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Action

Publique

Universit catholique de Louvain

2013 - 2014

Partie 1 : Christian De Visscher

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Thme 1 : Capitalisme, dmocratie et bureaucratie Triptyque : dmocratie/bureaucratie/conomie de march (capitalisme)

Pourquoi le modle bureaucratique est prconis alors quil est critiqu par rapport ses dysfonctionnements ?

Chapitre 1 : Origine/caractristiques de la Bureaucratie (Weber)

E. Suleiman

Lien entre bureaucratie et capitalisme ?

Lien entre bureaucratie et dmocratie ?

Deux types de pouvoir selon Weber :

* Puissance pure (par la force) * Pouvoir lgitime (accept par ceux qui doivent le subir)

Pouvoir traditionnel : lgitimit (lautorit) fonde sur des coutumes qui sont

sanctifis, accept par leur validit immmorial et par lhabitude qui sont ancrs dans les sujets daccepter ce pouvoir. Exemple : le chef dune tribu, il nest pas lu, il hrite souvent son pouvoir de coutumes ancestrales et cette transmission de pouvoir est accept par les sujets car a remontent des coutumes sanctifis ; respect du personnel vis--vis du fondateur dune socit, une PME, les gens acceptent tacitement son autorit car il a lanc lentreprise et qui en est le pre spirituel

Pouvoir charismatique : lgitimit fonde sur la grce personnelle et extraordinaire dun individu . Exemple : De Gaulle, Juan Pern en Argentine (sauveur de largentine avec son pronisme)

Pouvoir lgal-rationnel : pouvoir dont la lgitimit est fonde sur la croyance en la validit dun statut lgal , sur des rgles tablies rationnellement . Exemple : le prsident en France, la procdure prvoyant le suffrage universel est une procdure tablie et accepte et la lgitimit du prsident repose sur lacceptation de ces rgles.

Intrt de la bureaucratie pour la dmocratie :

Weber insiste sur le fait qu chaque type de pouvoir lgitime correspond une forme particulire dorganisation de la socit, c..d. dconomie, de droit et dadministration (Ex : socit au pouvoir lgal rationnel correspond la socit dmocratique qui est la forme suprieure dorganisation daprs Weber. Cette socit dmocratique fonde en droit a besoin dun soutien pour maintenir ce

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rgime dmocratique et ce sera le rle de ladministration publique organis sous la forme du modle bureaucratique.

Double fonction de ladministration publique : elle nest pas la uniquement pour soutenir le rgime politique dmocratique mais aussi en principe pour protger les droits des citoyens. Non seulement ladministration doit fournir des services au citoyen mais le pouvoir publique pourra utiliser ladministration publique pour imposer lordre dmocratique, sopposer ceux qui voudrait sy soustraire, obtenir des privilges ou qui sy opposeraient.

Le capitalisme a aussi besoin de la bureaucratie pour pleinement spanouir :

Car il faut un certains nombre de rgles rationnels et il faut quelquun qui garantissent ces rgles pour assurer une certaine prvisibilit et scurit. limine un certains nombre dincertitudes qui pourraient entraver le dveloppement du capitalisme. Pour rduire ces incertitudes, on a besoin de la bureaucratie.

Caractristiques du modle bureaucratique selon Weber (pre fondateur du modle bureaucratique) :

1. Conditions dexistence du pouvoir rationnel lgal (ne pas apprendre par cur) :

1. Droit doit tre tabli rationnellement en valeur (contenu) et/ou en finalit (but poursuivi par les normes). Gnralement (sans doute Weber a voulu mettre en vidence que dans certains cas le droit protge certains groupes, dans certains cas il faut faire des choix, cest une majorit de circonstances qui les feront) le droit protge les intrts du groupe social

2. Ordre juridique doit tre impersonnel (viter larbitraire qui existaient avant entre les diffrentes castes)

3. Justice consiste en lapplication de rgles gnrales aux cas particuliers 4. Gouvernement, le chef, est tenu de respecter lordre impersonnel du droit et doit

agir en consquence (rappel du pouvoir lgal rationnel) 5. Les citoyens nobissent quau droit 6. Administration obit au pouvoir politique et nagit que dans le cadre de la loi pour

raliser les intrts du groupe social

2. Les 8 caractristiques de la bureaucratie selon Weber :

1. Fonctions administratives sont exercs de manire continu (fonction politique sont rythm par les lections, les dsignations temporaires alors que ladministration, son rle consiste veiller la continuit de ltat)

2. Elles sont exerces dans les limites dune comptence qui dfinit :

* Les devoirs du fonctionnaire * Leurs pouvoirs de commandement * Les moyens de coercitions et les conditions de leurs utilisations

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3. Hirarchisation des fonctions et centralisation du pouvoir de dcision : lorganisation est organise comme une pyramide dans lesprit de Weber

4. Rglementation technique et formelle qui oriente et encadre lactivit de ladministration (respect des rgles formel)

5. Fonctionnaires ne possdent pas les moyens mis leur disposition pour effectuer leur tche (lier au point suivant)

6. Fonctionnaires ne possdent par leur fonction : ils nen sont pas dtenteurs, ils sont dsigns mais ils ne sont pas propritaires de leur fonction et ne possdent par les moyens mis leur disposition, on leur prte ces moyens. Dans les monarchies absolues il existait des charges vnales : charges qui taient vendu des personnes par le souverain (ex : Colbert et Fouch)

7. Ladministration se base sur des documents crits : surtout matrialis partir du 19e avec le Rgne de lcrit , notamment dans le but de protger les citoyens contre les risques possibles de larbitraire. Le nombre de fonctionnaires augmentera alors sensiblement car il faut des gens qui tiennent jour les registres.

8. Structure administrative peut prendre plusieurs formes (centralisation, dcentralisation, )

3. Les 10 caractristiques des fonctionnaires selon Weber :

1. Libres (ce sont des citoyens) et nobissent quaux devoirs objectifs de leur fonction : comparer avec ce qui existait avant ou il y avait des liens de dpendance personnelle, fonctionnelle avec le souverain, le statut des fonctionnaires ne va tablir des rgles qui ne concernent que lexercice de leur fonction mais pas avec leur droit en tant que citoyen toutefois il peut arriver dans certains cas, dans loptique de dfendre ltat ou les fonctionnaires eux-mmes, que leur droits soient limits (limites directement lies lexercice de la fonction). Ainsi dans certains pays, la libert dexpression des fonctionnaires est limite.

2. Intgrs dans une hirarchie strictement dfinie 3. Ils possdent des comptences bien dlimites 4. Recruts par concours selon le critre de la comptence (et non pas par affinit

politique par exemple alors quau dpart ctait des gens engags pour leur loyaut politique mais les souverains avaient aussi besoin dexpert dans leur domaine et progressivement cest ce critre la qui simposera)

5. Implique que la comptence est vrifie au moyen dun examen ou sur la base de diplmes, puis le cas chant, ils sont nomms et bnficient dune protection spcifique grce leur statut : partir du moment ou le fonctionnaire est engag, il est tenu de respecter la loi mais le droit est la aussi pour le protger lui-mme contre le risque darbitraire (raison pour laquelle les magistrats ont un statut particulier et sont nomms vie, pour les protger que des groupes extrieurs veuillent leur donner des injonctions)

6. Reoivent un traitement mensuel qui varie suivant le rang hirarchique et la responsabilit lie la fonction. Ils ont galement une retraite : Pourquoi ne sont-ils pas rmunrs par rapport la performance ? Dans lesprit de Weber, il y a lide dobjectivit et le meilleur moyen pour quil remplisse sa fonction de manire

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impartial, loyal, cest de lui donner une rmunration qui soit conforme son rang, pour viter quils subissent des pressions, ou pour quils ne soient pas inciter faire certaines choses. Toutefois il peut y avoir des primes/ddommagement lis par exemple la pnibilit du travail mais rmunration de type accessoire.

7. Gnralement leur fonction est leur activit principale. 8. Ils ont la possibilit dvoluer dans la hirarchie en fonction de lanciennet et/ou

des prestations fournies (critres objectifs) : possibilit dvolution pour voluer dans la hirarchie

9. Ils ne possdent pas ni les moyens dadministration, ni leur fonction, cest la sparation entre lhomme et la fonction : voir plus haut

10. Ils sont soumis un contrle et une discipline rigoureuse

Chapitre 2 : Critiques sur les dysfonctions - Critiques lgard de la thorie Wbrienne

1. Les dysfonctions du modle bureaucratique

Le modle a pris des formes diffrentes que celui dcrit par Weber, il sest adapt, remodel selon les cultures.

Dysfonctionnement : rgle adopt ou dcision prise dans une perspective tout fait rationnel (faire fonctionner au mieux le systme) aboutit des consquences ou des comportements qui vont linverse ou qui vont dvier par rapport aux buts qui ont t prvus au dpart.

Une des tche du conseil communal et de voter le budget. Un des grands principes en matire budgtaire est celui de lannalit/annualit budgtaire (le conseil communal, parlement vote le budget venir tous les ans). Cette rgle a t instaur pour plusieurs raisons : argument de prvision car la situation conomique volue mais au dpart ctait dans lide de ne pas laisser faire le souverain nimporte quoi avec largent qui provient des impts. Puis le Parlement a voulu vrifier tout le volet dpense, afin de savoir ce qui est fait partir de largent des impts. Ainsi, la rgle est devenu que le Parlement a parmi ses fonctions de voter le budget car il contrle lexcutif.

Toutefois, elle a abouti la situation ou il y a beaucoup de gaspillage de cet argent. Acclration des dpenses en fin dannes : si lenveloppe octroye nest pas dpens au dlai imparti, il y a annulation. Cest pourquoi lexcutif essayera de vite dpenser largent octroy en fin dannes car les administrations vivent toujours dans la crainte que jai dpens 75 jai reu 100, lanne prochaine on nous donnera que 75 si je ne dpense pas tout .

Elton MAYO :

! ORGANISATION FORMELLE procdures de productions ; directives techniques ; politiques dactions ; rglements ORGANISATION INFORMELLE Interaction sociale entre les membres dune institution

Sans organisation informelle, aucune organisation formelle ne survivrait

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Il va faire des tudes sur la motivation en entreprise. Il va mettre en vidence que pour quune organisation soit efficace il ne faut pas seulement quil y ait une organisation formelle mais il faut grer les facteurs informels (de nature culturel, socio culturel ou psychologique) qui sont aussi importants que les conditions matriel de travail. (ex : reconnaissance au travail)

Robert MERTON :

Sociologue amricain qui a vcu dans les annes 30. Uniformisation peut enlever le caractre humain de la relation et mener une certaine rigidit car on doit enlever tout traitement diffrent du fonctionnaire et donc il va se mettre dans une situation de retrait. Cela pourra se retourner contre le bon fonctionnement de lorganisation

! Distinction fonctions MANIFESTES (cr dans un but spcifique) fonctions LATENTES (= consquences involontaires et inconscientes)

FONCTIONS MANIFESTES :

Uniformisation des actes administratifs favorise lgalit de traitement Rgles formelles permettent de lutter contre larbitraire et augmentent la

prvisibilit des comportements Elles permettent de favoriser la rapidit dexcution

FONCTIONS LATENTES :

Rigidit dans les rapports avec les citoyens Attitude ritualiste (application mcaniste du rglement et protection de soi cf Crozier) : le

fonctionnaire va actionner son parapluie, il ne va pas oser saffirmer et sinvestir personnellement et donner une coloration personnelle dans la mise en uvre de la rgle

Difficults de sadapter aux changements de la socit

CENTRALISATION : permet de renforcer limpersonnalit et donc de lutter contre larbitraire. Et favoriser lgalit de traitement ainsi que lefficience de lefficacit de lorganisation administrative : prendre des dcisions qui soient loign des fonctionnaires, cela leur permet de prendre du recul. Toutefois au plus il sisole dans sa tour divoire au plus il prend le risque de ne plus tre au courant des informations quil doit traiter.

DYSFONCTIONS : Eloignement des centres de dcision isole ceux-ci des sources dinformations, les dcisions sont prises sur la base de considrations thoriques ou des informations partielles. Cette manire de procder induit des dysfonctions

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MICHEL CROZIER : le phnomne dmocratique (annes 60)

! Le cercle vicieux bureaucratique : ce quil veut dmontrer, cest le fait que le systme wbriens avec ses normes impersonnelles va un moment donn une situation de blocage ou tout changement de lorganisation devient impossible parce que lorganisation se trouve dans un cercle vicieux

Normes impersonnelles vont dfinir les fonctions des membres de lorganisation et donc les conduites attendues des membres de lorganisation. Deuximement, elles vont aussi dfinir les critres pour le recrutement ou la promotion des membres de lorganisation (ex : principe de lanciennet). Ide de Weber cest que ces normes doivent aboutir rguler compltement les relations entre les membres de lorganisation. Rien ne peut tre laiss larbitraire ou linitiative des individus : relations conventionnelles (on limine tout les ct informel). Les relations impersonnels tentent disparatre, il y a une volont disolement des fonctionnaires ou des groupes de fonctionnaires (les seuls relations quils auront seront avec des gens de sa catgorie), il est aussi compltement libre des liens de dpendances personnels. Ils nont pas de possibilits dagir sur base dlments informels. On veut que ce soit la rgle de limpartialit, de linformel, qui sapplique tout.

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A ces normes impersonnelles qui visent garantir une objectivit totale sajoutent la centralisation des dcisions car si on veut sauvegarder ces relations impersonnelles il faut que les dcisions qui ne soient pas prvues par les rgles impersonnels (et il y aura toujours des cas comme a), il faut quelles soient prises par une instance qui ne puisse pas subir des pressions des personnes affects par ces dcisions. Le systme aboutit donc faire remonter un maximum de dcisions vers un niveau central. Cependant si on fait a on risque un moment de couper ce niveau de pouvoir de ses sources dinformations : Les dcideurs qui doivent se prononcer en toute impartialit, on veut les prserver des pressions personnelles mais en les loignant on prend le risque quune partie des informations ncessaires pour prendre des dcisions narrivent plus au sommet (notamment les informations par rapport ladaptabilit de lenvironnement). Ainsi, il y aura une inadaptation de la dcision par rapport la pertinence du problme qui est pos. Ceux qui dcident ne connaissent pas correctement les problmes et ceux qui connaissent les problmes ne peuvent pas dcider.

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La multiplication de normes impersonnelles va aboutir un isolement des individus, des strates hirarchiques. Cet isolement va produire un certain nombre de dysfonctions par rapport auxquels le pouvoir va vouloir ragir mais comme il ne reoit pas les bonnes informations, il fournira des rponses souvent inadaptes. Ce qui aboutit alors une situation de crise, de blocage. A cela sajoute un lment supplmentaire : mme si on essaie de tout prvoir par des normes impersonnelles, il y a nanmoins toujours une certaine zone dincertitude (et donc zone de pouvoir) qui dcoule du fait que certains membres dans lorganisation disposent de moyens, darmes pour imposer leur volont. Dmontrer que mme sil y avait des rgles qui sappliquaient ces experts (personnel technique), ceux-ci avaient acquis un certain pouvoir sur les dirigeants car ils dtenaient un savoir que personne ne pouvait leur contester. Si une machine tait en panne, seule eux pouvait les remettre en marche. Limprvisibilit des pannes + lexpertise de ce personnel : il pouvait user de leur pouvoir, faire du chantage vis--vis des cadres intermdiaires et des dirigeants. CROZIER met ainsi comme MERTON et MAYO les dysfonctions de rgles informelles qui aboutissent une situation de non volution de lorganisation pour deux raisons :

Ceux qui prennent les dcisions ne reoivent plus les informations et

prennent des rgles inadaptes Le pouvoir ne peut pas tre entirement circonscrit par des rgles, car il

dpend de certaines incertitudes.

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RESUME DU COURS PRECEDENT (Etude de CROZIER) : 2 points importants

1. On ne peut pas organiser ou grer une organisation uniquement sur base de rgles objectives et impersonnelles. Ca aboutit une situation de crise/blocage/paralysie de lorganisation. Si on fait fi de tous autres lments de types personnels dans une organisation, on va la situation de blocage. (cercle vicieux)

2. Ide que les normes impersonnelles ne peuvent pas tout prvoir. On ne sait rpondre toutes les questions qui se posent dans une organisation. Donc les normes personnelles doivent intervenir. Parce quil y a des zones dincertitudes (ou zones de pouvoir) qui se crent dans toute organisation. Il faut donc une dose de flexibilit, dlments dindividus individus, de groupe groupe (lments relationnels)

* Zone de pouvoir : le pouvoir dun individu (groupe) au sein dune organisation dpend de sa capacit contrler une source dincertitude qui est dterminante pour la bonne marche de cette organisation. En gros la direction ne matrise pas compltement ce groupe dindividu hirarchiquement infrieur et qui ne sait pas le contrler par des normes impersonnelles.

! organisation bureaucratique est celle qui sadapte difficilement aux sources denvironnement internes et externes

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Exemple de cercle vicieux :

Selon la thorie de Weber, il devrait y avoir une stricte sparation entre la fonction politique (lu par la population) et la fonction administrative (membres dsigns sur base de leur comptence) ; ainsi quune subordination de la fonction administrative la fonction politique. Car ils tirent leur lgitimit de leur dsignation par les politiques. Les cabinets ministriels sont un contournement de cette rgle de stricte sparation. Cest lautorit politique qui introduit la distorsion par rapport la rgle et qui en tire profit. Cest un cas de cercle vicieux inverse : autorit politique qui dcide denfreindre la rgle de sparation son propre profit. La consquence de lintroduction des membres des cabinets ministriels :

Membres des cabinets font cran entre le ministre et ladministration (ils sont dsigns par les ministres et pas nomms comme les fonctionnaires, ils ont un lien personnel avec le ministre ou avec le parti politique. Ils ne sont pas recruts sur base de critres objectifs ; ces membres ont intrt bien se faire voir et donc faire cran avec ladministration)

Fonctionnaires sont dresponsabiliss voire dmotivs (cabinets mettent la main sur les dossiers importants et les hauts fonctionnaires ne peuvent plus traiter directement avec les ministres)

Les fonctionnaires vont donc jouer le mme jeu : prendre une carte de parti et essayer de se faire valoir auprs des partis politiques/ministres pour essayer daussi entrer dans les cabinets ministriels. En faisant cela, ils font le jeu du ministre.

! But : retrouver une position digne de leur rang, avoir accs au dossier important

Les ministres vont rcompenser leurs serviteurs fidles, ainsi quand ils rintgreront ladministration, les ministres leurs donneront un coup de pouce, une promotion

Donc : mfiance vis--vis des fonctionnaires nomms politiquement renforcement des cabinets. Les ministres vont dire je me mfie des membres de ladministration et donc je renforce mon cabinet

Ici, cest le ministre qui organise un dtournement du systme bureaucratique (loyaut au lieu de critre objectif) son profit. On ne parvient plus rtablir le systme son tat initial.

Entre ce qui est voulu et ce qui en dcoule en pratique (manifeste latent ; fonction dysfonction) il y a donc parfois un cart important.

LAISSER TOMBER LA DIAPOSITIVE SUR LA SIMPLIFICATION ADMINISTRATIVE EN REPONSE A LINFLATION

B) Deuxime courant : dinspiration conomique : Ecole du Public choice (Nouvelle Ecole Economique) ; NISKANEN : CONFLIT ENTRE DEMOCRATIE ET BUREAUCRATIE

Elments de contexte : courant qui intervient dans les annes 70 en raction la vision keynsienne de gestion des finances publiques

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Vision keynsienne : modle plus interventionniste : on utilise le budget comme un arme pour soit soutenir lactivit conomique dun pays, soit pour freiner lactivit conomique (taxe). Donc si priode ou conjoncture conomique est mauvaise (rcession), ltat injecte de largent dans lconomique pour faire tourner la machine conomique. Ltat injecte de largent parfois mme en se mettant en dficit, il y aura un retour de recette fiscale qui permettra dponger terme le dficit. Ou inversement si la machine conomique tourne trop (surconsommation : risque dinflation) il faut utiliser larme fiscale : imposer davantage les contribuables pour le encourager pargner au lieu de dpenser, et ainsi ralentir la machine conomique.

Dans les annes 70, cest ce schma qui est dapplication dans tout les pays occidentaux. Crise ptrolire en 1970 qui a eu des effets dsastreux pour nos pays car augmentation des couts de production. La raction des pouvoirs publics a donc t dappliquer une politique keynsienne, en injectant de largent pour soutenir linvestissement, le social (pour indemniser les chmeurs, les remettent en position pour retrouver un emploi). La croissance na pas t retrouv rapidement (il y aura en ralit deux chocs ptroliers : 74 et 78).

La crise a perdur et dans ce contextes des conomistes (surtout R-U et USA) ont dmolis le schma keynsien : dette astronomique, position intenable au final. Cette cole du public choice va donc dvelopper une rflexion trs critique sur lapproche keynsienne et sur le fonctionnement de lappareil bureaucratique, surtout ceux qui tournent en monopole. Ils prnent une vision nolibrale, un retour vers lconomie de march, de laisser faire les mcanismes de ce march. Et surtout rduire la taille de lorganisation publique.

Cette rflexion recevra un certain soutien des milieux acadmiques et politiques : Margaret Thatcher qui aura une vision trs dure de la politique et va dvelopper un programme de rforme du secteur public qui sera trs dure (licenciement massif dans les administrations). Aux USA, Reagan emboitera lui aussi ce pas. Ce sera le cas dans beaucoup des pays anglo-saxon, dans les autres pays occidentaux ce sera aussi le cas mais pas de manire beaucoup moins extrme.

Raisonnement de la critique des conomistes du public choice sur les organisations bureaucratiques. Deux points de dparts :

Approche fondamentalement microconomique : il est extrmement difficile de contrler ce que produisent les organisations publiques (la dfinition quils donnent de ce quest une organisation publique est trs restrictive) : contrle sur la quantit/qualit du service produit ; risque de gaspillage car il ny a pas de mcanisme de march comme pour les entreprises privs. Il ny a pas dindicateurs pour le consommateur pour valuer si le prix est lev ou pas pour telle service (le prix ne joue pas cette indicateur quil a dans les secteurs ou les entreprises sont en concurrence). Il ne peut pas non plus comparer la qualit car il ny a pas de concurrent offrant un produit similaire Pas de march pas de prix difficile de savoir en tant que consommateur si ca vaut la peine Monopole : je ne peux pas comparer avec dautres types de biens (biens collectifs pure : scurit, pollution, )

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Les individus font des choix en fonction de leurs intrts personnels : le fonctionnaire ne va pas ipso facto tre amen poursuivre lintrt gnral, ide chre Weber. Ils mettent en avant un postulat quils ne peuvent dmontrer mais qui dcoulent de lobservation de la pratique : les gens mettent leurs intrts personnels en premier lieu lorsquils oprent des choix. Il ny a pas de comportements qui soient dsintress de la part du fonctionnaire comme de lhomme politique. Comment viter que ces individus nutilisent cette marge dautonomie dans leurs propres intrts au lieu de celle de la collectivit.

! On ne sait pas ou trs difficilement les contrler : gaspillage

Ce que ces conomistes entendent par bureau et bureaucrate :

Bureau : organismes qui offrent des biens et des services pour un montant forfaitaire ( enveloppe budgtaire)

* Ex : ministre de lintrieur a en charge notamment la scurit des biens et des personnes et pour se faire ils reoivent une enveloppe budgtaire. Cette enveloppe nest pas proportionnelle aux objectifs donns et raliss.

* Cela ne couvre pas toutes les organisations publiques. Il y en ainsi qui sont rmunrs en fonction du nombre de services quils ont rendus.

Bureaucrate : fonctionnaire dun certain niveau de responsabilit auquel on attribue une certaine autonomie pour affecter les moyens qui sont dans son enveloppe.

Il peut y avoir des distorsions entre les buts et lintrt personnel du fonctionnaire. Le fonctionnaire privilgier ses intrts en utilisant les marges dautonomies qui lui sont donns, non pas pour amliorer lintrt gnral mais pour maximiser son propre intrt. Lintrt du fonctionnaire est li aux ressources quil contrle.

Cette augmentation du budget discrtionnaire va aboutir un gaspillage des ressources qui auraient pu tre affect dautres utilisations ou une surproduction des services.

Cest un raisonnement un peu simpliste, a manque dargument. Le raisonnement du public choice se poursuit donc :

Ces bureaucrates disposent dun certain nombre datout/arguments pour amener les dcideurs politiques pour avaliser leurs demandes, pour que leurs arguments soient crdibles et quils prennent des dcisions tendant leurs intrts. Ces arguments :

Monopole de linformation : ils sont au courant des dossiers techniques, ils ont une expertise dans leur domaine. Cela leur donne un avantage au moment des ngociations avec les pouvoirs politiques.

Le bureaucrate va essayer dobtenir le soutien dallis (lobbies, groupe de pression, parlementaires, ministre responsable du dpartement)

Construire des coalitions entre diffrents allis pour faire passer leurs ides : formation de coalition dintrts (aussi appel coalition de cause) : bnficie concentr, couts tals

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CONCLUSION DE LA REFLEXION DU PUBLIC CHOICE :

Les bureaucrates vont toujours pencher vers laugmentation des dpenses car cela confortera leur pouvoir : au plus on dpense au plus on rencontre leurs intrts personnels .

Si on dpense trop, on dtourne des ressources au dtriment du secteur marchand. On produit au-del de ce qui est socialement et conomiquement rentable : surproduction des biens et services.

Cela peut aboutir des situations de dficits publiques importants

! Il faut rduire drastiquement la taille de lETAT et remettre une srie dactivits aux mains des organisations marchandes (LIBERALISATION PRIVATISATION)

CRITIQUE PAR RAPPORT A CE MODELE :

Est-ce que la libralisation aboutit un certain gaspillage ?

Si ltat doit garder un rle, lequel doit-il garder ? Il faut un rgulateur, ltat doit veiller ce quil y ait une concurrence effective entre les oprateurs.

Diminution de prix ? Ca dpend des secteurs.

Il y a des codes de contrle mais il peut y avoir des dfaillances :

Article du figaro : mcanisme de contrle qui na pas fonctionn. Volont dchapper un certain contrle par les organes de ltat.

Libralisation-privatisation ne rduit pas forcment la taille de ltat. En pratique on se rend compte que cest linverse car mme si certaines activits passent au priv, lintrt du priv cest de poursuivre lintrt personnel et il va donc laisser tomber les parties qui ne sont pas rentable (installer des cbles que dans les zones ou il y a beaucoup dargent tirer)

Article du figaro : lier la thorie des exemples pratiques tirs de lactualit. Le Grand gaspillage des agences publiques

On parle dagent pour distinguer par rapport au ministre (centralisation dcentralisation). Un ministre fait partie des organismes centraliss alors que les agences font parties des organismes dcentraliss. Les organismes centraliss disposent dune autonomie de gestion et lEtat franais contrle mal un srie dagence (organis dcentralis fonctionnellement. Ces agences utilisent leurs autonomies de gestion en contradiction avec la politique du gouvernement franais. Mal contrl par lEtat, ces agences se distinguent par une gestion dispendieuse. Il profite donc dune certaine autonomie pour ne pas dvelopper une politique qui aille dans le sens de la politique du gouvernement franais. Lorganisme essaie donc daugmenter ses ressources.

Comment le gouvernement franais mettra il fin ses drives ? En contrlant les taxes affectes. On dnonce donc ici le fait quon a t trop large en donnant ces organismes la possibilit de se financer via cette taxe affect.

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Taxes affects : taxes qui sont affects un objet particulier, qui sert financer un objet particulier. Taxe qui va directement un objet prcis. Cest une exception par rapport au principe gnral : lensemble des recettes servent financer lensemble des dpenses. Donc toutes ces recettes rentrent dans un pot commun et les politiques dcident ensuite comment elles seront dpenses.

* Ex : taxe affect la rnovation dgout Bruxelles

1. Donc premier mcanisme : reprendre cette argent reu par les taxes affects, les transformer en subvention et revoir le montant de subvention annuel. Puisque ce sont des subventions, elles sont fixs chaque annes et sont approuvs par le gouvernement contrairement au taxe affect qui sont renouvelles chaque annes. Le gouvernement perd donc son droit de regard sur la destination de cet argent. Transformer les taxes affectes en subvention permet donc de rendre le droit de regard au gouvernement

2. Rduire les effectifs 3. Fusionner les fonctions supports de certaines agences

* Fonctions supports : back office : oprations qui se font en coulisse et qui

sont souvent des oprations communes plusieurs organismes (ex : gestion comptable, gestion du personnel)

4. Diminuer la rmunration de certains dirigeants des agences 5. Ponctionner les organismes la trsorerie surabondante. Comment se fait il quelles aient pu

accumuler au fil du temps des rserves ? Grce cette taxe affecte, elles accumulaient des rserves car elles ne dpensaient pas tout. Il faut quelles contribuent la rduction du dficit de ltat. ARGUMENTS DE CRITIQUE :

Remettre en question que le gestionnaire public ou le dirigeant politique nest guid que par son intrt personnel

A supposer mme que ce soit le cas, la recherche de lintrt personnel passe-t-elle ncessairement par un accroissement de budget ? Il y a des gens qui recherchent le pouvoir et pas forcment largent.

Rmunration du fonctionnaire est-elle lie son service ? Non, la rmunration du fonctionnaire est lie son niveau dans la hirarchie. Weber tait conscient des risques si on liait le salaire la prestation personnelle. Dans certains pays, on a prvu une part variable du salaire (une toute petite partie 20 30% peut ventuellement tre variable). De plus, quest -ce que la performance ? Ce nest pas vident dterminer

Quid des dispositifs de contrle sur les dpenses publiques (cour des comptes, ) : organisme qui ont pour seul et unique fonction de limiter les drives des fonctionnaires.

NISKANEN ne sous-estime il pas linfluence des gouvernants et des groupes de pression dans les dcisions budgtaires ? En pratique, cest en effet plutt les fonctionnaires qui subissent des pressions de la part des politiques/groupes de pression. Largument pourrait donc tre invers.

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CONCLUSION :

Vision assez monolithique de ladministration et des fonctionnaires Tout est rduit un problme dallocation de ressources Nglige le laborieux processus de la dcision politique en dmocratie, qui implique

des pouvoirs et contre-pouvoirs qui amnent des dcisions arbitrs

Chapitre 3 : Lexistence dun paradigme postbureaucratique

C) Troisime courant : courant de la Nouvelle Gestion Publique : Est-ce que ce modle dmocratique a encore une raison dtre ?

! Certains y prnent la suppression de la bureaucratie

Lexistence dun paradigme post bureaucratique ? (NGP) ou le bannissement de la bureaucratie :

On est aujourdhui encore fort influenc par les rformes issues de la NGP.

ARTICLE DU MONDE DIPLOMATIQUE : Deux questions importantes :

Quels sont les mots cls ou les traits caractristiques de la NGP que lon peut dcouvrir dans le texte ?

! Libralisation : ide que lon va ouvrir la concurrence une activit qui tait en monopole (publique dans 90% des cas mais on peut imaginer des monopoles privs)

! Privatisation : ide que lon transfert la proprit du public vers le priv (ex : Belgacom, 51% appartient aujourdhui ltat belge donc privatisation partielle)

* Il peut y avoir un lien entre les deux mais ce nest pas forcment le cas : ltat peut par exemple garder une activit en monopole tout en privatisant lentreprise.

! Introduction de technique de management issu du priv dans diffrents domaines : gestion de performance, gestion du personnel, mandat pour les hauts fonctionnaires pour des dures dtermins et lis des objectifs de performance

Critique dans larticle :

On croyait quon allait rduire la taille du secteur public mais paradoxalement, dans les pays qui sont alls le plus loin la dedans (surtout les pays anglo-saxons), cela a t un chec : Soit parce que le priv ntait pas mme de remplir certaines tches (rail UK), soit parce que certaines activits qui on t mis en concurrence ncessitait un certain travail de contrle pour voir si la concurrence tait effective, ainsi diffrents ont t mis en place et pour grer toute cette complexit, il faut des hommes, etc. Finalement, ce quon avait supprim dun ct a t recr dun autre ct. La libralisation ne fonctionne pas tout seul : il faut un encadrement, une rglementation, un appareil administratif pour grer tout cela.

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Au dpart la NGP nest pas un courant de pense structur mais un courant form partir des expriences de modernisation observes dans plusieurs pays partir des annes 80 :

R-U : Value for Money TATCHER USA : Reinvinting Government par AL GORE sous CLINTON : Insister sur la dimension de

comment mieux servir le client du service public, comment faire participer lusager la dfinition du service public, dfinir des normes de qualits pour le service public

Nouvelle-Zlande, P-B, Australie : mouvement relays par les organisations internationales (FMI, OCDE)

! La doctrine a essay dunifier ces diffrents principes et dvelopper une doctrine.

1re ligne : on remet en cause quil y ait une loyaut implicite du fonctionnaire et on veut dvelopper des outils pour inciter et mieux contrler le fonctionnaire (Responsabilisation)

Contractualisation : employ encore dans des rapports entre lEtat et certains services publics (ex : contrat de gestion entre la SNCB et Etat : on dfinit les objectifs quon attend delle et en

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contrepartie elle reoit une enveloppe pour la politique quelle doit mener). On a a dans dautre niveau de pouvoir (TEC pour la Rgion wallonne)

Changer lorganisation et le fonctionnement des services publics : ide davoir un service public compltement intgr, uniforme et organis exclusivement en monopole. On veut avoir un service public plus souple plus flexible et organis autour de plus petites units. Au R-U toute une srie dadministration ont t spar en deux blocs : le bloc pilotage charg de concevoir, valuer la politique. Et tout ce qui est purement de la mise en uvre de la politique est confi des agences, qui disposent dune certaine autonomie de gestion. Avec le risque que si lon donne de lautonomie et quon ne contrle pas bien ces agences, on a des dconvenues (voir plus haut avec le cas de la France)

! Utopie de la NGP qui croyait quavec tout a on allait rsoudre les problmes de contrle, de lourdeur. Certains pays (R-U, Australie, ) se sont lancs trs loin dans cette ide dagence (sparation politique et gestion) mais que ces agences ont fini par prendre trop dautonomie.

TEXTE : Ecolo casse le Plan Magnette pour le rail

La Commission Europenne est en train de chambouler les services publics qui ont le monopole.

Avant 2005, toute lorganisation du rail tait dans les mains de la SNCB. De 2005 2013 la Belgique a scind la SNCB en 3 morceaux : SNCB, B Holding et Infrabel. A partir du 1er janvier 2014 il y aura la suppression de la Holding. HR Rail soccupera de la gestion du personnel de la SNCB Mobilitiy et dInfrabel. Pourquoi HR Rail ? A cause des syndicats qui avaient peur que les travailleurs ptissent de la scission (traitement diffrenci).

Ecolo nest pas du tout pour cette nouvelle structure.

1. Quels sont les mots-clefs ou les traits caractristiques de la NGP que lon peut dcouvrir dans le texte ? I. Durant : La concurrence va tre la cl pour le dveloppement durable du rail en Europe

2. Quels sont les critiques de Durant et Balant ? La nouvelle structure va sparer encore plus loprateur de transport et le gestionnaire de linfrastructure. Le gouvernement entretient lopacit. Ca manque de clart. Indirectement loprateur aura plus de pouvoir. Le fait davoir des socits trs divises permet davoir une plus grande emprise du politique sur celles-ci : Politisation du dossier (risque).

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Exemple concret de rforme inspire par la NGP : Mise en cause des monopoles publics :

Libralisation : rduction du monopole lgal et introduction de mcanismes dconomie de march (ouverture la concurrence)

Privatisation : transfert de la proprit publique vers la proprit prive ( Soit on change le statut juridique, soit on ne change pas ce statut mais lEtat vend les actifs un oprateur priv, les deux pouvant se combiner)

DEFINITION SERVICE PUBLIC :

1. Dfinition fonctionnelle du service public : prestations fournies par des oprateurs prives et/ou publics

2. Dfinition organique du service public : entreprise publique (BELGACOM)

! Dans un systme libralis, on va dissocier ce lien entre proprit public et service public au sens de mission alors que jusqualors a allait de soi que les services publics au sens fonctionnelle tait automatiquement pris en charge. Les missions ne doivent plus forcment tre prises en charge par un oprateur priv.

Transport arien, lectricit en Belgique et au Royaume-Uni totalement libralis. Pays Nordique : Plusieurs oprateurs mais des oprateurs publics en concurrence pour la

distribution dlectricit Exemple de monopole priv :

* PRODUCTION (concurrence en Belgique) TRANSPORT (monopole priv en

Belgique : ELIA) DISTRIBUTION, VENTE AU CLIENT (concurrence)

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* Avant : un seul oprateur ELECTRABEL

Rle de lEtat dans un secteur dactivit libralis : rle double

Se charger dintroduire la concurrence : crer le cadre lgal qui permet des nouveaux oprateurs dintroduire le march Sassurer que la concurrence est bien respect : maintien de la concurrence entre les oprateurs (prives ou publics)

Autre rle pour la garantie des services publics : une fois que ce systme de service public libralis est instaur, il faut veiller ce que ce service reste rempli : tendance du priv se concentrer sur les bons clients et laisser tomber les autres (tlphonie fixe dans les grandes villes mais rticence le faire dans les trous perdus). Donc il faut dfinir quelles sont les garanties de prestation de service public (renvoie la dfinition fonctionnelle) et les garantir :

* Accessibilit : distribuer sur lensemble du territoire et galit de traitement entre les usagers

* Qualit : quest ce quon met derrire le service public (rapidit, ) * Abordabilit

ESPERANCE : Concurrence sur les clients rentables va mener une diminution des prix. Pour les clients peu rentables, il faut inciter les oprateurs prendre en compte ces clients-l.

Le fait de libraliser ne veut donc pas dire que les services publics se tournent les pouces une fois fait. Il reste la question de ce que lon dfinit comme mission de service public. Il y a une srie de missions de service public qui doivent tre prserv.

LUE a essay de mettre en place un grand march commun depuis le milieu des annes 80 : ACTE UNIQUE DE 1986 sous lgide du Prsident de la Commission J. DELORS

Donner un nouveau souffle au march commun, et dans le cadre de cet acte unique on a lanc une vague de libralisation de service public.

Lien entre libralisation et lancement du grand march intrieur lUE :

Renforcer les mouvements de capitaux, biens, personnes entre les pays de lUE, faire tomber les barrires commerciales. Le point dachoppement dans cette libert de circulation : ce sont les services publics.

Dans ce contexte la, lUE a commenc mettre en place un cadre rglementaire pour inciter progressivement tous les pays de lUE ouvrir leurs services publics la concurrence.

Cette politique de lUE vise la libralisation mais pas la privatisation. LUE a une position neutre par rapport la privatisation, elle ne lencourage pas et laisser les Etats dcider sur ce sujet. Raison : Pays du sud : capitalisme dEtat >< Pays anglo-saxon : secteur priv. Mais ce qui importe lUE cest la mission et non la dtention de lorganisme.

NE PAS RETENIR PAR CUR LE SCHEMA DE REGULATION DES SERVICES DE RESEAU.

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! Rgulation est loin dtre simple dans un secteur libralis, l ou le schma tait autrefois trs simple (Parlement vote loi, gouvernement met en uvre, oprateurs dans les diffrents secteurs qui avaient chacun un monopole)

! Rgulateur, parfois mme deux rgulateurs :

* Rgulateur sectorielle * Rgulateur de la concurrence

DIA : comment fonctionne un secteur en Belgique. Cartographie des organes intervenant dans la rgulation des tlcoms.

Couleur violette : organisation politique (ministres, gouvernements, ) Couleur bruntre : IRA (Independant Regulatory Agencies) : rgulateurs sectorielles

* En Belgique : rgulateurs fdraux et rgulateurs communautaires (Comit suprieur de laudiovisuel, )

Couleur bleue : administrations Couleur gris ple : cours et tribunaux Rseaux (au plan europen ou au plan national)

Quelques points critiques par rapport cette thorie de la NGP, souligns par SULEIMAN :

Dcalage entre discours de la NGP et rformes rellement mises en uvre dans beaucoup de pays. (ex : le rail en UK, o le gestionnaire de linfrastructure ferroviaire avait t privatis, et ils avaient inciter le publics acheter des actions de cette oprateur. Quand RAILTRAC est tomb en faillite, il y a eu renationalisation et le nouvel oprateur public a repris les missions de RAILTRAC. Les citoyens britanniques qui avaient investi ont tout perdu) Couts et complexit de la rgulation

La NGP vacue la discussion sur lintrt gnral pour se focaliser sur les modes de fonctionnement : modes oprateurs pour les pouvoirs publics mais aucune rflexion sur ce qui doit tre considr comme des missions de service public que ltat doit assurer vis--vis de la socit.

NGP naborde pas la question du lien entre dveloppement des rgimes dmocratiques et dans le rle de ladministration pour soutenir, dvelopper, prserver le rgime dmocratique

IMPACT DE LA NGP DANS LES PAYS OCCIDENTAUX : Rsultats des rformes administratives :

! Concentration dans le temps, changement de cap qui sopre dans les annes 80 dabord en UK et ensuite dans dautres pays. Mme les pays hors de lorbite anglo-saxon vont suivre le mouvement (avec parfois un certain retard ou plus de modration)

! Conclusion : pas de modle universel commun toutes les rformes, mais on distingue des trajectoires dans lvolution des modles de gestion publique : LES 4 M a. Maintenir : allger ces systmes bureaucratiques, pas de rformes fondamentales mais

allger, simplifier les structures par ci par la. On va surtout essayer de renforcer les contrles (gaspillage, recrutement, corruption). Dans un premier temps, ces rformes donnaient des rsultats mais trs vite on touchait un certain niveau au-del duquel on ne progressait plus beaucoup. On se rendait alors compte quil fallait passer la vitesse

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suprieure et faire des rformes en profondeur. Il faut pour cela un soutien politique ce qui implique un cot plus important en termes de changement, de politique.

b. Moderniser : Introduire de nouveaux modes de gestion qui peuvent aller dans 2 directions :

1. favorisent la performance, la flexibilit 2. Aller vers la participation

* Pays Nordiques : surtout dans la modernisation participative (=mettre en place des

rformes qui permettent au citoyen davoir leurs mot dire dans les rformes des services publics, exemple du service de mdiation qui joue lintermdiaire en service public et le particulier. Mcanisme de participation au plan collectif)

* Modernisation managriale : amliorer les techniques de gestion, de fonctionnement interne des administrations

c. Mettre sur le march : introduire des mcanismes types marchs pour accroitre la performance et la ractivit des organisations publiques et pourquoi ne pas faire appel au service priv pour certaines tches.

* Ex : libralisation, Benchmarking (comparaison de comptition) * Groupe : UK, AUS, NZ

d. Minimiser : rduire le rle de lEtat : sous-traitance, dmantlement dorganisations, privatisation massive (ex payement des prestations sociales, gestion de prisons aux USA, scurit)

CONCLUSION DE POLITT ET BOUCKAERT :

! Excs de la NGP ont vite t repr et personne ne sest lanc dans des expriences trop hasardeuses

! Le modle idaltype a t minimis dans le temps et dans un espace limit (pays anglo-saxons)

! A contrario, mme si le phnomne a t limit, toute la rflexion sur la NGP a eu comme consquence de faire voluer les modles wbriens existant dans dautres pays. (France, Belgique, Italie ont subi linfluence plus ou moins indirecte et ont connu des consquences plus ou moins importantes)

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RESUME STRUCTURE :

1. quest ce quune organisation bureaucratique ? 2. Dysfonctions (cole traditionnelle, public choice, NGP) 3. Quel quilibre entre bureaucratie et dveloppement politique ?

Chapitre 4 : Quel quilibre entre bureaucratie, dmocratie politique et conomie de march ?

Dans quelle mesure les tats dmocratiques ont besoin dun appareil administratif pour les soutenir ? Peut-on se passer dappareil administratif dans un tat dmocratique ?

Ladministration y est indispensable pour 3 fonctions :

Commander Rguler Prlever

Fonctions lies au processus politique ou au maintien du rgime politique dfense de lordre dmocratique :

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Remplir des missions de services publics Lgitimation du systme politique

Why nations fail ? : pour quun pays russisse se dvelopper au plan conomique, il faut que 3 conditions soient runies :

1. Economie de march 2. Pluralisme politique 3. Centralisation de lorganisation de lEtat

(a peut sembler logique mais il faut se mettre en position de pays qui nont jamais connu de systme administratif)

* LEspagne qui tait trs riche a rat sa rvolution industrielle car pendant tout un temps le pluralisme politique a t bloqu

* Liens entre pluralisme conomique et conomie de march : quand on a un systme autocratique, celui qui dtient le pouvoir dtient souvent les richesses, sil ouvre le systme politique il aura peur que des gens viennent lui contester son pouvoir, et donc il ny a pas dinnovations technologiques.

* Pourquoi faut-il une certaine centralisation de lEtat ? Une conomie de march ne peut fonctionner que si quelquun fixe les rgles du jeu, le pouvoir en place doit pouvoir sappuyer sur un bras droit efficace organis qui contrle et fasse en sorte que lconomie de march se dveloppe. Dans un certains pays on a voulu dvelopper lconomie de march mais ou il ny avait pas dorganisation efficace, ceux qui sont arrivs en premier ont vincs les nouveaux arrivants

* Dans certains pays africains on essaye dappliquer le pluralisme politique mais si on na pas de systme suffisamment important, ceux qui ont le pouvoir ne le laisseront pas aux autres.

! SULEIMAN : il faut une administration publique faire fonctionner lordre dmocratique

INSISTER sur le fait que lINTERET GENERAL est la rfrence de laction administrative. Le lien quil faut faire entre lintrt gnral et les privilges, pouvoirs que lon donne ladministration. Lun est la contrepartie de lautre. Lintrt gnral est lgalit entre les oprateurs conomiques, les prtendants politiques. Et pour pouvoir prserver cet intrt gnral, ils ont certains privilges (monopole de la contrainte, ) mais cela impose des obligations ladministration : dontologie, responsabilisation,

Quels sont les maux dont souffre lorganisation bureaucratique ? (Que peut-on faire pour y remdier ?)

Liens entre la bureaucratie et le dveloppement politique dun pays ? (est-ce quun pays comme la Belgique en a autant besoin quun Etat en transition dmocratique ?)

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Thme 2 : Au cur des Etats, gouvernements et administrations publiques

! Fonctionnement des administrations en lien avec les excutifs

ARTICLE : profession : commissaire europen : Rle des excutifs, comment fonctionne le processus de dcision au niveau europen. Article illustratif.

Comment se prennent les dcisions au sein du collge des commissaires europens ? Par consensus : on essaie damener les dcisions vers une dcision de type consensuel. Donc on essaie dviter les votes. Travail en amont qui permet darriver au consensus : les chefs de cabinet font un travail prparatoire et classe les dossiers en deux piles : les A et les B

o Les A : consensus entre les chefs de cabinets, passeront facilement devant les commissaires

o Les B : parce quils ont une importance politique majeur ou parce que les chefs de cabinet nont pas russi se mettre daccord. Ceux la passeront en runion de collge de commissaire.

Quels sont les pouvoirs de la Commission ?

o Mise en uvre des politiques o Elaborer des recommandations o Monopole de linitiative lgislative : assez particulier lUE car au niveau national le

pouvoir lgislatif a souvent aussi la possibilit de proposer des lois. o Lancer une procdure dinfraction lencontre dun Etat membre qui tarderait

transposer une directive dans sa lgislation nationale

Quels sont les clivages possibles au sein de lExcutif et que signifie tre le cheval de Troie des Etats nationaux ? Les clivages (politiques) existent mais ne vont pas jouer dans le processus de dcision. Le commissaire dfendra ses ides mais le clivage gauche/droite ou catholique/lac etcetera ne va pas dans toute la mesure du possible jouer. Ide que la commission reprsente lintrt europen. On attend des commissaires quils aient comme critre de reprsenter ce quest lintrt europen.

Quel est le rle de ladministration (les DG) dans le processus de dcision ?

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Ce sont des techniciens. Lorsque la commission dcide dintervenir ou de lancer une initiative, cest les DG qui vont laborer cette dcision et la transmettre. Tout le travail technique sera fait par ces DG.

Quen est-il de la responsabilit ministrielle des Commissaires ? Responsabilit devant le Parlement, mais in concreto : on verra plus tard Comment sont-ils nomms ? Chaque tat propose les commissaires et cest le Parlement qui valide lensemble. Certains peuvent dcider de se retirer sils nont pas la confiance du parlement.

Rle des cabinets en marge de la hirarchie administrative ? Couroi de transmission entre les commissaires et les politiques. Dans le cadre de lUE ce sont presque toujours des membres dtachs de ladministration. Dans la plupart des pays (UE, FR) cest le cas pour les cabinets. Mais dans le cadre de lUE il faut des gens qui connaissent la matire, donc ces collaborateurs sont des fonctionnaires dtachs de ladministration.

Qui met en uvre les politiques de lUE ? Classiquement, cest normalement les administrations donc la commission. Mais dans le cas de lUE, il y a une dlgation de lexcution aux Etats nationaux parce que lUE a une petite administration et cela naurait pas de sens quon ait une administration de lUE qui vienne doubler les administrations nationales. Administration de lUE : 15 000 membres qui va surtout prparer et vrifier que les tats nationaux respectent la dcision mais qui ne simpliquera pas dans le processus de mise en uvre. Phase dordre juridique : transposition dans lordre juridique national Phase de mise en uvre concrte : laisser aux tats membres Au niveau national, on peut avoir certaines matires qui sont du ressort du national/fdral mais donc lexcution est confi dautres niveaux pouvoirs : Mcanismes de dcentralisation

Chapitre 1 : Comment lorganisation est-elle structure ? Unit de lEtat et diversit des structures administratives

Volet 1 : Unit et organisation 1. Comment les principes wbriens ont-ils t traduits dans lorganisation et le fonctionnement des gouvernements et des services administratifs ?

a) Ltat en tant quorganisation et administration : Unit de ltat

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Nation : concept floue, ensemble sans personnalit morale. Tant quelle ne sincarne pas dans un Etat, elle na pas dexistence en tant que telle. Cest un ensemble qui doit sincarner, sinstitutionnalis dans un Etat.

Etat : personne morale, juridique

Une personne morale a :

o Un patrimoine o Un personnel o Elle dispose de ressources financires o Elle peut passer des contrats, engager sa responsabilit, agir en justice

Jusque-l donc lexception des impts (spcifique lEtat), lEtat est comme nimporte quelle autre personne morale.

Ltat est une personne morale de nature particulire en raison :

* Du principe dunit

o Unit de ltat au plan financier : ltat forme une unit budgtaire. o Unit au plan de lorganisation : entit de lUE, entit Etat belge, Entit Rgion Wallonne

etcetera. Ne pas confondre lUnit au sens juridique et la Diversit des structures ou la diversit au plan organisationnelle qui peut exister en mme temps que cette unit au plan juridique.

Consquence concrte de ce principe : en cas de conflit, il ne peut y en avoir au sens juridique (il peut y avoir un conflit politique) du terme entre deux ministres ou deux ministres car ils font partie de la mme entit juridique.

Entit dcentralis : il peut y avoir personnalit juridique diffrente (commune belge est une entit juridique diffrente de lEtat fdral, donc l ventuellement il peut y avoir un conflit qui soit rgl par la voie judiciaire

* Du principe de souverainet

A deux niveaux :

o Au plan international : ltat est la seule personne qui soit directement sujet de droit international, donc si lUE ou les Nations Unis (qui nest pas un sujet de droit international cr sui generis) existent cest parce que les tats ont dcid un jour de lui dlguer des comptences, via des traits.

o Au plan interne : Seule personne qui a la plnitude des pouvoirs et des comptences, qui peut fixer elle-mme ses pouvoirs et ses attributions. Toutes les autres personnes morales

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dpendent de lEtat et on donc reu un jour ou lautre des pouvoirs et des comptences de cet Etat (Ex : communaut et rgions). En outre, lEtat dcide comment il veut contrler toutes ces autres personnes morales. Ill peut dcider sil lui donne une autonomie totale, ou sil cr des mcanismes pour contrler ces entits (ex : tutelle) Ltat est le seul avoir le monopole lgal de lusage de la force : pouvoir si ncessaire imposer leur dcision par voie de force

* Du principe dUniversalit

Double dimension :

* Territoriale : demble sur lensemble du territoire nationale alors que les autres entits

nexercent leur comptence que sur une partie de celui-ci * Fonctionnel : Elle intervient potentiellement dans tout les domaines alors que pour les autres

personnes morales, ce sera uniquement dans un secteur dtermin (ex : SNCB)

b) Comment la cohrence est introduite dans lorganisation de ltat : fonctionnement concret du fameux principe hirarchique. COHERENCE : Quand on parle de cohrence on pense au principe de la pyramide administrative (=principe hirarchique): qui nest que la concrtisation des principes wbriens

* Principe hirarchique : Les Rles organisationnel dans ladministration (politique et administrative) sont

o stratifis (rparti) en chelon successif et la marge dautonomie dinitiative diminue au fur et mesure quon descend vers les niveaux infrieurs

o Subordonn les uns aux autres : dcisions des autorits infrieurs doivent

toujours respecter le cadre dfinis par lchelon suprieur

Modle qui est donc essentiellement verticale, la dlgation des pouvoirs et le systme de remonte se fait de manire essentiellement verticale. On verra comment introduire un peu

dhorizontalit pour quil ne soit pas trop lourd.

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EXEMPLE (SLIDES 10 + 11) de pyramide administrative : service public fdral budget et contrle de gestion : cest une petite administration. Au sommet le ministre, cot le cabinet ministriel (en jargon belge : cellule stratgique). Hirarchiquement sous le ministre : Prsident du comit de direction qui a sous sa responsabilit une srie de DG. Organe en dehors de la pyramide : ils ont un rle de contrle (audit interne). Si on veut quils fassent leur rle de contrleur de manire indpendante, il faut leur donner une certaine autonomie fonctionnelle

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dans leur travail quotidien. Ils dpendent hirarchiquement du Prsident du Comit mais au niveau fonctionnel ils ont une certaine autonomie Prrogatives, pouvoirs du pouvoir hirarchique. On les opposera aprs au pouvoir de tutelle. Dans le cadre du contrle hirarchique, le contrle est beaucoup plus important :

o pouvoir dinstruction (donner des ordres) o Pouvoir de sanction : annuler des dcisions et infliger des sanctions o Pouvoir dvocation : dcider que quelque chose qui a t confi un chelon infrieur

peut tre repris par un chelon suprieur pour dcider sa place. Saisir un dossier trait par un agent de rang infrieur et prendre une dcision sa place (NE PEUT PAS EXISTER DANS LE CAS DE LA TUTELLE)

Question de la responsabilit : le principe de hirarchie doit tre mis en lien avec la question de la responsabilit. Si ce principe est retenu comme mcanisme pour assurer cette responsabilit cest dune part dun point de vue strictement hirarchique :

Subordination juridique : le contrle cherche empcher la prise de dcisions irrgulires. Eviter quon contrle juridictionnelle ne puisse avoir lieu en aval. Le contrle hirarchique sert cadenasser les chelons infrieurs pour viter que les dcisions prises ne soit pas conformes.

Subordination politique : faire en sorte que les agents de ladministration agissent au nom et pour compte du ministre, donc sous la responsabilit du ministre. Respecter le fonctionnement dmocratique de ladministration. En tant quexcutant des dcisions politiques, ladministration doit agir sous lautorit des gouvernants. Le principe hirarchique na donc pas quune raison juridique. Problme : cette responsabilit ministrielle dont on comprend le mcanisme (in fine cest le ministre qui assume la responsabilit) mais en pratique cest irralisable, le ministre ne peut contrler tous les actes pris par ses fonctionnaires.

Responsabilit ministrielle : fiction ou ralit ? Assumer la responsabilit politique . En franais on a que le mot responsabilit, en langage anglo-saxon il y a deux mots :

* Accountability : tre comptable de, rendre des comptes, tre transparent sur ce qui sest pass.

* Assumer politiquement la responsabilit de ce qui sest pass (=sanctionn) EXEMPLE : Evasion de Dutroux. Le ministre de lintrieur tait-il responsable ? Responsable dans le sens redevable de ce qui sest pass : aller expliquer dans quelles circonstances il sest vad et quelles sont les fautes de ladministration Personnellement ou politiquement responsable de ce qui sest pass : Les 2 ministres de lpoque ont pris la dcision, linitiative de dmissionner. Vu la gravit des faits, ils devaient prendre la responsabilit politique.

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EXEMPLE PLUS RECENT : Affaire Fortis. Il y a eu un procs et un moment donn il est apparu Responsabilit ministrielle : diffrence entre

le fait dtre redevable : ministre doit en toute circonstances pouvoir expliquer au parlement qui il doit rendre compte ce qui sest pass

Jugement dordre politique : Je dois moi-mme assumer la cause : cas par cas, en fonction

des faits et de la prvisibilit des faits sil y a eu un manquement

Volet 2 : Unit, cohrence diversit des structures administratives Unit de ltat important pour assurer la cohrence de ltat, mais lunit nest pas une certaine spcialisation des tches. Il faut trouver un quilibre entre cohrence/coordination et unit/spcialisation des tches.

Diversit des structures administratives

Lunit de lEtat saccompagne dune certaine diversit des structures administratives.

Distinction :

1. Ladministration centralise

Mme si ltat forme une seule entit, il y a une certaine diversit des structures qui rsulte de la spcialisation des tches pour avoir une action performante de ltat.

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" Dpartement de lEtat " Dpartement transversaux

MCG : Structures administratives qui ont pour fonction dtre un soutien/support ou ventuellement un organe de contrle qui sert de liant entre ces diffrents dpartements.

EXEMPLE CONCRET sur lorganigramme : Budget et contrle de gestion

Dcoupage verticale par secteur dactivit

EXEMPLE : dpartement des affaires europennes

a) Rouge : cas particuliers qui nexistent pas dans tout les pays : administrations de mission

* Administrations de mission : Unit qui est cr momentanment pour traiter un problme que le pouvoir politique considre comme prioritaire mais pour lequel on ne veut pas affecter, toucher la structure existante du ministre. On parle de fonctionnaire dtach. Rle de coordination/impulsion. Elles disparaissent une fois le problme rsolu. EXEMPLE :

Dcoupage horizontale par fonction

2. Les administrations priphriques/de terrain

a) Administrations dconcentrs b) Administrations territoriales/dcentraliss

c) Comment concilier lUnit et la cohrence de ltat avec une certaine diversit des structures administratives : unit de ltat ne rime pas forcment avec centralisation de ltat.

2. Les mcanismes centraux de gouvernement ou la coordination au sommet de lEtat

* Coordination au sommet de ltat = mcanismes centraux de gouvernement

DECENTRALISATION : TUYAU DEXAMEN

Diffrence administration centralis et administration dcentralis

Structure interne dun ministre

Administration centralis :

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Gestion administrative du ministre est assure par le secrtaire gnral (prsident du Comit de direction en Belgique ; dans certain pays cette fonction nexiste pas, en France, cest le directeur du cabinet du ministre qui sen occupe)

Dcoupage des services selon le secteur dactivit ou selon la fonction a assur (dcoupage verticale par activit et dcoupage horizontale par fonction : budgtaire, etc)

Le ministre, double fonction : 1. Politique/gouvernementale : membre du gouvernement

2. Administrative : il est la plus haute autorit hirarchique de son dpartement et cest le reprsentant de la communaut lie son administration (-> activit de mdiation).

Le cabinet (cellule stratgique) : Il y a deux solutions : minimale (quelques conseillers assurent le secrtariat priv du ministre (relation presse, parti, circonscription) et toffe (les conseillers choisis personnellement par le ministre soccupent de ses affaires personnelles et analysent sous langle politique les dossiers soumis par ladministration).

Dans ladministration centralise : distinction entre

o Ladministration centrale (administration centralis)

o Les services extrieurs (=dconcentrs) : possde une certaine autonomie de gestion sans remettre en cause le principe hirarchique. Ils font partie de la mme entit juridique, mais par rapport ladministration centrale, ils disposent dune certaine autonomie de gestion

EXEMPLE : Administration des Etablissements pnitentiaires du SPF justice. Ces tablissements sont des services extrieurs, services dconcentrs, dabord parce quils ne sont pas Bruxelles : dispersion gographique. Mais aussi autonomie de gestion pour quils puissent sautogrer : il faut grer les dtenus, le personnel, il est normal quils (en loccurrence les directeurs des tablissements pnitentiaires) ne doivent pas systmatiquement en rfrer au SPF justice quand il y a une dcision prendre. Mais ils font partie du ministre de la Justice et sont soumis au pouvoir hirarchique. Lautorit hirarchique peut se saisir dun problme et rgler en direct la question.

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Relais priphrique est laiss de ct car il peut mener une confusion

Quest-ce qui distingue une administration centralis dune administration dcentralis ?

Administration centralis : lentit administrative na pas de personnalit juridique propre. Ex : SPF justice fait partie de lentit Etat belge .

o Absence de personnalit juridique o Soumise au pouvoir hirarchique o Distinction administration centrale et services extrieurs (car a ne porte pas atteinte au

principe de lUnit au plan juridique et de la soumission au pouvoir hirarchique)

Administration dcentralis :

o Personne juridique distincte de celle de lEtat ou la RW, o Lentit dispose dune autonomie organique :

Elle a ses propres organes de dcision (conseil dadministration, ) Libert dadministr, autonomie pour prendre certaines dcisions

o Il peut y avoir un contrle de lentit suprieure sur lentit dcentralis : le contrle de

tutelle. Mais la lgislation devra prciser quels sont les pouvoirs de la tutelle et dans quel cas ces tutelles peuvent intervenir (qui exerce la tutelle : autorit politique, judiciaire, ; selon quel critre : gnralement cest le contrle de la lgalit, parfois a peut tre respect de lopportunit politique ou respect de lintrt gnral ; quel moment va intervenir la tutelle ? En amont, ou en aval une fois que la dcision a t prise ?)

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TUTELLES : 1. Ensemble des prrogatives lgales qui permet au pouvoir (autorit) suprieur de veiller au minimum au respect de la lgalit et dexercer un contrle de tutelle dans lintrt gnral (ex. : budget dans les communes). Ca peut aller jusqu lopportunit politique.

2. Pas de tutelle sans texte : si on veut toucher lautonomie il faut quelle soit organise dans des textes : caractristiques, conditions, jusquo stend la tutelle,

3. Il y a des lignes directrices dans les pays europens. Il y a deux types : - tutelle de lautorit politique (Belgique) - tutelle par lautorit judiciaire (France, Espagne) Pour lEurope il faut une tutelle a posteriori. Dans certains pays il y a les deux (a priori et a posteriori)

4. Mme sil y a une sphre dautonomie a ne veut pas dire que lautorit ne peut pas rduire cette autonomie voir la supprimer. Et ce par un processus lgislatif. Attention ne pas confondre la voie administrative (gestion des dossiers,) et la voie lgislative ( organisation fonctionnelle de ladministration dcentralise).

Exemple dautorit dcentralis : la commune en Belgique, autonomie dans certains domaines mais tutelle gnrale de la Rgion. La commune dispose dorganes propres de dcision : conseil et collge. Elle dispose aussi dune certaine libert dadministr, limit son territoire

o Deux types de dcentralisation :

a) Dcentralisation territoriale (relais priphrique locaux par Chevalier) b) Dcentralisation fonctionnelle (ou sectorielle) : on confie la gestion dun secteur, dun

domaine activit, une entit particulire (ex : la SNCB entit juridique spar de celle de lEtat, elle dispose dorgane de dcisions : conseil dadministration, comit de gestion ; elle a une certaine libert dadministr dans le domaine du transport par rail)

Relais priphriques locaux : garder le terme uniquement dans le cadre de la dcentralisation, car confusion possible dans le texte de Chevallier. Il inclut dans les relais priphriques locaux les organes dcentraliss mais aussi les services extrieurs que le prof a mis dans la dcentralisation. Question de terminologie. Toutefois, sa dfinition est identique.

Triple fonction :

a) expressive : faire remonter linformation vers le sommet b) Instrumentale : ils vont mettre en uvres des PP au niveau local (tenir copte certaines

spcificits au plan local pour apporter certaines adaptation. La proximit avec le niveau

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local permet aux acteurs communaux dtre plus performant, mieux comprendre les sensibilits locales et faire en sorte que la PP atteigne ses buts

c) Rgulatrice : confier localement un certain nombre de dossier pour viter que le sommet soit surcharg EX : pourquoi avoir confi aux communes la comptence des cartes didentit ? Comptence fdral mais cest plus performant que chaque commune soccupe de a.

Deux types :

Dconcentration territoriale : service extrieurs de ltat (tablissement pnitencier de la justice, ambassade ltranger) Mais tablissement pnitencier sont aussi un cas de dconcentration sectorielle donc lexemple est mauvais, ne garder que les ambassades ltranger. a) Services dconcentrs (extrieurs) : lEXEMPLE est erron, il faut mettre un service sans

autonomie juridique et qui agit au plan du territoire dune commune : les ambassades b) Autorit locale, territoriales : dcentralisation (EXEMPLE errone)

Relais priphriques sectoriels :

Trois fonctions :

a) Encadrement b) Rgulation (ex : acteurs qui intervient dans les tlcoms : IBPT qui a une fonction de

rgulation du march audiovisuel, donc deux missions : veiller quil y ait une relle concurrence entre les diffrents oprateurs, et veiller au maintien des prestations de services publiques)

c) Gestion de secteurs dactivits

Deux types dorganismes :

Dconcentration : Agence de la dette au SPF finance : optimiser la gestion de la dette de manire veiller que la dette coute le moins cher possible ltat et le contribuable, par exemple arbitrage dans la gestion long terme et la gestion court terme. Il faut parfois faire cela trs vite, et donc on leur donne une certaine autonomie de gestion.

Dcentralisation : SNCB, REM : lautonomie de gestion est quand mme contrle par lautorit de tutelle, indpendamment de la tutelle, lEtat, ou selon le cas la Rgion, peut toujours dcider par la voie lgislative de modifier voire restreindre les pouvoirs et comptence de lentit dcentralise : Principe de souverainet de lEtat

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Question subsidiaire : Communaut et Rgion, entits dcentraliss ? Non :

Pas de tutelle : pouvoir de niveau quivalent, lEtat belge nest pas suprieur au R/C. Toutes deux ont un pouvoir lgislatif

Pour modifier la Constitution et les lois de rformes institutionnelles, il faut des majorits spciales au Parlement

Chapitre 2 : La coordination (interministrielle) au sommet de lEtat ARTICLE : cette coordination ne va pas de soi

Pour organiser cette coordination, il faut des mcanismes politiques (chef de lEtat qui va piloter tout cet appareil) mais aussi des mcanismes de types administratifs qui viennent en soutien et qui peuvent jouer le rle de courroie de transmission.

Ces mcanismes, ce sont les mcanismes centraux de gouvernements : les mcanismes centraux de gouvernement comprennent les services ou les ministres attributions gnrales (interministrielle) qui exercent lgard des autres une action de coordination, de service ou de contrle en vue dassurer lunit et la cohrence dans la conduite du pouvoir excutif

Ces mcanismes ont tendance prendre de limportance. Raisons de leur dveloppement :

Prsidentialisation ou la personnalisation du pouvoir :

o Mdiatisation de la vie politique : personnalise davantage le pouvoir et en quelque sorte reporter une focalisation plus forte sur la personne de celui qui dirige le pouvoir excutif

o La personnalisation entrane un accroissement des responsabilits, et donc des structures autour du chef de lexcutif et du gouvernement

o Paradoxe : Erosion de la capacit dcisionnelle des Etats et monte en puissance du pouvoir excutif.

Ncessit de coordonner et de maintenir lunit de vues

o la fois au plan externe : Belgique membre de plusieurs instances internationales. Elle doit pouvoir sexprimer dune seule voix et donc le chef du gouvernement a un rle important pour harmoniser le point de vue des diffrents membres de lexcutif. Surtout vrai pour un pays fdral ou le premier ministre doit harmoniser au niveau de son gouvernement fdral mais aussi de faire le lien avec les entits fdr. Ex : lUE contrle strictement les tats en matire budgtaire, il faut donc une coordination entre lentit fdrale et les entits fdres pour prsenter un budget crdible lUE

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o et ensuite au plan interne : spcialisation des tches et ce qui en dcoule. 10 petites administrations vivant de manire indpendante au lieu dune grosse administration. Il faut donc un chef dorchestre qui fait le lien entre ces administrations. administration en silo en circuit ferm.

Circonstances spciales : crises,

Structure de ces mcanismes centraux :

1) Organismes qui sont en appui auprs du chef de lexcutif : cest l quon trouve les mcanismes centraux de gouvernement les plus importants.

o Systme moniste ou dualiste (excutif bicphale) : lElyse et Matignon o Ddoublement entre fonctions politiques et administratives

" France : cabinet du PM (de type politique : conseillers dsigns pour la dure

en place du gouvernement) et secrtariat gnral du gouvernement (de type administrative ou logistique : compos de fonctionnaires sont nomms indpendamment de la dure des gouvernements donc fonction permanente)

" U-K : Prime Ministers Office et Cabinet Office a) Fonctions politiques :

o Contrle gnral et parfois internationale

o Gestion politique quotidienne : relation avec le Parlement

Avec les groupes de pression : le PM suit de prs le dialogue entre le patronat et le syndicat. Et de manire gnrale, arbitrage entre les ministres.

o Rflexion stratgique : dans certains pays, organes qui ont plus une fonction de bureau dtude pour donner au gouvernement certains clairages.

b) Fonctions administratives : faire fonctionner toutes les instances de coordinations entre les ministres. En particulier faire marcher le Conseil des Ministres (intendances). Confrence interministrielles : runion entre ministre fdrale et ministre fdr

2) Mcanismes centraux de gouvernement qui ne sont pas dappui : SPF budget.

* Comptence transversales par rapport aux diffrentes administrations

3) Organismes qui coordonnent des activits spcialiss. Activits qui intressent plusieurs ministres, services administratifs. EXEMPLE : Gestion de crise. Si venue de Obama, cest le

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centre de crise qui soccupent de tout la gestion des dplacements ; suspicion dattentat ; problmatique du dveloppement durable

REFLEXION SUR CES MECANISMES CENTRAUX :

Ncessit nest pas conteste, mais il faut trouver le bon quilibre entre coordination et respect de lautonomie des ministres et des ministres

Grande varit de situations en fonctions de rgimes politiques, du systme lectoral, du style de gouvernement. EXEMPLE : En France, Prsident/PM exerce une autorit forte sur les autres ministres, UK et CANADA : le PM est celui qui a fait gagn son parti, donc a lui donne une lgitimit et une force politique norme alors quau Danemark, le PM est plus un Primus inter pares, donc plus fond sur le consensus.

Critiques rgulires sur les excs demprise et de contrle des MCG, surtout dans le domaine budgtaire et financier. EXEMPLE : arbitrage de John major ne pouvait pas renverser le blocage de la trsorerie sur un projet valid par celui-ci

ARTICLE sur la politisation. Le PS reste le roi de la communaut franaise

Thme du jour : questions de ressources humaines (et plus de structure, coordination, spcialisation des tches) notamment les relations entre le politique et ladministration : politisation des nominations dans ladministration.

GERFA (groupe dtude et de rforme sur la fonction administrative : groupe de rflexion n au sein de la fonction publique et qui uvre pour une fonction publique comptente, loyale, Et qui dnonce les pratiques occultes en infraction par rapport au statut du personnel, et notamment les nominations partisanes.

Ny a-t-il pas un organe qui soccupe en Belgique de slectionner le personnel des administrations ?

En principe cela se fait :

soit par concours : slection sur base du principe du mrite des candidats soit dfaut par examen

Diffrence : le pouvoir qui recrute est tenu par le rsultat du concours (ordre de laurat) mais pas pour lexamen (marge dapprciation)

Lexamen sert slectionner 5/6 candidats puis interview complmentaire par exemple.

Y a-t il un organisme qui soccupe de slectionner sur base objective ?

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SELOR.

Est-ce que le SELOR intervient pour toutes les slections ou seulement quelque unes dentre elle ? Il intervient que le pour niveau fdral ou C/R mais pas local (chaque entit y fait elle-mme le recrutement de son personnel

! Au niveau europen, un organisme centralise aussi le recrutement

Pourquoi la politisation fait-elle problme ? Nest-il pas justifi que les ministres cherchent sentourer de hauts fonctionnaires qui partagent leurs ides ? La politisation fait-elle lieu tous les niveaux ?

Si mme on pouvait admettre une certaine diversit sociologique, socioprofessionnel, mme en Belgique, la diversit se rsume en terme de deux parties : le PS et le CDH.

On veut que les ministres aient un certain choix dans leur collaborateur. Cest accept par les Partis politiques ( moiti pour Ecolo). Les partis son acquis lide quil est normal quun ministre puisse avoir son mot dire dans la slection des hauts-fonctionnaires.

Mais on pourrait refuser totalement la politisation (cest le cas du Canada au niveau fdral : les hauts fonctionnaires grent eux-mmes le processus de slection de leur pair).

En Belgique le critre de comptence joue en premier lieu (garde fou pour avoir des gens comptents) puis aprs vient la politisation. Il y a des mcanismes de transparence (valuation pour le renouvellement de leur mandat afin dcarter les gens manifestement incomptent ou ayant un comportement trop partisan)

Comment le GERFA a-t il pu coller une tiquette sur chacun des fonctionnaires ? La politisation est sous-terraine, elle intervient mais laffiliation un parti est priv, le GERFA suit le parcours des gens, leur CV, pour pouvoir identifier laffiliation.

Liens entre la politisation et le cabinet : fait que gnralement les gens qui travaillent dans un cabinet reoivent une promotion dans ladministration puis reviennent dans un cabinet : jeu de va et vient. Cela favorise donc la politisation.

Si on veut supprimer la politisation, ne doit on pas pour cela supprimer les cabinets ministriels, ou leur donner une taille beaucoup plus rduite ? Il y a des pays ou il ny a pas de cabinet (Danemark, Canada : chaque ministre a droit qu un conseiller personnel)

1) LA FONCTION PUBLIQUE

a) En quoi consiste la spcificit de la fonction publique (par rapport la gestion du personnel dans dautres secteurs, comme le priv, lassociatif) ?

Le modle bureaucratique inspir de Weber na imprgn lorganisation de la gestion des RH

qu partir du milieu du 19e.

Donc, Le systme des fonctionnaires appoints (nomms par le pouvoir politique pour que ceux-ci offrent des services ltat) nexistent qu partir de ce moment-l.

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Avant cela, cela se faisait au bon vouloir du prince, ou alors systme des charges hrditaires (souverain vendait contre rmunration des charges publiques, et au dcs de la personne, la charge tait transmise son fils)

Systme actuel des fonctionnaires appoints est fond sur une sorte dquilibre entre les

exigences de ltat (agents comptents) et les garantis accords ces fonctionnaires contre des interventions arbitraires du pouvoir politique (trs souvent la rgle sous lA-R)

Cette spcificit par rapport dautres secteurs dactivit, rsulte de deux lments, le troisime dcoule des 2 premiers :

1) Nature des fonctions exercs par les fonctionnaires de lEtat sont diffrentes, et justifient donc un traitement diffrent par rapport aux employes du secteur priv (en particulier les fonctions rgaliennes, c'est--dire les fonctions essentielles de ltat :

o Justice o Maintien de lordre o Collecte de lImpt o Relations extrieurs de lEtat : diplomatie o Dfense

2) Valeurs : fondamentales dans le secteur public pour prserver la confiance du pouvoir politique et de la population :

o quit o Justice o Cohsion sociale

3) Le Statut : dans certains pays, on a voulu prserver un statut du personnel diffrent de celui

du priv : cest le cas des pays de droit administratif (Allemagne, Belgique, France, Pays du Sud de lEurope, ..). Ces pays de droit administratif sopposent aux pays de la Common Law (R-U, NZ, AUS, ) . Dans ces pays, on a estim quen raison des diffrences en termes de fonctions, de valeurs, il fallait rserver un statut diffrent pour le personnel, et pour la gestion du personnel de ltat

* Pays de droit administratif : pays dans lesquelles le rgime juridique qui rgit les rapports entre le citoyen et lEtat, et qui rgit le fonctionnement des pouvoirs publiques (EX : passation des contrats, acquisition des ressources, gestion du personnel, du patrimoine) est diffrent du rgime juridique commun

* Fonction publique : lensemble des personnels employs par les collectivits publiques et rmunrs avec des fonds publiques autres que le titulaires de postes politiques et judicaires (G.Braibant 1993).

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! Pas uniquement le personnel de lEtat, a peut tre le personnel de toutes les collectivits publiques (dcentraliss, ) Il peut y avoir des diffrences trs grandes entre le pays : pour certain cest que ladministration centrale, et le personnel qui travaille pour les entits dcentraliss sont considrs comme des employs du secteur privs.

! Personnel rmunrs par des fonds publics (enseignement subventionn : UCL est une organisation priv mais financ 90% par les pouvoirs publics, est-ce que le personnel de lUCL fait partie de la fonction publique ?)

! Lien de droit public par la nomination (>< mandats temporaires des lus politiques) : toutefois on peut avoir des fonctionnaires temporaires. La permanence est la meilleure garantie contre les pressions/arbitraire.

DIA : Belgique : 23% demploi public (16% moyenne de lUE)

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DIA : Rpartition des agents publics selon le degr de dcentralisation du pays : Belgique, All, part trs faible de lEtat central. En France : 70%, lessentiel de la force de frappe se trouve au niveau national, mme si une partie du personnel est dcentralis. Donc lEtat franais est organis beaucoup plus par le biais de la dconcentration.

RAPPEL :

* Dconcentration : ltat dlgue certains pouvoirs/comptences des services qui dpendent de lui (ventuellement rparti sur lensemble du territoire) mais ces services restent soumis au pouvoir hirarchique

* Dcentralisation : Il y a une entit juridique diffrente et qui ont une autonomie (autonomie, deux choses : organes qui dcident, et pouvoirs qui sont donns lentit dcentralise)

Le tableau nous montre que tout tat doit dlguer :

Soit il dlgue des entits fdrs ou dcentraliss (All, BEL, AUT) : dcentralisation mais cela va mme plus loin : fdralisation. Il ny a plus de tutelle de ltat sur les entits fdres.

Soit modle Franais : 70% tat national, 30% administrations locales. Donc ltat franais a peu dcentralis, mais puisquil doit quand mme dlguer un certain nombre de chose, il a moins dvelopp la dcentralisation mais il a beaucoup plus dconcentr.

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b) Les deux modles types dorganisation de la fonction publique : Systme de carrire : une fonctionnaire entre un chelon dtermin de la

hirarchie, puis est appel poursuivre son activit (thoriquement jusqu la retraite) dans une succession demplois et de grades

* Recrut sur concours ou examen (principe du mrite) * Vocation, voire un droit, une carrire dans un ensemble hirarchis

demploi, ce qui veut dire quil y a peu de possibilit de recrutement latral dans la fonction publique. Sauf aux chelons de base ou le recrutement est ouvert, dans la suite de la pyramide, le recrutement est ferm).

* Conditions de promotions sont prtablies dans le statut. En rgle gnrale cela comporte :

o un minimum dannes danciennet, o et aussi une bonne valuation des prestations, comptences, de

lagent. * Distinction entre lemploi (soit le poste de travail : tche, fonction

remplir) et le garde (degr hirarchique auquel correspond lchelle de rmunration)

* Les fonctionnaires sont rpartis horizontalement en classe/niveau, c'est--dire gnralement en fonction des niveaux denseignement, et ventuellement verticalement : corps administratif s (on dit filires de mtiers dans la fonction publique belge)

Corps administratif : origine administrative commune (mme concours daccs), ces fonctionnaires on prvoit une carrire spcifique, on leur donne accs un ensemble demploi et de garde quils pourront occuper dans leur carrire

Niveaux :

o Niveau universitaire o Niveau suprieur non universitaire/baccalaurat o Niveau diplm denseignement secondaire o Secondaire infrieur - primaire

! On postule pour un emploi selon son niveau

Systme de carrire : le fonctionnaire diplm master rentre dans la fonction publique et a vocation une carrire : occuper des fonctions diffrentes, mais aussi gravir des chelons (passer dun grade un autre

Systme de poste : on peut rentrer nimporte quel endroit : recrutement latral

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Notion de grade et demploi :

Notion demploi : vise la fonction remplir, le mtier, le poste de travail

Notion de grade : vise la position, le degr hirarchique de lagent

EXEMPLE : emploi ouvert pour attach en comptabilit, le poste de travail est attach en comptabilit au ministre du travail . Le terme attach renvoi davantage au grade (on est attach, puis conseiller, puis ) alors que comptabilit renvoie au poste. SELOR organise un concours pour recruter des attachs en comptabilit. Vous tes laurat. Puis vous apprenez quil y a des postes dattach au ministre de lintrieur. Vous faites une demande de mobilit interne pour passer des finances vers lintrieur. En termes demploi, vous avez chang, mais en termes de grade, vous tes toujours attachs.

EXEMPLE : vous tes au ministre de lintrieur, en comptabilit. Aprs 5 ans, votre suprieur part la retraite. On met le poste en concours. Pour pouvoir postuler : bonne valuation et 5 ans danciennet de grade dattach en comptabilit pour devenir chef de service.

Deux choses :

# Vous changez demploi # En termes dvolution de grade, vous faites une promotion un degr suprieur. Chef de

service et plus attach en comptabilit.

! Donc on peut changer demploi sans changer de grade ! On peut aussi changer la fois demploi et de grade.

Corps/filires :

Notion de filires : des fonctionnaires russissent un concours dadmission et se voit rserver une carrire spcifique avec possibilit dvolution au sein dune filire spcifique (systme pratiqu au niveau de ladministration fdral belge avec les filires de mtiers

Notions d