Rapport annuel 2014 de la Cour des comptes tomes 1 et 2

1. LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2014 Tome I Les observations Volume I-1 Les finances publiques Les politiques publiques

2. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

3. Sommaire Pages rponses Avant-propos ................................................................................................. 5 Dlibr ........................................................................................................ 11 Introduction ................................................................................................. 21 Premire partie - Les finances publiques ................................................. 23 La situation densemble des finances publiques ( fin janvier 2014) ....................................................................................... 25 53 Deuxime partie - Les politiques publiques ............................................. 61 Chapitre I - Agriculture ............................................................................ 63 1 - La scurit sanitaire de lalimentation : linsuffisance des contrles du ministre de lagriculture.............................................................................. 65 85 2 - Les SAFER : les drives dun outil de politique damnagement agricole et rural .......................................................................................................... 91 115 Chapitre II - Dfense et espace ............................................................... 125 1 - La coopration franco-britannique en matire de porte-avions : une perte nette pour les finances publiques franaises ............................................... 127 141 2 - Le transport spatial : une ambition stratgique, une priorit la baisse des cots ...................................................................................................... 145 163 Chapitre III - ducation et jeunesse ....................................................... 175 1 - Des internats dexcellence ceux de la russite : la conduite chaotique dune politique ducative et sociale ............................................................ 177 203 2 - Le service civique : une ambition forte, une monte en charge matriser .................................................................................................................... 209 235 Chapitre IV - Sant et cohsion sociale .................................................. 249 1 - La sant des personnes dtenues : des progrs encore indispensables 251 281 2 - La fiscalit lie au handicap : un empilement de mesures sans cohrence .................................................................................................... 291 323 3 - La transformation des foyers de travailleurs migrants en rsidences sociales : une politique refonder .............................................................. 337 367 Chapitre V - Tourisme ............................................................................. 399 Le tourisme en outre-mer : un indispensable sursaut ................................ 401 Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr 423

5. Avant-propos Rendu public pour la premire fois en 1832, le rapport annuel de la Cour des comptes sadresse la fois aux pouvoirs publics et lensemble des citoyens. Il a pour objet de les informer sur le bon emploi des fonds publics, dont il revient la Cour de sassurer. Sil nest plus sa seule publication, comme il la t pendant plus dun sicle, le rapport public annuel reste emblmatique de lexpression publique de la Cour. Alors mme quune grande part des observations et recommandations de la Cour, et lintgralit de celles des chambres rgionales et territoriales des comptes, sont aujourdhui publies (site internet www.ccomptes.fr), il rpond au souci constant de la Cour de remplir au mieux sa mission, constitutionnelle depuis 2008, dinformation des citoyens, lgal de lassistance quelle doit la fois au Parlement et au gouvernement (article 47-2) dans le contrle de lexcution des budgets publics ou lvaluation des politiques publiques. Les messages mis en exergue dans le rapport sappuient sur un ventail vari dexemples concrets et parlants, de dfaillances mais aussi de progrs et de russites. Introduite par une analyse actualise de la situation densemble des finances publiques, cette slection reflte la fois les priorits de contrle retenues par la Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes pour 2013 et les principaux constats quelles en ont tirs. Elle tmoigne des nombreuses et substantielles marges de progrs exploiter tous les niveaux de laction publique. Conformment aux dispositions lgislatives qui le rgissent, le rapport comprend deux volets principaux, qui font chacun lobjet dun tome distinct : le tome I est consacr aux observations et recommandations tires des contrles, enqutes et valuations raliss en 2013 (article L. 1436 du code des juridictions financires) ; le tome II est consacr aux suites donnes, par les responsables publics concerns, aux observations et recommandations formules les annes prcdentes (article L. 143-10-1 du code des juridictions financires). Sy ajoute le tome III qui fournit des donnes synthtiques sur lactivit de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes au cours de lanne 2013 (article L. 143-8 du code des juridictions financires). Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

6. 6 COUR DES COMPTES Est annex cet ensemble le rapport annuel de la Cour de discipline budgtaire et financire (article L. 316-1 du code des juridictions financires). Pour la commodit de la lecture, le tome I de ldition 2014 est, comme dans celle de 2013, scind en deux volumes : le volume I-1 traite des finances publiques et des politiques publiques, le volume I-2 de la gestion publique. La prsentation du tome II traduit lattention renforce que la Cour porte au suivi des effets de ses observations et recommandations antrieures. Introduit en 2011, leur classement en trois catgories, selon le degr de mise en uvre constat, est matrialis par un jeu de trois couleurs : verte (La Cour constate des progrs), orange (La Cour insiste), rouge (La Cour alerte). En raison de la proximit des lections municipales de mars 2014, la prsente dition du rapport public consacre une place rduite aux collectivits territoriales et aux organismes qui en relvent. Lobligation de rserve prlectorale qui simpose aux chambres rgionales et territoriales des comptes a notamment conduit en exclure toute vocation de situations ponctuelles concernant les communes et les intercommunalits. De ce fait, sur les dix-neuf sujets traits dans le tome I, seulement trois sont issus des travaux des chambres rgionales et territoriales des comptes ou de travaux mens conjointement par celles-ci et la Cour, soit une proportion de 16 % contre 40 % dans ldition 2013. Pour le tome II, la proportion est du mme ordre, contre environ 25 % en 2013. La publication, en octobre 2013, du premier rapport annuel sur les finances publiques locales tmoigne que la volont de renforcer lattention porte au secteur public local aussi bien que la valorisation des travaux des chambres rgionales et territoriales des comptes na pour autant aucunement faibli en 2013. Dans llaboration de son rapport public 2014, la Cour a, bien videmment, pris en compte prioritairement les contraintes imposes par la situation actuelle des finances publiques. Elle a continu de chercher plus particulirement montrer les marges que ltat, les collectivits territoriales et les organismes de protection sociale peuvent exploiter pour rduire les dficits publics, sinon en amliorant, du moins en maintenant lefficacit et la qualit des services rendus la population. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

7. LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2014 7 Les rapports publics de la Cour des comptes - laboration et publication La Cour publie, chaque anne, un rapport public annuel et des rapports publics thmatiques. Le prsent rapport est le rapport public annuel de lanne 2014. Parmi les missions assignes la Cour, la Constitution (article 47-2) prvoit que par ses rapports publics, elle contribue linformation des citoyens . Si la Cour publie de nombreux autres rapports, notamment ceux prvus par les lois organiques relatives aux lois de finances (LOLF) et aux lois de financement de la scurit sociale (LOLFSS), et si toutes ses observations et ses recommandations ont aujourdhui vocation tre rendues publiques, sous rserve du respect des secrets protgs par la loi (article L. 143-1 nouveau, introduit, en dcembre 2011, dans le code des juridictions financires), les rapports publics nen demeurent pas moins un vecteur de communication privilgi pour faire connatre les travaux de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes, ainsi que les enseignements en tirer. ct des rapports publics thmatiques (treize en 2013), le rapport public annuel, fond sur les rsultats des travaux conduits lanne prcdente, offre, dune part, une slection varie dobservations significatives des enjeux actuels de laction publique, et, dautre part, un aperu des suites que les administrations, les collectivits et les autres organismes publics ont donnes aux observations et recommandations formules dans les publications des trois annes antrieures. Lensemble est introduit par une actualisation de lanalyse de la situation et des perspectives des finances publiques prsente par la Cour en juin de lanne prcdente. Les rapports publics de la Cour sappuient sur les contrles, enqutes et valuations conduits par la Cour des comptes ou les chambres rgionales et territoriales des comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres rgionales et territoriales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au concours dexperts extrieurs, et des consultations et des auditions sont organises pour bnficier dclairages larges et varis. Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la prparation des projets de texte destins un rapport public, sont raliss par lune des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

8. 8 COUR DES COMPTES Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales et territoriales des comptes, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles, enqutes et valuations que llaboration des rapports publics : lindpendance, la contradiction et la collgialit. Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et statutaire de leurs membres garantit que les travaux sont programms et effectus, et que les conclusions en sont tires, en toute libert dapprciation et de dcision. La contradiction implique que toutes les constatations et apprciations, de mme que toutes les observations et recommandations formules ensuite, sont systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs prise en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des responsables concerns. La publication dun rapport public est ncessairement prcde par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport publi, leurs rponses accompagnent toujours le texte de la Cour. La collgialit intervient pour conclure les principales tapes de la ralisation des travaux et de la publication. Tout contrle, enqute ou valuation est confi un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les projets de rapport public. Le contenu des projets de rapport public est dfini, et leur laboration est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du Premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral. Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, la chambre du conseil o sigent, sous la prsidence du Premier prsident et en prsence du procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour, les conseillers matres et les conseillers matres en service extraordinaire. Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales, quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif dontologique. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

9. LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2014 9 Sous rserve du respect des secrets protgs par la loi, la Cour peut rendre publiques toutes les observations dfinitives qui concluent ses travaux. Leur publication ne prjuge pas des autres suites, non publies, quelle est susceptible de leur rserver, notamment des saisines de la Cour de discipline budgtaire et financire ou des autorits judiciaires. * Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site internet de la Cour des comptes et des chambres rgionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffuss par La documentation Franaise. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

11. Dlibr La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil, runie en formation plnire, a adopt le prsent Rapport public annuel 2014. Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable aux administrations, collectivits et organismes concerns et des rponses quils ont adresses en retour la Cour. Les rponses sont publies la suite du rapport. Elles engagent la seule responsabilit de leurs auteurs. Ont particip au dlibr : M. Didier Migaud, Premier prsident, MM. Bertrand, Durrleman, Levy, Lefas, Briet, Mme Ratte, M. Vachia, prsidents de chambre, M. Duchadeuil, conseiller matre, supplant Mme Froment-Meurice, MM. Babusiaux, Descheemaeker, Hespel, Bayle, prsidents de chambre maintenus en activit, MM. Rmond, Gillette, Ganser, Camoin, Mme Lvy-Rosenwald, MM. Pannier, Paul, Mme Pappalardo, MM. Cazala, Alventosa, Lafaure, Frangialli, Andrani, Mmes Morell, Fradin, MM. Perrot, Gautier (Louis), Braunstein, Mme Saliou (Franoise), M. Phline, Mme Ulmann, MM. Barb, Bertucci, Gautier (Jean), Tournier, Mme Seyvet, M. Vivet, Mme Moati, MM. Diricq, Charpy, Sabbe, Petel, Maistre, Martin, Tnier, Lair, Hayez, Mme Trupin, MM. Frentz, Ravier, Selles, de Gaulle, Guibert, Mme Saliou (Monique), MM. Uguen, Prat, Salsmann, Gudon, Zerah, Le Mn, Urgin, Baccou, Vialla, Castex, Spulchre, Antoine, Mousson, Guroult, Mme Vergnet, MM. Feller, Chouvet, Mme Dmier, MM. Clment, Boudy, Le Mer, Mme de Kersauson, MM. Migus, Laboureix, Mme Esparre, MM. Lna, Glimet, Gallot, de Nicolay, Mmes Latare, Dardayrol, MM. de La Guronnire, Brunner, Mme Pittet, MM. Potton, Vallernaud, Senhaji, dAubert, Colcombet, calle, Mme Prin, MM. Ortiz, Rolland, Bouvard, Mme Soussia, MM. Basset, Fulachier, Mme Coudurier, conseillers matres, MM. Schott, Klinger, Gros, Carpentier, Blairon, Leclercq, Marland, Schmitt, Jouanneau, Sarrazin, conseillers matres en service extraordinaire. Ont t entendus : - en son rapport, M. Bertrand, rapporteur gnral, assist - selon les textes examins - de MM. Rmond, Ganser, Camoin, Mme Lvy-Rosenwald, M. Cazala, Mme Saliou (Franoise), Ulmann, MM. Barb, Tournier, Mmes Seyvet, Moati, MM. Diricq, Charpy, Selles, Guibert, Uguen, Salsmann, Gudon, Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

12. 12 COUR DES COMPTES Antoine, Mousson, Chouvet, Mme Dmier, MM. Clment, Le Mer, Mmes de Kersauson, Esparre, MM. Brunner, Vallernaud, Jamet, calle, Mme Soussia, conseillers matres, MM. Schott, Leclercq, Marland, conseillers matres en service extraordinaire, MM. Brana, Chailland, Levionnois, de Puylaroque, Roux, Montarnal, Boullanger, Mme Bigas-Reboul, MM. Tricaud, Benaabou, conseillers rfrendaires, M. Gaillard, auditeur, Mme Motuel-Fabre, M. Schwartz, prsidents de section, M. Roch, Mme Vinesse, premiers conseillers, Mme Le Gall, conseillre, Mmes Butel, Lautman, Le Bourgeois, LigniresCounathe, Marquant, Nguyen Duy, Puig, M. Bertran, rapporteurs extrieurs ; - en ses conclusions, M. Johanet, Procureur gnral, accompagn de Mme Cordier, premire avocate gnrale. Les membres de la chambre du conseil dont les noms suivent nont pas pris part aux dlibrations sur les textes suivants : Tome I - Les observations : Volume I-1 Les finances publiques Les politiques publiques M. Babusiaux, prsident de chambre maintenu en activit, M. de la Guronnire, conseiller matre, M. Klinger, conseiller matre en service extraordinaire, sur La scurit sanitaire de lalimentation : linsuffisance des contrles du ministre de lagriculture ; M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire, sur La coopration franco-britannique en matire de porte-avions : une perte nette pour les finances publiques franaises ; MM. Perrot, Frentz, conseillers matres, M. Sarrazin, conseiller matre en service extraordinaire, sur Des internats dexcellence ceux de la russite : la conduite chaotique dune politique ducative et sociale ; M. Frentz, conseiller matre, sur Le service civique : une ambition forte, une monte en charge matriser ; M. Schott, conseiller matre en service extraordinaire, sur La transformation des foyers de travailleurs migrants en rsidences sociales : une politique refonder ; Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

13. LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2014 13 Volume I-2 La gestion publique - M. Vialla, conseiller matre, sur Les missions fiscales de la Douane : un rle et une organisation repenser ; - M. Sarrazin, conseiller matre en service extraordinaire, sur Le centre national de documentation pdagogique et son rseau : un modle obsolte, une rforme indispensable ; - MM. Martin, Frentz, conseillers matres, sur Les subventions des collectivits territoriales aux associations : les exemples de la rgion de Provence-Alpes-Cte dAzur et du dpartement des Bouches-du-Rhne ; - M. Duchadeuil, Mme Fradin, M. Maistre, Mme Vergnet, conseillers matres, sur La CIPAV (Caisse interprofessionnelle de prvoyance et dassurance vieillesse des professions librales) : une gestion dsordonne, un service aux assurs dplorable ; - Mme Dmier, M. Boudy, conseillers matres, sur La Cinmathque franaise : une renaissance et de nouveaux enjeux ; - M. Castex, conseiller matre, M. Klinger, conseiller matre en service extraordinaire, sur Les partenariats public-priv du plan Hpital 2007 : une procdure mal matrise ; Tome II - Les suites : Partie I La Cour constate des progrs - M. Sarrazin, conseiller matre en service extraordinaire, sur Le rgime additionnel de retraite des enseignants des tablissements privs sous contrat : un redressement nergique consolider ; Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

14. 14 COUR DES COMPTES Partie II La Cour insiste - Mme Pappalardo, conseillre matre, sur La gestion des dchets mnagers : des progrs ingaux au regard des enjeux environnementaux ; - M. Jouanneau, conseiller matre en service extraordinaire, sur Lorganisation de ladoption internationale en France : une rforme poursuivre ; - M. Lefas, prsident de chambre, sur Le Groupement dintrt public enfance en danger (GIPED) : des missions insuffisamment assures ; - M. Charpy, conseiller matre, sur Ple emploi : des progrs amplifier dans la lutte contre la fraude aux allocations chmage ; - Mme Moati, conseillre matre, sur La Direction de linformation lgale et administrative (DILA) : un avenir incertain ; Partie III La Cour alerte - M. Duchadeuil, Mme Fradin, M. Maistre, Mme Vergnet, conseillers matres, sur SOVAFIM : un rexamen indispensable ; - MM. Petel, Maistre, conseillers matres, Carpentier, Sarrazin, conseillers matres en service extraordinaire, sur la chancellerie des universits de Paris : un tablissement public supprimer. **** M. Filippini, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre du conseil. Fait la Cour, le 28 janvier 2014. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

15. LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2014 15 Les trente-deux projets dinsertion rassembls dans le prsent rapport ont t prpars par les formations suivantes : les sept chambres de la Cour des comptes, prsides par Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas et Briet, Mme Ratte et M. Vachia, prsidents de chambre ; une formation interchambres de la Cour prside par M. Briet, prsident de chambre ; les trois chambres rgionales des comptes de : Provence-Alpes-Cte dAzur, prside par M. Vallernaud, prsident de chambre rgionale ; Auvergne, Rhne Alpes, prside par Mme de Kersauson, prsidente de chambre rgionale ; Languedoc-Roussillon, prside par M. Brunner, prsident de chambre rgionale ; trois formations interjuridictions communes la Cour et aux chambres rgionales des comptes, prsides par M. Durrleman, prsident de chambre et Mme Lvy-Rosenwald, conseillre matre et M. Brunner, prsident de chambre rgionale ; un comit de pilotage runissant les chambres rgionales des comptes de La Runion, la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et la chambre territoriale des comptes de Polynsie franaise, prsid par M. Roux, prsident de chambre rgionale. Ont galement contribu aux travaux sur lesquels le rapport est fond : les chambres rgionales des comptes de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique, prsides par M. Diringer, prsident de chambre rgionale ; la chambre rgionale des comptes de La Runion, prside par M. Roux, prsident de chambre rgionale des comptes ; la chambre territoriale des comptes de Polynsie franaise, prside par M. Lachkar, prsident de chambre territoriale. Avant dtre soumis la chambre du conseil, le projet de rapport a t examin et approuv par le comit du rapport public et des programmes, compos de MM. Migaud, Premier prsident, Bertrand, rapporteur gnral du comit, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas, Briet, Mme Ratte et M. Vachia, prsidents de chambre, et M. Johanet, procureur gnral, entendu en ses avis. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

16. 16 COUR DES COMPTES Les magistrats1 et rapporteurs extrieurs2 de la Cour des comptes et des chambres rgionales et territoriales des comptes dont les noms suivent ont particip aux travaux3 sur lesquels le prsent rapport est fond : Tome I : Les observations Volume I-1 Premire partie : Les finances publiques - en qualit de rapporteur : M. Ecalle, conseiller matre ; - en qualit de contre-rapporteur : M. Charpy, conseiller matre ; 1 Les magistrats de la Cour des comptes comprennent les auditeurs, les conseillers rfrendaires, les conseillers matres et les prsidents de chambre. Les conseillers matres en service extraordinaire rejoignent la Cour pour cinq ans afin dy exercer les fonctions de conseiller matre. Les magistrats des chambres rgionales et territoriales des comptes comprennent les conseillers de chambre rgionale, les premiers conseillers de chambre rgionale, les prsidents de section de chambre rgionale et les prsidents de chambre rgionale. 2 Dtachs temporairement la Cour des comptes pour y exercer les fonctions de rapporteur, les rapporteurs extrieurs (dnomination fixe par le code des juridictions financires) sont soit des magistrats de lordre judiciaire, soit des fonctionnaires des fonctions publiques de ltat, territoriale et hospitalire, soit des fonctionnaires des assembles parlementaires, soit des agents de direction ou des agents comptables des organismes de scurit sociale. Dans les chambres rgionales, les fonctions de rapporteur peuvent aussi tre exerces par des fonctionnaires des trois fonctions publiques ou assembles parlementaires. Ils sont alors dtachs dans le corps des magistrats des chambres rgionales. 3 La participation aux travaux sest effectue en tant que rapporteur ou contrerapporteur. Les rapporteurs ont contribu de deux faons au prsent rapport : dune part, en effectuant les contrles, les enqutes et les valuations sur lesquels la Cour a fond ses observations et recommandations ; dautre part, en laborant les insertions au prsent rapport, qui synthtisent les rsultats de ces travaux. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

17. LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2014 17 Deuxime partie : Les politiques publiques - en qualit de rapporteurs : M. Abou, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme Aldig, auditrice, MM. Barb, conseiller matre, Benaabou, conseiller rfrendaire, Mmes Bigas-Reboul, conseillre rfrendaire, Butel, rapporteure extrieure, M. Camoin, conseiller matre, Mme Costes, rapporteure extrieure, M. Doyelle, rapporteur temps partiel, Mme Froment-Vdrine, conseillre matre, M. Gaillard, auditeur, Mme Le Bourgeois, rapporteure extrieure, Mme Le Gall, premire conseillre de chambre rgionale des comptes, M. Maron, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Mmes Marquant, Nguyen Dhuy, rapporteures extrieures, MM. Ochsenbein, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Onimus, premier conseiller de chambre territoriale des comptes, Mme Puig, rapporteure extrieure, MM. Savy, conseiller rfrendaire, Scotti, rapporteur extrieur, Sitbon, conseiller rfrendaire ; - en qualit de contre-rapporteurs : MM. Antoine, Camoin, Gudon, conseillers matres, Gros, Leclercq, conseillers matres en service extraordinaire, M. Mousson, Mme Seyvet, conseillers matres. Volume I-2 La gestion publique - en qualit de rapporteurs : MM. Alessandrini, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Barb, conseiller matre, Boullanger, conseiller rfrendaire, Camoin, conseiller matre, Chailland, conseiller rfrendaire, Mme Guillot, prsidente de section de chambre rgionale des comptes, M. Jamet, conseiller matre, MM. Levionnois, conseiller rfrendaire, Marland, conseiller matre en service extraordinaire, Montarnal, conseiller rfrendaire, Mme Motuel-Fabre, prsidente de section de chambre rgionale des comptes, MM. Roch, rapporteur extrieur, Schwartz, prsident de section de chambre rgionale des comptes, Mme Vinesse, premire conseillre de chambre rgionale des comptes ; - en qualit de contre-rapporteurs : Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

18. 18 COUR DES COMPTES MM. Selles, Chouvet, Lafaure, Mme Seyvet, conseillers matres, M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire. Tome II : Les suites Premire partie : la Cour constate des progrs - en qualit de rapporteurs : Mme Lignires-Counathe, rapporteure Puylaroque, conseiller rfrendaire ; extrieure, M. de - en qualit de contre-rapporteurs : MM. Selles et Ganser, conseillers matres. Deuxime partie : la Cour insiste - en qualit de rapporteurs : MM. Bertran, rapporteur extrieur, Brana, conseiller rfrendaire, Brunner, prsident de chambre rgionale des comptes, Chauvet, prsident de section de chambre rgionale des comptes, Mme Girard, rapporteure extrieure, M. Guibert, conseiller matre, Mmes Lautman, Le Bourgeois, rapporteures extrieures, MM. Le Mer, conseiller matre, Salsmann, conseiller matre, Mme Soussia, conseillre matre, M. Tricaud, conseiller rfrendaire, Mme Vaccaro-Planchet, premire conseillre de chambre rgionale des comptes ; - en qualit de contre-rapporteurs : MM. Antoine Cazala, conseillers matres, Cazenave, conseiller matre en service extraordinaire, Davy de Virville, Mme Dmier, M. Diricq, Mme Esparre, MM. Schott, Uguen, conseillers matres. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

19. LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2014 Troisime partie : la Cour alerte - en qualit de rapporteurs : MM. Chouvet, Clment, conseillers matres ; - en qualit de contre-rapporteurs : Mmes Moati, Ulmann, conseillres matres. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr 19

21. Introduction Le tome I du rapport public annuel 2014 rassemble une slection des observations issues des travaux raliss en 2013 par la Cour, les chambres rgionales et territoriales des comptes, ou conjointement par la Cour et celles-ci. Dix-neuf sujets y sont examins successivement. Comme pour les deux ditions prcdentes du rapport public annuel, ce tome I comporte trois parties : la premire consacre aux finances publiques, la deuxime aux politiques publiques, la troisime la gestion publique. Les deux premires parties sont regroupes dans le premier volume. La premire partie (volume I-1) prsente une analyse actualise de la situation densemble des finances publiques fin janvier 2014, la lumire des volutions intervenues depuis le rapport de la Cour de juin 2013 sur la situation et les perspectives des finances publiques. Dans la deuxime partie (volume I-1), cinq champs de politiques publiques sont successivement voqus : lagriculture, dans le premier chapitre, avec deux sujets : les contrles de scurit sanitaire de lalimentation effectus par le ministre de lagriculture ; les SAFER ; la dfense et lespace, dans le deuxime chapitre, avec deux sujets : la coopration franco-britannique en matire de porte-avions ; le transport spatial ; lducation et la jeunesse, dans le troisime chapitre, avec deux sujets : les internats dexcellence ; le service civique ; la sant et la cohsion sociale, dans le quatrime chapitre, avec trois sujets : la prise en charge des besoins de sant des personnes dtenues ; la fiscalit lie au handicap ; Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

22. 22 COUR DES COMPTES la transformation des foyers de travailleurs migrants en rsidences sociales ; le tourisme, dans le cinquime chapitre, avec : le tourisme en outre-mer. Dans la troisime partie (volume I-2), cinq domaines et une modalit de gestion publique sont abords : ltat, dans le premier chapitre, avec trois sujets : les missions fiscales de la Douane ; le Centre national de la documentation pdagogique (CNDP) et son rseau ; une prise de participation publique dans le secteur de larmement ; les collectivits territoriales, dans le deuxime chapitre, avec deux sujets : les subventions alloues aux associations par la rgion de Provence-Alpes-Cte dAzur et le dpartement des Bouches-duRhne ; la transformation dune rgie dpartementale de transports interurbains, avec le cas de la socit dconomie mixte des Voies ferres du Dauphin ; les organismes de protection sociale, dans le troisime chapitre, avec : la Caisse interprofessionnelle de prvoyance et dassurance vieillesse des professions librales (CIPAV) ; les organismes privs subventionns, dans le quatrime chapitre avec : la Cinmathque franaise ; les partenariats public-priv, dans le cinquime chapitre, avec : les partenariats public-priv du plan Hpital 2007. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

23. Premire partie Les finances publiques La situation densemble des finances publiques ( fin janvier 2014) Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

25. La situation densemble des finances publiques ( fin janvier 2014) _____________________ PR SENTATION ____________________ En application de la loi organique du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques, la loi de programmation des finances publiques dtermine la trajectoire des soldes structurels et effectifs annuels des comptes des administrations publiques (tat, administrations publiques locales et de scurit sociale, organismes divers dadministration centrale). La loi de programmation du 31 dcembre 2012 pour 2012 2017 prvoyait de ramener le dficit public de 4,5 % du PIB en 2012 3,0 % en 2013. En juin 2013, le Conseil de lUnion europenne a admis que la France ramne son dficit public au-dessous de 3 % en 2015, au lieu de 2013, tout en maintenant le retour lquilibre structurel des comptes publics en 2016, comme le prvoit aussi la loi de programmation. Depuis lors, le Gouvernement a rvis ses prvisions de croissance et de finances publiques pour les annes 2013 2017 dans le rapport conomique, social et financier annex au projet de loi de finances pour 2014. Malgr un effort considrable, la rduction des dficits, effectif et structurel, dsormais prvue pour 2013 est plus faible que celle inscrite dans la loi de programmation. Le respect des objectifs de dficit fixs pour 2014 demeure incertain. Des efforts structurels supplmentaires devront tre consentis au cours des annes suivantes, avec notamment un fort ralentissement de la croissance des dpenses, pour revenir lquilibre structurel des comptes publics. Les observations du prsent rapport reposent sur les informations disponibles le 28 janvier 2014. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

26. 26 COUR DES COMPTES I - Une rduction des dficits en 2013 plus lente que prvu Malgr un effort structurel considrable, le dficit effectif et le dficit structurel sont rests en 2013 des niveaux nettement suprieurs ceux inscrits dans la loi de programmation et la loi de finances initiale pour 20134. La croissance des recettes a, en effet, t sensiblement plus faible que prvue tandis que celle des dpenses a t plus rapide. Tableau n 1 : les prvisions de dficit pour 2012 et 2013 (% du PIB) Loi de programmation Rapport PLF 2014 2012 (p) 2013 (p) 2012 2013 (p) Dficit effectif - 4,5 - 3,0 - 4,8 - 4,1 Dficit structurel - 3,6 - 1,6 - 3,9 - 2,6 Source : loi de programmation de dcembre 2012 et rapport conomique, social et financier annex au projet de loi de finances pour 2014. Le dficit structurel de 2012 est celui estim par le Gouvernement et diffre de celui retenu par le Haut Conseil des finances publiques qui na pas pris en compte les mmes oprations temporaires. (p) prvision. A - Des dficits plus levs que prvu malgr un effort structurel en recettes considrable 1 - Le dficit effectif Les premiers lments dinformation communiqus par le Gouvernement sur les rsultats de lexcution budgtaire de lEtat en 2013, qui nont pas t expertiss par la Cour, font apparatre un dficit suprieur de 2,7 Md celui inscrit dans la loi de finances rectificative de dcembre 2013. Le compte prvisionnel des administrations publiques pour 2013 associ celle-ci se soldait par un dficit de 4,1 % du PIB qui risque donc dtre dpass. Toutefois, la date laquelle le prsent rapport a t arrt, subsistent dimportantes incertitudes sur de nombreux lments du 4 Les prvisions de la loi de programmation et de la loi de finances initiale taient identiques. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

27. LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES (A FIN JANVIER 2014) 27 compte des administrations publiques pour 2013 et donc sur le niveau exact du dficit public. Ce compte ne devant tre publi par lINSEE que fin mars 2014, les analyses de la Cour sappuient sur le compte prvisionnel annex la loi de finances rectificative pour 2013. Le dficit de 4,1 % du PIB rsultant de ce compte resterait suprieur aux dficits prvus par la Commission europenne pour les pays de la zone euro (3,1 %) et de lUnion europenne (3,5 %). La rduction du dficit public de 2012 2013 (de 4,8 4,1 % du PIB, soit 0,7 point) est deux fois moins importante que prvu dans la loi de programmation (de 4,5 3,0 % du PIB, soit 1,5 point). Le dficit effectif devrait ainsi tre suprieur de 1,1 point lobjectif de la loi de programmation (3,0 %), cart qui se retrouve pour lessentiel (1,0 point) au niveau du solde structurel. Le solde structurel et leffort structurel Les variations annuelles du solde effectif des administrations publiques rsultent, pour une part, des fluctuations de lactivit conomique. Afin de mieux apprcier la situation des finances publiques, il faut corriger ce solde effectif de sa composante conjoncturelle, lie aux fluctuations du PIB, pour retenir le solde structurel calcul en suivant les tapes suivantes : - estimation du PIB potentiel , cest--dire celui qui aurait t enregistr en labsence de fluctuations du PIB, et de lcart entre le PIB effectif et ce PIB potentiel ; - estimation de la composante conjoncturelle du solde effectif, qui rsulte du gain ou de la perte de recettes associs cet cart, en supposant que les recettes publiques voluent comme le PIB (lasticit5 gale 1) ; - estimation du solde structurel par diffrence entre le solde effectif et sa composante conjoncturelle ainsi calcule. Lhypothse dune lasticit des recettes de 1 est vrifie sur le long terme, mais pas chaque anne. Les variations du solde structurel peuvent ainsi donner une image dforme des volutions de fond des comptes publics. 5 Llasticit dun impt au PIB est gale au rapport de sa croissance celle du PIB en valeur. Llasticit des recettes dune administration ou de lensemble des recettes publiques au PIB est gale au rapport de leur croissance celle du PIB en valeur. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

28. 28 COUR DES COMPTES Leffort structurel est un indicateur synthtique, en pourcentage du PIB, qui mesure limpact sur les variations des soldes effectif et structurel des deux facteurs quun Gouvernement est en situation de matriser : lvolution des dpenses publiques, dune part ; les mesures nouvelles de hausse ou de baisse des prlvements obligatoires, dautre part. Contrairement au dficit structurel, il ne dpend pas de llasticit des recettes. Il peut tre positif ou ngatif. 2 - Le dficit structurel Le dficit structurel sest lev 2,6 % du PIB en 2013 (contre 1,5 % dans la zone euro et 2,1 % dans lUnion europenne) alors que la loi de programmation prvoyait 1,6 %. Il a t rduit de 1,3 point de PIB par rapport 2012, alors que la loi de programmation prvoyait une rduction de 2,0 points. En effet, llasticit des recettes publiques au PIB na t que de 0,4 en 2013, alors que la loi de programmation prvoyait une lasticit gale 1. Le dficit structurel de 2013 a t aggrav hauteur des pertes de recettes rsultant de cette lasticit infrieure 1. La composante conjoncturelle du dficit est estime 1,4 % du PIB en 2013, portant le dficit effectif 4,1 % du PIB compte-tenu des arrondis. 3 - Leffort structurel Leffort structurel, qui ne dpend pas de la valeur de llasticit des recettes au PIB, sest lev 1,7 point de PIB. Quoiquun peu plus faible que prvu dans la loi de programmation (1,9 point), il atteint un niveau ingal dans le pass. Il a port principalement sur les recettes (1,5 point de PIB contre 1,6 point prvu dans la loi de programmation) et de manire plus faible sur les dpenses (0,2 point contre 0,3 prvu). B - Une forte rvision la baisse des prvisions de recettes Les prvisions de recettes des administrations publiques de la loi de programmation et de la loi de finances initiale pour 2013 reposaient Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

29. LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES (A FIN JANVIER 2014) 29 sur une croissance du PIB de 0,8 % et une lasticit de ces recettes au PIB de 1. Elles ont t rvises une premire fois loccasion du programme de stabilit davril 2013, lhypothse de croissance du PIB ayant t ramene de 0,8 0,1 % et llasticit des recettes de 1,0 0,9. Dans son rapport de juin 2013 sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour avait soulign que les nouvelles prvisions de recettes pour 2013 du programme de stabilit lui paraissaient optimistes en raison dune lasticit encore trop forte. Le rapport social, conomique et financier annex au projet de loi de finances initiale pour 2014 et le projet de loi de finances rectificative de fin 2013 ont rvis une seconde fois cette lasticit (de 0,9 0,4). La perte de recettes qui rsulte de ces rvisions de la croissance du PIB et de llasticit des recettes, par rapport la loi de programmation slve 16 Md (8 Md du fait de la croissance du PIB et 8 Md du fait de llasticit), soit 0,8 point de PIB. Elle explique, pour lessentiel, que la rduction du dficit se soit limite 0,7 point de PIB en 2013 par rapport 2012, au lieu de 1,5 point dans la loi de programmation. Les premiers lments dinformation communiqus par le Gouvernement sur les rsultats de lexcution budgtaire de ltat en 2013, non encore expertiss par la Cour, font apparatre une perte supplmentaire de recettes fiscales de 3,5 Md, concentre sur limpt sur le revenu et limpt sur les socits, par rapport aux prvisions de la loi de finances rectificative. C - Une croissance des dpenses plus rapide que prvu La loi de programmation et la loi de finances initiale pour 2013 prvoyaient une croissance des dpenses publiques de 0,9 % en volume en 2013, soit de 2,7 % en valeur avec une hypothse dinflation de 1,8 %. Cette prvision a t modifie deux reprises : dabord en avril 2013, dans le programme de stabilit ; puis en septembre, dans le rapport conomique, social et financier (RESF) annex au projet de loi de finances pour 2014. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

30. 30 COUR DES COMPTES Tableau n 2 : les prvisions de croissance des dpenses publiques pour 2013 Valeur Prix Volume Loi de programmation dcembre 2012 2,7 % 1,8 % 0,9 % Programme de stabilit avril 2013 2,1 % 1,2 % 0,9 % Rapport conomique, social et financier septembre 2013 2,5 % 0,8 % 6 1,7 % Source : loi de programmation de dcembre 2012, programme de stabilit davril 2013 et rapport conomique, social et financier de septembre 2013 La croissance des dpenses en volume a t rvise de 0,8 point la hausse en septembre 2013 par rapport aux objectifs retenus en dcembre 2012 et avril 2013. Cette rvision rsulte pour partie dune prvision dinflation plus basse. Les budgets tant vots en valeur et le dficit public tant la diffrence entre des dpenses et recettes en valeur, lcart sur la croissance des dpenses en valeur constitue aussi un indicateur pertinent de la qualit du pilotage des dpenses en 2013. Malgr une rvision la baisse de la prvision dinflation, la croissance des dpenses en valeur a t majore en septembre 2013. 1 - De la loi de programmation au programme de stabilit Le programme de stabilit davril 2013 a ramen de 2,7 2,1 % la prvision de croissance des dpenses en valeur. Comme la not la Cour dans son rapport de juin dernier sur les finances publiques, cette rvision ne rsulte pas dun effort accru dconomies mais de limpact mcanique de la baisse de linflation prvue et des dpenses exceptionnelles de 2012. En effet, la prvision de dpenses en valeur a pu tre rduite de 0,2 point car les principales prestations sociales et les charges dintrt sur les obligations indexes du trsor ont t indexes sur une inflation plus faible que prvu dans la loi de programmation. En outre, le versement de ltat Dexia a t enregistr par lINSEE comme une dpense des administrations publiques (APU) de 6 La croissance des prix la consommation, hors tabac, qui est utilise pour mesurer la croissance en volume des dpenses publiques, a t de 0,7 % en 2013 selon les rsultats publis par lINSEE en janvier 2014. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

31. LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES (A FIN JANVIER 2014) 31 2012, les majorant de 0,3 %, ce qui ntait pas prvu dans la loi de programmation et explique, du fait de cette majoration de la rfrence pour 2012, une rvision la baisse de la croissance des dpenses en valeur en 2013 hauteur de 0,3 point. Enfin, une inflation plus faible rduit certains cots de fonctionnement des administrations (achats de biens et services par exemple), ce qui explique le reste de cette rvision. 2 - Du programme de stabilit aux prvisions associes au projet de loi de finances pour 2014 La prvision de croissance en valeur des dpenses de la loi de programmation ayant t ajuste en avril, dans le programme de stabilit, pour tenir compte des volutions des prix et du traitement par lINSEE du versement Dexia, le programme de stabilit constitue la rfrence approprie pour apprcier le pilotage des dpenses en 2013. Alors que la nouvelle rvision de linflation intervenue en septembre 2013 (de 1,2 0,8 %) aurait d faciliter le respect de la prvision de dpenses en valeur faite en avril dans le programme de stabilit, la nouvelle prvision de dpenses publiques relve de 4,5 Md le montant des dpenses prvues en 2013. Le rapport conomique, social et financier annex au projet de loi de finances pour 2014 prvoit en effet une croissance des dpenses en valeur de 2,5 %, au lieu de 2,1 % en avril. Cette hausse de 4,5 Md (0,2 % du PIB) rsulte, pour un peu moins de la moiti (1,8 Md), dun prlvement plus important que prvu au bnfice de lUnion europenne. Le reste rsulte de dpenses plus importantes des administrations sociales et locales et des organismes divers d'administration centrale (ODAC) (0,6 Md au titre des versements du service public de llectricit EDF). Ces nouvelles dpenses, dont certaines sont juges exceptionnelles par le ministre des finances (Union europenne et service public de llectricit), font nanmoins partie des alas de gestion qui interviennent pratiquement chaque anne et que la programmation budgtaire devrait permettre de couvrir. D - Synthse Bien que les premiers rsultats de lexcution budgtaire communiqus par le Gouvernement fassent apparatre le risque dun Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

32. 32 COUR DES COMPTES dficit public suprieur 4,1 % du PIB, ce montant a t retenu titre provisoire. Les pertes de recettes (0,8 point de PIB) et leffet base dun dficit de 2012 plus lev que prvu (0,3 point de PIB) expliquent, pour lessentiel, que le dficit effectif de 2013 slve 4,1 % du PIB au lieu des 3,0 % prvus par la loi de programmation. Cependant, si les dpenses publiques avaient augment conformment aux prvisions publies en avril 2013, le dficit aurait t limit 3,9 % du PIB. Lcart de 1,0 point de PIB entre le dficit structurel actuellement prvu et celui inscrit dans la loi de programmation sexplique (aux arrondis prs) par : lcart de 0,3 point de PIB constat en 2012 (effet base) ; un effort structurel infrieur de 0,2 point ; des pertes de recettes (0,4 point) dues une lasticit plus faible que prvu. Si les dpenses avaient augment conformment aux prvisions davril 2013, le dficit structurel aurait t de 2,4 % du PIB au lieu de 2,6 %. II - Un objectif de rduction des dficits en 2014 la ralisation incertaine Les prvisions de recettes publiques pour 2014 reposent sur une croissance du PIB de 0,9 % qui est plausible et sur une lasticit des prlvements obligatoires au PIB gale 1,0 qui parat trop leve. Bien que les conomies soient mieux documentes que dans le pass, la ralisation des objectifs de dpenses est greve de nombreuses incertitudes. La rduction prvue des dficits, effectif et structurel, demeure incertaine. A - Une hypothse de croissance du PIB plausible mais des prvisions de recettes optimistes Les prvisions de recettes pour 2014 pourraient tre affectes par la rpercussion sur 2014, leffet en base , des pertes de recettes constates pour lEtat en 2013 par rapport aux prvisions de lautomne dernier. Cet effet na pas encore t analys par la Cour. Les dveloppements qui suivent portent sur les risques relatifs aux hypothses macroconomiques sur lesquelles les prvisions pour 2014 sont construites, llasticit du produit des prlvements obligatoires ainsi quau chiffrage des mesures nouvelles. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

33. LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES (A FIN JANVIER 2014) 33 1 - Le scnario macroconomique Le scnario macroconomique associ au projet de loi de finances initiale pour 2014 repose sur une reprise progressive de lactivit conomique permettant au PIB de crotre en moyenne de 0,9 % en volume en 2014. Dans son avis du 20 septembre 2013, le Haut Conseil des finances publiques a considr que cette prvision de croissance tait plausible mais que le scnario macroconomique du Gouvernement prsentait des lments de fragilit, notamment pour ce qui concerne lvolution de lemploi (+ 0,6 % en moyenne annuelle). Celle-ci pourrait tre moins forte que prvu, notamment dans le secteur marchand, si les entreprises privilgiaient la restauration de leurs marges et le rattrapage des pertes de productivit enregistres pendant la crise. 2 - Llasticit des prlvements obligatoires La croissance du produit des prlvements obligatoires lgislation constante est prvue 2,3 % en 20144, ce qui correspond une lasticit de 1,0 par rapport au PIB. Elle repose sur des prvisions de croissance des recettes provenant des impts sur le revenu et sur les socits ainsi que des prlvements sur la masse salariale prive qui paraissent trop optimistes. Au vu des informations disponibles, le risque de pertes de recettes pourrait atteindre 2 4 Md (soit 0,1 0,2 % du PIB) par rapport la prvision du Gouvernement, ce qui ramnerait llasticit des prlvements obligatoires 0,9. a) Les recettes de ltat La loi de finances pour 2014 prvoit une croissance des recettes fiscales nettes de 3,0 % lgislation constante rsultant pour lessentiel dune forte progression attendue de limpt sur le revenu (3,7 %) et de limpt sur les socits (6,9 %). La croissance du produit de limpt sur le revenu en 2014 dpendra de lvolution des revenus imposables des mnages en 2013. Or 4 Par rapport aux recettes de 2013 rvises en septembre 2013 dans le projet de loi de finances initiale pour 2014 et globalement inchanges dans le projet de loi de finances rectificative pour 2013. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

34. 34 COUR DES COMPTES les donnes fournies par le ministre des finances ne permettent pas denvisager une croissance de ces revenus nettement suprieure 1,5 % ; en effet, les salaires qui en constituent la partie la plus importante ne devraient augmenter que de 1,2 % en 2013. Le ministre des finances voque un rebond du produit de la taxation des plus-values, mobilires et immobilires, mais sans en quantifier limpact alors mme que le produit de cette taxation ne reprsente que moins de 5 % du produit total de limpt sur le revenu. La croissance du produit de limpt sur les socits en 2014 dpendra, en raison du jeu des acomptes et du solde, de lvolution du bnfice fiscal en 2012, 2013 et 2014. Trs difficile prvoir, la croissance du bnfice fiscal est gnralement approche en retenant celle de lexcdent brut dexploitation (EBE) des socits. Or celle-ci devrait tre ngative en 2012 (-1,5 %) pour les socits non financires et natteindre que 0,9 % en 2013 et 2014. La croissance de 6,9 % du produit de limpt sur les socits lgislation constante prvue par le projet de loi de finances 2014 parat difficilement cohrente avec lvolution attendue de lexcdent brut dexploitation. En outre, la sortie dune priode de ralentissement conomique o le taux de marge des socits est tomb un niveau historiquement bas, il est probable que beaucoup de socits commenceront par imputer des reports de dficits avant de payer un impt sur leurs bnfices. b) Les recettes sociales et locales La croissance prvue des cotisations sociales (2,1 %) et de la contribution sociale gnralise (CSG) (2,2 %) lgislation constante serait trs proche en 2014 de celle de la masse salariale prive (2,2 %) qui dpend trs troitement de lvolution de lemploi. Or comme la not le Haut Conseil des finances publiques, le contenu en emplois de la croissance en 2014 dans le scnario macroconomique retenu par le Gouvernement semble un peu lev. Lvolution de la masse salariale et donc celle des prlvements sociaux, pourraient se rvler moins rapides que prvu. La croissance prvue, lgislation constante, des ressources fiscales locales (2,5 %) nappelle pas dobservations particulires. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

35. LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES (A FIN JANVIER 2014) 35 3 - Les mesures nouvelles Les mesures nouvelles inscrites dans les projets de loi de finances et de financement de la scurit sociale pour 2014 ainsi que dans la loi de rforme des retraites ont un rendement total estim 9 Md. Compte-tenu des pertes de recettes induites en 2014 par des dispositions prises dans des textes antrieurs7, les modifications lgislatives auraient pour effet net daccrotre de 3 Md les prlvements obligatoires en 2014. Depuis le dpt du projet de loi de finances, le rendement des mesures nouvelles a t rduit par la suspension de la taxe sur les poids lourds8, des amendements aux projets de loi de finances et de financement de la scurit sociale ainsi que par une dcision du Conseil constitutionnel. Les pertes de recettes en rsultant pourraient tre comprises entre 1 et 2 Md (selon la date laquelle dbutera le recouvrement de la taxe sur les poids lourds) par rapport aux prvisions de septembre 2013. Tableau n 3 : Impact sur les recettes des dcisions prises aprs septembre 2013 (Md) Suspension de la taxe poids lourds Rtablissement de la rduction dimpt pour frais de scolarit Modifications apportes la rforme des prlvements sur les contrats dassurance-vie, les plans dpargne en actions et les plans dpargne logement Hausse du revenu fiscal de rfrence au-dessous duquel les mnages sont exonrs de taxe dhabitation Suppression du volet relatif aux terrains btir de la rforme des plus-values immobilires Amnagements des taux de TVA Divers Total Impact - 1,2 0,2 - 0,4 - 0,3 - 0,2 - 0,4 + 0,2 + 0,3 1,0 2,0 Source : Cour des comptes 7 Par exemple, la mesure dimposition des revenus du capital au barme, figurant dans la loi de finances initiale pour 2013, se traduit par une hausse des recettes fiscales de 1,6 Md en 2013 et une baisse de 1,0 Md en 2014 pour un rendement de 0,6 Md en rgime permanent. 8 Son rendement en 2014 tait estim 1,2 Md, dont 0,8 Md affects l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) (ODAC), 0,2 Md affects aux collectivits locales et 0,2 Md affects la rmunration de lentreprise charge du recouvrement de la taxe Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

36. 36 COUR DES COMPTES Le Gouvernement envisage des conomies supplmentaires par rapport celles prvues en septembre 2013 pour compenser limpact de ces pertes sur le dficit public de 2014. Si ces conomies supplmentaires ntaient pas effectivement ralises, le dficit serait accru de prs de 0,1 point de PIB. En outre, lestimation du cot, ou du rendement, de certaines de ces mesures nouvelles est intrinsquement fragile parce que les donnes sur lesquelles elles sappuient sont souvent insuffisantes. Tel est par exemple le cas de la rforme de la taxation des plus-values mobilires pour tenir compte de la dure de dtention des actions car il nexiste pas de donnes fiables sur cette dure. Enfin, le cot des contentieux fiscaux communautaires, qui sont considrs par le ministre des finances comme des mesures nouvelles et qui rduisent les recettes fiscales nettes de ltat, reste trs incertain. Les dernires estimations sont de 1,0 Md en 2013 et 2,7 Md en 2014, alors quil tait valu 4,9 Md en 2013 et 1,8 Md en 2014 dans la loi de programmation. B - Des efforts dconomie mieux documents mais des objectifs de matrise des dpenses difficiles atteindre Le Gouvernement prvoit une croissance de 0,4 % des dpenses publiques en volume en 2014, ce qui correspond une conomie de 15 Md par rapport une croissance tendancielle estime 1,6 % par an (soit 19 Md). En France, les pouvoirs publics mesurent traditionnellement les conomies par rapport une croissance tendancielle des dpenses. Toutefois, lestimation de celle-ci repose sur des conventions fragiles. Cest, par exemple, le cas de la masse salariale et de la charge dintrt. La croissance tendancielle de la masse salariale retenue par le Gouvernement est estime en considrant que le point de la fonction publique est index sur les prix la consommation alors que sa progression a t gale la moiti de linflation sur les annes 2002 2012. La progression tendancielle de la charge dintrt repose sur un scnario de remonte des taux dintrt dans les prochaines annes qui gnre mcaniquement la constatation dune conomie ds lors que lvolution des taux sen carte. Pour dautres dpenses, la tendance retenue correspond lvolution des dpenses sur une priode de rfrence dont le choix est par nature discutable. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

37. LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES (A FIN JANVIER 2014) 37 Les conomies affiches pour 2014 par le Gouvernement ont ds lors un caractre conventionnel. De plus, leur montant ne conduit pas une baisse des dpenses mais un ralentissement de leur croissance. Leffort de matrise de la croissance des dpenses en 2014 est rparti entre ltat (9 Md, dont 2 Md rsultent dune baisse de ses dotations aux collectivits locales9) et la scurit sociale (6 Md). Tableau n 4 : le poids relatif des secteurs des administrations publiques Part dans les conomies Part dans les dpenses publiques Part dans le dficit public tat et ODAC(1) 47 % 33 % ASSO(2) APUL(3) 40 % 47 % 13 % 20 % 83 % 13 % 4% (1) organismes divers d'administration centrale (2) administrations de scurit sociale (3) administrations publiques locales Source : Cour des comptes ; les conomies rsultant de la baisse des dotations de ltat aux collectivits locales sont imputes aux administrations publiques locales (APUL) 1 - Les dpenses de ltat a) Les dpenses de ltat dans le champ des normes budgtaires Sur le champ de la norme en valeur, cest--dire hors charge de la dette et pensions, les dpenses passent de 279,8 Md en loi de finances initiale 2013 278,4 Md en loi de finances initiale 2014 primtre constant, soit une rduction nette de 1,4 Md. Compte tenu dune croissance tendancielle de ces dpenses estime 7 Md par an par le Gouvernement, les efforts ncessaires pour respecter la loi de finances initiale de 2014 slvent donc 8,4 Md10. 9 Limpact de la rduction des dotations de lEtat aux collectivits locales est analys plus loin au point 2-b). 10 La Cour retient, quant elle, une progression tendancielle de 6 Md par an, ce qui implique des conomies de 7,4 Md pour respecter la loi de finances initiale pour 2014. Lcart avec lestimation du Gouvernement tient surtout lvolution tendancielle de la masse salariale (volution du point de la fonction publique). Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

38. 38 COUR DES COMPTES Sur le champ de la norme en volume, la charge dintrt, estime 45,0 Md en 2013, atteindrait 46,7 Md en 2014, soit une hausse de 1,7 Md qui correspond, par rapport au scnario tendanciel de rfrence, une conomie de 0,5 Md rsultant dune volution plus favorable des taux. Les conomies annonces Elles sont rparties, pour lessentiel, entre la masse salariale (1,7 Md), les autres dpenses de fonctionnement (0,9 Md), les concours aux collectivits locales (2,0 Md) et aux oprateurs (1,0 Md), ainsi que les dpenses dintervention (2,5 Md). Sur la masse salariale, les conomies documentes correspondent au gel du point (1,0 Md si la rfrence est linflation) et une rduction de 0,3 Md des mesures catgorielles nouvelles (alors que leur montant tait en moyenne de 0,55 Md par an sur 2008-2012, il est ramen 0,27 Md en 2014). Des exemples dconomies sur les autres dpenses de fonctionnement sont fournis, mais leur chiffrage est parfois fragile et le montant total des conomies chiffres est infrieur 0,4 Md. Les concours aux collectivits territoriales sont rduits de 1,5 Md, ce qui correspond une conomie de 2,0 Md par rapport une progression tendancielle de 0,5 Md. Des exemples chiffrs dconomies demandes aux oprateurs sont indiqus (pour 0,9 Md), comme le recentrage des interventions de lagence nationale de la recherche. Lessentiel (0,6 Md) provient de prlvements sur les ressources des chambres consulaires (0,3 Md), des agences de leau (0,2 Md) et du centre national du cinma (0,1 Md). Leur capacit demprunt tant limite, il est suppos que cette rduction de leurs ressources entranera une baisse de leurs dpenses. Des conomies significatives sur les dpenses dintervention sont documentes hauteur de 1,7 Md : rformes des aides lapprentissage (0,5 Md) ; dsindexation temporaire des aides personnelles au logement (0,2 Md) ; rformes du bonus en faveur des vhicules propres (0,2 Md), des aides lagriculture (0,2 Md) et des aides au transport postal (0,1 Md) etc. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

39. LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES (A FIN JANVIER 2014) 39 Au total, les conomies documentes reprsentent 6,5 Md11 sur 8,5 Md annonces et certaines dentre elles sont probablement surestimes (aides lapprentissage et au logement). Les nouvelles dpenses Des dpenses nouvelles sont budgtes et concernent notamment12: les emplois davenir (0,8 Md) ; les contrats de gnration (0,2 Md) ; les aides linsertion (0,4 Md) ; les moyens de Ple emploi (0,1 Md) ; les aides sociales aux tudiants (0,2 Md) ; lhbergement durgence (0,1 Md) ; la couverture maladie universelle (0,1 Md) ; lallocation de rentre scolaire (0,1 Md). Le cot de ces mesures en 2014 reprsente environ 2,0 Md. Des sous-budgtisations Comme chaque anne, le rapport de la Cour sur les ouvertures de crdits par dcrets davance de 2013 a mis en vidence des insuffisances de crdits rcurrentes sur certains programmes : oprations militaires lextrieur, hbergement durgence, allocation en faveur des adultes handicaps, etc. Les crdits prvus au titre des oprations extrieures pour 2014 sont plus faibles que ceux inscrits en loi de finances initiale 2013 alors mme que le dcret davances du 28 novembre 2013 a major ces crdits de plus de 500 M et que la prolongation de lopration Serval et lengagement de forces franaises supplmentaires en Centrafrique devraient accrotre les dpenses. Les crdits de rmunrations, hors contribution au financement des pensions, pourraient se rvler insuffisants en 2014 : dune part, les dpenses excutes en 2013 ont t suprieures aux crdits prvus en loi de finances initiale 2013 et cet cart en base pourrait se retrouver en partie en 2014 ; dautre part, laugmentation prvue de 0,4 Md de ces crdits primtre constant de la loi de finances initiale 2013 la loi de finances initiale 2014 pourrait se rvler insuffisante compte tenu des volutions attendues des effectifs et des mesures salariales. 11 1,3 Md sur la masse salariale ; 0,3 Md sur les autres dpenses de fonctionnement ; 2,0 Md sur les concours aux collectivits locales ; 0,9 Md sur les subventions aux oprateurs ; 1,7 Md sur les interventions ; 0,4 Md sur les autres dpenses. 12 Les cots indiqus entre parenthses correspondent aux crdits supplmentaires prvus dans la loi de finances initiale pour 2014 par rapport aux crdits de 2013. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

40. 40 COUR DES COMPTES Synthse sur les dpenses dans le champ des normes budgtaires La croissance tendancielle des dpenses dans le champ de la norme en valeur retenue par le Gouvernement slve 7,0 Md et des dpenses nouvelles y ont t ajoutes pour 2,0 Md. Les conomies ncessaires pour rduire les dpenses de 1,4 Md slvent donc 10,4 Md. Or les conomies documentes reprsentent environ 6,5 Md. Les conomies complmentaires (3,9 Md) devront rsulter defforts raliss en gestion tout au long de lanne. cette fin, 7 % des crdits hors rmunrations sont mis en rserve (soit 7 Md) sur les programmes dots de crdits limitatifs ds le dbut de lexercice (aprs 6 % en 2013 et 5 % en 2012). Le respect des objectifs de dpenses repose donc sur la capacit du ministre du budget geler ces crdits jusqu la fin de lanne et en annuler une part importante. Ce pari, renouvel depuis plusieurs annes et portant sur des montants croissants, apparat de plus en plus risqu en labsence de remise en cause de lorganisation et des missions des services de ltat, dont les moyens pourraient dans certains cas devenir insuffisants. Il nexiste, en outre, aucune marge pour faire face des dpenses imprvues en cours de gestion du type de celles constates tant en 2012 quen 2013. b) Les dpenses de ltat exclues des normes budgtaires La loi de finances initiale pour 2014 ouvre 12 Md de crdits pour financer le nouveau programme dinvestissements davenir (PIA). Cette dpense nouvelle est considre comme exceptionnelle et, pour cette raison, exclue du champ des normes budgtaires par le ministre des finances. Ces crdits seront verss en 2014 par ltat des oprateurs ou des fonds ddis ces investissements, et ne feront lobjet de dcaissements quau fur et mesure de la ralisation des investissements, en 2014 et les annes suivantes. Les dpenses des administrations publiques au titre du nouveau programme dinvestissements davenir (PIA) ne saccrotront pas de 12 Md en 2014, mais denviron 1,5 Md. Toutefois, ces dpenses ne seront pas incluses dans les normes de dpenses de ltat, ni en 2014 pour le montant total du programme, ni chaque anne, pour le montant des dpenses annuelles quil entrane pour les administrations publiques. La Cour avait critiqu ce mcanisme Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

41. LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES (A FIN JANVIER 2014) 41 lorsquelle avait examin le premier programme dinvestissements davenir13. Si, comme cela aurait t normal, les dpenses 2014 au titre du programme dinvestissements davenir avaient t prises en compte, les dpenses de ltat dans le champ de la norme en valeur auraient t stables et non en diminution de 1,5 Md comme annonc par le Gouvernement. 2 - Les dpenses des autres administrations publiques a) Les dpenses des administrations sociales Selon le rapport conomique, social et financier annex au projet de loi de finances pour 2014, les dpenses des administrations sociales devraient augmenter de 2,1 % en 2014 en valeur, soit nettement moins quen 2012 (3,2 %) et 2013 (3,1 %). Ce ralentissement tient pour partie au fait que la revalorisation des prestations a t ralise en 2013 sur la base dune inflation surestime, ce qui entranera une revalorisation infrieure la prvision dinflation pour 2014. Il rsulterait aussi des conomies annonces (presque 6 Md au total) grce notamment : une progression de lobjectif national des dpenses dassurance maladie (ONDAM) de 2,4 %, soit une conomie de 2,4 Md par rapport une croissance tendancielle estime 3,8 % selon le Gouvernement14 ; un dcalage de 6 mois de lindexation des retraites des rgimes de base (conomie de 0,8 Md) et une indexation sur linflation rduite dun point pour les retraites complmentaires (1,1 Md) ; une rvision des conditions dattribution des prestations familiales (0,2 Md) ; un objectif de diminution des frais de gestion des caisses de scurit sociale (0,5 Md dont 0,2 Md de sous-excution en 2013 intgre en base en 2014). 13 Cf. Cour des comptes, Rapport sur Les rsultats et la gestion et les rsultats budgtaires de 2010. La Documentation franaise, mai 2011, 258 p., disponible sur www.ccomptes.fr 14 La Cour a soulign dans ses rapports annuels sur la scurit sociale lincertitude qui sattache aux modalits de dtermination de la croissance tendancielle des dpenses dans le champ de lONDAM. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

42. 42 COUR DES COMPTES Le Gouvernement affiche, en outre, une conomie supplmentaire de 0,5 Md sur les dpenses dassurance maladie tenant au fait que lONDAM pour 2014 est fix en prenant pour base de calcul les dpenses effectives de 2013 qui devraient tre infrieures de 0,5 Md lobjectif de la loi de financement pour 2013. Cette conomie de 0,5 Md est comptabilise sur lexercice 2013 et ne devrait pas ltre une deuxime fois sur lexercice 2014. La prvision inclut galement 0,3 Md dconomie attendues de la rengociation des rgles dindemnisation du chmage par les partenaires sociaux. Cette conomie sera difficile atteindre car laccord national interprofessionnel de janvier 2013, qui prvoit la cration de droits rechargeables , pourrait entraner des dpenses nouvelles. En outre, ltat nest pas partie prenante cette ngociation entre les partenaires sociaux et ne dispose que de la possibilit, par nature difficile mettre en uvre, de refuser dagrer la nouvelle convention. rgles inchanges, les indemnits de chmage augmenteraient de 1,9 % en 2014, sur la base de la prvision dvolution de lemploi et du chmage retenue par le Gouvernement. Au total, les conomies dans le domaine social en 2014 portent pour la moiti sur lONDAM, en y incluant une conomie dj ralise en 2013, et pour 0,3 Md sur une hypothse relative aux conclusions de la rengociation des rgles dindemnisation du chmage. b) Les dpenses des administrations locales Lconomie de 2,0 Md prvue sur les prlvements sur recettes de ltat en faveur des collectivits territoriales (par rapport une hausse tendancielle de 0,5 Md) naura un impact sur la dpense consolide des administrations publiques que si les collectivits territoriales diminuent leurs propres dpenses. Cette conomie pour ltat concerne en effet des transferts entre administrations qui sont neutraliss lors de la consolidation de leurs dpenses en comptabilit nationale. Or comme la Cour la soulign dans son rapport public thmatique15 doctobre 2013 sur les finances publiques locales , ltat leur attribue en 2014 de nouvelles ressources pour un montant voisin si bien que, en fin de compte, elles ne seront pas incites raliser de telles conomies. 15 Cour des comptes, Rapport public thmatique : Les finances publiques locales. La Documentation franaise, octobre 2013, 475 p., disponible sur www.ccomptes.fr Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

43. LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES (A FIN JANVIER 2014) 43 Pour les dpartements, la loi de finances initiale pour 2014 autorise en effet un relvement du taux des droits de mutation titre onreux en 2014 et 2015, ce qui peut leur permettre daugmenter leurs ressources jusqu 1,2 Md en anne pleine. En outre, elle rduit les frais de gestion perus par ltat sur les impts quil recouvre leur profit, ce qui augmentera leurs ressources de 0,8 Md. Sagissant des rgions, la loi de finances initiale pour 2014 prvoit une conomie16 pour ltat sur les crdits de la mission travail et emploi , correspondant la suppression de la part de la dotation globale de dcentralisation qui est verse aux rgions pour financer la formation professionnelle hors prime lapprentissage (0,9 Md). Mais, paralllement, la rduction dune partie des frais de gestion prlevs par ltat sur les impts locaux des rgions et le transfert celles-ci dune fraction du produit de la taxe intrieure sur la consommation de produits nergtiques leur apporteront des ressources nouvelles pour un montant identique. Le Gouvernement prvoit un ralentissement des dpenses des administrations publiques locales (1,2 % en 2014 en valeur contre 2,8 % en 2013), qui ne peut donc tre attendu de leffet mcanique de la baisse des dotations de ltat puisque celui-ci leur apporte de nouvelles ressources pour un montant voisin. Le ralentissement des dpenses des administrations publiques locales (APUL) pourrait cependant rsulter dune baisse de linvestissement (- 3,8 % en 2014 aprs + 3,5 % en 2013 selon le Gouvernement), principalement dans les communes, en raison des lections municipales de mars 2014 qui, comme lors de chaque anne lectorale pourraient entraner un ralentissement des dpenses dquipement. Lvolution des investissements publics locaux en 2014 reste cependant incertaine. Les dpenses de fonctionnement des administrations locales crotraient au mme rythme en 2014 quen 2013 (2,6 %), de mme que la masse salariale (3,1 %). Cette stabilit de leur taux de croissance nest cependant pas acquise car certaines mesures nouvelles contribueront augmenter les dpenses en 2014, notamment la rforme des rythmes scolaires et la hausse des rmunrations des agents de catgorie C17. 16 17 Non comprise dans les 2,0 Md dconomies au titre des prlvements sur recettes. Agent occupant des emplois comportant des fonctions dites dexcution. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

44. 44 COUR DES COMPTES 3 - Les dpenses publiques totales Le Gouvernement sest fix pour objectif de limiter la croissance des dpenses publiques 0,4 % en volume et 1,7 % en valeur en 2014. Les conomies annonces sont mieux documentes que les annes prcdentes et certains facteurs pourraient contribuer un ralentissement de la croissance des dpenses publiques en 2014, comme limpact des lections sur linvestissement local. Toutefois, des risques trs significatifs psent sur la ralisation de cet objectif : les conomies annonces sur les dpenses de ltat devront tre compltes par de strictes mesures de rgulation en cours de gestion dont la ralisation est de plus en plus difficile compte-tenu de leur amplification dune anne lautre ; les nouveaux investissements davenir augmenteront les dpenses publiques ds 2014 ; les conomies ralises par ltat sur ses dotations aux collectivits locales auront probablement peu deffets sur les dpenses publiques consolides ; lvolution des investissements des collectivits territoriales est incertaine ; certaines conomies dans le domaine social sont hypothtiques (sur lassurance chmage notamment). Il nexiste de surcrot aucune marge pour faire face des dpenses imprvues comme il en survient chaque anne. C - Une rduction des dficits non acquise malgr un important effort structurel Le Gouvernement prvoit une rduction du dficit de 0,5 point de PIB en 2014 pour le ramener 3,6 % du PIB, alors quil aurait d baisser de 0,8 point selon la loi de programmation. La prvision de croissance du PIB a en effet t revue la baisse (de 2,0 0,9 %). Leffort structurel est important en 2014 (0,9 point de PIB) et suprieur au montant prvu par la loi de programmation (0,5 point) ; de mme, la rduction prvue du dficit structurel en 2014 (0,9 point) est suprieure celle prvue par la loi de programmation (0,5 point). Leffort structurel porte principalement sur la matrise de la dpense publique (0,7 point). Le ralentissement des dpenses est toutefois loin dtre acquis et pourrait appeler des mesures allant au-del de la rgulation habituelle des crdits (gel et annulation), dautant quil nexiste aucune marge pour faire face des dpenses imprvues. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

45. LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES (A FIN JANVIER 2014) 45 Des risques significatifs psent aussi sur la prvision dlasticit des recettes des administrations publiques, hauteur de 0,1 0,2 point de PIB, ainsi que sur le rendement des mesures nouvelles (prs de 0,1 point de PIB). A ces risques sajoute celui dune possible rpercussion sur les recettes de 2014 des moins-values fiscales constates en 2013. Ds lors, le dficit public pourrait tre suprieur la prvision actuelle du Gouvernement. Le dficit structurel pourrait galement tre plus lev que la prvision (1,7 % du PIB), alors que celle-ci est ellemme significativement suprieure au montant inscrit dans la loi de programmation des finances publiques (1,1 % du PIB). En application des nouvelles rgles de gouvernance des finances publiques dans la zone euro18, la Commission europenne a rendu pour la premire fois un avis, le 15 novembre 2013, sur la programmation budgtaire 2014 de la France et celle des autres pays de la zone. Elle a considr que, si lobjectif de dficit effectif risque de ne pas tre atteint (elle lestime 3,8 %), leffort structurel est conforme aux engagements pris mais que la France ne dispose daucune marge de scurit. D - Une dette qui continue crotre Pour stabiliser la dette publique en pourcentage du PIB, le dficit devrait tre limit 2,1 % du PIB en 2014. Le dficit prvu par le Gouvernement, beaucoup plus important, entranera une hausse de la dette publique de 93,4 % du PIB fin 2013 95,1 % fin 2014. Elle dpasserait ainsi 2 000 Md la fin de 2014. De 2007, dbut de la crise financire, 2014, la dette publique augmenterait ainsi de plus de 30 points de PIB (de 64 95 %). En dpit des efforts de consolidation budgtaire entams ds 2010, elle progresserait encore de 12,5 points entre fin 2010 et fin 201419. 18 Rglement europen n 473/213 du 21 mai 2013 qui fait partie dun ensemble de rglements et directives de 2011 et 2013 visant amliorer la coordination des politiques budgtaires. 19 Sur ces 12,5 points daugmentation de la dette, 3,3 points rsultent des prts consentis par la France, directement ou par lintermdiaire du fonds europen de stabilit financire, aux pays de la zone euro les plus en difficult. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

46. 46 COUR DES COMPTES Source : INSEE jusqu 2012 ; Gouvernement pour 2013 et 2014. III - Des efforts supplmentaires consentir de 2015 2017 A - Un retard par rapport la trajectoire de la loi de programmation La trajectoire des finances publiques fixe par la loi de programmation du 31 dcembre 2012 prvoit que le dficit public revienne 3,0 % du PIB en 2013 et 0,3 % du PIB en 2017 et que lquilibre structurel des comptes publics soit atteint en 2016. Aprs le dpt du programme de stabilit de la France en avril 2013, qui prsentait une trajectoire diffrente de celle de la loi de programmation, le Conseil de lUnion europenne a admis que le dficit public ne soit ramen sous le seuil de 3,0 % du PIB quen 2015 mais a rappel que lobjectif moyen terme , savoir lquilibre structurel du compte des administrations publiques, doit tre atteint en 2016. En consquence, le rapport conomique, social et financier (RESF) annex au projet de loi de finances pour 2014 prsente une nouvelle trajectoire de finances publiques. Aprs 4,1 % du PIB en 2013 et 3,6 % Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

47. LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES (A FIN JANVIER 2014) 47 prvu en 2014, le dficit public serait ramen 2,8 % du PIB en 2015 et 1,2 % en 2017. Alors que le dsquilibre des comptes sociaux est une anomalie rgulirement releve par la Cour, les administrations de scurit sociale (ASSO) enregistreraient encore un dficit de 0,4 % du PIB en 2014. Pour lensemble du rgime gnral et du fonds de solidarit vieillesse (FSV), ce dficit reprsenterait 0,6 % du PIB en 2014 et serait encore gal 0,3 % du PIB en 2016. Aprs 2,6 % du PIB en 2013 et 1,7 % en 2014, le dficit structurel prvu serait ramen 0,2 % du PIB en 2016, ce qui est conforme lobjectif moyen terme, les textes europens autorisant un cart de 0,25 point de PIB par rapport aux objectifs de solde structurel. Cette nouvelle trajectoire des finances publiques est diffrente de celle inscrite dans la loi de programmation pour les annes 2012 2016. La rvision de celle-ci annonce pour lautomne 2014 permettra de la mettre en cohrence avec cette nouvelle trajectoire et de donner une lgitimit incontestable au prochain budget triennal. Tableau n 5 : la trajectoire des finances publiques 2012 Effort structurel Croissance des dpenses 2015 2016 2017 LPFP - 4,5 - 3,0 - 2,2 - 1,3 - 0,6 - 0,3 -4,8 -4,1 -3,6 -2,8 -1,7 -1,2 LPFP -3,6 -1,6 -1,1 -0,5 0 0 RESF -3,9 -2,6 -1,7 -0,9 -0,2 0 LPFP 1,4 1,9 0,5 0,5 0,4 0,1 RESF Dficit structurel 2014 RESF Dficit public 2013 1,3 1,7 0,9 0,7 0,7 0,3 LPFP 0,4 0,9 0,4 0,2 0,7 0,8 RESF 1,0 1,7 0,4 0,2 0,2 0,2 Source : loi de programmation de 2012 (LPFP), rapport conomique, social et financier annex au projet de loi de finances pour 2014 (RESF), Cour des comptes. Lecture : montants exprims en % du PIB pour les dficits et leffort structurel ; en taux de croissance en volume pour les dpenses. Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

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Rapport annuel 2014 de la Cour des comptes tomes 1 et 2