Accès à l’information juridique, aux institutions et procédures … · 2017-11-28 · Accès à l’information juridique, aux institutions et procédures légales : Quelle sécurisation

LSP Document de travail 44 Sous-Programme��ccès aux Ressources Naturelles

ORGANISATION DES NATIONS UNIES POUR L’ALIMENTATION ET L’AGRICULTURE

Programme de Soutien aux Moyens d’Existence (LSP) ��Un Programme interdépartemental pour l’amélioration du soutien aux moyens d’existence de la population rurale pauvre.

Accès à l’information juridique, aux institutions et procédures légales : Quelle sécurisation foncière pour les ruraux pauvres au Mali ? Etude de cas dans le sud malien

(photographie : Moussa Djiré)

Catherine Goislard

Avec la collaboration de Moussa Djiré

Mars 2007

Accès à l’information juridique, aux institutions et procédures légales : Quelle sécurisation pour les ruraux pauvres au Mali ? Etude de cas dans le sud malien

Catherine Goislard

Avec la collaboration de Moussa Djiré

Mars 2007 Ce rapport a été réalisé sous contrat avec l’Organisation des Nations-Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture (FAO). Les opinions exprimées sont celles de l’auteur seul, et ne représentent pas les vues de la FAO This paper was prepared for FAO’s Land Tenure Service and Sub-programme 3.1 (“Access to natural resources”) of the Livelihood Support Programme.

The Livelihood Support Programme The Livelihood Support Programme (LSP) evolved from the belief that FAO could have a greater impact on reducing poverty and food insecurity, if its wealth of talent and experience were integrated into a more flexible and demand-responsive team approach. The LSP works through teams of FAO staff members, who are attracted to specific themes being worked on in a sustainable livelihoods context. These cross-departmental and cross-disciplinary teams act to integrate sustainable livelihoods principles in FAO’s work, at headquarters and in the field. These approaches build on experiences within FAO and other development agencies. The programme is functioning as a testing ground for both team approaches and sustainable livelihoods principles. Email: [email protected] Access to natural resources sub-programme Access by the poor to natural resources, including land, forests, water, fisheries and wildlife, is essential for sustainable poverty reduction. Landless people in rural areas are particularly vulnerable, because without secure access to land and other natural resources, they can have more difficulty obtaining food, accumulating other assets and recovering after environmental and economic shocks or misfortunes. The main goal of this sub-programme is to build stakeholder capacity to improve poor people’s access to natural resources. It also aims to make sustainable livelihoods approaches more effective in reducing poverty among the poorest of the poor, particularly landless and near landless people.

Table des matières

LISTE DES ACRONYMES........................................................................................................................................ 1

ENGLISH SUMMARY ............................................................................................................................................... 2

RESUME ...................................................................................................................................................................... 6

PREMIERE PARTIE : LES DISPOSITIFS LEGAUX REGISSANT LE FONCIER ET LA DECENTRALISATION EN REPUBLIQUE

DU MALI .................................................................................................................................................................... 6

A. LES GRANDS PRINCIPES JURIDIQUES DU CODE DOMANIAL ET FONCIER ..................................... 6

B. LES PRINCIPES DE LA GESTION FONCIERE............................................................................................... 7

C. LA DECENTRALISATION ET LA QUESTION DU FONCIER...................................................................... 8

D. LA LOI D’ORIENTATION AGRICOLE OU LOA............................................................................................ 8

DEUXIEME PARTIE : MODES D’ACCES A LA TERRE DANS LE SUD MALIEN ................................................................. 10

A. LES REGULATIONS FONCIERES DE TYPE COUTUMIER AU CŒUR DES PRATIQUES ................. 10

B. LES MODES LEGAUX D’ACCES A LA TERRE ............................................................................................ 12

TROISIEME PARTIE : LES PRATIQUES ACTUELLES DE SECURISATION DES DROITS SUR LA TERRE............................... 13

A. L’ORALITE AU CŒUR DES ACCORDS DE PRETS ET DE DONS............................................................ 13

B. LES MODES DE SECURISATION DES VENTES DE TERRES ................................................................... 14

C. COMMENT EXPLIQUER CES PRATIQUES ................................................................................................. 15

CONCLUSIONS ET PROPOSITIONS ................................................................................................................... 17

I. A PROPOS DU CODE DOMANIAL ET FONCIER.......................................................................................... 17

II. LE BESOIN DE SECURISATION DES PRATIQUES FONCIERE LOCALES........................................... 19

III. LES PERSPECTIVES OFFERTES PAR LA LOA ......................................................................................... 20

INTRODUCTION ........................................................................................................................................................ 22 OBJET DE L’ETUDE ................................................................................................................................................... 23 METHODE DE TRAVAIL RETENUE ............................................................................................................................. 23 PREMIERE PARTIE : LES DISPOSITIFS LEGAUX REGISSANT LE FONCIER ET LA DECENTRALISATION EN REPUBLIQUE

DU MALI .................................................................................................................................................................. 25 A. Les grands principes juridiques du Code domanial et foncier....................................................................... 25

I. L’AFFIRMATION DE LA DOMANIALITE...................................................................................................... 25

1. LE DOMAINE PUBLIC IMMOBILIER DE L’ETAT ...................................................................................... 26

2. LE DOMAINE PRIVE IMMOBILIER DE L’ETAT......................................................................................... 26

3. LE DOMAINE IMMOBILIER PUBLIC DES COLLECTIVITES TERRITORIALES................................ 26

4. LE DOMAINE PRIVE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES.............................................................. 26

II. LA RECONNAISSANCE DES DROITS FONCIERS COUTUMIERS.......................................................... 27

III. L’INSTITUTION DU CADASTRE................................................................................................................... 28

IV. LA CONSECRATION DE LA PROPRIETE PRIVEE PAR LE BIAIS DE L’IMMATRICULATION.... 28

B. Les Principes de la gestion foncière .............................................................................................................. 29

I. LE DOMAINE PUBLIC DE L’ETAT.................................................................................................................. 29

II. LE DOMAINE PRIVE IMMOBILIER DE L’ETAT........................................................................................ 30

III. LE DOMAINE IMMOBILIER PUBLIC DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ............................. 31

IV. LE DOMAINE IMMOBILIER PRIVE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ................................ 31

C. La décentralisation et la question du foncier................................................................................................. 32

Information juridique et sécurisation foncière : étude de cas dans le sud malien __________________________________________________________________________________________

ii

I. LES COLLECTIVITES DECENTRALISEES ET LEURS COMPETENCES ............................................... 32

1. LES DIVERS NIVEAUX DES COLLECTIVITES TERRITORIALES AU MALI ....................................... 32

2. LES COMPETENCES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES.............................................................. 33

3. LA TUTELLE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES............................................................................ 33

II. LA GESTION DECENTRALISEE DU FONCIER : UNE DECLARATION D’INTENTION .................... 33

D. La Loi d’Orientation Agricole ou LOA.......................................................................................................... 34

I. A L’ORIGINE DE LA LOA.................................................................................................................................. 35

1. LES POTENTIALITES DE L’AGRICULTURE MALIENNE ........................................................................ 35

2. LES CONTRAINTES DE L’AGRICULTURE MALIENNE............................................................................ 35

3. LES DEFIS DE LA LOA....................................................................................................................................... 35

II. LE PROCESSUS D’ELABORATION DE LA LOA ......................................................................................... 36

1. LES CONCERTATIONS PAYSANNES AU CŒUR DE L’ELABORATION DE LA LOA......................... 36

2. LA VISION PAYSANNE DE L’AGRICULTURE MALIENNE ...................................................................... 37

3. LES PROPOSITIONS PAYSANNES EN MATIERE DE FONCIER.............................................................. 37

III. LES DISPOSITIONS DE LA LOA EN MATIERE DE FONCIER AGRICOLE......................................... 38

1. SECURISER LES EXPLOITANTS AGRICOLES ET LUTTER CONTRE LA SPECULATION FONCIERE ................................................................................................................................................................ 38

2. RAPPROCHER LA GESTION FONCIERE DES CITOYENS ....................................................................... 38

3. ALLEGER LES COUTS ET PROCEDURES LEGALES DE SECURISATION FONCIERE..................... 39

4. LA GESTION DES TERRES AMENAGEES..................................................................................................... 39

5. LE PLAN D’OPERATIONS POUR LA MISE EN ŒUVRE DE LA LOI D’ORIENTATION AGRICOLE..................................................................................................................................................................................... 39

5.1. LE CONTENU GLOBAL DU PLAN D’OPERATIONS ................................................................................ 39

5.2. LE PLAN D’OPERATIONS SUR LE FONCIER AGRICOLE..................................................................... 40

CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE ....................................................................................................... 40

DEUXIEME PARTIE : MODES D’ACCES A LA TERRE DANS LE SUD MALIEN........................................................... 42 A. Les régulations foncières de type coutumier au cœur des pratiques.............................................................. 42

I. L’ACCES DES HOMMES A LA TERRE ........................................................................................................... 43

1. L’HERITAGE ........................................................................................................................................................ 43

2. LE PRET................................................................................................................................................................. 43

2.1. LE PRET DE TERRES ENTRE AUTOCHTONES........................................................................................ 44

2.2. LE PRET DE TERRES ENTRE AUTOCHTONES ET ALLOCHTONES.................................................. 44

2.3. LES RESTRICTIONS IMPOSEES AUX BENEFICIAIRES DES PRETS DE TERRES........................... 45

2.4. UNE MEFIANCE DE PLUS EN PLUS AFFIRMEE A L’EGARD DU PRET DE TERRE ....................... 46

2.4.1. DES EMPRUNTEURS INQUIETS DE SE VOIR RETIRER SANS PREAVIS LA TERRE PRETEE . 46

2.4.2. DES PRETEURS INQUIETS DE PERDRE LEURS DROITS SUR LA TERRE..................................... 46

3. LE DON, UNE PRATIQUE DE PLUS EN PLUS MARGINALE..................................................................... 47

4. LES VENTES DE TERRES A LA MARGE DES TYPES COUTUMIERS DE REGULATION FONCIERE : UNE PRATIQUE RECENTE A TONALITE CLANDESTINE ......................................................................... 48

II. L’ACCES DES FEMMES A LA TERRE........................................................................................................... 49

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iii

1. LE CAS DES FEMMES AUTOCHTONES ........................................................................................................ 49

2. LE CAS DES FEMMES ALLOCHTONES ........................................................................................................ 49

3. LES FEMMES ET L’HERITAGE FONCIER.................................................................................................... 50

4. LES REVENDICATIONS FONCIERES FEMININES : ASSOCIATIONS ET GROUPEMENTS OUVRENT LA VOIE................................................................................................................................................ 50

B. Les modes légaux d’accès à la terre .............................................................................................................. 51

I. LA CONCESSION RURALE UNE DEMARCHE PEU UTILISEE PAR LES RURAUX............................. 51

1. LES DEMARCHES THEORIQUES POUR OBTENIR UNE CONCESSION RURALE............................. 52

1.1. DES PROCEDURES A GEOMETRIE VARIABLE....................................................................................... 52

1.2. LE RESPECT RELATIF DE LEURS OBLIGATIONS PAR LES CONCESSIONNAIRES ..................... 53

II. LE TITRE FONCIER : UNE PROCEDURE RAREMENT UTILISEE......................................................... 53

1. LA PROCEDURE THEORIQUE POUR OBTENIR UN TITRE FONCIER ................................................. 53

1.1. DES ARRANGEMENTS TOUJOURS POSSIBLES ...................................................................................... 54

1.2. LE FAIBLE NOMBRE DE TRANSFORMATIONS DE CONCESSIONS RURALES EN TITRES FONCIERS................................................................................................................................................................. 54

1.3. LES PRINCIPAUX BENEFICIAIRES DES TITRES FONCIERS............................................................... 55

CONCLUSION DE LA DEUXIEME PARTIE....................................................................................................... 56

TROISIEME PARTIE : LES PRATIQUES ACTUELLES DE SECURISATION DES DROITS SUR LA TERRE............................... 57 A. L’oralité au cœur des accords de prêts et de dons......................................................................................... 57

I. HORMIS UNE EXCEPTION, AUCUNE FORME SPECIFIQUE DE SECURISATION DES PRETS ET DONS DE TERRES ................................................................................................................................................... 57

1. L’AFFAIBLISSEMENT DU POIDS DE LA PAROLE DONNEE ................................................................... 58

2. LE MANQUE DE PREUVE : UN FACTEUR D’INSTABILITE ET DE CONFLITS................................... 58

B. Les modes de sécurisation des ventes de terres ............................................................................................. 59

I. UN FREMISSEMENT DANS L’UTILISATION D’ECRITS............................................................................ 59

1. LES PETITS PAPIERS......................................................................................................................................... 59

2. L’INTERET MANIFESTE POUR LA FORMALISATION DES TRANSACTIONS FONCIERES ........... 60

3. LES ACTES NOTARIES...................................................................................................................................... 61

II. LE FAIBLE RECOURS AUX PROCEDURES LEGALES ............................................................................. 61

1. LA CONCESSION RURALE, UN MOYEN DE SECURISER SES INVESTISSEMENTS ......................... 62

2. LA CRAINTE DE L’EXTENSION URBAINE .................................................................................................. 62

3. LE TITRE FONCIER EXPRESSION D’UN CRAN SUPERIEUR EN MATIERE DE SECURITE............ 62

C. Comment expliquer ces pratiques .................................................................................................................. 63

I. LA MECONNAISSANCE GENERALISEE EN ZONE RURALE DES PROCEDURES LEGALES DE SECURISATION FONCIERE ................................................................................................................................. 63

1. DES RURAUX PAS OU MAL INFORMES SUR LES PROCEDURES LEGALES DE SECURISATION FONCIERE ................................................................................................................................................................ 63

2. LE DECALAGE ENTRE LES NORMES LEGALES ET LES PRATIQUES FONCIERES ........................ 64

2.1. L’INADEQUATION DES TEXTES AVEC LES PRATIQUES FONCIERES LOCALES ........................ 64

2.2. LA COMPLEXITE ET LE COUT DES PROCEDURES UNE SITUATION QUI N’ARRANGE RIEN . 65

Information juridique et sécurisation foncière : étude de cas dans le sud malien __________________________________________________________________________________________

iv

2.3. LA MEFIANCE DES RURAUX VIS-A-VIS DE L’ETAT ET DE SES SERVICES.................................... 65

II. L’INSUFFISANTE DIFFUSION DU CODE DOMANIAL ET FONCIER MEME AUPRES DES ACTEURS INSTITUTIONNELS ET SA MAUVAISE APPROPRIATION ....................................................... 65

1. LA TRANSMISSION IMPARFAITE DES TEXTES ET DOCUMENTS DANS LES BUREAUX DES DOMAINES................................................................................................................................................................ 65

2. UN DEFICIT D’INFORMATION CHRONIQUE AU NIVEAU DES COMMUNES RURALES ................ 66

3. LES DIFFICULTES D’APPROPRIATION DES TEXTES REGLEMENTAIRES RELATIFS AU FONCIER ................................................................................................................................................................... 66

3.1. UN FAIBLE NIVEAU D’APPROPRIATION DES TEXTES PAR LES ADMINISTRATEURS .............. 67

3.2. UN NIVEAU D’APPROPRIATION RELATIVEMENT FAIBLE DU CODE PAR LA JUSTICE ........... 67

III. DES PROCEDURES LEGALES COMPLEXES POUR DES SERVICES AUX MOYENS LIMITES ..... 67

1. DES MOYENS HUMAINS ET MATERIELS LIMITES .................................................................................. 67

2. DES PROCEDURES COMPLEXES DIFFICILES A MENER........................................................................ 68

IV. LA DELICATE QUESTION DU FONCIER ET DE LA DECENTRALISATION...................................... 69

CONCLUSION DE LA TROISIEME PARTIE...................................................................................................... 69

CONCLUSIONS ET PROPOSITIONS ................................................................................................................... 70

I. A propos du Code Domanial et Foncier ......................................................................................................... 70

1. L’ABSENCE DE DIFFUSION DU CDF ............................................................................................................. 70

CONSTATS ................................................................................................................................................................ 70

PROPOSITIONS ....................................................................................................................................................... 71

2. LE CODE DOMANIAL ET FONCIER OU L’IGNORANCE DES PRATIQUES FONCIERES LOCALES..................................................................................................................................................................................... 72

CONSTATS ................................................................................................................................................................ 72

PROPOSITIONS ....................................................................................................................................................... 73

3. LE CODE DOMANIAL ET FONCIER UN OUTIL AMBIGU ET COMPLEXE .......................................... 73

CONSTATS ................................................................................................................................................................ 73

PROPOSITIONS ....................................................................................................................................................... 73

4. LA DIFFICILE MISE EN ŒUVRE DE LA GESTION DECENTRALISEE DU FONCIER ....................... 74

CONSTAT .................................................................................................................................................................. 74

PROPOSITIONS ....................................................................................................................................................... 74

II. Le besoin de sécurisation des pratiques foncière locales .............................................................................. 74

CONSTATS ................................................................................................................................................................ 74

PROPOSITIONS ....................................................................................................................................................... 75

III. Les perspectives offertes par la LOA............................................................................................................ 76

CONSTATS ................................................................................................................................................................ 76

PROPOSITIONS ....................................................................................................................................................... 76

Bibliographie...................................................................................................................................................... 77 Annexe I. Correspondance entre la numérotation des entretiens et les personnes rencontrées......................... 79 Annexe II. Chronogramme de la mission et des personnes rencontrées............................................................. 81 Annexe III : Quelques caractéristiques sur les zones d’enquêtes....................................................................... 84

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Liste des acronymes AMAPP : Agence Malienne de Presse et de Publicité AOPP : Association des Organisations Professionnelles Paysannes APROFER : Association Professionnelle des Femmes Rurales CDF : Code Domanial et Foncier CMDT : Compagnie Malienne Des Textiles CNOP : Coordination Nationale des Organisations Paysannes ENA : Ecole Nationale d’Administration FAO : Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture LOA : Loi d’Orientation Agricole LSP : Livehood Support Program PAAD : Programme d’Appui aux Acteurs de la Décentralisation PIB : Produit Intérieur Brut ONG : Organisation Non Gouvernementale

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English Summary This study examines access to legal information and institutions, focusing on the mechanisms and procedures to secure land transactions. It is based on empirical observations in Southern Mali (Bougouni, Sikasso and Koutiala). Legal procedures governing land issues and decentralization in the Republic of Mali The Domain and Land Tenure Code (Le Code Domanial et Foncier – promulgated in 2000 and modified in 2002) is based on the principle of domanialité1, and private property is its main pillar. It is a complex instrument because of the number of application decrees and procedures contained within; it is also an ambiguous instrument as it recognises customary land rights without setting out the procedures for their certification. Moreover, while not paying enough attention to the rural world, it has had little diffusion to those in charge of its implementation. It is not well known or utilised by rural people. Decentralisation – one of the main themes of the Third Republic – is still merely a declaration of intent regarding land issues. The State has not transferred competency over state lands and their management to the new territorial bodies. This constitutes a theoretical handicap for land management and it is a source of ambiguity among different actors. Nevertheless, a successful dialogue between decentralised and central powers is an important factor in achieving more stable and efficient land management. In order to improve agricultural production and rural livelihoods, the Government passed an Agricultural Framework Law (Loi d’Orientation Agricole) in 2005. In terms of land issues, this law aims at securing farmers, fighting against land speculation, bringing land management closer to people, and reducing the costs and number of the legal procedures for securing land rights. This law demonstrates that public authorities are aware of the fact that the procedures required by the Domain and Land Tenure Code are inadequate for rural people. Therefore it is necessary to review the issue in order to implement tailored mechanisms. As the Agricultural Framework Law gives an important role to decentralised territorial bodies, the question of how to transfer the domain and its management must be considered once again. Access to land in Southern Mali Customary regulations are essential for accessing land in rural Southern Mali. For migrants, land loans are the most used mean to access land. But these loans suffer from several restrictions and the rights they generate are very precarious; this creates a deep feeling of insecurity among the owners and the borrowers. The practice of selling land between individuals tends to be increasing, but it is often shrouded in mystery and shame. There is mystery when the sale is made in secret by sellers unworried about the rights of the other members of the family and looking to be the sole beneficiary of the sale. There is shame when the head of the household decides to resort to this solution in order to cope with urgent financial needs.

1 Non-titled land is deemed Domaine de l’Etat.


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Women’s access to land depends upon men’s good will. On one hand, native (“autochthonous”) women in general have the right to use land, but this right is precarious and revocable. Migrant women, on the other hand, depend upon their husbands, who, in turn, depend upon the native inhabitants who welcomed them. Women’s groups and associations give women the chance to claim their land rights. Their members often aspire to have long term rights in order to pursue income generating activities. Farmers rarely use legal procedures in the case of rural land concessions or land titles. These procedures are complex, long and may imply special arrangements (such as “under the table” payments). The request for a rural land concession is the most common procedure, but it is seldom transformed in land title. Land titles are essentially required for urban plots (not many rural plots are registered) especially by traders. Current practices to secure land rights Farmers used to secure land rights and transactions generally through oral agreements, with or without witnesses, and reinforced by “gifts” as symbolic exchange. The feeling of insecurity caused by these agreements is more significant for the owners than for the borrowers. The situation is fragile and this increasing feeling of insecurity leaves the majority of actors uncertain about their future. Sometimes land sales are traced in writing, through informal written agreements (“small papers”) and recently, in Koutiala, also through notarial acts. Farmers seem to be increasingly interested in legalizing land transactions. Yet there are few cases of legal procedures for rural concessions and land titles. The majority of the farmers interviewed do not have access to concrete information about the current legal procedures. Some of them have a vague idea of the fact that there are legal procedures but they do not know them or they mistrust them. They are afraid of them and they feel powerless because they think that these procedures are not suited for them and are inaccessible. Often, these same actors find their land systems legitimate, although they know that they are not legal. Peasant organizations and farmer unions are aware of the problems that this situation might generate. They are afraid of a progressive dispossession of farmers by those who know the legal context and have the financial means and the social capital sufficient to access it. Generally those who manage to legally secure their rights are insiders, that is to say actors whose social and financial capital can overcome significant procedural obstacles. Normally they are traders or officers trying to secure investments made when farmers give up their land for economic reasons. The demand for land titles regards mostly urban plots. The institutional actors in charge of land management, encountered throughout the survey, are aware of the fact that these legal procedures do not correspond to the aspirations and means of rural people. They also acknowledge the ignorance about these regulatory systems (also in their services) and the complexity of the procedures, which make them hard to apply. They believe that they do not have enough resources to be effective in their work. Moreover there are competitions between different categories of authorities over land issues. The relationships between traditional authorities and mayors are not always consensual; the mayors, the sub prefects (and prefects) and the officers in the Administration of the Domains also have


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competing relations. Nevertheless, farmers increasingly aspire to secure their rights in order to invest in the land in a sustainable manner. Main findings and suggestions The majority of actors interviewed (farmers and agents of decentralized services) think that they suffer from ignorance about legal land procedures. Nevertheless, rural populations are very interested in knowing the solutions advocated by the State in terms of land management. Recommendation While waiting for the implementation of measures planned for by the Agricultural Framework Law on rural land issues, it is important to start with a solid information campaign directed towards the actors within the decentralized services about the content and tools of the Domain and Land Tenure Code. Moreover, these actors must be informed about the legal procedures of the Agricultural Framework Law concerning rural land tenure. Once the Government decides how to implement the Agricultural Framework Law, the information should be communicated to all the administrative actors in the rural areas adding these new elements and then it should be the base for an awareness campaign introducing the set of rural land management procedures in the Republic of Mali. The Domain and Land Tenure Code or the ignorance about local land practices The Domain and Land Tenure Code is distinct from the local land practices that govern the relationships between people and land in Mali, essentially because the access to land and its management is generally regulated through customary systems of rules. The coexistence of these different sets of rules provokes a juridical pluralism that is not considered in the regulatory texts. Therefore the Domain and Land Tenure Code and its procedures constitute an ambiguous and complex tool. Recommendation Recognizing local land practices implies the need for finding adequate mechanisms for allowing the official acknowledgement of local land rights The difficult implementation of decentralized land management Although the Domain and Land Tenure Code discusses the procedures related to decentralized land management, it must be underlined that the implementation of these procedures is imperfect and still lagging. There is ambiguity about the roles the different actors play.


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Recommendation It seems essential to apply the law by simply making an effective transfer of capacities towards the decentralized territorial bodies. The need for securing local land practices The issue of land sales is very important. Today, the majority of land transactions made between farmers are generally based on oral agreements, conducted with or without witnesses, and whose terms are often imprecise. Farmers feel insecure about their land rights and want to escape this situation. They aspire to have assurances vis-à-vis the State and to be recognized as land right holders. In addition they hope that their counterpart will not unilaterally question their agreements. Recommendation Legalizing land transaction through the implementation of clear contracts, with clearly defined rights and obligations of the different parties, will enable the establishment of written proofs. Facilitating the certification of these private agreements by local authorities, communicating these actions at the local level and giving them a juridical existence is an interesting starting point for the achievement of land security. The perspectives offered by the Agricultural Framework Law The section on rural land tenure systems of the Agricultural Framework Law is directed to give security to farmers and fight against land speculation. The connection between land management and people as well as the reduction of costs and procedures is at the centre of this law. Conversely, the Agricultural Framework Law does not discuss supporting the legalisation of land transactions. Recommendation The Agricultural Framework Law must be widely diffused. Carrying out inventories of traditional practices, as planned for by the law, must be given the appropriate weight. The same attention should be given to local land committees, as they should represent the interests of all the stakeholders concerned. A possible approach would be the integration of mechanisms supporting the validation and legalisation of land transactions. Yet this will require reconsidering or “re-reading” the Domain and Land Tenure Code or at least the implementation measures of the Code.


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Résumé

Cette étude a été réalisée au Mali entre le 23/11 et le 16/12/2006 pour le Service des Régimes Fonciers de la F.A.O. dans le cadre de son programme : « Documents normatifs pour une meilleure administration foncière ». Elle s’inscrit aussi dans le volet « Accès à la terre et aux ressources naturelles » (LSP 3.1.) du programme de soutien aux moyens d’existence (Livehood Support Programme) qui analyse le lien entre accès à la terre et sécurisation des moyens d’existence, en vue de définir de meilleures approches de développement, notamment dans les domaines d’intervention relevant des institutions foncières et du développement rural. L’objectif de cette étude est d’apporter des éléments de réponse, fondés sur des observations empiriques dans le sud du Mali, sur l’accès à l’information légale et aux institutions et sur le fonctionnement concret des pratiques actuelles de sécurisation des transactions et des droits fonciers. Notamment pourquoi divers groupes d’acteurs recourent à des modalités diverses de formalisation ? Pourquoi un grand nombre d’acteurs ruraux n’utilisent pas ou peu les procédures légales de sécurisation ? Quelles sont les aspirations de divers groupes pour pouvoir légalement sécuriser les transactions et droits fonciers ? Quelles pistes de recommandations peut-on formuler pour rendre les procédures légales de sécurisation accessibles et utilisables ? Cette étude repose sur un travail de recherches bibliographiques sur les transactions foncières, la sécurisation des ruraux, puis la question du foncier, de la décentralisation et de la loi d’orientation agricole au Mali. Elle se base aussi sur un travail d’enquêtes de terrain réalisées à Bamako et dans ses environs, puis dans les zones de Bougouni, Sikasso et Koutiala. Première partie : Les dispositifs légaux régissant le foncier et la décentralisation en République du Mali La transition démocratique amorcée au Mali avec la Révolution du 26 mars 1991 constitue le point de départ d’importantes réformes politiques, économiques et sociales. Le choix pour la démocratie libérale et la décentralisation est fixé dans la constitution du 25 février 1992 qui pose le principe de la libre administration des collectivités locales ( Djiré 2004). Cette option pour la décentralisation a aussi été matérialisée dans la nouvelle version du Code Domanial et Foncier qui affirme clairement la reconnaissance d’un domaine aux collectivités décentralisées. A. Les grands principes juridiques du Code domanial et foncier I. L’affirmation de la domanialité L’ordonnance N°00-027/P-RM du 22 mars 2000 portant Code Domanial et Foncier modifiée et ratifiée par la loi N°02-008 du 12 février 2002 place le principe de domanialité au centre la législation foncière. Le domaine privé et le domaine public constituent le domaine national dont l’Etat est propriétaire. Le domaine public immobilier est constitué de l’ensemble des biens immobiliers classés ou délimités affectés ou non à l’usage du public. Le domaine privé immobilier de l’Etat comprend toutes les terres faisant l’objet de titres fonciers et de droits réels immobiliers établis ou transférés au nom de l’Etat. Il comporte aussi toutes les terres non détenues par les particuliers ou les collectivités en vertu d’un titre foncier.


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Tout comme le domaine public de l’Etat, celui des collectivités territoriales se compose d’un domaine naturel et d’un domaine artificiel déterminés par la loi et ayant un caractère d’intérêt régional, de cercle ou communal. Le domaine privé des collectivités est constitué des terres immatriculées du domaine privé de l’Etat cédées par celui-ci à titre onéreux ou gratuit, des terres non immatriculées situées dans les limites des collectivités territoriales affectées ou cédées à celles-ci par l’Etat en fonction de l’intérêt régional, de cercle ou communal et des biens immeubles acquis à tire onéreux ou gratuit ou affecté par l’Etat. II. La reconnaissance des droits fonciers coutumiers La reconnaissance officielle des droits fonciers coutumiers est clairement montrée par l’article 43 qui confirme les droits fonciers coutumiers exercés individuellement ou collectivement sur les terres non immatriculées. De même, l’article 44 indique que ces droits fonciers coutumiers peuvent, à la suite d’une enquête publique et contradictoire faire l’objet d’un titre opposable aux tiers qui constate l’existence et l’étendue de ces droits. Les formes et conditions de ladite procédure sont fixées par décret pris en Conseil des Ministres. Mais ce décret n’a pas encore été adopté. Le Code domanial et foncier contient également dans son article 48 une disposition consacrée aux conventions coutumières. III. L’institution du cadastre Les articles 49 et 50 précisent la volonté du Gouvernement malien de doter toutes les communes du Mali d’un cadastre ayant pour objet de préciser les indications relatives à la propriété, aux droits réels, à la contenance, à l’affectation ou à la nature de la culture et à l’évaluation des immeubles bâtis et non bâtis. IV. La consécration de la propriété privée par le biais de l’immatriculation Le Code Domanial et Foncier place la propriété foncière au centre de son dispositif. L’organisation du régime foncier est fondée sur la procédure de l’immatriculation. Seul le titre foncier fait acquérir la propriété foncière ; il est définitif et inattaquable et constitue devant les juridictions maliennes le point de départ unique de tous les droits réels existants sur l’immeuble au moment de son immatriculation. B. Les Principes de la gestion foncière I. Le domaine public immobilier Le domaine public immobilier de l’Etat est inaliénable, imprescriptible et insaisissable. Il est géré par le ministre chargé des domaines. Les particuliers ont le droit de jouir du domaine public suivant les conditions spécifiques à chaque nature de biens et ce dans les limites déterminées par voie réglementaire. II. Le domaine privé immobilier de l’Etat La gestion du domaine privé immobilier de l’Etat est confiée au service des Domaines. Ce dernier est constitué de toutes les terres non détenues par les particuliers ou les collectivités en vertu d’un titre foncier. Il comprend aussi les terres sur lesquelles s’exercent des droits fonciers coutumiers d’usage ou de disposition, que ce soit à titre collectif ou individuel.


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III. Le domaine immobilier public des collectivités territoriales Les collectivités territoriales gèrent leur propre domaine public ainsi que les parties du domaine public de l’Etat qui leur sont transférées. Le domaine public immobilier des collectivités territoriales est comme celui de l’Etat, imprescriptible et inaliénable. IV. Le domaine immobilier privé des collectivités territoriales Le Code Domanial et Foncier précise en son article 59 que les terrains à usage d’habitation peuvent être attribués sous forme de permis d’occuper. Lorsqu’ils relèvent du domaine privé immobilier d’une collectivité territoriale dotée de schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme, les terrains font l’objet d’une cession directe. C. La décentralisation et la question du foncier La décentralisation constitue une des orientations majeures de la troisième République du Mali. Fondée sur le transfert de certaines des compétences de l’Etat à des collectivités dotées de la personnalité morale de l’autonomie financière et de l’autonomie de gestion I. Les collectivités décentralisées et leurs compétences La commune est la structure de base des collectivités décentralisées. Le cercle est la collectivité de base intermédiaire de mise en cohérence entre la région et la commune. La région est composée de plusieurs cercles. Le conseil communal, le conseil de cercle et l’assemblée régionale délibèrent entre autres sur les thèmes suivants : la protection de l’environnement, les opérations d’aménagement de l’espace de la collectivité, la gestion domaniale et foncière, l’acquisition du patrimoine, les infrastructures routières et de communication classées dans le domaine de la collectivité. Elles s’occupent aussi de l’organisation des activités rurales et des productions agro-sylvo-pastorales. Un système de tutelle, sur les collectivités territoriales, a été mis en place par l’Etat. Cette tutelle vise à assurer le contrôle de la conformité des actes des collectivités aux lois et règlements en vigueur. Son objectif est aussi de défendre les citoyens contre les actes arbitraires et illicites de ces organes. II. La gestion décentralisée du foncier : une déclaration d’intention Au Mali, l’Etat n’a pas encore transféré aux nouvelles collectivités territoriales ni le domaine, ni sa gestion, ce qui handicape ces dernières dans leurs prérogatives théoriques en matière de gestion du foncier. D. La Loi d’Orientation Agricole ou LOA Pour juguler les difficultés du monde rural et améliorer la production agricole malienne, le Gouvernement a jugé nécessaire d’élaborer une Loi d’Orientation Agricole. I. A l’origine de la LOA Un discours prononcé par le président de la République du Mali, le 7 février 2005, lance le démarrage du processus d’élaboration de cette Loi d’Orientation Agricole.


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1. Les potentialités et les contraintes de l’agriculture malienne L’agriculture qui inclut les activités sylvo-pastorales est d’un apport élevé au P.I.B. Elle fait vivre plus de 80% de la population, constituant ainsi le secteur le plus important en matière d’emplois, de revenus et de possibilités d’exportation. Mais l’agriculture malienne est tributaire des aléas climatiques, de la poussée démographique, des systèmes extensifs d’agriculture et d’élevage qui entraînent une dégradation des ressources naturelles, des conflits et une baisse des rendements de culture. 2. Les défis de la LOA L’objectif de la Loi d’Orientation Agricole, tel que défini dans le discours du 7 février est de rendre l’agriculture malienne plus performante en terme de production et de productivité, d’améliorer l’organisation des services techniques, d’optimiser la responsabilisation et l’organisation des acteurs du secteur rural. A cette fin sont préconisés l’implication et le renforcement du secteur privé, ainsi que la prise en compte de la politique de décentralisation. II. Le processus d’élaboration de la LOA En lançant l’élaboration de la LOA le Président a décidé d’associer totalement le monde rural par le biais des associations paysannes. Ainsi la C.N.O.P. a conduit le processus de concertations paysannes chargé de sous-tendre l’élaboration de la LOA 1. Les concertations paysannes au cœur de l’élaboration de la LOA L’objectif global des concertations paysannes était de recueillir les points de vue des paysans sur les différents thèmes de la LOA, de dégager des propositions paysannes pertinentes et d’en faire un mémorandum précis et clair devant servir de fondement à la politique et à la loi d’orientation agricole. 2. La vision paysanne de l’agriculture malienne Les concertations ont permis de dégager une vision paysanne de l’agriculture malienne qui se veut durable, productive et innovante. 3. Les propositions paysannes en matière de foncier La C.N.O.P. a demandé au Gouvernement l’élaboration d’une politique foncière fondée sur la sécurité foncière des exploitants et des exploitations agricoles, l’équité dans l’accès et la propriété foncière et la décentralisation effective de la gestion foncière. Elle a aussi recommandé la mise en place d’un système efficient de formalisation des droits coutumiers et la facilitation de l’obtention des titres fonciers, des titres de concession rurales et des baux à longue durée, à travers une simplification des procédures et un allègement des coûts pour permettre l’accès de la grande majorité des ruraux auxdits titres. Concernant les zones aménagées sur fonds publics, la C.N.O.P a recommandé la mise en place d’un système de quota en faveur des femmes et des jeunes dans les attributions de parcelles pour que les groupes vulnérables aient un accès équitable à la terre. III. Les dispositions de la LOA en matière de foncier agricole Les dispositions relatives au foncier Agricole contenues dans le chapitre II (articles 75 à 83), soit neuf articles du Titre IV sur les facteurs de production.


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1. Sécuriser les exploitants agricoles et lutter contre la spéculation foncière Ainsi la politique foncière a pour objet la sécurisation des exploitants Agricoles, la promotion des investissements publics et privés, l’accès équitable aux ressources foncières et la gestion desdites ressources (article 75). Cette politique foncière établie de concert avec la profession agricole vise à lutter contre les spéculations et détentions coutumières abusives des espaces. 2. Rapprocher la gestion foncière des citoyens L’article 76 stipule clairement que l’Etat, en collaboration avec les Collectivités territoriales et les Chambres d’Agriculture, procède à l’inventaire des us et coutumes en matière foncière par région, zone agro-écologique ou socio-culturelle. L’article 79 précise la création d’une commission foncière au niveau de chaque commune. 3. Alléger les coûts et procédures légales de sécurisation foncière Dans l’article 82, il est précisé que dans le cadre de l’accroissement de la production Agricole, des dispositions sont prises pour alléger les coûts, simplifier les procédures d’établissement des titres fonciers et des concessions rurales et la conclusion de baux de longue durée pour les exploitants Agricoles. 4. La gestion des terres aménagées La LOA contient des dispositions particulières relatives aux terres objet d’aménagement sous la maîtrise d’ouvrage et avec le concours financier de l’Etat ou d’une collectivité territoriale. Au niveau des zones aménagées sur fonds publics, les femmes, les jeunes et les groupes vulnérables se verront accorder des préférences dans l’attribution des parcelles. 5. Le plan d’opérations pour la mise en œuvre de la Loi d’Orientation Agricole Afin de rendre opérationnelle la Loi d’Orientation Agricole, un plan d’opérations a été mis en place. Il prévoit, dès 2007 et ceci pour trois ans, l’ensemble des textes législatifs, politiques et réglementaire qui doivent être pris en concordance avec la L.O.A, ainsi qu’un budget prévisionnel pour réaliser les différentes actions. Deuxième partie : Modes d’accès à la terre dans le sud malien A. Les régulations foncières de type coutumier au cœur des pratiques Ainsi ceux que nos interlocuteurs qualifiaient de « propriétaires terriens ou de chefs de terre » sont les descendants du premier défricheur du lieu. Ces « propriétaires terriens ou chefs de terre » sont chargés de la gestion des terres sur une portion géographique donnée et responsables des sacrifices nécessaires au bon déroulement des activités agricoles. Les premières familles arrivées sur le site sont considérées comme les autochtones et sont détentrices des droits d’usage et de gestion sur la terre. I. L’accès des hommes à la terre Les modalités d’accès des hommes à la terre dans une zone donnée varient selon qu’ils sont autochtones ou allochtones.


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1. L’héritage Lorsque l’on est autochtone, on obtient généralement la terre en raison de son appartenance à un lignage lui-même détenteur de droits ancestraux sur la terre. Les terres sont détenues en indivision ou bien de façon individuelle par un chef de famille. 2. Le prêt Selon les enquêtes, le moyen le plus fréquent pour obtenir des terres, notamment pour les allochtones, en milieu rural dans le sud malien, est le prêt. Ses conditions varient s’il s’agit d’arrangements entre autochtones ou membres de la même famille ou bien d’allochtones. 2.1. Le prêt de terres entre autochtones Cette pratique est courante et, d’après les enquêtes, elle ne semble pas poser de problèmes particuliers. 2.2. Le prêt de terres entre autochtones et allochtones Le prêt de terre est uniquement accordé pour que le bénéficiaire puisse assurer sa subsistance. Dans le cas d’un prêt de terres lignagères, le chef de lignage doit en théorie solliciter un conseil des familles constituant le lignage afin de consulter les différents membres sur cette question, leur demander leur accord ou tout au moins les avertir de la décision qu’il peut déjà avoir prise de façon unilatérale. Maintenant cette démarche, destinée à établir un consensus entre les différents membres de la famille, n’était plus systématiquement effectuée ce qui par la suite peut générer des problèmes. Un prêt de terre, afin de garantir sa durée, est toujours assorti du respect de clauses sociales extrêmement importantes. Les règles gouvernant l’accès à la terre et aux ressources sont étroitement liées à l’appartenance sociale 2.3. Les restrictions imposées aux bénéficiaires des prêts de terres Le bénéficiaire d’un prêt de terre qui dispose juste de droits d’usage est généralement soumis à de nombreuses restrictions quant à l’utilisation de la terre confiée. Actuellement, il semble que les retraits de terres arbitraires sont de plus en plus fréquents 2.4. Une méfiance de plus en plus affirmée à l’égard du prêt de terre Si cette transaction était dans les différentes zones de l’étude le moyen le plus couramment utilisé, notamment par les allochtones, pour avoir accès à la terre, au regard des enquêtes, cette pratique ne semble plus satisfaire ni les prêteurs, ni les emprunteurs. La méfiance à l’égard du prêt de terre a aussi été évoquée dans les endroits fortement peuplés où la pression foncière est importante. Les emprunteurs sont inquiets de se voir retirer sans préavis la terre prêtée et les prêteurs ont peur de perdre leurs droits sur la terre. 3. Le don, une pratique apparemment marginale Les enquêtes ont révélé que les dons de terre en dehors des membres de la famille devenaient de plus en plus limités depuis la fin des années soixante-dix. 4. Les ventes de terres à la marge des types de régulation foncière coutumier : une pratique récente à tonalité clandestine Selon les enquêtes, les avis sont partagés quant à la question de la vente de terres et divergent selon que l’on se trouve à proximité ou pas d’une ville. Il nous a été signalé que dans les villages environnants de Bougouni, de Sikasso et de Koutiala la pratique de la vente de terres était certes


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peu valorisée, mais de plus en plus courante. Dans les trois zones, les principaux acheteurs de ces terrains sont les commerçants et les fonctionnaires. II. L’accès des femmes à la terre Les femmes autochtones et allochtones ne possèdent pas les mêmes marges de manœuvre quant à leurs possibilités d’accès à la terre. 1. Le cas des femmes autochtones Qu’il s’agisse de la région de Bougouni, Sikasso ou Koutiala, les femmes autochtones ont accès à la terre par l’intermédiaire de leur mari. Dans la région de Sikasso, les interlocutrices rencontrées mettent en relief le rôle prépondérant des hommes dans la gestion foncière 2. Le cas des femmes allochtones Pour accéder à la terre, les femmes allochtones dépendent de leur mari qui lui-même dépend de son tuteur. Généralement elles travaillent sur les terres de leur mari et ne peuvent obtenir une petite parcelle pour faire du maraîchage à des fins personnelles uniquement si la pression foncière n’est pas trop importante. 3. Les femmes et l’héritage foncier Il a souvent été rapporté que les femmes n’héritaient généralement pas de la terre laissée par leur époux, mais des nuances doivent être apportées à cette affirmation. Dans le cercle de Koutiala, si la terre est cultivée de façon collective, au décès d’un chef de famille, elle revient à ses frères. Si, par contre, la terre est cultivée de façon individuelle, elle revient à l’épouse du défunt. Mais si cette dernière se remarie dans une autre famille, elle doit rendre la terre aux parents de son ancien mari. 4. Les revendications foncières féminines : associations et groupements ouvrent la voie Les quelques entretiens avec des groupements ou associations de femmes ont mis en relief que ces derniers étaient des lieux clés d’expression des revendications foncières féminines. B. Les modes légaux d’accès à la terre I. La concession rurale, une démarche peu utilisée par les ruraux La concession rurale est un droit accordé par la puissance publique à un concessionnaire pour jouir, à titre provisoire, d’un terrain pour le mettre en valeur selon les conditions prévues dans l’acte de concession et le cahier des charges. 1. Les démarches théoriques pour obtenir une concession rurale On dépose la demande de titre provisoire au cercle avec la photocopie de l’intéressé et le plan. La demande de concession rurale est alors publiée dans l’Essor. Si aucune opposition n’est formulée, une enquête publique et contradictoire, en présence du chef de village, des conseillers et des voisins, est alors faite sur le terrain. Il s’agit ainsi de vérifier les dires du vendeur et de l’acquéreur. 1.1. Des procédures à géométrie variable Les enquêtes de terrains ont révélé que les démarches officielles ne sont pas toujours partout respectées. Théoriquement, un cahier des charges doit être toujours remis au bénéficiaire de la concession rurale, ce qui en fait n’est pas toujours le cas. Il arrive parfois que la commission ne


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se déplace pas sur le terrain pour l’enquête publique contradictoire et que le procès verbal de palabre soit tronqué. 1.2. Le respect relatif de leurs obligations par les concessionnaires Dans la plupart des cas, les concessionnaires ne paient pas les redevances domaniales auxquelles ils sont tenus. Beaucoup d’entre eux ne respectent pas non plus le délais de 3 ans (délai qui peut être prolongé de 2 ans) dont ils disposent pour mettre en valeur leur concession rurale et la faire ensuite transformer en titre foncier. II. La procédure théorique pour obtenir un titre foncier Lorsque le bénéficiaire d’une concession rurale veut demander un titre foncier, il dépose sa demande au service des domaines. Il s’ensuit une longue procédure dans laquelle plusieurs acteurs interviennent aux frais du demandeur qui doit ensuite s’acquitter des redevances obligatoires. 1. Des arrangements toujours possibles D’après un de nos interlocuteurs les gens qui sont bien installés dans la société arrivent à avoir, sans trop de difficulté, des titres fonciers 2. Le faible nombre de transformations de concessions rurales en titres fonciers La transformation de concession rurale en titre foncier est limitée par le coût financier de cette démarche. 3. Les principaux bénéficiaires des titres fonciers Ces titres fonciers concernent essentiellement des terrains urbains, seuls dix-neuf d’entre eux ont été demandés sur des terrains ruraux. Les bénéficiaires sont essentiellement des opérateurs économiques qui disposent du capital financier et relationnel suffisant pour mener à terme les démarches. Troisième partie : les pratiques actuelles de sécurisation des droits sur la terre A. L’oralité au cœur des accords de prêts et de dons Dans les modes de régulation de type coutumier, la sécurisation des droits sur la terre est avant tout garantie par l’oralité, la force de la parole donnée et le respect de clauses sociales. Or ces éléments ne semblent plus actuellement apporter les garanties suffisantes notamment dans le cas des prêts de terre 1. Hormis une exception, aucune forme spécifique de sécurisation des prêts et dons de terres Dans la quasi-totalité des cas, les accords de prêts de terres sont scellés oralement Dans le cas de prêt de terres entre les gens de la même famille ou du même village, il se fait sans témoin. 1.1. L’affaiblissement du poids de la parole donnée Les différents interlocuteurs nous ont signalé que la remise en question des accords antérieurs provenaient essentiellement de la diminution, voir de la disparition de la force de la parole donnée. L’insécurité quant à la durée d’exploitation d’une parcelle de terre est au cœur des préoccupations des différents interlocuteurs rencontrés. Cette situation risque à terme d’exclure,


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encore plus, de l’accès à la terre, ceux qui n’en possèdent pas et ainsi d’accroître les inégalités sociales et économiques, en favorisant le développement d’une catégorie de paysans sans terres. 1.2. Le manque de preuve : un facteur d’instabilité et de conflits L’incertitude quant à la nature des transactions (prêt ou don) et leur durée, rarement clairement déterminée, débouchent sur des conflits fonciers souvent inextricables. L’oralité des accords fait qu’avec le temps, leur contenu est oublié, B. Les modes de sécurisation des ventes de terres I. Un frémissement dans l’utilisation de l’écrit 1. Les petits papiers Dans la région de Bougouni, où les ventes de terre sont, selon les interlocuteurs rencontrés, peu nombreuses, les transactions entre particuliers sont rarement validées par un écrit. L’utilisation de documents attestant la cession de terres et des droits sur la terre semble peu répandue, hormis dans les zones péri-urbaines, notamment à Sikasso et surtout à Koutiala. Les gens ont commencé à faire des petits papiers avec l’augmentation des ventes de terres suite à l’expansion urbaine de Sikasso Dans le cercle de Koutiala, un de nos interlocuteurs nous a rapporté que cette pratique a commencé à se développer à la fin des années 90. 2. L’intérêt manifesté pour la formalisation des transactions foncières L’intérêt manifesté pour la formalisation écrite de certaines transactions foncières et le recours progressif à ces pratiques invite à s’interroger sur la possibilité de recourir à des contrats écrits pour formaliser les différentes transactions foncières. Ainsi la mise en œuvre de la formalisation des transactions et autres conventions passe par un travail approfondi de sensibilisation générale et rapprochée afin d’attirer l’attention des acteurs sur l’intérêt à recourir à de tels dispositifs. 3. Les actes notariés A Koutiala, il est de plus en plus fréquent que les ventes de terre passent par le notaire nouvellement en poste dans cette ville. II. Le faible recours aux procédures légales Au vu des enquêtes, les procédures légales de sécurisation des droits sur la terre sont très peu utilisées par les producteurs agricoles de la région 1. La concession rurale, un moyen de sécuriser ses investissements Les ruraux utilisent ce moyen, avant tout, pour sécuriser les investissements qu’ils ont fait sur la terre.


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2. La crainte de l’extension urbaine A Koutiala, les demandeurs de concessions rurales sont surtout motivés par la crainte de l’extension urbaine 3. Le titre foncier expression d’un cran supérieur en matière de sécurité Là aussi c’est le désir de sécuriser les droits sur la terre et la certitude que ces droits ne puissent être remis en question par un tiers qui motivent les quelques personnes rencontrées ayant demandé et obtenu un titre foncier. D’après un de nos interlocuteurs, la sécurité par rapport au voisinage est aussi une cause importante de la demande de titres fonciers. C. Comment expliquer ces pratiques I. La méconnaissance généralisée en zone rurale des procédures légales de sécurisation foncière Les acteurs institutionnels rencontrés sont tous d’accord sur le fait que le Code Domanial et Foncier n’a pas été diffusé. 1. Des ruraux pas ou mal informés sur les procédures légales de sécurisation foncière La majorité des populations rurales n’ont pas accès à l’information juridique. Peu de petits producteurs savent ce qu’est une concession rurale ou un titre foncier et la plupart n’ont aucune idée sur la façon d’obtenir ces titres. Cette situation est aggravée par le fait que les textes législatifs sont en français et écrit alors que la plupart des ruraux ne parlent pas français et sont analphabètes. 2. Le décalage entre les normes légales et les pratiques foncières 2.1. L’inadéquation des textes avec les pratiques foncières locales L’étude de la législation et celle des pratiques foncières ont montré que les dispositifs législatifs et réglementaires étaient fort éloignés des réalités foncières locales et des capacités matérielles des ruraux. De même plusieurs interlocuteurs rencontrés pensent que leurs pratiques d’accès à la terre, régies par des types de régulation coutumiers, sont tout à fait légitimes et que l’Etat n’a rien à voir ni à faire en ce domaine. 2.2. La complexité et le coût des procédures une situation qui n’arrange rien La complexité des procédures est un frein car d’après les enquêtés, sans aide ni relations, il est impossible d’obtenir des titres légaux. Le coût de ces procédures est bien trop élevé par rapport aux revenus monétaires des petits producteurs ruraux. 2.3. La méfiance des ruraux vis-à-vis de l’Etat, de ses services Plusieurs ruraux rencontrés expriment leur méfiance vis-à-vis de l’Etat et de ses représentants. Ainsi la malhonnêteté de certains employés des services des domaines a été mise en relief. II. L’insuffisante diffusion du Code Domanial et Foncier même auprès des acteurs institutionnels et sa mauvaise appropriation Les enquêtes ont révélé que même certains acteurs impliqués dans la gestion du foncier connaissent mal les textes du Code domanial et foncier et ont aussi du mal à se l’approprier


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1. la transmission imparfaite des textes et documents dans les bureaux des domaines Une fois les textes législatifs promulgués, il est rare qu’ils soient ensuite systématiquement distribués aux différents services chargés de les mettre en œuvre. Tous les documents législatifs ne sont pas toujours fournis par les services centraux aux services déconcentrés. 2. Un déficit d’information chronique au niveau des Communes Rurales Cette situation est flagrante en ce qui concerne les maires, les employés des communes rurales et les membres des conseils communaux. La plupart n’ont pas à leur disposition les textes régissant le foncier au Mali, la seule formation sur le Code Domanial et Foncier que les maires ont suivi s’est tenue à Sikasso en 2006. Cette situation est révélatrice du peu d’intérêt que l’Etat accorde à l’information et à la formation des différents représentants et responsables des communes en matière de foncier. 3. Les difficultés d’appropriation des textes réglementaires relatifs au foncier 3.1. Un faible niveau d’appropriation des textes par les administrateurs La majorité des responsables des bureaux des domaines ont une formation initiale de contrôleur des impôts. De ce fait ils ne sont pas toujours bien formés à la question du foncier. Ce manque de bases sur les concepts du foncier ne favorise pas l’appropriation des textes juridiques qui sont d’une grande complexité. 3.2. Un niveau d’appropriation relativement faible du code par la justice Les jeunes juges de paix qui sont souvent sollicités dans le cadre des conflits fonciers ne maîtrisent pas toujours bien le Code Domanial et Foncier. III. Des procédures légales complexes pour des services aux moyens limités 1. Des moyens humains et matériels limités Les différents bureaux des services des domaines n’ont pas assez d’employés pour fonctionner correctement. Ils ne sont pas équipés de véhicules et n’ont aucun budget de carburant pour se rendre sur le terrain dans le cadre des enquêtes de commodo et incommodo. 2. Des procédures complexes difficiles à mener Selon un de nos interlocuteurs, les services des domaines travaillent sous la tutelle des préfets et de l’administration territoriale. Les différentes procédures qu’il faut suivre en matière d’immatriculation sont très complexes. De nombreux intervenants sont concernés et il est difficile de coordonner leur action quand peu de moyens humains sont mis à la disposition des bureaux des domaines. IV. La délicate question du foncier et de la décentralisation Nos différents interlocuteurs, membres ou pas des collectivités territoriales décentralisées, nous ont signalé que les principaux problèmes actuellement au Mali étaient la question du patrimoine foncier communal et l’absence de transfert de la gestion du domaine aux collectivités. Actuellement la question de transfert du domaine aux communes rurales a surtout été évoquée par les maires des communes rurales qui souhaitaient faire un lotissement, mais la question risque de surgir avec acuité dans le futur avec les orientations relatives au foncier agricole contenue dans la LOA


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Conclusions et propositions I. A propos du Code Domanial et Foncier 1. L’absence de diffusion du CDF Constats Les enquêtes de terrain qui ont touché beaucoup de catégories d’interlocuteurs ont montré que la plupart d’entre eux se trouvaient dans une méconnaissance totale des dispositifs juridiques régissant le foncier en République du Mali, même s’ils savent parfois que ces derniers existent. Pourtant les populations rurales, comme l’ont montré les enquêtes sont très curieuses de connaître les solutions préconisées par l’Etat en matière de gestion foncière. Elles ont une conscience de plus en plus aiguë des limites de leurs dispositifs endogènes de gestion foncière car elles ressentent de plus en plus un sentiment d’insécurité foncière qu’elles aimeraient atténuer. Les collectivités territoriales décentralisées sont elles aussi fortement en demande d’une réelle information sur les dispositifs réglementaires afférents au foncier. Les services déconcentrés des domaines déplorent eux aussi de ne pas toujours recevoir les nouveaux textes législatifs produits par leur ministère de tutelle. Propositions

• Afin de palier cette situation d’absence de diffusion du Code Domanial et Foncier et dans l’attente de la mise en œuvre des dispositifs prévus par la LOA sur la gestion du foncier rural en République du Mali, il convient dans un premier temps de mener une solide campagne d’information auprès des acteurs des services déconcentrés et des collectivités décentralisées sur le contenu et les outils prévus par le CDF. Il faudra aussi leur annoncer et leur présenter les dispositifs spécifiques qui seront mis en place en matière de foncier rural dans le cadre de la LOA. Dans un deuxième temps, une fois que le Gouvernement aura statué sur les modalités d’application de la LOA en matière de foncier rural, l’information devra être renforcée sur ces derniers éléments auprès de tous les acteurs administratifs du monde rural, puis faire l’objet d’une vaste campagne de sensibilisation afin de faire connaître l’ensemble des dispositifs relatifs à la gestion du foncier rural en République du Mali.

• La télévision et la radio doivent servir d’éléments de transmission de l’échelle nationale à l’échelle locale pour permettre la diffusion progressive de ce cadre juridique.

• Des brochures simples et illustrées seront aussi produites pour mieux faire connaître la loi et mettre les concepts juridiques à la portée de ceux qui ne connaissent rien au droit et à son vocabulaire technique.

• Des audiences foraines pourraient être organisées dans les villages • Les responsables des organisations professionnelles et des syndicats de producteurs

pourraient être eux aussi formés à ces dispositifs juridiques. • Les responsables de collectivités territoriales devraient être formés à l’ensemble des

dispositifs relatifs au foncier et à l’urbanisme. • Les services déconcentrés de l’Etat devraient bénéficier d’un système de formation

continue qui leur permettrait de toujours se tenir au courant des nouveaux éléments législatifs


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2. Le Code domanial et foncier ou l’ignorance des pratiques foncières locales Constats Le code domanial et foncier est coupé des pratiques foncières locales qui régissent les rapports des hommes et de la terre au Mali. Le fondement de ce texte est la diffusion de la propriété privée individuelle par le biais de l’immatriculation et du titre foncier alors que la plupart des modes de gestion et d’accès au sol reposent sur des régulations de type coutumier dans lesquelles l’accès aux ressources passe par l’inscription dans une communauté en raison de la naissance, des stratégies d’alliances et des relations de clientèle. La plupart des transactions foncières sont scellées oralement et les demandes de sécurisation foncière par les dispositifs réglementaires existants sont en fait très limitées, mais des nouvelles pratiques s’inspirant de ces derniers émergent. La cohabitation de ces différents référents provoque une situation de pluralisme juridique, les droits en présence, à l’intérieur d’un même champ social, sont multiples ce dont les textes réglementaires ne tiennent pas compte. Propositions La reconnaissance des pratiques foncières locales passe par la nécessité de trouver des mécanismes appropriés pour reconnaître officiellement les droits fonciers locaux.

• Il importe donc de prendre en compte les spécificités des pratiques foncières locales dans les dispositifs réglementaires

• Il est nécessaire d’étudier ces pratiques et de les mettre en perspective avec les dispositifs juridiques existants ou bien à inventer.

• La reconnaissance des droits fonciers existants et leur sécurisation sont des enjeux essentiels des politiques foncières

3. Le code Domanial et Foncier un outil ambigu et complexe Constats Le Code Domanial et Foncier et ses dispositifs réglementaires forment un outil ambigu et complexe. Ambigu puisqu’il repose sur le principe de la domanialité tout en reconnaissant explicitement les droits coutumiers, sans toutefois avoir pris les dispositifs réglementaires nécessaires à leur constatation. Complexe car les décrets d’application sont très nombreux et que les procédures relatives à l’obtention d’un titre de jouissance et d’un titre foncier sont extrêmement compliquées et nécessitent de nombreux intervenants. Propositions

• En raison de la faible application du Code domanial et foncier, la plupart des terres, puisque très peu d’entre elles font l’objet d’un titre foncier en République du Mali, appartiennent donc au Domaine de l’Etat. Cette situation met dans une position illégale2 la plupart des producteurs ruraux qui occupent l’espace et s’adonnent à des activités agro-sylvo-pastorales et quelques fois à des transactions foncières. De ce fait, pour sortir les populations de la précarité dans laquelle elles sont confinées, il importe de procéder à la reconnaissance de ces pratiques foncières locales et de se doter des mécanismes nécessaires à leur sécurisation.

2 Illégale dans l’hypothèse d’une application stricte et entière de la loi.


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• La complexité des procédures pour obtenir un titre légal pose aussi la question de leur révision.

• L’absence de prise en compte des capacités matérielles, financières et juridiques des populations rurales invite à une réflexion approfondie pour mettre en place des dispositifs plus adaptés à ces dernières et dont les coûts financiers seraient moins élevés.

4. La difficile mise en œuvre de la gestion décentralisée du foncier Constat Si dans le CDF sont prévues les modalités de la gestion décentralisée du foncier, force est de constater que dans les faits celles-ci sont imparfaites et inachevées et de ce fait, sources d’ambiguïté dans le rôle des différents acteurs en présence. La décentralisation est une des orientations majeures de la troisième République, mais l’Etat n’a pas transféré aux collectivités territoriales décentralisées ni le domaine, ni sa gestion. Propositions Il paraît indispensable d’opérer de façon effective le transfert des compétences au profit des collectivités territoriales décentralisées et d’appliquer tout simplement la loi. D’autant plus qu’avec l’adoption de la LOA qui donne un rôle important à ces collectivités locales, le problème du transfert du domaine et de sa gestion va se poser de façon cruciale et permettra d’avancer dans la longue marche de la décentralisation effective de la gestion foncière. II. Le besoin de sécurisation des pratiques foncière locales Constats Actuellement la plupart des transactions foncières réalisées entre les producteurs ruraux fonctionnent pratiquement sur des accords oraux, réalisés ou non devant témoins et sont concrétisées par des échanges symboliques (noix de colas, poulet) et parfois un peu d’argent. La plupart de ces transactions sont relatives à des prêts de terres. Les dons de terres sont de plus en plus rares. Concernant les prêts, les termes du contrat sont rarement clairement définis ce qui amène souvent des incompréhensions entre les parties. Surtout lorsque l’une d’elles décède, la mémoire de la transaction a bien souvent tendance à s’effacer. Pour l’ensemble des producteurs ruraux, la situation est donc extrêmement fragile puisqu’ils cultivent des terres qui ne leur appartiennent pas au sens légal du terme, même si eux pensent en être propriétaires tout en sachant que l’Etat peut les leur retirer à tout moment. De plus en plus, les producteurs ruraux ressentent un sentiment d’insécurité foncière dont ils veulent sortir. Ils aspirent à avoir des garanties, d’une part, vis-à-vis de l’Etat, en étant reconnus comme titulaires de droits sur la terre et, d’autre part, entre eux afin que les accords qu’ils concluent ne puissent être remis en question de façon unilatérale. Propositions

• Ainsi la formalisation des transactions foncières par l’établissement de contrats clairs dans lesquels seraient définis les droits et obligations des différentes parties a été identifiée car elle permet d’établir des preuves écrites.


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• Les contrats permettent de mettre sous forme écrite ce que les producteurs ruraux ont l’habitude de déclarer verbalement ajoutant ainsi une légitimité aux accords.

• L’appui à la formalisation des transactions foncières nécessite le recours à des conseillers juridiques.

• Favoriser la validation de ces contrats sous seing privé par les autorités locales, leur publicité à l’échelle locale et notamment auprès des différents ayants droits et leur donner une existence juridique est une démarche indispensable dans la perspective de la sécurisation foncière.

• La question des ventes de terres est un enjeu important. Les tensions actuelles renvoient à la fois au fait que leur légitimité est en débat ou contestée et qu’elles ne sont pas toujours socialement reconnues là où elles existent.

• Travailler à la formalisation des transactions foncières implique également de bien connaître les milieux dans lesquelles elles se déroulent car il serait dangereux de légitimer des pratiques qui ne collent pas avec les idéaux d’une société donnée.

• Si les enquêtes et les différentes études réalisées montrent bien l’intérêt des populations rurales pour la formalisation de leurs transactions, il faut avant de se lancer dans cette démarche réaliser une évaluation pragmatique des avantages et des risques.

• Une telle approche pose de nouveau le problème de la gestion décentralisée du foncier et s’inscrit dans les préoccupations de la LOA en matière foncière.

III. Les perspectives offertes par la LOA Constat Partant du constat de la précarité dans laquelle se trouve la majorité des paysans en matière foncière, la LOA, à travers son volet relatif au foncier agricole, se veut une réponse pour la sécurisation des exploitants agricoles et la lutte contre la spéculation foncière. Un des objectifs forts de ce texte est de rapprocher la gestion foncière des citoyens en amorçant une collaboration étroite entre l’Etat, les collectivités territoriales et les organisations paysannes pour procéder à des inventaires des us et coutumes en matière de foncier par région, zone agro-écologique ou socio-culturelle. La LOA sera aussi l’occasion de prendre les dispositions idoines pour alléger les coûts et simplifier les procédures d’établissement des titres fonciers et des concessions rurales et la conclusion de baux de longue durée pour les exploitants agricoles. Par contre la LOA ne fait pas référence à l’appui à la formalisation des transactions foncières. Propositions

• En raison de ces objectifs ambitieux, la LOA ne doit pas sombrer dans les mêmes travers que le Code Domanial et Foncier, elle doit être largement diffusée, vulgarisée et appliquée.

• La réalisation des inventaires des us et coutume doit être l’objet d’une attention particulière car ils serviront de cadre de référence à la mise en place de dispositifs fonciers locaux.

• La mise en place de commissions foncières à l’échelle locale doit faire l’objet d’une attention particulière pour que tous les intérêts en présence soient représentés et pas uniquement ceux des familles autochtones.


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• Intégrer des dispositifs d’appui à la formalisation et à la reconnaissance des transactions foncières est une piste à ne pas négliger, mais cela nécessitera une relecture du CDF ou tout au moins l’adoption de tous ses textes d’application.


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Introduction Cette étude a été réalisée au Mali entre le 23/11 et le 17/12/2006 pour le Service des Régimes Fonciers de la FAO dans le cadre de son programme : « Documents normatifs pour une meilleure administration foncière (Normative materials on improved land administration) où le thème de l’accès des ruraux pauvres aux informations et procédures légales pour la sécurisation des droits fonciers est central (Accessible land information for the poor). Elle s’inscrit aussi dans le volet « Accès à la terre et aux ressources naturelles » (LSP 3.1.) du programme de soutien aux moyens d’existence (Livehood Support Programme) qui analyse le lien entre accès à la terre et sécurisation des moyens d’existence, en vue de définir de meilleures approches de développement, notamment dans les domaines d’intervention relevant des institutions foncières et du développement rural. L’étude est justifiée par les tendances structurelles suivantes qui montrent bien la distorsion entre système légal et pratiques foncières et posent le problème de l’accès du plus grand nombre aux dispositifs légaux de sécurisation foncière : - L’existence de marchés fonciers émergents, souvent peu visibles (ou même dissimulés aux

proches), peu régulés, informels ou « semi-formalisés » suivant des modalités pragmatiques et variables.

- Le pluralisme juridique et les incertitudes normatives font que les règles du jeu des transactions et de l’accès à la terre, de même que les autorités, instances et institutions garantes des transactions et droits fonciers sont incertaines, multiples et parfois peu accessibles.

- La complexité, les coûts élevés (divers types de coûts) et les difficultés d’accès aux procédures et institutions pour la formalisation et la sécurisation légale des droits fonciers.

- Le pragmatisme et tous les arrangements possibles autour de la loi et de l’utilisation des services publics se rejoignent souvent et mettent en jeu des courtiers et des intermédiaires dont le rôle est important.

- L’exclusion de fait d’un grand nombre de ruraux pauvres du bénéfice des procédures et dispositions légales

Récemment observés dans plusieurs pays du Sahel et dans de nombreux pays africains, ces éléments structurels méritent d’être encore informés, notamment concernant l’accès à l’information légale, aux institutions et aux procédures de sécurisation des droits fonciers des ruraux pauvres car ceux-ci semblent être les grands exclus des dispositifs légaux. Afin d’approfondir la connaissance sur ces questions, il a été décidé de travailler au Mali car la législation foncière y a récemment été revue et il y existe diverses activités pilotes dans le domaine du foncier et de la gestion des ressources naturelles. De plus, un processus dynamique de décentralisation est en œuvre depuis plusieurs années et une loi d’orientation agricole dans laquelle il sera accordé une large place aux questions foncières rurales vient de voir le jour. Il existe aussi une base d’informations de qualité grâce aux travaux de nombreux auteurs (Djiré ; Hesseling et al, 2005 ; Lavigne Delville …, Coulibaly, 1997). De même les études réalisées pour la F.A.O (Djiré, 2006 ; Goislard, 2000) et les organisations paysannes (A.O.P.P. 2005) permettent d’éclairer différents aspects de la question.


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Objet de l’étude L’étude a pour but d’apporter des éléments de réponse, fondés sur des observations empiriques dans le sud du Mali, aux questions suivantes :

1. Comment fonctionnent concrètement les pratiques actuelles de sécurisation des transactions et des droits fonciers utilisés par divers groupes d’acteurs ?

2. Pourquoi divers groupes d’acteurs recourent à des modalités diverses de formalisation ? 3. Pourquoi un grand nombre d’acteurs ruraux (particulièrement les plus pauvres, illettrés,

éloignés des centres urbains, socialement dépendants, etc.) n’utilisent pas (ou extrêmement peu) les possibilités formelles de sécurisation de leurs transactions et droits fonciers par les procédures légales ?

4. Quelles sont les aspirations de divers groupes ruraux pour pouvoir légalement sécuriser les transactions et droits fonciers suivant des règles et procédures qui leur soient accessibles ?

5. Quelles pistes de recommandations (et/ou recommandations concrètes) peut-on formuler pour rendre les procédures légales de sécurisation et de formalisation des transactions et des droits fonciers réellement accessibles et utilisables par tous les ruraux et particulièrement les plus pauvres.

Une attention particulière devait être accordée aux aspects suivants :

I. Le traitement et la communication de l’information (sous deux aspects : les informations des acteurs sur la loi, les procédures légales et les informations recueillies sur les transactions et/ou les droits fonciers dans les opérations légales de formalisation/sécurisation) ;

II. L’accès effectif aux institutions, les interactions concrètes entre les agents des services publics et les usagers ou bénéficiaires potentiels de ces administrations ;

III. L’identification des gagnants, des perdants, des risques et des bénéfices des pratiques et tendances actuelles ;

IV. Les différences des pratiques de sécurisation suivant les groupes d’acteurs et le type de « capital informationnel » (capacité de traiter les informations complexes), capital social (capacité d’interagir efficacement avec les administrations) et capital économique (revenus) dont ils disposent.

Méthode de travail retenue Afin de réaliser cette étude, deux méthodes déclinées en trois temps ont été retenues. Dans un premier temps, une lecture attentive de la documentation relative à la problématique des transactions foncières et à celle de la sécurisation foncière des ruraux en général en Afrique. Les nombreux travaux 3 réalisés ces dernières années sur ces questions ont été d’un apport fondamental. Ont ensuite été lus les ouvrages et documents portant sur le foncier au Mali, la législation foncière et celle sur la décentralisation, puis les éléments afférents à la loi d’orientation agricole. Dans un second temps, les zones d’enquêtes4 ont été choisies car s’il avait été demandé que l’étude de terrain soit réalisée dans la zone cotonnière du Mali, en zone rurale et en zone péri-urbaine, toute latitude avait été laissée par le Service des Régimes Fonciers de la FAO pour leur

3 Voir la bibliographie 4 Se référer à l’annexe III, caractéristiques des zones d’enquêtes


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choix. Il devait juste être déterminé en arrivant au Mali, en étroite concertation avec le Professeur Moussa Djiré. A l’issue des rencontres avec les différentes personnes-ressources au début de la mission et en accord avec la représentation de la FAO à Bamako, il a été décidé de travailler dans les zones de Bougouni (où l’exploitation du coton est relativement récente), puis dans celle de Sikasso et de Koutiala (où elle est plus ancienne). Il s’agissait ainsi d’évaluer s’il existait des différences de comportement dans les pratiques de sécurisation foncière des différents acteurs rencontrés. Le troisième temps de cette recherche a consisté en la réalisation d’une série d’entretiens5, en Français, en Bambara et souvent en mixant les deux langues. Ces entretiens ont été quasiment tous effectués en collaboration avec le Professeur Moussa Djiré6 qui nous a accompagné pendant presque toute la durée du travail de terrain (tant à Bamako que dans le sud malien) ce dont nous le remercions très sincèrement. Ces enquêtes de terrains ont été réalisées à Bamako et dans ses environs, grâce à l’appui la représentation7 de la F.A.O. à Bamako, auprès des acteurs suivants : les services compétents du Ministère des Domaines, de l’Etat et des Affaires Foncières et du Ministère de l’Agriculture, le secrétariat permanent de la Loi d’Orientation Agricole, les responsables de la chambre d’agriculture du Mali, les responsables des organisations paysannes, les responsables de l’ordre des géomètres. Là aussi à titre informatif nous avons rencontré les maires et secrétaires généraux de Sanankoroba et Dialakoroba, ainsi que le sous préfet de Sanankoroba et le juge de paix à compétence étendue de Ouelessebougou. Elles ont été suivies d’un travail dans les zones de Bougouni, Sikasso et Koutiala dans les chefs lieu de communes rurales suivantes : Kéleya, Sido, Kokélé, Koumantou, Farakala, Kouoro, Kouoro barrage et Sinsina. Dans ces différents sites ont été rencontrés les maires, secrétaires généraux, conseils communaux, chefs de villages et conseillers. Deux villages proches de Koutiala : Seydoubougou et Ouolobougou ont aussi été visités, nous y avons échangé avec le chef de village, des chefs de famille et des producteurs agricoles membres ou non d’associations paysannes. Ont aussi été rencontrés à Bougouni, Sikasso et Koutiala les services déconcentrés des domaines, du cadastre et de l’agriculture, des préfets et sous-préfets, la justice, des géomètres, des organisations paysannes, des associations, des projets et différents acteurs qui ont tenté de sécuriser leurs droits sur la terre par des procédures légales. Les enquêtes dans la zone de Bougouni ont été facilitées grâce au soutien actif de Monsieur Moussa Doumbia du P.A.A.D8. d’Helvétas, celles dans les zones de Sikasso et Koutiala ont été organisées grâce à l’aide de JEKASSY que nous remercions sincèrement. Les différents interlocuteurs de cette étude nous ont toujours accueillis avec intérêt et se sont livrés avec beaucoup de patience à nos incessants questionnements. Qu’ils en soient chaleureusement remerciés car c’est grâce à leur implication, à leur disponibilité et à leur bienveillance que ce travail a été possible. Ainsi l’étude, tout en présentant le contexte institutionnel et légal relatif au foncier en République du Mali, rapportera aussi les paroles, difficultés et aspirations recueillies auprès de ceux et de celles qui font vivre les pratiques locales et légales de sécurisation foncière.

5 : Se référer à l’annexe : déroulement de la mission dans laquelle tous les entretiens réalisés ont été listés. 6 Le professeur Moussa Djiré nous a appuyé sur les questions de traduction et nous a fait profiter de son expérience, de ses remarques et expériences constructives, ainsi que de ses relations au Mali. 7 Nos remerciements les plus sincères vont à l’équipe de la représentation de la F.A.O au Mali qui s’est totalement rendue disponible pour nous faciliter le travail. 8 Programme d’appui aux acteurs de la décentralisation


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Première partie : Les dispositifs légaux régissant le foncier et la décentralisation en République du Mali

La transition démocratique amorcée au Mali avec la Révolution du 26 mars 1991 constitue le point de départ d’importantes réformes politiques, économiques et sociales. Le choix pour la démocratie libérale et la décentralisation est fixé dans la constitution du 25 février 1992 qui pose le principe de la libre administration des collectivités locales. Ce choix s’est traduit au plan institutionnel par la redéfinition du rôle et de la dimension de l’Etat et par le recentrage de ses activités. L’option pour la décentralisation a été accompagnée par l’adoption de nombreux textes spécifiques précisant entre autres la place et le rôle des collectivités territoriales en matière de foncier et de gestion des ressources naturelles. Cette option pour la décentralisation a aussi été matérialisée dans la nouvelle9 version du Code Domanial et Foncier qui affirme clairement la reconnaissance d’un domaine aux collectivités décentralisées (Djiré, 2004).

A. Les grands principes juridiques du Code domanial et foncier10 C’est dans le cadre de la réorientation politique du Mali, suite aux évènements de 1991, que le texte portant Code Domanial et Foncier a été revu par l’Ordonnance N° 00-027/P-RM du 22 mars 2000 puis par la loi N°02-008 du 12 février 2002 portant modification et ratification de l’ordonnance N° 00-027/P-RM du 22 mars 2000 portant Code Domanial et Foncier. I. L’affirmation de la Domanialité L’ordonnance N°00-027/P-RM du 22 mars 2000 portant Code Domanial et Foncier modifiée et ratifiée par la loi N°02-008 du 12 février 2002 place le principe de domanialité au centre la législation foncière. Les règles domaniales regroupent celles relatives au domaine public et au domaine privé. Le domaine privé et le domaine public constituent le domaine national. L’Etat affirme ainsi sa seule légitimité comme maître éminent de la terre, principe qui s’est généralisé, dans la plupart des Etats africains, au moment des indépendances. Le titre I et ses trois articles consacrent la définition du domaine national : - L’article 1er de ce texte précise que le domaine national du Mali, englobant l’espace aérien, le

sol et le sous-sol du territoire national, comprend : les domaines public et privé de l’Etat du Mali ; les domaines public et privé des collectivités territoriales ; le patrimoine des autres personnes, physique ou morales.

- L’article 2 précise la consistance du domaine de l’Etat, ainsi le domaine public est composé de tous les immeubles et meubles déterminés comme tels par la loi ou ayant fait l’objet d’une procédure spéciale de classement. Le domaine privé de l’Etat comporte les immeubles immatriculés et les droits immobiliers détenus par l’Etat, tous les immeubles non immatriculés, les biens meubles détenus par l’Etat.

9 : Cette reconnaissance avait déjà été réalisée dans les textes de 1986, mais de façon très timides car à l’époque il n’existait que 19 communes urbaines. 10 Ce chapitre est largement inspiré de l’analyse de différents textes et travaux de Moussa Djiré.


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- L’article 3 définit le domaine des collectivités territoriales. Ce dernier comprend le domaine public composé de tous les immeubles et meubles déterminés comme tels par la loi ou ayant fait l’objet d’une procédure de classement et le domaine privé composé de tous les meubles, immeubles et droits immobiliers détenus par celles-ci.

1. Le domaine public immobilier de l’Etat Le titre II, dans ses articles 5 à 12, fixe la consistance du domaine public immobilier de l’Etat, puis dans ses articles 13 à 17 sa constitution, et enfin dans ses articles 18 à 27 les règles de sa gestion et de sa protection. Conformément à ces dispositions, le domaine public immobilier est constitué de l’ensemble des biens immobiliers classés ou délimités, affectés ou non à l’usage du public. Il comprend le domaine naturel et le domaine artificiel, ce dernier étant constitué des aménagements et ouvrages réalisés pour des raisons d’intérêt général ou d’utilité publique, ainsi que les terrains qui les supportent déterminés par la loi ou ayant fait l’objet d’une procédure de classement. Le domaine public est inaliénable, imprescriptible et insaisissable. 2. Le domaine privé immobilier de l’Etat Dans le titre III, il est question du domaine privé immobilier de l’Etat. Les articles 28 à 30 définissent sa composition et les articles 31 à 42 les modalités de sa gestion. Le domaine privé immobilier de l’Etat comprend toutes les terres faisant l’objet de titres fonciers et de droits réels11 immobiliers établis ou transférés au nom de l’Etat. Il comporte aussi toutes les terres non détenues par les particuliers ou les collectivités en vertu d’un titre foncier. Il s’agit des terres vacantes et sans maîtres sur lesquelles ne s’exerce aucun droit d’usage ni de disposition, que ce soit en vertu des règles de droit écrit ou de celles des droits fonciers coutumiers. Il comprend aussi les terres sur lesquelles s’exercent des droits fonciers coutumiers d’usage ou de disposition, que ce soit à tire collectif ou individuel. 3. Le domaine immobilier public des collectivités territoriales Dans le titre IV il est question du domaine immobilier des collectivités territoriales. Les articles 51 à 57 définissent le domaine public immobilier des collectivités territoriales. Tout comme le domaine public de l’Etat, celui des collectivités territoriales se compose d’un domaine naturel et d’un domaine artificiel déterminés par la loi et ayant un caractère d’intérêt régional, de cercle ou communal. 4. Le domaine privé des collectivités territoriales Les articles 58 à 63 du titre IV définissent la constitution et les modalités de la gestion du domaine privé des Collectivités territoriales.

11 L’article 88 énumère les droits réels immobiliers suivants : la propriété des biens immeubles, l’usufruit des mêmes biens, les droits d’usage et d’habitation, l’emphytéose, le droit de superficie, les servitudes ou services fonciers, l’antichrèse, les privilèges et hypothèques. Les droits réels énumérés sont ensuite définis dans les 91 à 113. Il est accordé une place importante à l’hypothèque dans le Code car les articles de 98 à 113 lui sont consacrés.


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Ce dernier est constitué des terres immatriculées du domaine privé de l’Etat cédées par celui-ci à titre onéreux ou gratuit, des terres non immatriculées situées dans les limites des collectivités territoriales affectées ou cédées à celles-ci par l’Etat en fonction de l’intérêt régional, de cercle ou communal et des biens immeubles acquis à tire onéreux ou gratuit ou affectés par l’Etat. En outre, conformément à l’article 29, les terrains domaniaux appropriés qui supportent des édifices, ouvrages ou aménagements entretenus aux frais du budget d’une collectivité territoriale ainsi qu’éventuellement les immeubles bâtis que ces terrains supportent sont attribués au domaine privé d’une collectivité, même s’il s’agit de titres fonciers établis ou transférés au nom de l’Etat ou d’une collectivité autre que celle qui pourvoit à leur entretien. Comme tout propriétaire, les collectivités territoriales disposent de leur domaine privé immobilier. II. La reconnaissance des droits fonciers coutumiers Le Code domanial et foncier consacre un chapitre aux droits fonciers coutumiers sans toutefois donner la moindre définition de leur contenu, laissant ainsi cette notion ouverte à toutes les interprétations possibles. Toutefois, Moussa Djiré (2004) interprète ainsi l’expression droits fonciers coutumiers telle que fixée dans le Code Domanial et Foncier : « elle désigne les droits subjectifs fonciers, c'est-à-dire un ensemble de prérogatives ou d’avantages reconnus aux individus ou groupes d’individus par les normes coutumières ; en d’autres termes, les droits réels détenus par les individus ou les groupes d’individus en vertu des normes coutumières. C’est dans cette seconde acceptation que l’expression est utilisée dans le nouveau CDF ». La reconnaissance officielle des droits fonciers coutumiers est clairement établie par l’article 43 qui confirme les droits fonciers coutumiers exercés individuellement ou collectivement sur les terres non immatriculées en précisant que nul individu, nulle collectivité ne peut être contraint de céder ses droits si ce n’est pour cause d’utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnisation. De même, l’article 44 indique que ces droits fonciers coutumiers peuvent, à la suite d’une enquête publique et contradictoire faire l’objet d’un titre opposable aux tiers qui constate l’existence et l’étendue de ces droits. Les formes et conditions de ladite procédure sont fixées par décret pris en Conseil des Ministres. Mais force est de constater que ce décret n’a pas encore été adopté. Ce même article comporte une disposition intéressante qu’il convient de souligner car elle protège les ruraux contre les abus éventuels qui pourraient tenter certains chefs coutumiers. Ainsi ces derniers qui règlent, selon la coutume, l’utilisation desdites terres par les familles ou les individus ne peuvent en aucun cas se prévaloir de leurs fonctions pour revendiquer d’autres droits sur le sol que ceux résultant de leur exploitation personnelle en conformité avec la coutume. En vertu des dispositions de l’article 45, quand les droits fonciers coutumiers ainsi constatés comportent une emprise évidente et permanente sur le sol se traduisant par des constructions ou une mise en valeur régulière sauf en cas d’interruptions justifiées par les modes de culture (la jachère par exemple), ils peuvent être transformés en droit de propriété au profit de leur titulaire qui doit demander leur immatriculation à cet effet. Ils peuvent aussi être grevés de droits nouveaux ou concédés au profit de tout tiers, alors tenu lui aussi de requérir à leur immatriculation. Par contre, selon l’article 46, les terrains ne comportant pas d’emprise évidente et permanente sur le sol ne peuvent être immatriculés. Ils ne peuvent être transférés qu’à des individus ou collectivités susceptibles de posséder les mêmes droits en vertu de la coutume et seulement dans les conditions et limites qu’elle prévoit.


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Enfin conformément à l’article 47, la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique utilisée uniquement pour les titres fonciers, dans la première version du Code Domanial et Foncier, est applicable en matière de purge des droits coutumiers. Ainsi une enquête publique et contradictoire (telle que décrite dans l’article 44) destinée à révéler l’existence des droits coutumiers qui grèvent ces terrains et leur consistance exacte ainsi que l’identité des personnes qui les exercent, précède tout retrait de terrains non immatriculés. Si cette enquête montre l’existence de droits coutumiers individuels ou collectifs ils devront être purgés, ce qui consiste à indemniser les détenteurs des droits ainsi révélés. Comme signalé plus haut, le décret fixant les formes et conditions de ladite procédure n’ayant pas encore été adopté, l’indemnisation des droits fonciers coutumiers tient plus d’une déclaration d’intention que d’une réalité. Si l’Etat veut disposer des terrains en vue de leur attribution à une collectivité territoriale, l’indemnisation des détenteurs des droits coutumiers est à la charge de cette dernière. Le Code domanial et foncier contient également dans son article 48 une disposition consacrée aux conventions coutumières. Il précise que les conventions conclues entre individus ou collectivités, selon les règles et formes coutumières sur les terres non immatriculées, peuvent, en vue de la preuve, être constatées par un écrit. Toutes les conventions conclues entre collectivités traditionnelles antérieurement au présent code peuvent être renouvelées en tenant compte du nouveau découpage territorial. De même, celles conclues entre l’Administration et les personnes physiques ou morales de droit privé sont confirmées et régies par les dispositions des articles 43 à 47 du présent Code. III. L’institution du cadastre Les articles 49 et 50 précisent la volonté du Gouvernement malien de doter toutes les communes du Mali d’un cadastre ayant pour objet de préciser les indications relatives à la propriété, aux droits réels12, à la contenance, à l’affectation ou à la nature de la culture et à l’évaluation des immeubles bâtis et non bâtis. Dans le cadre de la mise en place de cet outil, il est précisé que toutes documentations et informations détenues par un service de l’Etat, des collectivités territoriales ou une personne privée, doivent être communiquées au service chargé du cadastre. IV. La consécration de la propriété privée par le biais de l’immatriculation L’article 13 de la Constitution du 25 février 1992 garantit le droit de propriété et précise que nul ne peut être exproprié que pour cause d’utilité publique et contre une juste et préalable indemnisation. Le Code Domanial et Foncier confirme donc cette orientation en plaçant la propriété foncière au centre de son dispositif. Les articles 71 à 224 du Code Domanial et Foncier sont consacrés à la propriété foncière. Le titre VI qui traite de cette question est décliné en trois chapitres. Le premier chapitre est consacré à l’organisation du régime foncier et à la législation applicable aux immeubles (articles 71 à 137), le chapitre II au fonctionnement du régime foncier (articles 138 à 210) et le chapitre III (articles 211à 224) s’attache aux sanctions.

12 : L’article 88 du Code Domanial et Foncier énumère les droits réels immobiliers suivants : la propriété des biens immeubles, l’usufruit des mêmes biens, les droits d’usage et d’habitation, l’emphytéose, le droit de superficie, les servitudes ou services fonciers, l’antichrèse, les privilèges et hypothèques. Les droits réels énumérés sont ensuite définis dans les 91 à 113. Il est accordé une place importante à l’hypothèque dans le Code car les articles de 98 à 113 lui sont consacrés.


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L’organisation du régime foncier est fondée sur la procédure de l’immatriculation. L’immatriculation préalable d’un terrain au nom de l’Etat et sa mise en valeur sont les conditions incontournables d’accès à la propriété privée. Le service de la conservation foncière, gestionnaire du régime de la propriété foncière, assure aux titulaires la garantie des droits réels soumis à la publicité qu’ils possèdent sur les immeubles relevant du régime de l’immatriculation (article 71). L’immatriculation est toujours demandée au nom de l’Etat par le chef du service des Domaines ; par contre les constitutions, transferts et radiations de droits réels sont publiés à la demande des titulaires de ces droits (article 74). L’immatriculation est obligatoire avant toute attribution des terres par l’Etat. Cependant les terrains ruraux peuvent être attribués sous forme de concession rurale sans immatriculation préalable. Toutefois, celle-ci interviendra obligatoirement lors de la transformation de la concession rurale en titre foncier (article 75). L’immatriculation est définitive ; aucun immeuble immatriculé ne peut être replacé sous son régime juridique antérieur (article 76). Les livres fonciers, tenus par les conservateurs de la propriété foncière sont affectés à raison d’une feuille ouverte par immeuble, à l’enregistrement de la procédure de l’immatriculation. L’ensemble des mentions consignées sur une feuille ouverte des livres fonciers constitue le titre foncier de l’immeuble auquel elles s’appliquent. Tout immeuble immatriculé au livre foncier est désigné par le numéro du titre foncier qui le concerne. Les articles 138 à 172 précisent la procédure d’immatriculation des immeubles. Cette dernière, soumise à publicité, enquête publique contradictoire, bornage, inscription sur le livre foncier est extrêmement complexe. Nous reviendrons sur cette procédure dans la deuxième partie de cette étude. Selon l’article 169 : seul le tire foncier fait acquérir la propriété foncière ; il est définitif et inattaquable et constitue devant les juridictions maliennes le point de départ unique de tous les droits réels existants sur l’immeuble au moment de son immatriculation. Lui seul peut faire l’objet d’une hypothèque bancaire. Comme précisé dans les articles 204 et 205, les titres fonciers peuvent faire l’objet de fusion ou de division. Dans le cas de la fusion, les titres antérieurs sont annulés et un nouveau titre est ainsi créé, ou bien un seul desdits titres est annulé et l’ensemble des droits est reporté sur le second. Lors d’une division, le bornage doit être refait et un nouveau titre est alors établi au nom des propriétaires des lots distincts. Les Conservateurs de la propriété foncière sont entièrement responsables de la tenue des livres fonciers et sont tenus de se conformer à toutes les dispositions du Code Domanial et Foncier. En cas d’infraction ils sont passibles d’amendes et peuvent même être relevés de leurs fonctions en cas de récidive.

B. Les Principes de la gestion foncière I. Le domaine public de l’Etat Le domaine public immobilier de l’Etat est inaliénable, imprescriptible et insaisissable. Il est géré par le ministre chargé des domaines qui peut toutefois déléguer ses pouvoirs de gestion aux autres ministres pour les dépendances du domaine de l’Etat relevant de leur attribution. Pour des raisons d’intérêt général ou d’utilité publique, l’Etat peut transférer par décret pris en conseil des ministres, la gestion d’une partie de son domaine public immobilier à une collectivité territoriale qui en assure la conservation.


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Les portions de ce domaine qui sont reconnues sans intérêt pour le service public ou l’intérêt général peuvent être déclassées par décret pris en Conseil des Ministres, après enquête, et seront incorporées au domaine privé de l’Etat. Leur utilisation est alors soumise aux conditions ordinaires de gestion de ce domaine. Les particuliers ont le droit de jouir du domaine public suivant les conditions spécifiques à chaque nature de biens et ce dans les limites déterminées par voie réglementaire. Ainsi c’est le ministre chargé des Domaines qui accorde par arrêté les autorisations d’occuper le domaine public et les dérogations aux servitudes de passage. L’autorisation d’occuper une parcelle du domaine public n’est délivrée qu’après une enquête de commodo et d’incommodo. Le droit d’occupation du domaine public est un droit précaire il est révocable à tout moment et sans indemnité pour des motifs d’utilité publique. Toutefois, les détenteurs de terrains compris dans le domaine public qui possèdent ces terrains en vertu d’un titre foncier, ne pourront être dépossédés, si l’intérêt public l’exigeait, que contre le paiement d’une juste et préalable indemnité. II. Le domaine privé immobilier de l’Etat La gestion du domaine privé immobilier de l’Etat est confiée au service des Domaines. Comme vu précédemment, ce dernier est constitué de toutes les terres non détenues par les particuliers ou les collectivités en vertu d’un titre foncier. Il comprend aussi les terres sur lesquelles s’exercent des droits fonciers coutumiers d’usage ou de disposition, que ce soit à titre collectif ou individuel. Les terres sur lesquelles s’exercent ces droits coutumiers représentent la partie la plus importante du domaine privé de l’Etat. Mais pour être reconnus par l’Etat, ils doivent avoir été constatés, ce qui pour l’instant est impossible puisque le décret devant fixer les formes et conditions de ladite procédure n’a pas encore été adopté. Les terrains du domaine privé immobilier de l’Etat peuvent être attribués selon les modalités suivantes : concession rurale, cession, location et affectation dont les formes et conditions sont déterminées par décret pris en Conseil des Ministres. Seul le service des Domaines est habilité à passer pour le compte de l’Etat ces différents actes. Selon l’article 34 : la concession rurale consiste à accorder à un concessionnaire le droit de jouir à titre provisoire de l’usage d’un terrain pour le mettre en valeur selon les conditions prévues par l’acte de concession et le cahier des charges annexé. Elle peut être accordée après une enquête publique et contradictoire, si cette enquête n’a pas fait apparaître l’existence de droits coutumiers sur la terre ou si les détenteurs des droits coutumiers y ont expressément renoncé en faveur du demandeur. La concession est accordée à titre provisoire et sous condition de mise en valeur effective dans un délai déterminé. Le décret N°01-040/P-RM du 02 février 2001 déterminant les formes et conditions d’attribution des terrains du domaine privé de l’Etat précise les dispositions de la loi. Il renforce les prérogatives des représentants de l’Etat en matière d’attribution des terres. Ainsi conformément à l’article 7 du décret l’attribution de concession rurale est de la compétence du Sous-préfet pour les concessions allant jusqu’à 2,5 hectares. Le Préfet est compétent pour les concessions d’une superficie comprise entre 2,5 et 5 hectares. Le Haut Commissaire (actuellement gouverneur) attribue les concessions rurales d’une superficie de 5 à 10 hectares et les Ministres chargés des domaines et de l’Administration Territoriale interviennent pour l’attribution des concessions rurales dont la superficie est supérieure à 10 hectares, mais inférieure ou égale à 100 hectares.


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Les articles 35 à 38 précisent les autres formes de cession et d’attribution des terrains domaniaux. III. Le domaine immobilier public des collectivités territoriales Les collectivités territoriales gèrent leur propre domaine public ainsi que les parties du domaine public de l’Etat qui leur sont transférées. Le domaine public immobilier des collectivités territoriales est comme celui de l’Etat, imprescriptible et inaliénable, il peut faire également l’objet d’occupation temporaire moyennant le paiement d’une redevance. IV. Le domaine immobilier privé des collectivités territoriales Le Code Domanial et Foncier précise en son article 59 que les terrains à usage d’habitation peuvent être attribués sous forme de permis d’occuper. Lorsqu’ils relèvent du domaine privé immobilier d’une collectivité territoriale dotée de schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme, les terrains font l’objet d’une cession directe. Le maire après avis du conseil de village, fraction ou quartier et en accord avec le conseil communal peut octroyer un permis d’occuper à usage d’habitation sur un terrain urbain dont la commune est propriétaire. Les conditions de mise en valeur des immeubles objets du permis d’occuper sont déterminées au niveau de chaque commune. Le droit d’usage et d’habitation conféré par le permis d’occuper ainsi que les constructions réalisées peuvent être mis en gage. Le décret N°02-112 P6RM du 06 mars 2002, déterminant les formes et conditions d’attribution des terrains du domaine privé immobilier des collectivités territoriales précise en son article 2 que si les collectivités territoriales disposent de leur domaine privé immobilier, lorsqu’il s’agit de terrain nu, l’attribution ne peut s’effectuer qu’après approbation du Préfet pour les superficies comprise entre 1000 et 5000 m2, du Haut-commissaire de la Région pour les superficies comprises entre 5000 m2 et un hectare et par le Ministre de tutelle des Collectivités territoriales pour les superficies comprises entre un et cinq hectares. Au delà de cinq hectares, le Conseil des Ministres est compétent. L’attribution des terrains mis en valeur est aussi soumise à l’approbation des instances suivantes selon la valeur vénale de l’immeuble dont il est question : le Préfet13, le Haut-commissaire14 de la Région, le Ministre15 de Tutelle des Collectivités territoriales et le Conseil16 des Ministres. Ce décret prévoit aussi la procédure de délivrance de la Concession urbaine d’habitation dont la demande doit être adressée à l’autorité communale propriétaire ou affectataire du terrain. Le représentant du Bureau Spécialisé des domaines, ou le cas échéant l’Agent désigné par la Maire pour les circonscriptions où le bureau ne dispose pas de représentation vérifie que le requérant ne dispose pas déjà à quelque titre que ce soi d’un terrain à usage d’habitation bâti ou non dans la même agglomération. Il requiert l’avis du Conseil de village, de fraction ou du Conseil Municipal. Les frais d’édilité correspondant à la contribution du bénéficiaire aux frais d’aménagement du terrain sont fixés par l’autorité municipale. Le bureau spécialisé du service des Domaines ou l’Agent désigné par la Mairie. Ce décret abroge le Décret N°01-41/P-RM du 02 février 2001 fixant les modalités du permis d’occuper.

13 Lorsque la valeur vénale de l’immeuble est comprise entre 500 000 et 1 000 000 FCFA 14 Lorsque la valeur vénale de l’immeuble est comprise entre 10 000 000 et 50 000 000 FCFA 15 Lorsque la valeur vénale est comprise entre 50 000 000 et 100 000 000 FCFA 16 Lorsque la valeur vénale est supérieure à 100 000 000 FCFA


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C. La décentralisation et la question du foncier17 La décentralisation constitue une des orientations majeures de la troisième République du Mali. Fondée sur le transfert de certaines des compétences de l’Etat à des collectivités dotées de la personnalité morale, de l’autonomie financière et de l’autonomie de gestion, la décentralisation vise à améliorer l’action administrative et à impulser le développement local. La conduite des affaires locales par des organes élus est supposée assurer la transparence dans la gestion des affaires publiques et la participation démocratique nécessaires à l’instauration d’une meilleure gouvernance locale. I. Les collectivités décentralisées et leurs compétences L’organisation administrative du territoire malien repose sur une décentralisation à trois niveaux : la commune, le cercle et la région. La commune rurale est composée de village ou de fractions. Le village est l’unité de base des communautés sédentaires, la fraction est celle des communautés nomades. Ces collectivités ont pour mission de concevoir, programmer et mettre en œuvre des actions de développement économique, social et culturel d’intérêt régional ou local. 1. Les divers niveaux des collectivités territoriales au Mali L’organisation administrative du Mali repose sur divers niveaux de collectivités territoriales qui se déclinent de la façon suivante. La capitale Bamako est régie par un statut particulier : le District. Il est formé de six communes urbaines dont les conseillers désignent en leur sein des représentants pour la formation du conseil de district. Les membres du conseil de district désignent le maire du district et ses adjoints. Le conseil de district a des compétences similaires à une région. La commune est la structure de base des collectivités décentralisées. La commune urbaine se compose essentiellement de quartiers et la commune rurale de villages et/ou de fractions. Elle est dirigée par un organe délibérant (le conseil communal) élu pour cinq ans par les habitants de la commune au scrutin proportionnel de liste et par un organe exécutif (le bureau communal ) composé du maire et de ses adjoints, élus au scrutin secret par les conseillers communaux. Le cercle est la collectivité de base intermédiaire de mise en cohérence entre la région et la commune. Son organe délibérant est le conseil de cercle composé de membres élus au scrutin secret par les conseils communaux selon un système de quota dont la clé de répartition est fixée par l’article 75 du Code des Collectivités Territoriales. Son organe exécutif est le bureau du conseil de cercle composé du président et de deux vice-présidents élus en son sein au scrutin uninominal par les membres du conseil. La région est composée de plusieurs cercles. Elle a une fonction de mise en cohérence des stratégies de développement et d’aménagement du territoire. Son organe délibérant est l’assemblée régionale qui élit en son sein un organe exécutif (le bureau) composé du président et de deux vice-présidents. La constitution du 25 février 1992 institue en son article 12 un Haut Conseil des Collectivités Territoriales, composé de représentants des collectivités désignés au suffrage indirect. Ce Conseil a pour mission, entre autres, de donner un avis motivé sur toute politique de développement local et régional.

17 Cette partie s’est appuyée sur l’étude produite par Moussa Djiré dans le cadre du programme de recherche Claims


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2. Les compétences des collectivités territoriales Conformément aux dispositions de la Loi N°95-034 du 12 avril 1995, portant Code des Collectivités territoriales, les divers niveaux de collectivités possèdent des compétences partagées et des compétences spécifiques. Ainsi conformément aux articles 14, 83 et 131 de ce Code, aussi bien le conseil communal que le conseil de cercle ou l’assemblée régionale délibèrent entre autres sur les thèmes suivants : la protection de l’environnement, les opérations d’aménagement de l’espace de la collectivité, la gestion domaniale et foncière, l’acquisition du patrimoine, les infrastructures routières et de communication classées dans le domaine de la collectivité. Elles s’occupent aussi de l’organisation des activités rurales et des productions agro-sylvo-pastorales et de la réglementation concernant la police administrative. L’hydraulique rurale et urbaine, ainsi que l’élaboration des plans d’occupation et les opérations d’aménagement de l’espace communal relèvent de la compétence du conseil communal. 3. La tutelle des collectivités territoriales Un système de tutelle, sur les collectivités territoriales, a été mis en place par l’Etat. Cette tutelle vise à assurer le contrôle de la conformité des actes des collectivités aux lois et règlements en vigueur. Son objectif est aussi de défendre les citoyens contre les actes arbitraires et illicites de ces organes. La tutelle sur les communes du cercle incombe au préfet de cercle, celle sur les actes des cercles d’une région revient au Gouverneur. La tutelle sur les assemblées régionales et le district de Bamako revient au ministre en charge de l’administration territoriale et des collectivités locales. Les Sous-préfets n’exercent pas de contrôle de légalité, mais sont chargés de l’appui conseil aux communes de leur ressort. Les autorités de tutelle ont aussi pour vocation d’appuyer, de conseiller et de soutenir les collectivités locales. Elles mettent ainsi à leur disposition les services techniques déconcentrés de l’Etat. II. La gestion décentralisée du foncier : une déclaration d’intention Les principales dispositions institutionnelles trouvent leur expression dans les compétences des collectivités en matière de gestion foncière et de gestion des ressources naturelles. Ainsi la loi N°96-050 du 16 octobre 1996, portant principes de constitution et de gestion du domaine des collectivités territoriales a été adoptée avant la dernière version du Code Domanial et Foncier. Elle précise, en son article premier, que ce domaine comprend un domaine public et un domaine privé exactement de la même façon que le domaine de l’Etat. Le domaine public naturel des collectivités est défini par l’article 7. Il comporte toutes les dépendances du domaine public de l’Etat situées sur le territoires desdites collectivités et dont l’Etat a transféré la conservation à celle-ci. Mais pour des raisons d’intérêt général ou d’utilité publique, l’article 12 précise que si l’Etat peut transférer une partie de son domaine public à une collectivité, il peut aussi la lui reprendre. Toutefois, le transfert ou la reprise s’effectue par décret pris en conseil des Ministres à la demande de la collectivité territoriale ou sur proposition de l’Etat.


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Le domaine privé immobilier des collectivités décentralisées précisé par l’article 9, se compose des terres immatriculées du domaine privé de l’Etat qu’il leur a cédé à titre onéreux ou gratuit, des terres non immatriculées situées dans les limites des collectivités territoriales, affectées ou cédées à celles-ci par l’Etat en fonction de l’intérêt régional, de cercle ou communal et des biens immeubles (terrains bâtis ou non) acquis à titre onéreux ou gratuit ou cédé par l’Etat. D’après les enquêtes, beaucoup de maires pensent, de ce fait, être légitimement propriétaires des terres de leur commune et pouvoir ainsi les utiliser comme ils le souhaitent18. Pourtant l’exercice par les collectivités de la plupart de leurs prérogatives en matière foncière est soumis à l’approbation de l’autorité de tutelle. L’Etat se considère généralement comme le seul acteur capable de dépasser les égoïsmes locaux pour imposer le partage et le souci du collectif. Cette disposition qui permet certes d’assurer le contrôle de la conformité des actes des collectivités aux dispositions légales en vigueur, constitue également pour les représentants de l’Etat un instrument de pression et d’influence sur les décisions des collectivités. Par ailleurs, au Mali, l’Etat n’a pas encore transféré aux nouvelles collectivités territoriales ni le domaine, ni sa gestion, ce qui handicape ces dernières dans leurs prérogatives théoriques en matière de gestion du foncier. Les dispositions de la décentralisation en matière foncière restent pour le moment une déclaration d’intention, ce qui pose de réels problèmes de compétences19 entre les communes rurales et la préfecture, cette dernière exerçant en fait la gestion foncière. Pourtant, la réussite de la dialectique entre le local et le national est un enjeu fondamental des politiques foncières contemporaines, elle passe par des articulations entre régulations locales et étatiques. De ce fait, il est indispensable de procéder à l’application de la loi, en opérant le transfert effectif des compétences en matière de foncier au profit des collectivités territoriales, comme le texte existant le prévoit. Les options de la LOA, présentées ci-dessous, vont dans ce sens car elles impliquent concrètement les collectivités dans la gestion locale du foncier. Seront-elles l’occasion d’avancer dans le transfert des compétences prévu par les textes ?

D. La Loi d’Orientation Agricole ou LOA Pour juguler les difficultés du monde rural et améliorer la production agricole malienne, le Gouvernement a jugé nécessaire d’élaborer une Loi d’Orientation Agricole. L’adoption de cette loi par l’Assemblée Nationale le 16 août 2006 et sa promulgation20 par le Président de la République le 5 septembre 2006 sont, d’une part, l’aboutissement d’un important travail de concertation entre le Gouvernement et les Organisations du monde rural et, d’autre part, le début d’un grand chantier qui se déroulera sur plusieurs années afin de rendre cette loi cadre opérationnelle.

18 Ils lancent parfois des procédures de lotissement sans s’en référer aux autorités préfectorales ni aux services des domaines ce qui est illégal. 19 Cette question sera débattue plus loin 20 Loi N°06-45/du 5 septembre 2006 portant loi d’orientation agricole


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I. A l’origine de la LOA Un discours prononcé par le président de la République du Mali, le 7 février 200521, lance le démarrage du processus d’élaboration de cette Loi d’Orientation Agricole. Ce discours22 qui rappelle les potentialités et les contraintes de l’agriculture malienne insiste sur la nécessité d’ouvrir la voie à une modernisation de l’agriculture familiale tout en permettant le décollage de l’agro-industrie. 1. Les potentialités de l’agriculture malienne L’agriculture qui inclut les activités sylvo-pastorales est d’un apport élevé au P.I.B. Elle fait vivre plus de 80% de la population, constituant ainsi le secteur le plus important en matière d’emplois, de revenus et de possibilités d’exportation. Une trentaine de millions d’hectares de terres agricoles23, un cheptel très important, des ressources forestières, fauniques et halieutiques recelant de nombreuses filières font de l’agriculture un atout majeur dont dispose le pays pour assurer sa croissance alimentaire et économique. 2. Les contraintes de l’agriculture malienne Mais l’agriculture malienne est tributaire des aléas climatiques, de la poussée démographique, des systèmes extensifs d’agriculture et d’élevage qui entraînent une dégradation des ressources naturelles, des conflits et une baisse des rendements de culture. L’insuffisance des infrastructures et des équipements ruraux, l’instabilité des prix sur les cours mondiaux, la faible valorisation des produits agricoles, affectent aussi la production nationale et la sécurité alimentaire. Le paysan est dans un état de précarité constante : « Il exploite de la terre qui ne lui appartient pas. Il est confronté à d’incessants conflits fonciers24 ». 3. Les défis de la LOA L’objectif de la Loi d’Orientation Agricole, tel que défini dans le discours du 7 février est de rendre l’agriculture malienne plus performante en terme de production et de productivité, d’améliorer l’organisation des services techniques, d’optimiser la responsabilisation et l’organisation des acteurs du secteur rural. Il s’agit ainsi d’ouvrir la voie à une modernisation de l’agriculture familiale, tout en permettant le démarrage de l’agro-industrie. A cette fin sont préconisés l’implication et le renforcement du secteur privé, ainsi que la prise en compte de la politique de décentralisation. Le processus de planification régionale sera alors renforcé afin d’impulser le développement local et le transfert des activités aux collectivités territoriales décentralisées. La démarche préconisée est volontariste, elle s’appuie sur une approche participative et concertée avec tous les acteurs du monde rural, les organisations paysannes joueront un rôle de

21 Discours intégralement reproduit sur le site internet des concertations paysannes sur la loi d’orientation agricole (http://loa.initiatives.net.ml) 22 Le paragraphe repose sur la présentation des grands éléments du discours du Président de la République. 23 Et plus de deux millions d’hectares de terres hydro-agricoles) 24 Discours du 7 février 2005


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premier plan dans ces concertations. L’Etat aura un rôle d’impulsion et d’accompagnement, un Conseil Supérieur de l’Agriculture réunissant tous les acteurs de la société sera créé. Le processus d’élaboration de la LOA devra prendre les questions suivantes qui sont centrales dans les débats : - Le foncier rural des zones aménagées par l’Etat et des exploitations familiales, - Le statut des exploitations agricoles pour rendre visible leurs droits et obligations, - La modernisation et la mécanisation de l’agriculture, - Le développement des filières avec des organisations interprofessionnelles fortes, - Le financement de l’agriculture avec la mobilisation du système bancaire, des institutions de

micro-finance et la création d’un fonds pour le développement des activités agricoles, - La recherche scientifique et technologique ainsi que la vulgarisation dans laquelle le secteur

privé aura une place plus importante, II. Le processus d’élaboration de la LOA En lançant l’élaboration de la LOA le Président a décidé d’associer totalement le monde rural par le biais des associations paysannes. Ainsi la C.N.O.P.25a conduit le processus de concertations paysannes chargé de sous-tendre l’élaboration de la LOA Les travaux et réflexions produits à cette occasion ont été mis en ligne sur Internet26. 1. Les concertations paysannes au cœur de l’élaboration de la LOA « En procédant au lancement du processus d’élaboration de la LOA le 7 février 2005, le président de la République a sans doute semé le début d’une ère nouvelle pour l’agriculture malienne, celle de la modernisation assurant la prospérité des producteurs (éleveurs, paysans, pêcheurs et exploitants forestiers) et la richesse de notre pays. Les Organisations paysannes qui ont depuis longtemps réclamé l’adoption d’une politique agricole conséquente ne pouvait que souscrire à cette initiative du Président de la République…Au pas de course, la C.N.O.P27s’est mise à l’œuvre. Dans tout le pays et à travers une approche participative, des concertations ont été successivement organisées aux plans local, régional et national28 ». L’objectif global des concertations paysannes était de recueillir les points de vue des paysans sur les différents thèmes de la LOA, de dégager des propositions paysannes pertinentes et d’en faire un mémorandum précis et clair devant servir de fondement à la politique et à la loi d’orientation agricole.

25 Coordination Nationale des Organisations Paysannes, présidée par Ibrahim Coulibaly. La CNOP est née en 1996 de la volonté des Organisations paysannes de créer un cadre de convergence de leurs préoccupations, actions et stratégies dans le but d’aboutir à un espace commun de représentativité réelle, de formulation de stratégies communes face aux autres acteurs, de renforcement des effets de leurs actions lobbying et plaidoyer. Elle est constituée d’O.P. à compétence nationale et/ou régionale adhérente à la charte. Les coordinations Régionales et locales sont les organes de base de la CNOP. Elles sont composées par des O.P. à dimension régionales et/ou locale. Les représentants des Coordinations Régionales seront des porte-parole de leur région à la CNOP. 26 Ils sont consultables sur le site suivant : http://loa.initiatives.net.ml 27 L’objectif à long terme de la C.N.O.P. est d’édifier un mouvement paysan national crédible porteur de la promotion socio-économique durable des exploitations familiale des producteurs agricoles à travers une agriculture paysanne bien insérée dans le contexte de développement national, sous-régional et international. L’objectif général est de permettre aux organisations paysannes du Mali de contribuer à la définition d’une vision claire de l’agriculture malienne et d’une politique agricole cohérente centrée sur les exploitations familiales agricoles. 28 P. 7, Ibrahim Coulibaly, Mémorandum paysan sur la Loi d’Orientation Agricole du Mali, novembre 2005, 24p.


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Les concertations paysannes locales se sont déroulées par regroupement de cercles (24 ateliers locaux) à partir du 11 mai 2005 ; elles regroupaient les leaders paysans (des délégués paysans représentants les organisations d’éleveurs, d’agriculteurs, de pêcheurs et d’exploitants forestiers) et des acteurs concernés par le développement rural (élus locaux, députés, représentants de l’administration, des services techniques de l’Etat, ONG, partenaires au développement, personnes-ressources). Ces concertations ont permis d’identifier les préoccupations des populations paysannes, de proposer des pistes de solutions et de donner les points de vue des paysans sur des questions d’envergure nationale et régionale. Les concertations régionales (huit régions et le district de Bamako) ont permis de faire la synthèse des concertations locales. Elles ont traité des spécificités régionales et ont adopté des propositions concrètes et opérationnelles. Des ateliers thématiques sur des sujets transversaux ont aussi eu lieu notamment sur le statut des exploitations et des exploitants agricoles, le foncier rural, le financement, la dynamique des milieux ruraux, la formation, le conseil, la recherche agricole et le développement des filières agricoles. La synthèse nationale paysanne s’est déroulée du 12 au 14 septembre 2005. 2. La vision paysanne de l’agriculture malienne Les concertations29 ont permis de dégager une vision paysanne de l’agriculture malienne qui se veut durable, productive et innovante. Cette agriculture est conduite par des exploitants et des exploitantes dont les professions sont reconnues et sécurisées. Elle leur assure des revenus décents et nourrit les populations urbaines et rurales. Cette agriculture participe à l’amélioration du cadre de vie des populations rurales sur la base de l’équité entre les villes et les campagnes. 3. Les propositions paysannes en matière de foncier Les concertations paysannes ont aussi permis de mettre à plat un ensemble de propositions sur les questions centrales de la LOA30 Mais en raison de l’objet de l’étude, seules les propositions relatives au foncier sont ici présentées. La C.N.O.P. a demandé au Gouvernement l’élaboration d’une politique foncière fondée sur la sécurité foncière des exploitants et des exploitations agricoles, l’équité dans l’accès et la propriété foncière et la décentralisation effective de la gestion foncière. Elle a aussi recommandé la mise en place d’un système efficient de formalisation des droits coutumiers et la facilitation de l’obtention des titres fonciers, des titres de concession rurales et des baux à longue durée, à travers une simplification des procédures et un allègement des coûts pour permettre l’accès de la grande majorité des ruraux auxdits titres. Concernant les zones aménagées sur fonds publics, la C.N.O.P a recommandé la mise en place d’un système de quota en faveur des femmes et des jeunes dans les attributions de parcelles pour que les groupes vulnérables aient un accès équitable à la terre. Elle a aussi demandé de faciliter l’accès aux baux de longue durée pour les investisseurs étrangers. 29 Ces éléments sont présentés dans le Mémorandum paysan sur la Loi d’Orientation Agricole précédemment cité. 30 Il s’agit des propositions portant sur les sujets suivants : le régime foncier, le statut des exploitants et des exploitations agricoles, l’information, la formation, la recherche et le conseil agricole, la gestion des ressources naturelles, le financement, les intrants et les équipements, les infrastructures et aménagements, la maîtrise de l’eau, la gestion des risques agricoles et calamités, la question des productions et marchés et le cadre institutionnel dans lequel l’implication des O.P et des collectivités territoriales est largement valorisé.


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Pour ce faire, il a été préconisé par la C.N.O.P., relais des organisations paysannes, de produire une loi d’orientation sur le foncier rural définissant les grands principes de gestion au niveau national et laissant le soin aux collectivités territoriales de définir des règlements prenant en compte leur contexte local. Dans ce cadre, il est considéré qu’une meilleure gestion des conflits fonciers devrait être assurée par la prise en compte des instances et des mécanismes locaux de règlement. A l’issue des concertations, la C.N.O.P a élaboré un avant-projet de Loi disponible en ligne31. Cet avant projet a été analysé par le Gouvernement qui a adopté sur sa base un projet de loi voté par l’Assemblée Nationale et promulgué par le chef de l’Etat. III. Les dispositions de la LOA en matière de foncier agricole La Loi N°06-045/ du 5 septembre 2006 portant Loi d’Orientation Agricole comporte deux cents articles et est répartie en six titres, chacun subdivisé en plusieurs chapitres. Afin que l’ensemble des acteurs du monde rural puisse se l’approprier, il est prévu une large diffusion de ce texte. Pour rendre cette loi-cadre opérationnelle, le gouvernement a décidé de la compléter par tous les dispositifs législatifs, politiques ou réglementaires nécessaires. Les dispositions relatives au foncier Agricole contenues dans le chapitre II (articles 75 à 83), soit neuf articles du Titre IV sur les facteurs de production se déclinent de la manière suivante. 1. Sécuriser les exploitants agricoles et lutter contre la spéculation foncière Ainsi la politique foncière a pour objet la sécurisation des exploitants Agricoles, la promotion des investissements publics et privés, l’accès équitable aux ressources foncières et la gestion desdites ressources (article 75). Cette politique foncière établie de concert avec la profession agricole vise à lutter contre les spéculations et détentions coutumières abusives des espaces. Elle repose sur l’institution du cadastre au niveau de chaque commune afin de préciser toutes les indications relatives aux terres Agricoles (article 77). 2. Rapprocher la gestion foncière des citoyens L’article 76 stipule clairement que l’Etat, en collaboration avec les Collectivités territoriales et les Chambres d’Agriculture, procède à l’inventaire des us et coutumes en matière foncière par région, zone agro-écologique ou socio-culturelle. Cet inventaire qui vise la constatation formelle de l’existence et de l’étendue des droits individuels ou collectifs sur les terres fait l’objet de validation par les parties concernées. Il indique aussi que les droits coutumiers sont reconnus dans les conditions fixées par les textes en vigueur. L’article 79 précise la création d’une commission foncière au niveau de chaque commune, les attributions, la composition et les modalités de fonctionnement des commissions foncières locales et communales sont fixées par Décret pris en Conseil des Ministres. Selon l’article 80, en cas de litige foncier, ces commissions devront, préalablement à la saisine des juridictions compétentes, être saisies afin de mener un arbitrage. Si leur intervention aboutit, elles établiront un procès verbal de conciliation qui sera homologué par le juge compétent.

31 Sur le même site que les concertations paysannes.


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3. Alléger les coûts et procédures légales de sécurisation foncière Dans l’article 82, il est précisé que dans le cadre de l’accroissement de la production Agricole, des dispositions sont prises pour alléger les coûts et simplifier les procédures d’établissement des titres fonciers et des concessions rurales et la conclusion de baux de longue durée pour les exploitants Agricoles. Par ailleurs l’Etat prend les dispositions pour faciliter l’obtention de titres fonciers aux exploitants nationaux et la conclusion de baux avec cahier des charges aux exploitants étrangers désirant s’investir dans le développement agricole du Mali. Dans la première partie de l’article 83, il est précisé que l’Etat veille à assurer un accès équitable aux ressources foncières Agricoles aux différentes catégories d’exploitants Agricoles et promoteurs d’exploitations Agricoles. 4. La gestion des terres aménagées La LOA contient des dispositions particulières relatives aux terres objet d’aménagement sous la maîtrise d’ouvrage et avec le concours financier de l’Etat ou d’une collectivité territoriale. Ainsi selon l’article 81, ces terres seront préalablement immatriculées au nom de l’Etat ou bien de la collectivité territoriale concernée qui en déterminera les modalités d’accès et d’exploitation conformément aux lois en vigueur. Cet article précise aussi qu’il est prévu un bail emphytéotique, dont la durée est fonction de la participation de l’Etat ou de la Collectivité territoriale, lorsque l’aménagement a été réalisé sous la maîtrise d’ouvrage d’une personne morale ou privée et avec la participation financière de l’Etat ou de la Collectivité territoriale. Dans la deuxième partie de l’article 83, au niveau des zones aménagées sur fonds publics, les femmes, les jeunes et les groupes vulnérables se verront accorder des préférences dans l’attribution des parcelles. Les critères d’attribution et de déclaration de vulnérabilité d’un groupe de populations sont fixés par voie réglementaire. 5. Le plan d’opérations pour la mise en œuvre de la Loi d’Orientation Agricole Afin de rendre opérationnelle la Loi d’Orientation Agricole, un plan d’opérations a été mis en place32. 5.1. Le contenu global du plan d’opérations Il prévoit, dès 2007 et ceci pour trois ans, l’ensemble des textes législatifs, politiques et réglementaires qui doivent être pris en concordance avec la L.O.A, ainsi qu’un budget prévisionnel pour réaliser les différentes actions. Il insiste aussi sur la nécessité d’opérer une relecture des textes existants afin de mettre l’ensemble de la législation en cohérence. Ce plan a fait l’objet d’un document dont la première action était la création du Conseil Supérieur de l’Agriculture (C.S.A.) doté d’un Comité Exécutif National (C.E.N.) et de Comités Exécutifs Régionaux (C.E.R.). Une réunion de validation33 de cette action lors de laquelle le projet de décret fixant l’organisation et les modalités de fonctionnement ainsi que le détail de la composition du Conseil Supérieur de l’Agriculture, a eu lieu mi-décembre. 32 Ce document et la synthèse des textes réglementaires et des documents politiques à produire tels que figurant dans le texte d’avant projet de la LOA nous ont été remis par le Conseiller technique du Ministre de l’Agriculture. 33 Dans le cadre de la restitution aux autorités maliennes de l’étude portant sur l’information juridique, j’ai été conviée à participer à cette réunion, à Sélingué, présidée par le responsable du Secrétariat Permanent de la L.O.A, le Conseiller juridique du Ministère de l’Agriculture, à laquelle étaient conviées des représentants de la Chambre d’Agriculture, de la C.N.O.P., et d’Organisation Paysannes.


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5.2. Le plan d’opérations sur le foncier agricole Concernant la question du foncier agricole, le plan d’opérations pour la mise en œuvre de la Loi d’Orientation Agricole s’organise de la façon suivante34 : - « Réaliser l’état des lieux sur la problématique foncière en recensant l’ensemble des travaux

existants et leur contenu ; - Définir la programmation des travaux pur élaborer les textes d’application des dispositions

déjà prévues dans la LOA : inventaire des us et coutumes, conditions d’installation des commissions foncières communales, conditions de conclusion de baux emphytéotiques dans le cadre des aménagements réalisés sous maîtrise d’ouvrage de l’Etat ou des Collectivités locales, dispositions pour faciliter aux exploitants nationaux l’obtention de titres fonciers et aux opérateurs étrangers la conclusion de baux avec cahier des charges, conditions d’équité dans l’accès à la terre, etc.

- Dresser un panorama des questions en suspens et des éventuelles investigations complémentaires à réaliser…

Sans anticiper les résultats de l’étude, il faut d’ores et déjà envisager les moyens nécessaires à la réalisation de travaux complémentaires incluant plusieurs ateliers de validation, dans un délai de trois ans…Les travaux se dérouleront sous la responsabilité du ministère chargé des affaires foncières, en lien avec les ministères chargés de l’agriculture, de l’élevage et de la pêche, de l’environnement, de l’aménagement du territoire, de l’administration territoriale, ainsi que des collectivités territoriales et de la profession agricole». Les membres du secrétariat permanent de la LOA semblent très investis et motivés pour mener le plan d’opération et rendre ainsi la loi opérationnelle car celle-ci d’après l’un deux (entretien 2) : « est un document consensuel dans lequel le monde paysan a été largement associé ». Le souhait exprimé en matière de foncier (entretien 2) est : « d’aller vers un texte juridique de qualité, on veut créer des commissions foncières à la base. L’inventaire des Us et coutumes va être un instrument important pour les commissions foncières, il leur fournira des références écrites. Mais la LOA veut reconnaître les coutumes uniquement si celles-ci sont équitables ». Conclusion de la première partie Les différents éléments présentés dans cette première partie appellent quelques réflexions. Concernant la décentralisation, si cette dernière constitue effectivement une des orientations majeures de la 3ème République, force est de constater que celle-ci en matière de foncier est imparfaite et inachevée et de ce fait source d’ambiguïté dans le rôle des différents acteurs en présence. Les dispositifs légaux dotant clairement les collectivités territoriales d’un domaine public et d’un domaine privé immobilier, beaucoup de maires mal informés pensent pouvoir se livrer à des opérations de lotissement sans en référer aux préfets et aux services des domaines. Pourtant si ces procédures n’ont pas été soumises à cette autorité et à ce service, elles sont illégales car l’Etat n’a pas transféré aux collectivités ni le domaine, ni sa gestion. Cette situation fait que les relations entre maires et préfets sont souvent conflictuelles et concurrentielles. Pourtant, la réussite de la dialectique entre pouvoir décentralisé et pouvoir central est un enjeu important de la stabilisation du jeu foncier. La coordination de leur action permettrait d’apporter une meilleure efficience de la gestion foncière. De ce fait, il est important d’opérer de façon effective le transfert des compétences au profit des collectivités territoriales décentralisées.

34 P.10, Détails du plan d’opérations pour la mise en œuvre de la LOA, p.10


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La LOA donnant un rôle important à ces collectivités territoriales va clairement reposer le problème du transfert du domaine et de sa gestion. Peut-être sera-t-elle le moyen d’aller plus loin et d’avancer clairement dans la longue marche de la décentralisation effective du foncier en appliquant tout simplement la loi. Le Code Domanial et Foncier et ses dispositifs réglementaires forment un outil ambigu et complexe : - Ambigu puisqu’il repose sur le principe de la domanialité tout en reconnaissant explicitement

les droits coutumiers, sans toutefois avoir pris les dispositifs réglementaires nécessaires à leur constatation.

- Complexe, car les décrets d’applications sont très nombreux et que les procédures relatives à l’obtention d’un titre de jouissance et d’un titre foncier sont extrêmement compliquées et nécessitent de nombreux intervenants.

De même dans ce dispositif, il est très peu tenu compte des réalités du monde rural, bon nombre de nos interlocuteurs l’ont qualifié de : « texte fait pour les terres des villes » ; les capacités matérielles, financières et juridiques des populations rurales n’ont pas été prises en considération. Obtenir la sécurisation foncière par la voix légale demande de connaître et de maîtriser les rouages institutionnels, ou bien de disposer de relations capables d’appuyer sa demande et de disposer des fonds nécessaires pour s’acquitter de tous les frais inhérents à ces démarches. Comme nous le verrons ultérieurement, ce dispositif a été très peu diffusé tant au niveau des producteurs ruraux que des acteurs chargés de sa mise en oeuvre. Il est donc de ce fait méconnu par le plus grand nombre et très peu utilisé dans le monde rural. Les principales orientations de la LOA en matière de foncier agricole témoignent de la prise de conscience des pouvoirs publics de l’inadéquation des dispositifs du CDF pour le monde rural et de la nécessité de revisiter la question en favorisant la mise en place de dispositifs plus adaptés.


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DEUXIEME PARTIE : Modes d’accès à la terre dans le sud malien

Les modes d’accès à la terre des populations rurales dans le sud malien sont essentiellement régis par des régulations de type coutumier. Cependant, il arrive parfois que les procédures légales de sécurisation foncière : comme la concession rurale et le titre foncier soient utilisées.

A. Les régulations foncières de type coutumier au cœur des pratiques Comme nous le précisait un de nos interlocuteurs (entretien 18) : « en ce qui concerne le foncier, en brousse tout est sur le droit coutumier ». Dans les zones de Bougouni, Sikasso et Koutiala, les premiers à s’implanter dans un endroit en deviennent les gestionnaires. Ceux qui viennent par la suite doivent aller les voir et solliciter leur autorisation pour s’installer. Souvent la terre appartient à une famille (entretien 18) : « même à un village descendant du même ancêtre ». L’encadré qui suit relate la fondation du village de Ouolobougou dans les environs de Koutiala, c’est la transcription d’une partie de l’entretien 41. Comme les vieux le disent, un chasseur est venu par ici, il a décidé de s’installer là car l’endroit, un coin de brousse lui plaisait et qu’il y avait beaucoup de gibier. Il a demandé la permission aux anciens de Oualasso (village à environ 6 km) de s’installer ici car il savait que jusqu’à Golognanasso, la terre appartenait à la même famille. Oualasso était un vieux village de 60 quartiers, alors que maintenant il n’en comporte plus qu’un. L’autorisation lui a été donnée car il appartenait à la même famille que celle des fondateurs de Oualasso. Ce chasseur, un Coulibaly, a appelé ses frères pour venir s’installer avec lui. C’était il y a environ 300 ans. Ensuite sont venus les Sogoba, ils étaient originaires de Diarassana à côté de Bla. Avant, il y avait tant d’abondance chez eux qu’ils sont restés un an sans cultiver. Mais après cette période de prospérité, il y a eu une grande famine et ils ont décidé de s’en aller. Ils se sont dirigé ici et ont demandé la permission de s’installer à la famille descendant des Coulibaly. Celle-ci leur a donné un endroit où s’implanter. En raison de l’extension de l’occupation des terres, les Coulibaly ont fait venir un Sissoko de Koutiala car chaque fois que l’on veut transformer un hameau de culture en village, il faut faire venir un forgeron. On a une forêt sacrée, à la fin du mois on va faire des offrandes pour la saison des pluies. Maintenant il y a quelques Peulh qui sont là depuis 7 ans. Ainsi ceux que nos interlocuteurs qualifiaient de « propriétaires terriens ou de chef de terre » sont les descendants du premier défricheur du lieu. Qu’il s’agisse des environs de Bougouni, de Sikasso et de Koutiala, cette définition a toujours été retenue. Ces « propriétaires terriens ou chefs de terre » sont chargés de la gestion des terres sur une portion géographique donnée et responsables des sacrifices nécessaires au bon déroulement des activités agricoles. Le premier défricheur et ses descendants ont ensuite réparti les terres entre les membres des différentes familles, clans ou lignages arrivés par la suite (entretien 41) : « Chaque famille gère ses terres, le chef de terre intervient juste en cas de conflits quand les gens n’arrivent pas à s’entendre ».


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Les premières familles arrivées sur le site sont considérées comme les autochtones et sont détentrices des droits de propriété coutumière et de gestion sur la terre. Chaque lignage originaire du lieu a donc ses terres dont il assure la gestion. Les terres sont parfois réparties entre les chefs de famille masculins qui en sont alors responsables. Les enquêtes ont mis en relief que les fonctions de chef de village et de chef de terre sont dans la plupart des cas distinctes, elles peuvent parfois se superposer35 et il arrive qu’ils collaborent dans les affaires de terre. I. L’accès des hommes à la terre Les modalités d’accès des hommes à la terre dans une zone donnée varient selon qu’ils sont autochtones ou allochtones. Lors des enquêtes, il a été mis en relief que le premier moyen pour un autochtone d’obtenir la terre est l’héritage. La plupart des transactions foncières ensuite identifiées sont le prêt, puis le don et de façon plus marginale la vente et l’achat de terres. Selon (Toulmin C. et al 2002), l’affectation des droits ne relève pas de l’application d’une série de normes précises, mais de négociations à partir de principes généraux selon une logique procédurale. 1. L’héritage Lorsque l’on est autochtone, on obtient généralement la terre en raison de son appartenance à un lignage lui-même détenteur de droits ancestraux sur la terre. Les terres sont détenues en indivision ou bien de façon individuelle par un chef de famille. Dans le cas de l’indivision, les terres sont gérées par l’ensemble des membres masculins d’un même lignage, pour subvenir aux besoins des membres de la famille élargie. Les terres sont réparties entre les différents membres de la famille, en fonction de leurs besoins et capacités d’exploitation. Leur gestion est assurée par les membres du conseil de famille élargie, sous l’autorité du chef de famille. Dans le cas des terres détenues de façon individuelle par un chef de famille, ce dernier en assure la gestion pour le bénéfice de ses descendants. Lorsqu’il décède l’héritage des terres qui lui étaient dévolues revient traditionnellement à ses enfants de sexe masculin qui devront à leur tour les administrer dans l’intérêt des membres de toute la famille. L’aîné de la famille veille à ce que les terres soient convenablement réparties entre ses frères, mais pour toutes les transactions foncières que ce dernier souhaite effectuer, il est obligé de leur demander leur avis. Comme le rappelle (J.P. Chauveau et al 2006), les règles intra-familiales de gestion foncière renvoient à une fonction économique et intégrative garantissant aux membres du groupe l’accès à la subsistance et cherchant à garantir les chances de vie des générations futures car la dimension inter-générationnelle est fondamentale. Ainsi un de nos interlocuteurs nous disait (entretien 24) : « la terre appartient aux morts et aux enfants à venir ». 2. Le prêt Selon les enquêtes, le moyen le plus fréquent pour obtenir des terres, notamment pour les allochtones, en milieu rural dans le sud malien, est le prêt. Ses conditions varient s’il s’agit d’arrangements entre autochtones ou membres de la même famille ou bien d’allochtones.

35 Cette situation semble assez rare


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Un de nos interlocuteurs (entretien 34) de la région de Koutiala nous signalait que l’arrivée de nombreux migrants dans la zone avait considérablement perturbé le système communautaire de gestion des terres. 2.1. Le prêt de terres entre autochtones Il est fréquent que les autochtones ou les membres d’une même famille se prêtent la terre. Ces arrangements interviennent surtout quand une personne ne dispose pas de suffisamment de terrains pour effectuer les productions agricoles qu’elle souhaite en fonction de la main-d’œuvre dont elle dispose. Elle sollicite alors ses connaissances ou les autres membres de la famille ou du lignage pour voir si ceux-ci ne peuvent pas mettre à sa disposition de la terre pendant un temps donné. « Au niveau du village entre nous, les prêts sont garantis, il arrive fréquemment que l’on s’entraide de cette façon » (entretien 41). Cette pratique est courante et, d’après les enquêtes, elle ne semble pas poser de problèmes particuliers. 2.2. Le prêt de terres entre autochtones et allochtones En raison de la circulation des populations au sein d’un territoire et de l’arrivée dès les années soixante-dix (suite aux différentes sécheresses que le pays a connu) de nombreux habitants originaires du nord, le prêt de terre s’est généralisé vis-à-vis des allochtones. Ces derniers, déplacés ou non par le gouvernement, et désireux de subvenir à leurs besoins par le biais de l’agriculture ont donc sollicité les populations résidentes pour accéder à la terre. Les rapports entre migrants et autochtones sont marqués par une dimension foncière et sociopolitique. Lorsqu’un allochtone a besoin d’obtenir la terre, la quasi-totalité des entretiens, nous a appris qu’il devait toujours passer par l’intermédiaire de son logeur. Si celui a suffisamment de terrains à sa disposition, il peut lui en confier une portion. Sinon il mènera, pour le compte de son hébergé, dont il est le garant, les démarches requises soit auprès des autres membres de son lignage, soit auprès du chef de terre. Il arrive aussi que les étrangers, avec le soutien de leur logeur, effectuent directement des démarches pour accéder à la terre en s’adressant au chef de village. Un de nos interlocuteurs (entretien 35) décrivait cette situation de la manière suivante : « quand un étranger veut un lopin de terre, il va chez le chef de village administratif qui le dirige vers le chef de terre. Il lui demande pour combien de temps il veut la terre. Le chef de terre demande ensuite l’avis de la communauté. Si l’étranger veut construire, il le peut mais uniquement en banco, mais il ne peut pas planter d’arbre. Il doit fournir un poulet, trois noix de cola. Le chef de terre l’emmène sur le terrain, le poulet est égorgé, si le sacrifice est bon, la terre est accordée ». Le prêt de terre est uniquement accordé pour que le bénéficiaire puisse assurer sa subsistance. Dans le cercle de Koutiala, il nous a été rapporté qu’en plus des noix de colas et du poulet, dans le cas de la culture du coton, il était courant de remettre, à chaque récolte un sac de cette production au propriétaire de la terre. Ce geste est une façon de lui prouver sa reconnaissance. Dans le cas d’un prêt de terres lignagères, le chef de lignage doit en théorie solliciter un conseil des familles constituant le lignage afin de consulter les différents membres sur cette question, leur demander leur accord ou tout au moins les avertir de la décision qu’il peut déjà avoir prise de façon unilatérale. L’objectif de cette démarche était de clarifier la situation et de limiter les éventuelles contestations et problèmes ultérieurs. Les enquêtes ont révélé que maintenant cette démarche, destinée à établir un consensus entre les différents membres de la famille, n’était plus systématiquement effectuée ce qui par la suite peut


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générer des problèmes. Le principal problème posé par cette pratique est la remise en question unilatérale d’un prêt de terre par les membres de la famille. Ces derniers n’ayant pas été consultés, il arrive souvent qu’au décès du prêteur, ils contestent la validité de la transaction précédemment effectuée. Un prêt de terre, afin de garantir sa durée, est toujours assorti du respect de clauses sociales extrêmement importantes. L’entretien 35, les résume de la façon suivante « Il ne faut surtout pas s’immiscer dans les affaires du village, ne pas s’ingérer dans les problèmes des autochtones car c’est très mal vu et il ne faut pas chercher les femmes. Les affaires de femmes sont la cause de nombreux problèmes. Le respect de ces clauses, c’est le respect des coutumes du village ». Les règles gouvernant l’accès à la terre et aux ressources sont étroitement liées à l’appartenance sociale (position au sein des groupes familiaux, statut du groupe familial, attitude vis-à-vis des autres groupes) et aux réseaux d’alliance et de clientèle, de ce fait elles font partie intégrante des normes sociales. Le foncier est totalement enchâssé dans les rapports sociaux. Selon Djiré (2006) : « Les allochtones sont les premiers exclus, dès qu’il y a un conflit entre un allochtone et son tuteur, ce dernier peut l’évincer ». Le prêt de terre est aussi assorti d’un ensemble de restrictions évoquées ci-dessous. 2.3. Les restrictions imposées aux bénéficiaires des prêts de terres Le bénéficiaire d’un prêt de terre qui dispose juste de droits d’usage est généralement soumis à de nombreuses restrictions quant à l’utilisation de la terre confiée. Cependant, il arrive parfois en fonction du contenu de l’accord liant les deux parties qu’aucune limite ne soit imposée à l’emprunteur, c’est ce qu’évoque l’entretien 34 : « au moment même du prêt, l’emprunteur peut être autorisé à faire ce qu’il veut sur la terre, il peut même planter des arbres, mais c’est très rare ». Les enquêtes réalisées mettent en relief, dans les différentes zones de l’étude, les interdictions suivantes imposées par le prêteur à l’emprunteur que ce dernier soit autochtone ou allochtone : - creuser un puit, - planter des arbres - planter des haies vives - dépasser les limites du terrain accordé - céder ou vendre la terre L’interdiction de planter des arbres a été expliquée de la façon suivante, (entretien 40) : « Si on te voit planter, on pense tout de suite que tu cherches quelque chose. Quand tu plantes un arbre, tu deviens propriétaire ». Seuls les autochtones peuvent planter des arbres et encore sur les terres de leur propre famille. Les entretiens ont mis en relief qu’avant36 si ces interdictions étaient bien respectées et que le bénéficiaire se comportait correctement avec son bienfaiteur, il était rare que les prêts soient arbitrairement remis en question. Seuls les cas d’ingratitude notoire, comme le manque de respect vis-à-vis du prêteur ou les détournements de femmes, pouvaient entraîner le retrait d’une terre. Un de nos interlocuteurs (entretien 34) précise que si un prêt de terre est remis en cause : « c’est que les relations sociales se sont bien dégradées ». Actuellement, il semble que les retraits arbitraires sont de plus en plus fréquents comme nous le verrons ci-dessous.

36 Cet avant, d’après les différents interlocuteurs, pourrait être daté aux alentours des années soixante-dix.


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2.4. Une méfiance de plus en plus affirmée à l’égard du prêt de terre Si cette transaction était dans les différentes zones de l’étude le moyen le plus couramment utilisé, notamment par les allochtones, pour avoir accès à la terre, au regard des enquêtes, cette pratique ne semble plus satisfaire ni les prêteurs, ni les emprunteurs. Ceci ressort particulièrement dans les zones péri-urbaines où, d’une part, la terre acquiert progressivement une valeur marchande et où, d’autre part, elle risque d’être engloutie par l’extension des villes. La méfiance à l’égard du prêt de terre a aussi été évoquée dans les endroits fortement peuplés où la pression foncière est importante (entretien 40) : « Maintenant toutes les terres sont occupées. Notre arrière grand-père cultivait les terres par rotation, maintenant il n’y a pas de terres qui n’appartiennent à une famille. Avec la pression démographique on ne peut plus faire de rotation. On doit garder les terres pour nous et pour nos descendants, on ne peut plus prêter la terre comme avant ». Il en est de même dans la région de Sikasso (entretien 24) : « c’est difficile maintenant parce que les hommes se multiplient ; tout Farakala avant exploitait un seul champ, maintenant il y en a en pagaille. Actuellement j’exploite le champ de mon père, mes enfants auront besoin de plus de superficie. » Mais ce qui provoque la plus grande méfiance vis-à-vis de cette transaction, tant pour les emprunteurs que pour les prêteurs, c’est la remise en question unilatérale de l’accord oral initial. 2.4.1. Des emprunteurs inquiets de se voir retirer sans préavis la terre prêtée Lors des enquêtes, les bénéficiaires de prêts ont signalé qu’il arrivait fréquemment que le propriétaire de la terre la leur reprenne sans préavis et le plus souvent pour les raisons suivantes : - La jalousie du prêteur vis-à-vis de la réussite de l’emprunteur rapportée dans l’entretien 14 :

« Souvent quand tu mets de l’engrais pour fertiliser la terre, ils la reprennent car ils ne supportent pas que tu réussisses ».

- Les divergences d’opinion entre le prêteur et l’emprunteur comme dans l’entretien 37: « j’adhère à telle association villageoise qui n’a pas les mêmes opinions que celui qui m’a prêté la terre, c’est maintenant un motif de retrait ».

Une interlocutrice de Bougouni (entretien 20) nous a signalé le cas suivant : « un groupement de femmes de Bougouni avait reçu une terre en prêt, sans avertissement, au moment de semer, le propriétaire leur a repris la terre ». 2.4.2. Des prêteurs inquiets de perdre leurs droits sur la terre Les détenteurs de droits fonciers coutumiers expliquent la diminution de la pratique du prêt de terre principalement pour les raisons suivantes : - la difficulté de récupérer un terrain prêté est résumé de la façon suivante par (l’entretien

11) réalisé dans le cercle de Bougouni : « Les gens ne prêtent plus la terre car quand vous prêtez les gens d’installent définitivement et le prêt devient un don forcé. On ne peut pas expulser la personne, mais dans ce cas, la terre ne produit pas bien ».

- la peur de voir la terre utilisée en dépit des restrictions imposées au moment du prêt est aussi invoquée. C’est ce que montre (l’entretien 27) réalisé dans les environs de Sikasso : « d’autres quand ils empruntent la terre, ils ne disent pas que c’est pour planter des arbres, mais ils le font. C’est alors comme si la terre était à eux. L’appropriation abusive d’un terrain c’est très fréquent ».


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L’encadré suivant relate les propos recueillis à ce sujet lors d’un entretien réalisé à Seydoubougou (zone de Koutiala) A Bougoura, dans la zone de Koutiala, Coulibaly a prêté son champ à un enseignant, quand il a eu besoin de sa terre, l’enseignant a refusé de lui rendre car il avait mis de la fumure dessus. Le vieux Coulibaly a été obligé de payer à ce dernier 200 000 FCFA pour récupérer sa terre. Au départ, les deux ne s’étaient pas mis d’accord sur la durée du prêt, mais Coulibaly a voulu la reprendre au bout de cinq ans. Certains de nos interlocuteurs nous ont expliqué qu’en raison de ces différents éléments, ils avaient tellement peur que la terre soit vendue par les emprunteurs qu’ils envisageaient de mettre un terme définitif à la pratique du prêt de terre afin de protéger leur patrimoine. 3. Le don, une pratique de plus en plus marginale Les enquêtes ont révélé que les dons de terre, en dehors des membres de la famille, devenaient de plus en plus limités depuis la fin des années quatre-vingt. Ils ont justifié cette situation par la raréfaction des terres due d’après eux à la culture extensive du coton et à leur dégradation, ainsi qu’à l’arrivée massive des migrants suite aux différentes sècheresses connues par le pays. Deux cas de dons nous ont été signalés lors des enquêtes. Concernant les hommes, seul un cas intéressant nous a directement été rapporté par le récipiendaire, il s’agit de l’histoire suivante (entretien 21) : « Je suis arrivé de Mopti en 1975, comme agent de constatation des douanes. Deux mois après mon arrivée, j’ai eu ce terrain avec un vieux de Kokele installé à Bougouni. Il m’a donné la terre, c’était un chasseur qui connaissait bien le pays dogon dont je suis originaire. J’ai apporté des noix de cola, les coqs et beaucoup de présents. J’ai ensuite implanté des piquets pour délimiter le terrain qui faisait 27 hectares et 8 ares. J’ai ensuite commencé à travailler. J’ai tenu à préciser s’il m’avait donné ou prêté le terrain, il a confirmé qu’il m’a donné le terrain et promis qu’il allait en parler à ses enfants et que personne ne me retirerait le terrain. Les gens ne cultivaient pas beaucoup ici, pour les gens ce terrain était une mauvaise terre. J’ai défriché, j’ai recruté des ouvriers agricoles qui ont tout défriché. Quand tout a été balayé, j’ai payé un géomètre 15 000 FCFA pour qu’il vienne mesurer. J’ai fixé les endroits où planter les arbres, la première année, j’ai planté 4,5 hectares, chaque arbre à 10 mètres d’intervalle. Il n’y a pas eu de bornage, juste le levé. Le propriétaire Ouedjourma Samaké m’a donné carte blanche, il a vécu avec nos parents». Nous expliquerons, dans la troisième partie de ce travail, la façon dont cet homme a essayé de sécuriser ses droits sur la terre par le biais d’une concession rurale puis d’un titre foncier. D’autres cas de dons, nous ont par contre été rapportés par les membres d’une association de femmes productrices agricoles, ils seront évoqués dans la partie consacrée à l’accès des femmes à la terre.


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4. Les ventes de terres à la marge des types coutumiers de régulation foncière : une pratique récente à tonalité clandestine Selon les enquêtes, les avis sont partagés quant à la question de la vente de terres et divergent selon que l’on se trouve à proximité ou pas d’une ville. Ainsi si certains interlocuteurs soulignent le caractère inaliénable et sacré de la terre, d’autres expliquent clairement que la vente de terre devient une pratique de plus en plus courante. Le caractère inaliénable et sacré de la terre a été mis au premier plan dans l’entretien 24 : « les vieux n’accepteront jamais de te donner définitivement la terre, même si tu veux l’acheter. Pour les vieux la terre appartient aux morts et aux enfants à venir. Elle est sacrée. Ils vont te donner la terre pour te permettre de te nourrir, mais quand tu pars, ils la reprennent». Cependant il s’agit du seul entretien où les interlocuteurs ont été aussi affirmatifs. Par contre, il nous a été signalé que dans les villages environnants de Bougouni, de Sikasso et de Koutiala la pratique de la vente de terres était certes peu valorisée, mais de plus en plus courante. Dans les villages environnants de Bougouni, les ventes de terres sont légion (entretien 18) : « ceux qui ont des champs autour de Bougouni, depuis les années 90, ils vendent leurs terres, des parcelles de 26 x 30 mètres pour habitation. Au départ, elles étaient vendues 10 000 FCFA… Jusqu’à 20 km autour de Bougouni, il y a des ventes de terres, mais quand vous vous approcherez des gens, ils ne vous le diront jamais ». Aux alentours de Sikasso (entretien 33) : « C’est les intellectuels qui ont amené l’histoire des achats de terres. J’ai vu des cadres qui sont en train de borner leurs terres dans les villages. Dans un rayon de 13 km, il y a des ventes de terres agricoles, en 1998, 10 hectares c’était 400000 FCFA. ». Autour de Koutiala, il y a des ventes de terres dans un rayon de 25 km, celles-ci se monnayent à 200 000 FCFA l’hectare. Dans les trois zones, les principaux acheteurs de ces terrains sont les commerçants et les fonctionnaires. Les vendeurs appartiennent généralement à trois grandes catégories : - Il s’agit de ruraux qui ont absolument besoin de numéraire pour faire face à des charges

exceptionnelles ou tout simplement pour survivre. Dans ce cas, la vente est une décision grave et réfléchie prise avec l’assentiment de la famille comme le précise l’entretien 40 : « c’est le chef de famille qui vend, mais c’est discuté en famille ».

- La peur de l’extension urbaine peut aussi amener certains chefs de famille à vendre leurs terres avant que celles-ci ne soient englouties par les lotissements de la ville. Ils espèrent ainsi gagner de l’argent et ne pas tout perdre car ils n’ont pas confiance dans les procédures d’indemnisation en cas de réquisition de leurs terrains pour cause d’utilité publique.

- Il est aussi fréquent que pour avoir de l’argent à des fins personnelles, certains membres de « la grande famille » vendent une partie des terres, mais sans avertir les autres. La transaction se fait alors dans la plus grande discrétion comme nous le signalait un de nos interlocuteurs (entretien 42) : « ils n’avertissent pas les autres ayants droits, ils les spolient il y a un nuage sur la terre ».

Une de nos interlocutrices nous a rapporté qu’un prêt de terre obtenu par son mari s’était transformé en vente forcée (entretien 20) : « mon actuel mari a reçu un terrain de un hectare en échange de noix de colas. Il est originaire de cet endroit. Il y a deux ans, il a vu des gens qui commençaient à travailler sur son terrain. Il est alors allé voir le propriétaire qui lui a confirmé qu’il voulait récupérer le champ, mais que s’il lui donnait 50 000 FCFA, il lui laisserait définitivement. Après avoir donné les 50 000 FCFA, mon mari a commencé à planter des arbres alors qu’avant il n’avait droit qu’à des cultures annuelles ».


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A Koutiala et dans ses environs, les ventes de terres rurales à des urbains sont devenues si fréquentes qu’il existe un réseau de « coxers » qui mettent en relation vendeurs et acheteurs, moyennant des commissions lucratives. Certains, grâce à leurs relations, peuvent même aider l’acheteur à ensuite légaliser ses droits sur la terre, sans passer par les voies officielles des procédures légales. II. L’accès des femmes à la terre Beaucoup de similitudes existent entre le statut des femmes et celui des cadets quant aux modalités d’accès et aux droits sur la terre (entretien 35) : « Les jeunes c’est comme les femmes, on leur donne aussi une petite parcelle de terre s’ils veulent ». Les femmes autochtones et allochtones, comme nous le verrons, ne possèdent pas les mêmes marges de manœuvre quant à leurs possibilités d’accès à la terre. 1. Le cas des femmes autochtones Qu’il s’agisse de la zone de Bougouni, Sikasso ou Koutiala, les femmes autochtones ont accès à la terre par l’intermédiaire de leur mari. Comme nous le signalait une de nos interlocutrices : « chez nous on est considérée comme étrangère et chez nos maris aussi ». Dans les alentours de Bougouni (entretien 13), il a été précisé que seules les femmes membres de la famille des propriétaires terriens peuvent avoir accès à la terre. « Il y a des propriétaires terriens qui veulent garder la terre uniquement pour eux et pour leur famille. Les femmes cultivent le riz dans les bas-fonds où il y a une forte pression ». Dans la région de Sikasso, les interlocutrices rencontrées mettent en relief le rôle prépondérant des hommes dans la gestion foncière (entretien 24) : « Depuis que nous sommes nées les hommes sont propriétaires des terres, quand on a besoin de terres on leur demande ». Les membres d’une association de productrices rurales confirmaient ces éléments (entretien 27) : « Nous faisons de la production agricole sur les terres de nos maris, le mari nous prête la terre, mais elle ne nous appartient pas. Si ton mari n’a pas assez de terre pour t’en prêter, il peut en chercher chez un voisin. Les hommes ne vont jamais accepter de te donner la terre. Chez nous quand tu es mariée, tu peux cultiver une petite parcelle pour toi, quand tu es en âge de te reposer, ta bru va te remplacer ». Dans le cercle de Koutiala, les femmes de la famille travaillent les champs familiaux, dans les zones de forte pression foncière, elles n’ont accès à un petit champ personnel qu’après l’hivernage pour cultiver du gombo ou de l’arachide. Un de nos interlocuteurs nous précisait que (entretien 35) « les femmes ont toujours droit à la terre, mais ce sont des terres dégradées que l’on leur donne. Si elles veulent de la terre fertile, elles ne l’auront jamais. Elles ont accès à la terre, mais la propriété elles ne l’ont pas ». Une femme originaire de la région de Sikasso a rapporté que dans le milieu Sénoufo, lorsqu’une terre est donnée à une femme, elle est en fait donnée à ses enfants. Ainsi les femmes peuvent avoir accès à la terre pour leurs propres productions, mais selon la volonté de leur mari ou du chef de la grande famille dans laquelle elles sont. Elles bénéficient de droits d’usage précaires et révocables. 2. Le cas des femmes allochtones « Les femmes allochtones suivent leur mari, elles ne se déplacent pas pour aller voir le propriétaire terrien, c’est son mari qui s’en occupe, ou plutôt le logeur de son mari (entretien


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31). » Elles peuvent ainsi si la pression foncière n’est pas trop grande obtenir une petite parcelle pour faire du maraîchage. Sinon généralement elles travaillent sur les terres de leurs maris. 3. Les femmes et l’héritage foncier Lors des entretiens, il nous a souvent été rapporté que les femmes n’héritaient généralement pas de la terre laissée par leur époux, mais des nuances doivent être apportées à cette affirmation. Ainsi à Bougouni, une interlocutrice nous raconta son histoire et celle d’une femme qu’elle connaissait de la façon suivante (entretien 20) : « Quand mon mari est mort, ses frères ont voulu me reprendre la terre, mais comme il y avait les enfants ils l’ont laissé. Généralement après le décès de ton époux, ils cherchent à vendre le verger, la maison. Il y a une femme veuve ici qui s’est opposée à ce que les frères de son mari vendent la concession où elle était. Elle avait de jeunes enfants, mais peu après elle est décédée37… ». Les mêmes constats sur l’héritage foncier des femmes peuvent être faits dans la région de Sikasso avec quelques nuances (entretien 27) : « Mais si une veuve a un petit garçon, on peut lui laisser un peu de terre, de même si du vivant de son mari une femme a obtenu une petite parcelle, les frères de son mari peuvent lui laisser ». Ainsi, le fait d’avoir des fils permet aux femmes de garder une partie des terres qui appartenaient à leur mari. Dans le cercle de Koutiala, si la terre est cultivée de façon collective, au décès d’un chef de famille, elle revient à ses frères. Si, par contre, la terre est cultivée de façon individuelle, elle revient à l’épouse du défunt. Toutefois, si cette dernière se remarie dans une autre famille, elle doit rendre la terre aux parents de son ancien mari. Dans un autre village du cercle de Koutiala (entretien 41), il nous a été précisé que si un défunt n’avait pas de fils, ses filles pouvaient hériter de la terre. Ces différents cas de figure montrent que les grands principes de gestion foncière peuvent toujours faire l’objet d’arrangements et que les règles ne sont pas figées. 4. Les revendications foncières féminines : associations et groupements ouvrent la voie Les quelques entretiens eus avec des groupements ou associations de femmes ont mis en relief que ces derniers étaient des lieux clés d’expression des revendications foncières féminines qui semblaient plutôt bien reçues par les hommes. C’est ce que montrent les exemples de Farakala et de Dandereso. Dans la commune de Farakala (entretien 24), « dans le cadre d’un groupement de femmes, on peut avoir accès à la terre en en parlant au maire qui va en parler au chef de village qui en parle au chef de terre avec qui on va ensuite négocier. Dans le plan d’action de l’APROFER, on avait souhaité que les femmes aient au moins 5 hectares pour planter des nérés. On a négocié avec les chefs de village et propriétaires terriens. Chaque village a donné un hectare, on a délimité les champs, mais aucun papier n’a été fait, juste des accords oraux. Maintenant il faudrait qu’on fasse un papier pour sécuriser ces terres ». Une association de productrices rencontrées à Sikasso (entretien 27) nous a rapporté deux cas38 où des groupements féminins avaient réussi à obtenir un champs et à le garder.

37 Notre interlocutrice sous-entendait que cette femme avait été tuée par des pratiques qu’elle apparentait à la sorcellerie. 38 Nous ne rapporterons qu’un exemple


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Dans le premier cas, les femmes ont obtenu la terre depuis 13 ans et ce don n’a jamais été remis en question. Dans la commune rurale de Dandereso, les femmes originaires de Dandereso, environ une cinquantaine, ont obtenu deux hectares de la part du chef de village. Il n’y a pas eu de contrat. Elles ont clôturé le terrain avec du grillage qu’un projet leur a donné. Elles ont planté un hectare de bananes et ont divisé l’autre partie en parcelles individuelles de maraîchage. Pendant l’hivernage on leur donne ensuite un hectare pour faire du maïs. Chaque mois les femmes cotisent 100 FCFA, la présidente en place depuis 1993 est une vieille femme. C’est l’épouse du chef de village, elle s’occupe aussi de la commercialisation des récoltes. Il arrive néanmoins que, même dans le cadre des associations, les accords pris ne soient pas toujours respectés comme le montre l’histoire de ce groupement dans les environs de Sikasso. Ainsi à 6 kilomètres de Sikasso, un groupement a travaillé pendant deux ans sur des terres mises à disposition par le fils du chef de village. Le groupement a défriché le terrain, l’a clôturé et la troisième année ce dernier a décidé de leur reprendre le terrain. Le groupement n’a pu s’opposer à cette décision, aucun papier n’avait été signé. Les femmes ont ensuite cherché une autre solution et elles ont décidé de louer leurs services pour travailler dans les champs des autres contre rémunération. « Sinon avec l’insécurité tu passes ton temps à préparer les terres pour les autres sans rien gagner »

B. Les modes légaux d’accès à la terre Les modes légaux d’accès à la terre utilisés par les populations rurales sont la concession rurale et accessoirement le titre foncier. Toutefois, les producteurs ruraux ont faiblement recours à ces modes légaux d’accès à la terre. I. La concession rurale une démarche peu utilisée par les ruraux Comme nous l’avons vu dans la première partie de cette étude, la concession rurale est un droit accordé par la puissance publique à un concessionnaire pour jouir, à titre provisoire d’un terrain pour le mettre en valeur selon les conditions prévues dans l’acte de concession et le cahier des charges39. L’étude réalisée dans le sud malien ne permet pas d’avoir une idée du nombre exact des concessions rurales pour deux raisons : tout d’abord l’enregistrement des concessions rurales n’est pas centralisé, certaines le sont au service des domaines et d’autres à la préfecture comme le rappelait l’entretien 36 : « Si on prend ce qu’on a chez nous (aux domaines) et ce qu’il y a chez le préfet, ça ne va pas forcément coïncider ». De ce fait, il est difficile d’obtenir un nombre précis les concernant. De plus nous n’avons pas eu directement accès aux registres, dans lesquels elles sont théoriquement consignées, pour les comptabiliser, ceci aurait nécessité un travail systématique que nous n’avons pu effectuer faute

39 Selon la superficie du terrain, la demande de concession est à adresser au sous-préfet ou bien au préfet


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de temps et des autorisations administratives nécessaires. Il aurait pourtant été intéressant de tenter cette démarche pour avoir un cadre de référence précis. 1. Les démarches théoriques pour obtenir une concession rurale Les démarches pour obtenir une concession rurale, nous ont été rapportées de la façon suivante par le président de l’ordre des géomètres à Bamako (entretien 8) : Pour demander une concession rurale, le client vient nous voir : « j’ai un champ, vous allez le mesurer… » ; il indique les limites du terrain et nous on se fie à ce qu’il dit. On mesure le champ, on indique le nom des voisins et la nature du terrain. On dépose la demande de titre provisoire au cercle avec la photocopie de la carte d’identité de l’intéressé et le plan. Le sous-préfet ou le préfet, selon la taille de la concession, joint les services techniques : l’urbanisme, le génie rural, les services des domaines qui doivent donner leur avis, généralement il est positif. La demande de concession rurale est alors publiée dans l’Essor40. Si aucune opposition n’est formulée, une enquête publique et contradictoire est alors menée sur le terrain. Au préalable une convocation est adressée au chef de village, aux conseillers et aux voisins. Cette enquête dite de « commodo et incommodo » sert à vérifier auprès des différents acteurs convoqués les dires du vendeur et de l’acquéreur. Elle permet aussi aux services techniques invités (agent du cercle, urbanisme, élevage, agriculture, un représentant de la mairie, la conservation de la nature) de faire certaines vérifications41 sur la nature du terrain. Un procès verbal dit de palabre sur lequel tous les présents sont notés est rédigé. Il est signé par le chef de village, ses conseillers et celui qui a cédé la terre. Si c’est une vente, on ne le marque pas, on indique juste qu’il s’agit d’une attribution. Le dossier est ensuite déposé chez le préfet et il y a un délai de quinze jours pendant lequel quiconque peut s’opposer à la cession. Si personne ne se manifeste, un certificat de non opposition est alors produit. Il permet d’établir la concession rurale au nom du demandeur, le plan du terrain et un cahier des charges indiquant les obligations de mise en valeur du concessionnaire sont annexés. Celui-ci n’a pas le droit de vendre son terrain car il a juste un titre de jouissance, il est par contre tenu de le mettre en valeur dans un délai de trois ou cinq ans avec dérogation. Le concessionnaire est ensuite envoyé au service des domaines pour enregistrer la concession rurale et s’acquitter de la redevance domaniale. Les enquêtes ont révélé que les démarches officielles ne sont pas toujours partout respectées. La procédure ne se déroule pas toujours dans les formes requises par la loi et beaucoup de concessionnaires n’honorent pas leurs obligations vis-à-vis du service des domaines 1.1. Des procédures à géométrie variable Comme nous le signalait un de nos interlocuteurs à Bougouni, théoriquement, un cahier des charges doit être toujours remis au bénéficiaire de la concession rurale. Ce document donne toutes les informations au concessionnaire concernant ses obligations : « pourtant ce document n’est pas toujours remis, pour certaines concessions il n’y a pas de plan, pas de cahier des

40 Journal habilité pour la publication des demandes de concessions rurales et de titres fonciers 41 L’urbanisme vérifie si la parcelle ne se trouve pas dans une zone avec une destination particulière ou bien qui est déjà immatriculée ; la conservation de la nature si la zone n’est pas classée …


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charges, le préfet a pris des sous et a signé. Presque toutes les décisions d’attribution de concession rurale ici c’est comme ça ». Il nous a aussi été signalé par certains interlocuteurs de Bougouni et de Koutiala42 que parfois la commission ne se déplaçait pas sur le terrain pour l’enquête publique contradictoire et que le procès verbal de palabre était tronqué. Ainsi au service de l’urbanisme de Bougouni, il nous a été précisé que leur participation n’était pas systématique (entretien 17 bis) : « si on est prévenu, il nous arrive de suivre l’enquête de commodo et d’incommodo ». Ainsi il arrive que l’enquête soit réalisée sans la présence des services techniques. 1.2. Le respect relatif de leurs obligations par les concessionnaires A Bougouni (entretien 16), dans la plupart des cas, les concessionnaires ne paient pas les redevances domaniales auxquelles ils sont tenus. « Dans ce cas on ne peut rien faire hormis écrire au préfet pour lui demander d’abroger l’attribution de concession rurale, mais ce n’est jamais fait ici ». Le même constat est fait à Koutiala par le service des domaines (entretien 36) : « beaucoup de gens ne paient pas les redevance ; souvent on les convoque pour venir payer. Je fais des avis généraux à la radio locale pour qu’ils viennent payer tous les ans, 10 000 FCFA pour un terrain compris entre 0 et 5 hectares et 15 000 FCFA pour un terrain entre 5 et 10 hectares car si je leur demande de payer d’un coup ils vont fuir ». Beaucoup de concessionnaires ne respectent pas non plus le délais de 3 ans (délai qui peut être prolongé de 2 ans) dont ils disposent pour mettre en valeur leur concession rurale et la faire ensuite transformer en titre foncier. A Bougouni des concessions rurales ont été accordées depuis 20 ans sans jamais avoir été transformées en titre foncier, sans que rien n’ait été fait pour remédier à cette situation alors que selon les textes elles peuvent être retirées à leur bénéficiaire. A Koutiala et à Sikasso, cette situation se présente aussi. II. Le titre foncier : une procédure rarement utilisée La demande des ruraux pour les titres fonciers au centre du dispositif du Code Domanial et Foncier est en fait très limitée. 1. La procédure théorique pour obtenir un titre foncier Le président de l’ordre des géomètres nous a rapporté de la façon suivante la procédure à suivre pour obtenir un titre foncier (entretien 8) Lorsque le bénéficiaire d’une concession rurale veut demander un titre définitif, le titre foncier, il dépose sa demande au service des domaines. Il doit d’abord s’acquitter de la redevance sur la concession rurale. Un géomètre doit faire un second levé du terrain et il vérifie si ce dernier est en conformité avec le plan annexé à la concession rurale. Le géomètre qui agit est réquisitionné par le service des domaines. Le conservateur fait alors une première annonce à l’Essor pour signaler la demande d’immatriculation du terrain. Un placard est aussi envoyé au tribunal du cercle et à la mairie où il est affiché pendant un mois pour publicité. Si aucune contestation n’est enregistrée, une seconde annonce est passée dans l’Essor pour annoncer le bornage contradictoire sur le terrain. Ce bornage est fait en présence du géomètre, des voisins, du service de contrôle de 42 Ces pratiques diminuent maintenant grâce à l’action du nouveau préfet qui s’en méfie beaucoup.


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l’I.G.M. et d’un représentant des domaines. A l’issu de cette action un procès verbal de bornage, en plusieurs exemplaires, est établi par le géomètre. Le procès verbal est versé au dossier qui est transmis au service des domaines. Ensuite, il est effectué une évaluation de la mise en valeur réalisée sur le terrain. La commission qui s’en charge est constituée par des agents de la conservation de la nature, de l’agriculture, de l’élevage et de l’urbanisme. Ceci donne lieu à la rédaction d’un procès verbal de mise en valeur qui est aussi versé au dossier. Un rapport est ensuite fait par le service des domaines, si ce dernier est favorable sont calculés les frais d’enregistrement (15% du montant de la mise en valeur globale définie par le procès verbal), les frais de conservation et de timbre. Le demandeur doit s’acquitter de ces montants, le terrain est immatriculé sur le livre foncier et il lui est décerné un numéro que portera le titre foncier. Le titre foncier est remis à son bénéficiaire qui doit alors rendre l’original du titre de concession rurale. 1.1. Des arrangements toujours possibles D’après le responsable des domaines de Koutiala (entretien 36) : « quand l’intéressé a déjà fait la mise en valeur, il est généralement prêt pour payer et faire son titre foncier. En tout cas même s’il fait son titre foncier au bout de trois ans, je lui fais payer la redevance de concession rurale sur cinq ans. Souvent quand ils ne peuvent pas payer, il faut les mettre à l’aise sinon l’Etat perd tout ». D’après un de nos interlocuteurs (entretien 35) les gens qui sont bien installés dans la société arrivent à avoir sans trop de difficulté des titres fonciers : « ça fait 26 ans que je travaille dans le monde rural, il y a des complicités avec l’administration, il y a des gens qui ont eu des titres fonciers sans que les propriétaires fonciers ne soient avertis … moi-même j’ai eu un titre foncier dans la banlieue de Sikasso, ça ne m’a pas pris de temps. Si tu as de l’argent et des connaissances tu peux avoir ton titre foncier sans problème. A Sikasso par exemple pour transformer un hectare en titre foncier ça revient à environ 1 000 000 FCFA alors que l’Etat ne prend pas de plus de 300 000 FCFA. Tout se négocie, y compris le déplacement ou pas de la commission d’enquête et le coût du géomètre ». Ainsi un autre de nos interlocuteurs (entretien 42) nous signalait la situation suivante : « on a eu des problèmes avec le service des domaines, à propos de faux titres fonciers, les dossiers de ces titres fonciers n’avaient pas suivi le circuit normal ». Dans l’entretien 19, il nous a été précisé que selon le code, entre le dépôt de la demande d’un titre foncier et son traitement, le délai imparti ne doit pas dépasser 30 jours : « mais en fait ça peut durer un an, le délai dépend des contacts que les gens ont pour pouvoir immatriculer ». D’autres personnes nous ont signalé qu’il leur avait fallu cinq ans pour obtenir leur titre foncier. A Koutiala, il y a des gens qui ont demandé la transformation de leur concession rurale en titre foncier, le terrain a été immatriculé au nom de l’Etat, mais les gens ne viennent pas le chercher. Entretien 36 « On convoque alors de nouveau l’intéressé mais s’il ne vient pas l’Etat peut disposer librement du terrain concerné, et il en profite pour le vendre ». 1.2. Le faible nombre de transformations de concessions rurales en titres fonciers D’après le préfet de Koutiala (entretien 34) en trois ans, seulement quatre concessions rurales ont été transformées en titres fonciers : il s’agissait d’un entrepreneur, d’un promoteur d’école privée, d’un huissier de justice et d’un commerçant. La transformation de la concession rurale en titre foncier est limitée par le coût financier de cette démarche. C’est ce que le préfet de Bougouni nous signala (entretien 17) : « il y a très peu de transformation de concessions rurales en titre foncier car les gens n’ont pas les moyens ». Cette donnée a été confirmée par un géomètre expert (entretien 28) : « ceux qui commencent par le titre


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provisoire, en général, ils veulent aller jusqu’au bout, mais c’est souvent les moyens financiers qui manquent ». 1.3. Les principaux bénéficiaires des titres fonciers Ces éléments indicatifs, sur les principaux bénéficiaires de titres fonciers nous ont été fournis par le service des domaines43 de Bougouni et celui de Koutiala. En ce qui concerne le service des domaines de Bougouni qui couvre Yanfolila, Kolondiéba et Bougouni le nombre de titres fonciers se répartit comme suit : - A Yanfolila, il y a au total onze titres fonciers. Sur ce nombre cinq ont été immatriculés au

nom de l’Etat pour des projets. Le premier devait être vendu à la société Transimport, mais ça n’a pas été fait, le dernier (n°11) immatriculé au nom de l’Etat, pour une infrastructure hôtelière, n’a pas encore été cédé à son bénéficiaire. Les autres titres, ont été attribués : à une couturière, en 1998, pour usage d’habitation, à un employé de commerce de Bamako, en janvier 2000, à un opérateur économique de Bamako, en décembre 2005, pour une station service, à un malien de l’extérieur, en décembre 2005, à un opérateur économique pour une station service en 2006 et un pour la gendarmerie.

- Concernant Kolondiéba, le détail du nombre de titres fonciers et leurs attributaires n’ont pu nous être fournis car ils sont enregistrés dans le même livre foncier que celui de Bougouni. Mais le responsable des domaines nous a précisé que les bénéficiaires de ces titres sont principalement des opérateurs économiques.

- A Bougouni, le premier titre foncier a été créé en 1907 au nom de l’Etat français pour une superficie de 24 ares et 93 centiares ; le deuxième titre foncier, d’une superficie de 6 ares l’a été au bénéfice de la compagnie commerciale d’AOF ; le dernier titre foncier qui porte le numéro 186 a été créé en septembre 2006 pour Kafojigine (une caisse d’épargne).

Le responsable du service des domaines nous a précisé que les premiers bénéficiaires de titres fonciers à Bougouni étaient des libanais et des maliens de l’extérieur qui créaient des commerces gérés par leurs parents restés sur place. Les opérateurs économiques et les fonctionnaires sont maintenant les mieux placés. D’autres dossiers sont actuellement en cours, mais ils n’ont pas été traités. A Koutiala, le service des domaines a été ouvert en 2001, avant tout était géré au niveau de Sikasso, il couvre le cercle de Koutiala et celui de Yorosso. A Yorosso, il y a environ une dizaine de titres fonciers, le premier a été créé en 1994 et le dernier en 2006. Les bénéficiaires de ces titres sont : la gendarmerie, la C.M.D.T44, des commerçants et des fonctionnaires. A Koutiala, de 1907 à nos jours45, au total 557 titres fonciers ont été créés, mais plusieurs n’ont pas été attribués. De 1907 à 1958, ils ont été créés au nom de l’Etat français et ensuite essentiellement cédés à des compagnies commerciales, à des commerçants koutialais, à des employés ou commis d’administration. Le premier titre immatriculé au nom de l’Etat malien l’a été en 1960 pour une superficie de 164 hectares, 16 ares et 80 centiares. Nous souhaitions réaliser un échantillon des catégories socio-professionnelles des bénéficiaires de titres fonciers à Koutiala. Mais comme le livre foncier qui contient des informations confidentielles, ne peut être consulté que sur demande formulée par la voie hiérarchique, afin de

43 Malheureusement nous n’avons pu obtenir aucune information au service de Sikasso car le responsable a refusé de nous recevoir. 44 Compagnie Malienne des Textiles 45 Le dernier titre foncier a été créé le 4/12/2006


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ne pas outrepasser ses fonctions, le responsable des domaines de Koutiala nous a juste lu pour 100 titres fonciers, compris entre le n°100 et le n°199, la qualité du bénéficiaire et le type de terrain. Le traitement de ces informations permet de produire le récapitulatif suivant : - Commerçants : 46 - Entreprise public, la C.M.D.T. : 17 - Etat du Mali : 16 - Entrepreneurs : 4 - Salariés : 4 - Retraités : 3 - Fonctionnaires : 3 - Eglises : 2 - Notable : 1 - Banque : 1 - Etablissement public à caractère commercial : 1 - Transporteur : 1 Ces titres fonciers concernent essentiellement des terrains urbains, seuls dix-neuf d’entre eux ont été demandés sur des terrains ruraux. Les bénéficiaires sont essentiellement des opérateurs économiques qui disposent du capital financier et relationnel suffisant pour mener à terme les démarches. Conclusion de la deuxième partie Les régulations de type coutumier sont au cœur des modes d’accès à la terre en zone rurale dans le sud du Mali. Le prêt de terre est le moyen le plus couramment utilisé par les allochtones pour obtenir de la terre. Mais celui-ci est soumis à de nombreuses restrictions et ne donne que des droits précaires qui génèrent un profond sentiment d’insécurité, tant pour les cédants que pour les emprunteurs. La pratique de la vente de terres entre particuliers tend à augmenter, mais elle est souvent entourée de mystères et de honte. Mystères quand elle s’effectue dans la clandestinité par un vendeur peu soucieux des droits des autres membres de la famille qui s’arroge ainsi les bénéfices de la transaction. Honte quand le chef de famille décide de recourir à cette solution pour faire face à des besoins financiers urgents. L’accès des femmes à la terre est dépendant du bon vouloir des hommes. Les autochtones bénéficient dans la plupart des cas de droits d’usage précaires et révocables, même si certaines d’entre elles soutenues par leurs enfants arrivent à faire reconnaître leurs droits de façon durable. Quant aux femmes allochtones, elles sont dépendantes de leurs maris, eux-mêmes dépendants des autochtones qui les ont accueillis. Les associations et groupements féminins sont des lieux d’expression des revendications foncières féminines. Leurs membres aspirent souvent à bénéficier de droits sur une longue durée pour pouvoir mener des activités rémunératrices. Quant aux modes légaux, qu’il s’agisse des concessions rurales et des titres fonciers, ils sont rarement utilisés par les producteurs ruraux. Les procédures sont complexes, mais elles sont souvent l’objet d’arrangements et de négociations. La demande de concession rurale semble être, des deux, la procédure la plus courante, mais elle est rarement transformée par la suite en titre foncier. Ces derniers sont quant à eux essentiellement requis pour les terrains urbains (les terrains ruraux immatriculés sont peu nombreux) et notamment en majorité par des commerçants. De ce fait, la plupart des producteurs ruraux sont confinés dans un sentiment d’insécurité de plus en plus prégnant dont ils voient mal comment ils pourraient sortir.


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Troisième partie : les pratiques actuelles de sécurisation des droits sur la terre

Dans cette partie seront traités les modes de sécurisation utilisés pour les prêts et ventes de terres ainsi que les raisons principales expliquant le faible recours aux procédures légales. Il sera ensuite question de l’insuffisante diffusion du CDF et de la complexité des procédures pour des services aux moyens limités. Il sera enfin abordé la problématique du foncier et de la décentralisation.

A. L’oralité au cœur des accords de prêts et de dons La partie précédente a montré que les modes d’accès à la terre sont principalement régis par les dispositifs de type coutumier, la concession rurale et le titre foncier n’étant utilisés que de façon très marginale. Dans les modes de régulation de type coutumier, la sécurisation des droits sur la terre est avant tout garantie par l’oralité, la force de la parole donnée et le respect de clauses sociales. Or ces éléments ne semblent plus actuellement apporter les garanties suffisantes notamment dans le cas des prêts de terre qui ont souvent été au cœur des discussions avec nos différents interlocuteurs. I. Hormis une exception, aucune forme spécifique de sécurisation des prêts et dons de terres La partie consacrée aux modes d’accès à la terre a montré qu’un fort sentiment d’insécurité prévalait chez les producteurs ruraux notamment en ce qui concerne les droits acquis en cas de prêt de terres. Comme déjà vu précédemment, ce sentiment concerne tant les prêteurs que les emprunteurs. Seul un cas de formalisation des prêts de terre nous a été rapporté lors d’une réunion avec une association de femmes productrices agricoles. La présidente de l’association (entretien 27) nous a rapporté l’histoire de son oncle, dans un village à cinquante kilomètres de Sikasso. « Mon oncle paternel prête ses champs avec contrat pour trois ou sept ans. Nous les enfants nous lui avons donné l’idée. Nous avons un grand frère qui est en France, marié avec une française, c’est cette dernière qui a eu l’idée. On a fait une réunion en 1995 et on a décidé de prêter la terre avec des contrats. Mon oncle en garde une copie et le bénéficiaire aussi. Mes frères sont témoins, le chef de village est informé, le maire signe le contrat pour témoigner. Il est le seul à faire ça, il a fait deux contrats, celui de sept ans a été cassé par le Minyanka qui en était bénéficiaire car il est reparti chez lui, l’autre est en cours ». Dans la quasi-totalité des cas, les accords de prêts de terres sont scellés oralement car comme le signalait un de nos interlocuteurs (entretien 4) : « Dans le droit coutumier, il n’y a aucune formalisation des rapports entre les gens ». Dans le cas d’un prêt de terres entre les gens de la même famille ou du même village, il se fait sans témoin. Il nous a été par contre signalé dans les zones de Bougouni, Sikasso et Koutiala, que lorsque le prêt de terre impliquait une personne étrangère à la famille, l’accord oral est la plupart du temps


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conclu devant témoins (entretien 35) : « le chef foncier a ses témoins, le bénéficiaire a ses témoins. Les témoins sont pris parmi les autochtones ». Contrairement à ce qui ressort des éléments présentés relatifs au caractère insécurisant du prêt de terre, un de nos interlocuteurs de la zone de Bougouni nous a signalé que le caractère oral de cet accord ne posait pas de problème particulier (entretien 12) : « le chef de terre avertit les membres de la famille, il s’entoure de témoins, du chef de village, de ses frères, des conseillers du village. Mais même si l’accord est oral, ils n’oublient pas son contenu, il se transmet de bouche à oreille ». Cet entretien met en relief l’importance du statut des témoins présents à la conclusion de l’accord. Ainsi si le chef de terre, le chef de village et les notables sont là, la parole donnée a du poids et ne peut être remise en question de façon arbitraire si l’emprunteur respecte les clauses initialement prévues. Au vu des données recueillies, il semble pourtant que cette situation « idéale » est de plus en plus marginale car nos différents interlocuteurs ont mis en relief l’affaiblissement du poids de la parole donnée. 1. L’affaiblissement du poids de la parole donnée Les différents interlocuteurs nous ont signalé que la remise en question des accords antérieurs provenait essentiellement de la diminution, voir de la disparition de la force de la parole donnée. Si le propriétaire terrien décède, les accords pris antérieurement peuvent être remis en cause car il n’y a pas de preuve et même s’il y a des témoins ils ne sont pas toujours fiables (entretien 39) : « la parole donnée ne veut plus rien dire, on ne peut se fier à personne maintenant. Les gens ne disent pas la vérité alors que les relations traditionnelles étaient fondées sur la gratitude et l’honneur, maintenant c’est fini ». Le non respect des accords a aussi été expliqué par la paupérisation croissante des ruraux (entretien 41) : « maintenant tout le monde cherche son argent et beaucoup sont prêts à faire n’importe quoi pour le trouver ». L’insécurité quant à la durée d’exploitation d’une parcelle de terre est au cœur des préoccupations des différents interlocuteurs rencontrés. Ce sentiment concourt à la dégradation des relations sociales et pose de réels problèmes en terme d’investissements sur la terre. Il risque aussi de figer les situations existantes et d’amener peu à peu ceux qui ont encore des terres disponibles à refuser de les prêter pour se protéger, eux et leur famille, d’une éventuelle dépossession. Cette situation risque, à terme, d’exclure encore plus, de l’accès à la terre, ceux qui n’en possèdent pas et ainsi d’accroître les inégalités sociales et économiques, en favorisant le développement d’une catégorie de paysans sans terres. 2. Le manque de preuve : un facteur d’instabilité et de conflits L’incertitude quant à la nature des transactions (prêt ou don) et leur durée, rarement clairement déterminée, débouchent sur des conflits fonciers souvent inextricables (entretien 16) : « Il y a beaucoup de conflits car les engagements entre familles sont oraux, si quelqu’un dit c’est mon champ, il n’a aucune preuve». L’oralité des accords fait qu’avec le temps, leur contenu est oublié, ainsi en cas de don de terre, il arrive que les descendants du donateur souhaitent le remettre en question (entretien 20) : « Une personne avait eu par les gens de Kola (dans le cercle de Bougouni) un terrain de dix hectares. Il a fait un beau verger, mais quand il a voulu faire un titre foncier, les villageois s’y sont opposés. Il était tellement déçu qu’il a arrêté d’exploiter le terrain qu’ils lui avaient donné ».


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Dans la région de Sikasso, il existe un conflit foncier vieux de 100 ans qui oppose une personne de la commune rurale de Koumantou et une de celle de Kokodjo (entretien 22) : « le neveu de la personne à qui la terre avait été donnée a planté des arbres et 100 ans après la famille du donateur veut la récupérer, alors que c’était un don, sinon pourquoi planter des arbres ». Un de nos interlocuteurs, juge à Koutiala rappelait que le problème de ce type d’histoire c’est la preuve, tant que les preuves sont orales, elles n’ont pas de valeur légale irréfragable (entretien 39) : « dans le cas de réclamation de champs de culture sur des concessions rurales ou des terrains immatriculés, le problème ne se pose pas puisqu’il y a des preuves sur lesquelles on peut s’appuyer…la question qui se pose souvent c’est de savoir si le terrain a été prêté ou donné. Le conflit surgit souvent lorsqu’une des personnes ne vit plus ».

B. Les modes de sécurisation des ventes de terres Les ventes de terres de plus en plus fréquentes à proximité des villes font l’objet de petits écrits entre vendeurs et acheteurs. I. Un frémissement dans l’utilisation d’écrits Si l’utilisation d’écrits ne s’est pas encore généralisée, force est de constater que cette pratique devient de plus en plus courante, dans le cas des ventes de terres, en zone péri-urbaine. 1. Les petits papiers Dans la région de Bougouni, les transactions entre particuliers sont rarement validées par un écrit. A ce propos un de nos interlocuteurs (entretien 11) nous signalait son intérêt pour le recours à l’écrit : « On ne fait pas de papiers, mais maintenant on va en faire pour éviter que les gens reviennent sur leurs engagements et pour éviter les dépossessions. On va faire un papier entre nous et le faire certifier par l’autorité. Avoir un papier pour sécuriser les transactions ça pourrait aider, avant les gens se méfiaient des papiers, mais si ces papiers existent c’est une très bonne chose ». Par contre quand il s’agit de grandes superficies, il arrive que les intéressés fassent une demande de concession rurale. L’utilisation de documents attestant la cession de terres et des droits sur la terre semble peu répandue selon les enquêtes, hormis dans les zones péri-urbaines, notamment à Sikasso et surtout à Koutiala. Une des personnes rencontrée dans la zone de Sikasso (entretien 26) explique que les gens ont commencé à faire des petits papiers avec l’augmentation des ventes de terres suite à l’expansion urbaine de Sikasso : « avant, il n’y avait pas de petits papiers dans la zone, mais avec les besoins de la mairie en lotissement, les propriétaires terriens ont commencé à vendre leurs terres. Ils font maintenant des petits papiers avec les acheteurs. Sur ces papiers sont indiqués le nom du vendeur et le nom de l’acheteur, ainsi que le montant versé en échange de la terre ». Dans le cercle de Koutiala, un de nos interlocuteurs nous a rapporté que cette pratique a commencé à se développer à la fin des années 90 (entretien 31) : « actuellement les chefs de village continuent, pourtant on leur dit que maintenant ça dépend de la mairie. Il y a eu beaucoup de pourparlers, mais personne ne s’est levé. Ils continuent, ils font des papiers entre eux, je soussigné chef de village de Kouro reconnaît avoir vendu une parcelle à usage d’habitation à untel et chacun signe. A la mairie on légalise la signature des parties et on fait


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payer 100 FCFA, mais on ne tient pas de registre ». Un de nos interlocuteurs (entretien 41) nous signalait son intérêt pour le recours à l’écrit y compris dans le cas des prêts de terres : « Maintenant, même pour les prêts on va faire des papiers. On va faire des papiers pour tout avec les contraintes et les problèmes que l’on a, c’est ça qui nous fait penser à l’intérêt des papiers. Koutiala est en train de grandir, il y a des gens qui sont visionnaires et qui pensent que la ville va encore s’étendre. Ils veulent faire des papiers pour se protéger ». 2. L’intérêt manifesté pour la formalisation des transactions foncières L’intérêt pour la formalisation écrite de certaines transactions foncières et le recours progressif à ces pratiques sont manifestes. Les organisations paysannes s’intéressent beaucoup à cette question et JEKASSI (un Programme d’Intercoopération suisse à Sikasso) a fait venir un conseiller juridique pour informer les producteurs ruraux sur le contenu du Code Domanial et Foncier et sur la possibilité de recourir à des contrats écrits pour formaliser leurs différentes transactions foncières. D’après un de nos interlocuteurs (entretien 30) cette formule serait très intéressante : « Il y a des transactions, il faut les légaliser au niveau de la commune, un document entre les deux parties. Il faut une trace de ces transactions car si personne n’est témoin de ce qui s’est passé ça peut être contesté n’importe comment. Ce qui crée alors des conflits qui viennent et reviennent de façon incessante. Il faut trouver une formule pour qu’il y ait des documents écrits…Mais avant de se lancer dans la formalisation, il faut faire l’historique du peuplement, sinon on va ignorer beaucoup de choses ». Une autre personne interrogée signalait son intérêt pour l’appui à la formalisation des transactions (entretien 24) : « Si on arrive à définir les termes de l’accord pris entre deux personnes par écrit, je pense qu’un papier enregistré à la mairie c’est une bonne chose. Je suis d’avis que l’on donne un papier pour une transaction foncière, c’est une bonne chose, ça sécurise, l’écrit c’est important maintenant. Quand tout est noté sur un papier on peut s’y référer et ça évite les problèmes. Il ne faut pas se limiter à un contrat entre un ou deux individus, mais partager l’information au niveau de la communauté villageoise ». Il en est de même pour cet interlocuteur qui mettait en relief son intérêt pour cette option, tout en insistant sur la nécessité de bien accompagner sa mise en place (entretien 36) : « Je pense que la formalisation c’est une bonne chose, les paysans cèdent leurs parcelles à quelqu’un, ils se défilent ensuite au moment où on vient faire le constat sur le terrain. Il y a donc un grand sentiment d’insécurité. Mais pour que ça marche, tout va dépendre de l’information et de la sensibilisation sur le terrain. Il faut leur montrer les avantages, ça va faciliter les enquêtes de commodo et d’incommodo ». Si l’appui à la formalisation des transactions foncières est une piste intéressante dans laquelle les producteurs ruraux semblent se reconnaître, il faut cependant être très prudent dans sa mise en place. Un juge (entretien 37) nous a rapporté qu’il avait vu des utilisations frauduleuses de ces petits papiers : « A Bla, j’ai vu des petits papiers, mais j’ai vu des fonctionnaires véreux les utiliser. La formalisation c’est très dangereux, ça peut donner lieu à la spéculation. Avec des petits papiers et des relations bien placées, ils peuvent immatriculer et vendre les terrains. La formalisation ça peut donner lieu à la spéculation, sinon il faut une homologation du juge. Les chefs coutumiers sont très jaloux de leur autorité. Les paysans risquent de s’empêtrer dans ces contrats ». Ainsi la mise en œuvre de la formalisation des transactions et autres conventions passe par un travail approfondi de sensibilisation générale et rapprochée afin d’attirer l’attention des acteurs sur l’intérêt à recourir à de tels dispositifs. La rédaction d’un contrat offre la possibilité à chacune


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des parties concernées d’indiquer clairement les clauses de la transaction (sa durée, ce qui est exigé, les droits et obligations réciproques…) et ainsi de se prémunir, d’un côté, comme de l’autre de toute remise en cause arbitraire. Ce travail de sensibilisation est indispensable pour ancrer l’opération au sein des réalités locales, à identifier les enjeux et les risques prévisibles. La formalisation des transactions foncières nécessite aussi l’appui de conseillers juridiques qui appuieront les populations dans leurs démarches de contractualisation. Avant d’être généralisée, la formalisation des transactions foncières doit passer par une phase pilote. 3. Les actes notariés A Koutiala, il est de plus en plus fréquent que les ventes de terre passent par le notaire nouvellement en poste dans cette ville. Entretien 39 : « nous formalisons les cessions de droits coutumiers. Pour cela nous avons recours au témoignage du chef de village, du propriétaire terrien et des riverains, ces démarches servent de base à la demande concession rurale. Mais La plupart des ventes s’arrêtent en cours de route, car la terre n’appartient pas à ceux qui veulent la vendre. Sur les ventes de 2002 à 2006, 20 demandes ont abouti (ont donné lieu à une concession rurale), ce qui représente 40% des demandes déposées. Avant d’entamer les démarches officielles, je fais toujours une enquête sur le terrain pour savoir si le vendeur présumé est réellement habilité à vendre le terrain ». Mais ces actes notariés ont un coût, en effet lorsqu’une vente de terres est consignée par un acte notarié, il faut l’enregistrer au service des domaines en s’acquittant de 7% du prix payé pour le terrain. Si l’acte est sous seing privé signé devant notaire, il n’est pas nécessaire de passer par les domaines pour faire la demande de concession rurale chez le préfet. Le notaire nous a confié que le préfet exigeait maintenant que les requérants, pour une concession rurale, fassent préalablement un acte notarié avec la personne qui leur vend la terre pour avoir une preuve et éviter les problèmes par la suite. Le notaire de Koutiala nous a aussi rapporté le phénomène suivant concernant le recours à ses services (entretien 34): « De plus en plus dans les grandes familles, ils ont commencé à se répartir les champs entre les membres de la famille. Ils font des actes notariés car ils ont peur des retraits de terre. C’est pour être en sécurité ». II. Le faible recours aux procédures légales Dans les environs de Koutiala, un interlocuteur (entretien 33) nous a rappelé : « que lorsque les gens achètent les terres loin de la ville, ils font des titres fonciers ». Certains acheteurs en profitent ensuite pour faire immatriculer la terre ainsi achetée en zone rurale. Une fois la terre immatriculée, les autres membres de la famille du vendeur ne peuvent rien faire pour remettre en question cette transaction. Un géomètre qui travaille sur Sikasso et Bamako nous a expliqué qu’il y avait plus de transformations de titres provisoires en titres fonciers en milieu urbain qu’en milieu rural. Il nous a aussi rapporté qu’à Sikasso les choses se débloquaient (entretien 28) : « Les commerçants ont de plus en plus besoin de titres pour avoir des garanties bancaires, quelques fonctionnaires avertis s’en occupent aussi. Les paysans ne se rendent pas encore trop compte, hormis les grands paysans, quand on les conseille ils viennent ». Au vu des enquêtes les procédures légales de sécurisation des droits sur la terre sont très peu utilisées par les producteurs agricoles de la région (entretien 41): « les démarches pour faire un


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titre provisoire, c’est la croix et la bannière, on ne sait pas comment il faut faire, mais on sait que c’est difficile et cher ». 1. La concession rurale, un moyen de sécuriser ses investissements A Bougouni, les services de l’agriculture nous ont signalé que certains producteurs de coton avaient fait des demandes de concessions rurales pour sécuriser leurs droits sur la terre (entretien 18) : « si tu tisses de bons rapports avec les autochtones, ils vont te laisser faire une demande de concession rurale, ils vont soumettre ta demande au conseil de famille, tu payes 300 000 FCFA et après tu te débrouilles comme tu veux avec l’administration ». Lorsque les ruraux utilisent ce moyen il s’agit avant tout de sécuriser les investissements qu’ils ont fait sur la terre. Un de nos interlocuteurs qui a demandé une concession rurale sur un terrain obtenu en don, à l’entrée de Bougouni, nous a confirmé cette raison et nous a expliqué la façon dont il a procédé (entretien 21) : « J’ai bien labouré 18 hectares du terrain que le vieux Samaké m’avait donné. J’ai fait du maïs, de l’arachide et du mil. J’ai bien cultivé le terrain car j’avais les moyens, on a beaucoup de primes à la douane. Samaké m’a autorisé à effectuer les démarches de concession rurale en 1978. J’ai fait ces démarches à Sikasso car à l’époque il n’y avait aucun service à Bougouni. Il y a eu une enquête et l’évaluation de tout ce que j’avais fait sur le terrain. Je voulais être sur de pouvoir garder mes investissements, même si je savais que le vieux Samaké ne reviendrait pas sur sa parole, mais j’avais beaucoup investi. L’enquête a eu lieu le 25 juin 1986, j’ai eu une première affectation de 7 hectares et 335 centiares le 11 décembre 1986 et une seconde de 4 hectares le 28 mars 1987. » Un autre interlocuteur nous a signalé (entretien 24) : « j’ai fait une concession rurale en 1985 de 4 hectares, comme j’étais commerçant, c’était un verger de mon vieux, j’en ai transformé une partie en TF (1 hectare et 99 centiares) cette année, c’était long et en plus j’avais des problèmes de moyens financiers ». 2. La crainte de l’extension urbaine A Koutiala, les demandeurs de concessions rurales sont surtout motivés par la crainte de l’extension urbaine (entretien 34) : « A Koutiala, il y a beaucoup de paysans qui demandent des concessions rurales. Ils savent que leur zone va être engloutie par la ville. » Un géomètre exerçant entre Sikasso et Bamako nous a signalé qu’il y avait très peu de demandes de concessions rurales dans les alentours de Sikasso car les gens ne perçoivent pas l’intérêt de faire ce type de démarche. Les seuls qu’il a assistés étaient des commerçants et des fonctionnaires en poste dans la région. 3. Le titre foncier expression d’un cran supérieur en matière de sécurité Là aussi c’est le désir de sécuriser les droits sur la terre et la certitude que ces droits ne puissent être remis en question par un tiers qui motivent les quelques personnes rencontrées ayant demandé et obtenu un titre foncier. Ainsi un de nos interlocuteurs dans le cercle de Bougouni (entretien 11), lettré et très investi dans la vie politique, nous a expliqué ses motifs de la façon suivante : « j’ai fait ce choix avec l’agrandissement de l’agglomération pour sécuriser ma terre. J’ai commencé ces démarches en 1985 et ai obtenu mon titre foncier en 1989 après le constat de mise en valeur de ma concession rurale. Les démarches n’ont pas été compliquées, mais très lentes ».


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Une veuve, responsable de l’association des producteurs de mangues de Bougouni, nous a expliqué avoir aussi opté pour cette solution afin d’éviter que les membres de la famille de son mari tentent de lui prendre son terrain. Ses enfants l’ont aidé dans ses démarches. Un autre interlocuteur (entretien 20) nous expliquait lui aussi son désir de sécuriser ses droits sur la terre : « Je vais chercher un titre foncier pour le deuxième terrain car on ne sait jamais si c’est garanti quand on a pas un titre foncier. On peut avoir des ennemis qui vont vouloir se lever contre toi ». Un commerçant a opté pour cette démarche pour les raisons suivantes (entretien 24) : « J’ai demandé un titre foncier car avec ce bâtiment, je voulais qu’il soit sécurisé. Je suis commerçant et je suis installé au bord du goudron. Ici je suis la seule personne privée à avoir un titre foncier, les autres ce sont des services administratifs, un centre de santé et des lieux de culte ». Le retraité des douanes, résident à Bougouni, qui nous avait dit avoir obtenu une concession rurale suite à un don de terre dont il avait bénéficié nous a expliqué qu’il avait ensuite cherché à la transformer en titre foncier, mais que ses démarches avaient échoué (entretien 21): « j’ai fait la demande de titre foncier définitif à Sikasso... Après tout ça le vieux Samaké46est décédé, puis sa femme l’a suivi. Quand j’ai fait les démarches pour le titre foncier, les villageois se sont opposés, pourtant en 1992 j’avais fait une expertise des investissements réalisés : 9 670 404 FCFA. Les villageois ont voulu lotir mon champ pendant mon absence, j’étais rentré quelques temps dans la région de Bandiagara. Depuis 1975, j’ai fait tout ce travail et on veut tout me reprendre. J’ai ensuite voulu donner aux villageois 1 000 000 FCFA pour qu’ils lèvent leur opposition au bornage, mais il n’y a rien eu à faire. Les villageois ne veulent pas me laisser faire le titre foncier ». D’après un de nos interlocuteurs (entretien 34), la sécurité par rapport au voisinage est aussi une cause importante de la demande de titres fonciers : « C’est surtout par rapport au voisinage que les gens demandent un tire foncier. Ils n’ont plus le risque d’être ennuyé par les voisins ».

C. Comment expliquer ces pratiques I. La méconnaissance généralisée en zone rurale des procédures légales de sécurisation foncière Les acteurs institutionnels rencontrés sont tous d’accord sur le fait que le Code Domanial et Foncier n’a pas été diffusé, c’est ce que résume l’entretien 8 : « le Code Domanial et Foncier n’est pas du tout connu des populations, ni même par les intellectuels. Rien n’a été fait par le Gouvernement pour faire connaître ce code. Les textes sont mal connus ». 1. Des ruraux pas ou mal informés sur les procédures légales de sécurisation foncière Le maire d’une commune rurale rappelait que les populations rurales n’ont pas accès à l’information juridique (entretien 41) pour les raisons suivantes : « La majorité des gens ne parlent pas français, la loi est en français ; 99 % des ruraux sont analphabètes et la loi est écrite. En plus lorsqu’on leur explique les choses relatives à la loi, il faut leur rappeler régulièrement car sinon ils oublient. C’est compliqué à comprendre, ils n’ont pas l’habitude ». D’après les enquêtes, dans les zones éloignées des villes, peu de petits producteurs ruraux savent ce que c’est une concession rurale ou un titre foncier. Souvent comme nous le signalait un de nos

46 La personne qui lui avait donné la terre


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interlocuteurs des domaines, ils confondent les deux et pensent que dès qu’ils ont une concession rurale, ils détiennent un droit de propriété. Lors d’une réunion dans un village à proximité de Koutiala sur les vingt-cinq personnes présentes, une seule (entretien 40) avait entendu parler du Code Domanial et Foncier. Il nous donna les informations suivantes : « Le Code foncier ça dépend des notaires, ceux qui sont à la mairie ils savent, ceux qui sont en brousse ils ne savent rien, personne ne vient au niveau des villages nous parler de ce qui se passe ». Lors de la même réunion, il leur a été demandé s’ils avaient déjà entendu parler du titre foncier et s’ils savaient ce que c’était. Tous en avaient entendu parler, la réunion s’est déroulée dans un village proche de Koutiala, et savaient globalement à quoi il sert comme le résume l’extrait d’entretien suivant : « on sait que ça sert à garantir les droits sur la terre…mon vieux, c’est un ancien commandant, il a acheté une maison avec des blancs en 1950 et il a eu un titre foncier ; ça garantissait que c’était bien une maison et une terre pour lui ». Par contre aucune des personnes interrogées dans ce village ne savait comment faire pour l’obtenir (entretien 40) : « mais comment avoir le titre foncier on ne sait pas. A la radio, à la télé, toutes les informations passent en français. Le journal télévisé est en français et une fois par semaine, il y a une revue en bambara, ce n’est pas suffisant. Même à l’assemblée nationale c’est en français. Quand tu es dans un pays tu devrais être informé dans ta langue. Les politiques ont intérêt à ce que l’on ne les comprenne pas ». 2. Le décalage entre les normes légales et les pratiques foncières Un responsable des domaines (entretien 19) nous rappelait les éléments suivants : « De tous les temps, les terres ont été gérées de façon locale, selon la coutume. Il faut du temps pour que les gens intègrent la loi». 2.1. L’inadéquation des textes avec les pratiques foncières locales L’étude de la législation et celle des pratiques ont montré que les dispositifs législatifs et réglementaires étaient fort éloignés des réalités foncières locales et des capacités matérielles des ruraux. Lors des enquêtes plusieurs interlocuteurs nous ont signalé que le Code Domanial et Foncier n’était pas en phase avec les réalités du Mali. Ainsi dans cet entretien 8 : « Le Code Domanial et Foncier, comme tous les textes importés ne colle pas avec les réalités de chez nous ». Le préfet de Koutiala donna son avis sur cette question de la façon suivante : « L’arsenal juridique n’est pas adapté à nos réalités socio-économiques et les textes sont difficiles à appliquer. Par exemple, je connais une commune qui avait réussi à attirer un partenaire économique pour avoir une école. Mais pour obtenir le terrain pour construire cette école, la procédure est tellement compliquée que le bailleur se décourage, la population s’énerve. Il faut qu’avant chaque réalisation le lieu soit immatriculé pour pouvoir être affecté, c’est trop lourd ». De même plusieurs interlocuteurs rencontrés pensent que leurs pratiques d’accès à la terre, régies par des types de régulation coutumiers, sont tout à fait légitimes et que l’Etat n’a rien à voir ni à faire en ce domaine. Ainsi des interlocuteurs (entretien 42) ne voient pas pourquoi ils auraient à payer pour une terre qui est déjà à eux. Certains fiers de la force des traditions sont aussi conscients de la précarité de leurs droits (entretien 41) : « par rapport au gouvernement nos droits sur la terre ne sont pas garantis car toute la terre appartient à l’Etat. Si les gens bien placés ont les moyens ils peuvent immatriculer les terres comme ils l’entendent. Notre seule garantie c’est les fétiches, eux vont se charger de trouver le vrai propriétaire »


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2.2. La complexité et le coût des procédures une situation qui n’arrange rien Comme nous le rappelait un de nos interlocuteurs (entretien 42) : « il est très compliqué d’avoir accès à ces papiers si tu n’as personne pour t’aider, tu ne connais pas, tu vas tourner en rond pour faire les papiers, on va t’envoyer, te dire de revenir, que tu dois donner tel et tel papier. C’est la croix et la bannière ». Un autre nous rappelait (entretien 41) que les titres étaient réservés à ceux qui avaient les moyens financiers : « Si tu as des problèmes pour joindre les deux bouts comment tu peux même penser à un faire un titre foncier, en plus il va toujours falloir que tu rajoutes un peu pour avoir ». Un autre (entretien 40) : « Ici on en a pas encore fait, il y a des gens qui parmi nous se sont informés, mais on te demande tellement d’argent que l’on a pas les moyens, il faut tout prendre en charge ». 2.3. La méfiance des ruraux vis-à-vis de l’Etat et de ses services Plusieurs ruraux rencontrés expriment leur méfiance vis-à-vis de l’Etat et de ses représentants : Entretien 41 : « on a peur des pouvoirs publics, on ne sait rien sur les lois…quand vous n’êtes pas lettré et que vous n’avez pas d’argent rien de vous ne passe ». La malhonnêteté de certains employés des services des domaines a aussi été mise en relief. Un de nos interlocuteurs (entretien 21) nous a rapporté qu’il avait été victime d’un employé du service des domaines de Sikasso qui lui a demandé une forte somme d’argent pour des démarches qu’il n’a jamais faites : « J’ai fait la demande de titre foncier définitif à Sikasso et là j’ai payé 1 800 000 FCFA…Je suis découragé pour mes 1 800 000 FCFA car le type des domaines de Sikasso n’a rien fait, il s’occupait des questions de titres au service des domaines, il a juste pris l’argent, j’avais payé cash ». La même personne, nous raconta que s’étant tournée vers un autre service des domaines, il lui avait été proposé un arrangement particulier : « en 2003, quelqu’un des domaines de Koutiala m’a dit que si j’acceptais de lui donner 4 hectares sur mes onze hectares, il pourrait faire le titre foncier, j’ai refusé, mais j’ai demandé de payer 60 000 FCFA par trimestre pour payer les frais et il n’a rien voulu entendre ». II. L’insuffisante diffusion du Code Domanial et Foncier même auprès des acteurs institutionnels et sa mauvaise appropriation Si dans leur grande majorité, les producteurs agricoles se trouvent dans une ignorance totale vis-à-vis des dispositifs légaux régissant les terres au Mali, les enquêtes ont révélé que beaucoup d’acteurs impliqués dans la gestion du foncier connaissent mal les textes du Code domanial et Foncier et ont aussi du mal à se l’approprier 1. La transmission imparfaite des textes et documents dans les bureaux des domaines Une fois les textes législatifs promulgués, il est rare qu’ils soient ensuite systématiquement distribués aux différents services chargés de les mettre en œuvre. Un chef de bureau nous précisait que tous les documents législatifs ne leur étaient pas toujours fournis par les services centraux (entretien 36) : « Il faut qu’on cherche nous-mêmes les textes car notre hiérarchie ne nous les ventile pas systématiquement. On doit se débrouiller par nous-mêmes avec nos relations ». Ce manque de diffusion des outils juridiques indispensables à leur pratique professionnelle peut avoir des effets dramatiques en terme de respect des procédures et être la source de nombreuses erreurs. Il semble en effet aberrant qu’une personne chargée de faire appliquer la loi ne la


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connaisse pas, comme nous le disait un de nos interlocuteurs (entretien 16) : « Nul ne doit être chef du bureau des domaines sans connaître la loi ». 2. Un déficit d’information chronique au niveau des Communes rurales Cette situation est flagrante en ce qui concerne les maires, les employés des communes rurales et les membres des conseils communaux. La plupart n’ont pas à leur disposition les textes régissant le foncier au Mali, la seule formation sur le Code Domanial et Foncier que les maires ont suivi s’est tenue à Sikasso en 2006. Les exemples suivants montrent bien que les acteurs des collectivités territoriales décentralisées ont une conscience aigue de leur manque d’information et illustrent leur mécontentement sur cette question. Un chargé des affaires domaniales (entretien 12) dans une commune rurale nous confirma sa méconnaissance de ce texte de la façon suivante : « le Code Domanial et Foncier on en a entendu parler, mais je n’ai pas eu sa nouvelle version, je n’ai pas eu de formation. Les maires sont allés à Sikasso, ils ont suivi une formation, mais ils n’ont pas fait redescendre l’information. Nous avons beaucoup de difficultés par rapport à la maîtrise des lois qui régissent le foncier ». Dans l’entretien 11 pendant lequel les membres du conseil des anciens d’une commune rurale et le maire ont été rencontrés, ces derniers nous ont tenu les propos suivants : « On a entendu parler du Code Domanial et Foncier, mais on ne sait pas ce qu’il y a dedans. On ne l’a jamais vu, on ne nous a jamais rien dit. En réalité nous ne sommes au courant de rien, les députés ne nous disent rien, ils font de la rétention d’informations ». L’extrait d’entretien suivant illustre le besoin de formation ressenti. Un secrétaire général nous donnait ainsi son avis (entretien 31) : « Au niveau des communes, on ne maîtrise pas le foncier, les textes sont très compliqués, on a besoin d’être bien formé. Les premiers conseillers sont partis, si on a pas de formation on évolue pas ». Plusieurs maires et secrétaires généraux nous ont appris que bien souvent les textes n’avaient été mis à leur disposition qu’après un séminaire sur la gestion foncière organisé à Sikasso en 2006. Concernant la formation donnée à Sikasso, les personnes rencontrées ont déploré que celle-ci ait été dispensée en français, ainsi un maire (entretien 10) nous rapporta les propos suivants : « le seul atelier de formation sur ce texte était celui de Sikasso qui s’est tenu en 2006. La formation et les débats étaient en français, pour ceux qui ne connaissent pas cette langue c’est un problème. Beaucoup de maires n’utilisent pas bien les procédures de lotissement ». Un maire nous a précisé que cette formation lui a permis de mesurer qu’ils étaient tous au même niveau de méconnaissance des textes juridiques concernant le foncier au Mali (entretien 33) : « On a eu trois jours de formation sur le foncier à Sikasso, on était tous au même niveau, c'est-à-dire très bas ». Cette situation, révélatrice du peu d’intérêt que l’Etat accorde à l’information et à la formation des différents représentants et responsables des communes en matière de foncier, montre que le problème du transfert du domaine et de sa gestion aux collectivités locales décentralisées n’est pas réellement une priorité. 3. Les difficultés d’appropriation des textes réglementaires relatifs au foncier Il ressort de certains entretiens que les acteurs chargés directement de la gestion du foncier, ou bien ceux qui interviennent dans le règlement des conflits fonciers ont parfois du mal à s’approprier les textes juridiques réglementant cette question.


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3.1. Un faible niveau d’appropriation des textes par les administrateurs Avant la création du ministère des domaines en 2000, il s’agissait d’une section des Impôts. La majorité des responsables des bureaux des domaines ont une formation initiale de contrôleur des impôts et de ce fait ils ne sont pas toujours bien formés à la question du foncier. Un de nos interlocuteurs nous rappelait qu’à l’E.N.A. 47 le foncier était enseigné en quatrième année et juste pendant un semestre. Ainsi beaucoup d’entre eux, d’après nos interlocuteurs, maîtrisent mal les concepts spécifiques au foncier et la portée de ses enjeux. Certains ont cependant suivi des formations complémentaires, ainsi un de nos interlocuteurs (entretien 36) nous signalait qu’il avait fait un peu de formation continue et participé à quelques séminaires, ce qui n’est pas toujours le cas pour l’ensemble des responsables des services des domaines. Ce manque de bases sur les concepts du foncier ne favorise pas l’appropriation des textes juridiques qui sont d’une grande complexité. Bien les comprendre et réussir à intégrer tout le dispositif réglementaire associé au Code Domanial et Foncier nécessite de passer beaucoup de temps à ce travail. C’est un investissement personnel que tous les responsables des services des domaines et ceux qui interviennent sur cette question ne sont pas prêts à faire ou bien qu’il leur est difficile de réaliser en raison d’une absence de culture juridique spécifique sur le foncier. Un travail d’autodidacte est difficile à mener en la matière La remarque d’un de nos interlocuteurs résume bien la difficulté de s’approprier un texte en travaillant seul (entretien 16) : « Tous les administrateurs ont le code, mais encore faut-il le lire. Parfois, ils ne savent même pas faire une simple demande de concession rurale ; des fois ils outrepassent leurs prérogatives, comme les préfets qui par exemple attribuent toutes les concessions rurales, alors que selon leur taille elles doivent être attribuée par le sous-préfet ou bien par le préfet ». 3.2. Un niveau d’appropriation relativement faible du code par la justice Un de nos interlocuteurs nous signalait cette situation : « Le niveau d’appropriation du code par la justice de paix à compétence étendue est très faible. Les jeunes juges de paix ne maîtrisent rien. On veut que la justice apporte un service de qualité, mais on ne sait pas comment faire pour faire passer ce problème ». La plupart des juges de paix qui interviennent dans le règlement des conflits fonciers ne connaissent souvent rien aux dispositifs contenus dans le Code Domanial et Foncier. Afin d’amener un règlement des conflits fonciers pour lesquels ils sont sollicités, il est fréquent qu’ils mettent la terre en défens jusqu’à ce que les protagonistes aient eux-mêmes trouvé une solution. III. Des procédures légales complexes pour des services aux moyens limités 1. Des moyens humains et matériels limités Le Ministère des Domaines a été créé en 2000, avant ses bureaux étaient localisés dans les différentes régions au niveau des services des impôts. La direction régionale des impôts avait une division qui s’occupait des cercles. Lorsque le Ministère des Domaines a été créé, des bureaux ont certes été délocalisés, mais pas à l’échelle des cercles (entretien 16) « chaque cercle devrait avoir un bureau domanial, mais ce n’est pas le cas, loin de là ». Ainsi à Bougouni, le service couvre le cercle de Bougouni, Yanfolila et Kolondiéba ; à Koutiala, il couvre le cercle de Koutiala et de Yorosso.

47 Ecole Nationale d’Administration


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Au service de Bougouni, les employés sont au nombre de trois : un chef de bureau et deux agents, un bénévole vient aussi parfois aider (entretien 16) : « le chef de bureau est très seul, il n’y a même pas de secrétaire…selon les textes comme je m’occupe de trois cercles nous devrions être 11personnes ». A Koutiala ils sont deux employés : un contrôleur des impôts, chef de bureau et un technicien. Aucun de ces deux bureaux n’est équipé d’un véhicule pourtant nécessaire pour se rendre sur le terrain afin de réaliser les enquêtes nécessaires à la purge des droits coutumiers et à l’immatriculation. Les services ne bénéficient pas non plus de budget pour le carburant, de ce fait les frais de déplacement pour les enquêtes sont à la charge des requérants (entretien 16) : « les services financiers ne sont pas équipés en République du Mali ». 2. Des procédures complexes difficiles à mener Selon un de nos interlocuteurs, (entretien 19) les services des domaines travaillent sous la tutelle des préfets et de l’administration territoriale : « nous n’avons aucune prise de décision, aucune liberté, nous avons toujours besoin de demander une autorisation. C’est les impôts et l’administration territoriale qui en fait gèrent les domaines ». De plus, comme nous l’avons vu, les différentes procédures qu’il faut suivre en matière d’immatriculation sont très complexes. De nombreux intervenants sont concernés et il est difficile de coordonner leur action quand si peu de moyens humains sont mis à la disposition des bureaux des domaines. La procédure d’immatriculation est extrêmement lourde. Le responsable du bureau des domaines de Bougouni (entretien 19) évoquait de la façon suivante les difficultés auxquelles il est confronté dans le cadre de l’immatriculation d’un terrain au nom de l’Etat : « les principales difficultés pour l’immatriculation c’est la lenteur des géomètres et celle des services de l’urbanisme. Au niveau de l’I.G.M. ils prennent trop de temps pour se prononcer ». Le responsable du bureau des domaines à Koutiala a mis aussi l’accent sur les lourdeurs de la procédure de la façon suivante (entretien 36) : « Au niveau de certains bureaux des domaines, il y a des problèmes car il y a beaucoup trop d’étapes dans la procédure d’immatriculation. Il arrive ainsi parfois que le même titre foncier soit attribué plusieurs fois. Il faut responsabiliser le géomètre dès le départ. Les agents du génie rural vont sur le terrain, si le géomètre va sur le terrain sans convoquer les voisins, il peut y avoir opposition ». Un des autres problèmes majeurs sur lequel il a été mis l’accent est celui de la circulation du courrier qui a des effets sur la procédure d’immatriculation. En effet, avant de procéder au bornage d’un terrain, il faut faire un placard affiché au tribunal territorialement compétent et il est parfois très compliqué d’envoyer ce courrier qui est généralement remis à un chauffeur de taxi-brousse. Dans certaines communes, il y a aussi des problèmes liés à l’affichage des placards annonçant le bornage contradictoire. Celui-ci n’est tout simplement pas fait, ou bien après la date retenue pour le bornage. Le responsable du bureau des domaines de Bougouni signala par contre qu’il ne rencontrait pas de difficultés par rapport à la publicité (entretien 19) : « la publicité se fait généralement dans les dix jours après que j’en ai fait la demande. J’ai des relations, si le requérant ne veut pas que ça traîne, il paye 20 000 FCFA au lieu des 16 5000 FCA officiels et comme ça il n’y a pas de retard. Ici il n’y a jamais eu de retard auprès de l’agence malienne de publication (l’AMAP) ».


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IV. La délicate question du foncier et de la décentralisation Nos différents interlocuteurs, membres ou pas des collectivités territoriales décentralisées, nous ont signalé que les principaux problèmes actuellement au Mali étaient la question du patrimoine foncier communal et l’absence de transfert de la gestion du domaine aux collectivités. Concernant le patrimoine foncier communal, il nous a été rappelé que depuis la décentralisation une plus grande importance était accordée à la terre et aux problèmes de l’identification du territoire des communes car leurs limites foncières ne sont pas connues. Plusieurs interlocuteurs nous ont signalé le paradoxe suivant : « C’est une anomalie, nous sommes sur un territoire, mais nous n’avons pas de limites ». Une des personnes rencontrées (entretien 43) nous a expliqué cette situation de la façon suivante : « Lorsque le gouvernement a opté pour la décentralisation, on a pas eu le temps pour tout mettre en place. Le temps qu’il aurait fallu pour délimiter les communes n’était pas compatible avec le délai donné pour leur création. Ainsi on a modifié la loi initiale et on a décidé que pour la création d’une commune on fixe son ressort administratif, le dénombrement des villages, quartiers et fractions qui la composent ». Concernant la question du transfert du domaine à ces dernières, le même interlocuteur précisait qu’il est difficile de transférer ce qui n’a pas été délimité. Un autre de nos interlocuteurs précisa que le transfert des domaines aux communes n’était pas près de se faire : « C’est une déclaration d’intention politique, la gestion du domaine public peut être affecté aux communes, mais l’Etat n’acceptera jamais le transfert de propriété. Le transfert de compétence peut s’arrêter au transfert de la gestion, mais sous surveillance de l’Etat. En fait il n’y a pas transfert du domaine, les communes doivent en faire la demande à l’Etat…l’Etat peut faire aux communes des affectations de terrain, à titre onéreux ou symbolique, mais celles-ci doivent préciser pour quelles raisons, elles souhaitent obtenir la terre ». Les maires ont mis en évidence de la façon suivante, les problèmes que cette situation posait : - En cas d’intervention extérieure ou d’implantation d’infrastructure c’est problématique car

n’importe qui se référant à la propriété de la terre peut s’élever contre l’infrastructure. - Si une commune ne dispose pas de réserves foncières, elle ne peut pas se développer. Cette

question est particulièrement aiguë dans le cas de villages installés sur les terres qu’ils occupent par d’autres, mais qui ont été érigés en chef lieu de commune.

Actuellement la question de transfert du domaine aux communes rurales a surtout été évoquée par les maires des communes rurales qui souhaitaient faire un lotissement, mais la question risque de surgir avec acuité dans le futur avec les orientations relatives au foncier agricole contenue dans la LOA Conclusion de la troisième partie Les éléments présentés dans cette partie montrent que la sécurisation des transactions et des droits fonciers des producteurs ruraux fonctionne généralement sur des accords oraux, réalisés ou non devant témoins et concrétisés par des échanges symboliques. Comme nous l’avons vu, le sentiment d’insécurité quant à ces accords est de plus en plus important tant en ce qui concerne les prêteurs que les emprunteurs. La situation est donc fragile et ce sentiment d’insécurité croissant laisse la plupart des acteurs dubitatifs quant à leur avenir. Concernant les ventes de terres, il arrive qu’elles fassent l’objet de traces écrites, notamment de petits papiers et depuis peu à Koutiala, d’actes notariés. Les producteurs semblent manifester un intérêt de plus en plus marqué pour la formalisation des transactions foncières. Le recours aux procédures légales, concession rurale et T.F. est très limité.


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La plupart des producteurs interrogés ne bénéficient pas d’informations concrètes sur les dispositifs législatifs existants en République du Mali en ce qui concerne la question foncière. Certains savent vaguement qu’il y a des dispositifs législatifs, mais ils ne les connaissent pas. Ils en ont peur et se sentent très démunis car ils pensent que ceux-ci ne sont pas fait pour eux, qu’ils leur sont inaccessibles. Souvent, ces mêmes acteurs trouvent leurs pratiques foncières légitimes, même s’ils savent qu’elles ne le sont pas aux yeux de l’Etat. Les organisations paysannes et les syndicats de producteurs ont par contre une conscience aigue des problèmes que cette situation risque de générer. Ils ont peur d’une dépossession progressive des producteurs ruraux par ceux qui maîtrisent le contexte légal et ont les moyens financiers et le capital social suffisant de l’assumer. Quelques uns tentent parfois de sécuriser leurs droits par les procédures légales, ils n’aboutissent pas toujours au terme du processus en raison de la complexité des procédures et du manque de moyens dont ils disposent. Ces moyens sont d’ordre relationnel et font référence à leur capital social ou bien d’ordre financier. Ceux qui parviennent à sécuriser légalement leurs droits sont généralement des initiés, c'est-à-dire des acteurs dont le capital relationnel et financier est suffisant pour surmonter ce qui peut s’avérer être une véritable course d’obstacles. Il s’agit le plus souvent, comme nous l’avons vu de commerçants, de fonctionnaires qui tentent de sécuriser les investissements sur la terre qu’ils ont acheté auprès de ruraux qui se séparent de leurs terrains essentiellement pour des motifs d’ordre économique. La demande de titres fonciers concerne essentiellement des terrains urbains. Les acteurs institutionnels chargés du foncier et rencontrés lors des enquêtes sont tout à fait conscients de l’inadéquation des dispositifs légaux avec les aspirations et moyens des producteurs ruraux. Ils mesurent aussi parfaitement la méconnaissance généralisée de ces dispositifs réglementaires, leur complexité et leur lourdeur qui les rend difficilement applicables. Ils estiment aussi comme nous l’avons vu qu’ils ne disposent pas des moyens suffisants pour travailler correctement. Il existe aussi des concurrences fortes entre les différents niveaux de pouvoir partie prenante du foncier. Les relations entre autorités traditionnelles et maires ne sont pas toujours consensuelles ; les maires, les sous-préfets et préfets, ainsi que les responsables des bureaux des domaines ont aussi des relations concurrentielles qui ne facilitent pas toujours la bonne gestion locale du foncier et concourent au sentiment général d’insécurité foncière qui a été appréhendé lors de l’étude. Pourtant, les producteurs ruraux aspirent à une meilleure sécurisation de leurs droits et transactions foncières afin de pouvoir s’investir durablement dans les terres qu’ils cultivent. Conclusions et propositions

I. A propos du Code Domanial et Foncier 1. L’absence de diffusion du CDF Constats Les enquêtes de terrain qui ont touché beaucoup de catégories d’interlocuteurs ont montré que la plupart d’entre eux se trouvaient dans une méconnaissance totale vis-à-vis des dispositifs juridiques régissant le foncier en République du Mali, même s’ils savent parfois que ces derniers existent. Cette situation est alarmante car elle touche les producteurs ruraux, les responsables des collectivités territoriales décentralisées et parfois les acteurs des services déconcentrés de l’Etat.


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Elle montre bien que « même si nul n’est sensé ignorer la loi » la diffusion des textes réglementaires relatifs au foncier est de fait une fiction. Pourtant la plupart des citoyens de cet Etat vit du travail de la terre et à ce titre devrait être partie prenante des dispositifs régissant le foncier dans leur pays. Ces dispositifs n’ont de toute façon pas été diffusés et ceci malgré la relecture du Code Domanial et Foncier. A quoi sert-il de légiférer si le produit réalisé n’est pas présenté à ses principaux intéressés ? Pourquoi maintenir la majorité de la population dans la méconnaissance de ses droits et obligations ? En terme d’équité et de démocratie n’est-il pas dangereux et incompatible avec ces principes de condamner une part non négligeable de la population dans la précarité et l’ignorance ? Pourtant les populations rurales, comme l’ont montré les enquêtes sont très curieuses de connaître les solutions préconisées par l’Etat en matière de gestion foncière. Elles ont un réel besoin d’information, mais ne savent pas où se tourner pour l’obtenir. Elles ont une conscience de plus en plus aiguë des limites de leurs dispositifs endogènes de gestion foncière car elles ressentent un fort sentiment d’insécurité foncière qu’elles aimeraient atténuer. Les membres des collectivités territoriales décentralisées sont eux aussi fortement en demande d’une réelle information sur les dispositifs réglementaires afférents au foncier. Bien qu’en place depuis de nombreuses années ils ont reçu leur première formation sur le foncier en mai 2006. Jusqu’à maintenant ils travaillaient sans avoir été formés ce qui est aberrant eu égard à l’extrême complexité du droit foncier réglementaire. La formation reçue les a cependant laissés sur leur faim car elle était très théorique et pas assez illustrée par des exemples pratiques. De plus, elle a été dispensée en français alors que tous les participants ne parlaient pas cette langue. Les services déconcentrés des domaines déplorent eux aussi de ne pas toujours recevoir les nouveaux textes législatifs produits par leur ministère de tutelle. Comme ils ne sont pas systématiquement contactés lorsque sortent de nouveaux textes, ils sont obligés de se débrouiller tout seul pour les obtenir. Propositions

• Afin de palier cette situation d’absence de diffusion du Code Domanial et Foncier et dans l’attente de la mise en œuvre des dispositifs prévus par la LOA sur la gestion du foncier rural en République du Mali, il convient dans un premier temps de mener une solide campagne d’information auprès des acteurs des services déconcentrés et des collectivités décentralisées sur le contenu et les outils prévus par le CDF. Ce moment sera aussi l’occasion d’annoncer et de présenter à tous ces acteurs, de façon officielle, les dispositifs spécifiques qui seront mis en place en matière de foncier rural dans le cadre de la LOA. Dans un deuxième temps, une fois que le Gouvernement aura statué sur les modalités d’application de la LOA en matière de foncier rural, l’information devra être renforcée sur ces derniers éléments auprès de tous les acteurs administratifs du monde rural, puis faire l’objet d’une vaste campagne de sensibilisation afin de faire connaître l’ensemble des dispositifs relatifs à la gestion du foncier rural en République du Mali. Il convient de renforcer les capacités juridiques des populations rurales afin qu’elles s’approprient les dispositifs réglementaires.

• La télévision et la radio doivent servir d’éléments de transmission de l’échelle nationale à l’échelle locale pour permettre la diffusion progressive de ce cadre juridique. Des sketches filmés en français et en langues nationales seront réalisés pour rendre attractif et explicite l’esprit de la loi.


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• Des brochures simples et illustrées seront aussi produites pour mieux faire connaître la loi et mettre les concepts juridiques à la portée de ceux qui ne connaissent rien au droit et à son vocabulaire technique. Ces brochures seront à la disposition des citoyens dans les services déconcentrés des domaines, ainsi qu’à la mairie au service des affaires domaniales.

• Des audiences foraines pourraient être organisées dans les villages pour informer sur le contenu de ces nouveaux dispositifs réglementaires.

• Les responsables des organisations professionnelles, des syndicats de producteurs, les membres des chambres d’agriculture doivent être eux aussi formés à ces dispositifs juridiques car ils jouent un rôle important dans la circulation de l’information officielle auprès des producteurs ruraux.

• Les responsables de collectivités territoriales devraient être formés à l’ensemble des dispositifs relatifs au foncier et à l’urbanisme. Ils devraient avoir à leur disposition les brochures illustrées qu’ils pourraient distribuer à tous ceux qui leur en font la demande.

• Les services déconcentrés de l’Etat devraient bénéficier d’un système de formation continue qui leur permettrait de toujours se tenir au courant des nouveaux éléments législatifs concernant leur champ de compétences. Ils auraient eux aussi à leur disposition les brochures simplifiées.

• Ces actions nécessitent la mise en place d’un réel plan d’actions qui afin d’être réalisé nécessite des moyens financiers à rechercher auprès des bailleurs de fonds internationaux.

2. Le Code Domanial et Foncier ou l’ignorance des pratiques foncières locales Constats Le Code Domanial et Foncier est coupé des pratiques foncières locales qui régissent les rapports des hommes et de la terre au Mali. Le fondement de ce texte est la diffusion de la propriété privée individuelle par le biais de l’immatriculation et du titre foncier alors que la plupart des modes de gestion et d’accès au sol reposent sur des régulations de type coutumier dans lesquelles l’accès aux ressources passe par l’inscription dans une communauté en raison de la naissance, des stratégies d’alliances et des relations de clientèle. Dans ce système, les règles d’accès à la terre et de gestion foncière sont connues de tous. La plupart des transactions foncières sont scellées oralement et les demandes de sécurisation foncière par les dispositifs réglementaires existants sont en fait très limitées, mais des nouvelles pratiques s’inspirant de ces derniers émergent. Les mutations sociales contemporaines provoquent un renversement de l’échelle des valeurs : aujourd’hui la condition juridique de l’individu évolue vers son affranchissement à l’égard du groupe. Les concessions familiales sont fractionnées suite aux modalités de l’héritage. L’occupation effective des mêmes parcelles amène l’individu à nier les droits du groupe et à considérer que le droit d’exploitation qu’il tient de ce dernier s’est transformé en droit de propriété. Il existe donc de nombreuses stratégies individuelles destinées à faire sortir les terres du domaine collectif de la famille et à en multiplier les ventes. La cohabitation de ces différents référents provoque une situation de pluralisme juridique, car les droits en présence, à l’intérieur d’un même champ social, sont multiples ce dont les textes réglementaires ne tiennent pas compte. Les pratiques foncières qui visent à régler le problème de l’appropriation de l’espace sont caractérisées par la coexistence de plusieurs référents culturels (tradition, droit positif et toutes les variations entre les deux) aux logiques différentes qui interfèrent constamment et traduisent ainsi les différents enjeux de pouvoir et de légitimité qui


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s’exercent sur le contrôle de l’espace. Les dispositifs réglementaires ne parviennent pas à s’imposer comme unique mode de régulation et coexistent de fait avec les modes locaux d’appropriation et de gestion des sols. Ces interactions peuvent créer des ambiguïtés sur le statut des ressources, entraver leur gestion et aboutir à un sentiment d’insécurité foncière car les règles du jeu changent en fonction du système auquel on se réfère. Propositions Il est toujours regrettable de constater que les textes juridiques relatifs au foncier sont toujours marqués du sceau indélébile des dispositifs introduits au moment de la colonisation et qu’ils fassent si peu cas de la diversité des pratiques foncières locales qui selon les textes sont illégales. La reconnaissance des pratiques foncières locales passe par la nécessité de trouver des mécanismes appropriés pour reconnaître officiellement les droits fonciers locaux.

• Il importe donc de prendre en compte les spécificités des pratiques foncières locales dans les dispositifs réglementaires afin que ceux-ci fassent l’objet d’un consensus auprès des populations dont ils sont sensés régler les rapports sociaux.

• Il est nécessaire d’étudier ces pratiques et de les mettre en perspective avec les dispositifs juridiques existants ou bien à inventer.

• La reconnaissance des droits fonciers existants et leur sécurisation (le processus par lequel les droits indépendamment de leur origine sont validés et garantis) sont des enjeux essentiels des politiques foncières

3. Le code Domanial et Foncier un outil ambigu et complexe Constats Le Code Domanial et Foncier et ses dispositifs réglementaires forment un outil ambigu et complexe. Ambigu puisqu’il repose sur le principe de la domanialité tout en reconnaissant explicitement les droits coutumiers, sans toutefois avoir pris les dispositifs réglementaires nécessaires à leur constatation. Complexe car les décrets d’application sont très nombreux et que les procédures relatives à l’obtention d’un titre de jouissance et d’un titre foncier sont extrêmement compliquées et nécessitent de nombreux intervenants. Les capacités matérielles, financières et juridiques des populations rurales n’ont pas été prises en considération. Obtenir la sécurisation foncière par la voix légale demande de connaître et de maîtriser les rouages institutionnels ou bien de disposer de relations capables d’appuyer sa demande et de disposer des fonds nécessaires pour s’acquitter de tous les frais inhérents à ces démarches. Propositions

• En raison de la faible application du Code Domanial et Foncier, la plupart des terres, puisque très peu d’entre elles font l’objet d’un titre foncier en République du Mali, appartient donc au Domaine de l’Etat. Cette situation met dans une position illégale48la plupart des producteurs ruraux qui occupent l’espace et s’adonnent à des activités agro-sylvo-pastorales. De ce fait et afin de sortir les populations de la précarité dans laquelle elles sont confinées il importe de procéder à la reconnaissance de ces pratiques foncières locales et de se doter des mécanismes nécessaires à leur sécurisation.

• La complexité des procédures pour obtenir un titre légal pose aussi la question de leur révision.

48 Illégale dans l’hypothèse d’une application stricte et entière de la loi.


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• L’absence de prise en compte des capacités matérielles, financières et juridiques des populations rurales invite à une réflexion approfondie pour mettre en place des dispositifs plus adaptés à ces dernières et dont les coûts financiers seraient moins élevés ce qui permettrait un accès équitable au plus grand nombre.

4. La difficile mise en œuvre de la gestion décentralisée du foncier Constat Si dans le CDF sont prévues les modalités de la gestion décentralisée du foncier, force est de constater que dans les faits celle-ci est imparfaite et inachevée et de ce fait source d’ambiguïté dans le rôle des différents acteurs en présence. La décentralisation est une des orientations majeures de la troisième République, mais l’Etat n’a pas transféré aux collectivités territoriales décentralisées ni le domaine, ni sa gestion. Propositions Il paraît indispensable d’opérer de façon effective le transfert des compétences au profit des collectivités territoriales décentralisées et d’appliquer tout simplement la loi. D’autant plus qu’avec l’adoption de la LOA qui donne un rôle important à ces collectivités locales, le problème du transfert du domaine et de sa gestion va se poser cruellement et permettra d’avancer dans la longue marche de la décentralisation effective du foncier.

II. Le besoin de sécurisation des pratiques foncière locales Constats Actuellement, la plupart des transactions foncières, réalisées entre les producteurs ruraux, fonctionnent sur des accords oraux réalisés ou non devant témoins. Elles sont concrétisées par des échanges symboliques (noix de colas, poulet) et parfois un peu d’argent. La plupart de ces transactions sont relatives à des prêts de terres. Les dons de terres sont de plus en plus rares. Concernant les prêts, les termes du contrat sont rarement clairement définis ce qui amène souvent des incompréhensions entre les parties. Surtout lorsque l’une d’elles décède la mémoire de la transaction a bien souvent tendance à s’effacer. Ceux qui ont reçu une terre en prêt ont tendance avec la durée à vouloir se l’approprier. Il arrive aussi que les prêteurs cherchent à récupérer la terre prêtée lorsqu’ils constatent qu’elle a par exemple une bonne production. Ces différentes situations font naître un sentiment d’insécurité très fort chez les prêteurs, chez les emprunteurs et au sein même des lignages car certains membres vendent la terre à leur exclusif profit. Les femmes et les cadets sont servis ensuite et bénéficient souvent des terres dégradées. Les ventes de terres se multiplient à la périphérie des villes. Les tentatives pour sécuriser les droits fonciers par les procédures légales sont marginales et elles sont rarement le fait de producteurs ruraux, hormis peut être pour les demandes de concessions rurales. Il s’agit plutôt de commerçants ou de fonctionnaires qui ont le capital relationnel et financier suffisant pour pouvoir accéder à ces dispositifs. Pour l’ensemble des producteurs ruraux, la situation est donc extrêmement fragile puisqu’ils cultivent des terres qui ne leur appartiennent pas au sens légal du terme, même si eux pensent en être propriétaires tout en sachant que l’Etat peut leur retirer à tout moment. L’insertion dans l’économie marchande provoque des affrontements dans la course à l’occupation ou à l’exploitation des espaces disponibles. Il en découle des stratégies individuelles et collectives qui


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bouleversent les principes du droit traditionnel sans pour autant coller avec les objectifs poursuivis par le droit réglementaire. De plus en plus les producteurs ruraux ressentent un sentiment d’insécurité foncière dont ils veulent sortir. Ils aspirent à avoir des garanties, d’une part, vis-à-vis de l’Etat, en étant reconnus comme titulaires de droits sur la terre et, d’autre part, entre eux afin que les accords qu’ils prennent ne puissent être remis en question de façon unilatérale. L’enjeu de la sécurité foncière ne réside pas forcément dans la nature du droit, mais dans le fait qu’il ne puisse être subitement contesté ou remis en cause. Propositions

• Ainsi la formalisation des transactions foncières par l’établissement de contrats clairs dans lesquels seraient définis les droits et obligations des différentes parties a été identifiée car elle permet d’établir des preuves écrites.

• Notre attention a été portée sur la formalisation des transactions foncières par les trois éléments suivants : les avancées de la recherche sur cette question, notamment les travaux réalisés dans le cadre du programme de recherche CLAIMS, l’expérience menée par une ONG qui a invité un conseiller juridique chargé d’informer les producteurs ruraux des possibilités de rédaction de contrats et par les travaux réalisés par l’A.O.P.P. et la C.N.O.P. lors de sa participation à la LOA

• Les contrats permettent de mettre sous forme écrite ce que les producteurs ruraux ont l’habitude de déclarer verbalement ajoutant ainsi une légitimité aux accords. Ces accords écrits peuvent être un moyen d’accroître la sécurité foncière pour les exploitants et les propriétaires des terres.

• Favoriser la production de contrats écrits explicitant les engagements des parties semble être une démarche intéressante. Elle permet en effet de clarifier la nature des droits cédés et dans le cas d’une cession définitive de droit, elle peut être la preuve du consentement familial.

• Favoriser la validation de ces contrats sous seing privé par les autorités locales, leur publicité à l’échelle locale et notamment auprès des différents ayants droits et leur donner une existence juridique est une démarche indispensable dans la perspective de la sécurisation foncière.

• Le développement d’un système légal et localement approprié susceptible de renforcer la sécurité pour les exploitants et les prêteurs permet d’accroître les droits légaux des populations à assurer le contrôle de l’utilisation de la terre et des ressources naturelles.

• Des acteurs, conseillers juridiques, doivent être formés pour appuyer les producteurs ruraux dans la contractualisation écrite des transactions foncières.

• La question des ventes de terres est un enjeu important. Les tensions actuelles renvoient à la fois au fait que leur légitimité est en débat ou contestée et qu’elles ne sont pas toujours socialement reconnues là où elles existent. Des forums locaux permettant de définir les règles reconnues comme légitimes pourraient permettre de lever une partie des ambiguïtés sur les ventes et de débattre de la façon dont les réguler.

• Travailler à la formalisation des transactions foncières implique également de bien connaître les milieux dans lesquelles elles se déroulent car il serait dangereux de légitimer des pratiques qui ne collent pas avec les idéaux d’une société donnée. Ainsi la réalisation de diagnostics socio-fonciers qui permettraient de mieux appréhender les réalités et valeurs locales est un préalable intéressant à toute action.


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• Si les enquêtes et les différentes études réalisées montrent bien l’intérêt des populations rurales pour la formalisation de leurs transactions, il faut avant de se lancer dans cette démarche réaliser une évaluation pragmatique des avantages et des risques. Il est indispensable de bien prévoir les différentes étapes à mettre en œuvre pour parvenir à la mise en place de ce système et pour que les populations rurales se l’approprient.

• Une telle approche pose de nouveau le problème de la gestion décentralisée du foncier et s’inscrit dans les préoccupations de la LOA en matière foncière.

III. Les perspectives offertes par la LOA Constats Conscient de la précarité constante dans laquelle se trouve la majorité des paysans en matière foncière, la LOA et notamment son volet en matière de foncier agricole se veulent une réponse pour la sécurisation des exploitants agricoles et la lutte contre la spéculation foncière. Un des objectifs forts de ce texte est de rapprocher la gestion foncière des citoyens en amorçant une collaboration étroite entre l’Etat, les collectivités territoriales et les chambres d’agriculture pour procéder à des inventaires des us et coutumes en matière de foncier par région, zone agro-écologique ou socio-culturelle. Ce rapprochement est aussi concrétisé par la volonté de créer une commission foncière au niveau de chaque commune dont les attributions, la composition et les modalités de fonctionnement seront fixées par Décret pris en conseil des ministres. La LOA sera aussi l’occasion de prendre les dispositions idoines pour alléger les coûts et simplifier les procédures d’établissement des titres fonciers et des concessions rurales et la conclusion de baux de longue durée pour les exploitants agricoles. Par contre la LOA ne fait pas référence à l’appui à la formalisation des transactions foncières. Propositions

• En raison de ces objectifs ambitieux, la LOA ne doit pas sombrer dans les mêmes travers que le Code Domanial et Foncier, elle doit être largement diffusée, vulgarisée et appliquée pour que tous les producteurs ruraux puissent s’approprier ce texte et utiliser les dispositifs qu’il mettra en œuvre pour faciliter leur sécurisation foncière.

• La réalisation des diagnostics socio-fonciers doit être l’objet d’une attention particulière car ils serviront de cadre de référence à la mise en place de dispositifs fonciers locaux. Ils doivent être consensuels et aboutir à une reconnaissance validée par tous. Ils ne doivent pas être l’occasion d’affirmer des droits fonciers ancestraux qui excluraient les autres communautés qui se partagent l’utilisation de l’espace.

• La mise en place de commissions foncières à l’échelle locale doit être sérieusement menée pour que tous les intérêts en présence soient représentés et pas uniquement ceux des familles autochtones.

• Intégrer des dispositifs d’appui à la formalisation et à la reconnaissance des transactions foncières est une piste à ne pas négliger.


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Annexe I. Correspondance entre la numérotation des entretiens et les personnes rencontrées

Entretien n°1 : Monsieur Cissé, conseiller juridique au Ministère de l’Agriculture Entretien n°2 : Monsieur Daouda Diarra et Monsieur Luc Lefèvre, secrétariat permanent à la

LOA. Entretien n°3 : Monsieur Harouna Diallo, responsable de la communication au ministère de

l’Agriculture. Entretien n°4 : Monsieur Ousmane Traoré, Inspection des Domaines Entretien n°5 : Monsieur le sous-préfet de Sanankoroba Entretien n°6 : Monsieur le juge de Ouelessebougou Entretien n°7 : Monsieur Moussa Samaké, maire de Dialakoroba Entretien n°8 : Monsieur Mamadou Camara, président de l’ordre des géomètres Entretien n°9 : Monsieur Ibrahim Coulibaly, A.O.P.P., C.N.O.P. Entretien n°10 : Monsieur Kali Bagayogo, secrétaire général de la mairie de Koleya Entretien n°11 : Monsieur le maire et le conseil des anciens de Koleya Entretien n°12 : Monsieur le chargé des affaires domaniales, adjoint au maire et conseillers de

la C.R. de Sido Entretien n°13 : Le chef de village, le secrétaire général, les conseillers communaux du

village de Kokélé Entretien n°14 : Séance de travail avec l’équipe de P.A.D. Helvétas à Bougouni Entretien n°15 : Monsieur Sidibé, président de la radio de Yanfolila Entretien n°16 : Monsieur Traoré Ousmane, chef de bureau du service des domaines Entretien n°17 : Monsieur le préfet de Bougouni Entretien n°17 bis : Monsieur Mohamed Lamine Niafo, service déconcentré de l’urbanisme à

Bougouni Entretien n°18 : Messieurs Baba Maïga et Fousseini Diallo, service déconcentré de

l’agriculture à Bougouni Entretien n°19 : Monsieur Ousmane Traoré, chef de bureau du service des domaines Entretien n°20 : Madame Yanoussi Koné, présidente de l’association des producteurs de

mangues de Bougouni Entretien n°21 : Monsieur Togo, douanier à la retraite Entretien n°22 : Monsieur le secrétaire général de Koumantou Entretien n°23 : Monsieur le maire de Mena Entretien n°24 : Monsieur Baber Sanogo, maire de Farakala, messieurs et mesdames les

conseillers communaux. Entretien n°25 : JEKASSY(Sikasso), séance de travail avec monsieur Ballo et madame

Djeneba Coulibaly. Entretien n°26 : Monsieur le président de l’union régionale de la filière bétail, viande. Entretien n°27 : Association professionnelle des femmes rurales (Sikasso). Entretien n°28 : Monsieur Gouro Sangaré, géomètre expert Entretien n°29 : Séance de travail avec le responsable du centre du conseil communal de

Sikasso, monsieur Yaya Sidibé et quatre conseillers. Entretien n°30 : Séance de travail avec monsieur Bakary Diarra (A.O.P.P. Sikasso) et

madame Alimata Traoré


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Entretien n°31 : Monsieur le secrétaire général de Kouoro barrage Entretien n°32 : Séance de travail avec les membres de l’association d’éleveurs de Kouoro

Barrage Entretien n°33 : Monsieur le maire de Koutiala, monsieur Dembélé et son premier adjoint. Entretien n°34 : Monsieur Adama Kansaye, préfet de Koutiala Entretien n°35 : Messieurs Youssouf Tangara et Ba Soumana Koné C.M.D.T. Entretien n°36 : Monsieur Diallo, service des Domaines de Koutiala Entretien n°37 : Monsieur Youssouf Fofana, procureur du tribunal de Koutiala Entretien n°38 : Monsieur Adama Coulibaly, juge au siège, tribunal de Koutiala Entretien n°39 : Maître Seini Diarra, notaire à Koutiala Entretien n°40 : Producteurs ruraux, village de Seydoubougou Entretien n°41 : Producteurs ruraux, village de Ouolobougou Entretien n°42 : Monsieur Abdoulaye Dembele, maire de Sincina Entretien n°43 : Monsieur Tiemoko Sangaré, service du cadastre à Bamako Entretien n°44 : Monsieur Hans Jurgen Schaeffer, PAFOG Entretien n°45 : Messieurs Fousseyni Traoré et Bakary Togola, APCAM


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Annexe II. Chronogramme de la mission et des personnes rencontrées

24/11/2006 : Séance de travail à la FAO avec Monsieur Bathily, puis avec Monsieur Djiré49 25 et 26/11/ 2006 : Travail sur guides d’enquêtes, préparation de la mission, organisation du programme de travail 27/11/2006 : • Séance de travail avec Monsieur Cissé, conseiller juridique au Ministère de l’Agriculture. • Séance de travail avec Messieurs Daouda Diarra et Luc Lefèvre, secrétariat permanent de la

LOA • Séance de travail avec Monsieur Ousmane Traoré, Inspection des Domaines. 28/11/2006 : • Séance de travail avec le sous-préfet de Sanankoroba • Séance de travail avec le maire de Sanankoroba, secrétaire général et deuxième conseiller • Séance de travail avec le maire de Dialakoroba • Séance de travail avec le juge de Ouelessebougou 29/11/2006 : • Séance de travail avec Monsieur Mamadou Camara, président de l’ordre des géomètres • Séance de travail avec Monsieur Ibrahim Coulibaly, A.O.P.P., C.N.O.P. 30/11/2006 : • Séance de travail avec le secrétaire général de la mairie de Koleya • Séance de travail avec le conseil des anciens de Koleya • Entretien avec Monsieur Berthier à Koleya • Séance de travail avec Messieurs Mamadou Doumbia, chargé des affaires domaniales, Fassari

Koné (adjoint du maire), Drissa Doumbia (conseiller) à Sido • Séance de travail avec le secrétaire général, le chef de village, des conseillers communaux à

kokélé. 01/12/2006 : • Séance de travail avec PAAD Helvetas (programme d’appui aux acteurs de la

décentralisation). • Séance de travail avec Monsieur Sidibé, président de la radio de Yanfolila. • Séance de travail avec Monsieur Ousmane Traoré, chef de bureau des domaines et du

cadastre de Bougouni, Kolondiéba et Yanfolila. • Séance de travail avec le préfet de Bougouni, Monsieur Sangou Touré. • Séance de travail avec Monsieur Mohamed Lamine Niafo, service déconcentré de

l’urbanisme à Bougouni • Séance de travail avec Messieurs Baba Maïga et Fousseini Diallo, service déconcentré de

l’agriculture à Bougouni. 02/12/2006 : • Séance de travail avec Monsieur Ousmane Traoré, chef de service des domaines et du

cadastre de Bougouni, kolondiéba et Yanfolila. • Séance de travail avec Madame Yanoussi Koné, présidente de l’association des producteurs

de mangues

49 Monsieur Djiré a participé à tous les entretiens jusqu’au 9/12/2006


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• Séance de travail avec Monsieur Togo, douanier à la retraite 03/12/2006 : • Séance de travail avec Monsieur Abdoulaye Sangaré, secrétaire général de Koumantou • Séance de travail avec Monsieur le maire de Mena • Séance de travail avec Monsieur le sous-préfet de Koumantou • Séance de travail avec Monsieur Baber Sanogo (maire de Farakala), des conseillers et une

conseillère communale, et un chef de terre. 04/12/2006 : • Séance de travail à Jekassy avec Monsieur Ballo et Madame Djeneba Coulibaly. • Séance de travail avec Monsieur Aboubacar kelly, président de l’union régionale de la filière

bétail viande et de plusieurs membres de cette O.P. • Séance de travail avec l’Association professionnelle des Femmes Rurales (APROFER), sa

présidente et trois membres de l’association. • Séance de travail avec Monsieur Gouro Sangaré, géomètre expert • Séance de travail au Centre de Conseil Communal (C.C.C.) avec le responsable, Monsieur

Yaya Sidibé et quatre conseillers. • Séance de travail avec Monsieur Bakary Diarra (AOPP Sikasso) et Madame Alimata touré 05/12/2006 : • Séance de travail à Kouoro et Kouoro barrage avec le secrétaire général • Séance de travail avec l’association des éleveurs de Kouoro barrage • Séance de travail avec Monsieur Dembele, maire de Koutiala et son premier adjoint 06/12/2006 : • Séance de travail avec Monsieur Adama Kansaye, préfet de Koutiala • Séance de travail avec Messieurs Youssouf Tangara et Ba Ousmane Koné (C.M.D.T.) • Entretien avec un intermédiaire dans les ventes de terres 07/12/2006 : • Séance de travail avec Monsieur Diallo, service des Domaines à Koutiala • Séance de travail avec Monsieur Youssouf Fofana, procureur du tribunal de Koutiala • Séance de travail avec Monsieur Adama Coulibaly, juge au siège • Séance de travail avec Monsieur Seini Diarra, notaire à Koutiala 08/12/2006 : • Séance de travail avec des producteurs ruraux, le chef de village et ses conseillers à

Seydoubougou • Séance de travail avec des producteurs ruraux et chefs de familles du village de Ouolobougou 09/12/2006 : • Séance de travail avec Monsieur Dembele Abdoulaye, maire de Sincina et le secrétaire

général. 10/12/2006 : Voyage à Bamako 11/12/2006 : • Séance de travail avec Monsieur Sangaré Tiémoko, service du cadastre à Bamako • Travail sur documentation collectée pendant la mission 12/12/2006 : • Séance de travail au PAFOG avec Messieurs Hans Jurgen Schaeffer, Sacko, Gueye et

Germano • Séance de travail à l’A.P.C.A.M. avec Messieurs Fousseyni Traoré et Bakary Togola


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13/12/2006 • Restitution de la mission à Sélingué, conviée par le conseiller juridique du Ministère de

l’Agriculture et le secrétariat permanent de la LOA 14/12/2006 • Restitution de la mission et de la séance de travail à Sélingué à la FAO avec Monsieur

Bathily • Voyage à destination de Paris le soir.


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Annexe III : Quelques caractéristiques sur les zones d’enquêtes Les enquêtes de terrain se sont donc déroulées dans les zones de Bougouni, Sikasso et Koutiala, trois villes situées en troisième région, frontalière avec la Côte-d’ivoire, le Burkina Faso et la Guinée. Sur le plan économique cette région est la deuxième du pays. Le commerce de marchandises, la production de coton, le transport et le maraîchage en constituent les principales activités. Sa superficie totale est de 71 790 km2. Elle compte 1 782 000 habitants dont 85% vit en milieu rural. La région a de très grandes potentialités agricoles, la production se répartit de manière relativement équilibrée entre trois produits : le coton, les céréales (maïs, mil, sorgho) et le maraîchage (pommes de terre, patates douces, igname et manioc). Le coton représente 90% de l’économie régionale, Sikasso arrive en seconde place après Koutiala. La région de Sikasso devient actuellement la deuxième région d’élevage après Mopti. Créé en 1956, le cercle de Bougouni a une superficie de 20 028 km2. Sa population, selon le recensement de 1998, est de 298 987 habitants. Elle est constituée essentiellement de Bamana, Peulh-bamana, de Peulh, de Bozo, de Dogon et de Sénoufo. L’agriculture est le pilier de l’économie du cercle de Bougouni, les principales spéculations vivrières sont le mil/sorgho, le maïs, le riz et le fonio. La principale culture de rente est le coton qui occupe plus de 50% du revenu agricole. L’arachide, le niébé, les produits maraîchers et l’arboriculture constituent une source de plus en plus sûre de revenus. L’élevage est une activité en pleine expansion. Les activités industrielles portent essentiellement sur l’égrainage du coton. Koutiala est la capitale du coton en République du Mali, la CMDT en a fait aussi la deuxième ville industrielle du pays en raison de plusieurs usines d’égrenage de coton et de deux huileries. Koutiala et ses environs attirent depuis les années 70 et 80 de nombreuses personnes venues du reste du Mali et désireuses de s’adonner elles aussi à la culture du coton. Ces migrations ont aussi été accentuées en 1974 et 1985 suite aux conflits qui ont opposé le Burkina Faso et le Mali et plus récemment en raison de la crise ivoirienne. Koutiala connaît donc une très forte pression foncière.


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