INFORME SOBRE LA SITUACIÓN Y LOS MECANISMOS DE CONTROLDE LOS ORGANISMOS DE SEGURIDAD PÚBLICA INTERIOR EN LA

REPÚBLICA ARGENTINA**

Por Martín Abregú, Gustavo Palmieri y Sofía Tiscornia*

I. INTRODUCCIÓN.

Este informe nacional es la conclusión de una labor que se iniciara hace ya casi un año con lacreación de un Grupo de Trabajo conformado por expertos sobre seguridad e inteligencia interior,que sentara las prioridades temáticas y la forma de tratarlas. Las recomendaciones de ese Grupodeterminaron entonces las distintas cuestiones planteadas y debatidas en los trabajos presentadosen el Seminario sobre CONTROL DEMOCRÁTICO de los ORGANISMOS de SEGURIDADINTERIOR en la República Argentina, que se realizara los días 7 y 8 de abril de 1997 en laCiudad de Buenos Aires -cuya lectura, complementaria a este informe, se recomienda1.Finalmente, la discusión que se generara entre el auditorio es el último elemento que enriqueceesta presentación.

Se ha optado, entonces, por iniciar este trabajo con una explicación de la estructura y jurisdicciónde los organismos de seguridad e inteligencia interior, dividiéndolos entre los organismos deseguridad dependientes del Estado Nacional (Policía Federal y Fuerzas de Seguridad), losorganismos de inteligencia (Secretaría de Inteligencia del Estado y la Central Nacional deInteligencia) y los organismos de seguridad provinciales. Merece destacarse, en este punto, que laestructura federal del Estado Argentino nos inhibió de brindar un panorama detallado de laestructura y jurisdicción de los organismos de seguridad e inteligencia provincial en todo el país.Seguidamente, se presentan las dificultades de coordinación actualmente existentes entre todosestos aparatos de seguridad e inteligencia, a partir de la falta de políticas de Estado coherentes.

La segunda parte (a partir del Punto IV) está dedicada a los mecanismos de control existentes enla legislación argentina, ya sea que éstos se traten de mecanismos específicos previstos sobre losorganismos de seguridad o inteligencia, o de formas generales de control que también puedenalcanzar esta materia. Los mecanismos de control, a su vez, se han dividido en “institucionales” y

** El presente documento ha sido publicado en Control Democrático en el Mantenimiento de la Seguridad Interior ;Hugo Frühling Ed.; Centro de Estudios del Desarrollo, Santiago de Chile, 1998.* Martín Abregú es abogado y Director Ejecutivo del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS); GustavoPalmieri es abogado, miembro del Programa sobre Violencia Institucional, Seguridad Ciudadana y DerechosHumanos del CELS y Consultor Extranjero contratado por FESPAD/CEPES, de El Salvador, para su ProyectoSeguridad Ciudadana y Derechos Humanos; Sofía Tiscornia es licenciada en antropología, y es Directora delPrograma sobre Violencia Institucional, Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos del CELS y del Equipo deAntropología Jurídica de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires.

1 La totalidad de los trabajos presentados en el Seminario fueron publicados en un Documento de Trabajo: Seminariosobre CONTROL DEMOCRÁTICO de los ORGANISMOS de SEGURIDAD INTERIOR en la República Argentina;CELS, abril de 1997.

de “participación ciudadana” ya que, a pesar de existir muchas veces entre ellos un límite difuso,entendemos que los segundos son los más adecuados para el diseño de una estrategia de controldesde la sociedad civil.

Dos aclaraciones de los autores. En primer lugar es necesario señalar que hemos tratado dereflejar, en alguna medida, las discusiones que oportunamente se plantearon entre los miembrosdel Grupo de Trabajo y durante el transcurso del Seminario, sin que este planteo haya significadouna toma de posición. Esperamos haberlo logrado. En segundo término, queremos destacar quehemos hecho a un lado de este informe las sistemáticas ilegalidades que cometen cotidianamentelos organismos de seguridad e inteligencia en la Argentina. Esta decisión la hemos tomado apartir del hecho de que su sola exposición hubiera distraído la atención hacia el problema de lacorrupción en estos cuerpos, impidiendo brindar un panorama general sobre su estructura ydeficiencias institucionales.

II. ORGANISMOS DE SEGURIDAD E INTELIGENCIA INTERIOR. ESTRUCTURA Y JURISDICCIONES.

La distribución orgánica y de competencias de los organismos de seguridad interna en Argentinaestá fuertemente determinada por la estructura federal del Estado. La República Argentina seencuentra constituida por veintitrés estados provinciales y el gobierno autónomo de la Ciudad deBuenos Aires 2. Los Estados provinciales, conforme la estructura mencionada, “conservan todoel poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal(...)”. Cada provincia dicta supropia Constitución, la que debe establecer un sistema de gobierno representativo y republicano,y reconocer los principios, declaraciones y derechos establecidos en la Constitución Nacional;además de “asegurar la administración de justicia, el régimen municipal, y la educaciónprimaria (...)” (arts. 5º, 121 y 123 de la Constitución Nacional). Es competencia de cadaprovincia determinar cuáles serán sus instituciones de gobierno, así como la estructura ynormativa por la que se regirán sus poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Los ciudadanoseligen a sus gobernadores, legisladores y demás funcionarios, sin intervención del GobiernoFederal. (art. 122 Constitución Nacional).

Por otra parte, las provincias han delegado en el Congreso Nacional el dictado de normas querigen determinadas materias. A modo de ejemplo, se puede mencionar: la legislación de fondo enmateria penal, civil y comercial, aduanas, moneda, requisitos mínimos de educación, jurisdicciónmarítima, comercio exterior, etc. En lo referente a los asuntos no delegados en el CongresoNacional, los órganos competentes para su determinación son las legislaturas provinciales.

2 A partir de la Reforma constitucional del año 1994, el art. 129 de la Constitución Nacional dispone que:" La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación yjurisdicción y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad.Una ley garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación.En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la Ciudad deBuenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de susinstituciones."

La estructura judicial, también determinada por la forma federal del Estado, está compuesta porun Poder Judicial Federal -cuya competencia se extiende sobre todo el territorio nacional y estádividida fundamentalmente en razón de la materia (cuestiones federales)-, y de Poderes Judicialesen cada provincia.

La competencia de la Justicia en materia federal no abarca todas aquellas normas que dicta elCongreso Nacional. En particular, importa destacar que, si bien el Congreso Nacional estáfacultado para dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal, etc.; esto no altera las jurisdiccioneslocales “correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que lascosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones(...)” (art. 75 inc. 12 ConstituciónNacional). Es útil hacer notar que las leyes referidas al uso y comercialización de drogasprohibidas son de competencia de los tribunales federales3.

Así, los límites de las competencias entre el Gobierno Nacional y cada una de las provinciasobedece a cuestiones de materia y territorio, mientras que la competencia de las provincias entresí la división es territorial.

En este marco institucional, cada una de las provincia ha creado sus propias instituciones deseguridad. Lo mismo sucede con el gobierno nacional, del que depende la Policía FederalArgentina y tres organismos con funciones específicas de seguridad interior: la GendarmeríaNacional, la Prefectura Naval Argentina y la Policía Aeronáutica.

En cuanto a las actividades de inteligencia del Estado, la estructura organizativa y las basesnormativas para la producción y elaboración de información estratégica no presenta un esquemainstitucional coherente y unificado4. Si bien dos son los organismos con funciones específicas -laSecretaría de Inteligencia del Estado (SIDE)- y la Central Nacional de Inteligencia (CNI)-, lasFuerzas Armadas y los organismos de seguridad y policías cuentan con divisiones o cuerposespecializados en esta materia. Ello provoca graves superposiciones funcionales, agravadas por laausencia de legislación que establezca bases jurídicas, orgánicas y funcionales coherentes ysistemáticas.

II. 1. Cuerpos de seguridad dependientes del gobierno nacional.

Existen en el país cuatro organismos de seguridad interior que tienen jurisdicción federal ydependen del Poder Ejecutivo Nacional. Ellas son: la Policía Federal Argentina, la Gendarmería

3 Además de las administraciones de justicia federal y provinciales, hay un Poder Judicial Nacional, que se ocupa delas cuestiones no federales dentro de la jurisdicción de la Ciudad de Buenos Aires. Sin embargo existen avanzadasacciones para comenzar a transferir esta organización judicial desde el ámbito del gobierno nacional al del gobiernoautónomo de la Ciudad.

4 Conf. Saín M., Condiciones institucionales del control parlamentario de las actividades y organismos deinteligencia del Estado, en Control Democrático ..., op., cit., pp. 113 y ss.

Nacional, la Prefectura Naval Argentina y la Policía Aeronáutica. Estas tres últimas recibentécnicamente el nombre de fuerzas de seguridad, para diferenciarlas de las fuerzas policiales.

II. 1. a. La Policía Federal Argentina - Jurisdicción.

La Policía Federal Argentina es el cuerpo policial del gobierno nacional, dependiente delMinisterio del Interior del Poder Ejecutivo Nacional. Esta institución tiene básicamente lasfunciones de policía de seguridad y judicial en materia federal y de único cuerpo de policía,también de seguridad y judicial con jurisdicción en la Ciudad de Buenos Aires. Esta últimasituación está actualmente discutida debido al status constitucional adquirido por la Ciudad deBuenos Aires a partir de la reforma constitucional de 19945.

Las dos esferas de acción de esta policía se encuentran explicadas en su ley orgánica (decreto-ley333/58, ratificado por ley 14.467 y modificatorias):

a) Funciones de policía de seguridad y judicial, exclusivamente en materia federal, en territoriode las provincias; a excepción de las zonas portuarias sujetas a jurisdicción de la Prefectura Navalo de la zonas de seguridad de fronteras, sujetas a jurisdicción de Prefectura o Gendarmería.

b) Cuerpo de policía de seguridad y judicial, en jurisdicción de la Ciudad de Buenos Aires.Incluye las funciones de cualquier policía local, en el aglomerado urbano de mayor densidad depoblación, y de jurisdicción federal, en la ciudad sede del gobierno nacional.

Esta institución policial es además el organismo del Estado facultado para la expedición depasaportes, y documentos nacionales de identidad6 y ocupa un lugar de privilegio en el marco delConvenio Policial Argentino7. Es la segunda fuerza policial en cantidad de efectivos -luego de laPolicía de la Provincia de Buenos Aires-, con 33.257 agentes efectivos y 45.400 jubilados yretirados.

El presupuesto de la Policía Federal asciende a 1.100 millones de pesos, siendo el más alto detodas las fuerzas policiales. Es el único organismo del Estado que no ha sufrido ajustes nirecortes de trascendencia en su presupuesto, ni racionalizaciones en sus áreas burocráticas, desdela implementación del plan de convertibilidad y de la llamada Segunda Reforma del Estado.

5 Conforme la ley 24.588 que "garantiza de los intereses del Estado Nacional en la ciudad de Buenos Aires" (vernota 2), el gobierno autónomo no puede constituir cuerpos de seguridad locales. Por un lado, la constitucionalidadde esta ley ha sido cuestionada; por el otro, el gobierno de la ciudad ha comenzado negociaciones con el gobiernonacional a fin de elaborar acuerdos que permitan algún grado de participación local en las actividades de la PolicíaFederal en la ciudad.

6 Conforme el artículo 5 inc. 2 de la Ley Orgánica de la Policía Federal (Decreto-Ley 333/58 ratificado por ley14.467) y el decreto 2015/66.

7 Este convenio, aprobado por decreto 1988/85 (B.O. 15/10/85) ha sido suscripto por la Gendarmería Nacional,Prefectura Naval, Policía Aeronáutica, Policía Federal y las policías provinciales con el fin de regular competencias einstrumentar la coordinación operativa entre las distintas fuerzas en materia de seguridad interior.

En varias situaciones, su despliegue y posición derivan de la asignación específica de funciones,aún en áreas de jurisdicción de otros organismos. Así, el decreto 591/93 (B.O. 20/04/93), autorizaa la Policía Federal a instalar y poner en funcionamiento, un sistema de información para elcontrol de la salida e ingreso de personas en los aeropuertos nacionales e internacionales, puertosfluviales y marítimos y pasos de frontera.

II. 1. b. Las fuerzas de seguridad - Jurisdicción.

Las tres fuerzas de seguridad han estado históricamente asociadas a cada una de las FuerzasArmadas. Así, la Gendarmería, al Ejército; la Prefectura, a la Armada; y la Policía Aeronáutica, ala Fuerza Aérea. Tienen una estructura explícitamente militarizada, aunque más acentuada en elcaso de la Gendarmería Nacional. De estos tres cuerpos, los de mayor importancia y envergadurason Gendarmería y Prefectura Naval.

Si bien estas últimas dos fuerzas de seguridad integran tanto el Sistema de Defensa Nacionalcomo el de Seguridad Interior, a partir del retorno del sistema democrático en forma gradual peroconstante, se fueron realizando acciones para alejarlas de su dependencia de las FuerzasArmadas8. A partir de 1984, fue variando conjuntamente la dependencia orgánica de estoscuerpos. Primero, se los desafectó de sus respectivas Fuerzas Armadas y se los transfiriódirectamente al Ministerio de Defensa9. En 1992, la Ley de Seguridad Interior, mantuvo ladependencia orgánica respecto del Ministerio de Defensa, pero estableció la dependenciafuncional respecto del Ministerio el Interior en cuestiones de seguridad interna. Por último, apartir del año 1996 pasaron a depender tanto orgánica, como funcionalmente de este últimoministerio10.

Mientras la Policía Federal tiene funciones amplias de policía judicial en materia de jurisdicciónfederal en el territorio de las provincias, las fuerzas de seguridad poseen asignaciones territorialesmás específicas.

Las principales funciones de Gendarmería Nacional son:

1) De policía de frontera y forestal, actuando como policía auxiliar en cuestiones aduaneras, demigraciones y sanitarias.

8 Dado que en los hechos estas fuerzas funcionaron como el brazo de la fuerzas armadas que desarrollaba tareasdirectamente policiales y de seguridad interior, esto debe leerse como un alejamiento de las FFAA e incluso delMinisterio de Defensa respecto de las actividades de seguridad interna, que pasan a estar concentradas ahora en laórbita del Ministerio del Interior.

9 En el año 1984 el decreto 2259/84 transfirió Gendarmería y el decreto 3399/84 hizo lo mismo respecto dePrefectura Naval.

10 Decreto 660/96 asociado a lo que se dio en llamar la "Segunda Reforma del Estado".

2) De intervención, por indicación expresa del Poder Ejecutivo Nacional, para reprimir laalteración del orden público, especialmente cuando la magnitud de la alteración supere lasposibilidades de control de las fuerzas policiales o cuando adquiera características de guerrilla.

3) De policía de seguridad y judicial en el fuero federal, en su jurisdicción.

La jurisdicción básica de esta fuerza son las zonas de seguridad de frontera terrestre o ríosfronterizos no navegables, túneles y puentes internacionales. La Gendarmería Nacional cuentacon 18.588 agentes e insume el 22% del presupuesto destinado a seguridad11.

Su perfil como policía se seguridad de “objetivos estratégicos” permite que su jurisdicción puedaser ampliada por el Poder Ejecutivo Nacional12 a cualquier otro lugar del territorio de la Naciónen “vista al mantenimiento del orden” y/o a cualquier otro lugar del país a requerimiento de lajusticia federal13. La Gendarmería Nacional es reconocida como un cuerpo militarizado deintervención en casos de graves alteraciones del orden (ocupaciones de carreteras,establecimientos, manifestaciones populares, etc.) y con otras funciones específicas que puedanasignarle las leyes.

Durante los últimos meses, la Gendarmería Nacional fue la fuerza de seguridad elegida por elGobierno Nacional para la represión de protestas sociales que tuvieron lugar en diversasprovincias argentinas. Las más importantes de estas intervenciones, en las que Gendarmeríatrabajó conjuntamente con las fuerzas policiales provinciales, tuvieron lugar en Neuquén y Jujuyy, en la primera de éstas, resultó muerta una persona debido a la represión. Esto que generó unadiscusión entre las fuerzas nacionales y provinciales acerca de quién había realizado el disparo.

Por su parte, las funciones principales de la Prefectura Naval Argentina son:

1) De policía de seguridad de la navegación, con funciones de control, inspección, registro,autorizaciones, prevención y represión del delito en relación a la normativa vigente. Además,posee competencia para la aplicación de contravenciones e instrucción de sumarios.

11 Informe del Ministerio del Interior, citado en MAIER, Julio B. J., ABREGÚ, Martín y TISCORNIA, Sofía, Elpapel de la Policía en Argentina y su situación actual en Justicia en la Calle, Biblioteca Jurídica Diké, Medellín,Colombia, 1996

12 Conforme la ley 18.711 (B.O. 23/06/70) y la ley Orgánica de Gendarmería, ley 19.349 (B.O. 10/01/72).

13 Ejemplo de esto es el Decreto Nº 1810/92 (B.O. 6/10/92), que extiende la jurisdicción de Gendarmería a las áreasde obra de los emprendimientos hidroeléctrico de Alicurá, Piedra del Águila, Collón Curá y Limay Medio. O lajurisdicción dispuesta por el Decreto 4331/71 respecto de “objetivos estratégicos” como el complejo hidroeléctricoChocón-Cerro Colorado.Otro ejemplo de ampliación de la jurisdicción, ya no sobre objetivos específicos, lo constituye la dispuesta por elDecreto Nº 345/94 (B.O. 14/03/94). Esta norma extiende la competencia de Gendarmería Nacional, a la totalidad delos departamentos de la Provincia de Jujuy, aunque no contemplaran zonas fronterizas, a los fines de controlar eltráfico de personas y de bienes en la Provincia y especialmente la represión de narcotráfico.

2) De policía de frontera, en cuestiones aduaneras, de migraciones y sanitarias, en jurisdicción demares y ríos y lagos navegables.

3) De policía judicial dentro de su jurisdicción.

Su jurisdicción comprende: mares, ríos, lagos y canales navegables, zonas de seguridad defrontera marítima, zonas portuarias, márgenes de ríos interjurisdiccionales y cualquier otro lugardel país a requerimiento de la Justicia Federal.

La estructura institucional de ambos cuerpos responde a parámetros clásicos de fuerzas armadas.Los oficiales y suboficiales de éstos se reclutan de institutos de formación específicos; aexcepción del personal especializado en materias ajenas a dichos institutos que, al igual que en elcaso de los cuerpos policiales, tiene restricciones en relación con sus ascensos. Los oficialessuperiores de Gendarmería y Prefectura, a diferencia de sus pares de las Fuerzas Armadas, norequieren para sus nombramientos y ascensos el acuerdo del Senado. El personal civil y docentecivil se rige por los estatutos de idénticas categorías en las Fuerzas Armadas.

La cantidad de efectivos de estas fuerzas suma unas 32.500 personas (aproximadamente 18.500personas de Gendarmería14 y unas 14.500 de Prefectura)15.

La posición y situación de la Policía Aeronáutica es, en cambio, bastante diferente. Fue creadarecién en 197716. Es una fuerza de seguridad militarizada que ejerce funciones de policía deseguridad y judicial en el aeroespacio, en aeronaves, aeródromos y pistas de aterrizaje. Suconformación es de pequeña estructura, con la función específica de intervenir en la prevención yrepresión de delitos aéreos y en la prevención del contrabando. En algunas de estas tareas no esmuy clara la diferencia de sus funciones con las de la Policía Federal.

No sería erróneo concluir que su posición, tamaño y especificidad han contribuido a mantenerlaal margen de las reasignaciones de cartera ministerial en las que sí participaron las otras dosfuerzas de seguridad y, si bien es signataria del Convenio Policial Argentino, no integra elSistema de Seguridad Interior creado por la ley 24.059. Por otra parte, para operar en tierra comopolicía de seguridad o judicial cuenta con medios materiales y humanos propios, aunque para suintervención en el aeroespacio, utiliza medios de la Fuerza Aérea Argentina.

II. 2. Los organismos de Inteligencia del Estado.

Los organismos nacionales encargados de la producción de inteligencia del Estado en el marco dela administración pública central -la SIDE y el CIN- dependen del Poder Ejecutivo Nacional. No

14 Informe citado en la nota 10.

15 Informe citado en la nota 10, la cifra ascendía a 16.257 personas en 1994.

16 Mediante ley 21.521 (B.O. 07/02/77)

obstante, no puede soslayarse el hecho de que todos los organismos de seguridad ya descriptoscuentan con agencias de inteligencia propias, internas a cada institución. La importancia de estasoficinas de inteligencia varía notablemente entre las distintas agencias, pero algunas de ellastienen un importante nivel de desarrollo. Tal es el caso, por ejemplo, de las actividades deinteligencia de la Policía Federal, un cuerpo de oscura fama que posee información sensibleacerca de los principales protagonistas de la vida pública.

II. 2. a. La Secretaría de Inteligencia del Estado.

La Secretaría de Inteligencia del Estado, más allá de las modificaciones legales y funcionales queha sufrido con el correr de los años17, es la heredera institucional de la Secretaría deInformaciones del Estado creada en 195618. Esta Secretaría depende directamente del Presidentede la Nación, que es el único responsable del nombramiento del Secretario, a quien sólo se exigenlos mismos requisitos que para cualquier funcionario público. Vale aclarar que la ley anteriorexigía los requisitos para ser oficial Superior del Cuerpo de Comandos de las Fuerzas Armadas.

La Secretaría de Inteligencia del Estado tiene por función "la realización de las actividadesinformativas y de producción de inteligencia acerca de los asuntos atinentes a la Seguridad de laNación", para "proporcionar al Gobierno Nacional las informaciones necesarias a fin decolaborar con la mejor conducción de los asuntos del Estado"19. Sus acciones están dirigidastanto a cuestiones de seguridad interna como externa, aunque no es integrante del Sistema deSeguridad Interior creado por la ley 24.059 -que se describirá más adelante. Cuenta con recursoshumanos y materiales propios para el desarrollo de sus actividades, aunque ni sus integrantes nilos de la SIDE tienen facultades represivas, compulsivas o policiales.

La estructura de su personal está determinada por legislación de carácter secreto, junto a la delpersonal de inteligencia de las Fuerzas Armadas. Su plantel básico se constituye por: a) personalcon tareas y funciones destinadas a contribuir con el cumplimiento de las misiones deinteligencia; b) personal en funciones o tareas directamente vinculadas al cumplimiento de lamisión específica de inteligencia, entre los que se cuentan tanto los analistas, como una tropa depersonal encargado de la realización de las acciones operativas subrepticias para la obtención deinformación de inteligencia o contrainteligencia y; c) personal de maestranza o servicios. Lacarrera, ascensos, etc., están regidas por disposiciones secretas, del mismo modo que la estructurainterna de la Secretaría.

17 Ver Saín M., op. cit.

18 Antes de la creación de esta Secretaría, por decreto 776/56 del gobierno militar de la llamada "RevoluciónLibertadora" -que en 1955 derrocó a Juan D. Perón en su segundo período de gobierno-, la coordinación de lasactividades de inteligencia estaban a cargo de la "Coordinación de Informaciones de la Presidencia de la Nación"creada durante la primera presidencia de Perón por decreto 337/46 y que fue el primer organismo estatal concompetencia específica en la temática.

19 Decreto 479/90 (B.O. 19/03/90).

La asignación de los recursos económicos que utiliza la SIDE para el desarrollo de sus funcioneses uno de las aspectos más preocupantes de su funcionamiento, en virtud del carácter reservadoy/o secreto de éstos. Las cifras globales son importantes. Para los años 1994-1995 eran de,aproximadamente, 250 millones de dólares anuales20.

La existencia y proliferación de dependencias autorizadas para generar gastos de carácter secretoha sido varias veces cuestionada en Argentina y, en muchas ocasiones, ha estado asociada ahechos de corrupción. En el caso de la SIDE, este problema adquiere perfiles particulares tantopor el volumen de sus gastos reservados como porque, al ser éste su modo habitual de cubrir laserogaciones realizadas, se imposibilita la supervisión o contralor externo sobre las acciones querealiza. Al respecto, distintos gobiernos fueron tradicionalmente acusados por el uso políticopartidario que otorgaron a los recursos reservados de la SIDE o por la utilización de los mismoscomo "caja negra"21.

II. 2. b. La Central Nacional de Inteligencia.

Este organismo tiene por función la de ser generador de inteligencia estratégica nacional. Su tareaespecífica es la coordinación y centralización de las actividades del conjunto de los organismosdel sistema nacional de información e inteligencia del Estado -la SIDE, los organismosencargados de las tareas de inteligencia en el Estado Mayor Conjunto del Ejército y de cada unade la Fuerzas Armadas, de la Policía Federal y de las Fuerzas de Seguridad Interior-.

La CIN fue creada en el año 1966, en el marco de la Ley de Defensa Nacional de la dictadura delGeneral Onganía y su estructura y objetivos fueron modificados durante la dictadura del Gral.Lanusse (ley 16.970) y, posteriormente, durante el gobierno del Gral. J. D. Perón en 1973(decreto 162/73). Ninguna de estas modificaciones alteraron o revisaron el esquema jurídicoinstitucional articulado desde los años ’60 sobre la base de la Doctrina de la Seguridad Nacional,reforzando el proceso de militarización de las agencias de seguridad e inteligencia.

Durante el gobierno democrático del Presidente Raúl Alfonsín, se dispuso la reestructuración deeste organismo a través de una serie de normas secretas y/o reservadas. Estas modificacionestendieron a garantizar instancias de control administrativo-institucional, en especial, sobre lasdependencias de inteligencia de las Fuerzas Armadas. Asimismo, se determinó que la JuntaDirectiva de la CIN estaría presidida por el titular de la SIDE. También, durante el mandato delPresidente Carlos S. Menem, se reestructuró el organigrama de esta dependencia a través de unaserie de resoluciones secretas.

20 Los gastos de carácter secreto de la SIDE ascendían a $ 269.609.999 para 1994 y a $ 258.933.926 para 1995,según cifras del presupuesto ejecutado aportadas por el investigador Thomas Scheetzde de la Universidad Nacionalde Quilmes, citados en SAÍN, M., op. cit.

21 Por ejemplo durante este año 1997, a partir de determinados indicios, algunos entendieron que una importantecantidad de fondos reservados de la SIDE habrían sido utilizados para la construcción de un excesivamente caroaeropuerto en las cercanías de la casa particular del presidente Menem en la Provincia de La Rioja.

Ninguna de estas modificaciones ha introducido cambios de relevancia. Si a ello sumamos elhecho de que la CNI no posee medios propios de obtención de información, debemos concluirque su rol está relegado a un papel de importancia secundaria, lejano a la capacidad e incidenciaque poseen otros organismos de información del Estado22.

En general, las secciones de inteligencia de las fuerzas policiales y de seguridad, y aún la SIDE,no están conceptualizadas como cuerpos con altos niveles de eficiencia y profesionalidad. Losconstantes problemas en las investigaciones, como las de los atentados terroristas contra laEmbajada del Estado de Israel y la Asociación Mutual de Asociaciones Israelitas23 agudizan esapercepción.

Por otra parte, es importante destacar que el tipo de “inteligencia” que estos organismosefectivamente realizan no dista demasiado del tipo de tareas que efectuaban durante lasdictaduras militares. En estos últimos años han sido conocidos y dados a publicidad en reiteradasocasiones informes elaborados tanto por la SIDE como por las agencias de inteligencia de laPolicía Federal y Gendarmería, sobre tareas de investigación y seguimiento de la participación dejóvenes en centros de estudiantes de nivel medio, participación de habitantes de barrioscarenciados y villas de emergencia en asociaciones vecinales y políticas, y sobre organismos dederechos humanos. De igual manera, la proliferación de "escuchas telefónicas" no autorizadaslegalmente, realizadas por estos organismos, ha sido también denunciada como una metodologíaconstante. Todo ello ha colocado a estas instituciones, una vez más, en un lugar de sospecha ydesconfianza.

II. 3. Policías provinciales.

Como se ha descripto más arriba, cada provincia es autónoma para la organización de sus fuerzaspoliciales. Éstas dependen institucionalmente de los poderes ejecutivos provinciales, a través delos ministerios de Gobierno. En la casi totalidad de los casos, reúnen en un mismo cuerpo lasfunciones de seguridad y policía judicial.

Cada provincia determina la estructura de su o sus fuerzas policiales, su dependenciainstitucional, sus mecanismos de control externos o internos, el régimen disciplinario al queestarán sujetos los integrantes del organismo, la capacitación y métodos de reclutamiento de susefectivos, el presupuesto y el perfil de la fuerza.

22 La CNI fue creada por la ley 16.970 (B.O. 10/10/66) que fue expresamente derogada por la Ley de DefensaNacional, ley 23.554 en 1988. Del análisis de los cuerpos legales pareciera concluirse la falta de sustento legal de laCNI, sin embargo el decreto 1273/92, reglamentario de la ley 24.059, establecía en su articulo 10 que la ex-Subsecretaría de Seguridad Interior debía "participar....en la Central Nacional de Inteligencia".

23 Nos referimos, obviamente, a los atentados terroristas que tuvieron lugar en marzo de 1992 y julio de 1994 contrala Embajada del Estado de Israel y la sede de la Asociación de Mutuales Israelitas Argentinas (AMIA),respectivamente, que causaron más de un centenar de muertes.

En forma similar a la estructura de la Policía Federal, se trata de cuerpos fuertementemilitarizados, aún cuando por sus leyes orgánicas, son cuerpos civiles. Los presupuestos, recursoshumanos y formación de los miembros de estas instituciones varía según las diferentes provinciaspero, en la mayoría de los casos, éstos no son comparables a los asignados a la Policía FederalArgentina la que, de esta forma, se constituye en el plano interno en una institución casi de elite.

De las policías provinciales, la más importante por sus dimensiones y por el impacto de suactuación sobre la población es la policía bonaerense24. Con 48.500 efectivos es la fuerza armadamás numerosa del país. Su actual estructura emana del decreto ley 955/80 -sancionado durante laúltima dictadura militar- y por las modificaciones introducidas por la ley provincial 10.272 ydecretos leyes 10118/83 y 967/87.

La policía bonaerense cuenta con un presupuesto de 725 millones de pesos que representa el8.5% del presupuesto total de la provincia. El grueso del gasto se destina al personal, aunquecabe destacar que los salarios de los agentes no jerárquicos son bajos.

La policía de la Provincia de Córdoba cuenta con 13.000 efectivos y un presupuesto de 242millones de pesos para el año 199725. Esta institución es la única que ha organizado un cuerpoespecial de policía judicial.

Finalmente, es importante remarcar que la relación policías/habitantes en todo el país -incluyendoa la Policía Federal Argentina- es de 6.89 policías por cada 1000 habitantes. Este índice essuperior al de la mayoría de los países desarrollados26.

III. PROBLEMAS DE COMPETENCIA E INSTANCIAS DE COORDINACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE

SEGURIDAD INTERIOR.

Como es previsible, la existencia de distintos cuerpos de seguridad -en los que las áreas decompetencia de cada uno es el resultado de erráticas e incoherentes políticas de seguridad o de lahabilidad de cada una de las agencias para conquistar espacios- ha provocado conflictosinterinstitucionales frecuentes. Ello ha producido gravísimas faltas de coordinación efectiva paraenfrentar problemas relativos a la seguridad27 e, incluso, conflictos funcionales vinculados a la

24 Esta policía ha sido severamente cuestionada en estos últimos años con motivo de su participación en numerososcasos de asesinatos y brutalidad; en hechos de corrupción ligados al narcotráfico y en actividades cómplices de losatentados terroristas a las entidades judías.

25 Fuente: IERAL de la Fundación Mediterránea.

26 Fuente: United Nations Crime and Justice Information Network.

27 El caso más grave a este respecto ha sido la incapacidad de las fuerzas de seguridad e inteligencia para advertirsobre el peligro de los actos de terrorismo internacional y la investigación posterior sobre ellos.

puja por la obtención de recursos económicos, en un marco en el que la asignación decompetencias a determinada institución nunca es un movimiento de consecuencias menores28.

Ante esta situación y, ya sea por aspiraciones de concentración burocrática o como resultado delas fuertes críticas de la opinión pública ante la inoperancia en materia de seguridad, lasadministraciones gubernamentales en el período democrático han propuesto la creación deorganismos y la sanción de leyes tendientes a la coordinación de las diferentes fuerzas.

Así, existen una serie de instancias de coordinación cuyas funciones están sujetas a ladistribución de jurisdicciones del Estado Federal y al grado de permeabilidad de cada fuerzarespecto de estas instancias de coordinación, más que de contralor.

La relación entre los organismos de Seguridad Interior está ordenada por dos cuerpos legalesdictados luego del restablecimiento de la democracia: la ley de Defensa Nacional y la ley deSeguridad Interior, las que respectivamente determinaron la estructura básica vigente de losSistemas de Defensa Nacional y de Seguridad Interior29.

Además, existen otras normas que delimitan las funciones entre los distintos organismos deseguridad o que crean instancias de cooperación y coordinación de actividades; sin embargo, suimportancia es relativamente menor en comparación con estos dos instrumentos. La ley 18.711del año 1970, delimitó las misiones, funciones y jurisdicciones de Gendarmería Nacional,Prefectura Naval Argentina y Policía Federal Argentina. Por su parte, el Convenio PolicialArgentino suscripto por los distintos cuerpos de seguridad interior y policías nacionales yprovinciales generaron instancias de coordinación y cooperación, aunque han quedadosubordinadas al Consejo de Seguridad Interior creado por la Ley de Seguridad Interiormencionada.

III. 1. La ley de Defensa Nacional y la ley de Seguridad Interior

La ley 23.55430 de Defensa Nacional determina las diferencias entre Defensa Nacional ySeguridad Interior31. Esta ley estableció la prohibición a las Fuerzas Armadas de intervenir en

28 La persecución del narcotráfico le corresponde a distintas agencias, con las tareas de inteligencia que ellodemanda. En esta materia, los jueces federales pueden, llegado el caso, solicitar la colaboración de policía federal ode gendarmería. En la práctica son las agencias las que compiten por iniciar y adjudicarse la intervención en distintoshechos, que luego llevan a la justicia. En ocasiones se plantean conflictos de competencia entre Gendarmería yPrefectura en zonas de frontera. Y son múltiples los conflictos entre la policía federal y los cuerpos provinciales.Además, los únicos actores que intervienen en estas pujas no son las fuerzas de seguridad interior, sino también lasFuerzas Armadas. Al respecto si bien legalmente tienen vedada la intervención directa en cuestiones de seguridadinterior, nada impide que presten el necesario apoyo logístico. Esto plantea choques sobre las asignacionespresupuestarias destinadas, por ejemplo, a la instalación de sistemas de comunicaciones, de detección de móviles oaeronaves; a la adquisición de determinados equipos; a la consecuente capacitación del personal, etc.. Cuestiones querepercuten directamente en la asignación presupuestaria, en el perfil y en el prestigio de cada institución.

30 Publicada en el Boletín Oficial el 05/05/88.

cuestiones de seguridad interna, ya se trate de conflictos sociales localizados, generalizados oagresiones internas de cualquier gravedad. Asimismo dispuso que “las cuestiones relativas a lapolítica interna del país no podrán constituir en ningún caso, hipótesis de trabajo de organismosde inteligencia militares” (art. 15, in fine).

Cuatro años después, la ley 24.059 de Seguridad Interior32, replanteó la cuestión de laintervención de las Fuerzas Armadas:

En cuestiones de seguridad interior autoriza al Presidente a disponer, previa declaración delestado de sitio33, el empleo de las Fuerzas Armadas en el restablecimiento del orden interno, enlos casos en que, a criterio del Poder Ejecutivo, el Sistema de Seguridad Interior resulteinsuficiente.

Además, la ley determinó que los Comités de Crisis por ella creados podrán solicitar alMinisterio de Defensa que las Fuerzas Armadas asistan logísticamente a los cuerpos policialesmediante la afectación de arsenales, servicios de intendencia, sanidad, construcciones,transportes, ingenieros y comunicaciones34.

Por último, la ley entiende como obligación primaria de la autoridad militar la preservación de lafuerza y el restablecimiento del orden dentro de la jurisdicción militar. Y agrega que este tipo deatentados constituye asimismo una vulneración a la seguridad interior35.

Por otra parte, la misma ley 24.059 determinó las situaciones en las cuales, fuera de lajurisdicción federal, podrán emplearse las fuerzas de seguridad y policiales nacionales36 arequerimiento de los gobernadores de cada provincia, el que sólo puede omitirse en caso deintervención federal37 a la provincia o estado de sitio que contemple su territorio.

31 El art. 4º de la Ley Nº 23.554 expresa “Para dilucidar las cuestiones atinentes a la defensa nacional, se deberátener permanentemente en cuenta la diferencia fundamental que separa a la defensa nacional de la seguridadinterior. La seguridad interior será regida por una ley especial.”

32 Publicada en el Boletín Oficial el 17/01/92.

33 Que debe ser dictado por el Congreso salvo en caso de que se encuentre en receso.

34 Esto provocó la derogación del artículo 13, y el cuadro anexo correspondiente, de la Ley de Defensa Nacional, quevedaba la intervención de las Fuerzas Armadas en el territorio nacional, salvo en caso de agresiones militares.

35 El 23 de enero de 1989 un reducido grupo de militantes del Movimiento Todos por la Patria (MTP), tomaron porasalto y ocuparon el Regimiento 3 de Infantería del Ejército. El mismo día de la ocupación fueron rápida ycruentamente desalojados por efectivos del ejército en una operación en la que se utilizó un importante poder defuego. En el complejo contexto generado por la violenta toma, no dejaron de escucharse voces que sostuvieron que elrescate del cuartel debía ser realizado por fuerzas de seguridad interna.

36 Los casos enumerados en el art. 23 de la ley, se refieren a peligro colectivo para la vida, libertad y patrimonio delos habitantes, gran amenaza a los derechos, garantías o instituciones constitucionales y/o situaciones de desastre,conforme las normas de defensa civil.

Además de los asuntos considerados, la ley 24.059 de Seguridad Interior hace explícito elobjetivo del "establecimiento de las bases jurídicas, orgánicas y funcionales del sistema deseguridad interior con la finalidad de determinar la planificación, coordinación, control y apoyodel esfuerzo nacional de policía tendiente a garantizar la seguridad interior”38.

El Sistema de Seguridad Interior, creado a partir de esta ley y que ha sufrido algunasmodificaciones por vía de Decretos del Poder Ejecutivo39, está integrado por el Presidente de laNación, el Congreso Nacional, los gobernadores y las policías de las provincias que adhieran a laley40, los ministros del Interior, de Defensa y de Justicia, la Policía Federal, la GendarmeríaNacional y la Prefectura Naval.

La coordinación del Sistema está a cargo del Ministerio del Interior por medio de la Secretaría deSeguridad Interior, que dirige el accionar de Policía Federal, Gendarmería y Prefectura41, y ejercefunciones de coordinación entre los diversos cuerpos de policía provincial.

Para asesorar al ministro en la elaboración de políticas en el ámbito de la seguridad interna, la leycrea el Consejo de Seguridad Interior42. Sus funciones principales son: a) elaborar planes decoordinación e integración de las acciones desarrolladas por los distintos cuerpos; b) requerir delos organismos de inteligencia (civiles y de las fuerzas de seguridad y policiales) toda lainformación necesaria; c) supervisar la actuación de la oficina del Convenio Policial Argentino;d) incrementar la capacitación profesional de los recursos humanos; e) promover la adecuacióndel equipamiento entre las distintas fuerzas policiales y de seguridad43.

38 Arts. 1º y 6º de la ley 24.059.

39 En la actualidad fundamentalmente por el decreto 660/96 conocido como de Segunda Reforma del Estado.

40 Dada la distribución de competencias entre el gobierno nacional y los de cada provincia, la ley de SeguridadInterior tiene en gran medida carácter de convenio, en cuanto a la posibilidad de coordinar la accióninterjurisdiccional con aquellas provincias que adhieran a la misma.

41 Una clara demostración del poder de los cuerpos de seguridad y de policía nacionales, es la doble dependencia queel decreto 1410/96 (B.O. 11/12/96) establece sobre estos organismos respecto del Ministro del Interior y de laSecretaria de Seguridad. Este diseño del organigrama del Ministerio permitió sortear la resistencia de estasinstituciones a depender directamente de un funcionario de jerarquía menor que la de Ministro.

42 Integrado por miembros permanentes y no permanentes. Son miembros permanentes: el Ministro del Interior, encalidad de presidente del Consejo; el Ministro de Justicia; el secretario de Programación para la Prevención de laDrogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico; el subsecretario de Seguridad Interior; los titulares de la PolicíaFederal Argentina, Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina; y cinco jefes de las policías provincialesque adhieran al sistema, los que rotarán anualmente.Son miembros no permanentes: el Ministro de Defensa, el Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas,los jefes de las policías provinciales que no integra el Consejo como miembros permanentes. También losgobernadores están invitados a participar en él.

43Además, la ley dispone la creación de Consejos Provinciales de complementación del Consejo Nacional, enaquellas provincias que adhieran al sistema.Por otra parte, dentro del ámbito del Consejo de Seguridad Interior, se constituye, cuando se considere necesario pararestablecer el orden en algún punto del país, un Comité de Crisis, que ejercerá la conducción política y la supervisiónoperacional de las fuerzas nacionales y provinciales intervinientes. Dicho Comité se integrará, en principio, por el

III. 2. El Convenio Policial Argentino

El 19 de abril de 198344, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval Argentina, PolicíaAeronáutica, Policía Federal Argentina y las policías de cada provincia suscribieron el ConvenioPolicial Argentino , para regular las competencias y, fundamentalmente, la coordinación operativaentre las distintas fuerzas con competencia en materia de seguridad interior.

Con la finalidad de “contribuir al sostenimiento e incremento de las relaciones interpoliciales”,cada organismo se comprometía a gestionar, por las autoridades competentes, la sanción deldecreto aprobatorio para que cobrase vigencia en cada jurisdicción.

En la jurisdicción nacional, el convenio y su reglamento fueron aprobados por decreto 1.988/85(B.0. 15/10/85).

Los objetivos del Convenio fundamentalmente son:

a) Intensificar el canje informativo general con las instituciones miembros, “con el objeto de quecada una de las signatarias, conozca la prospectiva del delito en un orden general nacional” -también se contempla el intercambio de información técnica y en materia de procedimientospoliciales (art. 4º inc a, d y e)-;

b) propender a la elevación de la formación profesional;

c) optimizar los servicios de seguridad, bomberos y comunicaciones;

A diferencia de otros cuerpos normativos, el Convenio Policial establece toda una estructuraorgánica de coordinación, integrada exclusivamente por personal policial.

Sus órganos son:

a) El Congreso de Jefes de Policía y Fuerzas de seguridad del país. Entre sus funciones podemosmencionar la de dictar resoluciones y recomendaciones para el cumplimiento de los objetivos delConvenio Policial y mediar en los conflictos que se suscitaran entre las distintas fuerzas. Lasreuniones ordinarias de este Congreso se realizarían cada dos años.

b) Un Consejo Policial Permanente. Está integrado por nueve jefes de policía (uno enrepresentación de cada una de las nueve “zonas” en que el mismo Convenio divide al país). La

Ministro del Interior, el o los gobernadores de las provincias en que se desarrollen los hechos y los titulares de laPolicía Federal ,Gendarmería y Prefectura.

44 Fecha del Congreso Extraordinario de Jefes de Policía y Fuerzas de Seguridad del País.

función consiste en atender los problemas de mayor urgencia, cuya tramitación no pudieseesperar a la reunión del Congreso de Jefes, o analizar los proyectos que ante él se presentaran.

c) La Oficina del Convenio Policial Argentino, a cargo de la Policía Federal Argentina, comoórgano de asistencia técnica permanente.

La ley 24.059 de Seguridad Interior, mantiene la vigencia del Convenio Policial Argentino -entanto sea compatible con ella- sometiendo a su Oficina a la supervisión del Consejo de SeguridadInterior creado por dicha ley.

III. 3. El Decreto Nº 1193/94 (Secretaría de Seguridad y Protección a la Comunidad) y elDecreto Nº 660/96 (Segunda Reforma del Estado).

La Secretaría de Seguridad y Protección a la Comunidad, dependiente directamente delPresidente de la Nación, que tendría a su cargo la coordinación y centralización de las policías yfuerzas de seguridad, comenzó a ser discutida a comienzos de 1993.

La iniciativa generó serias disputas acerca de las facultades que acumularía dicho organismo y seplantearon visibles enfrentamientos en el seno del aparato estatal45. Dos eran las principalespropuestas en disputa. Por un lado, la creación de un órgano del que dependieran directamente latotalidad de los cuerpos de seguridad interior del gobierno nacional, a los que se sumaría unafuerza de elite, con moderno equipamiento y posibilidades de intervención rápida en conflictos degravedad. Se contemplaba, asimismo, la unificación presupuestaria de todas las fuerzas. Esteorganismo estaría bajo la jurisdicción directa del Poder Ejecutivo Nacional. Por otro lado, seapoyaba la creación de un instituto que, dentro del marco de la ley de Seguridad Interior,retomara las funciones delegadas en el Ministerio del Interior y, sin mayores modificaciones decompetencia, se creara en el ámbito de dicho organismo un cuerpo de elite.

Las iniciativas, promovida desde el Ministerio del Interior y el Poder Ejecutivo, fueronduramente criticadas por distintos sectores políticos y de la sociedad civil. También las fuerzaspoliciales y de seguridad expresaron su disidencia. Pese a ello, la Secretaría fue creada pordecreto del Poder Ejecutivo al día siguiente del atentado contra la sede de la Asociación MutualIsraelita Argentina -AMIA- (Decreto 1193/94 B.O. 21/07/94).

El texto legal sólo creaba un organismo dependiente de Presidencia de la Nación al que seasignaban las funciones delegadas en el Ministerio del Interior y la Subsecretaría de SeguridadInterior por la ley 24.059.

45 Sobre el particular ver PITA, María Victoria, “Seguridad versus Desorden Social. El control social en lostiempos del ajuste” en Cuadernos de Antropología Social Nº 9, Instituto de Ciencias Antropológicas de la Facultadde Filosofía y Letras. Universidad de Buenos Aires.

La creación permitió, sin embargo, el nombramiento de nuevo personal. La Secretaría creadaconforme lo dispuesto por el decreto 1993/94, quedó exceptuada de la prohibición de cubrirvacantes existente en su estructura organizativa establecida por el decreto 993/91; y el decreto1816/94 creó la Subsecretaría de Coordinación del Ministerio del Interior, a la que se transfirió alpersonal dependiente de la ex- Subsecretaría de Seguridad Interior.

La Secretaría de Seguridad y Protección a la Comunidad tuvo una duración de dos años. Dentrodel marco de la llamada Segunda Reforma del Estado, el decreto 660/96 (B.O. 27/06/96) la ubicódentro de la estructura orgánica del Ministerio del Interior, modificando su nombre por el deSecretaría de Seguridad Interior.

Asimismo, dicho decreto transfirió a las fuerzas de seguridad dependientes del Ministerio deDefensa (Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina) y a la Dirección Nacional deDefensa Civil, al Ministerio del Interior.

Posteriormente el decreto 1410/96 (B.O. 11/12/96), aprobó la nueva estructura orgánica delMinisterio del Interior.

Este decreto establece algo poco común en los organigramas de la Administración Pública: ladoble dependencia directa de Policía Federal, Gendarmería Nacional y Prefectura Naval, tantodel Ministro como de la Secretaría de Seguridad Interior46.

Entre las funciones otorgadas a la Secretaría de Seguridad Interior se establecen algunas similaresa aquéllas conferidas por la ley 24.059 al Ministro del Interior y la Subsecretaría de SeguridadInterior. Sin embargo, tanto entre las funciones de la Secretaría como de la Subsecretaría,Consejo Asesor y Direcciones que se desenvuelven bajo su órbita, desaparece la clara referenciaa coordinación de las actividades de información e inteligencia que la ley 24.059 asignaba a laDirección de Inteligencia Interior y que el decreto 1193/94 mantenía en la Dirección General deCoordinación e Inteligencia.

Precisamente, en relación con las actividades de información e inteligencia, el decreto 660/96mantiene en la órbita de Presidencia de la Nación a la Secretaría de Inteligencia del Estado,aunque eliminó la Subsecretaría “C”, que de ella dependía, sin que pueda determinarseclaramente cuál es la modificación funcional ocasionada por esta eliminación. Además deconstituir la única secretaría con subsecretarías “en clave”, es poco lo que puede decirse enrelación a las funciones que le asigna el decreto 660/96 a la Secretaría de Inteligencia del Estado.Esto es así dado que el Anexo donde se describen las funciones de la totalidad de las restantessecretarías y subsecretarías de la Administración Publica Nacional, omite hacer mención a esteorganismo, o por lo menos, no aparece publicada.

46 Esto puede verse en el los esquemas que grafican la estructura orgánica del Ministerio del Interior, aunque no hayareferencia “textual” que aclare algo al respecto.

A su vez, a pesar de la existencia del Consejo de Seguridad Interior47 (ley 24.059), el decreto1410/96 entiende en sus considerandos “que resulta conveniente crear un órgano deasesoramiento para la coordinación de las actividades operativas de las Fuerzas de Seguridad yPoliciales dependientes del Ministerio del Interior”, para lo cual se crea bajo la órbita de laSecretaría de Seguridad Interior, el Consejo Asesor de Seguridad.

Este Consejo48 tiene por función asistir al Secretario de Seguridad Interior en “la planificación,coordinación y supervisión de las actividades operativas de la Policía Federal Argentina,Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina, tendientes al cumplimiento de las políticasdel área”.

Las funciones del Consejo Asesor de Seguridad son diferentes de las del Consejo de SeguridadInterior de la ley 24.059, y sólo se refieren a los cuerpos de seguridad del gobierno federal. Sinembargo su creación implica plasmar una orientación del Consejo de Seguridad, diferente de laque le otorgaba la ley de seguridad interior. Por otra parte, el Consejo de Seguridad Interior sóloaparece mencionado entre las actividades de las que deben ocuparse las Direcciones Nacionalesdependientes de la Secretaría del Interior.

IV. MECANISMOS INSTITUCIONALES DE CONTROL DE LOS ORGANISMOS DE SEGURIDAD INTERIOR E

INTELIGENCIA

IV. 1. Los mecanismos de control interno de las fuerzas policiales

Tanto la Policía Federal como la Policía de la Provincia de Buenos Aires responden a unaestructura organizativa militarizada. Aún cuando las leyes orgánicas que las rigen49 destacan quese trata de cuerpos de seguridad civiles, la normativa y la práctica las han estructurado comocuerpos con esquemas de autoridad militar, con jerarquías rígidas, con sistemas de control internocorporativos y poco transparentes. Esta militarización de las policías se ha debido, en buenamedida, a las modificaciones impuestas durante las dictaduras militares. Durante la últimadictadura militar las policías fueron puestas bajo los comandos operativos de las fuerzas armadas.También ha sido frecuente que los cargos jerárquicos fueran penetrados por mandos militares.

La estructura militarizada ha permitido, paralelamente, la configuración de objetivosinstitucionales destinados a estereotipar a determinados grupos sociales -los disidentes políticos,

47 Aunque desaparece la mención que el decreto 1193/94 hacía sobre la presidencia del Consejo de SeguridadInterior.

48 Integrado por el Secretario de Seguridad Interior -en calidad de presidente-, el Subsecretario de Coordinación deProgramas de Seguridad Interior, los Jefes de Planeamiento y Operaciones de la Policía Federal Argentina,Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina, los Directores de la Secretaría de Seguridad Interior y demásfuncionarios que designe el Ministerio del Interior. (art. 15 decr. 1410/96)

49 Para la Policía Federal la ley orgánica es el decreto ley 333/58, y la ley del personal es la ley 21.965. Para lapolicía bonaerense, la ley orgánica es la 12.272 y la del personal, las leyes 10118/83 y 967/87.

los pobres, los jóvenes, los homosexuales, los inmigrantes- como enemigos peligrosos. En estesentido, las tareas de prevención de la criminalidad han sido orientadas al “combate” de estosgrupos antes que a asegurar un orden urbano democrático.

La militarización y verticalización de estas fuerzas es observable en las formas en que se ejercenlos controles internos y en que se sancionan las faltas disciplinarias u operativas del personal.

Los sistemas disciplinarios policiales pueden ser analizados desde dos perspectivas. Por un lado,como sistemas a partir de los cuales se estructuran características internas de las instituciones queinciden en la forma en que el personal asume las tareas de prevención y represión. Por otro, comomecanismos a través de los cuales el control de la sociedad civil sobre las acciones de lainstitución resulta imposibilitado.

Los sistemas disciplinarios están reglamentados en las leyes de personal de las policías. Esta leyrige para las faltas a la disciplina que no lleguen a constituir una infracción a las leyes penales yafectan al personal en actividad y en retiro. Por orden de gravedad son: a) apercibimiento; b)arresto; c) cesantía y, d) exoneración. Son impuestas por los superiores a los subordinados. Losoficiales son los únicos con facultad de aplicar sanciones disciplinarias. Las investigaciones sobrelas sanciones son secretas, incluso para los imputados.

Para las sanciones leves, se hace una nota por cliché y en ella se consignan conceptualizacionesde la conducta, pero no se especifica la conducta en sí. El artículo 172 de la Ley de Personal de laPolicía de la Provincia de Buenos Aires dice "La sola afirmación del superior basta paraacreditar la falta mientras no se demuestre fehacientemente lo contrario, salvo que se trate detransgresiones que requieren información sumaria o actuación prevencional”. Las faltas gravesrequieren un sumario administrativo.

Es claro que el sistema está estructurado especialmente para generar obediencia al personalsuperior más que para contralor interno. En la policía bonaerense la misma ley especifica que“las faltas disciplinarias de los superiores no podrán ser denunciadas por los subalternos amenos que haya perjudicado o perjudiquen a estos en su persona, derecho o facultades o sean desuma gravedad” 50.

La lectura de las faltas consignadas en la ley del personal de esta policía es un claro ejemplo dearbitrariedad, discrecionalidad e influencia de códigos militares. Así, por ejemplo, la falta deaseo, la irrespetuosidad, no saludar convenientemente a un superior, dirigirse bromas enpresencia de un superior, fumar en presencia de un superior, ocurrir a un superior no inmediatosin observar la vía jerárquica correspondiente, son faltas sancionadas con amonestación en ellegajo o arresto de hasta diez días (Cap. II, art. 52). De aquí en más las penas se agravan ycircunscriben progresivamente márgenes de autonomía y crítica. Por ejemplo, el inc. 20 del art.

50Art. 248 de la Ley de Personal de la Policía de la Provincia de Buenos Aires.

54 “Formular o instigar a formular denuncias anónimas, aunque las imputaciones se pruebendespués en sumario”. En este esquema disciplinario, el Jefe de la Policía bonaerense goza de lafacultad de indulto de sanciones durante las fechas patrias, el día de la policía o enconmemoraciones análogas (art. 49).

Este tipo de ordenamiento disciplinario interno es similar para la Policía Federal. Así, si unoficial de baja graduación es testigo de irregularidades o delitos cometidos por personaljerárquico, no cuenta con vías idóneas para denunciarlo. Reglamentariamente sólo puedeexponerlas ante su personal superior, no existiendo otra instancia posible. Lo que habitualmentesucede es, entonces, que quienes están dispuestos a ejercer la crítica son perseguidosdisciplinariamente hasta que revean su actitud, o son dejados fuera de la fuerza51.

El tipo discrecional de sanciones resulta en una estructuración de organización interna que, enmuchos casos, es funcional para resguardar y reproducir metodologías delictivas apoyadas en loque algunos policías denominan “terrorismo administrativo”. Éste consiste en producir sobre elpersonal de manera abusiva e indiscriminada sanciones administrativas, de forma de infundirtemor entre los subordinados. Se evita así cualquier tipo de oposición a la actividad ilegal de lossuperiores jerárquicos, y se teje un sistema de encubrimientos y corrupción.

Además de las sanciones explícitas en las leyes de personal, existe una amplia gama de sancionesencubiertas para el personal que, con una buena foja de servicios, intenta ejercer críticasdemocráticas dentro de la institución. Las sanciones encubiertas pueden ser, por ejemplo, destinara los agentes, en el momento del ascenso, a destinos alejados o inhóspitos. Estas decisiones nopueden ser denunciadas ya que se justifican por “razones operativas” y no implican disminucióno menoscabo en el rango.

La arbitrariedad y el secreto característicos del sistema de faltas y disciplinario, facilita, a su vez,rápidas e inocuas respuestas políticas e institucionales, cuando las policías son cuestionadas porsu accionar delictivo o criminal. En estos casos se procede a publicitar masivas exoneraciones depersonal que se encuentra sancionado. En la mayoría de los casos no se da a publicidad las causaso razones por las cuales se ha producido la sanción. Ha sido demostrado que, en general, se tratade personal con faltas menores en sus legajos o críticos a la institución.

La inexistencia de tribunales internos específicos para el juzgamiento de faltas y el escasamentetransparente régimen de procedimientos internos no reconoce espacio ni derecho al ciudadanocomo potencial denunciante.

En los últimos meses, por iniciativa de la Secretaría de Seguridad del gobierno bonaerense y,fundamentalmente a raíz de las gravísimas críticas a la policía provincial, ha sido habilitada unalínea telefónica gratuita para recibir denuncias por delitos que involucren a policías. Esta medidaresguarda la identidad del denunciante, a pesar de que deberá dejar un número telefónico. Una 51 Casos de este tipo han sido ampliamente descriptos en el trabajo de Chillier, Gastón, La Causa Airali, Inédito,próximo a su publicación por el CELS.

vez practicada la investigación interna, las autoridades formularán los cargos en la instanciajudicial. Con similares propósitos, ha sido recientemente creada la Dirección de Control deGestión Policial, órgano destinado a recibir denuncias de todo tipo -personales, colectivas oanónimas- sobre el mal desempeño de la policía bonaerense.

IV. 2. Los mecanismos de control previstos dentro del Poder Ejecutivo

Es, en general, irrelevante el control que ejerce el Poder Ejecutivo sobre los organismos deseguridad e inteligencia, a través de algunas de las instituciones previstas para ese fin. A pesar dela existencia de diversas agencias que tienen entre sus funciones este contralor, en casi ningúncaso éste se ha llevado adelante de modo tal de cumplir con los objetivos declarados por lasdisposiciones legales.

Tal vez un caso ejemplificativo de esta ineficacia es el del Consejo Nacional de SeguridadInterior, ya descripto anteriormente cuando se hizo referencia a la Ley de Seguridad Interior. Esteorganismo ha desarrollado fundamentalmente funciones de coordinación operativa y logísticaentre las fuerzas policiales, pero en modo alguno ha servido como forma de control.Recientemente se han intentado, en el seno de este cuerpo, algunas actividades en este sentido,como por ejemplo dedicar algunas de las sesiones a discutir el problema de la brutalidad policial,o la reciente convocatoria a participar de sus reuniones a integrantes de los partidos políticos conrepresentación parlamentaria; no obstante, estos intentos en ningún caso significaron un efectivocontrol sobre los cuerpos dependientes.

Tampoco en el Ministerio del Interior, del que, como hemos visto, dependen actualmente losprincipales organismos de seguridad, ni en la Secretaría de Seguridad (creada por el Decreto1193/94), existen mecanismos idóneos de control. En el marco del Ministerio de Interior, porejemplo, existe, desde hace más de una década, la Subsecretaría de Derechos Humanos ySociales que entre sus funciones declaradas tiene la de recibir denuncias por violaciones a losderechos humanos cometidas por los funcionarios estatales encargados de hacer cumplir la ley.Sin embargo, la labor desarrollada por la Subsecretaría en este campo, de ninguna manera hasignificado una alternativa viable para los individuos que buscaron el reparo estatal contra suspropios atropellos.

En el caso específico de las policías, el control ministerial de estas fuerzas es virtualmenteinexistente. En un incidente institucional reciente en el que la Corte Suprema aprobó -para luegoretractarse y negar su acuerdo- un proyecto de Policía Judicial elaborado por la Policía Federalque restringía indebidamente derechos individuales, el Ministro se defendió alegando que notenía conocimiento del proyecto policial. En el mismo sentido, son sistemáticas y reiteradas lasactividades y declaraciones de la Policía Federal dirigidas a ratificar su independencia de todocontrol político.

Parcialmente distinta es esta situación en las policías provinciales. En el caso de la PolicíaBonaerense, la creación de la Secretaría de Seguridad significó la instauración de un mecanismo

de control político sobre la fuerza que, actualmente, está jugando un papel central en lasiniciativas, hasta ahora parcialmente fracasadas, por reconvertir el aparato policial de estaprovincia. En cualquier caso, las masivas suspensiones y exoneraciones de agentes policiales porparte de la Secretaría, aunque por diversos motivos criticables, son una muestra del control queeste organismo ejerce sobre la policía provincial.

IV. 3. Mecanismos de control en el Poder Legislativo

Antes del análisis de los mecanismos específicos para el control parlamentario de los organismosde seguridad e inteligencia, es necesario un llamado de atención: tal vez, la principal negligenciaparlamentaria en el control de estos organismos no esté dada por la no utilización de losmecanismos previstos, sino por la falta de promulgación de leyes que aseguren alternativasidóneas y eficaces para el desarrollo de este contralor -ya sea en el marco del Congreso o de lasotras instituciones republicanas-.

En este sentido, la falta de una legislación adecuada que determine con claridad y transparencia laestructura, coordinación y facultades de los organismos de inteligencia -de forma tal que se limitedemocráticamente el secreto que actualmente domina estas actividades- es quizá la másimportante asignatura pendiente. Del mismo modo, resulta imperiosa la sanción de leyes queregulen cuestiones tales como la figura del agente encubierto o provocador, las intervencionestelefónicas y otras cuestiones de similar relevancia.

Una mención aparte merece la cuestión de los gastos secretos o reservados. De acuerdo connormas también secretas, los gastos reservados podrían ser incorporados por ley, exclusivamente,al presupuesto de los organismos que cumplan funciones atinentes a la seguridad del Estado. Sinembargo, a partir del Decreto 918/94, podrán realizar gastos reservados y/o secretos, la SecretaríaGeneral de la Presidencia, la Secretaría de Inteligencia del Estado, el Ministerio de Defensa, elMinisterio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, el Poder LegislativoNacional y el Ministerio del Interior. Frente a esta anomalía legislativa, el Congreso no haatinado a dar una respuesta que permita el control parlamentario de estos gastos -salvo en lamenor y sospechosa porción que asignan los propios legisladores-.

En lo que se refiere a los controles específicos, una primera referencia debe hacerse a la periódicaconformación de comisiones ad-hoc destinadas a investigar cuestiones vinculadas al aparato deseguridad o inteligencia. Cíclicamente, ante situaciones de crisis, el Congreso reaccionainstintivamente con la creación de alguna comisión investigadora. Este mecanismo de control,que podría desarrollar un papel sumamente relevante, en los hechos no ha significado sino laautomática respuesta oficial que confirma que nada cambiará. Sin que deba hacerse a un lado estaforma de control -potencialmente muy valiosa-, es imprescindible modificar sus prácticas, demodo tal de garantizar un impacto real.

En todo caso, el mecanismo parlamentario específicamente previsto para este control es la yamencionada Comisión Bicameral de Fiscalización de los órganos y actividades de seguridadinterior e inteligencia, creada por la Ley 24.059.

Esta comisión está constituida por 8 senadores y 8 diputados, elegidos por sus respectivasCámaras. Al igual que las demás comisiones bicamerales, no tiene personal especializado ni unapartida presupuestaria específica para la realización de sus tareas, contando solamente con dos otres secretarios destinados a tal efecto.

Su misión es supervisar y controlar los organismos de seguridad interior y de inteligenciaactualmente existentes y los que se creen en el futuro. Si bien su función de control másespecífica se refiere a la necesidad de que las actividades de dichos organismos se ajusten a lasnormativa constitucional y legal y a las disposiciones contenidas en la Convención Americanasobre Derechos Humanos, tanto la Ley 24.059 como su decreto reglamentario 1273/92expresamente establecen que la misión de la comisión es de contralor amplio.

Para el cumplimiento de sus objetivos se otorgaron a esta comisión las siguientes facultades:

• Requerir de todo organismo, ente público nacional, provincial, municipal, como asimismo deentidades privadas, toda la información que estime necesaria, la que deberá ser suministrada.

• Requerir al Poder Judicial que cite y haga comparecer, con el auxilio de la fuerza pública, a laspersonas que se considere pertinentes, a fin de exponer sobre hechos vinculados a la materia de lacomisión.

• Requerir de los organismos judiciales pertinentes, se impida la salida del territorio nacional, sinautorización, de aquellas personas que constituyeran objeto de las investigaciones a emprenderse.

• Proponer al Poder Ejecutivo Nacional medidas tendientes a la superación de las deficienciasque se adviertan con motivo de las investigaciones propuestas.

Como resultado de su trabajo la comisión debe producir anualmente un informe público paraambas Cámaras del Poder Legislativo, y otro de carácter secreto para las mismas Cámaras y parael Poder Ejecutivo. Estos informes no sólo deberán ser una memoria de su labor, sino quedeberían expresar las mejoras que se estime necesario implementar. En los mismos informespodrán constar las disidencias de las minorías.

Esta Comisión Bicameral es, sin lugar a dudas, un importante avance en el control legislativo delos organismos de seguridad e inteligencia y ha tenido, en diversas oportunidades, una adecuadareacción a graves problemas institucionales. Sin embargo, tampoco puede desconocerse que sulabor ha tenido significativas limitaciones. Por una parte, a pesar de estar constituida como unacomisión permanente de seguimiento, su perfil y facultades legales son fundamentalmente las deun órgano de fiscalización asistemático y circunstancial. No existe una tarea rutinaria y constante

de contralor, fiscalización y auditoría, por lo que mientras los hechos no alcancen niveles degravedad y publicidad que motiven su participación, la Comisión no desarrolla actividadespermanentes. Una vez más, estas limitaciones se deben, en gran medida, a la ausencia devoluntad política de sus integrantes.

Entre las ambigüedades y limitaciones de esta Comisión destacadas por Saín52, merece destacarseque “no se considera a la seguridad interior y a la inteligencia de Estado como actividades yprocesos institucionales orgánica y funcionalmente diferentes, ni se distingue a ambos tipos deactividades como objeto del control parlamentario que compromete mecanismos de seguimiento,inspección y fiscalización también diferentes”.

IV. 4. Mecanismos de control en el Poder Judicial

Al momento de analizar el control desde el Poder Judicial, debemos realizar una primeraseparación notoria entre el control de las fuerzas policiales y de seguridad, por un lado, y losorganismos de inteligencia, por el otro. En el primer caso, la función de contralor judicial tieneenorme trascendencia, sobre todo en aquellas actividades vinculadas a la función de policíajudicial. En el segundo, en cambio, las actividades de inteligencia se encuentran, prima facie,fuera del control jurisdiccional en la medida en que éstas no interfieran con el ejercicio de losderechos individuales53.

En el caso del control de las fuerzas policiales, también es necesario distinguir entre el control delas actividades realizadas en el marco de las funciones de seguridad de la policía, y aquéllasrealizadas como auxiliares de la Justicia. En lo que se refiere a las funciones de seguridad, elcontrol judicial es casi inexistente. En el ejercicio de sus facultades preventoras, las fuerzaspoliciales suelen detener arbitrariamente, violar la intimidad y privacidad de las personas, eincluso imponer penas de discutida constitucionalidad; sin embargo, estos abusos no suelen serobjeto de la crítica o el control por parte de los jueces.

Un ejemplo categórico en este sentido, es el hecho de que menos del uno por ciento de lassanciones aplicadas por la Policía Federal, en el marco de sus facultades contravencionales,llegan a los tribunales -y de ese uno por ciento, casi la totalidad de las condenas son revocadas-.Estas cifras son elocuentes de la discrecionalidad con que la Policía utiliza sus facultades, y decómo, a pesar de ello, el control judicial es mínimo. Un ejemplo interesante de control judicial yarbitrariedad policial es una decisión que anula un procedimiento que se inició en la detenciónteniendo como única motivación los “rasgos abolivianados” de los “sospechosos”. Sin embargo,

52 Op. cit., pp. 130 y sgtes.

53 Una posibilidad extraña al normal desempeño de sus funciones es la que se ha verificado en diversos casosrecientes, en los que los organismos de inteligencia intervienen en la investigación judicial. Esta participación esabsolutamente anómala; no obstante, los tribunales no sólo han utilizado la información provista por el órgano deinteligencia sino que, incluso, han elogiado tal colaboración por permitir a la justicia contar con el auxilio de“especialistas de alta experiencia” (conf. Causa AMIA, registro No. 777 del 19 de septiembre de 1996, Sala I de laCámara Federal de la Capital Federal).

es preocupante que esa detención generó un proceso judicial que fue convalidado por el juez deinstrucción, quien mereció luego la crítica de la Cámara de Apelaciones.

En lo referido al control del accionar de la policía cuando actúa en el marco de una investigaciónpenal, el control jurisdiccional es, obviamente, mucho más inmediato. Sin embargo, estainmediatez entre la función jurisdiccional y la policial no lleva necesariamente aparejado uncontrol eficaz. En primer término, es necesario destacar que en la Argentina la función de policíajudicial no está separada institucionalmente de la función de policía de seguridad. Tanto en elordenamiento federal como en la gran mayoría de los ordenamientos provinciales, es la mismapolicía, dependiente del Poder Ejecutivo nacional o provincial, la que realiza la labor de auxiliarde la Justicia. Si bien en diversos niveles legislativos se hace mención a una policía especializadaen la investigación, esta cuerpo diferenciado no ha sido aún puesto en marcha54.

En cualquier caso, un rápido análisis de la actuación de los tribunales permite afirmar que existeun tibio control por parte de los funcionarios judiciales, que, en general, sólo parecen cuestionarel accionar policial cuando estamos frente a casos de ilegalidad extrema55. Por el contrario, puedeobservarse que la regla general es la permisibilidad de los jueces frente a la actuación policial o,lo que resulta aún más alarmante, la despreocupación de los jueces por las garantías individuales,que se traduce en el otorgamiento de una suerte de “cheque en blanco” a los agentes policiales:órdenes de allanamiento sin fundamentación y otras violaciones a la intimidad y detenciones sólojustificadas en el “olfato policial”, son el lugar común de la investigación penal. Lajurisprudencia sobre requisas personales, allanamientos, detenciones sin orden judicial y escuchastelefónicas, es una muestra cabal del desinterés judicial por controlar la actuación policial, quesólo reconoce el límite de los casos de ilegalidad extrema.

La falta de control sobre las investigaciones judiciales ha quedado consagrada con una recientedecisión de la Cámara Nacional de Casación, el máximo tribunal en materia penal. En un caso enel que el Fiscal sostuvo su acusación en forma casi excluyente sobre la declaración de un agenteencubierto, el tribunal decidió entonces citarlo para escuchar su versión de los hechos. Sinembargo, el agente policial se negó a presentarse, alegando riesgos para su vida. Cuando eltribunal oral insistió en la citación, la Cámara de Casación Penal decidió interrumpir el juiciopara anular la citación y sancionar a los funcionarios judiciales que así lo habían solicitado. De

54Recientemente este tema se ha convertido en noticia, debido a un proyecto que ya mencionamos por el cual laPolicía Federal reglamentaba la disposición del Código Procesal Penal de la Nación en lo referido a la constituciónde una Policía Judicial. El proyecto del propio cuerpo policial, no sólo mantenía la función de auxiliar dentro delmismo cuerpo, sino que utilizaba la fórmula del ordenamiento procesal para otorgar mayores facultadesinvestigativas autónomas en manos de los funcionarios policiales.Paralelamente, la Policía de la Provincia de Buenos Aires está avanzando con un proyecto por crear un cuerpoespecializado, cuyas características finales aún no están decididas.

55Al respecto puede consultarse Garrido M., Guariglia F., y Palmieri G., Control judicial de las actividadespreventivas y de investigación policiales en el ámbito de la Justicia nacional y federal, en Control Democrático..., op. cit., pp. 91 y ss.

esta forma, el máximo tribunal en materia penal decidió que las declaraciones realizadas por unagente encubierto no pueden ser controladas por los magistrados.

Finalmente, la última forma de des-control judicial que queremos mencionar es aquélla que seproduce en los casos en los que los funcionarios policiales están involucrados en la comisión dedelitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. Así, puede observarse que cuando existensospechas fundadas de que los agentes policiales se han extralimitado en sus facultades, losfuncionarios judiciales suelen preferir ignorar estas acusaciones. Las formas de esta “complicidadjudicial” son variadas, pero van desde la falta de vocación investigativa frente a estas denuncias,hasta la aceptación automática de la versión policial o la “perpetuación de las investigaciones”para evitar llegar a la condena.

Una última referencia debe hacerse a los casos de control judicial de las actividades deinteligencia llevadas a cabo por la Policía Federal, fundamentalmente a través del P.O.C.,Protección del Orden Constitucional. En el marco de la investigación de supuestos hechosterroristas es usual la realización de informes de inteligencia que un tribunal ha calificado de“escuetas carillas que por lógica con nada despreciable y admitida dosis de subjetividad, por ladeducción de quien lo confeccionó y por el fruto de su propio análisis” relacionaba a un partidopolítico con organizaciones guerrilleras que actuaron en el continente. Algunos tribunales, sinembargo, han considerado estos informes, contradiciendo en alguna medida la jurisprudencia delas Cámaras de Apelaciones, que en general han reaccionado contra tal proceder.

En el mismo fallo citado recientemente, la Cámara Federal de la Capital señaló que “la seguridadjurídica de una república democrática no permite la admisión con semejantes contundencia comoprueba de cargo de tales informes” (conf. Sala II, registro 9541 del 14 de enero de 1993). En uncaso análogo se descalificó un informe de inteligencia por establecer una pretendida relaciónentre colaboradores de una organización humanitaria y grupos terroristas, “en una caprichosaexégesis sin relación con el hecho investigado” (Cámara Criminal y Correccional Federal, Sala I,registro 357 del 11 de junio de 1993).

Un aspecto interesante de esta última decisión es que el tribunal no se limitó a descalificar lavalidez de la actuación policial, sino que incluso formuló una denuncia penal, por considerar quela actuación policial se extralimitó en sus facultades “con notable injerencia en su ámbito deprivacidad y desprecio por sus derechos”.

V. MECANISMOS PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL CONTROL DE LOS ORGANISMOS DE

SEGURIDAD INTERIOR E INTELIGENCIA

En este acápite nos referiremos sucintamente a la acción de amparo, habeas data y a la denunciaante los defensores del pueblo. Entendemos que estos mecanismos se diferencian de losanteriores, en la medida en que el ciudadano es el impulsor y protagonista del control. Más alláde esta coincidencia fundamental, es obvio que estas alternativas tienen también importantesdiferencias entre sí.

V. 1. Las denuncias ante los órganos inter-poderes

En primer lugar analizaremos aquellos mecanismos de control establecidos fuera de la órbita deactuación de alguno de los tres poderes: las defensorías del pueblo, ombudsman, etc. Estasinstituciones han tenido, también, un escaso poder de control sobre los organismos de seguridad einteligencia. Si bien la Constitución Nacional de 1994 dispone la creación de una oficina delDefensor del Pueblo, con amplias facultades de control en materia de derechos humanos, en lapráctica esta oficina no ha desarrollado funciones de esta naturaleza. Parcialmente distinto es elcaso del Ombudsman de la Ciudad de Buenos Aires; sin embargo, este funcionario, si bien hatenido iniciativas destacables, no cuenta con facultades suficientes para realizar un controlefectivo.

Un mecanismo nuevo e interesante es el Defensor de la Seguridad, recientemente creado en elámbito de la Provincia de Buenos Aires. La institución del Defensor de la Seguridad, creada porel decreto provincial 328/97 ante los graves problemas y el cuestionamiento público a la Policíade la Provincia de Buenos Aires, constituyó una novedad en el ambiente nacional. Aun cuandotodavía no pueda juzgarse el trabajo de estas instancias, es posible destacar como positiva laincorporación de modalidades de contralor ciudadano.

El Defensor es una institución unipersonal que comenzó a implementarse como proyecto pilotoseleccionando algunos de los municipios más conflictivos de la Provincia. Su responsable nopuede ser empleado público ni ocupar cargos en partidos políticos y es elegido por el votomayoritario del Foro Ciudadano, una institución conformada ad-hoc por representantes deinstituciones intermedias del municipio. La función del Foro es, además de nombrar al Defensor,ser convocada bimestralmente por él para reunirse junto al "responsable local o regional de laPolicía Bonaerense" para "tratar las diversas inquietudes que los mismos tuvieran en punto a lostemas de seguridad locales".

Más allá de esas reuniones, las principales funciones o actividades del Defensor son dos. Por unlado, debe canalizar la opinión y denuncias de la comunidad en relación al accionar de la policíay el tema de la seguridad, "(recorriendo) el área bajo su jurisdicción con circuitos, fechas yhorarios preestablecidos e igualmente establecer circuitos imprevistos a fin de recibir lasinquietudes, quejas o denuncias en materia de seguridad por parte de entidades comunitarias ociudadanos en los sitios donde los mismos se hayan localizados". Por otra parte, debe "verificarel accionar de la Policía Bonaerense en el ámbito de su actuación, a los fines de detectar hechosu omisiones en el quehacer de la misma, sobre la base de normas vigentes,......, o bien conductasque pudieran implicar ejercicio abusivo, ilegítimo, irregular, defectuoso, arbitrario,discriminatorio, inconveniente o inoportuno en el quehacer de las mismas"56.

56 Artículo 10 del decreto provincial 328/97

Los Defensores de Seguridad están bajo la coordinación de la Secretaría de Seguridad de laprovincia, a la que le deben remitir sus actuaciones así como informes mensuales sobre lasituación, con las recomendaciones que consideren convenientes expresar a los fines desolucionar los problemas planteados. Sus informes mensuales también deben ser distribuidos alas entidades que integran el Foro Comunitario y otras organizaciones comunales.

Sin embargo, tampoco debe ignorarse que la legislación que crea esta figura también adolece dealgunos serios problemas. Por ejemplo, no deja de aparecer como preocupante la pocaespecificidad de las facultades concretas que posee el Defensor, o la falta de definición respectode en qué medida está obligada la Policía bonaerense a brindar información al Defensor, o laincapacidad del Defensor para realizar acciones directas, ni siquiera ante situaciones de extremagravedad. Todo esto pareciera perfilar la nueva institución como canalizadora de situacionessobre las que no puede intervenir, en el marco de una policía altamente burocrática y cerrada, queestablece relaciones irregulares con aparatos políticos provinciales y municipales, en un contextosocial con altos grados de inseguridad y ante casos de violencia policial graves y cruentos.

V. 2. El amparo57

La reciente reforma constitucional de 1994 ha ampliado el alcance del amparo, de modo que estaacción constituye potencialmente otro mecanismo de contralor ciudadano de las actividadesestatales de inteligencia y seguridad. Para que la acción de amparo sea procedente, es necesariodemostrar la existencia de un acto u omisión manifiestamente ilegal o arbitrario que afecte enforma actual o inminente un derecho de base constitucional, legal o fundado en un tratadointernacional.

Tradicionalmente se sostuvo que el amparo no era una vía idónea para el mero control de lalegalidad, ya que, se afirma, los particulares no tienen más que un interés simple en la actuaciónlegal de la administración. Sin embargo, la nueva norma constitucional en materia de amparo,sumada a la jerarquía constitucional que han cobrado los tratados internacionales de derechoshumanos, permiten vislumbrar posibles cambios en la materia, capaces de convertir al amparo enuna herramienta eficaz de contralor del cumplimiento legal de los deberes de la administración.

La nueva norma constitucional -el artículo 43-, además de acoger la figura clásica del amparocomo mecanismo de tutela de derechos individuales, establece en su segundo párrafo que“podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a losderechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a losderechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el Defensor del Pueblo y lasasociaciones que propendan a esos fines registradas conforme a ley, la que determinará losrequisitos y formas de su organización”.

57Este punto referido al amparo y el siguiente, referido al hábeas data, no son más que un resumen de lo expuesto porCourtis, Ch., en El control democrático de las actividades de inteligencia y seguridad del Estado, en ControlDemocrático ..., op. cit., pp. 25 y ss.

En el caso de la actividad de los organismos de inteligencia y seguridad, probablemente el factorque resulte más relevante como materia para el planteo de una acción de amparo sea ladiscriminación, aunque pueda pensarse además la construcción dogmática del derecho a obtenerinformación sobre las actividades gubernamentales -corolario del principio de publicidad de losactos de gobierno- como derecho de incidencia colectiva. Esta forma novedosa de legitimaciónprocesal abre la posibilidad de que las organizaciones de la sociedad civil dedicadas al controlciudadano de la actuación estatal cumplan un papel trascendente de esa actividad de fiscalización,llevando algunos de sus reclamos concretos al terreno judicial.

La segunda vía, ya intentada en una acción de amparo promovida por el CELS, consiste enencuadrar la negativa por parte del Estado a proporcionar información sobre su actividad comouna violación al derecho a la información establecido en el art. 13 de la Convención Americanasobre Derechos Humanos y a la libertad de investigación científica, también tutelada por diversosinstrumentos internacionales. En este caso, la libertad de buscar información adecuada y verazsobre el funcionamiento de los servicios públicos se presentan como derechos subjetivos delaccionante. Esta vía requiere, sin embargo, si nos atenemos a los requisitos de admisibilidad delamparo vigentes en la jurisprudencia, la demostración de algún tipo de afectación especial queexceda la mera voluntad de obtener información de la administración. En el caso del amparopromovido por el CELS, tendiente a obtener de la Policía Federal información acerca de susactividades, que fue denegada por la autoridad policial, el interés específico que se alega es larealización de una investigación destinada a la publicación de un informe anual sobre la situaciónde los derechos humanos en la Argentina.

V. 3. El habeas data

La consagración definitiva del habeas data se produjo en el nivel nacional con su expresaincorporación al texto del art. 43 de la Constitución Nacional ya mencionado. De acuerdo con eltercer párrafo de dicho artículo, “toda persona podrá interponer esta acción para tomarconocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en registros o bancos dedatos públicos o privados destinados a proveer informes, y en caso de falsedad o discriminación,para exigir la supresión, rectificación, confidencialidad o actualización de ellos”.

La jurisprudencia sobre la materia es escasa, y la doctrina no ha articulado aún una construccióndogmática sólida al respecto, de modo que no resulta exagerado decir que se trata aún de uninstituto de límites y potencialidades abiertos. El cuadro de indefinición es todavía mayor siconsideramos que todavía resta dictarse la ley que reglamente la acción.

Probablemente la característica más notable del hábeas data como acción judicial la constituye laconexión o encadenamiento de sus distintos objetos: el primero consiste en conocer el contenidode la información personal existente en un banco de datos, y el segundo en rectificar y actualizaresa información si fuera falsa o inexistente, o bien someterla a confidencialidad o suprimirla, sise tratara de la denominada “información sensible”.

En cuanto al primer objeto, esto es, el “derecho de acceso” o conocimiento de la informaciónpersonal almacenada en un banco de datos, reviste la particularidad de proceder ante la simpledenegatoria de la administración de poner a disposición la información pertinente. No se exige laviolación de otro derecho, sino que, por el contrario, el sólo hecho del almacenamiento deinformación personal, aunque haya sido recogida y procesada legalmente, autoriza a ejercer laacción.

Se ha dicho que el derecho tutelado por la acción es el derecho a la intimidad o a la privacidad,de carácter personalísimo. Más allá del posible acierto de esta afirmación, creemos además que laacción, cuando se ejerce contra un agencia estatal, es una forma particular de tutela del derecho aobtener información de los organismos estatales y a exigir el tratamiento legal de los datospersonales, lo que no constituye más que el reflejo particular del principio republicano degobierno, de los principios de publicidad y transparencia de los actos de gobierno, y del principiode legalidad sobre la actividad de recopilación y tratamiento de información.

Una última observación general se refiere a los potenciales legitimados para ejercer la acción: lanorma constitucional no distingue entre personas físicas y personas jurídicas, de modo que cabeperfectamente -y esto tiene especial relevancia para organismos de derechos humanos y otrasorganizaciones de la sociedad civil que emprenden acciones de interés público- el ejercicio de laacción por parte de una persona jurídica.

Refiriéndonos ahora concretamente al empleo del hábeas data como mecanismo concreto decontralor de las actividades de inteligencia y seguridad del Estado, comencemos diciendo que,como se vio, no existe en la cláusula constitucional enunciado alguno que distinga las actividadesde inteligencia y seguridad de otras actividades estatales que impliquen el registro de datospersonales en bancos de datos, de modo que, sin que la norma efectúe distingo alguno, no existenrazones para sostener que la acción no pueda ejercerse para conocer el contenido de los registrospersonales existentes en bancos de datos vinculados con aquellas actividades, y para efectuar lasactualizaciones, rectificaciones, cancelaciones o sometimientos de la información al régimen deconfidencialidad, según el caso. Cabe agregar que, dada la magnitud del daño que puede causar lainformación falsa, inexacta o discriminatoria sobre la honra, dignidad e intimidad de las personas,sumada a la particular organización de las actividades de inteligencia y seguridad, y a la casiabsoluta falta de control de su accionar, es justamente en estos casos en los que más se justifica elejercicio de una acción en la que el propio interesado lleva adelante el contralor de la situaciónque lo afecta personalmente.

La institución del habeas data ya ha sido utilizada de diversas formas por los organismos dederechos humanos. En varias ocasiones se presentaron acciones de este tipo a raíz delnombramiento en supuestas investigaciones de inteligencia de personas vinculadas a estosorganismos, lo que generó la inmediata presentación de acciones tendentes a conocer elcontenido de esos informes. Tal vez el ejemplo más paradigmático de las potencialidades ylimitaciones de este nuevo instituto esté dada por una acción reciente, presentada por el CELS.

Con motivo de un informe de inteligencia que tomó trascendencia pública por su difusiónperiodística, en el que se hacía mención indirecta de este organismo de derechos humanos, sepresentó un hábeas data, con el objeto de conocer la información existente sobre esta instituciónen las distintas agencias de seguridad e inteligencia. Si bien el juez interviniente dio curso a lapetición, sentando un valioso antecedente en la materia, la totalidad de agencias estatales dijeronno tener información de ningún tipo respecto de la institución. Esta respuesta, sin lugar a dudas,es una cabal muestra de cuánta información estos organismos están dispuestos a entregar ante unasolicitud judicial fundada en una acción de hábeas data.

VI. CONCLUSIÓN

La primer conclusión que entendemos es posible inferir de este informe es que la situación de losorganismos de seguridad, por un lado, y los de inteligencia, por el otro, no son asimilables. Sibien es cierto que la mayoría de los organismos de seguridad tienen su propia estructura deinteligencia, esto no permite de ningún modo la decisión de políticas conjuntas para una y otraárea.

En lo referido a los organismos de seguridad interior, no cabe duda que el gran desafío actual esla reconversión de las fuerzas policiales, tanto nacionales como provinciales, de modo tal deponer coto al des-control actual en el que se encuentran estas fuerzas. La ineficacia en el accionarde los organismos de seguridad, sumado a su autoritarismo estructural y sus altos niveles decorrupción, han catapultado a estos organismos, en los últimos tiempos, al centro de la discusiónpública en la Argentina. El relevamiento que aquí hemos hecho de una estructura autoritaria y susdébiles controles deberían ser pautas centrales para esa transformación.

Por su parte, en el área de inteligencia, “las carencias, anacronismos y limitaciones que poseenlos organismos y actividades de información e inteligencia del Estado responden, en granmedida, a la ausencia de un esquema institucional unificado y coherente, a la multiplicidad ysuperposición orgánico-funcional de los organismos de información e inteligencia, a la ausenciade una política de personal integral, y a la falta de criterios y parámetros jurídico-institucionalesmínimos que determinen la doctrina y los lineamientos básicos para una política nacional deinformación e inteligencia ajustada a nuestro sistema democrático y, en este contexto, a laseguridad interna”58. De lo que se deriva necesariamente la necesidad de contar con una leyorgánica que establezca las bases jurídicas, orgánicas y funcionales del aparato de inteligencia.

Dos hechos recientes refuerzan la sensación de que es imprescindible la definición urgente depolíticas de Estado consensuadas. El primero de estos hechos, vinculado al área de seguridad, serefiere a un proyecto presentado por la Policía Federal, para la creación de una policía judicialdentro de su órbita, que fuera secretamente aprobado por la Corte Suprema. La Policía Judicialdebía ser un cuerpo especializado, encargado de desarrollar las tareas que esta fuerza realiza en elmarco de su función como auxiliar de la administración de Justicia. El proyecto de la Policía, que

58Saín, M. op. cit, p. 114.

alegaba reglamentar disposiciones del Código Procesal Penal de la Nación, no sólo no creaba uncuerpo especializado y con fuertes vínculos funcionales con los jueces y fiscales, sino queademás otorgaba a esta fuerza nuevas e inconstitucionales facultades. En un primer momento, laley de implementación del Código Procesal estipulaba que el cuerpo de la policía judicial debíaser creado por la Cámara Nacional de Casación Penal; sin embargo, disputas palaciegas entre estetribunal y la Corte Suprema hicieron que esta última se reservara esta facultad. La Corte,entonces, ratificó, con algunas disidencias pero sin ninguna modificación, el proyecto policial, sinque tal hecho trascendiera. Cuando se conoció periodísticamente la resolución de la CorteSuprema, se generó un escándalo institucional que culminó en la retractación pública de la Corte,que anuló su decisión anterior. Actualmente la cuestión ha vuelto a quedar relegada a un segundoplano.

El segundo hecho tuvo lugar hace apenas un par de semanas, cuando se publicó en un diario de laCapital que el Ministerio de Defensa estaba preparando un documento, para su discusión en elmarco del MERCOSUR, que avalaba la intervención de las Fuerzas Armadas en determinadascuestiones de seguridad interior. Una vez más, el estado público que tomó la cuestión significó elinmediato fracaso del proyecto, cuya existencia fue incluso negada por algunas autoridades apesar de las contundentes elementos periodísticos que así lo demostraban. En todo caso, estehecho sirvió para ratificar que, a pesar de las claras disposiciones de la legislación local enrelación a la prohibición de que las Fuerzas Armadas intervengan en conflictos internos, existende hecho propuestas que quieren revertir la situación -en algunos casos a través de lamodificación legislativa y otros, los más, solamente ignorándola-.

La conclusión positiva que pueden derivarse de estos hechos es -además de la confirmación delimportante papel que están desempeñando los medios de comunicación en el control de estasactividades- la democrática reacción que la difusión pública de estos proyectos generó,terminándolos abruptamente. No obstante, no debe desconocerse que, en la medida en que lasdecisiones sobre estas materias se sigan tomando -o se siga intentando tomarlas- de acuerdo aestas formas y criterios, seguiremos estando muy lejos de cualquier política de Estadodemocrática sobre la seguridad e inteligencia interior.