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L’AMÉRIQUE DU NORD(CANADA ET ETATS-UNIS)

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Introduction

Ce chapitre compare l’administration localeet la décentralisation au Canada et auxEtats-Unis. Ces deux pays nord-américainspartagent un même héritage1. Les simili-tudes de leurs systèmes d’administrationlocale ont souvent conduit à les classer dansle même groupe avec d’autres pays ayant unhéritage semblable (Hesse et Sharpe, 1991;Sellers, 2006, 2007).

Le Canada et les Etats-Unis en Amérique duNord sont des démocraties constitutionnellesbien établies avec des structures fédérales. Ilspossèdent une économie hautement dé-veloppée et partagent un héritage juridique,institutionnel et culturel commun remontant àla colonisation britannique, du XVIIe au XIXe

siècle. Les pratiques de l’administration localedans certaines régions de chaque pays por-tent également la marque d’autres héritagescoloniaux et précoloniaux. L’influence fran-çaise est notoirement forte dans la provincecanadienne du Québec et a également mar-qué certains aspects des pratiques institution-nelles dans l’état de Louisiane. Dans certaineszones de chaque pays, les traditions indi-gènes demeurent importantes dans les pra-tiques de l’administration locale.

Dans les deux pays, l’administration locale aété mise en place dans les colonies britan-niques avant la création du gouvernement na-tional. L’organisation de l’administration localedans ce qui, aux Etats-Unis, allait devenir laNouvelle-Angleterre, provient directement decelle des premières colonies. Au Canada, cesont les lois provinciales des années 1840 et1850 qui ont mis en place la structure del’administration locale avant la loi de 1867.

Bien que, dans ces pays, l’administrationlocale actuelle puisse posséder des pouvoirsconsidérables, elle manque ou bien des pro-tections constitutionnelles nationales, oubien, dans de nombreux cas, d’une garantiejuridique générale d’autonomie. Les pouvoirsqui ont été attribués aux administrations lo-cales émanaient soit de la législation natio-nale, soit de mesures prises individuellement

par des états, provinces ou territoires. Danschacune des deux fédérations, l’administrationlocale est une création des états, des pro-vinces ou des territoires fédéraux. Au Canada, etdans un grand nombre d’états des Etats-Unis,les législatures d’état déterminent le contenuet les pouvoirs de l’administration locale. Laprincipale exception se trouve dans les dispo-sitions des constitutions de certains états desEtats-Unis relatives aux pouvoirs administra-tifs locaux. Aux Etats-Unis, la moitié environde ces documents définit une forme de compé-tence générale des administrations locales.

Les pratiques institutionnelles de ces paysoffrent également un reflet global de l’héri-tage de l’ « ultra vires principal » britannique quilimite l’autorité des administrations localesdans les affaires courantes. Aux Etats-Unis, laDillon’s rule (loi Dillon), à savoir le principeselon lequel les administrations locales nepeuvent pas prétendre à des pouvoirs excé-dant ceux spécifiquement attribués à elles parles législatures de l’état, illustre cette règle.Trente et un des cinquante états nord-améri-cains continuent d’appliquer la loi Dillon àtoutes les collectivités, et huit autres étatsl’appliquent à certaines mais pas à tous lestypes de collectivités (Richardson, Gough etPuentes, 2003 : 17). Néanmoins, on a intro-duit de plus en plus d’exceptions à ce principe.Dès le XIXe siècle, la législation des états aconsacré la compétence générale à l’adminis-tration locale dans la législation sur l’autono-mie locale ainsi que dans les constitutions desétats. Cette tendance s’est poursuivie jusquedans les années 1990. Il en résulte que, danstous les états sauf trois, l’administration localejouit d’une certaine liberté dans l’organisationde ses institutions, et que quelque 28 étatsexercent de larges pouvoirs qui, dans certainscas, vont jusqu’à la garantie d’une totaleautonomie dans la gestion des affaires locales(USACIR, 1993). Au Canada, des réformesqui datent de 1994 dans la province d’Alberta,de 1999 dans la Colombie-Britannique et de2000 dans l’Ontario et au Québec ontdonné de plus larges compétences auxcollectivités locales, bien que des villes deplus grande taille continuent à réclamer descompétences locales plus institutionnalisées.

Les pratiques

institutionnelles de

ces pays offrent

également un reflet

global de l’héritage

de l’ « ultra vires

principal »

britannique qui

limite l’autorité des

administrations

locales dans les

affaires courantes

1. Il existe un

troisième Etat

nord-américain, le

Mexique, qui est

traité dans le

chapitre Amérique

latine. On notera

que les petits Etats

insulaires des

Caraïbes également

issus de la

colonisation

britannique ne sont

pas traités dans ce

chapitre.


LL’’AAMMÉÉRRIIQQUUEE DDUU NNOORRDD56Ces variations font apparaître d’une autre ma-nière que l’administration locale aux Etats-Unis,et dans une moindre mesure au Canada, diffèrede ce qu’elle est dans beaucoup d’autres pays.Aux Etats-Unis, puisque les états ont établi descadres législatifs variés, il existe cinquante sys-tèmes différents. Même à l’intérieur d’un état,les dispositions locales ont pu produire des sys-tèmes d’institutions locales plus hétérogènesqu’ailleurs. Les plus grandes villes, de mêmequ’au Canada Montréal, Winnipeg, Vancouveret Saint John, ont été dotées par leurs gouver-nements respectifs de « chartes particulières ».

L’expansion de la clause générale de compé-tence n’est que l’une des nombreuses direc-tions prises par la réforme. En dehors d’uneaugmentation des pouvoirs des autorités lo-cales, la législation dans chacun des deux paysa également précisé leurs compétences maté-rielles et détaillé des mécanismes de respon-sabilité dans quantité de secteurs spécifiquestels que l’éducation, l’environnement et l’urba-nisme. La privatisation est apparue commeune stratégie très fréquente pour la prestationdes services aux Etats-Unis, mais beaucoupmoins au Canada. Les administrations localesont également développé différents types depratiques pour répondre aux interrelationshorizontales croissantes entre collectivitéslocales et entre régions. Au Canada, ces réformesont souvent pris la forme de fusions ou de nou-velles modalités de gouvernance métropoli-taine ; aux Etats-Unis, la coopération informelleet les districts spéciaux se sont multipliés.

Dans les deux pays, les états et les provincestout comme les autorités locales elles-mêmesont été à l’origine des réformes. Ces réformesne sont pas allées aussi loin que les réformesd’ensemble adoptées en Nouvelle-Zélande oumême en Australie. Mais l’administration localepossédait déjà aux Etats-Unis et au Canada lespouvoirs qui lui ont été donnés dans les deuxnations océaniennes.

I. Les structures et l’évolution de l’administration locale

L’évolution des structures de l’administrationlocale au Canada et aux Etats-Unis doit être

appréhendée en relation avec le modèle dedécentralisation locale qui a depuis long-temps prévalu dans ces pays. D’une part, encomparaison des pays d’Europe continen-tale, le pouvoir fédéral ou les états (les pro-vinces) n’ont généralement accordé auxadministrations locales que des pouvoirs li-mités et moins de ressources financières.Mais, d’autre part, les administrations lo-cales sont également moins assujetties aucontrôle local direct des bureaux territoriauxou des préfectures et jouissent comparati-vement d’un haut degré d’autonomie fiscalelocale par rapport à leurs homologues euro-péens et asiatiques (Sellers, 2006 ; Sellerset Lidström, 2007). Au cours des dernièresannées, l’élaboration des politiques, aussibien au niveau local qu’aux niveaux supé-rieurs, a fait évoluer ce modèle. Les niveauxsupérieurs ont introduit de nouvelles compé-tences dans plusieurs secteurs. Bien qu’enun sens cette tendance puisse être consi-dérée comme une évolution centralisatrice,cela s’est souvent accompagné de nouvellesactivités et, incidemment, de nouveaux pou-voirs et de ressources fiscales pour les admi-nistrations locales.

L’administration locale revêt une multitude deformes, s’accompagnant d’une nomenclaturedifférente dans chaque pays (tableau 1). AuxEtats-Unis, l’administration locale s’échelonnefréquemment sur plusieurs niveaux, la plu-part des états comptant traditionnellement aumoins deux niveaux administratifs. Les comtésjouent un rôle important dans chaque étaten dehors de la Nouvelle-Angleterre en tantque prestataires majeurs de services géné-raux tels que les tribunaux, les prisons, lecadastre, les services sociaux, la santé et lesroutes. Plusieurs états de l’Est et du Middle-West des Etats-Unis ont également maintenuun niveau intermédiaire d’administration deville ou de township entre le niveau des com-tés et celui des collectivités avec un statut ju-ridique extrêmement variable en fonction deslois des états. Au Canada, les comtés et leurséquivalents ont généralement moins de pou-voirs et ne sont présents que dans quelquesprovinces, mais il existe une très grande va-riété de collectivités. Il n’existe qu’un seul ni-

L’évolution des

structures de

l’administration

locale au Canada et

aux Etats-Unis doit

être appréhendée

en relation avec le

modèle de

décentralisation

locale qui a depuis

longtemps prévalu

dans ces pays

Cités et Gouvernements Locaux Unis


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veau de collectivités locales, sauf dans troisprovinces (l’Ontario, le Québec et la Colom-bie-Britannique).

Fusions de collectivités locales et gouver-nance interlocale. Les tendances récentes àla mise en place d’institutions régionales ouau regroupement des collectivités localesdans une grande partie de l’Europe ont ren-contré un accueil mitigé en Amérique duNord. Cela s’explique en partie par le rôleque des unités administratives déjà établiestelles que les provinces et territoires cana-diens, les états des Etats-Unis, ainsi que lescomtés et townships des Etats-Unis ont jouédans la mise en œuvre de la gouvernance

régionale et interlocale. Notamment auxEtats-Unis, des accords informels et des ins-titutions spécialisées se sont souvent substi-tués aux collectivités locales à compétencegénérale.

Au Canada, depuis 2000, on a fusionné desunités administratives locales au Québec, enNouvelle-Ecosse, dans l’Ontario et dans plu-sieurs régions métropolitaines (Rivard etCollin, 2006). Des initiatives plus récentesont entraîné un retour en arrière pour cer-taines de ces réformes au Québec et dansd’autres régions. Aux Etats-Unis, le degré deconcentration a toujours beaucoup varié entreles régions. Au cours des dernières décen-

Tableau 1 Caractéristiques administratives et nationales

Nom Canada Etats-Unis

HHaabbiittaannttss ((mmiilllliieerrss)) 31.362 288.205

SSuuppeerrffiicciiee ((kkmm22)) 9.984.670 9.631.420

HHaabbiittaannttss//kkmm22 3 30

PPNNBB//ccaappiittaa € 35.758 € 42.623

NNiivveeaauu nnaattiioonnaall Gouvernement fédéral Gouvernement fédéral

NNiivveeaauu iinntteerrmmééddiiaaiirree Provinces (10), territoires (3) Etats (50)

LLooccaall ::

NNiivveeaauu ssuuppéérriieeuurr :: Comtés, régions, districts (199) Comtés (3.034), quelques villes

NNiivveeaauu iinnfféérriieeuurr :: Villes, villes de moyenne importance, Communes (certains états) (16.504), municipalités (villes, villages, townships (3.731) villages, bourgs) (19.429), districts spéciaux (48.558)

Note : Données sur la population et le PNB pour 2002 ; données géographiques (terre et eau) pour 2006.Sources : Géographiques : CIA World Factbook (reprises le 10 décembre 2006 sur

https://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/us.html) ;

Population et PNB : portail statistique de l’OCDE (repris le 10 décembre 2006 sur

http://www.oecd.org/statsportal/0,2639,en_2825_293564_1_1_1_1_1,00.html) ;

Gouvernements : Rivard et Collin 2006, p. 5.


LL’’AAMMÉÉRRIIQQUUEE DDUU NNOORRDD58nies, les fusions et les extensions territo-riales d’autorités locales sont devenues pra-tiques courantes dans les régions àdéveloppement rapide du Sud et de l’Ouest,mais sont demeurées plus limitées, voireexceptionnelles, dans des régions d’implan-tation plus ancienne comme le Nord-Est.Dans l’ensemble, de récentes tendancesinverses à la création de nouvelles collectivi-tés ont contrebalancé les tendances à laconsolidation. De 1992 à 2002, le nombred’administrations communales a augmentéde 150 pour atteindre 16.504 (U.S. Bureauof the Census, 1992, 2002).

Le regroupement des collectivités localesn’est que l’une des formules susceptibles defavoriser la gouvernance interlocale au seindes régions métropolitaines. Un niveau ad-ministratif local supplémentaire ou la coo-pération fonctionnelle entre collectivitéspeuvent aussi constituer des réponses. Lesmouvements dans cette direction au coursde la dernière décennie ont revêtu une infini-té de formes.

Les provinces et les communes canadiennesont entrepris l’une des réformes de la plusgrande ampleur en vue d’une nouvelle orga-nisation métropolitaine. Surtout dans l’estdu Canada, la réorganisation des zonesmétropolitaines a abouti à des unités métro-politaines plus larges. Outre les fusions decollectivités locales, on a formé des orga-nismes régionaux dans trois provinces et desinitiatives de planification urbaine à l’échellemétropolitaine ont été engagées dans ungrand nombre de zones métropolitaines(Rivard et Collin).

Une telle évolution est nettement moinsapparente aux Etats-Unis comme dans laplupart des autres démocraties. Aux Etats-Unis, seules quelques-unes des grandeszones métropolitaines telles que Portlandou Minneapolis-Saint Paul ont développédes institutions métropolitaines distinctes.Contrairement aux institutions canadiennescependant, les administrations de comtécomme King County, dans la métropole deSeattle, ou Pima County, dans la métropole

de Phénix, ont intégré de larges portions dela zone métropolitaine et ont souvent traitéles problèmes à l’échelle de la métropole.Dans un petit nombre de zones petites àmoyennes telles que Jacksonville, en Floride,et Sacramento, en Californie, la consolida-tion d’une administration de ville pour for-mer une administration de comté a créél’équivalent d’une administration métropoli-taine (Leland et Thurmaier, 2004). Les con-seils d’administration régionaux consultatifs,un legs des exigences fédérales pour la pla-nification des transports, offrent souventune base à la coordination autour des pro-blèmes relatifs à la planification. La plupartdes états autorisent également une coopéra-tion entre administrations locales (Richard-son, Gough et Puentes, 2003).

Bien plus qu’au Canada et dans les autrespays, la gouvernance interlocale auxEtats-Unis s’est développée sous la formede districts spécialisés qui interviennent in-dépendamment des collectivités locales àvocation générale. Les plus nombreux(13.506 en 2002) sont les districts scolairesqui administrent, dans tout le pays, leurspropres réseaux d’écoles publiques. D’autressont en charge de services publics commel’eau et l’assainissement, les hôpitaux ou lestransports. Bien que le nombre total de cesdistricts (48.588), selon le Recensement desadministrations des Etats-Unis, dépassecelui des collectivités locales à vocationgénérale (35.933), leur nombre réel est sansdoute encore plus élevé. Le nombre des dis-tricts scolaires a subi une légère baisse d’en-viron 900 unités de 1992 à 2002, souvent enraison de concentrations entre collectivitésau sein de métropoles. Mais le nombred’autres districts spécialisés a augmenté d’envi-ron 3.500 sur la même période. Au Canadaégalement, la majeure partie de l’enseigne-ment primaire et secondaire est gérée pardes conseils d’administration à l’éducation,et un certains nombre de conseils et decommissions assurent la gestion en commun,pour plusieurs collectivités, de servicesparticuliers. Cependant, à la différence desEtats-Unis, ces conseils ou commissionsn’ont pas de pouvoirs fiscaux.


Bien plus qu’au

Canada et dans les

autres pays,

la gouvernance

interlocale aux

Etats-Unis s’est

développée sous la

forme de districts

spécialisés qui

interviennent

indépendamment

des collectivités

locales à vocation

générale


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C’est la décentralisation vers les collectivitéslocales qui a attiré le plus de critiques auxEtats-Unis où les compétences des collectivi-tés locales et la fragmentation géopolitiquelocale sont restées les plus importantes. Dansce pays, on s’est rendu compte que les struc-tures territoriales de la gouvernance localeaccroissent les inégalités dans les ghettos àminorités par les inégalités dans les serviceslocaux (Joassert-Marcelli, Musso et Wolch,2001 ; Blakely, 2000). Plus particulièrement,les inégalités en ce qui concerne l’accès àl’éducation aux Etats-Unis ont partout générédes débats et des propositions de réforme.

Les principaux effets de l’intégration régio-nale sur la gouvernance locale dans les paysd’Amérique du Nord sont difficiles à discer-

ner, et moins prononcés que les consé-quences de l’intégration transfrontalière enEurope. Son impact est plus marqué dansles régions frontalières de Cascadia, dans lePacifique du Nord-Ouest, particulièremententre les provinces et les états frontaliers(Blatter 2001).

II. Les finances, les compétenceset les capacités administratives

II.1. Les finances

En ce qui concerne leur place dans les dé-penses publiques, leurs finances et leurscompétences, les collectivités locales de cespays se situent dans la moyenne des paysdéveloppés. Mais le rôle des collectivités lo-

Tableau 2 Gestion financière

Australie Canada Nouvelle-Zélande Etats-Unis

Total des dépenses publiques (% du PIB) 37 % 42 % 42 % 35 %

Per capita (euros) € 11.486,56 € 13.717,90 € 9.692,57 € 14.507,04

Dépenses publiques locales (% du PIB) 2,4 % 7,5 % 3,9 % 9,6 %

Per capita (euros) € 275,68 € 1.031,16 € 380,50 € 1.386,30

Dépenses publiques locales/totales (%) 6,6 % 17,8 % 9,4 % 27,4 %

Investissements publics locaux/

Total des investissements publics 6 % » 16 % 8 %

RReecceetttteess :

Impôts locaux (% des recettes) 38 % 41 % 58 % 38 %

Impôt foncier (% des impôts locaux) 100 % 92 % 91 % 72 %

Autonomie fiscale locale (0 (haute) - 2(basse)) 0,34 0,12 0,43 0,82

Subventions (% des revenus locaux) 16 % 40 % 10 % 39 %

Sources : Dépenses publiques : l’OCDE en chiffres 2005. Dépenses locales : statistiques des finances publiques du FMI (Australie, Canada, Etats-Unis,2001, Nouvelle-Zélande, 2003). Revenus locaux, impôts et subventions : statistiques des finances publiques du FMI (Australie, Canada,

2001; Etats-Unis, 2000 ; Nouvelle-Zélande, 2003). Autonomie fiscale locale, contrôle des emprunts : Sellers et Lidstrom 2007, tableau 4.

Investissements publics nord-américains : Bureau du recensement des Etats-Unis, 2005 ; Résumé statistique pour l’Amérique du Nord,

section 9 ; Compendium des finances publiques, 2002, tableau 1 (Australie et Nouvelle-Zélande) ; Brillantes et al., 2007, tableau 4.


LL’’AAMMÉÉRRIIQQUUEE DDUU NNOORRDD60cales est en général plus important auxEtats-Unis, ainsi qu’au Canada, si on lecompare à celui des collectivités locales dansles autres pays issus de la colonisation britan-nique comme l’Australie et la Nouvelle-Zélande. La relative liberté dont bénéficientles collectivités locales en ce qui concerne leursfinances, et les limites du contrôle exercé parles autorités du niveau supérieur contribuentaussi à les distinguer de leurs homologueseuropéennes et asiatiques.

Les dépenses. De manière générale, la partdes dépenses publiques dans le PIB de cespays demeure un peu au-dessous de lamoyenne de l’OCDE (tableau 2). La part descollectivités locales dans ces dépenses de-meure également inférieure à celle des collec-tivités locales de l’Europe du Nord, maiselle varie considérablement. Aux Etats-Uniset au Canada, les collectivités localesassurent respectivement 27 % et 18 % desdépenses publiques. La part la plusimportante dans ces dépenses est celle dusecteur de l’éducation ; elle représente 57 %des dépenses publiques locales auxEtats-Unis et 40 % au Canada. Les servicesde sécurité, comme la police et les pompiers,représentent 8 % des dépenses locales auxEtats-Unis et 9 % au Canada. Au cours desdernières années, les dépenses publiqueslocales ont à peine progressé.

Les recettes. Les recettes collectées au ni-veau local constituent la source de finance-ment la plus importante. Comme dans lesautres anciennes colonies britanniques tellesque l’Australie et la Nouvelle-Zélande, lesimpôts fonciers restent de loin la principaleressource des collectivités locales. Au Cana-da, ils génèrent 80 à 90 % de tous les reve-nus fiscaux de l’administration locale. AuxEtats-Unis, en partie à cause de la résistancedes contribuables, dans certains états,d’autres impôts locaux comme l’impôt sur lesventes, l’impôt sur le revenu, ainsi que lesredevances, ont vu leur part augmenter glo-balement de 22 % en 1975 à 28 % en 1999.Même alors, l’impôt foncier continue de pro-duire 72 % des recettes fiscales des collectivi-tés locales aux Etats-Unis (OCDE, 2001).

L’un des traits distinctifs des impôts fonciersainsi que de la plupart des autres impôts lo-caux dans ces pays est la liberté assez grandedont disposent les autorités locales à la foispour en fixer le taux et pour évaluer les basesd’imposition. Les comparaisons font appa-raître que cette autonomie est plus grandeque dans les autres pays. Aux Etats-Unis, leslois des états ont souvent limité les initiativeslocales lorsqu’il s’agissait d’augmenter lesimpôts ou de modifier les bases d’imposition,en imposant l’approbation des électeurs. AuCanada, les taux sont généralement fixéslibrement par l’autorité locale mais sous lecontrôle des provinces.

Dans les deux pays, au cours des dernièresannées, les collectivités locales sont deve-nues moins dépendantes des subventionsdes niveaux supérieurs. Aux Etats-Unis et auCanada, les subventions des états ou desprovinces pour l’éducation et d’autres ser-vices demeurent considérables, et néanmoinsmodestes en comparaison de beaucoupd’autres pays de l’OCDE. Avec 39 % actuel-lement aux Etats-Unis, elles sont en diminu-tion par rapport à la fin des années 70,quand elles pouvaient atteindre 45 %, maisce taux a connu des fluctuations au coursdes années 1990 et au début des années2000. Elles sont en diminution aussi auCanada, au niveau de 40 %, au lieu de 50 %à la fin des années 1970, mais en baisse de2 à 3 % seulement par rapport aux années1980 (OCDE, 2001).

Les ressources et les compétences. Malgréla diminution des subventions etl ’opposition de la population à la hausse dela fiscalité, les collectivités locales ont dû,aux Etats-Unis et au Canada, assumer denouvelles compétences. Les gouvernementsdes niveaux supérieurs y ont souvent contri-bué par leur législation et leurs politiques.Des domaines comme la réglementationenvironnementale, la planification, les trans-ports, la santé publique, l’immigration,l’éducation, la préparation aux situationsd’urgence et la sécurité ont souvent donnélieu à des délégations de compétences ou àdes prescriptions applicables à l’action lo-


Dans les deux

pays, au cours des

dernières années,

les collectivités

locales sont

devenues moins

dépendantes des

subventions des

niveaux supérieurs


61

cale. Dans la mesure où les collectivitéslocales conservent souvent une grande liber-té pour lever les ressources nécessaires àl’exécution de leurs tâches, elles sont parti-culièrement exposées à des exigencesqu’elles ne pourraient prétendre ne pouvoirsatisfaire faute de ressources.

Au Canada, la Fédération canadienne demunicipalités a relevé que de plus en plus decompétences sont déléguées aux commu-nes. Bien que la proportion des dépenses del’administration locale soit restée stable auniveau des provinces de 1990 à 2000, aug-mentant dans certaines provinces maisdiminuant dans d’autres (Diaz, 2003), leursressources ont diminué en termes relatifs.Aux Etats-Unis, malgré le Federal UnfundedMandates Act de 1995 (Loi fédérale de 1995sur les mandats non financés), l’administra-tion fédérale a procédé au vote de mesurestelles que le No Child Left Behind Act (Loicontre l’échec scolaire), lequel encourageaitl’administration fédérale à procéder à destests réguliers pour mesurer les perfor-mances des écoles publiques. Les programmesqui en sont résultés dans de nombreuxétats ont été critiqués au motif que la loiaurait obligé ainsi des districts scolaires àabandonner d’autres programmes, dont

la valeur n’était pas contestée, pour mo-biliser des ressources en vue d’améliorerles performances mesurées par les testsstandards.

Les emprunts des collectivités locales. Faceà ces pressions, on a également modifié lesrestrictions aux emprunts des collectivitéslocales. Le recours à l’emprunt est plusrépandu aux Etats-Unis (Sbragia, 1988). S’ilest souvent subordonné à l’approbation desélecteurs, l’approbation de l’autorité supé-rieure n’est requise que dans un seulétat. Au Canada, le recours à l’empruntest plus limité et nécessite parfoisl’approbation d’une autorité provinciale.Aux Etats-Unis comme au Canada, lescollectivités locales ont également re-cours aux redevances des usagers pourcompléter leurs ressources.

II.2. Les compétences

Le rôle limité de l’administration locale dansles dépenses et recettes publiques de cespays reflète les limites de ses compétences. Al’exception de l’éducation et de la sécuritépublique, les administrations locales conti-nuent de jouer un rôle subsidiaire par rapportau niveau central et aux niveaux inter-

Tableau 3 Les compétences de l’administration locale

Compétences Australie Canada Nouvelle-Zélande Etats-Unis

Planification

Logement état, local province, local (DS) central, territorial (DS) fédéral, local (DS)

Urbanisme local province (DS), local régional local

Planification agricole des sols état province, local (DS) local état (DS), local (DS)

Planification régionale local régional état (DS), local (DS)

Enseignement

Préscolaire état province central local (DS)

Primaire état province central local

Secondaire état province central local

Professionnel et technique état province central état, local

Enseignement supérieur état fédéral fédéral central état


LL’’AAMMÉÉRRIIQQUUEE DDUU NNOORRDD62 Cités et Gouvernements Locaux UnisFormation continue état province central état, local

Autre état central

Services sociaux

Crèches et garderies état province central état, local (DS)

Allocations familiales état province central fédéral, état, local

Aides au logement état, local (DS) province, local (DS) central

Protection sociale fédéral province central fédéral

Autres territorial (DS)

Services de santé

Soins primaires fédéral province central privé

Hôpitaux état province central fédéral, local (DS)

Sécurité sociale fédéral, état, local fédéral, province central, territorial fédéral, état, local (DS)

Hôpitaux psychiatriques état province central état

Eau

Eau et assainissement état, local local territorial local (DS)

Distribution d’eau état, local (DS) province, local territorial local (DS)

Approvisionnement en énergie

Gaz état province central, régional local (DS)

Electricité état province territorial (DS) local (DS)

Transports publics

Routes état local central, territorial fédéral

Transports état local central, régional, territorial état, local

Voirie urbaine état, local local territorial état, local

Transports publics urbains local local territorial état, local (DS)

Ports état fédéral, province, local territorial (DS) local (DS)

Aéroports état fédéral, province, local central(DS), territorial(DS) fédéral, local (DS)

Autres types de transport fédéral, local (DS)

Soutien à la création d’entreprise

Agriculture, forêts et pêcheries fédéral, province, local (DS) fédéral, province central, territorial (DS) fédéral, état

Développement économique fédéral, province, local (DS) province, local central(DS), territorial(DS) état, local (DS)

Commerce et industrie fédéral, province,local (DS) fédéral, province central (DS) fédéral, état, local (DS)

Tourisme fédéral, province, local (DS) fédéral, province, local central (DS), régional (DS), territorial (DS) état, local (DS)

Autres services économiques fédéral, province, local (DS) central (DS), territorial (DS) local (DS)

Sécurité

Police état local (généralement) central, régional local

Pompiers état province, local régional, local local

(DS) : prestations de service à la discrétion des autorités respectives.Sources : Commonwealth Local Government Forum (2002a, 2002b, 2002c), Stephens and Wikstrom, 2000, p. 156, complété par des recherches de

l’auteur dans les sites web du gouvernement.

Tableau 3 Les compétences de l’administration locale (suite)


63

médiaires d’administration dans les politiquespubliques au sens large (tableau 3). Au coursdes dernières années cependant, les adminis-trations locales sont devenues plus activesdans un grand nombre de politiques dans lesdeux pays, reflétant des tendances plus géné-rales. La tendance dominante a été le déve-loppement d’une gouvernance à plusieursniveaux parce que les administrations localeset celles de niveau supérieur ont les unes etles autres dû assumer de nouveaux rôlesdans certains domaines.

Les compétences des administrations locales.Une liste des différentes compétences descollectivités locales au Canada et aux Etats-Unis montre que certaines d’entre elles nesont pas courantes dans les démocraties tra-ditionnelles. Les dépenses locales les plusimportantes dans les deux pays d’Amériquedu Nord proviennent essentiellement des res-ponsabilités de l’administration locale en ma-tière d’éducation et de sécurité publique. AuxEtats-Unis, les états attribuent aux adminis-trations locales des compétences en matièred’enseignement primaire, secondaire et pré-scolaire par l’intermédiaire de leur bureau pourl’enseignement, et ils leur attribuent descompétences plus uniformes dans desdomaines tels que la police et la sécuritépublique. Ces attributions sont devenues pluscomplexes mais ont peu évolué au cours desdernières décennies.

Les provinces canadiennes ainsi que les étatsdes Etats-Unis connaissent aussi d’impor-tantes variations dans un grand nombre d’autresfonctions attribuées à l’administration locale.Par exemple, plusieurs provinces et états ontorganisé à leur niveau la planification del’usage des sols ainsi que des terres agricoles,tandis que d’autres ont défini des prescriptionsspécifiques de planification que doivent res-pecter les autorités locales. Néanmoins, dansla plupart des états et des provinces, cetteplanification demeure une compétence locale.Les services de santé et les services sociauxdiffèrent également parce que la législationdes états et des provinces accorde aux autori-tés locales des compétences plus ou moinslarges pour les services sociaux, les hôpitaux

et autres. L’Ontario, par exemple, donne auxautorités locales compétence en matière desécurité sociale et de garderies, ce qui n’estpas le cas dans les autres provinces.

Les autres compétences assumées par lescollectivités locales sont communes à beau-coup de pays. Il est rare que ces fonctionssoient exclusivement locales. Mais les ser-vices environnementaux, de planification etd’urbanisme (permis de construire, utilisationdes sols), d’hygiène, de collecte des déchetsintègrent généralement une composantelocale. C’est le cas pour les routes locales auCanada, même si cela se vérifie surtout enzone urbaine. Les services culturels commeles musées, si leur création est souvent dis-crétionnaire, intègrent des composantes lo-cales dans les deux pays. On rencontred’autres types d’infrastructures et serviceslocaux comme les pompiers ou la protectionde la santé au niveau local dans chaque pays.

Au cours des trois ou quatre dernières décen-nies, on a assisté à une extension progressivedu nombre et des types de compétencesqu’assument les collectivités locales. A yregarder de plus près, nombre des secteursoù ce phénomène est intervenu laissent, laplupart du temps, apparaître un partage desresponsabilités entre différents niveaux. Celan’est pas surprenant pour les types d’admi-nistration locale où l’autorité locale a toujoursdépendu d’une autorisation d’en haut plutôtque d’autorités constitutionnellement indé-pendantes. Dans plusieurs des domaines d’in-tervention des administrations locales, parexemple la politique environnementale, lagestion des déchets, la santé publique et lestransports, les autorités nationales et provin-ciales ou de l’état jouent un rôle tout aussiimportant que les collectivités locales.

Les changements dans la prestation de ser-vices locaux. L’une des récentes transforma-tions qui a eu le plus d’impact sur laprestation de services locaux est le mouve-ment en faveur de la privatisation. La sous-traitance de services à des entreprises privéesou à des organisations à but non lucratif estdevenue une pratique courante de l’adminis-

Les services

environnementaux,

de planification et

d’urbanisme

(permis de

construire,

utilisation des sols),

d’hygiène, de

collecte des déchets

intègrent

généralement une

composante locale


LL’’AAMMÉÉRRIIQQUUEE DDUU NNOORRDD64tration locale aux Etats-Unis. Cela s’est pro-duit en général sans les interventions législa-tives qui ont ouvert la voie à la privatisationen Europe ou en Nouvelle-Zélande. Lesétudes révèlent que, pour les deux tiers desresponsables locaux, la privatisation a étéenvisagée et finalement approuvée en tantqu’alternative aux prestations du secteurpublic (ICMA, 2003). Cependant, après unpic dans les années 1990, il semble prudentde dire que, depuis l’an 2000, c’est uneapproche pragmatique qui prévaut. Le re-cours à la sous-traitance est demeuré stabledurant cette période. Bien que la privatisationsoit aussi restée à l’ordre du jour au Canada,elle n’a pas été poursuivie avec autantd’agressivité qu’aux Etats-Unis. Cependant,dans aucun des deux pays, il ne s’est produitun tournant aussi radical en faveur de laprivatisation qu’en Australie, en Nouvelle-Zélande et dans quelques pays européens.

Les entreprises municipales au sens de pro-priété locale de services publics, de transportset d’équipements sont moins nombreusesque dans de nombreux pays européens.Pourtant, il n’est pas rare de voir des collecti-

vités locales dégager des revenus par la ges-tion d’aéroports, de ports et autres activitésmarchandes. Aux Etats-Unis, ce sont souventdes autorités spéciales sous le contrôle descollectivités locales qui prennent en chargeces activités. La ville de Los Angeles, parexemple, tire une part importante de sesrevenus de l’aéroport international et du portde Los Angeles.

II.3. Les capacités administratives

En termes de personnel, la taille de l’adminis-tration locale varie considérablement. Cela n’apas empêché le développement de pratiqueslargement parallèles conçues pour garantirl’intégrité de l’administration locale, mener àbien des réformes de management et intro-duire ne serait-ce que des éléments limitésd’administration électronique et de politiquesde parité entre les sexes.

Les personnels. Les différences dans la pro-portion d’agents publics travaillant dans l’ad-ministration locale excèdent largement lesdifférences déjà considérables dans les dé-penses publiques (tableau 4). Aux Etats-Unis,

Les entreprises

municipales au

sens de propriété

locale de services

publics, de

transports et

d’équipements

sont moins

nombreuses que

dans de nombreux

pays européens


Tableau 4 Personnel employé par niveau d’administration

Nom Australie Canada Nouvelle-Zélande Etats-Unis

TToottaall 1.485.800 2.552.613 227.220 19.869.558

National 248.500 357.308 205.540 2.878.819

Unités fédérées 1.090600 1.313.379 4.370.562

Local 146.700 881.926 21.680 12.620.177

PPoouurrcceennttaaggeess

National 17% 14% 90% 14%

Unités fédérées 73% 51% 22%

Local 10% 35% 10% 64%

Sources : 2000 (Etats-Unis), 2001 (Australie, Canada, Nouvelle-Zélande,).2002 OCDE.


65

plus de 60 % de l’ensemble des employés del’administration travaillent pour l’administrationlocale. Cette proportion se rapproche des dé-mocraties scandinaves ou nippone où l’essentielde l’Etat providence est administré au niveaulocal. Au Canada, cette proportion est moinsélevée mais déjà non négligeable avec 35 %.

Ces différences s’expliquent essentiellementpar les fonctions assumées par l’administra-tion locale. Bien que les administrationslocales canadiennes et des Etats-Unis n’aientpas la charge d’importants secteurs tels quela santé publique et les services sociauxcomme dans les pays scandinaves, ellesconservent la responsabilité de servicespublics comptant parmi les plus gros em-ployeurs de ce secteur. La grande majorité despersonnels des administrations locales em-ployés en dehors de l’administration propre-ment dite travaille dans le secteur éducatifet, dans les deux pays d’Amérique du Nord,les personnels de police comptent égale-ment pour une part importante du personneldes administrations locales. Au Canada, lesservices sociaux, de la santé, des infrastruc-tures et de l’enseignement emploient aussidans les administrations locales des agentsqui, en Australie ou en Nouvelle-Zélande,sont employés au niveau national ou provin-cial. Les faibles effectifs du personnel dansces deux pays reflètent également les consé-quences de politiques systématiques tendantà sous-traiter la majeure partie des infra-structures et des services publics.

La croissance de l’administration locale auxEtats-Unis a laissé loin derrière elle celle desautres niveaux. La part de l’administrationfédérale a décliné dans l’ensemble du per-sonnel administratif, et les administrationsdes états se sont maintenues essentielle-ment au même niveau alors que les effectifsdes administrations locales dépassentaujourd’hui de 4 % ceux des années 1980(U.S. Department of Commerce, 2006). AuCanada, l’emploi dans l’administration localea décliné au rythme de l’emploi dans le sec-teur public tout au long des années 1990. Ilaccuse à nouveau une hausse depuis 2002(Statistiques canadiennes, 2006, pp. 6-7),

plus ou moins de concert avec la croissancede l’emploi dans l’administration provinciale.

Les règles de la fonction publique et lesgaranties accordées aux employés. L’unedes caractéristiques distinctives de l’admi-nistration locale commune aux deux paysest l’absence d’une fonction publique natio-nale pour l’administration locale. Contraire-ment à ce qui se passe dans la majeurepartie des autres pays développés où le per-sonnel de l’administration locale relève soitde la fonction publique nationale, soit d’unefonction publique locale organisée au niveaunational, l’administration locale recrute elle-même ses agents. Il en résulte, au moinspartiellement, qu’une proportion non négli-geable de ces agents est habituellementrecrutée localement. Dans des domainesspécialisés de l’activité administrative locale,les recommandations professionnelles et lescertifications prennent souvent la place desstandards de la fonction publique. C’est par-ticulièrement vrai pour les Etats-Unis où lesprofesseurs, les officiers de police, les pom-piers et les employés aux finances doivent sesoumettre à des procédures d’accréditationprofessionnelle et suivre les formations quileur sont liées.

On trouve des mécanismes tendant à pré-server l’intégrité de l’administration publiquedans chaque pays. Les états des Etats-Unisainsi que les provinces canadiennes ontgénéralement adopté des codes de conduiteen matière d’éthique publique, qui s’étendentà la transparence et à la résolution adé-quate des conflits d’intérêt. Il est fréquentque les mesures éthiques à l’adresse de l’ad-ministration fassent partie d’un système denormes plus général appliqué à tous lesemployés du secteur public au sein d’un étatou d’une province. Ces mesures généralementassurent une notation assez élevée auxagents publics des deux pays dans les compa-raisons internationales concernant les normesanticorruption (Banque mondiale, 2006).

Les réformes et les initiatives en matière demanagement. Au niveau local, les Etats-Uniset le Canada ont fait un effort pour l’amélio-

L’une des

caractéristiques

distinctives de

l’administration

locale commune

aux deux pays est

l’absence d’une

fonction publique

nationale pour

l’administration

locale


C’est dans le

fonctionnement de

la démocratie au

niveau des

collectivités

locales que les

Etats-Unis et le

Canada conservent

certaines de leurs

pratiques les plus

caractéristiques.

Elections non

partisanes,

circonscriptions

électorales à un

seul siège,

élections

fréquentes,

démocratie directe

et un plus grand

choix d’institutions

font la singularité

des institutions

locales de ces pays

LL’’AAMMÉÉRRIIQQUUEE DDUU NNOORRDD66ration de la qualité et de l’efficacité des ser-vices. Il demeure difficile de dire quelle en aété la répercussion. Des organisations pro-fessionnelles comme l’International City/County Managers Association (Associationinternationale des gestionnaires des villes etcomtés) ont cherché à fournir des étudesqualitatives et comparatives et des guidesdes meilleures pratiques.

L’administration électronique. Une majoritécroissante de collectivités locales dans chacundes quatre pays a développé des pratiquesd’administration électronique. La plupart desadministrations locales a maintenant des sitesinternet, et les communes les plus impor-tantes y ont recours pour diffuser une quantitétoujours croissante d’informations à destina-tion du public. L’administration électroniquelocale présente d’importantes variations envolume et en portée. Des études menées auxEtats-Unis font apparaître que celle-ci est plusétendue et plus répandue dans les collectivi-tés les plus riches, comptant un grandnombre de citoyens ayant fait des étudessupérieures (Reece, 2006). De nombreusescommunes, et parfois des administrationsd’états ou de provinces sont allées au-delàd’un contenu passif. Au Canada, le Nunavetet le Yukon ont introduit une législation qui« autorise la tenue des réunions des conseilset des commissions en vidéoconférence ».(UNESCAP, 2005b).

Les politiques d’égalité des sexes. Dans cha-cun de ces pays, la portée des garantiesgénérales des droits civils sur le lieu de tra-vail s’étend à l’égalité des sexes dans lesadministrations locales.

III. La démocratie locale

C’est dans le fonctionnement de la démocra-tie au niveau des collectivités locales que lesEtats-Unis et le Canada conservent certainesde leurs pratiques les plus caractéristiques.Elections non partisanes, circonscriptionsélectorales à un seul siège, électionsfréquentes, démocratie directe et un plusgrand choix d’institutions font la singularité

des institutions locales de ces pays. Uncertain nombre de ces pratiques révèlentde nettes divergences par rapport auxtraditions de l’héritage britannique aussi bienque par rapport aux institutions d’autrespays comparables comme l’Australie et laNouvelle-Zélande.

Les partis et l’affiliation partisane. Au Cana-da et aux Etats-Unis, la grande majorité desélections locales est non partisane. Les can-didats canadiens tendent à s’inscrire commeindépendants ou à s’affilier à des partis lo-caux par opposition aux partis nationaux(UNESCAP, 2005b). Même quand des repré-sentants politiques nationaux se présententà des postes au niveau local, le lien entre lesélections locales et les organisations du partinational demeurent lâches. La plupart desétats des Etats-Unis et, en règle générale,ceux des zones « réformées » du Sud et del’Ouest exigent des élections non partisanes.Toutefois, dans les grandes villes, les affilia-tions partisanes sont souvent bien connueset peuvent jouer un rôle important, mêmedans le cadre d’élections non partisanes.

Des exécutifs élus. Bien que, dans les Etatsfédéraux, les élections locales puissentconnaître des modalités très variées,quelques grands schémas institutionnelsprédominent (tableau 5). Aux Etats-Unis, en-viron 38 % des collectivités locales ont un sys-tème associant un maire et un conseil, avecun maire élu qui dispose souvent de pou-voirs propres considérables (MacManus etBullock, 2003 p. 3). Cette disposition est laplus fréquente dans les grandes villes. Unemajorité croissante de villes des Etats-Unis– une étude menée en 2001 estimait la pro-portion à 53 % – l’a remplacée par un sys-tème formé d’un manager et d’un conseil.Dans ce système, le maire est élu par lesmembres du conseil et dispose habituelle-ment de pouvoirs limités. Au Canada, lesmaires des collectivités des échelons lesplus bas sont généralement élus. Mais, dansles collectivités rurales, les maires, gestion-naires et directeurs qui exercent l’autoritéexécutive sont généralement nommés parles conseils.



67

Les systèmes électoraux des conseils. Lessystèmes électoraux des conseils sontvariés mais possèdent plusieurs éléments encommun. Bien que le scrutin uninominal re-lève de la tradition britannique, aux Etats-Unis,on recourt de plus en plus souvent au scrutinde liste. Dans une étude sur les conseils mu-nicipaux urbains menée en 2001, 45 % desmembres des conseils des villes de plus de25.000 habitants déclaraient avoir été élus decette façon, contre 28 % élus dans le cadrede circonscriptions uninominales et 26 %selon un système mixte (Svara, 2003, p. 13).Dans les villes de plus de 200.000 habitants,

l’élection par circonscription uninominale de-meure cependant la plus fréquente. Au Cana-da également, les modes de représentationvarient d’une province à l’autre et au seind’une même province. Dans ce pays, le scru-tin majoritaire uninominal à un tour domine.

La participation des citoyens. L’administra-tion locale au Canada et aux Etats-Unis sedistingue par le grand nombre de possibilitésde participation offertes aux citoyens. Lesmandats électoraux sont courts, il y a plusde postes faisant l’objet d’une élection, lesprocédures de démocratie directe telles que

Tableau 5 Démocratie locale

Conseils locaux Exécutifs locaux Démocratie directe

Vote à la proportionnelle/ Circonscriptions Mandat Mode de Mandat Collégial/ Rappelà la majorité sélection Unitaire

Australie Vote préférentiel ou Uniques 3-4 ans En général, 3-4 ans Unitaire Non Rareélection à la pluralité élections au

(4 états), vote suffrage direct,

préférentiel ou repré- parfois suffrage

sentation proportionnelle (2), indirect

représentation

proportionnelle (1)

Canada En général, élection à la Multiples 3 ans, Elections au 3 ans, Unitaire Non Fréquent pour les pluralité 4 ans ou suffrage universel 4 ans ou impôts et

2-3 ans direct (8 provinces), 2-3 ans l’urbanisme

élections au

suffrage indirect (2)

Nouvelle- Election à la pluralité Multiples 3 ans Elections au 3 ans Unitaire Non Occasionnel : Zélande suffrage universel infrastructures,

direct règles électorales

Etats-Unis En général, élection à la Multiples, uniques 3 ans Elections au Généralement Collégial Autorisé dans Fréquent à très pluralité, quelques districts et mixtes en moyenne suffrage universel 2-4 ans (5 %), la moitié des fréquent : revenus,

électoraux avec plusieurs direct (50 %), (3 en moyenne) sinon états, utilisé infrastructures,

sièges, et quelques districts élections au suffrage unitaire à l’occasion problèmes

à vote unique transférable indirect (50 %) d’extension du

territoire de

l’autorité locale

Sources : Bush (1995), Commonwealth Local Government Forum (2002a, 2002b), International City/County Management Association (1997),McManus (1999), Mouritzen et Svara (2002), United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (2002), Canadian

provincial and territorial local government acts, Zimmerman 1997


LL’’AAMMÉÉRRIIQQUUEE DDUU NNOORRDD68le rappel et les référendums sont plus répan-dues qu’ailleurs, et les commissions de ci-toyens constituent depuis longtemps un traitdistinctif de l’administration locale.

Les électeurs canadiens et des Etats-Unis ontplus souvent l’occasion d’élire les respon-sables locaux que leurs homologues d’autrespays. La durée moyenne du mandat est detrois ans pour les responsables élus et lesconseillers municipaux, la pratique cana-dienne est peu différente ; ces élections fré-quentes ne représentent qu’un aspect de cetteparticipation. Même pour les conseils dotésd’un mandat de quatre ans, les mandats sontsouvent distribués de telle sorte que l’onpuisse organiser l’élection d’une partie du conseiltous les deux ans. Aux Etats-Unis, il n’est pasrare de rencontrer une multiplicité de fonc-tions électives au niveau local, parmi lesquellesdes conseils, des représentants administratifslocaux et parfois des juges. La procédure derappel pour les élus locaux est prévue dansenviron la moitié des Etats-Unis. En Califor-nie, c’est maintenant un phénomène récur-rent. La limitation de la durée des mandatsdans un nombre croissant de communesnord-américaines a aussi évité que les élus nes’installent dans une charge. Enfin, les réfé-rendums sont une caractéristique bien plusconstante de la politique locale dans la plupartdes états des Etats-Unis que dans n’importequel autre pays, sauf la Suisse. Bien que lerecours à la démocratie directe varie considé-rablement en fonction des états et régions,les élections jouent maintenant un rôlemajeur dans les transports, les infrastructureset les finances dans des états comme la Cali-fornie, l’Ohio et celui de Washington. Le Cana-da a lui aussi une longue tradition deréférendums (Hahn, 1968). A l’exception desmandats de trois ans pour les conseils, cespratiques distinguent ces deux pays de l’Aus-tralie et de la Nouvelle-Zélande.

Conformément à ce que l’on observe sur leplan international, la participation aux élec-tions locales est moindre que pour des élec-tions générales. Cette tendance estparticulièrement prononcée aux Etats-Unis oùla participation électorale se situe générale-

ment au-dessous de celle d’autres pays del’OCDE. Lors de certaines élections locales, ona calculé que la participation par rapport à lapopulation descendait jusqu’à un taux de10 % (Hajnal et Trounstine, 2005). Une étudemenée dans cinq zones métropolitainesmajeures entre 1996 et 2003 a fait apparaîtreun taux moyen de participation de 29 % auxélections municipales, contre 57 % lors desélections présidentielles de 2000 (Sellers etLatner, 2006). Au Canada où les seules don-nées dont on dispose concernent les grandesvilles, la participation aux élections localesdepuis les années 1990 va de 41 à 49 % lesannées d’élections générales, et de 31 à 39 %les autres années.

L’assemblée des habitants comme organedélibératif de la communauté villageoise, enNouvelle-Angleterre, ne survit aujourd’huique dans un très petit nombre de collectivitéslocales. Mais les commissions et les conseilsde citoyens demeurent une caractéristiqueconstante de l’administration locale auCanada comme aux Etats-Unis. Un grandnombre de communes ont adopté denouvelles formes innovantes de participationcitoyenne au cours des dernières années.Plusieurs villes plus importantes du Canadaet des Etats-Unis ont mis en place desconseils de voisinage avec des représentantsélus (Berry, 1993 ; Rivard et Collin, 2006 :7). Le plus souvent, on a confiné ces conseilsà un rôle consultatif. Dans quelques cas, telsque les bourgs de New York City et le conseilde voisinage de San Antonio, les conseilsinframunicipaux de ce type exercent aussides pouvoirs administratifs. Quelquescommunes canadiennes ont aussi expéri-menté des innovations telles que le budgetparticipatif. Les nouvelles pratiques dans undomaine particulier comme l’urbanismecomprennent aussi, souvent, la consultationdes associations de voisinage et des rési-dants individuels dans la préparation desplans locaux.

La libre détermination des institutions lo-cales. Au Canada et aux Etats-Unis, les ad-ministrations locales ont historiquementdisposé d’une liberté considérable sur la

Les commissions

et les conseils de

citoyens

demeurent une

caractéristique

constante de

l’administration

locale au Canada

comme

aux Etats-Unis



69

forme de leurs institutions. Les lois généralesqui régissent l’administration communaledans les provinces et les états permettentsouvent d’opter parmi un large éventaild’institutions différentes, et de même entredifférents systèmes électoraux, types d’exé-cutifs et autres. Habituellement, les choixproposés comprennent un nombre limité detypes standards qui varient en fonction de lataille de la population et du caractère ruralou urbain d’une juridiction. Particulièrementdans les zones d’implantation européenneplus tardive en dehors du Nord-Est desEtats-Unis, les lois des états pour la forma-tion et l’extension des communes facilitentla formation de nouvelles collectivités localeset l’extension de leur territoire. A travers lesEtats-Unis et dans un certain nombre devilles canadiennes, les administrations desplus grandes villes reposent sur une charteadoptée par une loi particulière de l’état oude la province. Cela conduit à différencierencore davantage les institutions dechaque ville. Une telle charte permet auxgouvernements supérieurs d’établir lastructure de la collectivité locale, ses pou-voirs fiscaux et d’autres pouvoirs pourchaque ville. Ce type d’autorité localereste inhabituel en Europe ou même enAustralie et en Nouvelle-Zélande, mais serencontre plus fréquemment dans lesrégions en développement.

La représentation politique locale. La repré-sentation des femmes dans les postes deresponsabilité des administrations locales aaugmenté au cours des dernières années.Une étude menée en 2001 par la Liguenationale américaine des villes faisait appa-raître 28 % de femmes parmi les membresdes conseils municipaux urbains, soit 2 %de plus qu’en 1989 (Svara, 2003, p. 5).Dans les conseils des grandes villes ainsi quedans des états libéraux comme celui de NewYork, ce nombre est passé à plus de 30 %(Anthony Center, 2006). En 2002, 17 % desmaires des villes de 30.000 habitants et plusétaient aussi des femmes (Conway, 2005 :60). La proportion était la plus forte dans lesconseils des districts scolaires, avec 44 %.Au Canada, la proportion demeure quelque

peu en deçà. Une étude de 2004 de la Fédé-ration canadienne des municipalités montreque seulement 21,7 % des conseillers muni-cipaux étaient des femmes (Fédérationcanadienne des municipalités, 2004 : 9), avecune représentation beaucoup plus faibledes femmes issues des minorités ethniques.

La représentation des minorités raciales etethniques continue à poser problème dansles deux pays. Aux Etats-Unis, avec l’aug-mentation du nombre de juridictions auxpopulations majoritaires et minoritairesdans nombre de villes-centres, les représen-tants afro-américains, latino-américains etasiatico-américains ont souvent acquis unrôle significatif, voire prédominant dans lesconseils locaux. Dans les villes de toutestailles, mais tout particulièrement dans les plusgrandes, les études indiquent que la repré-sentation des minorités a doublé entre 1979et 2001 (Svara, 2003, p. 7). Mais les étudesfont toujours apparaître une sous-représen-tation des minorités par rapport à leurnombre, une tendance souvent liée à unefaible participation électorale et à d’autresfacteurs (Hajnal et Trounstine, 2005). De façonsimilaire, une analyse de la compositiondu conseil de Montréal en 1998 a montréque seuls 29 % des membres provenaientde minorités ethniques, alors que celles-cireprésentent 43 % de la population totale(Simard, 2000, p. 17).

Les institutions traditionnelles. Dans cer-taines régions de chacun des deux pays,les populations indigènes de la périodeantérieure à la colonisation européennecontinuent à maintenir des institutions tra-ditionnelles qui peuvent modifier ouremplacer le fonctionnement d’autres ad-ministrations locales. Les relations entre lespratiques indigènes locales et l’adminis-tration locale se sont trouvées prises dansdes débats renouvelés au sujet des reven-dications indigènes à la propriété foncièreet à certaines formes de souveraineté(Langton, 2004). Les systèmes d’offre deservices et d’infrastructures à une échelleplus large ont dû également être adaptésaux institutions traditionnelles.

La représentation

des femmes dans

les postes de

responsabilité des

administrations

locales a augmenté

au cours des

dernières années


LL’’AAMMÉÉRRIIQQUUEE DDUU NNOORRDD70Au Canada, qui compte quelque 1.500 tribusindigènes, une série de traités a, depuis lesannées 1970, établi le droit des nations pre-mières à s’administrer librement (Morse,2004). La nécessité d’une coopération avecles administrations locales a mené lesnégociateurs du traité des Nations Pre-mières pour la Colombie-Britannique àaccepter un protocole garantissant auxreprésentants de l’administration localeune place dans les négociations du traité.

Dans les 550 réserves indiennes desEtats-Unis, le gouvernement tribal estl’autorité administrative locale. Les ré-serves sont dispensées de certains impôtstels que les impôts sur les ventes ettiennent souvent leurs propres cours dejustice tribales. L’isolement et la pauvretéde nombreuses réserves font d’elles deszones parmi les plus pauvres du pays(Kalt et Cornell, 2000).

La décentralisation et le contrôle de l’ad-ministration locale. Comme dans le sys-tème britannique qui a marqué les originesde ces pays, les gouvernements du ni-veau supérieur ne disposent d’aucunereprésentation territoriale telle qu’un pré-fet ou un représentant général de mêmetype. Dans les systèmes fédéraux desdeux pays, ce sont les différentes admi-nistrations des états, provinces et terri-toires qui exercent un contrôle général.Dans les provinces canadiennes, ce sontles ministères ou secrétariats à l’adminis-tration locale. Dans les états des Etats-Unis, ce sont les secrétaires d’état. EnNouvelle-Zélande, le ministère de l’Admi-nistration locale remplit la même fonctionà l’échelle nationale. Dans chaque pays,les activités de contrôle comprennentla supervision des élections locales, desaffaires administratives et de différentesexigences comme celle de budgetséquilibrés.

Les gouvernements nationaux des deuxpays ont limité les interventions directesdans les affaires communales. Le Canada asupprimé son ministère fédéral aux Affaires

urbaines dans les années 1970, le secré-tariat américain au Logement et au Déve-loppement urbain (Department ofHousing and Urban Development, HUD) avu son rôle diminuer d’année en année.Cependant, dans un grand nombre desecteurs où l’administration nationale aengagé des initiatives au cours des der-nières décennies, les secrétariats ouministères du gouvernement nationalsont intervenus directement dans lesaffaires locales. Au Canada, la création duministère de l’Infrastructure et desCollectivités en 2004, devenu le ministèredu Transport, de l’Infrastructure et desCollectivités en 2006, a donné naissanceà un nouveau mécanisme pour intervenirdans les questions locales. Dans certainsdomaines, aux Etats-Unis, tels que lessubventions pour le logement ou le déve-loppement local ou l’administration desparcs nationaux, une intervention directede ce type court-circuite les représen-tants des administrations de l’état ou dela province. Dans des domaines comme laplanification des transports ou la réglemen-tation de la pollution de l’air et des eaux,le gouvernement fédéral des Etats-Unis aintégré les administrations d’état dans uncadre réglementaire national et travaillequelquefois au niveau local avec des repré-sentants des états.

Les gouvernements du niveau supérieurconservent des pouvoirs étendus quantau contrôle des affaires locales et inter-viennent dans les activités de l’adminis-tration locale. Outre des pouvoirs decontrôle général et d’autorisation, lesministres des provinces canadiennes encharge de l’administration locale peuventaller jusqu’à dissoudre des conseils locauxet nommer des administrateurs pour enexercer les compétences. Aux Etats-Uniségalement, les gouvernements des étatsont généralement le droit de prendre encharge l’administration directe d’unecollectivité locale qui aura manqué à sesobligations financières ou échoué dequelque autre manière. C’est arrivé, parexemple, pour le district scolaire urbain


Les

gouvernements du

niveau supérieur

conservent des

pouvoirs étendus

quant au contrôle

des affaires locales

et interviennent

dans les activités

de l’administration

locale


71

de Philadelphie de la part de l’état dePennsylvanie. Ces pouvoirs sont égale-ment typiques des gouvernements supé-rieurs dans les pays issus de lacolonisation britannique comme l’Austra-lie et la Nouvelle-Zélande.

Parmi les élus, le cumul des mandats estrare et interdit dans une large mesure, sice n’est totalement, par les lois relativesaux conflits d’intérêts. Bien que les élusoccupent souvent des postes à différentsniveaux, ils le font en passant successive-ment d’un poste à l’autre. Dans les étatsdes Etats-Unis (comme la Californie) où leslimites à la durée des mandats restrei-gnent de plus en plus le nombre des man-dats que peut occuper un représentantpolitique, l’alternance entre les postes auniveau de l’état et les postes locaux est deplus en plus monnaie courante.

L’opinion publique sur l’administrationlocale. Comme dans beaucoup de démo-craties industrielles avancées avec desinstitutions anciennes, le scepticismeenvers les représentants du secteurpublic et le personnel politique s’est

accru. Néanmoins, aux Etats-Unis commeau Canada, l’opinion publique sur l’ad-ministration locale a évolué, au moinspartiellement, en opposition à cettetendance.

Depuis les années 1970, aux Etats-Unis,le public fait de plus en plus confiance àl’administration locale, surtout en compa-raison avec l’administration des niveauxsupérieurs. En 1972, une étude Gallup afait apparaître que 12 % des personnesinterrogées considéraient l’administrationlocale comme « très fiable » et 51 %comme « fiable ». En 2005, 23 % la considé-raient comme « très fiable » et 47 %comme « fiable ». Au cours des années2001-2004, la proportion pour les deuxcatégories s’élevait à environ 5 % de plusque la confiance dans l’administrationd’état, et à 11 % de plus que la confiancedans l’administration fédérale.

Au Canada, une étude récente a fait appa-raître un certain scepticisme au sujet desperformances de l’administration fé-dérale, mais une évaluation positive desperformances de l’administration locale


LL’’AAMMÉÉRRIIQQUUEE DDUU NNOORRDD72dans sa façon de traiter les problèmeslocaux (Infrastructures Canada, 2006).53 % des personnes interrogées quali-fient les administrations locales d’« excel-lentes » ou « bonnes » dans leur façon detraiter ces problèmes, contre 37 % pourl’administration provinciale et 32 % pourle gouvernement fédéral.

Les associations d’autorités locales. Commedans d’autres pays avec des systèmeshautement développés de gouvernancelocale, les associations nationales d’admi-nistrations locales et d’élus locaux jouentdes rôles variés. La Fédération canadiennede municipalités (FCM) est apparue en1901 sous le nom d’Union des communescanadiennes. Aux Etats-Unis, la Liguenationale des villes (National League ofCities) a été fondée en 1924, et la Confé-rence des maires des Etats-Unis (UnitedStates Conference of Mayors), en 1932.Les associations d’autorités locales auniveau de l’état ou de la province sont trèsactives et influentes. Les associations deprofessionnels des administrations locales,comme l’Association internationale pour lemanagement des villes et comtés (Inter-national City/County Management Asso-ciation), sont aussi très présentes.

L’un des rôles les plus importants que cesorganisations aient joué est celui dereprésentants collectifs des intérêts desadministrations locales dans la politiquenationale et celle des états ou des pro-vinces. Aux Etats-Unis, la Conférence desmaires (US Conference of Mayors) est néedes premiers efforts réussis d’une coali-tion de maires pour obtenir un ensembled’aides financières fédérales pour lesvilles pendant la dépression des années1930. La Fédération canadienne de muni-cipalités (FCM) s’est aussi révélée undéfenseur puissant des droits descommunes. En revanche, les organisationsnationales ont, aux Etats-Unis, diminuéleurs efforts au cours des dernièresdécennies pour influencer la politiquenationale comme composante de leuractivité générale. Les organisations de

collectivités locales des provinces et desétats sont souvent plus actives à ces ni-veaux de gouvernement où s’élabore l’es-sentiel des politiques et des cadresintéressant les collectivités locales.

Les organisations nationales se sont éga-lement appropriées quantité d’autresrôles. La documentation et la diffusion desmeilleures pratiques et de l’informationsur l’administration locale sont devenuesdes buts de toutes ces associations. Cerôle est particulièrement important pourles associations nationales des Etats-Unis. La Ligue nationale des villes (Natio-nal League of Cities - NLC) entretient unebase de données sur les meilleures pratiquesde l’administration locale, ainsi qu’un ser-vice de références communales qui ras-semble des informations sur les activitésde l’administration locale dans le pays. LaNLC et l’Association internationale pour lemanagement des villes et comtés mènentrégulièrement des études sur les ad-ministrations locales, lesquelles sont de-venues la première source d’informationsur les tendances générales au niveaulocal. Aux Etats-Unis, les responsableslocaux se retrouvent sur des forums na-tionaux en liaison avec les associationspour discuter de questions d’intérêtcommun. Enfin, la constitution de réseauxentre les administrations locales, au ni-veau national et au niveau international,complète ces activités. Dans le cadre desinitiatives de renforcement institutionnel,la FCM a créé un Centre communautaire dedévelopement durable et un Fonds muni-cipal vert doté de 500 millions de dollarsgrâce à un apport du gouvernement fédé-ral consacré au renforcement des capaci-tés locales et à l’environnement. Depuis1987, les communes canadiennes ontautorisé un Centre international pour ledéveloppement communal à représenterla FCM dans le cadre de travaux à l’échelleinternationale. Dans les deux pays, lespartenariats internationaux se sont multi-pliés en dehors aussi bien que dans lecadre des activités des associationsnationales.

La documentation

et la diffusion des

meilleures

pratiques et de

l’information sur

l’administration

locale sont

devenues des buts

de toutes ces

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Conclusion

Aussi bien au Canada qu’aux Etats-Unis, lescollectivités locales d’aujourd’hui se sontbeaucoup éloignées de l’héritage colonialbritannique. Cette évolution parallèle donneà ces nations de colons un type d’adminis-tration locale très différent qui ne peut êtrecompris qu’en partie à la lumière de ses res-semblances avec l’administration locale bri-tannique contemporaine ou même avecd’autres anciennes colonies britanniques.Parmi les caractéristiques durables de cessystèmes, on relèvera un statut juridiquefaible, une autonomie fiscale locale compa-rativement significative, une place cepen-dant modeste des collectivités locales dansles finances publiques générales, un rôle fortde l’action civique et un accent sur la démo-cratie locale. Par comparaison avec l’Europeet l’Extrême-Orient, ces systèmes semblentn’accorder qu’un rôle limité à l’administra-tion locale. Mais ce rôle est aussi beaucoupplus institutionnalisé et robuste que dansbeaucoup de pays où la décentralisation estrécente et moins sujette au contrôle d’enhaut que dans la plus grande partie duNord développé.

Dans les deux pays, mais spécialement auxEtats-Unis, la gouvernance locale continuede présenter une diversité considérable. Lescollectivités locales sont soumises à desrégimes juridiques différents selon l’état oula province, et même selon les villes, et pardes accords interlocaux formels et infor-mels qui diffèrent aussi à l’intérieur même

d’une seule aire métropolitaine. Des ten-dances communes de la gouvernance tellesque la croissance de l’administration locale,le transfert de compétences et de chargessur le niveau local, et la recherche de nou-veaux accords interlocaux ou public-privé neparaissent pas faiblir.

Aux Etats-Unis, l’administration locale s’estdéveloppée face aux défis que représentaientune décentralisation étendue, davantage decontrôle, la fragmentation territoriale et unrôle de plus en plus limité dans la politiquenationale. Les pouvoirs des collectivités lo-cales incluent dans quelques états la clausegénérale de compétence, comme en Europedu Nord, et surtout les effectifs de l’adminis-tration locale sont parmi les plus élevés aumonde en pourcentage de l’emploi public. A lafois cette dimension et la part des collectivitéslocales dans les dépenses publiques conti-nuent de s’élever. La confiance croissante descitoyens dans l’administration locale suggèreque cette évolution va se poursuivre.

Les collectivités locales canadiennes pos-sèdent traditionnellement des compétenceset des ressources fiscales plus limitées quedans beaucoup d’états des Etats-Unis, maiscela est peut-être en train de changer. Lesreprésentants des collectivités locales ontusé de leur influence pour renforcer cescompétences. Les nouvelles unités territo-riales et les nouveaux pouvoirs d’urbanismeau niveau métropolitain ont tenu et la con-fiance des citoyens dans les collectivitéslocales reste élevée.


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03 PCf Nord America - GOLD FR_8... · 2015. 5. 15. · et Saint John, ont été dotées par leurs gouver-nements respectifs de « chartes particulières ». L’expansion de la clause