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Perigueux - Audit organisation services municipaux - 2009

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KPMG SECTEUR PUBLIC

Ville de PVille de P éérigueuxrigueux

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Objet de la mission

• La ville de Périgueux a confié à KPMG une mission d’a udit de l’organisation et des ressources humaines des services.

• Cette mission avait pour objet de :

• Dresser un état des lieux de l’organisation des services :

• Objectifs, missions, activités

• Organisation générale

• Moyens

• Management et pilotage

• Identifier les points forts et les points faibles

• Repérer et qualifier les opportunités d’amélioration de l’organisation

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Déroulement

• Entretiens individuels avec l’ensemble des chefs de service (juillet – octobre 2008)

• Entretiens avec les représentants du personnel

• Analyse documentaire (bilan social, données budgétaires, comptes-rendus de CPT, accord RTT)

• Evaluation (octobre – décembre 2008)

• Périmètre d’investigation :

• Les services municipaux à l’exception du service de Police municipale, ce dernier ayant fait l’objet d’un audit récemment

• Le CCAS

• Associations satellites œuvrant dans le champ culturel et de l’animation (Odyssée, Péri-culture, Office Périgourdin d’animation) : les responsables de ces associations ont été rencontrées en sus eu égard à la problématique actuelle de moyens humains mis à disposition de ces structures et de la nature de leurs missions

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1. Eléments de repère

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Données sociales

• Effectif : 617 agents• Temps plein : 90%

• Temps de travail :• 27 jours de congés

• 25 jours de RTT

• Absentéisme : 16 000 journées sur l’année (12% - équ ivalent 80 agents)

• Heures supplémentaires : 22 000 heures (équivalent 14 gents – 300 K€)

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Les effectifs municipaux : pyramide des âges

7

19

43

63

52

54

52

42

13

3

17

37

66

59

45

44

9

34

-70 -50 -30 -10 10 30 50 70

20 à 25 ans

26 à 30 ans

31 à 35 ans

36 à 40 ans

41 à 45 ans

46 à 50 ans

51 à 55 ans

56 à 60 ans

61 à 65 ans

-80-60-40-20020406080

Hommes

Femmes

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La répartition des effectifs par politique publique

• Des charges de personnel pesant 58% des dépenses réelles de fonctionnement 2008, proportion supérieure à la moyenne nationale de 55,5% constatée au budget 2007 dans les communes de même strate démographique

• Soit une charge de personnel par habitant de 691€contre 679€ constatée en moyenne au niveau national aux budgets 2007 des communes de strate démographique

Répartition des charges de personnel 2008 par politique publique

6 693

993 1 528

4 302

1 071 229

2 379

4 964

623

- 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000

En

K€

Répartition charges de personnel 2008 par grands domaines

26%

7%

23%

19%

22%

3%

Se rvice s s uppor ts

M is s ions ré galie nne s

Anim ation culture lle e t s por tive

Enfance e t Je une s s e

In te rv te ch

Am t e t dé vt é co

• Une collectivité résolument tournée vers la population et l’animation de la cité

• Hors CCAS, les services bénéficiant directement àla population (animation culturelle et sportive, Enfance et Jeunesse, missions régaliennes) captent près de la moitié de la masse de personnel municipal

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2. Analyse générale du fonctionnement

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Une organisation paradoxale

• Un fonctionnement hyper centralisé en matière de déc ision qui a conduit à :

• Atrophier et réduire les fonctions « ressources » de la ville : finances, gestion des ressources humaines

• Atomiser les fonctions vie sociale (éducation, jeunesse, culture…) : multiplication des associations satellites, pas de direction d’ensemble

• Cloisonner fortement l’organisation des services

• Pas d’organigramme réellement opérationnel

• Les conséquences négatives managériales et sociales sont assez importantes :

• Faible dialogue social

• Gestion sociale individualisée

• Faible sentiment d’appartenance

• Atomisation des outils et démarches de gestion sociale (carrières, formation)

• Culture du résultat peu développée ou informelle

• Un phénomène de « contrepartie »• Des services compétents techniquement et bien engagés dans leurs métiers

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3. Focus sur quelques activités

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La gestion des ressources humaines

• Un service a minima : Faiblesse des compétences : s eules la fonction paye et la fonction de gestion administrative sont assurées normalement . Les autres fonctions (gestion des carrières, formation, soutien à l’encadrement, gesti on prévisionnelle des emplois…) ne sont pas ou peu pourvues et en tout état de cause p as structurées.

• Fragilité des moyens : ex : 1 agent en charge de la gestion des dossiers des agents, pas de capacité et outil permettant d’analyser finement les causes d’absentéisme

• Positionnement interne peu valorisé et mal perçu par les agents : pas de guichet, pas de soutien aux cadres…

• Une organisation qui favorise une gestion à la carte des situations professionnelles.

• Une organisation qui génère des incompréhensions et frustrations au sein des agents, des cadres qui doivent compenser dans les services l’absence de GRH rationnelle.

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Les fonctions ressources plus généralement

• Pas de compétences techniques et managériales au se in de la mairie en matière de :

• Pilotage budgétaire,

• Prévision financière

• Organisation de système d’information

• Certaines fonctions ressources rattachées à des dire ctions techniques (ex : service juridique).

• Une faiblesse structurelle des fonctions ressources qui :

• explique la difficulté à obtenir des informations de gestion fiables

• a obligé les services à développer leurs propres outils, hors toute logique de mise en cohérence.

• La faiblesse de ces fonctions tant en moyens qu’en compétence (au regard des standards existants en la matière – DGA Ressources structurée) constitue un e faiblesse majeur de l’organisation de la ville. Comment piloter s’il n’y a pas d’instrument de gest ion ?

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L’organisation des activités culturelles

• Des missions très nombreuses :• Bibliothèque, conservatoire, musée gallo romain musée d’art et d’archéologie, école Britten, Association Office Périgourdin

d’Animation, Association L’Odyssée, Association Périculture

• Mais une organisation couteuse en moyens (associati on avec des missions parfois similaires, mise àdisposition d’agents municipaux au statut non adapt é au fonctionnement des associations) et qui au final ne permet pas une optimisation des moyens

• Pas de mise en cohérence des activités au niveau mu nicipal.

• Un empilement des activités qui au final génère une demande permanente en moyens sans réel arbitrage de la ville.

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Les services techniques

• Des moyens disparates selon les services avec deux logiques contradictoires à l’œuvre entre :• L’accroissement du patrimoine municipal

• La stabilité ou des effectifs concernés par la maintenance du patrimoine

• Une plus grande cohérence d’ensemble toutefois que pour les autres branches d’activité en raison d’une organisation normée : présence d’une directio n des services techniques, organisation par activités, suivi des activités, expérience opératio nnelle...

• Mais des cadres pris dans une logique opérationnell e leur laissant peu de temps et de marge pour développer leurs fonctions managériales (impact en matière d’absence d’instrument de mesure de l’activité notamment).

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4. Conclusions et préconisations

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Une organisation qui ne peut pas mesurer son activi té et donc progresser

L’organisation des services de la ville de Périgueu x souffre d’une absence de logique qui nuit à la qua lité de sa production, de son coût et de sa lisibilité pour les habitants.

• La gestion cloisonnée des activités et des moyens q ui leur sont allouées,

• L’absence de système de gestion et de compétences p our le mettre en œuvre,

• La faiblesse du dialogue social entre la direction générale et les agents

• Ont conduit à :• Une gestion des moyens humain peu rationnelle pour certaines politiques publiques, source d’inflation financière,

• Une réduction des compétences de la commune notamment par une limitation du rôle des cadres intermédiaires,

• Un sentiment d’injustice ou d’iniquité ressenti par les agents compte tenu de l’absence de ligne directrice de gestion des ressources humaines,

• Une absence de capacité à expliquer et justifier de l’activité opérationnelle.

• Pour autant, les services disposent d’une capacité o pérationnelle technique tout à fait satisfaisante qu i permet à la ville d’assurer un niveau de service « dans la norme ».

• Cette organisation nous a semblé « bloquée » entre le q uotidien et l’absence de perspectives.

• Les enjeux financiers qui pèsent sur la ville passe nt par une maîtrise et une optimisation du niveau d e service rendu. Pour y parvenir, la ville va devoir procéder à une rationalisation de son organisation.

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Rationaliser les processus de direction

• Structurer l’organigramme• Rationaliser les fonctions ressources

• Créer une DGA culture, vie sociale, éducation sports…

• Rationaliser les missions prospectives

• Installer les fonctions manquantes : DRH, contrôle de gestion…

• Mettre en place les conditions de création d’une vé ritable équipe de direction :• La taille de la collectivité ainsi que le projet municipal à servir nécessite le passage progressif d’une logique de gestion à une

logique de projet nécessitant :

• Un pilotage direct de chaque pôle par un cadre dédié

• La mise en place d’une équipe de direction générale qui veillera à la mise en œuvre des chantiers internes et des projets politiques, et à une prise de décision alliant dynamique nouvelle souhaitée et historique sur les dossiers

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Installer une logique d’objectifs

• Installer une gestion de pilotage par objectifs

• Structurer un document de cadrage à vocation de pilotage stratégique pour les services : Il s’agit de constituer un réel outil de visibilité et de pilotage des projets de la municipalité comportant les échéances et priorités pour le mandat

• Un travail à engager dès le début de mandat :

• Le projet de l’équipe municipale gagne à être partagé avec les services qui doivent s’en approprier les orientations spécifiques et les priorités, et le traduire au sein d’un projet de service

• Ce document doit devenir un outil de pilotage pour les élus et d’animation des services pour la direction générale des services

• Décliner le projet politique en projets de service

• Construire un système d’information de pilotage par objectifs et de suivi d’activité

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Modifier la « culture » de gestion

• Développer le management des services :• Développer la coordination cadres / élus sur l’aspect de l’expression des résultats attendus

• C’est-à-dire aller vers un pilotage plus outillé et mesuré de la mise en œuvre des politiques publiques, notamment par la mise en place d’un système simple de reporting décisionnel et de suivi de l’activité des services

• Etoffer les services en difficulté pour permettre au responsable de service d’investiguer pleinement sa fonction voire procéder à des recrutements de responsables de service porteurs d’une dimension plus large prospective notamment sur les domaines Finances, RH

• Positionner la direction générale essentiellement dans un rôle de pilotage global des services

• La direction générale des services doit effectivement pouvoir s’extraire de tâches ne relevant pas spécifiquement de sa dimension pour pouvoir se consacrer spécifiquement à la mise en œuvre d’une dynamique nouvelle et à un mode de pilotage plus tourné vers la gestion de projet eu égard au niveau d’ambition du projet de la nouvelle municipalité

• Structurer les processus de travail :• Structurer les réunions de travail et le pilotage des dossiers transversaux

• Mettre en place des outils de suivi de l’activité, tableaux de bord

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Adapter la gestion des ressources humaines

• Mettre en place une gestion des ressources et des c ompétences :• Élaborer un plan de formation qui prenne spécifiquement en compte les missions qui vont monter en puissance dans la

collectivité dans les mois et années à venir.

• Etablir les référentiels métiers et compétences

• Renforcer la gestion des carrières et repenser le plan de mobilité

• Mettre en place une gestion dynamique des personnel s :• Homogénéiser les fiches de poste

• Définir le(s) standard(s) attendu(s) de la fonction et des compétences d’un DGA, d’un responsable de service, d’un encadrant d’équipes opérationnelles et procéder à une évaluation des personnes en place

• Mettre en place un système d’objectifs individuels et collectifs

• Repenser les procédures de recrutement

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Le CCAS de la ville de Périgueux

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CCAS

177 agents dont 134 etp

•2 catégorie A,

•2 catégorie B

8 agents mis à disposition par la ville.

Structuration du service

• Poursuivre la réhabilitation de la RPA et le dévelo ppement d’une unité Alzheimer•Développer l’activité « insertion »

Projets mentionnés

Coopération avec d’autres directions

Articulation avec la CAP

•Dépense par habitant : 15,28 euros (dép nette) – 160 euros (dép brute)

•Aide à domicile : 154 000 heures (2007) dont 142 000 prestataire pour 1320 bénéficiaires

•Repas à domicile : 68 300 pour 490 bénéficiaires

Cf. rapport d’activité détaillé

Aspects liés à la mise en œuvre (volume d’activité, publics servis, tarification…)

Constitution de l’organigramme en trois pôles :

•Vie sociale et autonomie : aide à domicile et person nes âgées

•Solidarité et famille : aide sociale, accueil d’urge nce et maison relais

•Administratif

Activités en déclinaison de ces missions générales

Aide à domicile (activité agréée et autorisée) (avec activité prestataire et mandataire)

Résidences pour personnes âgées (54 appartements) – clubs restaurants

Aide sociale légale

Aide sociale facultative : aide financière, aide so ciale à la mobilité

Accueil d’urgence et maison relais

Missions telles qu’elles nous ont été décrites

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CCAS

Accueil au CCAS à redéfinir compte tenu du nombre croissant de demandeurs

Plus généralement, il reste constituer un véritable service d’aide sociale (avec une assistance sociale dédiée)

Problème important de sous-qualité des repas produits par l’AOL entraînant des observations de la part des usagersAbsentéisme au sein du service aide à domicile qui trouve son origine dans la pénibilité du travail, la difficulté de recrutement et la difficulté àfidéliser une partie les agents performants (qui préfèreront intégrer le secteur hospitalier dès que possible)

Nécessité de recruter un cadre (CA) pour assurer les fonctions de direction administrative et financière

Réhabilitation de la RPA et du foyer d’accueil

Renforcement des compétences

Ressources et adéquation aux missions (ressources humaines, climat social, localisation, moyens matériels, conditions de travail…)

Nécessité de redéfinir l’organigramme et de scinder les missions ADOM et RPA

Procédures à formaliser

Constituer et Responsabiliser une équipe de cadre autour d’un projet de service

Forte culture de « reporting » statistique facilitant la compréhension des activités

Culture du résultat impulsé par la direction

Management, coordination et pilotage

Activités d’insertion peu développées (compte tenu des compétences existantes au sein des autres collectivités)

Points faibles

Existence d’un projet

Reprise et développement des activités d’aide à domicile en 2002 précédemment exercées par des associations

Bonne complémentarité entre l’accueil d’urgence et la maison relais

Bonne vision des enjeux de la compétence pour les prochaines années

Missions du service, positionnement et mise en route du projet de la nouvelle mandature

Points fortsNiveau d’enjeu

Champ d’analyse organisationnel

Peu d’enjeuEnjeu moyen

Enjeu fort