ADMINISTRATIVE JUSTICE ACTES UNILATERAUX … justice+index.pdf · des arrêts du Conseil d’Etat, 1942, p. 239 ; Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, par M. Long,

ISSN 2039-2540 __________________________________________________________________

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Copyleft – Ius Publicum

Issue n. 1/2011 Special

ADMINISTRATIVE JUSTICE

ACTES UNILATERAUX ET CONTRATS

ATTI AMMINISTRATIVI

VERWALTUNGSRECHTLICHE ENTSCHEIDUNGEN

ACTOS ADMINISTRATIVOS

P. DELVOLVE, Actes unilatéraux – FRA

L. R. PERFETTI, Administrative Proceedings and Participation – ITA

C. MARZUOLI, Actes administratifs et actes de l'administration publique – ITA

M. RAMAJOLI , Administrative Internal Review – ITA

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ACTES UNILATERAUX

APPORTS DE L'ANNEE - 2010 - FRANCE

(Février 2011)

Prof. Pierre DELVOLVE

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INDEX

1. SUR LA NATURE DES ACTES UNILATERAUX

2. SUR LE REGIME DES ACTES UNILATERAUX

L’année 2010 a apporté certaines précisions concernant tant la nature des actes

administratifs unilatéraux que certains aspects de leur régime. Dans les deux cas, il ne s’agit

pas d’innovations, encore moins de bouleversements. Mais sont soit illustrés des principes

déjà reconnus soit complétées des solutions antérieures.

1. SUR LA NATURE DES ACTES UNILATERAUX

La question de l’identification des actes administratifs unilatéraux est une question

classique, dont la solution a des conséquences sur leur régime, contentieux et non

contentieux. Dans le premier cas, il s’agit de savoir si un acte présente les caractéristiques

permettant de le contester devant la juridiction administrative, dans le second de déterminer

les exigences auxquelles il est soumis, notamment pour son adoption et sa diffusion.

L’année 2010 illustre cette problématique avec trois arrêts qui ont été rendus par le

Conseil d’Etat.

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Le premier concerne des actes adoptés par des organismes à statut de droit privé.

Dans le prolongement de l’arrêt du Conseil d’Etat du 31 juillet 1942, Monpeurt (Recueil

des arrêts du Conseil d’Etat, 1942, p. 239 ; Les grands arrêts de la jurisprudence

administrative, par M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé et B. Genevois, Dalloz,

17ème éd., 2009, p. 326), il est admis que des actes adoptés par des organismes de droit

privé dans l’exercice d’une mission de service public dont ils sont chargés et des

prérogatives de puissance publique dont ils sont dotés, sont des actes administratifs. Il en

est ainsi en particulier lorsque un acte pris par un organisme de droit privé concerne

l’organisation du service public, comme l’a reconnu le Tribunal des conflits dans le fameux

arrêt Compagnie Air France c/époux Barbier du 15 janvier 1968 (Recueil p. 709 ; Les

grands arrêts... p. 564).

C’est ce qu’a jugé le Conseil d’Etat dans un arrêt du 11 février 2010, Mme Borvo

(req. n° 324 233 ; Actualité juridique, Droit administratif, 2010, p. 670, chronique S.-J

Liéber et D. Botteghi) à propos d’une délibération du conseil d’administration de la Société

France Télévisions :

« Considérant que la délibération du conseil d'administration de France

Télévisions en date du 16 décembre 2008 chargeant son président-directeur général de

mettre en oeuvre de nouvelles règles de commercialisation des espaces publicitaires affecte

la garantie des ressources de la société, lesquelles constituent un élément essentiel pour

assurer la réalisation des missions de service public confiées à cette société en vertu des

dispositions de l'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986, dont celles de diversité,

pluralisme, qualité et innovation dans les programmes mis à disposition des publics ; que,

par suite, cette délibération, qui touche à l'organisation même du service public, relève de

la compétence de la juridiction administrative ».

Ce même arrêt permet aussi de cerner la nature d’actes qui émanent d’organismes

publics. La qualité de l’auteur d’une mesure ne suffit pas à donner à celle-ci la qualité

d’acte administratif. Pour qu’il y ait un « acte » au sens juridique exact du terme, il faut une

manifestation de volonté produisant des effets de droit. Dans certains cas, une autorité

administrative se borne à manifester une intention, à exprimer un souhait : il ne s’agit pas

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encore d’une décision. Mais lorsqu’est franchi un seuil où apparaît un ordre, la mesure est

un véritable acte administratif pouvant être contesté devant le juge administratif. Tel a été le

cas dans l’affaire :

« Considérant que la lettre du ministre en date du 15 janvier 2008, après avoir

rappelé le contexte de la réforme législative alors en cours relative à la suppression de la

publicité dans le service public de la télévision, demande au président-directeur général de

la société France Télévisions d'envisager les mesures nécessaires afin de ne plus

commercialiser les espaces publicitaires entre 20 h et 6 h sur France 2, France 3, France 4

et France 5 à partir du 5 janvier 2009 conformément à l'esprit et à la lettre de la réforme

législative en cours ; qu'eu égard à la précision des mesures énoncées et de l'échéance

qu'elle fixe pour leur application, la lettre du ministre doit être regardée comme

comportant une instruction tendant à ce que soient prises les mesures en cause ; qu'elle

constitue ainsi une décision faisant grief ».

Quant au fond, le Conseil d’Etat a jugé que le ministre n’avait pas le pouvoir

d’enjoindre à France Télévisions de ne plus faire de publicité et que sa décision était

illégale ; par voie de conséquence, l’était aussi la délibération du conseil d’administration

de France Télévisions qui n’avait fait que l’exécuter.

Le même genre de question, mais sur des objets différents, se pose pour les

nombreuses mesures que les chefs de service prennent pour assurer le fonctionnement des

services placés sous leur autorité. On parle souvent à ce sujet de mesures d’ordre intérieur.

Beaucoup d’entre elles ont été considérées comme « ne faisant pas grief » et donc comme

insusceptibles d’être attaquées devant le juge administratif. Tel a été le cas pendant

longtemps pour des décisions de caractère disciplinaire prises au sein d’établissements

scolaires, militaires ou pénitentiaires. La jurisprudence se montre plus rigoureuse depuis les

deux arrêts rendus par le Conseil d’Etat le 17 février 1995, Hardouin, Marie (Recueil p. 82

et p. 85 ; Les grands arrêts... p. 692). Elle a été enrichie en 2007 par trois arrêts du 14

décembre 2007, Planchenault, Rec. p. 474 ; Boussouar, Rec. p. 495, Payet, Rec. p. 498,

relatifs à des décisions concernant des prisonniers (déclassement d’emplois, changement

d’affectation, placement sous le régime des rotations de sécurité).

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Elle vient de l’être encore par un arrêt du Conseil d’Etat du 26 novembre 2010,

Ministre d’Etat, garde des sceaux, ministre de la justice (requête n° 329 564) à propos de la

décision du directeur d’un centre pénitentiaire limitant le nombre de personnes admises

simultanément au parloir :

« Considérant que la décision par laquelle un chef d'établissement pénitentiaire

fixe les modalités essentielles de l'organisation des visites aux détenus, et notamment le

nombre de visiteurs admis simultanément à rencontrer le détenu, est indissociable de

l'exercice effectif du droit de visite ; que par sa nature, cette décision prise pour

l'application des dispositions citées ci-dessus affecte directement le maintien des liens des

détenus avec leur environnement extérieur; que compte tenu de ses effets possibles sur la

situation des détenus, et notamment sur leur vie privée et familiale, qui revêt le caractère

d'un droit fondamental, elle est insusceptible d'être regardée comme une mesure d'ordre

intérieur et constitue toujours un acte de nature à faire grief ».

Comme dans les cas précédents, c’est l’effet de la décision sur le « statut » de

l’intéressé, l’altération de ses droits, qui conduisent à y voir, non pas une mesure d’ordre

intérieur, mais un acte administratif que contrôle le juge administratif.

C’est une autre qualification qui était en cause, celle de document administratif,

dans l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat (Section) le 7 mai 2010, Bertin (req. n° 303 168 ;

Actualité juridique, Droit administratif 2010, p. 1133, chronique S.-J. Liéber et D.

Botteghi). La notion ne se confond pas avec celle d’acte administratif et n’a pas les mêmes

effets.

Un acte administratif peut être un document administratif en ce qu’il prend la

forme de celui-ci, un document administratif peut comporter une véritable décision adoptée

par une autorité administrative. Mais, à l’inverse, il existe des actes administratifs qui n’ont

pas la forme de document (par exemple, une décision implicite) et des documents

administratifs qui ne constituent pas des actes administratifs (par exemple une circulaire qui

n’est pas impérative).

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La qualification d’acte administratif a pour principal intérêt de permettre un

recours contre lui devant le juge administratif. Celle de document administratif est

essentiellement destinée à permettre au public d’y accéder.

La loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations

entre l’administration et le public, plusieurs fois modifiée, a reconnu un droit de

communication des documents administratifs aux personnes qui en font la demande, au

moins dans certaines conditions

Selon son article 1er alinéa 2, « tous dossiers, rapports, études, comptes rendus,

procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses

ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des

procédures administratives, avis, à l'exception des avis du Conseil d'Etat et des tribunaux

administratifs, prévisions et décisions revêtant la forme d'écrits, d'enregistrements sonores

ou visuels, de traitements automatisés d'informations non nominatives ».

La question s’est posée de savoir si des documents concernant les juridictions, et

spécialement les juridictions judiciaires peuvent être considérés comme administratifs. Ce

ne peut être le cas des décisions de justice elles-mêmes, qui sont des documents

juridictionnels. Mais il existe des mesures qui, se rapportant à l’organisation de la justice,

ne sont pas en elles-mêmes des décisions juridictionnelles.

Dans le cadre de la jurisprudence issue de l’arrêt du Tribunal des conflits du 27

novembre 1952, Préfet de la Guyane (Recueil p. 642 ; Les grands arrêts …, p. 436), elles

ont été considérées comme des actes administratifs relevant du contrôle de la juridiction

administrative, y compris lorsqu’elles émanent de magistrats (Conseil d’Etat 17 avril 1953,

Falco et Vidaillac, Recueil p. 175 ; 13 mars 1987, Bauhain, Recueil p. 95). On aurait pu

penser que des mesures relatives à la composition des juridictions, qui sont des actes

administratifs, étaient en même temps des documents administratifs relevant du droit de

communication.

Le Conseil d’Etat a décidé le contraire :

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« Considérant que les documents, quelle que soit leur nature, qui sont détenus par

les juridictions et qui se rattachent à la fonction de juger dont elles sont investies, n'ont pas

le caractère de document administratif pour l'application de la loi du 17 juillet 1978 ;

Considérant que les tableaux mensuels des assesseurs des quatre chambres

correctionnelles du tribunal de grande instance de Lyon pour la période de septembre à

décembre 1999, dont M. A a demandé la communication, déterminent la composition de la

juridiction pendant cette période ; qu'ils se rattachent ainsi à la fonction de juger dont le

tribunal est investi; qu'en conséquence, ils n'ont pas le caractère de document administratif

et n'entrent donc pas dans le champ d'application de la loi du 17 juillet 1978 ».

La solution s’explique par la spécificité de la fixation des tableaux des formations

de jugement et son rattachement à la fonction de juger : en conséquence il ne s’agit pas de

documents administratifs - alors qu’il s’agit d’actes administratifs. C’est une illustration de

la dissociation des deux notions et, partant, de celle de leur régime.

2. SUR LE REGIME DES ACTES UNILATERAUX.

Parmi les solutions à signaler en 2010, certaines concernent l’adoption des actes,

d’autres leur application dans le temps.

En ce qui concerne l’adoption des actes, une ordonnance du Président de la

République (prise en vertu d’une habilitation législative) du 6 mai 2010 a apporté une

première remise en ordre dans les dispositions législatives renvoyant pour leur exécution

tantôt à un décret simple tantôt à un décret en Conseil d’Etat. L’ordonnance ne concerne

que le code rural mais les principes qui ont déterminé son dispositif pourront être mis en

oeuvre pour d’autres législations.

Le renvoi par le législateur à un décret en Conseil d’Etat (imposant

obligatoirement l’examen du projet de décret par le Conseil d’Etat, sans que le

gouvernement soit obligé ensuite de retenir la position du Conseil d’Etat) ou à un décret

simple, n’est pas décidé, le plus souvent, en fonction d’une claire vision des besoins

pouvant justifier la délibération du Conseil d’Etat. On sait que celle-ci peut contribuer à

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éclairer le gouvernement et qu’elle peut constituer une sorte de garantie pour la forme et le

fond du texte ; mais on ne sait pas exactement en quoi cela peut être nécessaire.

Désormais le renvoi à des décrets en Conseil d’Etat ne devrait être décidé que dans

deux séries de cas (qui peuvent se croiser) : pour des textes concernant les droits, libertés ou

principes de valeur constitutionnelle ; pour ceux qui concernent les grandes lignes d’une

réglementation majeure. Pour les autres, le renvoi à un décret simple suffit. Dans tous les

cas, il s’agit de textes pris sur le fondement de dispositions législatives, dont les décrets

(simples ou en Conseil d’Etat) déterminent les conditions d’exécution.

La grille de répartition est appliquée au code pénal. Il reste à l’appliquer à d’autres

codes et aux nouvelles lois qui seront adoptées.

Il reste aussi à adopter le décret, en Conseil d’Etat ou non, auquel renvoie la loi

lorsqu’il est nécessaire à sa mise en oeuvre. Le refus de l’adopter constitue une illégalité.

C’est ce qu’a jugé le Conseil d’Etat dans un arrêt du 22 octobre 2010, Société

Document Channel (requête n° 330 216) :

« Considérant qu'aux termes de l'article 1369-8 du code civil, dans sa rédaction

issue de l'ordonnance du 16 juin 2005 : ‘Une lettre recommandée relative à la conclusion

ou à l'exécution d'un contrat peut être envoyée par courrier électronique à condition que ce

courrier soit acheminé par un tiers selon un procédé permettant d'identifier le tiers, de

désigner l'expéditeur, de garantir l'identité du destinataire et d'établir si la lettre a été

remise ou non au destinataire. (...) / Lorsque l'apposition de la date d'expédition ou de

réception résulte d'un procédé électronique, la fiabilité de celui-ci est présumée, jusqu'à

preuve contraire, s'il satisfait à des exigences fixées par un décret en Conseil d'Etat. / Un

avis de réception peut être adressé à l'expéditeur par voie électronique ou par tout autre

dispositif lui permettant de le conserver. / Les modalités d'application du présent article

sont fixées par décret en Conseil d'Etat’ ;

Considérant que ces dispositions ne permettent de présumer la fiabilité des

informations relatives à l'identité de l'expéditeur et du destinataire et à la remise d'un

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courrier électronique afférent à la conclusion d'un contrat ou à ses modalités d'exécution,

que dans la mesure où le procédé électronique utilisé est conforme à des prescriptions

réglementaires fixées par décret en Conseil d'Etat ; que si l'absence de mesures

réglementaires ne fait pas obstacle à la faculté, prévue par l'article 1369-8 du code civil,

d'employer un procédé électronique afin d'envoyer un courrier recommandé avec accusé de

réception relatif à un contrat, elle ne permet toutefois pas de satisfaire à la présomption

instituée par le législateur ; qu'en dépit des difficultés techniques éventuellement

rencontrées par l'administration dans l'élaboration des textes dont l'article précité prévoit

l'intervention, son abstention à les prendre à la date de la décision attaquée s'est prolongée

au-delà d'un délai raisonnable ; que, dans ces conditions, la décision implicite née le 31

mai 2009, par laquelle le Premier ministre a refusé d'édicter le décret prévu par les

dispositions précitées de l'article 1369-8 du code civil méconnaît l'article 21 de la

Constitution et doit, par suite, être annulée ».

L’arrêt admet a contrario, comme des arrêts antérieurs (par exemple Conseil d’Etat

13 juillet 1951, Union des anciens militaires titulaires d’emplois réservés à la S.N.C.F.,

Recueil p. 403) que le gouvernement ne commet pas une illégalité en ne prenant pas le

règlement qui n’était pas nécessaire pour que la loi puisse s’appliquer. Mais il confirme que

« l’exercice du pouvoir réglementaire comporte non seulement le droit mais aussi

l’obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu’implique nécessairement

l’application de la loi » (en ce sens par exemple 28 juillet 2000, Association France Nature

Environnement, requête n° 204 024, Recueil, p. 323).

L’adoption d’un acte administratif doit être suivie d’une publicité adéquate pour

qu’il soit porté à la connaissance des intéressés. Pour des actes de portée générale, il doit

s’agir d’une publication. Deux arrêts viennent reconnaître l’un, les limites, l’autre, les

modalités de cette obligation.

Le premier est celui qu’a rendu le Conseil d’Etat le 16 avril 2010, Association

AIDES (requête n° 320 196 ; Actualité juridique . Droit administratif 2010, p. 1878, note L.

Delabie) à propos du décret créant un traitement automatisé de données à caractère

personnel, dénommé CRISTINA, au profit de la direction centrale du renseignement

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intérieur (c’est donc un fichier de police), et d’un second décret dispensant de publication le

premier. Cette dispense était fondée sur l’article 26 de la loi du 6 janvier 1978 relative à

l’information, aux fichiers et aux libertés, qui la prévoit pour certains fichiers intéressant «

la sûreté de l’Etat, la défense ou la sécurité publique ».

Après s’être fait communiquer le décret créant le fichier pour en vérifier le

contenu, le Conseil d’Etat a admis qu’il entrait dans le champ de la possibilité de dispense

de publication. En outre, il a considéré

« qu'il résulte de l'examen auquel le Conseil d'Etat s'est livré, après

communication du décret attaqué, que, compte tenu notamment de la finalité du traitement

automatisé litigieux, de la nature des données enregistrées qui sont en adéquation avec la

finalité du traitement et proportionnées à cette finalité, des conditions de leur collecte et

des restrictions d'accès instituées, que le traitement automatisé dénommé CRISTINA ne

porte pas au droit des individus au respect de leur vie privée et familiale une atteinte

disproportionnée aux buts de protection de la sécurité publique en vue desquels a été pris

le décret ; que, par suite, les moyens tirés de la méconnaissance de l'article 6 de la loi du 6

janvier 1978 et de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de

l'homme et des libertés fondamentales doivent être écartés ».

Il y a donc des limites à l’obligation de publier les actes réglementaires.

Le second arrêt concerne, en quelque sorte en sens inverse, l’effort de publication

poursuivi par le gouvernement pour les circulaires ministérielles. L’importance de celles-ci

dans la vie administrative a déjà été soulignée. Leur foisonnement les rend difficilement

identifiables. C’est pourquoi il a été décidé par un décret du 8 décembre 2008 : qu’elles

sont tenues à la disposition du public sur un site Internet relevant du Premier ministre ;

qu’une circulaire ne figurant pas sur ce site n’est pas applicable ; et qu’elle doit être

réputée abrogée. Dans un arrêt du 16 avril 2010, Azelvandre, req. n° 279 817, le Conseil

d’Etat en a tiré les conséquences au sujet d’une circulaire qui ne figurait pas sur le site, en

constatant que, par suite, elle doit être regardée comme abrogée.

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L’affaire dépasse la question de la publicité pour rejoindre celle de l’application

d’un acte administratif dans le temps : la non-publication ou plutôt l’absence de nouvelle

publication d’une mesure peut valoir abrogation.

La principale difficulté de l’application des actes administratifs dans le temps est

celle de leur rétroactivité. En vertu d’une jurisprudence marquée par l’arrêt du Conseil

d’Etat du 25 juin 1948, Société du Journal l’Aurore (Recueil p. 289 ; Les grands arrêts ..., p.

384), elle est interdite, sous réserve de rares exceptions.

L’une d’entre elles a été mise en évidence par un arrêt du Conseil d’Etat du 19

mars 2010, Syndicat des compagnies aériennes autonomes (requête n° 305 049 et autres)

dans le cas où doivent être tirées les conséquences de l’annulation d’un acte administratif

par la juridiction administrative : s’il est nécessaire de prendre un nouvel acte pour combler

la lacune (on dit parfois le « vide juridique ») résultant de l’annulation alors qu’il y aurait

dû y avoir une réglementation pour la période pendant laquelle s’appliquait l’acte annulé, le

nouvel acte peut et même doit rétroagir :

« Considérant qu'Aéroports de Paris, qui devait assurer la continuité du

fonctionnement du service public aéroportuaire, pouvait valablement fixer rétroactivement

de nouveaux tarifs applicables pour la période couverte par les décisions annulées, dès lors

que l'annulation des décisions des 7 et 13 mars 2006 n'a pu prolonger l'application des

décisions tarifaires applicables pour la période précédente ».

Cette rétroactivité est même double : non seulement le nouvel acte va s’appliquer

dans le passé, mais son adoption est régie par les dispositions en vigueur à la date à laquelle

la décision initiale a été prise. Le Conseil d’Etat considère

« qu'en outre, si, en règle générale, il appartient à l'autorité compétente,

lorsqu'elle est appelée à prendre une nouvelle décision à la suite de l'annulation pour excès

de pouvoir d'une précédente décision, de tenir compte des éléments de fait et de droit

existant à la date de cette nouvelle décision, il en va différemment lorsque la décision

annulée fixe, comme en l'espèce, des tarifs pour une période déterminée ; que l'autorité

compétente doit, dans une telle hypothèse, remplacer la décision annulée par une nouvelle

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décision en appliquant les éléments de fait et de droit à la date à laquelle la décision

initiale a été prise ; que, par suite, Aéroports de Paris n'a pas commis d'erreur de droit en

tenant compte, pour fixer les tarifs applicables du 1er mai 2006 au 31 mars 2007, de la

situation de droit et de fait existant à la date de la décision initiale ».

Cette dérogation très remarquable aux principes de l’adoption et de l’effet dans le

temps des actes administratifs s’explique par la continuité nécessaire du fonctionnement du

service public.

Elle pourrait valoir, non seulement dans le cas d’annulation d’un acte administratif

par le juge, mais encore dans celui de son retrait par l’auteur de l’acte.

Le régime du retrait a été marqué par l’arrêt du Conseil d’Etat du 26 octobre 2001,

Ternon (Recueil 497, conclusion Séners ; Les grands arrêts..., p. 815), selon lequel

« sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le

cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une

décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de

quatre mois suivant la prise de cette décision ».

Mais l’arrêt Ternon ne règle pas tout : d’une part, il réserve lui-même les solutions

pouvant être aménagées par des dispositions législatives ou réglementaires ; d’autre part, il

ne concerne que les décisions individuelles explicites, non les décisions individuelles

implicites, ni les décisions réglementaires ; de plus, il renvoie aux actes créateurs de droits.

Sous ces trois aspects, la jurisprudence récente a apporté des solutions.

Tout d’abord, l’aménagement d’un régime spécial se trouve illustré à propos du

retrait de la nomination d’un magistrat, par l’arrêt du Conseil d’Etat (Section) du 1er

octobre 2010, Mme Tacite (req. n° 311 938). Il n’y a pas vraiment de disposition spéciale

qui en aménage le régime. C’est plus généralement sur le statut des magistrats et sur la

protection particulière qui doit leur être accordée que se fonde le Conseil d’Etat pour

écarter le régime de droit commun du retrait défini par l’arrêt Ternon.

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« Considérant qu'aux termes de l'article 16 de la Déclaration des droits de

l'homme et du citoyen : ‘Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas

assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution’ ; qu'en vertu

de l'article 64 de la Constitution : ‘Le Président de la République est garant de

l'indépendance de l'autorité judiciaire./ (...) Une loi organique porte statut des magistrats

(...)’ ;

Considérant que le principe de séparation des pouvoirs et celui de l'indépendance

de l'autorité judiciaire, que traduisent ces dispositions constitutionnelles, imposent que des

garanties particulières s'attachent à la qualité de magistrat de l'ordre judiciaire ; qu'ils

impliquent notamment que ces derniers ne puissent se voir retirer cette qualité et les

garanties particulières qui s'y attachent qu'en vertu de dispositions expresses de leur statut

et dans les conditions prévues par ces dernières ; qu'aucune disposition ne prévoit qu'un

magistrat de l'ordre judiciaire puisse se voir privé de sa qualité en dehors de la procédure

disciplinaire régie par les dispositions figurant au chapitre VII de l'ordonnance du 22

décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature ; qu'il en résulte

que le Président de la République ne pouvait rapporter le décret, fût-il illégal, du 18 juillet

2007 et ainsi priver Mme A, en dehors de toute procédure disciplinaire, de la qualité de

magistrat de l'ordre judiciaire que ce décret lui avait conférée ; que Mme A est par suite, et

sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête dirigés contre le décret du

16 novembre 2007, fondée à en demander l'annulation pour excès de pouvoir ».

En deuxième lieu, pour les actes réglementaires, le Conseil d’Etat a repris, dans

l’arrêt déjà cité, du 19 mars 2010, Syndicat des compagnies aériennes autonomes, la

formule de l’arrêt Dame Cachet du 3 novembre 1922 (Recueil, p. 790) qui pendant

longtemps a déterminé le régime de retrait de tous les actes administratifs, individuels ou

non. Elle continue à s’appliquer aux actes réglementaires :

« Considérant qu'il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un

texte réglementaire illégal, même s'il est définitif ; qu'en outre cette autorité peut

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légalement rapporter un tel texte si le délai du recours contentieux n'est pas expiré au

moment où elle édicte le retrait du texte illégal ou si celui-ci a fait l'objet d'un recours

gracieux ou contentieux formé dans ce délai ».

Enfin les limites au retrait des actes individuels tenant, aussi bien d’ailleurs dans

l’arrêt Ternon que dans l’arrêt Dame Cachet, à la création de droits, portent sur une notion

difficile à cerner : on n’a jamais pu définir exactement ce qu’est un droit acquis. Cependant,

si le bénéfice d’un acte est subordonné à l’accomplissement de conditions, l’acte ne peut

être créateur de droits si les conditions auxquelles il est subordonné ne sont pas remplies.

C’est ce que vient confirmer l’arrêt du Conseil d’Etat du 5 juillet 2010, Chambre de

commerce et de l’industrie de l’Indre, requête n° 308 815.

« Considérant que l'attribution d'une subvention par une personne publique crée

des droits au profit de son bénéficiaire ; que toutefois, de tels droits ne sont ainsi créés que

dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son

octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu'elles aient été fixées

par la personne publique dans sa décision d'octroi, qu'elles aient fait l'objet d'une

convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu'elles découlent implicitement mais

nécessairement de l'objet même de la subvention ».

Si le régime du retrait se trouve ainsi précisé par la jurisprudence récente, il n’en

garde pas moins une complexité, qui est par elle-même une source d’insécurité alors qu’il

se veut garant de la sécurité juridique.

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ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS AND PARTICIPATION

ANNUAL REPORT - 2011 - ITALY

(July 2011)

Prof. Luca R. PERFETTI

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INDEX

1. ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS IN THE ITALIAN TRADITION

1.1. Theories on proceedings and participation

1.2. The current regulatory framework

1.3. Success of positive regulation of proceedings and discard of its

theoretical basis

2. UPDATES

2.1. Regulatory novelties

2.2. The most recent law developments

1. ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS IN THE ITALIAN

TRADITION

It seems necessary to start from a very brief description of the context within

which the juridical theory of proceedings developed in our Country, so as to describe better

the novelties to be reported in the legislation, the legal literature and in case law. In

particular, the following observations refer to the legal theory of proceedings as such, and

to the participation of private individuals in administrative proceedings, which is an

essential element of said theory.

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2

1.1 Theories on proceedings and participation

It is well known that Italy lacked a general law on administrative proceedings until

1990 and that both doctrine and case law built the entire administrative law around the

central role of the administrative decision, of the public body and of the power that the

latter wields in executing the former. Administrative proceedings, therefore, have had a

residual role for a long time.

The doctrine1 of the MID-XX century created the highest developments of the

administrative proceedings, based mainly on two concepts of proceedings: a sequential

concept, that focused on the role of the administration, its development and the possibility

that the proceedings might legally protect the individual2, and a second concept, that

considered the proceedings as an occasion in which power is transformed into action and

that, therefore, found in the proceedings the reasons for the objective wielding of power and

for the legitimisation of the idea that the positions of public subjects and private individuals

are equal3, centred around the rule of law.

1 For necessary framework, VILLATA e SALA, Procedimento amministrativo, Dig. Disc. Pubbl., XI, Turin, 1996,

574 and BELLAVISTA, I procedimenti, in PERFETTI (ed.), Manuale di diritto amministrativo, Padua, 2007, from

377.

2 See SANDULLI A.M., Il procedimento amministrativo, Milan, 1959.

3 I allude to Benvenuti (see: BENVENUTI F., Eccesso di potere come vizio della funzione, in Rass. dir. pubb., 1950,

1, ID., Funzione amministrativa procedimento e processo, in Riv. trim. dir. pubbl., 1952, 118, ID., Per un diritto

amministrativo paritario, in Studi in memoria di Enrico Guicciardi, Padua, 1975, 807, ID., Funzione. Teoria

generale, in Enciclopedia giuridica, 1989, ad vocem) and his school (see: PASTORI, La procedura amministrativa,

Vicenza, 1964, ID., Introduzione generale, in La procedura amministrativa, Milan, 1965, ID., Relazione generale

introduttiva in La disciplina generale del procedimento amministrativo, contributi alle iniziative legislative in

corso, in Atti XXII convegno di studi di scienza dell'amministrazione, Milan, 1989; BERTI, La struttura

procedimentale dell’amministrazione pubblica, in Dir. e soc., 1980, 437, ID., Le difficoltà del procedimento

amministrativo, in Amministrare, 1991, 201, ID., Procedimento, procedura, partecipazione, in Studi in memoria di

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______________________________________________________________________________


3

Indeed, both the proceedings, the action (be it proceedings or trial), as well as the

actions carried out by human beings, when they act within a rational dimension, and the

function - in terms of a description of the rules of interdependence between phenomena

(including in mathematical sciences) - can be explained as a task and as a focused action, as

a relationship or a function.

The difference between these representations in administrative law is, however,

highly significant. It is not a difference in the point of observation with regard to a

phenomenon that has a shared nature (so that sequentiality or functionality are simply

different ways of describing the same problem); the difference in the approach changes the

very essence of the described phenomenon.

A. From the point of view of power, indeed, proceedings can be described as a

task of a public subject or as an action focused on the making of a decision. Therefore, it

has a negative value - that is to say, the violation of a procedural duty leads to the invalidity

of the final decision; the decision is and remains the main focus, the proceeding is

important only in terms of the final, authoritative decision, its validity, and the study of the

proceedings - in technical terms - is significant only with regard to its morphological

dimension (that is to say, its descriptive role of the sequence of procedural events pursuant

to the template set out in the law, or on the contrary, illegitimately, in departure thereto).

The traditional approach to proceedings as a task described - already with Miele4 -

the proceedings only from the point of view of a decision by the public authority; the

finalistic approach allowed Sandulli to develop his very refined theoretical construction of a

interconnected sequence of events aimed at creating a decision by the authority. Both

Enrico Guicciardi, cit., 779; ALLEGRETTI, L’imparzialità amministrativa, Padua, 1965, ID., Procedimento

amministrativo, in Giuristi e legislatori, Milan, 1997).

4 MIELE, Alcune osservazioni sulla nozione di procedimento amministrativo, in Foro it., III, 1933, 380 (see also,

ID., Funzione pubblica, in Novissimo digesto, VII, Turin, 1961, 686).

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4

approaches preserve the centrality of the authority, of the importance of the procedure only

in view of the unilateral, authoritative decision. It is not a coincidence that both approaches

can be found in the synthetic works of one who, more than others, succeeded in affirming

the exercise of authority as the construction paradigm of the whole concept of

administration for the public good; indeed, Giannini describes the role of the procedure

clearly as follows: «the administrative proceedings» are relevant only«as a function of the

weighing of interests», so «they tend to combine primary public interest, attributed to

public administration, with any other interest it may acquire and which can be considered

capable of being protected through the actions that make up the proceedings»5; the action

comes from the authority, within the context of the task it is called to perform - that is to

say, the definition of the relationship with the unilateral authoritative decision - in order to

pursue the interests attributed solely to it. In order to exercise this fundamental volition

which allows it to define the role, measure and weigh of the interests that it considers

material, public administration shall acquire such interest through the proceedings; in this

case, however, proceedings are simply a finalistic sequence of legal actions. The

proceedings get their meaning only from the unilateral provision, public power, the role of

the authority.

B. In the opposite case, that of proceedings as function, proceedings are the place

where abstract power, as envisaged by a law of the objective legislation, is transformed into

a concrete, authoritative decision, so that the proceedings have a positive value; it is, indeed

a legal activity that celebrates the equal role of the citizens and of public administration in

verifying the facts and applying the law - the latter action shall be carried out solely by the

public body, unilaterally but impartially. There are several consequences of this, as (I)

power entrusted to the administration ceases to be a static concept and becomes "legal

energy" emanating from the specific rule, (II) the dynamism of power, which transforms

potential into action, necessarily requires a proceeding which is not simply the place in

5 See GIANNINI, Lezioni di diritto amministrativo, Milan, 1950, and ID., Istituzioni di diritto amministrativo,

Milan, 1981.

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5

which all relevant interest emerge, but rather the necessary - and therefore inevitable6 -

vehicle to make the abstract rule contained in the law concrete, which must be observed by

public administration and private individuals alike, so that (III) all the actors in the

proceedings - including public administration - have equal positions with regard to the rule

and interact with one another; this leads to the fact that (IV) the public subject

(administrator) is no longer in the centre because proceedings are defined by the activity

(administration) not by the subject, and the activity is carried out on the basis of the power

that derives from a law of the objective legislation; (V) the public interest finality - which is

at the roots of that power - is governed by all the players in the proceedings, in a

confrontation that looks almost like a trial, all acting on an equal basis; the public authority

governs jointly and its actions are bound by juridical concepts that subtract from its

autonomy, as (VI) at the end of the proceedings it shall only act as an impartial party to

adopt the unilateral decision (which is the only authoritative part of the process). The

proceeding is a relationship.

This second doctrinal tradition dedicated more studies to the administrative

proceedings, given their central role in that theory and these additions have a clear impact

on the general law of 1990 on administrative proceedings.

C. From the point of view of the protection of the citizens' subjective position

against the authority, the proceedings are a guarantee, a form of protection, so much so that

through proceedings it is possible to discover any defects of the decision that might have

been generated during the phase in which the authority's volition was being formed; this

makes anything that might have occurred before the adoption of the provision also legally

relevant. However, in the reconstruction in which the proceedings are a function, not a

task, the guarantee function is not limited to the discovery of any invalid features of the

authoritative decision, but is rather expressed in the equality of the parties involved in the

ascertainment of facts and of the subject matter in the course of the proceedings.

6 For this, PERFETTI, Il procedimento amministrativo, in PALMA (a cura di), Lezioni, Naples, 2009, 663.

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6

D. The theories on the participation in the proceedings are influenced by this

material distinction and in some ways also anticipate it7. Several meanings have been

attributed to the participation in proceedings8: its protective function with regard to the

individual positions9 has been noted from the earlier studies

10 - similarly to what happens in

the jurisdictional joint input - and has been integrated, in the construction of the doctrine,

by the democratisation of administrative activities11

and the co-operation with the citizens

in the making of public decisions functions, that are interconnected and mutually enriched

7 Art. 3, law March 20th 1865, n. 2248, annex E was understand in different ways: for some article 3 stated the

right to participate to the administrative procedure (CAMMEO, Commentario delle leggi sulla giustizia

amministrativa, Milan, year not disclosed, 512, GUICCIARDI, La giustizia amministrativa, Padua, 1954, 104,

ZANOBINI, Corso di diritto amministrativo, II, Milan, 1958, GHETTI, Il contraddittorio amministrativo, Padua,

1971, 64, ALLEGRETTI, Pubblica amministrazione e ordinamento democratico, Foro it., 1984, 205); otherwise

case law and the majority in doctrine were on opposite side (see BENVENUTI, L’attività amministrativa e la sua

disciplina generale, in PASTORI (a cura di), La procedura amministrativa, 1964, 540).

8 CASSESE, La partecipazione dei privati alle decisioni pubbliche. Saggio di diritto comparato, in Rivista

trimestrale di diritto pubblico, 2007, 13, CARTABIA, La tutela dei diritti nel procedimento amministrativo. La

legge n. 241 del 1990 alla luce dei principi comunitari, Milan, 1991, ZITO, Le pretese partecipative del privato nel

procedimento amministrativo, Milan, 1996, OCCHIENA, Situazioni giuridiche soggettive e procedimento

amministrativo, Milan, 2002; who wants can also see PERFETTI, Partecipazione ed obbligo di motivazione, in

PASTORI (a cura di), Legge 7 agosto 1990, n. 241 e ordinamenti regionali, Padua, 1995, 155.

9 Recently LAZZARA, I procedimenti amministrativi ad istanza di parte. Dalla disciplina generale sul

procedimento (L. 241/90) alla direttiva «servizi», Naples, 2008, SCOGNAMIGLIO, Il diritto di difesa nel

procedimento amministrativo, Milan, 2004, DURET, Partecipazione procedimentale e processo, in Procedimento

procedura processo, Padua, 2010 and PERFETTI, Diritto ad una buona amministrazione ed equità, in Riv. it. dir.

pubbl. comunitario, 2010, 789.

10 ALLEGRETTI, L’imparzialità amministrativa, above quoted

11 It must be mentioned BERTI, Procedimento, procedura, partecipazione, in Studi in onore di Guicciardi, Padua,

1975, 779.

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7

in the affirmation of the constitutional principle of fair proceedings12

.

1.2. The current regulatory framework

It is not difficult to observe that the physiognomy of administrative proceedings

and of participation therein can be discerned, in its main features, through the reading of the

provisions of Law n. 241 of August 7th

, 1990. Of course, both themes are strongly

influenced by doctrinal reconstructions and by the implementation in case law, and the

wealth of references in several legislative sources other that the general law on proceedings

(from regional to special laws, from the regulations of local public authorities to those of

independent regulatory authorities, and so forth); however, at first sight the reference to the

general law provisions on the proceedings seem to prevail. In this report, however, it shall

be necessary to limit the discussion of this facet only to some references, as specific reports

have already been dedicated to individual themes that can only be mentioned here.

1.2.1. In this sense, and in order not to overlap other comments, it seems

appropriate to start from the suggestion stated in art. 29 of the law, concerning the scope of

implementation of the relevant precepts, so that "the duties of the public administration to

guarantee the participation of the involved parties in the proceedings, to identify a subject

to preside over such proceedings, to ensure their conclusion within the set deadlines and to

guarantee access to all the administrative documentation, as well as that concerning the

maximum duration of the proceedings" constitute essential levels of performance

"concerning the civil and social rights" which must be guaranteed all over the national

12 CRISAFULLI, Principio di legalità e <giusto procedimento>, in Giur. cost., 1962, 135, SALA, Il principio del

giusto procedimento nell’ordinamento regionale, Milan, 1985; more recently MANFREDI, Giusto procedimento e

interpretazioni della Costituzione, in Procedimento procedura processo, above mentioned, 59, CLINI, La giusta

procedura nella funzione amministrativa e giurisdizionale, ivi, 81, BELLAVISTA, Giusto processo come garanzia

del giusto procedimento, ivi, 155.

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8

territory pursuant to the relevant article of the Constitution13

. The duties of public

administration and the rights of the individual within the dynamics of the proceedings,

therefore, constitute an essential element of the relationship between authority and citizen's

rights.

The duty of the administration to decide through proceedings - included implicit or

silent ones (such as in the case of a certified notice of the start of the activity or of silent

consent) - for which a responsible subject can be identified and in which the involved

parties can participate - and discuss - with previous knowledge of their duration, and that

must end with a decision14

, are essential characteristics of the position of the individual and

of its rights when they come into contact with the authority and, as such, are a development

of its constitutional position vis-à-vis the authority. This seems to be the most interesting

feature of the proceedings and of the individual's participation therein.

The law also establishes the principles which the party promoting the proceedings

must comply with; at the beginning of the law (art. 1) it is stated that "administrative

activities pursue the goals established by law" - thus clarifying the role of the proceedings -

and are "governed by economy, effectiveness, impartiality, publicity and transparency

criteria" - thus clarifying the principles that characterise the proceedings; very recently15

,

also due to the progressive increase of cases in which administrative activities are carried

out by private subjects, a provision indicating that such subjects, too, must be obliged to

comply with the same "criteria and principles" has been added (par. I ter). This latter

13 This rule was extremely clear also under Constitutional Court case law.

14 See also art. 2, paragraph I, letter b), and art. 21, paragraph I, Law February 11th 2005, n. 15, art. 3, paragraph VI

bis, Law Decree March 14th 2005, n. 35, art. 7, paragraph I, lettera b), Law June 18th 2009, n. 69, art. 3, paragraph

II, annex 4 Law Decree July 2nd 2010, n. 104, Presidential Decree July 16th 2010, n. 142, Presidential Decree July

16th n. 144, Presidential Decree November 18th 2010, n. 231, Presidential Decree November 17th 2010, n. 246.

15 art. 7, paragraph I, letter a) Law June 18th 2009, n. 69.

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9

provision seems very important, for several reasons. First of all, it recognises that private

subjects, who remain such for all purposes, can too be "appointed to carry out

administrative activities" second, their activity is also an administrative proceeding, as it is

regulated by the same criteria and principles; finally (and as a consequence of the above), it

seems to deny the idea that proceedings are within the exclusive purview of public subjects,

as they can be carried out also by private subjects.

1.2.2. As there are several specific reports on many of the institutions regulated by

Law n. 241 of August 7th

, 1990 (as subsequently, variously and too often amended), it

seems wiser to analyse the provisions specific to the participation in proceedings. In this

case, too, before detailing the novelties in the matter, a brief summary or the existing

regulations seems appropriate.

1.2.2.1. The law - incorporating a strongly consolidated position of both case law

and doctrine16

- requires (art. 3) that every administrative decision be motivated by the

enunciation of the "factual premises and legal reasons that determined the decision by the

administration, with regard to the results of the investigation", except when such

16 Classical are CAMMEO, Gli atti amministrativi e l'obbligo di motivazione, in Giur. it., 1908, 253, MORTATI,

Necessità di motivazione e sufficienza della motivazione, in Giur. it., 1943, 1, CANNADA BARTOLI, Motivazione

“per relationem” ad atto non approvato, in Foro amm., 1962, 527; before Law 241: VANDELLI, Osservazioni

sull'obbligo di motivazione degli atti amministrativi, in Riv. trim. dir e proc. civ., 1973, 1595, BERGONZINI, La

motivazione degli atti amministrativi, Vicenza, 1979, ROMANO TASSONE, Motivazione dei provvedimenti

amministrativi e sindacato di legittimità, Milan, 1987; subsequent Law 241 ANDREANI, Idee per un saggio sulla

motivazione obbligatoria dei provvedimenti amministrativi, in Dir. proc. amm., 1993, 19, CIMELLARO, La

motivazione del provvedimento amministrativo. Una rassegna della dottrina e della giurisprudenza di ieri e di

oggi, in Dir. amm., 1993, 441. In general see GIANNINI, Motivazione dell'atto amministrativo, in Enc. dir., XXVII,

1977, 257, MAZZARELLI, Motivazione: motivazione dell'atto amministrativo, in Enc. giur., XX, 1990, ad vocem

and CORSO, Motivazione dell'atto amministrativo, in Enc. dir., IV, 2000, 167. For a recent overview RAMAJOLI,

Lo statuto del provvedimento amministrativo a vent'anni dall'approvazione della legge n. 241/90, ovvero del nesso

di strumentalità triangolare tra procedimento, atto e processo, in Dir. Proc. Amm., 2010, 459 and COCCONI, La

partecipazione all’attività amministrativa generale, Padua, 2010.

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10

provisions are "regulatory actions" or "general in contents", or when the motivation can be

inferred ob relationem "from another deed by the administration, referred to in the decision

itself". This provision, although strengthening a consolidated principle, gave rise to

considerable discussion - in terms of both the persistence of a lack of motivation within the

context of an excess of powers17

, and of the essential elements of administrative decision18

.

1.2.2.2. If the motivation of the measure is a guarantee of participation in the

proceedings at the time of decision, the provisions included in paragraph III of the law (19

)

are more specifically dedicated to the decision-making process. In particular, the drafter of

law n. 241 provides (art. 7) that "subjects that are the recipients of the direct effects of the

final measure and those who are called by law to participate in it" and, if "identified or

easily identifiable", "subjects other than the direct recipients", if in danger of being

prejudiced, have the right to receive notice a notice of the start of the proceedings - save

when "there are obstacles derived from specific reasons of speed" ; these notices can be

sent also with telematic means (20

); the notice is delivered (art. 8) through a personal

17 SALA, L’eccesso di potere dopo la l. 241/90: un’ipotesi di ridefinizione, in Dir. amm., 1993, 211 and recently

CODINI, Scelte amministrative e sindacato giurisdizionale : per una ridefinizione della discrezionalità, Naples,

2008.

18 For a wider argumentation, PERFETTI, Manuale di diritto amministrativo, Padua, 2007, from 338.

19 Still fundamental BERTI, Procedimento, procedura, partecipazione, in Studi in memoria di E. Guicciardi,

Padua, 1975, 779, BENVENUTI, Per un diritto amministrativo paritario, ivi, 807; after Law 241 see LEDDA,

Problema amministrativo e partecipazione al procedimento, in Dir. amm., 1993, 133, TRIMARCHI F., Questioni in

tema di partecipazione al procedimento amministrativo, in Amministrare, 1993, 135, COGNETTI, Partecipazione al

procedimento e ponderazione degli interessi, in SCIULLO (ed.), L’attuazione della legge 241/90, Milan, 1997, 15,

and “Quantià” e “qualità” della partecipazione. Tutela procedimentale e legittimazione processuale, Milan,

2000, DURET, Partecipazione procedimentale e legittimazione processuale, Turin, 1996, FRACCHIA, Analisi

comparata della partecipazione procedimentale nell'ordinamento inglese e in quello italiano, in Dir. Soc., 1997,

189, VIRGA G., La partecipazione al procedimento amministrativo, Milan, 1998.

20 See also art. 3 bis Law n. 241; on digital administrative proceedings see Law Decree March 7th 2005, n. 82

(Digital Administration Code), Law Decree December 30th 2010, n. 235 and the recent book by MASUCCI,

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11

communication (or, if this is impossible or too difficult, with other eligible means), and

shall contain the name of the proceeding authority, the object of the proceedings, the office

and officer responsible for the proceedings, the deadline for its conclusion and the remedies

that can be adopted in case of lack of activity and the office where the relevant

documentation is available for perusal. If the proceedings are started by third parties, the

notice shall also show the date of filing of the motion.

The interested parties and the parties representing common interests to whom the

proceedings might be prejudicial can (are entitled to) participate in the proceedings (art. 9),

by filing "written briefs and documents" which, if relevant "the administration is obliged to

examine", and by examining the relevant documentation (art. 10); by reason of both

reference to the European Union law principles contained in art. 1 of the law and their

higher effectiveness, the greater participation guarantees (the right to cross-examination)

included in the European Union legal structure (and, in particular, on the basis of the right

to a good administration) shall be considered applicable here. The duty of the proceeding

authority to examine the participation documents might convince it to settle the matter with

the private citizen, rather than making a unilateral decision (art. 11), or to reject the

application filed by third parties; in this way the initiative taken by the filing party is further

guaranteed by the fact that such party shall be given (art. 10 bis) a "notice of impediments"

that clarifies the "reasons why the application must be rejected", against which the applying

party has "the right to appeal in writing" by producing defence arguments ("observations,

integrated by documents if necessary").

1.2.2.3. While the aforementioned notice does not apply in some instances

(bankruptcy proceedings and welfare matters), more generally, the concept of participation

Procedimento amministrativo e nuove tecnologie. Il procedimento amministrativo elettronico ad istanza di parte,

Turin, 2011 (see also ID., La “telematizzazione” del procedimento amministrativo. Primi lineamenti, in PERFETTI

(ed.), Le riforme della l. 7 agosto 1990, n. 241 tra garanzia della legalità ed amministrazione di risultato, Padua,

2008, 225.

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12

in proceedings is not guaranteed (art. 13) when it is aimed at the adoption of "regulatory,

general administration, planning and programming actions" (and, the law adds, in the case

of fiscal proceedings, seizure of assets in the event of kidnappings and change of personal

details for prosecution witnesses), while the specific rules concerning participatory

instruments for those proceedings remain applicable; there is a clear symmetry with the

exclusions concerning the obligation to provide grounds for the decisions.

The lawmaker has further introduced a - very controversial - provision (art. 21

octies) that states that provisions that are unlawful by reason of a "violation of the rules of

proceedings or those on the formal structure of the action" cannot be annulled if "given the

mandatory nature of the provision, it is clear that its executive contents could not have been

different from the ones actually adopted" and that "in any case" the unlawful action cannot

be annulled "because of the lack of a notice of the start of the proceedings" if the

administration "during the proceedings" is able to demonstrate, which is not easy, that "the

contents of the decision could not have been different from the ones actually adopted".

1.2.2.4. Of course, there are principles that can dictate the depth and outlook of

proceedings and precepts that regulate the participation therein throughout the whole body

of law - from the procedural agreements described in art. 11, that are a consequence of the

"acceptance of observations and proposals" filed in the proceedings, to the calling of a

service conference (art. 14, par. IV) by the private subject and to the importance of the

private subject during its performance; from self-certification (art. 18) to the certified notice

of the start of the activity (art. 19) and to silent consent (art. 20) as means to achieve a

decision, to the wide chapter on the access to documents and information - and in other

national and regional laws; it is not possible here to examine the whole of it, and this work

shall be limited to some brief observations - for the sake of highlighting any novelties - on

the certified notice of the start of the activity (a proceedings and as a form of participation).

1.2.2.5. On the other hand, it is worth mentioning that the outlines of the

proceedings and of the private subject's participation therein must be looked for also

outside of the text of the general law on administrative proceedings.

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13

First of all, it is necessary to look at the statute establishing public administration -

a theme on which the Italian doctrine has not yet reached a consensus, with a division

between those who think that the Constitution has fixed the classic system, later eroded by

European Union law, and those who see a complete overhaul of it - as the theories on

administrative proceedings that have been used since the 1960s to build them as a function

were based on the constitutional text. Secondly, participation in proceedings and the

concept of proceedings owe a lot to the reflection on their relationship with trial, and so it

shall be necessary to pay attention also to this facet - especially given the very recent

codification of the administrative trial. Thirdly, sectorial and case law contribute in a

material way to the creation of the institutes that have been discussed here and , from this

point of view, too, it shall be necessary to explain the introduced novelties.

1.3. Success of positive regulation of proceedings and discard of its

theoretical basis

A last general observation might be useful. The consolidation of the proceedings

also through the approval of Law n. 241 of August 7th

, 199021

, the consolidation of the

principle of fair proceedings (at a constitutional level) and the subsequent principle of good

administration (derived from European Union law) seem to have widened the scope of

attention of the doctrine and of case law considerably, as well as their importance in

practice; however, the wealth of rules - general and sectorial - and the frequency of their

implementation in case law have, for the most part, released these institutions to be

interpreted and described - two activities that have a considerable importance in the Italian

administrative law studies. The innovative strength of the doctrinal reconstructions that had

created those institutions was consequently reduced. In line with the leaning towards

21 On Law n. 241 chiaroscuros, BERTI, La responsabilità pubblica (Costituzione e Amministrazione), Padua, 1994,

319, 323, 403.

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14

juridical technicality that goes together with the respect for written decisions,

administrative proceedings and participation in proceedings, in the end, coincide with the

text of the law, so that the whole development of administrative proceedings has been

reduced to a mere regulation of how the public official must carry out their tasks in order to

reach the goal that is the authoritative decision, and thus lost their richness, depth, and

meaning. In this process - seemingly unknowing - the proceedings end up coinciding with

the interpretation of the positive rules that regulate them, and their interpretation is carried

out in light of the traditional approach of the proceedings as task, with a strong link to the

proceeding public subject: importance is thus assigned to the administrator, not to the act of

administration.

The less descriptive profiles - such as, for instance, the subjective position of the

participants in the proceedings22

, or the collective private interests - therefore, remain in the

shadows of conditional public interest. More generally, the profile and significance of both

the proceedings and the participation therein, seen as tools to make the exercise of power an

objective action (as it is a simple implementation of a rule) and the decision-making

process equal, remain in the background and are superseded by the centrality of the

traditional conception of proceedings.

It seems as if the proceedings and the participation therein are not a consequence

of constitutional principles and theoretical constructs that can explain positive law; without

action on the part of the lawmaker, there would be nothing, so it is enough to note down the

provision made by the lawmaker. In these terms, most of the ability of the proceedings and

of the participation therein to govern the authority and make it functional to the full

enjoyment of rights is cancelled; the idea of proceedings as a task the authority must carry

out according to its own rules prevails; legal science, if it is satisfied by exegesis, does not

seem able to guide the development of the system, and simply suffers the novelties

introduced by the national and European lawmakers.

22 ZITO, Le pretese partecipative del privato nel procedimento amministrativo, above mentioned.

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15

2. UPDATES

Within this general framework, here are the novelties. The themes described here

have not been updated in any material way recently, and the relevant legal literature seems

characterised by specific analyses or celebrations of the twentieth anniversary of the

introduction of Law 241/1990, rather than by radically new contributions23

.

2.1 Regulatory novelties

As far as the legislative news are concerned, a brief description of the provisions

that introduced a code of administrative proceedure, as well as further proceedings

streamlining systems and the certified notice of the start of the activity (segnalazione

certificata di inizio attività - SCIA) seems in order.

2.1.1. No argument is needed to demonstrate the importance of the relationship,

both theoretical and practical, between proceedings and trial, between participation in

proceedings and jurisdictional protection; in this respect, the approval of the code of

administrative procedure (Legislative decree n. 104 of July 2nd

, 2010) cannot be

overlooked. Of course, the analysis of the importance of procedural rules for the discipline

23 See status quaestionis after twenty years the Law n. 241 is in force, in CORSO, Il principio di legalità, 4, DELLA

CANANEA, Il rinvio ai principi dell’ordinamento comunitario, MARZUOLI, Il principio di buon andamento e il

divieto di aggravamento del procedimento, 207, POLICE, Il dovere di concludere il procedimento e il silenzio

inadempimento, 228, RAMAJOLI, L’intervento nel procedimento, 517, CHIRULLI, I diritti dei partecipanti al

procedimento, 530, VAIANO, Il preavviso di rigetto, BASSI [N.], Gli accordi integrativi o sostitutivi del

provvedimento, ZITO e TINELLI, L’ambito di applicazione delle norme sulla partecipazione, 588, PAOLANTONIO e

GIULIETTI, La segnalazione certificata di inizio attività, 750, LAMARQUE, L’ambito di applicazione della legge sul

procedimento amministrativo, 1234, all in SANDULLI [M.A.] (ed.), Codice dell’azione amministrativa, Milano,

2010. For a more theoretical approach, please refer to the various essays in Procedura, Procedimento, Processo,

Padua, 2010, above quoted and the recent book by COGNETTI, Principio di proporzionalità, Turin, 2011.

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16

of proceedings would require wide comparisons with the whole structure of the code of

administrative procedure, which is not required here. However, a few profiles, at least, are

worth mentioning.

A. First of all - and of material importance, in our opinion - the administrative

jurisdiction itself is defined by the implementation of the rules of administrative

proceedings (art. 7 of the code of administrative procedure) Indeed, given that the

jurisdiction of the administrative judge concerns litigation over the exercise of, or failure to

exercise, administrative power ("concerning provisions, actions, agreements or behaviours

that can be traced back, even indirectly, to the exercise of said power") by "public

administrations", the code clarifies that, for the purpose of determining jurisdiction, all

subjects "that are in any case called to observe the principles of administrative

proceedings" are also to be considered equivalent to public administrations. The purpose of

this provision is clear, but the provision itself gives rise to hermeneutic and systematic

disagreements, which we need not consider here.

It is important, instead, to underscore the strong relationship that exists between

the mandatory implementation of procedural rules for the purpose of making a decision,

and the consequent determination of administrative jurisdiction over said decision,

independently from the subjective title of the person who actually makes the decision.

B. Secondly, the provisions of the code of administrative procedure that confirm

the possibility, in general, for the judge to verify (and repeat) the assessment of facts carried

out by the administration within the context of the proceedings (for instance, art. 19 of the

code of administrative procedure) and thus the importance of the equality in both the

definition of facts and the participation in the proceedings - and the consequent possibility

of filing documents and briefs to allow a better definition thereof - seem important. It seems

equally important to underscore that "factual circumstances and the general behaviour" of

the private subject and of the administration are trial materials in trials for damages (art. 30

of the code of administrative procedure).

C. Independently from the lively discussion on the lack of provisions for a general

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17

assessment action, the provision of art. 31 of the code of administrative procedure must be

mentioned; the article does, indeed, provide for an assessment, and this provision states

that, after the expiration of the deadline "for the conclusion of the administrative

proceedings, the interested parties can ask for an assessment of the compliance of the

administration with its obligations"; it is clear that the object of the process is the

assessment of procedural compliance, with the consequent observations on the structure of

the proceedings and on the subjective positions during the same.

D. With regard to the development of the procedural cross-examination, it is

important that there be the possibility of having summary (and therefore quick)

judgements, with regard to both access to administrative documents (art. 116 of the code of

administrative procedure) and the failure to adopt the provision within the deadline set for

the ending of the proceedings (art. 117 of the code of administrative procedure); for this

reason it does not seem difficult to consider the presence of a trial as a tool for the

effectiveness of cross-examination within the proceedings, a tool that can be used also

during the proceedings - and especially in judgements on silence, during complex or

composite proceedings - with theoretical consequences that are easy to understand with

regard to the concept of equality of the parties during the proceedings.

2.1.2. As already mentioned, the lawmaker has often expressed a wish to act on the

provisions of Law 241/1990, including recently. The lawmaker's starting point is the wish

to reduce the procedural sequence, or substitute it with statements or certificates.

A. On the one hand, the lawmaker has introduced a wide-ranging recourse to silent

consent, as well as several departures from the competences of the administrative bodies, in

an attempt to reduce the time that is necessary to issue consents to the start of

entrepreneurial activities: in this sense, law decree n. 78 of May 31st, 2010, Urgent

measures for financial stabilisation and economic competition, which, in art. 43, introduced

"zero bureaucracy areas in Southern Italy" in which "new productive initiatives" would be

promoted also by the fact that "the final decisions in administrative proceedings of any

nature and with any object, started by a request by a third party" are to be considered

approved by means of silent consent unless issued by a Government Commissioner acting

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18

(also as a consequence of "ad hoc service conferences pursuant to Law . 241 of 1990") in

departure from ordinary competences, is emblematic. These provisions are not new in the

Italian system (witness, for instance, law decree n. 112 of June 25th

, 2008) and often present

a "propaganda" aspect, as they are filled with emphatic and dubious statements (24

);

additionally they lack precision in the use of legal categories which makes it very difficult

to implement them and represents a constant departure from the template of procedural law.

B. On the other hand, it cannot be overlooked that the number of cases in which the

law gives importance, within the proceedings, to certifications issued by monitored private

subjects in substitution for administrative assessments is increasing (25

). Within this

context, mention must be made of art. 49 of law decree n. 78 of May 31st, 2010 (converted

by Law n. 122 of July 30th

, 2010) that completely overhauled the text of art. 19 of law

241/1990, substituting the commencement notice (dichiarazione di inizio attività - DIA)

with a certified notice of the start of the activity (SCIA).

By reason of the new text of art. 19, every "authorisation, licence, non constitutive

concession, permit or clearance, however named, including the applications for the

enrolment in professional registers required for the exercise of entrepreneurial, business or

cottage industry activities whose issuance depends exclusively by the fulfilment of general

legal or administrative requirements and assumptions, and does not require any limitation

of quota or specific sectorial planning tools" (26

) is "replaced" by a "self-certification"

integrated by statements in lieu of certification and by "attestations and affidavits by expert

24 Such approach is particularly clear in Law Decree June 25th 2008, n. 122 («Government Action Plan for

simplification and regulation quality»); see here articles named «Cut-administrative operations» (art. 25), «Cut-

Public Bodies» (art. 26), «Cut-paper» (art. 27) or «Open an enterprise in a Day» (art. 38).

25 See recently BENEDETTI, Certezza pubblica e “certezze” private. Poteri pubblici e certificazioni di mercato,

Milano, 2010.

26 Excepted «activities mostly of financial nature».

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19

technicians or by declarations of conformity by the Agency for enterprise" which are proof

of the satisfaction of the fulfilment of the requirements and assumptions for the obtainment

of the relevant act; once the certified notice has been filed, it is possible to start the activity

immediately, but the administration can stop it and order the elimination of its effects if it

should ascertain "any lack of fulfilment of the requirements and assumptions" that had been

certified; however, after sixty days have elapsed, the power of the administration to

intervene is limited to a few cases. The lawmaker further declares that the described

regime pertains to the protection of competition (so as to exclude any regional jurisdiction)

and constitutes the basic level of performance with regard to civil and social rights (so as to

exclude any regional jurisdiction), specifying also that said regime replaces the one based

on the commencement notice, in all cases in which the latter is referred to (27

).

The doctrine has criticised the SCIA discipline (28

) and, for the most part, has

brought this new institute back to the original outline of the commencement notice (29

) - on

which, also because of the various swings of the lawmakers, an intense legal and doctrinal

debate has ensued, especially with regard to the "self administration" nature of the action of

the citizen, the nature of the power of public bodies with regard to the results of the activity

that was launched without the relevant requirements and to the legal protection of third

parties; however, it would be interesting to analyse this discipline also in light of Directive

2006/123/EC, to assess its systematic scope and to reach conclusions on the more

controversial themes also from that point of view.

27 Case law recently takes position for DIA overstay (see Tar Lombardia, section I, January 13th 2011, n. 89 and

January 14th n. 123, see it in Urb. e app., 2011, 579).

28 See MATTARELLA, La Scia, ovvero dell’ostinazione del legislatore pigro, in Giornale di diritto amministrativo,

2010, 1328.

29 In this way BOSCOLO, La segnalazione certificata di inizio attività: tra esigenze di semplificazione ed effettività

dei controlli, in Riv. giur. urbanistica, 2010, 580

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20

2.2 The most recent law developments

It seems that recently case law has taken no stances that can significantly modify

the orientation of the general profile of proceedings or the participation therein of the

involved parties.

A. The Constitutional Court, on its part, is taken with the problem of extending the

obligation to provide grounds for administrative provisions. However, the Court does not

seem to take a linear approach in its analysis, as on the one hand it has linked the obligation

to provide grounds solely to the principles peculiar to the administrative activity ("on the

one hand, it is a corollary of the principles of good conduct and impartiality of the

administration, and, on the other hand, it makes it possible for the recipient of the decision

who believes that its legal position has been prejudiced, to have recourse to jurisdictional

protection"30

) , excluding all guarantees of procedural cross-examination and of the right to

procedural defence by limiting the obligation to give the grounds "solely to the trial

procedure"31

(even though the remitting judges had emphasised this point, including by

reference to European Union laws - "this is a constitutional principle common to the

European countries, which can be derived from art. 253 of the Treaty on European Union,

which is today art. 296 par. 2 of the Treaty of Lisbon"32

); the result hereof is that the

admissibility of grounding a decision on the basis of a numerical score has been conformed,

as the Court prefers to avoid weighing the administration with excessive burdens. Cross-

examination and defence would be - clearly backtracking from the guarantee of a fair trial -

requirements that would be valid only in a trial context. Other institutions of Law 241/1990

have been involved with constitutional law, but only as profiles that do not contribute to

outline the shape of proceedings and participation therein - even though they might have

30 Constitutional Court, November 2nd 2010, n. 310.

31 Constitutional Court, January 30th 2009, n. 20.

32 Constitutional Court, November 2nd 2010, n. 310.

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21

has a considerable practical importance33

, as in the instance of case law on the applicability

of DIA to the construction of power plants from renewable sources.

B. Recently, administrative case law has not had the opportunity to establish

especially novel principles; nonetheless a sound tendency towards an accurate

implementation of the general principles must be pointed out.

Thus, it has been stated that34

the administrative action must be "characterised by

the classic features of transparency and publicity and by the principles of European Union

law, but also by civil law-derived principles, including that of good faith, which can be

considered an expression of actions carried out on the basis of principles of good

administration"; the administrative judge is therefore used to implement the principles of

non-aggravation, of reasonable duration of the proceedings35

, of transparency and

33 See Constitutional Court, June 8th 2011, n. 175 admitting the mark as a motivation and giving prominence to the

administrative efficiency than judicial review above it.

34 See Constitutional Court May 10th 2010, n. 171 on Environmental impact assessment, or May 29th 2009, n.

166, above Basilicata Environmental Regional Law April 26th 2007, n. 9, or March 22nd 2010, n. 119 on Puglia

Renewable Energy Regional Law October 21st 2008, n. 31.

35 For Administrative Court of First Instance (TAR), Naples, section III, March 29th 2010, n. 1719, Sicily, Palermo,

section III, January 11th 2010, n. 232: article 1 of Law 241, as modified in 2005 introduced in Italy good faith

principle.

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22

impartiality36

, of effectiveness37

, proportionality38

, and caution39

. It cannot be overlooked

that all these principles can be derived, by and large, from our Constitution and that,

however, case law - following a long-standing tendency to interpret the law - has fully

implemented them only after the reformation of art. 1 of Law 241/1990, even going so far,

in some instances, to attribute their origin to European Union law40

.

The result is that the developing confirmation of the legal relevance of these

principles reduces the space attributed to administrative merit41

.

There is nothing new with regard to the limits to the participation in proceedings

pursuant to art. 13 of Law 241/1990, and yet, in observing the cases in which case law has

long been validating decisions made without a notice of the start of proceedings, and so

36 In such way TAR Pescara, section I, February 11th 2011, n. 113; TAR Brescia section I, November 2nd 2010, n.

4520 explicate that is to prefer admittance with prescription than a new decision because in this second way

applicant is due to a new instance; TAR Firenze, section I, January 19th 2010, n. 67, clarify that is not due the full

examination of an instance if it seems inadmissible; for TAR Sardinia, Cagliari section I, December 7th 2009, n.

2014, sealing of the application in a public tender procedure is to be examined in a not- formalistic way, looking at

the goal of the procedure itself.

37 For TAR Palermo, section I, January 26th 2011, n. n. 126 publicity in public tender procedure is a part of the

general principle of fairness,

38 Administrative decisions with multiple recipient seems ad expression of such principle at TAR Naples, section

VIII, September 10th 2010, n. 17398.

39 Proportionality is for TAR Genoa, section II, May 27th 2009, n. 1238 the measure of the qualifications requested

to became public administration contractor due to a public tender.

40 An example in TAR Trento, section I, July 8th 2010, n. 171.

41 Notwithstanding such principles are plainly stated in Italian Constitution, for Supreme Administrative Court

(Consiglio di Stato) section V, January 19th 2009, n. 4035 concurrency, fairness, publicity, transparency,

proportionality, are UC principles, due to observance under UC Laws immediately compulsory in Italy.

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23

without participation42

, it is easy to see that participation is considered much less important

than it appears to be in the law.

However, even though such opinions are often unsound43

and only slightly

consistent with the logic of protecting the right to a defence in proceedings44

- which is

upheld by European Union case law - it must be said that they are now very much

established in case law. In fact, it might almost be said that procedural guarantees are

limited today to slightly more than self-protection procedures45

and that the number of

subjects to whom notice of the start of proceedings is mandatory is extremely limited, as

many nominal opponents are also excluded46

.

42 Recently, TAR Sicily, Catania, section III, February 4th 2011, n. 258, TAR Calabria, section II, February 11th

2011, n. 211, TAR Rome, section III, January 10th 2011, n. 66, TAR Molise, section I, December 10th 2010, n.

1532.

43 Case law exclude the notice is due in (i) proceedings on instance of the applicant, (ii) not discretionary

decisions, (iii) emergency decisions, (iv) decisions related to security measures.

44 Case law must to be criticized: Supreme administrative Court legitimate the lack of notice in case of exclusion

from public tender procedure of the participant if the administration is unfulfilled with requirements, (Consiglio di

Stato section VI, December 21st 2010, n. 9324); neither due the notice is – for Consiglio di Stato, section V, June

23rd 2010, n. 3966 – in case the tender is awarded to another participant.

45 Coherent with UC case law is Italian Supreme administrative Court admitting the lack of the notice in case the

participant received the due information in other ways (Consiglio di Stato, section VI, March 9th 2011, n. 1476,

section VI, March 2nd 2011, n. 1305, Consiglio di Stato section II, January 7th 2011, n. 1585.

46 Participation is anytime due in case of decision negative for the applicant (Consiglio di Stato section V, January

17th 2011, n. 206, TAR Salerno, section II, September 20th 2010, n. 11084, TAR Rome, section II, July 7th 2010, n.

23285, TAR Naples, section IV, May 4th 2010, n. 2480, TAR Bari section I, April 12th 2010, n. 1330, TAR Rome,

section II, December 13th 2010, n. 36323, TAR Florence, section I, March 24th 2010, n. 742, TAR Rome, section

III, March 2nd 2010, n. 3241, TAR Florence, section II, July 6th 2010, n. 2316.

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1

ACTES ADMINISTRATIFS ET ACTES DE L’ADMINISTRATION

PUBLIQUE1

RAPPORT ANNUEL - 2011 - ITALIE

(Février 2011)

Pr. Carlo MARZUOLI

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1.

L’administration publique peut agir à travers des actes administratifs ou des actes de

droit privé, uni- ou multilatéraux. Certains actes administratifs peuvent également émaner

de sujets privés exerçant des fonctions publiques, d’autres activités administratives ou

remplissant des services publics.

1 La bibliographie est très vaste. Renseignons seulement les contributions suivantes où des

bibliographies plus fournies peuvent êtres consultées: D. SORACE, Atto amministrativo, in

Enciclopedia del Diritto, Annali III, Milano, 2010; M. RENNA, Il regime delle obbligazioni

nascenti dall’accordo amministrativo, e S. VALAGUZZA, L’accordo di programma:

peculiarietà del modello, impiego dei principi del codice civile e applicazione del metodo

tipologico, in Dir. amm. 2010, n. 1 (il primo) e n. 2 (il secondo).

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2

2.

En ce qui concerne les actes émanant de l’administration publique, la loi (Loi n.

241/1990) prévoit le cadre général suivant.

Une distinction fondamentale existe entre les actes d’autorité ou impératifs et les actes

qui ne le sont pas (art. 1, c. 1-bis). Les actes d’autorité sont des actes administratifs. Les

actes qui ne sont pas des actes d’autorité sont des actes administratifs s’il existe une

réglementation spécifique ; en l’absence de telle réglementation, il sont considérés comme

actes de droit privé.

Il faut finalement attirer l’attention sur le fait que beaucoup des relations de travail avec

l’administration publique (à part les magistrats, le personnel militaire et d’autre personnel)

sont régies par le droit privé et que, dans cette hypothèse, l’administration publique agit (en

général) comme employeur privé (art. 5, d. lgs. n. 165/2001).

3.

Actes administratifs

La distinction entre actes d’autorité et ceux qui ne le sont pas est très importante, en

particulier pour des raisons de classification. Cela signifie que le caractère essentiel de

l’acte administratif n’est pas son caractère d’autorité (ou impératif) qu’il peut effectivement

avoir ou non, mais la subordination à un régime particulier de validité : la légitimité. La

légitimité consiste en une régulation, voulue pour conférer l’assurance que l’acte sert

l’intérêt public tel que définit par la loi. A ces fins, l’instrument principal en est le vice

d’excès de pouvoir.

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3

3.1

Le caractère d’autorité est avant tout important du point de vue du principe de

légitimité.

Afin de satisfaire les exigences de protection du citoyen, l’acte administratif d’autorité,

manifestation du pouvoir de suprématie, est un acte typique. La loi doit expressément

prévoir l’acte, le contenu du pouvoir, le type d’effets qui en ressortent et les aspects

fondamentaux relatifs à la compétence et la procédure.

Par exemple, l’imposition d’une condition suspensive en matière de permis de

construire est seulement envisageable si cette dernière se rapporte à la réalisation d’une

construction et si elle est basée de manière directe ou indirecte sur une norme de loi ou de

règlement : c’est ainsi que la condition, selon laquelle le permis de construire est délivré au

demandeur sous condition qu’il renonce à l’indemnisation des travaux réalisés en cas

d’expropriation de la zone sur laquelle les constructions vont être érigées, est illégitime, car

il va à l’encontre du principe de la typicité des actes administratifs (Tribunal administratif

régional de la Lombardie, Milan, Section IV, 10 septembre 2010, N. 5655)

Ici il s’agit toutefois d’un acte qui est seulement partiellement typique. Ce sont les

ordonnances de nécessité et d'urgence qui peuvent déroger aux dispositions législatives

(hormis les principes généraux, la Constitution, le droit européen). Ces derniers posent de

graves problèmes de compatibilité avec le système constitutionnel et font l’objet d’une

critique constante car ils sont utilisés de manière de plus en plus fréquente, non seulement

dans le cas de calamités naturelles (tremblement de terre, inondation, etc.), mais également

dans le cadre d’évènements de grande envergure (c’est-à-dire pour des événements prévus

et préparés de longue date, comme les expositions universelles, les olympiades, les régates

ou d’autre types de grands évènements).

Il faut rappeler que c’est le caractère d’autorité qui est déterminant, comme indiqué plus

haut, pour établir la nature administrative ou non de l’acte de l’administration (voir n. 1

plus haut.)

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4

3.2

La distinction entre actes administratifs d’autorité et les actes qui ne le sont pas fait

l’objet de plus en plus d’intérêt. Pourtant, une partie de la jurisprudence tend à identifier

l’acte administratif avec l’acte d’autorité.

Ceci ayant été précisé, il convient de soulever que la notion d’autorité est très discutée.

Selon la thèse la plus diffusée, la caractéristique d’autorité est conférée aux actes qui

portent atteinte aux intérêts d’un sujet sans son consentement (unilatéralement). Cette

notion est cependant trop générique. Chaque acte administratif, même l'acte administratif

qui n’est pas d’autorité empiète unilatéralement sur les intérêts d'autres sujets. Il faut donc

ajouter que le caractère d’autorité est l’atteinte aux intérêts reconnus comme droits

subjectifs. Dans ce cas, le problème se déplace vers la distinction entre droits subjectifs et

intérêts légitimes. Mais, cette interrogation est truffée de solutions incertaines et, d’autre

part, moins importante aujourd’hui que par le passé, car aujourd’hui même les dommages

occasionnés aux intérêts légitimes donnent lieu à une indemnisation.

Un aide décisive nous vient d’expérience. Selon une tradition ininterrompue, beaucoup

d’actes sont (habituellement) identifiés comme d’”autorité”, comme les actes de

planification (par exemple urbanistique, du paysage), les expropriations, les ordonnances,

les réquisitions, les autorisations (de manière prédominante même les concessions) et ces

derniers sont qualifiés comme administratives sans problème particulier.

3.3

Une autre distinction pertinente est celle entre acte administratifs contraignantes, dans

lesquelles l’administration doit mettre en œuvre intégralement ce qui est prévu par la loi, et

les actes discrétionnaires, dans lesquels l’administration peut évaluer et choisir la solution

la mieux appropriée pour l’intérêt public.

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5

La distinction fait partie de la tradition et est importante, avant tout sur le plan

conceptuel. Selon certains, l'acte administratif contraignant ne serait pas un acte

administratif authentique; il pourrait être assimilé à un acte d'exécution d'une obligation

légale. En tout cas, par rapport aux actes administratifs contraignants, il y aura toujours des

situations de droit subjectif à l ‘exclusion de ceux relatives aux intérêts légitimes. Mais cela

reste une interprétation minoritaire non suivie par la jurisprudence, qui se base sur

l’équation « acte contraignant = droit subjectif » seulement dans certaines matières et

hypothèses (par exemple en matière de financements publics) .

A part ce problème, le caractère contraignant de l’acte administratif a de toute manière

acquis une importance supérieure par rapport à des objectifs divers. On se rappelle deux

aspects. Le premier est de caractère général. Le règlement de la légitimité de l’acte

contraignant est en partie différent de celle de l’acte ordinaire. Certains vices, même

incontestables, n’entraînent pas nécessairement l'annulation de l'acte s'il est manifeste qu'il

n'y avait pas autre solution possible. C’est le cas lorsque le vice consiste dans la violation

de règles de procédure ou dans la forme de l'acte (loi n. 241/1990, art. 21-octies).

Le second aspect est que les actes d’habilitation ou d’autorisation, quand ils sont

contraignants (sauf exceptions indiquées par la loi) sont substitués (art. 19 loi n. 241/1990)

par une notification certifiée de début d’activité (s.c.i.a.). L’intéressé déclare à

l’administration publique qu’il veut entreprendre l’activité et être en possession des

réquisits prévus, pouvant, suite à cette communication, commencer l’activité.

Naturellement, cette fonction particulière de la déclaration du privé a fait surgir le

problème de sa nature propre : est-ce un acte purement privé ou un acte administratif (émis

par un privé) ou encore un acte comparable, dans certains de ces aspects, à un acte

administratif.

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6

4.

L’acte administratif est, selon la tradition, avant tout un acte unilatéral.

Par contre, l’expérience nous a toujours démontré l’existence d’hypothèses dans

lesquelles le consensus du sujet privé est indispensable pour la mise en oeuvre de la

réglementation fixée par tels actes. On doit penser aux concessions administratives de biens

ou de services publics, ou aux conventions en matière urbanistique organisant la

construction dans les zones à urbaniser, ou encore par rapport à l’emploi public. Il existe

donc depuis toujours le problème de l’importance à accorder au consensus du sujet privé.

Le consensus peut effectivement être considéré simplement comme une condition

d’efficacité par rapport à un acte administratif unilatéral (le décret de concession, le décret

de nomination pour la fonction publique, les plans de lotissement), actes unilatéraux qui

constituent néanmoins les piliers de la réglementation sur les rapports entre l’administration

publique et le sujet privé. Conséquence : si l’acte tombe parce qu’il a été, par exemple,

révoqué ou annulé par l’administration publique, tout tombe.

Par contre, le consensus peut être considéré comme élément type d’un acte bilatéral (ou

plurilatéral) et donc comme un acte de type contractuel entre l’administration publique et le

sujet privé.

La loi n. 241/1990 établit (art. 11) que les pouvoirs de l’administration (sauf exceptions,

entre autres celui relatif aux actes administratifs de nature générales, à plans, à

programmes) peuvent aussi être exercés à travers des actes consensuels entre

l’administration publique et le sujet privé intéressé (« accordi »), accords par lesquels il est

possible de déterminer le contenu discrétionnaire de l’ordonnance finale voire remplacer

l’ordonnance même. La loi a expressément prévu la procédure, établissant que les accords

doivent êtres stipulés afin d’assurer l’intérêt public, se basant sur l’application des

« principes du code civil en matière d’obligations et de contrats tant qu’ils sont

compatibles», attribuant à l’administration publique le pouvoir de se dédire (un pouvoir de

révocation) de l’accord pour des motifs d’intérêt public survenus ultérieurement,

moyennant une indemnisation.

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7

Il y a donc suffisamment d’éléments pour établir les qualifications juridiques de ces

accords: contrats de droit public ou contrats de droit privé (qui, dans leurs aspects essentiels

ne sont pas très différent d’un contrat de vente) de l’administration publique.

D’autre part, si nous considérons les événements jurisprudentiels et la nécessité

d’affronter de manière spécifique les questions particulières qui se posent (l’interprétation,

la validité, la possibilité d'utiliser la résolution contractuelle), la qualification mixte, c’est-à-

dire ni entièrement privée, ni entièrement publique s’avère toujours la plus convaincante.

En tout cas, par rapport aux aspects à considérer et réglés par le droit privé, l’application

rigoureuse des principes en matière d'obligations et de contrats issus du droit privé est

souhaitable. Cela surtout aux fins d'assurer une plus grande stabilité et fiabilité des

engagements dérivants de la réglementation établie par l'acte.

Il faut ajouter qu’une exigence du genre est soulignée même pour les accords entre les

administrations publiques et en particulier pour les accords de programmes, à travers

lesquels plusieurs organismes publics établissent les modalités, les conditions, le

financement et les délais pour la réalisation d'oeuvres qui impliquent de manière diverse les

mêmes administrations.

5.

Après avoir signalé quelques aspects des actes de nature « administrative », on peut

reprendre le point de la distinction entre les actes administratifs et les actes de droit privé

de l’administration publique. La qualification de l'acte est déterminante aux fins de la

procédure, de l'efficacité et des vices; et il peut être déterminant aux fins de l’importance

des intérêts, du juge ayant juridiction, ainsi que des pouvoirs du juge par rapport aux actes

soumis. Souvent il n’est pas aisé de connaître la nature de l’acte émis par l’administration

publique: soit il s’agit d’un acte administratif, soit d’un acte de droit privé.

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8

Le problème concerne surtout les actes unilatéraux de l’administration publique, dans

l’hypothèse d’actes qui ne sont pas des actes d’autorité (étant «d’autorité » ils devraient

êtres considérés comme administratifs, n. 2). Par exemple: l’acte de licenciement d’un

fonctionnaire, le dédit d’un contrat de droit privé, la nomination d’un représentant de

l’entité publique dans une autre ou dans une société ou fondation, etc.

Ces actes correspondent généralement à des mesures que peuvent aussi prendre les

sujets privés, et donc, dans l’abstrait et en général, peuvent être qualifiés d’actes

administratifs ou actes de droit privé (de l’administration).

Dans nombreuses de ces hypothèses, la présence de normes dictant une discipline

particulière permettent de qualifier les actes comme actes administratifs. C’est le cas,

comme indiqué plus haut, pour les actes de procédure contractuelle, aujourd’hui réglé par le

d. lgs. n. 163/2006, qui, selon des directives européennes règle les contrats publics relatifs

au travaux, aux services et fournitures: par exemple la décision d’organiser un appel d’offre

public, les actes de procédure de l’appel d’offre, l’adjudication,, c’est à dire l’acte à travers

lequel l’administration détermine le sujet avec lequel elle conclura le contrat.

Mais il y a beaucoup d’hypothèses dans lesquelles la qualification est incertaine.

Cela arrive également en matière de contrats publics. Un exemple. La législation prévoit

qu'à certaines conditions, l'adjudicataire peut sous-traiter les travaux à une autre entreprise.

Par contre, cette situation requiert un acte d’autorisation unilatéral de l’administration

publique (art. 118 d. lgs. n. 163/2006). Une partie de la jurisprudence a retenu que tel acte,

même si réglé de manière spécifique par les règles du Code des contrats publics (l'art.118),

est, de par sa nature, identique à l'autorisation de sous-traitance prévue entre sujets privés

régis par le Code civil (art. 1656). Selon cette interprétation, la règle qui concerne cette

discipline spéciale ne prévoit aucune appréciation de la part de l’administration

(‘discrezionalità’) (Tribunal administratif régional de Lazio, Rome, Section III, 23 janvier

2010, N. 776). Le Conseil d’état suit par contre une thèse opposée. Selon ce dernier, l’acte

autorisant la sous-traitance, réglé par l’art. 118, est un acte de nature administrative parce

qu’il est destiné à la poursuite des intérêts publics et, de plus, un acte d’autorité. Le fait

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9

qu’il existe ou non une marge d’appréciation (‘discrezionalità’) n’est pas déterminante

(Conseil de l’état, Section IV, 24 mars 2010, n. 1713).

5.1

La question de la qualification de l'acte de l'administration est parfois résolue en se

référant à une notion née à la fin des années trente du siècle dernier en matière d'emploi

public et ensuite appliquée de manière générale : la notion d'acte « paritaire » (‘paritetico’,

paritaire : parmi des sujets en position de parité). L'acte, même s’il a la forme d'un acte

public, est considéré comme adopté non dans un rapport de suprématie – subordination,

mais de parité et ne tombe donc plus sous les règles caractéristiques de l'acte administratif.

Par exemple : l’arrêt préfectoral qui détermine, grâce à des tarifs précis, le montant dû pour

le service de garde d'un véhicule dans un dépôt public (Conseil de justice administrative,

Section judiciaire, 16 septembre 2010, n. 1216).

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1

ADMINISTRATIVE INTERNAL REVIEW

ANNUAL REPORT - 2011 - ITALY

(February 2011)

Prof. Margherita RAMAJOLI

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INDEX

1. INTRODUCTION

2. ADVANCE NOTICE OF THE INTENT TO APPEAL TO THE COURTS AND THE

EXERCISE OF THE POWERS OF INTERNAL REVIEW BY THE TENDERING

AUTHORITY

3. JURISDICTION OVER DECISIONS TO WITHDRAW PUBLIC FUNDING

4. INDEMNITY PAYMENT FOLLOWING THE REVERSAL OF AN ADMINISTRATIVE

DECISION

5. AWARDS AND INTERNAL REVIEW POWERS

6. BIBLIOGRAPHY

7. WEB SITES

1. INTRODUCTION

Administrative decisions adopted at second instance are characterised by the fact

that then relate to previous administrative decisions (so-called internal review).

Furthering public interest requires that the administration have the power to review

its previously rulings when validity or appropriateness are in doubt, adopting, if necessary,

related measures.

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2

The administration is required to protect the public interest on an ongoing basis by,

for example, reversing decisions as a way of protecting their goals even though this may

create problems with regard to the rights and legitimate expectations created with the

decision at first instance and the resulting reliance of private individuals on the stability of

the decision.

Currently, Article 21-quinquies and Article 21-nonies of Italian Law no. 241/90,

introduced by Law no. 15/2005, regulate the reversal, ex officio annulment and

confirmation of decisions, expressly codifying the most important administrative internal

reviews, which are thus typified in general terms and no longer left, as before, to

development through case law and the academic literature.

However case law is still essential in this area, contributing to delineating the

general features of internal review, with particular reference to issues of jurisdiction

(section 3), indemnity payments following the reversal of an administrative decision

(section 4) and the power of internal review in cases where a provisional award has been

made (section 5).

Furthermore, it needs to be mentioned that in 2010 has been enforced the “advance

notice of the intention to appeal to the courts” that puts the administration in a position to

decide whether or not to “take action under internal review” (section 2).

2. ADVANCE NOTICE OF THE INTENT TO APPEAL TO THE COURTS AND

THE EXERCISE OF THE POWERS OF INTERNAL REVIEW BY THE TENDERING

AUTHORITY

The new Article 243-bis of the Italian Code of Public Contracts, introduced by

Article 6 of Italian Legislative Decree no. 53/2010 transposing Directive 2007/66/EC, has

provided for a notice of appeal requirement to the tendering authority in the area of

public procurement.

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3

This “advance notice of appeal” puts the administration in a position to decide in

good time whether or not to “take action under internal review” procedures in light of

suspected irregularities. It is a preventive dispute resolution mechanism centred on the

exercise of the power of internal review.

Individuals who intend to appeal to the courts must inform the tendering

authorities of the presumed violations and of their intention to file an appeal. The notice

must contain a concise summary of the presumed irregularities in the administrative

decisions and the grounds for the appeal that the party intends to raise in the proceedings,

without prejudice however to the right to raise different or additional grounds for appeal in

the proceedings.

This notice may be presented at any time before the interested party has filed an

judicial review; it does not prevent the further continuation of the tender procedures, or the

commencement of the grace period for the conclusion of the contract determined pursuant

to Article 11(10), or the commencement of the time limit for the filing of an judicial

review.

Within 15 days of receipt of the notice, the administration must “communicate its

own views in relation to the grounds indicated by the interested party, and decide whether

or not to take action under internal review”. There no requirement to adopt an internal

review before the above time limit, but simply a decision as to whether or not to initiate the

review procedure.

However, this decision cannot be a mere decision over whether or not to exercise

internal review powers, but must contain indications as to whether or not the grounds raised

are well-founded.

Consequently, although the law is silent on this point, it may be appropriate to

involve any other interested parties in the review proceedings, such as the successful party,

through the notice of the initiation of proceedings pursuant to Article 7 of Italian Law no.

241/1990.

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4

A failure by the administration to respond to the notice is considered equivalent of

a denial (“equivalent to a refusal of internal review”). Both the failure by the undertaking to

give notice as well as the silence on the part of the tendering authority amount to conduct

proceedings may be assessed for the purposes of the decision on costs, as well as pursuant

to Article 1227 of the Italian Civil Code on contributory negligence, and hence the level of

compensation may be reduced “in line with the seriousness of the negligence and extent of

the consequences that resulted from it”.

“The total or partial refusal of internal review, whether express or tacit”, may be

challenged only along with the decision to which it refers or, if the latter has already been

challenged, by filing additional grounds (new paragraph 6 of Article 243-bis of the Italian

Code of Public Contracts, introduced by Article 3 of Annex 4 to Italian Legislative Decree

no. 104/2010).

The advance notice of the intention to file an appeal will have a marginal role in

reducing litigation. The reason lies both in the very short time limit of 30 days for the

filing of an appeal with the courts, as well as the fact that providing notice does not entail

the suspension of the time limit for filing an appeal with the courts, nor of the grace period

for the conclusion of the contract.

Accordingly, the specific arrangements put in place to govern the advance notice

transform the institution from a dispute prevention mechanism into a mere instrument with

the function of notifying the administration of the existence of the risk of irregularities in

the award procedure.

3. JURISDICTION OVER DECISIONS TO WITHDRAW PUBLIC FUNDING

In 2010 there was a significant body of case law concerning the division of

jurisdiction between the administrative courts and the ordinary courts over cases

involving decisions to withdraw public funding. A settled view has been established

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5

which uses a general criterion to regulate the division of jurisdiction based on the

identification of the “procedural segment” affected by the reversal and its “reason”.

Administrative case law follows the settled case law of the Supreme Court of

Cassation (Cass., sez.un., 17 febbraio 2010, n. 3679) and distinguishes between the “static”

occurrence of the award of funding and the “dynamic” situation relating to the use of that

funding.

The former falls under the jurisdiction of the administrative courts, whilst any

other aspect relating to the manner in which the funding is used and compliance with the

commitments undertaken falls under the jurisdiction of the ordinary courts (Cons.Stato, sez.

VI, 11 gennaio 2010, n. 3; sez. V, 16 febbraio 2010, n. 884; 23 settembre 2010, n. 7088; 10

novembre 2010, n. 7994).

Moreover, the issue of jurisdiction over public funding is also governed by the

normal criteria regulating jurisdiction based on the nature of individual legal rights.

A private party has a legitimate interest when the dispute concerns not only the

procedural stage prior to the award of the benefit, but also the subsequent stage if the

funding has been annulled or used unlawfully or due to the fact that it went against

the public interest from the outset.

On the other hand, such a person will have an individual right if the dispute arises

during the disbursement stage of the funding or the withdrawal of the subsidy on the basis

of an alleged breach by the recipient; this is also the case for challenges to decisions

classified as revocation, expiry or termination, provided that they result from the alleged

failure by the beneficiary to abide by the obligations assumed in return for the award of the

funding.

In fact, this activity is not authoritative, and there is no balancing of the public

interest against that of the private party; it is rather necessary to assess, now on an equal

footing, whether or not the parties have complied with the obligations accepted or imposed

following disbursement of the funding (Cons.St., sez. V, 16 febbraio 2010, n. 884; sez. VI,

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6

3 giugno 2010, n. 3501; Cons.Giust.Amm.Reg.Sic., 21 settembre 2010, n. 1232; Cons.St.,

sez. V, 10 novembre 2010, n. 7994; Tar Umbria, Perugia, sez. I, 23 giugno 2010, n. 383;

Tar Trentino Alto Adige, Trento, sez. I, 24 giugno 2010, n. 164; Tar Sicilia, Palermo, sez. I,

29 novembre 2010, n. 14192).

Thus, for example, a withdrawal due to the insolvency of the beneficiary

undertaking and the finding that it is impossible for the undertaking to fulfil the obligations

undertaken when the funding was granted is not the expression of a power of internal

review through a new balancing of the public interests involved in the decision to award the

funding. It falls under the jurisdiction of the ordinary courts since it impinges upon the

individual right “to the continuation of the funding, claimed to have been violated due to

the failure to meet the prerequisites for an end to disbursement of the benefit and, therefore,

for the breach objected to by the administration” (Cons.St., sez. VI, n. 3/2010; sez. V, n.

7088/2010).

4. INDEMNITY PAYMENT FOLLOWING THE REVERSAL OF AN

ADMINISTRATIVE DECISION

Case law has on various occasions had the opportunity to specify the rules

governing the institution of the indemnity payment made by the administration to an

individual directly affected by the reversal pursuant to Article 21-quinquies of Italian Law

no. 241/1990.

A prerequisite for the award of an indemnity payment to the individual who

directly suffers the detriment is the lawfulness of the decision to reverse (so-called

responsibility of the public administration for lawful acts). In the event that the reversal is

unlawful there may possibly be grounds for compensation for damage (Cons.St., sez. V, 10

febbraio 2010, n. 671; 6 ottobre 2010, n. 7334).

Contrary to what occurs in situations involving the compensation for damages due

to liability, for which the negligence of the party that caused the damage is an essential

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7

prerequisite, in cases involving an indemnity payment it is not necessary to ascertain any

negligence on the part of the administration (Cons.St., sez. V, n. 671/2010; n.

7334/2010).

A reversal without an indemnity payment is not unlawful: the failure to make

an indemnity payment does not have the effect of vitiating or invalidating the reversal

decision, but simply permits the private party to take action to obtain the indemnity

payment (Cons.St., sez. V, n. 7334/2010). In particular, the indemnity payment will be due

to the private party if “the legitimate reversal … impinges upon long-standing relations (on

an administrative act with lasting effect) and is caused by supervening reasons of public

interest, by a change to the factual situation or by a new assessment of the public interest”

(Cons.St., sez. VI, 17 marzo 2010, n. 1554).

The prompt adoption of a decision to countermand the decision to reverse does not

in itself preclude an indemnity payment: the indemnity payment is subject only to the

occurrence of “detriments to the parties directly affected”, but may impinge upon the

quantification of the indemnity due (Cons.St., sez. V, n. 671/2010).

If the reversal was due only to a clear material error, or the damage was brought

about by negligent conduct by the private party, then no indemnity payment will be due

(Cons.St., sez. VI, n. 1554/2010); even in the cases involving the reversal of the provisional

award of a public contract there will be no indemnity payment (on this specific point, see

below).

The indemnity payment must be limited to the “actual loss”, as expressly

provided for under paragraph 1-bis of Article 21-quinquies of Italian Law no. 241/1990.

Case law has interpreted actual loss to include the cost of participation in the tender

procedure due to breach of the “entitlement not to be involved in pointless negotiations”

(Cons.st., sez. V, n. 671/2010; n. 7334/2010). In any case, the prerequisites are not met for

requesting reimbursement of the cost of participation in the event that the undertaking

obtains compensation of the damage resulting from the failure to make the award; in this

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case, there can be no greater benefit than that resulting from the award (Cons.St., sez. V, n.

671/2010).

Also in cases involving lawful reversals, private parties may suffer recoverable

damages, and which are not limited only to those leading to an indemnity payment; in this

case the damages do not result directly from the reversal, but from other irregularities

(either procedural or of another nature) committed by the administration (Cons.St., sez. V,

21 aprile 2010, n. 2244; n. 7334/2010).

It has also been clarified in the case law that it is possible to cumulate, within the

same proceedings, claims for compensation (on the basis of the unlawful nature of the

reversal) and claims for indemnity payments (on the basis of the actual violation caused by

lawful yet harmful conduct) due to the effects of the reversal. If the private party challenges

the lawfulness of the reversal and seeks compensation, he may however also make a claim

in the alternative for an indemnity payment, in the event that the claim for compensation is

ruled groundless; the indemnity payment is in fact a residual remedy (Cons.St., sez. VI, 17

marzo 2010, n. 1554).

On the other hand, the administration need not make any indemnity payment in

cases involving a “reversal as penalty” or “reversal by expiry” in which, in the cases

provided for under statute, it reverses a favourable decision under the terms of the

legislation as a consequence of the recipient's conduct when the latter breaches specific

legislative provisions. In fact, in these cases the reversal does not depend on considerations

of expediency, but is the mandatory consequence of a breach of the law (Cons.St., sez. V,

13 luglio 2010, n. 4534).

5. AWARDS AND INTERNAL REVIEW POWERS

All definitive decisions within a tender procedure, from the tender notice to the

definitive award, may be reversed under internal review procedures. Article 11(9) of the

Italian Code of Public Contracts refers to the “exercise of powers of internal review in the

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cases permitted under applicable legislation” and therefore results in the automatic

application of the provisions of Italian Law no. 241/1990 (see also Article 2(3) of the

Code).

Different arrangements apply to cases in which it is the provisional award that is

reversed. In these cases, case law considers that if the administration decides to reverse the

provisional award, then the commencement of the relative procedure need not be

notified to the provisionally successful tenderer (Cons.St., sez. V, 12 febbraio 2010, n.

743; sez. VI, 6 aprile 2010, n. 1907; 9 aprile 2010, n. 1997; Tar Lazio, Roma, sez. II, 30

aprile 2010, n. 8975; sez. III, 9 settembre 2010, n. 32177) .

Where a definitive award has been made the successful tenderer is in a qualified

legal position and therefore may enter into dialogue with the administration, “presenting

facts and submitting observations and assessments aimed at best identifying the concrete

and current public interest”; on the other hand, the provisionally successful tenderer only

has a de facto expectation that the procedure will be concluded and has not received a

qualified award (Cons.St., sez. V, n. 1997/2010; Tar Lazio, Roma, sez. II, n. 8975/2010;

sez. III, n. 32177/2010).

It has thus been concluded that in order to eliminate that expectation and the

provisional award, it is sufficient to adopt a decision to defer “by which the tendering

authority gives its decision supported by reasons not to proceed to the definitive award and

pre-announces the reversal of the decisions taken during the intervening period” (Cons.St.,

sez. V, n. 1997/2010; Tar Lazio, sez. II, n. 8975/2010; sez. III, n. 32177/2010).

The decision not only does not require the separate initiation of a procedure, but

does not even require particular motivation: it is sufficient for example to give notification

that it is not possible to initiate the implementation of projects on grounds for reasons out of

its own control and that it intends to annul the tender procedure previously held, by

decision that is sufficient to constitute notice of a provisional award (Cons.St., sez. V, n.

1997/2010). However, there is no lack of judgments at first instance in which it has been

held that the administration is always under an obligation to assess the interests affected, to

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carry out a detailed inquiry – albeit without the right to make representations – and to give

adequate reasons for its choice (Tar Lazio, sez. II, n. 8975/2010).

Moreover, in cases involving the reversal of a provisional award there is no

obligation to make an indemnity payment: the indemnity payment is due only in the

event that decisions with enduring effect are reversed and not also in cases involving the

reversal of decisions with unstable or ephemeral effects, such as a provisional award

(Cons.St., sez. VI, 17 marzo 2010, n. 1554; Tar Sicilia, Palermo, sez. I, 13 aprile 2010, n.

4945).

6. BIBLIOGRAPHY

BARTOLINI A., FANTINI S. E FIGORILLI F., Il decreto legislativo di recepimento della

direttiva ricorsi: il nuovo rito in materia di appalti, lo standstill contrattuale e l’inefficacia

del contratto, in Urb.app., 2010, 638 ss.

CASSATELLA A., Una nuova ipotesi di annullamento doveroso?, in Foro amm.-Tar, 2010,

810 ss.

GOISIS F., L’annullamento d’ufficio dell’atto amministrativo per illegittimità comunitaria,

in Dir.amm., 2010, 439 ss.

DE NICTOLIS R., Il recepimento della direttiva ricorsi, in www.giustizia-amministrativa.it,

par. 8 ss.

LIPARI M., Il recepimento della “direttiva ricorsi”: il nuovo processo super-accelerato in

materia di appalti e l’inefficacia “flessibile del contratto, in www.giustamm.it, 33 ss.

PAVONI S., La revoca della stazione appaltante alla luce della più recente giurisprudenza,

in Resp.civ.prev., 2010, 1123 ss.

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11

PERTICARARI R., Annullamento in via di autotutela e interesse pubblico, in Urb.app., 2010,

714 ss.

PONTE D., L’informativa in ordine all’intento di proporre ricorso, in Urb.app., 2010, 762

ss.

USAI S., Revoca dell’aggiudicazione e comunicazione di avvio del procedimento, in

Urb.app., 2010, 454 ss.

VILLATA R. e RAMAJOLI M., Il provvedimento amministrativo, Torino, 2006

7. WEB SITES

www.giustizia-amministrativa.it

www.giustamm.it

www.lexitalia.it

Documents

ADMINISTRATIVE JUSTICE ACTES UNILATERAUX … justice+index.pdf · des arrêts du Conseil d’Etat, 1942, p. 239 ; Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, par M. Long,