Acords - Madagascar

LES TROIS DIMENSIONS DE LA DECENTRALISATION A MADAGASCAR

Un processus balbutiant et contradictoire

Déconcentration

Décentralisation politique

Décentralisation

fiscale

2005 : Adoption de la Lettre de Politique de Décentralisation et de Déconcentration (LP2D)2006 : Adoption du Programme National de Décentralisation et de Déconcentration (PN2D)

1994-1995 : Création de trois niveaux des CTD : régions, départements et communes ; Novembre 1995 : 1ères élections des maires et des Conseils communaux (mandat de 4 ans) 1999 : Révision de la Constitution : Création des Provinces autonomes, Novembre 1999 : Nouvelle élections des maires et Conseils municipauxNovembre 2003 : 3ème élections des maires et des Conseils communaux2004 : Mise en place de 22 Régions, 2007 : Révision de la Constitution : suppression des Provinces Autonomes et renforcement des fokontany. Deux niveaux des CTD: Communes et Régions

2005 : Relance de la fiscalité locale de concert entre les Ministères de l’Economie et du Budget, de la Décentralisation et de l’Intérieur,Multiplication par quatre du budget du ministère en charge de la décentralisation entre 2005 et 2007; 2008 : régionalisation de 6.6% du Programme d'Investissements Publics (PIP)

2008 : Accroissement de 30% des transferts communes ; :

Années 90Années 90 1999 - 20041999 - 2004 2004 - 20092004 - 2009 2009 … 2009 …

mise en place des communes

Mise en place de régionsPN2D ;

Accroissement des transferts aux communes

Programme micro réalisations

et coopération décentralisée

PAICALConception ACORDS

(2003) Mise en œuvre ACORDS PADC

Réalisation d’infrastructures

Ingénierie socialeIngénierie sociale et

institutionnellePADC

7ième FED7ième FED 8ième FED8ième FED 9ième FED9ième FED 10ième FED10ième FED

Appui UE

Approche

Évolution duProcessus de

Décentralisation

L’EVOLUTION DE L’APPUI DE L’UE EN MATIERE DE DECENTRALISATION

« porte d’entrée » des projets de microréalisations et développement local

Recherche d’une articulation avec la politique de

décentralisation en lien avec les politiques sectorielles.

La commune est responsable des « choix »

Le financement des actions s’inscrit au budget communal

La commune est redevable

La commune comme «interlocuteur de principe » et « maître d’ouvrage public

dans les domaines de compétences transférées par la

loi

11

22Capacité

d’adaptation de la démarche, des

outils, des procédures au

gré des évolutions du processus de

décentralisation

ACORDS: UN LABORATOIRE DE LA DECENTRALISATION A MADAGASCAR

plus de chances d'efficacité qu'un

système de substitution

relevant d'une logique ‘projet’

influences sur la «décentralisation

par le haut » peuvent être à double sens

Inscription de la démarche dans les

normes nationales

33

LES OPTIONS STRATEGIQUES DU PROGRAMME


ETAPES DE MISE EN ŒUVRE

Identification de l’action prévue dans le plan d’action trisannuel (PAT), et envoi du dossier de demande de préfinancement à l’UGP

Analyse, par l’UGP, des dossiers de préfinancement en vue de procéder au préfinancement de l’action envisagée

Mise en œuvre sous maîtrise d’ouvrage communale de l’action identifiée dans l’APS

Audit technique et financier de l’utilisation des subventions

Etapes de Mise en œuvre d’un PIASélection, moyennant le lancement d’un

appel à proposition, des communes attributaires d’une subvention pour le

financement d’un Plan d’un programme d’action triennal (PAT)

Mise en œuvre des PAT sous maîtrise d’ouvrage communal par les communes

sélectionnées moyennant la mise en œuvre des Plans d’Investissements Annuels (PIA) au cours d’une période de 3 ans

Adaptations du dispositif testé

Elaboration d’outils et méthodes d’appui à

l’exercice de la maîtrise d’ouvrage communale

Elaboration d’outils et méthodes d’appui à

l’exercice de la maîtrise d’ouvrage communale

Accompagnement du processus de mise en œuvre des Plans d’Investissement

annuels (PIA)

Accompagnement du processus de mise en œuvre des Plans d’Investissement

annuels (PIA)

Diffusion des réflexions et des progrès réalisés par le programme autour des institutions impliquées

dans la décentralisation



UADEL

UGP ACORDS

Conceptualisation et capitalisation d’expériences



DISPOSITIF DE MISE EN ŒUVRE: « ESSAYER, VOIR,

ADAPTER

• Leçons sur les situations dans le terrain La décentralisation: Une option qui montre

son potentiel mais que se heurte à des limites structurels qui limitent son impact;

• trois catégories d’acteurs;– Les organes des collectivités (exécutif et CC);– Les populations concernées (Société Civile locale (??));– Les ministères avec ses démembrements (régions et

districts) ainsi que les bailleurs de fonds finançant des projets dans le domaine;

• Leçons en termes opérationnels: comment faire concrètement en termes

d’outils de méthodes et de stratégies d’appui ?

LECONS SUR LE PROGRAMME ACORDS

maîtrise d’ouvrage communale = multiplication de l’offre de service public

Par la même équipe d’exécution du programme sur une même période de temps !

Réalisation ACORDS sous Maîtrise d’ouvrage

communal

(10/12 fois supérieur)

Réalisation PAICALHors Maîtrise d’ouvrage

communal

Exécutée dans une logique

‘apprentissage »

La capacité

de maîtrise

d’ouvrage

Un système de contrôle

indépendant

Un apprentissage dans l’action

concrète

LECONS SUR LES SITUATIONS DANS LE TERRAINLECONS SUR LES SITUATIONS DANS LE TERRAIN

LA MAÎTRISE D’OUVRAGE COMMUNALE

LA QUALITE DES REALISATIONS

Avec maîtrise d'ouvrage communale= hors MOC !!

• Mauvaise conception ;

• Suivi des travaux non assuré (personne chargée de la supervision absente du chantier ou pas assez qualifié….)

• Instabilité « chronique » en termes de personnel ;

• Absence d’une « masse critique » pouvant couvrir l’ensemble du territoire

• Communes en situation d’apprentissage, à l’occasion de la réalisation, de leur rôle de MO

• Le « Fihavanana » avant tout (ou comment éviter à tout prix toute friction !!!)

• Pour emporter les marchés• Diminuer les coûts au détriment de leur

marge bénéficiaire (concurrence déloyale)

• Multiplication des chantiers à réaliser sans avoir la capacité en personnel ou en matériel

Problèmes rencontrésProblèmes rencontrés

Faible performance des bureaux

d’études

Faiblesse dans la Gestion des conflits par les communes

Entreprise: « avoir des marchés à tout prix »

11

22

33

LECONS SUR LES SITUATIONS DANS LE TERRAIN

Les communes = BOITE VIDEBOITE VIDE

– faiblesse des ressources humaines et financières;– un renouvellement à chaque élection d’une partie des élus et des bureaux

exécutifs, avec dans certains cas le renouvellement du STC et d’autres agents de l’administration communale

– des communes laissées à elles mêmes si elles ne disposent pas d’un programme apportant un appui de proximité;

Les communes = ELECTRON LIBREELECTRON LIBRE d’un système inabouti

– Inexistence d’une d’articulation effective entre les communes et les STD. Programmation « dual » pour le même type d’investissements.

– la non-reconnaissance par certains ministères et programmes de la maîtrise d’ouvrage communale ;

– Coexistence des initiatives ne prenant pas suffisamment en compte les prérogatives de la commune dans le cadre de la décentralisation


LA POPULATION CONCERNEE

Survie et développement

local

La commune entité abstraite à laquelle

on ne s'identifie pas profondément

La « Société Civile » n'existe

probablement pas au niveau de la

commune

Réserve de la population vis-à-vis de l’Etat

•Le paysage communal peut être décomposé en multiples divisions plus significatives que la séparation entre État et « Société Civile ». •Renforcer le dialogue local suppose aussi renforcer une citoyenneté active au sein des populations;…

Pauvreté + Faiblesse de l’Etat =populations qui développent

leurs propres stratégies de survie


LES POPULATIONS CONCERNEES

Etat:un corps étranger

fonction pas clairement connue dont on n'est pas

vraiment certain de

l'utilité,

Les habitants sont intéressés à

s'organiser et à entreprendre à

l'échelle du fokontany , là où ils vivent

LECONS SUR LES SITUATIONS DANS LE TERRAINPOLITIQUE DE DECENTRALISATION, MINISTERES

SECTORIELLES ET BAILLEURS DE FONDS

ABSENCE D’UNE « VISION » ET D’UN PILOTAGE « CLAIR » DE LA ABSENCE D’UNE « VISION » ET D’UN PILOTAGE « CLAIR » DE LA REFORME IMPLIQUANT TOUS LES ACTEURS CONCERNES REFORME IMPLIQUANT TOUS LES ACTEURS CONCERNES

1. Incapacité du Ministère en charge de la décentralisation à « mettre en musique » les ministères concernées.

2. les ministères font un double jeu sur la déconcentration : ils ne s’y opposent pas, mais ils ne s’activent pas pour redéployer les ressources d’action nécessaires au bon fonctionnement et au rayonnement de leurs démembrements.

3. multiplication des ‘’administrations nationales de projets’’ sans assise réelle dans districts, échappant à l’autorité de tutelle des communes.

ABSENCE DE COHERENCE DES OUTILS PROMUS PAR LES AGENCES D’AIDEABSENCE DE COHERENCE DES OUTILS PROMUS PAR LES AGENCES D’AIDE

La décentralisation • un concept très flou dans l'esprit des responsables des agences de

développement et partenaires financières. • assimilée SOUVENT au financement de petites initiatives locales de type micro-

projets

Administration territoriale

STD

Société Civile Locale

CommuneExécutif et

conseil communal

Entreprises et bureaux d’études

coordination des actions des communes et STD

en déployant des actions d'appui et

contrôle de légalité Planification, mise en œuvre, équipement et entretien des

infrastructures; Gestion du

service

Planification et mise à

disposition des personnels;

Contrôle de la qualité de

services aux administrés Maîtrise d’œuvre et

exécution des travaux

Participation dans les différents phases (choix de la réalisation, exécution,

entretien et gestion du service) selon des modalités convenues avec la commune

PAS DE SERVICE PUBLIC VIABLE SANS UNE ARTICULATION DES RELATIONS DE TRAVAIL ENTRE LES DIFFERENTES

CATEGORIES D’ACTEURS !!


CommuneCommuneExécutif et

Conseil communal


Conseil communalCitoyensCitoyensCitoyensCitoyens

Services TechniquesServices TechniquesDéconcentrés et Déconcentrés et Administration Administration

TerritorialeTerritoriale

Services TechniquesServices TechniquesDéconcentrés et Déconcentrés et Administration Administration

TerritorialeTerritoriale

Décentralisation Décentralisation

Augmentation de l’offre de service public


de Qualité de Qualité Dans une logique

d’Equité

Dans une logique

d’Equité

Bureaux d’étudesBureaux d’étudesetet

EntreprisesEntreprises

Bureaux d’étudesBureaux d’étudesetet

EntreprisesEntreprises

LECONS EN MATIERE D’OUTILS ET DE METHODES D’APPUI

LA COMMUNE COMME PIERRE DE BASE D’UN PROCESSUS DE CONSTRUCTION SOCIO-INSTITUTIONNELLE


STD

Société Civile Locale

CommuneExécutif et

conseil communal

Entreprises et bureaux d’études

Remplir les boîtes

vides !

Etablir des

connexions


LA COMMUNE COMME PIERRE DE BASE D’UN PROCESSUS DE

CONSTRUCTION SOCIO-INSTITUTIONNELLE

Ingénierie institutionnelle

Ingénierie sociale

Planification et mise à

disposition des

personnels;

Contrôle de la qualité de

services aux administrés

Planification, mise en œuvre,

équipement et entretien des

infrastructures;

Gestion du service

coordination des actions des communes

et STD en déployant des actions d'appui et

contrôle de légalité

Maîtrise d’œuvre et exécution des travaux

Participation dans les différents phases (choix de la réalisation,

exécution, entretien et gestion du service) selon des modalités convenues avec la commune

Tendance à négliger le

Conseil Communal

dans ses fonctions

Tendance à négliger le

Conseil Communal

dans ses fonctions

Création ou réhabilitation des structures

parallèles

Création ou réhabilitation des structures

parallèles

Application « normative » des

thèmes transversaux (genre, gouvernance

locale..) déconnectée de la mission de service public de la commune

Cheval de Troie de l’approche « communautaire »

Application « normative » des

thèmes transversaux (genre, gouvernance

locale..) déconnectée de la mission de service public de la commune

Cheval de Troie de l’approche « communautaire »


PIEGES A EVITER

Trois principes de base– Le renforcement des capacités des CTD est un « processus » qui

exige du temps; – La stratégie à adopter en matière de renforcement des capacités doit

être basée sur le « learning by doing »– Le dispositif technique d’appui aux CTD doit être respectueux du

dispositif pérenne prévu par le législateur

Quatre dimensions: – Ingénierie Institutionnelle ; – Ingénierie budgétaire et financière ; – Ingénierie technique sectorielle ou intersectorielle ;– Ingénierie sociale

Deux préalables: – Existence au sein des communes d’une personnel stable et motivée; – Nécessité d’un contrôle effective des communes


FAIRE DE L’APPUI-CONSEIL AUPRES DES COMMUNES UN AXE STRATEGIQUE DU PROGRAMME

L’appui-conseil auprès

des communes

Dimension technique sectorielle

Dimensionbudgétaire et financière

Dimension Institutionnelle

Ingénierie sociale

Circulation de l’information, éducation de la citoyenneté,

modes de gestion de services…

Organisation de services de la commune, gestions de ressources humaines, procédures de gestion

administrative, secrétariat d’état civil, organisation des archives…

Stratégie de mobilisation de ressources locales, appui à la mise

en place des systèmes fiscaux durables, élaboration des BP et CA

Réalisation d’études techniques, référentiels de prix, supports didactiques, montage DAO, appui à la sélection des prestataires de services, suivi et contrôle de chantiers……

District

District

STD

Prestataires Privés/ STD


LES QUATRE DIMENSIONS DE L’APPUI-CONSEIL AUPRES DES COMMUNES LES QUATRE DIMENSIONS DE L’APPUI-CONSEIL AUPRES DES COMMUNES



Il s’agit moins de renforcer des capacités que de participer à la construction d’une administration communale minimale.

CREATION D’UN STATUT DES AGENTS DES CTDCREATION D’UN STATUT DES AGENTS DES CTD

– Le noyau dur pourrait être composé d’un SG, un S. d’Etat Civil et un STC

– Coût de formation d’un vivier des futurs fonctionnaires des CTD très réduitFormation de 1500 SG à l’ENAM: 1,5M€ sur 2 ans

– Dispositif UADEL (ACORDS): 4000€/commune et année, soit 6M€/année– Dispositif « prestataires privés locaux »: 2000 €/C et année, 3M€/année– Dispositif District actuel: 700€/C et année, 1 M€/année

Il existe à Madagascar un dispositif d’accompagnement des communes!!. Valoriser les structures existantes en renforçant leurs savoir-faire, leurs aptitudes et en les dotant des outils et des moyens

COMPARAISON COUTS DISPOSITIF DISTRICT/SECTEUR PRIVEECOMPARAISON COUTS DISPOSITIF DISTRICT/SECTEUR PRIVEE

LECONS EN MATIERE DE STRATEGIES DE MISE EN ŒUVRE

Démarche « classique » Démarche préconisée

Cela demande un personnel d’une grande qualité. Ce type d’actions, basé sur la souplesse et l’accompagnement, apparaît plus de ressort d’ « artistes » que

de professionnels.

ADOPTION D’UNE APPROCHE « PROCESSUS » QUI PLACE LA GESTION DE LA RELATION AVEC LES PARTENAIRES EU

CŒUR DES PREOCUPATIONS DE L’INSTANCE DE MISE EN OEUVRE

Accent sur le manuel de procédures;

Le programme se concentre sur les « choses », les réalisations et les aspects techniques

Relation basée sur l’obtention de résultats

Stratégie et étapes de mise en œuvre définies une fois pour tout au départ du programme selon une démarche planifiée

Cycle de l’action donnant plus d’importance à la phase de programmation

Approche « projet » : accent sur les objectifs, résultats, et délais

Accent sur des principes et règles partagés

Le programme se concentre sur les personnes,

Relation basée sur l’accompagnement des partenaires locaux

Stratégies et étapes de mise en œuvre définies au fur et a mesure de l’action et pouvant être adaptés

Approche « processus »: On laisse la place à l’apprentissage et l’expérimentation. il ne faut pas planifier à partir de l’objectif, mais à partir des problèmes concrets que les gens peuvent résoudre L’objectif est secondaire par rapport au chemin parcouru

Cycle de l’action mettant renforçant la phase de suivi, mettant l’accent sur l’expérimentation, au détriment de celle de conception et de programmation

Remplir les boîtes

vides !

Etablir des

connexions

CommuneExécutif et

Conseil communal


Conseil communalCitoyensCitoyensCitoyens

Services Techniques

Déconcentrés

Services Services TechniquesTechniques

DDééconcentrconcentrééss

DDéécentralisation centralisation



de Qualitéde QualitéDans une logique

d’Equité

Dans une logique

d’Equité

DDéécentralisation centralisation



de Qualitéde QualitéDans une logique

d’Equité

Dans une logique

d’Equité


District et Région

Administration Administration territorialeterritoriale

District et Région

DISPOSITIF DE MISE EN ŒUVRE == INSTANCE DE FACILITATION D’UN

PROCESSUS (et non Unité de Gestion des Projets!)


Adaptations du dispositif testé

Elaboration d’outils adaptés à chaque catégorie d’acteur

(communes, STD, administration territoriale..)

Elaboration d’outils adaptés à chaque catégorie d’acteur

(communes, STD, administration territoriale..)

Accompagnement des communes

Accompagnement des communes





DistrictSTD

Prestataires privés

UGP /EPA ????



Recours à des prestataires

« thématiques »


DISPOSITIF DE MISE EN ŒUVRE

DEMOCRATIE LOCALE Un apprentissage à effectuer par l’expérimentation des nouveaux

modes de dialogue et de gestion du pouvoir

DEVELOPPEMENT LOCAL La démocratie ne sert finalement à grand-chose si les conditions de vie et

l’économie locale ne s’améliorent pas pour le plus grand nombre !!

REFORME DE L’ETAT REFORME DE LA

CITOYENNETE

Changement des pratiques réelles au quotidien des fonctionnaires petite

révolution copernicienne !!!!

En position de miroir par rapport à la Réforme de

l’Etat

UN DEFI MAJEUR POUR TOUT PROGRAMME D’APPUI A LA DECENTRALISATION

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