Anne-Marie Geourjon, FERDI ICTD/CIFD, Lomé, décembre2013

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De la pratique la thorie et inversement : lexemple des programmes de vrification des importations. Anne-Marie Geourjon, FERDI ICTD/CIFD, Lom, dcembre2013. 1. 1. 1. Les Programmes de Vrification des Importations (PVI) . - PowerPoint PPT Presentation

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1111De la pratique la thorie et inversement : lexemple des programmes de vrification des importationsAnne-Marie Geourjon, FERDI

ICTD/CIFD, Lom, dcembre2013

2Les Programmes de Vrification des Importations (PVI) Objectif historique : lutter contre les surfacturations (fuite des capitaux).Objectif principal depuis la fin des politiques restrictives de change : lutter contre lvasion fiscale et la corruption des administrations douanires (achat dintgrit au secteur priv, cf. Yang, 2008).Comment ? Dlgation, pour une priode transitoire, une entreprise prive de linspection des marchandises avant embarquement ou destination, fourniture aux douanes dinformation sur lassiette (valeur, espce, quantits) et de rapports dactivit au donneur dordre, i.e. le Gouvernement (ex., Ministre des finances). Rmunration en % de la valeur fob (entre 0,5% et 0,8% avec un plancher forfaitaire).3Les PVI : volution et tat des lieuxPremier PVI : Zare en 1963. Une cinquantaine de PED y ont eu recours (une trentaine aujourdhui, cf. IFIA). Certains pays, principalement en Afrique, ont appliqu sans interruption des PVI, parfois depuis plus de 20 ans (Bnin, Ghana, Mali, Mauritanie, Sngal, Nigeria, Togo, par exemples). Contrats souvent reconduits sans valuation indpendante.March oligopolistique : 4 socits se partagent plus de 90% du march.Grande diversit des contrats : signataires, modes de rmunration, rconciliation. Des services annexes proposs des fins de modernisation (second objectif de ces contrats). Peu de travaux acadmiques sur ce thme malgr leur rle dans les PED et leurs cots.

4Les grandes tapes de la recherche mene par le CERDI et la FERDI Phase pratique (fin 90 2008) : Jusquen 2005, ralisation de plusieurs audits la demande soit de la BM, soit de gouvernements, et participation des missions dAT du FMI en tant quexpert pour aider la rdaction dappel doffres.Entre 2006 et 2008, participation des mission dAT du FMI en administration douanire, et aux ngociations de lOMC sur la facilitation des changes.Recours la thorie (2008 2012) : suite au constat de la non prise en compte des recommandations des audits, de la persistance des dysfonctionnements identifis et des enjeux, publications de deux papiers.Retour la pratique (depuis 2012) : comment traduire en un mode plus oprationnel les rsultats de la recherche thorique ?

5La dmarche retenue pour les audits4 audits, 3 socits.Une quipe compose duniversitaires (conomistes et assistant de recherche) et dun douanier professionnel. Deux approches retenues : qualitative (tudes des documents, entretiens), et quantitative (exploitation des donnes de la socit et de la douane et examen dun chantillon doprations).Une dmarche progressive au fil des audits : dans la composition de lquipe (spcialiste thorie des organisations) et dans la mthodologie retenue (au profit de lapproche qualitative : accent mis sur lanalyse des relations institutionnelles et des termes du contrat).

6Les principales conclusions des audits raliss et des missions de terrainsLapplication dun PVI est une entrave la facilitation (OMC).Le rle de la douane reste dterminant.Les obligations des contrats relatives au contrle des importations sont globalement respectes. Ce nest souvent pas le cas pour les obligations annexes (modernisation).Les rapports fournis au mandataire ne sont pas exploits et la rconciliation nest pas faite.Les PVI restent facilement contournables par les oprateurs indlicats.La rentabilit globale des contrats est difficilement quantifiable. Examen dchantillons de dclarations : rsultat limit en dehors de leffet dissuasif. Cas des pays ayant suspendu les PVI. En dpit de leurs rsultats dcevants, les PVI sont prenniss souvent avec le soutien des organisations internationales.

7Lorientation recommande dans le dernier audit de 2005 : vers des contrats de seconde gnrationRsultats dcevants concernant les deux objectifs principaux des PVI : consolider les recettes et transfrer des connaissances la douane en vue de la moderniser. Si maintien du PVI, ncessit de passer dune logique de contrat standard une logique de contrat sur mesure, cest dire tenant compte des besoins spcifiques de la douane et de son propre programme de modernisation pour terme renoncer au PVIDeux consquences : relier le contenu du contrat avec la socit aux objectifs et chances du plan dactions de la douane (renforcer la collaboration douane/socit); et rendre effectifs le contrle et lincitation cette collaboration.Recommandation bien accueillie, mais non applique... ou non applicable ? 8Le recours la thorie de lagencePour mieux comprendre ce blocage et trouver certaines rponses susceptibles daider reconsidrer les PVI. Quelles sont les bonnes pratiques quun PVI doit respecter ? Dans quels cas le PVI est-il utile ? inutile ? Qui doit signer le PVI ?

Lutilisation dun modle principal-superviseur-agent mettant en jeu ces 3 parties lies hirarchiquement.Le principal souhaite rguler lactivit de lagent, mais celui ci a une information > celle du principal (asymtrie informationnelle).Do utilisation dun superviseur qui peut avoir une information intermdiaire.Le modle tient compte dune collusion possible entre superviseur et agent.9Lapplication du modle principal-superviseur-agent au contexte douanierLe rle du principal est tenu par le Gouvernement (Ministre des finances) qui veut rguler le comportement des importateurs pour mobiliser des recettes.Les importateurs sont donc lagent. Celui-ci dispose des informations sur la valeur, la quantit et lespce i.e. la base taxable. Pour rvler ces informations, le rgulateur dlgue un superviseur (la douane) le soin de vrifier ces informations en contrlant les importations.La douane na pas forcment les mmes objectifs que le gouvernement, suppos bienveillant, i.e. soucieux de maximiser la richesse nationale. Do risque de collusion entre superviseur et agent (corruption douanire). 10Le recours un auditeur externe avec la mise en place dun PVI (double dlgation)Lentreprise prive mandate devient un second superviseur.Deux avantages : lentreprise est suppose disposer dune technologie plus efficace; et le rgulateur dispose de deux sources dinformation (Douanes/socit dinspection) quil peut croiser.Condition de bon fonctionnement : pas dentente entre socit et douane pour que sexerce une surveillance mutuelle entre les deux superviseurs.Do, premier enseignement, mise en vidence de lincohrence structurelle des contrats de seconde gnration ! En prsence dasymtrie informationnelle, il faut limiter les risques de collusion et non pas renforcer la collaboration entre douane et socit dinspection, et que le rgulateur sengage remplir son rle et simplique dans le PVI (contrle, rconciliation). 11Second enseignement : dans certains cas, mettre en place un PVI nest pas une solution adapteLe modle montre que si le niveau de corruption des douanes est trs lev, la solution optimale est de renoncer au contrle, et dagir directement pour amliorer lthique (modernisation thique).Un PVI est adapt en de dun certain seuil de corruption et si la douane est relativement inefficace (besoin de modernisation technique).Si la douane est suffisamment efficace et en de du seuil de corruption, le PVI, cest--dire le recours un second superviseur, devient inutile. Do pour la socit, lantinomie des objectifs qui lui sont en gnral confis : jouer le rle de second superviseur et assister la douane dans sa modernisation technique (ce qui implique de ne pas confier une mme socit la ralisation de ces deux objectifs).

12Troisime enseignement : pour tre efficaces, les PVI doivent respecter certaines conditions Pour minimiser le cot de contrles et donc accrotre la rentabilit du PVI, il est ncessaire que douane et socit dinspection appliquent une slectivit. Lvolution est lente.La rconciliation doit tre un lment fondamental dun PVI. Elle doit tre exige par le rgulateur.Primaut doit tre donne aux informations fournies par la douane en cas de divergence entre celles fournies par la socit et celles reconnues par la douane.Le contrat doit respecter la hirarchie institutionnelle (principal-rgulateur/superviseur).Limplication du rgulateur doit tre continue pour piloter le PVI, amliorer et exploiter la rconciliation, exiger une slectivit effective, 13Quel mode de rmunration pour les socits en charge du PVI ?Actuellement en pourcentage de la valeur fob certifie des importations contrles, mais revoir pour diffrentes raisons :Non-conforme laccord de lOMC (article VIII du GATT), car non reprsentatif du cot du service rendu.Non incitatif lapplication dune slectivit des contrles.Encourage la surestimation des importations.

Devrait tre dtermin en fonction de la performance de la socit, do limportance de lvaluation des performances de la socit et la ncessit de dterminer des indicateurs.

Une dmarche identique serait souhaitable pour lautre superviseur (la douane) afin dassurer une concurrence efficace entre les deux.14Comment passer de la thorie la pratique ?Le constat : La mconnaissance du sujet chez les praticiens.La tentation de la facilit : la reconduction systmatique des contrats existants avec ou non le mme prestataire.Limportance des cots de ces services qui les rend dactualit, et fait que les praticiens sont demandeurs de solutions.La prise de position des douanes lencontre de ces services et en faveur de leur modernisation (Dclaration de Niamey).Les moyens :Expliquer les enjeux et les rsultats, tenter de les mettre en pratique au cas par cas sur le terrain (exemple, Bnin).En parallle, tendre la recherche pour faciliter la mise en application de ces rsultats. 15Quelles nouvelles pistes pour la recherche ?Deux orientations identifies pour linstant :

Elaborer un guide pratique et dtaill sur le recours aux services du secteur priv dans le domaine douanier (PVI, modernisation), avec lappui de praticiens.

Rflchir la dfinition et la construction dindicateurs defficacit et de performance de ladministration des douanes, en particulier pour apprcier la modernisation technique, paramtre utile lapprciation du bien fond du recours un PVI.

Rfrences :

Dequiedt, V., A-M Geourjon and G. Rota Graziosi, Mutual Supervision in Preshipment Inspection Programs, Journal of Development Economics, Vol.99, November 2012, pp. 282-291.

Dequiedt, V., A-M Geourjon et G. Rota Graziosi, Les programmes de vrification des importations la lumire de la thorie de lagence, Afrique Contemporaine, De Boeck, 2009-2, N230, pp 151-166.

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