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ANNEXE I

1. IDENTIFICATION

Intitulé/Numéro MADAGASCAR - Amélioration de la Sécurité Alimentaire et Augmentation des Revenus Agricoles (ASARA1) CRIS no FED/2011/23503

Coût total 34 000 000 EUR

Contribution du FED : 100%

Méthode d'assistance / Mode de gestion

Approche projet / Gestion centralisée directe et Gestion centralisée indirecte avec la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ).

Code CAD 31120 21020

Secteur Développement agricole Transport routier

2. MOTIF

2.1. Contexte sectoriel

2.1.1 Cadre national2 Madagascar est un pays rural et agricole. Au cours des 20 dernières années, le taux d'urbanisation n'a que légèrement progressé, de 16 à 20%. La structure de l'emploi n'a pas significativement évolué depuis 40 ans malgré le développement du tourisme et du secteur textile. En 2010, 80% de la population vivait toujours en milieu rural où 89% des ménages pratiquent une activité agricole.

En dépit d'un potentiel incontestable, l'agriculture malgache est pourtant peu performante. Le niveau de productivité par actif est dix fois moindre dans ce secteur qu'ailleurs. Les ménages ruraux, dans leur grande majorité, se retrouvent donc dans une situation de grande pauvreté3. Les problèmes d'insécurité alimentaire sont fréquents. En 2010, 53% ont une alimentation inacceptable pour maintenir une vie saine et active et 51% des enfants de moins de 5 ans souffrent d'un retard de croissance, signe d'une malnutrition chronique.

L'agriculture malgache fait face à de nombreux problèmes structurels. Le rendement des principales cultures vivrières n'a pratiquement pas évolué depuis plus de 50 ans. Les contraintes, multiples, sont de nature démographique, environnementale (dégradation des ressources naturelles, chocs climatiques et environnementaux répétés), culturelle (faible niveau de formation, valeurs traditionnelles constituant parfois un frein au développement4, culture d'assistance développée par les projets), économique (faible niveau d'équipement et de recours aux intrants, accès difficile au crédit, coûts élevés de transport), et institutionnelle (nombreux conflits fonciers, organisations rurales peu professionnalisées, services publics déficients).

1 ASARA signifie "été" en malgache, saison de l'abondance et premier mois du calendrier malgache 2 Sources : EPM 2010 (INSTAT) et CFSVA+N 2010 (UNICEF) 3 Depuis plus de 20 ans, le taux de pauvreté rurale est supérieur à 70% 4 Comme par exemple le rôle éminemment social de l'élevage bovin ou les tabous (fady) portant, selon les lieux, sur certaines productions, le travail certains jours de semaine, etc…

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Les orientations et objectifs de la politique sectorielle pour la période 2007-2012 ont été définis par le Madagascar Action Plan (MAP), conçu avant la crise de 2009 comme relais du Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (2003-2006). Le MAP veut combiner développement des secteurs à fort potentiel de croissance (mines, tourisme, artisanat) et développement rural, pour toucher la grande majorité de la population et aussi la plus pauvre, en s'appuyant sur une décentralisation de l'administration publique et un renforcement du secteur privé. Ses principaux objectifs sont de doubler le niveau de rendement agricole par le bais d’une « révolution verte durable» et de diversifier les activités agricoles avec comme priorités, la sécurisation foncière, l'accès au financement, la réhabilitation des infrastructures hydro-agricoles, le renforcement des organisations paysannes.

Malgré la crise politique et la baisse des crédits, l'Etat a maintenu un certain alignement sur cette stratégie, en affectant les ressources disponibles au financement des intrants et au développement des services aux agriculteurs. Cependant, la réduction drastique de l'aide internationale et le blocage de tous les grands projets initialement prévus ont fortement aggravé les conditions de vie des populations rurales. En 2010, le taux de pauvreté rurale a grimpé à 82,2% (de 73,5% en 2005). Les conditions de transport se sont fortement dégradées et l'insécurité a cru dans les zones les plus reculées.

2.1.2 Ciblage géographique et principaux problèmes à résoudre A l'échelle du pays, c'est dans le Grand Sud que les taux de pauvreté rurale sont les plus élevés, que la pauvreté est la plus intense et l'insécurité alimentaire la plus répandue. C'est une région des plus isolées du pays et où la situation économique s'est le plus détériorée depuis 2005. Pourtant, avec le développement récent des activités extractrices sur Fort-Dauphin et l'ouverture en 2009 du Port en eaux profondes d'Ehoala, la région dispose désormais de nouvelles opportunités de débouchés.

Le présent projet se concentrera dans la zone d'influence de Fort Dauphin et son port, qui combine d'importants besoins de sécurisation alimentaire et de réels potentiels par rapport aux marchés régionaux, désormais joignables en 3 jours de navigation. Cette zone d'intervention s'étend sur un rayon d'environ 200 km autour de Fort-Dauphin et englobe une population agricole de près de 220.000 exploitations (d'une surface moyenne de 0,75 ha selon le recensement de 2004) et 1,3 million d'habitants, répartis sur 131 communes rurales et huit districts des régions Androy, Anosy et Atsimo Atsinana. Elle se décompose en deux principales sous-zones :

– A l'Ouest de Fort-Dauphin, un territoire aride, avec moins de 600 mm par an, où la culture du riz est quasiment absente. L'agriculture, pratiquée sur des terrains sédimentaires, est dominée par les cultures vivrières, tubercules et maïs en particulier. Les cultures commerciales (ricin, pervenche) sont peu répandues. La sécurité alimentaire de la zone dépend fortement des pluies. Celles-ci sont très irrégulières et déficitaires pratiquement une année sur deux. Les revenus monétaires proviennent principalement de la vente de bétail et, sur le littoral, de la pêche. L'élevage est très répandu et associe un élevage de case de petits ruminants et de grands troupeaux transhumant. Sa contribution au revenu est cependant sans rapport avec la taille des troupeaux car il a fait avant tout fonction d'épargne.

– Au Nord et Nord Ouest de Fort-Dauphin, une région montagneuse et arrosée, où la riziculture est largement répandue (80% des exploitations). Elle est essentiellement pratiquée dans les vallées et bas-fonds (85% des rizières) mais seulement 30% de ceux-ci sont aménagés. Les cultures commerciales sont relativement répandues, en particulier plantations sur la façade orientale (café, girofle) et cultures de cycle court en association ou contre-saison dans la zone intermédiaire (arachide, tomate, oignon). L'insécurité

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alimentaire est plutôt liée à l'accès aux terres de bas-fond et au risque d'inondation, surtout sur la façade orientale, balayée par les cyclones et tempêtes tropicales.

Les principaux problèmes communs à l'ensemble de la zone d'intervention, et que le projet cherchera à résoudre sont :

– Le faible niveau des rendements agricoles, tant en production vivrière que commerciale, lié au vieillissement (et parfois l'inadaptation) du matériel végétal, à la dégradation des sols sous l'effet de l'érosion hydrique et éolienne et l'absence de tout amendement, à l'ensablement des réseaux d'irrigation et de drainage, à la destruction des ouvrages par les inondations déclenchées par les cyclones, à la diffusion limitée des technologies appropriées, au sous-équipement des exploitations pour le travail du sol5 et le développement de l'irrigation.

– L'importance des pertes post-récolte (liées aux charançons et ravageurs pour la partie aride, aux pourritures dans la partie humide), en l'absence de techniques et d'infrastructures adaptées.

– La faible valorisation du potentiel économique de la zone en raison des contraintes pesant sur le développement des productions commercialisables (capacité financière, maitrise technique, disponibilité des intrants phyto et zootechniques…) mais aussi de l'étroitesse des marchés locaux, du fait de l'enclavement, lié à un réseau routier dégradé et insuffisant, des coûts élevés de collecte, de la rareté des opérateurs "d'aval".

2.2. Enseignements tirés Sur la période 2000-2010, le Grand Sud a constitué une région de concentration de l'aide de l'Union Européenne, associant : aide humanitaire, assistance à la réduction de la vulnérabilité aux dégâts cycloniques, appui au développement de la production vivrière et pastorale et à l'amélioration des pratiques nutritionnelles. Les actions ont majoritairement été mises en œuvre par des Organisations Non-Gouvernementales (ONG).

Les évaluations ont montré que ces projets ont permis d'identifier des technologies adaptées et efficaces, qui méritent d'être répliquées. Les dispositifs de formation en cascade via paysans-relais et champs-école paysans ont aussi permis de toucher des effectifs importants. Toutefois, ces actions auraient gagné à développer une meilleure stratégie d’ensemble pour améliorer la cohérence globale et optimiser les possibilités de synergie entre opérateurs, qui ont parfois des approches et savoir-faire différents, ainsi qu'une meilleure stratégie de sortie. En effet, les besoins en matière d'innovation, de vulgarisation, d'entretien des infrastructures routières et hydrauliques, etc… auxquelles elles répondaient sont de nature permanente et le transfert de ces fonctions à des organisations de producteurs se heurte souvent à des problèmes de compétence, de confiance et de gouvernance, longs à surmonter.

En tenant compte des faiblesses identifiées, certaines actions ont été menées pour améliorer la durabilité en veillant, d'une part, au développement et renforcement des capacités locales de service (opérateurs privés, organisations paysannes, ONG locales), tout en facilitant, de l'autre, l'accès des producteurs à ces services, via la mise en place de dispositifs de financement adaptés et inscrits dans la durée. Entre 2008 et 2011, l'UE a expérimentée cette approche, qui découle de la stratégie gouvernementale de privatisation des fonctions d'appui. Dans six régions concernées, la création des Fonds Régionaux de Développement Agricole (FRDA) a permis de développer l'offre de services d'appui (formateurs, auxiliaires vétérinaires, réseaux de micro-finance, fabricants de matériel, fournisseurs d'intrants…) tout 5 Dans la zone aride, la possession d'une charrue permet de réaliser les semis dès le lendemain d'une pluie, augmentant ainsi la probabilité de réussite de la culture.

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en élargissant considérablement la demande des producteurs en formation et en équipements, au moyen de subventions. Ce dispositif, basé sur la demande, s'appuie sur des services d'intermédiation, les Centres de Services Agricoles (CSA), qui assurent la mise en relation des producteurs avec les prestataires et services de financement6. Bien que perfectible, il a démontré sa capacité à répondre efficacement et à coûts maitrisés aux besoins des producteurs, suscitant depuis l'alignement de plusieurs bailleurs.

Le présent projet intègre ces différentes leçons. Il s'inscrit dans la continuité du dispositif constitué des FRDA et des CSA. Il veille également au renforcement des dispositifs de coordination et de suivi, pour une meilleure capitalisation et diffusion des acquis du projet et une efficience accrue.

2.3. Actions complémentaires ASARA sera complémentaire de plusieurs interventions menées dans la même zone d'intervention avec le financement de l'UE, de la Banque Mondiale, du Fonds international de développement agricole (FIDA), du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), de la coopération américaine (USAID) ou de l'entreprise minière QIT Madagascar Minerals (QMM).

Dans le domaine de la sécurisation alimentaire, ASARA pourra s'appuyer sur un réseau d'opérateurs expérimentés, intervenant de longue date dans la zone. Il complètera les actions qu'ils mènent, dans le cadre notamment de financements de l'UE7 et de l'USAID8, et cherchera à privilégier les synergies possibles, dans le domaine de l'amélioration variétale et de la production semencière, de l'amélioration des infrastructures d'irrigation et de stockage, de la diffusion des techniques améliorées. Ces différents projets sont également complémentaires au niveau des thématiques abordées : nutrition (AINA), financement des producteurs et services d'appui (ASARA), refinancement des institutions de micro-finance (IMF) de la région par l'AFD, professionnalisation et structuration des organisations de producteurs en organisations faîtières régionales (AROPA, projet FIDA 2 500 000 EUR pour la période 2012-2015).

Concernant le développement des chaines de valeur, ASARA sera complémentaire du programme "Moyens de subsistance durable et lutte contre la pauvreté" du PNUD (identification des filières porteuses et de promoteurs de projets), du programme "Pôles Intégrés de Croissance" (PIC) de la Banque Mondiale (études de faisabilité et sélection des projets viables) et du Programme de Développement Intégré de l'entreprise minière QMM.

Au niveau de la réhabilitation des infrastructures routières dans la zone d'intervention, tandis qu'ASARA se concentrera sur les dessertes de la RN13 (axe ouest), un autre projet de l'UE d'un montant de 12 000 000 EUR traitera de l'aménagement de la RN12A et de ses pistes connexes. Ces deux projets développeront une approche similaire, privilégiant l'approche « haute intensité de main-d'œuvre (HIMO) structuré » pour la réalisation des travaux. Des synergies étroites seront développées, notamment dans la réalisation des études, la gestion des projets et le traitement des questions d'entretien. Le programme ASARA développera et 6 Les Centres de Services Agricoles (CSA) ont été créés à partir de 2007 et couvrent désormais l'ensemble des districts du pays. Ils ont le statut d'ONG mais sont doté d'une mission de service public. A ce titre, l'Etat assure depuis 2010 le financement de leur fonctionnement. Leurs équipes sont cependant très réduites par rapport aux zones et populations à couvrir. En moyenne un agent ne peut consacrer plus d'un jour par mois à une commune. 7 Projet SOA de 1,4 EUR pour la période 2012-2014 et AINA de 12,5 EUR pour la période 2013-2015, et tous deux mis en œuvre par la FAO en partenariat avec des ONG. Instruit dans le cadre de l'Initiative OMD, AINA prévoit d'intervenir dans 146 communes dont la moitié se trouve dans la zone d'ASARA. 8 Projet SALOH de 15 EUR (pour sa composante agricole) sur la période 2009-2014. Il couvre sept régions et intervient dans 25 communes de la zone d'ASARA avec un réseau de 400 paysans-vulgarisateurs.

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financera les mesures d'accompagnement, environnemental, socioéconomique et de genre qui permettront de valoriser l'investissement routier sur les pistes connexes raccordées à l’axe RN12A, qui seront réhabilitées en même temps que cet axe principal RN12A.

Vu le nombre important d'interventions concomitantes d'ASARA et intervenant dans des domaines communs, une grande attention sera apportée à la coordination des acteurs au moment de la préparation des activités, de façon à exploiter au mieux les synergies possibles, capitaliser sur les dynamiques porteuses et assurer une cohérence au niveau des stratégies et méthodologies d'intervention.

2.4. Coordination des bailleurs de fonds

En 2011, l'aide publique octroyée à Madagascar pour son développement rural s'est élevée à approximativement 41 500 000 EUR de décaissements. La Banque Mondiale, à travers le Projet de soutien au développement rural (PSDR) a été le principal bailleur du secteur (12 800 000 EUR), suivie par la France9. L'Etat malgache n'a jamais respecté l'engagement pris à Maputo, en 2003, d'allouer au secteur agricole 10% des ressources nationales. Ainsi, dans la loi de finances 2009, la part du secteur n'était que de 5,75%. L'aide extérieure finance plus de 50% des investissements destinés au secteur.

En raison de la crise politique, l'aide projet demeure de mise à Madagascar. Vu le nombre important de bailleurs (11 dans le secteur du développement rural), la coordination est importante. Celle-ci existe de façon assez formalisée et efficace, grâce à la mise en place d'un groupe sectoriel de bailleurs doté d'un secrétariat permanent. Ce groupe se réunit régulièrement et, malgré le contexte de crise, a permis d'adopter des positions communes, de veiller à la coordination des interventions et de garder le contact, à un niveau technique, avec l'administration du secteur.

Au niveau de l'UE, les seuls Etat-membres impliqué dans le secteur sont la France et l'Allemagne, ce qui facilite la coordination. Les zones traditionnelles de concentration de l'intervention française sont les régions du Lac Aloatra et des Hauts Plateaux où elle appuie notamment la diffusion de l'agriculture de conservation. L'Allemagne appuie la lutte antiérosive dans les régions Est et Nord du pays.

3. DESCRIPTION

3.1. Objectifs L'objectif global est de contribuer à la réduction de la pauvreté des populations rurales dans la région d'influence de Fort-Dauphin et de son port et de réduire leur vulnérabilité aux chocs climatiques et environnementaux.

L'objectif spécifique est de réduire l’insécurité alimentaire, à travers

1. l'amélioration de la capacité d'autosuffisance des ménages en produits vivriers de base (dimension "disponibilité" de la sécurité alimentaire) et

2. l'augmentation du revenu agricole des exploitations (dimension "accessibilité") par le développement des activités agricoles génératrices de revenus (AGR)

9 Source : base de données de la Plateforme de Gestion de l'Aide, auprès de la Primature. La contribution de l'UE n'a été que de 1 250 000 EUR et celles des Etats membres de 9 000 000 EUR (Coopération Française principalement).

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3.2. Résultats escomptés et principales activités Les résultats escomptés et principales activités sont les suivants :

Résultat 1 : Le niveau de rendement des cultures vivrières de la zone est amélioré, à travers la sélection et diffusion de variétés améliorées et adaptées aux conditions locales (résistance aux maladies, à la sécheresse ou aux inondations, cycles court et non photopériodiques, etc), le renouvellement des semences, la réhabilitation des infrastructures d'irrigation ou de drainage, la diffusion de pratiques culturales améliorées en matière de gestion des cultures (systèmes de riziculture intensive ou améliorée) et de la fertilité des sols (basket compost, agroforesterie, aménagements antiérosifs, etc.), en lien avec le développement des services de financement de l'agriculture (subventions octroyées par les Fonds Régionaux de Développement Agricole (FRDA) et crédit rural).

Résultat 2 : Les pertes durant le stockage des produits vivriers sont réduites, à travers l'appui des associations compétentes à la mise en place d'infrastructures communautaires de stockage ainsi que la promotion et diffusion, grâce notamment au crédit rural, de solutions à échelle réduite pour les producteurs individuels.

Résultat 3 : Les activités agricoles génératrices de revenu (AGR agricoles) sont développées, grâce à une plus grande diversification des systèmes de production, dans le cadre de filières déjà établies et répondant notamment aux besoins du marché local (démarche basée sur la demande émanant des producteurs et relevant également des activités liées au résultat 1), que de nouvelles filières émergentes, tournées vers de nouveaux marchés et stimulées par l'installation de nouveaux opérateurs privés (démarche base sur le développement de chaines de valeur dans le cadre de partenariat avec le secteur privé).

Résultat 4 : Les coûts de transports sont réduits, facilitant l'accès aux intrants et la commercialisation des produits agricoles, grâce à l'amélioration du niveau de service des axes secondaires desservant les principaux marchés et zones de production le long de l'axe la RN13 et le renforcement des capacités locales de gestion pour maintenir le niveau de service (en parallèle des activités similaires menées le long de la RN12A dans le cadre également d'un financement de l'UE). Ce résultat aura également un effet indirect sur l'accessibilité physique des produits vivriers en facilitant l'approvisionnement depuis l'extérieur.

3.3. Risques et hypothèses L'hypothèse de départ est que les capacités existent localement pour mettre en œuvre le projet (entreprises de travaux publics, ONG, etc) et que les opérateurs concernés soient en mesure de mobiliser les contributions attendues, c'est-à-dire: cofinancements des ONG, ressources propres des régions et du Fonds d'Entretien Routier pour prendre progressivement en charge l'entretien des pistes réhabilitées, épargne et contribution des producteurs pour accéder aux ressources des FRDA et les institutions de microfinance (IMF). A noter cependant que plusieurs ONG interviennent de longue date dans la zone, dans le cadre de financements européens ou autres. Par ailleurs, les entreprises de travaux publics disposant de matériel lourd sont peu nombreuses et concentrées sur Fort-Dauphin mais celles des autres régions sont disposées à intervenir dans la zone.

Les facteurs susceptibles par la suite d'influencer la réussite du projet sont les suivants : − La réalisation dans les délais prévus du projet "RN12A" chargé des actions de

désenclavement le long de cet axe primaire (axe Nord de Fort-Dauphin)

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− L'intensité de la demande des producteurs en formation, équipements, services financiers, etc. Les populations sont très isolées et enclavées mais le projet prévoit de mettre en œuvre des actions de sensibilisation pour stimuler la demande.

− Les aléas naturels (ravageurs, climat) ainsi que la persistance de la crise politico-économique et de ses effets sur l'insécurité et la gouvernance.

− La hausse du coût du carburant et le niveau de concurrence entre transporteurs, qui pourront influer sur le partage des bénéfices générés par la réhabilitation des pistes et l'impact réel pour les producteurs.

3.4. Questions transversales

La diffusion de matériel végétal, technologies et pratiques adaptés aux différents environnements agro-climatiques contribuera à accroître l'adaptation des systèmes de production au changement climatique. Le projet bénéficiera en la matière des acquis des projets antérieurs concernant l'adaptation à la sécheresse et la réduction de la vulnérabilité aux épisodes cycloniques. En outre, la vulgarisation de pratiques d'agroforesterie, de techniques de production peu consommatrices d'intrants chimiques (basket compost, bio-pesticides, associations culturales, etc) ainsi que l'octroi de financements par les FRDA à des actions communautaires de reboisement et d'aménagement de bassins versants contribueront également à la lutte contre l'érosion, la protection des ouvrages hydrauliques, et la réduction des possibles nuisances environnementales.

Le programme conduira des actions de sensibilisation des populations et de formation des opérateurs et partenaires sur les questions de genre. Des actions ou mesures spécifiques pour les ménages dirigés par des femmes seules (qui représentent 18% des ménages) seront mises en œuvre afin d'assurer qu'ils ne soient laissés de côté10. L'UCP veillera à ce que l'intégration des femmes dans les activités conduites soit spécifiquement suivies et les bénéfices générés par le projet à leur endroit mesurés.

La bonne gouvernance sera promue à travers l'application des principes d'ouverture, de participation, de transparence et de redevabilité. Ces principes sont clairement intégrés dans les modalités de gestion des FRDA. Ils seront également promus au niveau des organisations rurales que le projet appuiera.

Par rapport aux engagements pris pour accroître l'efficacité de l'aide, le projet est aligné sur la stratégie, adoptée par Madagascar, de privatisation des services aux agriculteurs, et de renforcement des dispositifs de financement et d'intermédiation. Il a été conçu en étroite coordination avec les partenaires techniques et financiers et sa mise en œuvre s'appuie sur les opérateurs présents dont il contribuera à renforcer les capacités, pour certains. Concernant l'assistance technique envisagée, les circonstances particulières dans lesquelles le projet a été instruit et sera mis en œuvre n'ont pas permis, exceptionnellement, de respecter les principes de la backbone strategy.

3.5. Parties prenantes

Groupe cible et bénéficiaires − 100 000 ménages agricoles (environ 600 000 personnes) en situation d'insécurité

alimentaire et de vulnérabilité à l'insécurité alimentaire dans la zone d'intervention.

10 Par exemple discrimination positive à l'égard de ces ménages pour l'accès au FRDA, contribution financière réduite, dotation de départ en intrants pour appliquer les techniques enseignées…

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− Les individus disposant niveau minimal de connaissance et de ressources et désireux de se spécialiser dans une activité d'appui à la production (production de semence, auxiliaire vétérinaire, etc).

− Les opérateurs privés porteurs de projets de développement des filières commerciales, qui bénéficieront de l'appui du projet pour l'organisation et le renforcement de leurs réseaux d'approvisionnement.

Intervenants : − Des ONG sélectionnées sur appel à propositions, pour la mise en place et la gestion des

FRDA, la réhabilitation des infrastructures hydro-agricoles et l'organisation des usagers, le renforcement des services de proximité d'accompagnement des populations et d'intermédiation ainsi que le développement des prestataires de services et des capacités d'innovation technique.

− Des IMF (deux pour l'ensemble de la zone) sélectionnées sur la base d'un appel à propositions pour le développement des services d'épargne et de crédit

− Des entreprises de travaux publics recrutées sur la base d'appels d'offres ouverts locaux pour la réalisation des travaux de réhabilitation et d'entretien des infrastructures routières.

− Un bureau d'étude recruté dans le cadre d'un appel d'offres international pour la coordination et le suivi des activités (UCP)

− La gestion des activités liées au résultat 3 (approche "développement des chaines de valeurs") fera l'objet d'une délégation de gestion.

Partenaires et autres parties prenantes : − Les principaux projets partenaires sont les programmes PIC, AROPA, AINA et RN12A

avec lesquels une étroite coordination sera nécessaire et assurée par l'UCP. − Les administrations locales (administration régionale, services techniques déconcentrés,

communes), même si elles ne seront pas impliquées directement dans l'exécution et la gestion, seront consultées dans la préparation et le suivi des activités.

4. QUESTIONS DE MISE EN ŒUVRE

4.1. Mode de gestion

Les composantes 1, 2 et 4 du projet seront mises en œuvre en gestion centralisée directe.

Suite à la Décision du Conseil 2010/371/EU du 6/06/2010, l'UE a décidé sous Art 96 de l'Accord de Cotonou d'adopter des mesures appropriées. La Commission européenne assume les fonctions de l'Ordonnateur National du FED pour ce projet.

Ce projet donc sera mis en œuvre directement par la Commission en gestion centralisée via l'adoption de Conditions de Financement (en remplacement de la Convention de Financement avec Madagascar) sur la base de l'article 25 du Règlement (CE) n°215/2008 sur le règlement financier applicable au 10ème FED.

Pour ce qui concerne le délai de contractualisation des contrats et convention de mise en œuvre par l'Ordonnateur les conditions de financement valent convention de financement (application de la règle d+3 au sens des dispositions de l'Article 74(2) du RF du FED).

La composante 3 du projet (développement des chaines de valeur") sera mise en œuvre en gestion centralisée indirecte dans le cadre d'une délégation de gestion avec la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ).

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Cette délégation de gestion a pour objectif de bénéficier d'une part de l'expérience acquise par la GIZ dans le développement des filières agricoles tournées vers le marché, en partenariat avec le secteur privé, et d'autre part, des modalités d'exécution financières mises en place par ces derniers et adaptées à ce type d'intervention, dans le respect des critères (les "six piliers") de l'article 26 du Règlement (CE) No 215/2008 sur le règlement financier applicable au 10eme FED. Cette délégation permettra également une meilleure coordination et harmonisation des différentes initiatives conduites dans ce domaine.

Les composante 1 et 4 seront mises en œuvre à travers des contrats de service passés avec des bureaux d'étude internationaux.

La composante 2 sera mise en œuvre par des subventions à des organisations non-étatiques;

Une Unité de Coordination du Projet (UCP) sera mise en place pour assurer le suivi des activités et faciliter la capitalisation des acquis. Des contrats de travaux et des contrats de services pour le suivi de ces travaux.

L'appel d'offres pour le recrutement du bureau en charge de la coordination et du suivi ainsi que l'appel à propositions pour la sélection des ONG et IMF bénéficiaires seront lancés avec clause suspensive sur la base de l'article 19b de l'annexe IV de l'Accord de Cotonou.

Le changement du mode de gestion constitue un changement substantiel à la présente décision sauf dans le cas où la Commission "re-centralise" ou diminue le niveau de taches préalablement déléguées au pays bénéficière (gestion décentralisée), à l'organisation internationale (gestion conjointe) ou à l'organisme délégataire (gestion centralisée indirecte) en question.

4.2. Procédures de passation de marchés et d'octroi de subventions

1) Contrats Tous les contrats mettant en œuvre l'action doivent être attribués et exécutés conformément aux procédures et aux documents standard établis et publiés par la Commission pour la mise en œuvre des opérations extérieures, tels qu'en vigueur au moment du lancement de la procédure en cause.

La participation au marché pour l'action décrite par la présente fiche est ouverte à toutes les personnes physiques et morales visées par le règlement du FED. L'ordonnateur compétent peut étendre la participation à d'autres personnes physiques ou morales sous couvert du respect des conditions établies par l'article 20 de l'annexe IV de l'accord de Partenariat ACP-UE.

2) Règles spécifiques applicables aux subventions Les critères de sélection et d'attribution essentiels pour l'octroi de subventions sont définis dans le «Guide pratique des procédures contractuelles dans le cadre des actions extérieures de l'UE». Ces critères sont établis conformément aux principes stipulés au Titre VII "Subventions" du règlement financier applicable au 10ème Fonds européen de développement. Toute dérogation à ces principes doit être dûment justifiée, en particulier lorsque :

– Le financement de l'action est intégral (dérogation au principe du cofinancement) : le taux de cofinancement maximal envisageable pour les subventions est de 95 % du total des coûts éligibles de l'Action ;

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– Un financement intégral ne peut être accordé que dans les cas visés à l'article 109 du règlement (CE) n° 215/2008 du Conseil du 18 février 2008 portant règlement financier applicable au 10ème Fonds européen de développement ;

Les procédures de passation de marchés utilisée sous la composante 3 en gestion centralisée indirecte seront celles de la GIZ comme établi dans la convention de délégation.

4.3. Budget et calendrier

Le budget global est de 34 000 000 EUR. La durée opérationnelle du projet sera de 60 mois à compter de la signature des conditions de financement.

Le budget indicatif est réparti comme suit :

Composantes Montant en EUR 1.- Assistance technique (contrat de service) 2 000 000

1.1.- Expertise LT et CT et fonctionnement 1 800 000 1.2.- Communication et visibilité 200 000

2.- Activités liées à la production, au stockage, au transport et à la commercialisation des produits agricoles sous contrat de subventions, contrats de services et contrats de travaux

26 500 00

2.1.- Subventions aux ONG 17 500 000 2.2.- Subventions IMF 3 000 000 2.3.- Contrats de travaux routiers 5 200 000 2.4.- Contrats de services liés aux travaux routiers (suivi et contrôle, renforcement des capacités de gestion)

800 000

3.- Activités génératrices de revenus liées à la diversification des systèmes de production sous convention de délégation à un organisme national

4 000 000

3.1.- Appui aux projets de filières 3 220 000 3.2.- Expertise et gestion 400 000 3.3.- Communication et visibilité 100 000 3.4.- Compensation charge administrative 280 000

4.- Evaluations et audits 500 000 5.- Imprévus 1 000 000 Total 34 000 000

4.4. Suivi de l’exécution

La supervision du projet sera confiée à un Comité de Pilotage, présidée par la Délégation. Ce Comité se réunira au moins deux fois par an, avec l’appui technique de l’UCP. Ce dernier aura pour mission d'assister le pouvoir adjudicateur dans la préparation des dossiers de passation de marchés et la sélection des différents sous-projets et intervenants (rôle d'assesseur) ainsi que le suivi régulier de leur mise en œuvre (y compris l'établissement de la situation de référence), et particulièrement : le respect des orientations et délais convenus ; la

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complémentarité des actions entre elles et avec les autres projets intervenant dans la zone ; l'échange des bonnes pratiques entre les opérateurs ; la tenue et mise à jour régulière de tableaux synthétiques de suivi de l'ensemble du projet.

Autant que possible, le suivi des effets générés par le projet sera réalisé en s'appuyant sur les dispositions en place et les enquêtes statistiques récurrentes prévues durant telles que l'Evaluation Rapide des Récoltes et de la Situation Alimentaire, les bulletins du Système d'Alerte Précoce pour la sécurité alimentaire, qui couvre cinq des huit districts de la zone d'intervention, ainsi que les mises à jour à venir de l'Enquête Périodique des Ménages (INSTAT) et de l'Analyse Globale de la Sécurité Alimentaire et Nutritionnelle, dont les dernières versions datent de 2010.

Afin de distinguer l'effet de la variabilité du climat de celui du projet, la base de comparaison sera constituée par la production qui aurait été obtenue, en l'absence du projet, dans les conditions climatiques de l'année en se référant aux données de la production des années antérieures comparables.

4.5. Évaluation et audit

Deux évaluations globales sont prévues : - A mi-parcours, pour évaluer l'avancement du projet et confirmer ses orientations et

dispositions de mise en œuvre - Finale pour mesurer les résultats et les impacts et les identifier les bonnes pratiques pour

de futures interventions dans la zone ou dans le secteur.

Pendant la durée d'exécution du projet, des évaluations plus restreintes et spécifiques pourront être organisée, en fonction des besoins.

Un contrôle des dépenses sera effectué dans le cadre des contrats de subventions, qui constituera la principale modalité de mise en œuvre. Toutefois, une provision pour des audits techniques de travaux ou des audits financiers des FRDA est prévue dans le montant de la ligne.

Le montant destiné aux évaluations et audit est de 500 000 EUR.

4.6. Communication et visibilité

La visibilité sera assurée selon les lignes directrices en vigueur. Les provisions budgétaires nécessaires (impression d'autocollants, panneaux, etc.) seront intégrées dans les budgets des contrats de subvention ainsi que celui de l'UPC. Celle-ci sera chargée, dès sa mise en place, d'élaborer un plan de communication puis de le mettre en œuvre durant la phase opérationnelle du projet.

12

ANNEXE II

1. IDENTIFICATION

Intitulé/Numéro MADAGASCAR - Soutien aux populations rurales par l'aménagement de la Route Nationale Temporaire 12 A (RNT12A) dans le Sud-Est de Madagascar et de pistes rurales connexes en approche HIMO (Haute Intensité de Main d'Œuvre).

N° CRIS : 2011 / 023-499

Coût total 12 000 000 EUR

Contribution du FED : 100 % Méthode d'assistance / Mode de gestion

Approche projet / gestion centralisée directe

Code CAD 21020 Secteur Transport routier

2. MOTIF

2.1. Contexte sectoriel Madagascar est un pays rural et agricole. Au cours des 20 dernières années, le taux d'urbanisation n'a que légèrement progressé, de 16 à 20%. La structure de l'emploi n'a pas significativement évolué depuis 40 ans malgré le développement du tourisme et du secteur textile.

Les difficultés de déplacements11, et la sensibilité des coûts de transport par rapport à l'état de la route (il peut varier dans un rapport de 1 à 6, voire plus), fragilisent les activités des zones rurales et rendent la population malgache très vulnérable. L'isolement de villages, voire de régions entières, sont fréquents et parfois durables, en particulier après le passage d'évènements cycloniques.

Les routes à Madagascar représentent ainsi un levier important pour le développement du pays, tant par l'amélioration de la productivité qu'il permet pour les activités économiques et commerciales, que par le nombre d'emplois directs que le secteur peut générer, surtout en faisant appel aux méthodes HIMO (Haute Intensité de Main d'Œuvre).

Le secteur transport représente 17% du PIB de Madagascar. L’Etat malgache a entrepris des réformes sectorielles par la mise en place d’un Fonds d’Entretien Routier (FER) et par la création d’agences autonomes dont l'Agence des Transports Terrestres (ATT) et l’Autorité Routière de Madagascar (ARM).

Le Document de Stratégie de Réduction pour la Pauvreté (DSRP), adopté en 2003, accordait la priorité au secteur Transport. Pour succéder au DRSP, la Présidence de la République a élaboré en 2006 le Madagascar Action Plan12 (MAP 2007-2012) dans

11 Il faut par exemple 7 jours pour effectuer le trajet Tamatave – Maroansetra (400 kms) par le Route Nationale n° 5, et 2

jours pour rejoindre Fort Dauphin depuis Vangaidrano (243 kms) par la RNT12A 12 Le MAP n'a jamais été remis en cause par les Autorités actuelles. Bien que sa période d'application soit dépassée, il n'a été

remplacé par aucun autre document stratégique. Il reste donc une référence pour la mise en œuvre des stratégies de développement

13

lequel sont consignés les engagements dans huit domaines clés pour un développement rapide du pays.

Le MAP veut combiner développement des secteurs à fort potentiel de croissance (mines, tourisme, artisanat) et développement rural, pour toucher la grande majorité de la population et aussi la plus pauvre, en s'appuyant sur une décentralisation de l'administration publique et un renforcement du secteur privé.

Le développement des infrastructures de transport est un des défis nécessaires à la mise en œuvre de ces objectifs et reste une priorité du gouvernement actuel, dont les ressources disponibles pour son entretien et son amélioration sont insuffisantes, eu égard à la grandeur de pays et au linéaire de routes (11.500 kms de routes sur le réseau national) et de pistes rurales13 (30.000 kms), qui en résulte et aux conditions climatiques et topographiques difficiles.

Les principaux problèmes à résoudre A l'échelle du pays, c'est dans le Grand Sud que les taux de pauvreté rurale sont les plus élevés, que la pauvreté est la plus intense et l'insécurité alimentaire la plus répandue. C'est une région des plus isolées du pays et où la situation économique s'est le plus détériorée depuis 2005. La région connaît toujours de façon récurrente, des problèmes de sécurité alimentaire, plus particulièrement dans la zone de Vangaindrano – Manantenina. Pourtant, bien que Fort Dauphin soit la dernière ville importante non reliée en permanence au reste du pays, le développement récent de ses activités extractrices et l'ouverture en 2009 du Port en eaux profondes d'Ehoala, dotent désormais la région de nouvelles opportunités de débouchés.

La RNT12A (Route Nationale Temporaire), épine dorsale de cette région, est l'un des 2 axes reliant la capitale à Fort Dauphin, et qui vient en continuité de la RNS12 (Route Nationale Secondaire) récemment réhabilitée sur les fonds du 9ème FED. Sa zone d'influence concerne une population rurale estimée à près de 260.000 personnes. Elle est en outre la seule issue pour 31 des 88 communes accessibles par cet axe. Il s'agit d'une route en terre de 232 km, dégradée, coupée par de nombreux fleuves et cours d’eau et qui est, comme toute le long de la côte Est, très difficilement accessible en saison des pluies et particulièrement exposée aux cyclones. Il en est de même pour le réseau de pistes rurales connexes souvent coupées par des ruptures d'ouvrages. En 2005, les difficultés importantes des conditions d'acheminement de l'aide d'urgence confirment cette situation.

Ainsi, dans le cadre de la mise en œuvre d'actions en appui aux populations vulnérables (décision de l'UE n° 2011/808/UE pour un "paquet" de 100 000 000 EUR cette zone d'influence de la RNT12A (régions de l'Anosy et Atsimo Atsinanana), a été identifiée comme zone d'intervention. Ce choix est cohérent avec le potentiel de la région à produire des cultures vivrières et des cultures de rente, comme l'a souligné l'étude de faisabilité.

Compte tenu de cette situation de pauvreté critique, bien au-delà du désenclavement recherché par l'amélioration du réseau routier, le projet doit développer une activité génératrice de revenus, structurée et durable dans le secteur des travaux d'entretien routier. La mobilisation de méthodes HIMO permettra d'améliorer les conditions de vie des ménages.

13 La prise en compte du réseau de transport rural, qui dessert les 2/3 de la population et 90% de la surface du pays, est

essentielle pour permettre l'accessibilité au réseau de transport

14

L'aspect genre revêt une importance particulière dans ce contexte, dans la mesure où 1/5 des ménages malgaches sont dirigés par des femmes. L'impact de l'emploi des femmes sera donc important.

Par ailleurs, une conséquence de la crise actuelle concerne la baisse des ressources humaines du pays, faisant craindre des difficultés pour absorber la reprise des activités dans le domaine des infrastructures. En effet, en raison de la chute du nombre d'emplois, beaucoup de cadres se sont expatriés dans des conditions de rémunération qui n'encourageront certainement pas leur retour au pays. Une politique de renforcement des compétences des cadres locaux, et particulièrement des jeunes diplômés, devra impérativement être mise en œuvre dès que possible pour accompagner la reprise des activités.

2.2. Enseignements tirés Les recettes de la Redevance pour l’Entretien Routier (RER) du FER sont passées de 5% des prix des carburants en 2006 à 7% en 2008 et auraient dû atteindre 10% en 2012. Ces chiffres, bien que non atteints, sont déjà actuellement insuffisants pour assurer l'entretien du réseau routier national. Ainsi, le manque de pérennisation des investissements faute d’une capacité d'entretien efficace mène au recentrage des priorités de l'UE sur l'entretien périodique et la gouvernance sectorielle.

Dans ce contexte budgétaire restreint, l'amélioration du secteur alliant un soutien direct aux populations vulnérables a été recherchée dans le recours à une approche HIMO, à faible coût, pour la réalisation de travaux routiers. Il se présente comme une solution intéressante pour atténuer ce déficit en permettant d'envisager un impact renforcé sur les revenus des populations.

En effet, les analyses faites sur les expériences réalisées montrent qu'une telle approche se traduit par les avantages suivants par rapports à l'approche HIEQ (Haute Intensité d'Equipements) :

- un coût 2,5 à 4 fois moins cher - 2 à 5 fois plus d'emplois directs créés, avec un coefficient multiplicateur de 1,5

à 2 pour les emplois indirects - 2 fois plus de dépenses en monnaie locale.

Madagascar, et la région Sud Est, bénéficient d'une grande expérience de mobilisation de main d'œuvre selon l'approche HIMO. Ces méthodes ont en effet été largement utilisées, essentiellement dans des programmes de type VCT (Vivres Contre Travail) mis en œuvre soit dans le cadre de l'aide alimentaire (l'Organisation Non Gouvernementale "Care", par exemple) soit par des projets de renforcement des capacités (programme PIC14, par exemple, qui constitue un modèle intéressant compte tenu des objectifs similaires à ceux recherchés dans le cadre du présent projet). Ce savoir-faire et la richesse des enseignements tirés justifient les options choisies dans le cadre de ce projet. Cependant, ces expériences ne concernent que les interventions sur pistes rurales, où les objectifs sociaux, prépondérants par rapport au niveau de qualité requis pour les travaux, conduisent à exclure totalement la mécanisation. L'intervention sur le réseau national nécessitera par contre d'atteindre un standard de qualité d'exécution nécessitant le recours à des moyens mécanisés15. Un des enjeux du projet sera

14 PIC : Pôle Intégré de Croissance, finance par la Banque Mondiale, dans la zone d'influence de Fort Dauphin 15 La résistance requise pour la chaussée d'une RN nécessite :

- l'utilisation de matériaux sélectionnés dont la distance d'acheminement oblige le recours à des camions

15

d'adapter cette approche traditionnelle non mécanisée à une méthodologie structurée et rigoureuse basée sur le principe d'une combinaison harmonieuse et optimale entre la main d'œuvre et les moyens mécanisés. Ce projet HIMO sur Routes Nationales est à ce titre pilote, car il ouvre la voie d'une généralisation de cette méthode à coût réduit pour l'entretien d'une partie du réseau routier. A partir de l’analyse des expériences réalisées, des enseignements qui ont pu en être tirés, et de l’évaluation des ressources disponibles, l’étude de faisabilité a opté pour les options suivantes :

- le niveau d'exigences techniques et les contraintes spécifiques de mise en œuvre (liées à l’HIMO) doivent être intégrés dès la phase d'études, afin de disposer de tous les éléments nécessaires à définir les ressources et l’’organisation du chantier.

- il devra être fait recours aux entreprises de capacités techniques et financières cohérentes avec les contraintes des marchés, afin de pouvoir satisfaire aux exigences de qualité et de garanties requises (qualité d'exécution, garantie de bonne fin et garantie de bonne exécution). Cette option favorise en outre l'amélioration du statut des travailleurs, ainsi que la structuration et la pérennisation des emplois.

- Le volet renforcement des capacités des Petits et Moyennes Entreprises (PME) et bureaux d’études, ainsi que des collectivités locales devra être pris en compte dans le projet pour pérenniser ses acquis et les investissements réalisés (entretien routier). Ce volet devra intégrer une remise à niveau des opérateurs de formation dans le domaine des travaux HIMO16.

Il faut cependant noter que l'itinéraire compte 10 bacs dont la charge est limitée à 15 t, ce qui élimine les risques de surcharge à l'essieu et de dégradation prématurée de la route. Ce paramètre a été intégré parmi les critères techniques de validation du choix de cette intervention pilote sur la RNT12A.

Par ailleurs, bien que les communes et les fokontany aient une bonne expérience en travaux HIMO sur les pistes rurales, il s’agit d’une initiative institutionnellement encourageante mais souvent faible techniquement et sur le plan organisationnel, avec des ressources financières trop limitées. Les diverses initiatives des communes dénotent une attitude positive et un début de volontarisme à l'égard de l'entretien, mais il faut les appuyer.

Enfin, l'identification des risques fait apparaître le besoin d'un dispositif de suivi rigoureux et régulier du projet, qui devra être capable à tout moment de redéployer les ressources nécessaires à un renforcement des appuis aux opérateurs impliqués.

2.3. Actions complémentaires

Le développement de la région Sud de Madagascar, et en particulier dans le cadre des opportunités liées au désenclavement de Fort Dauphin, fait l'objet de la mobilisation de nombreux Partenaires Techniques et Financiers, motivés par une recherche d'efficacité grâce à une complémentarité des interventions. Par exemple, dans le cadre de la programmation du 10ème FED, la réhabilitation de la liaison vers

- la mobilisation de moyens de compactage lourds (compacteurs de 3,5 t minimum)

16 Le Centre de Formation HIMO Routes, basé à Antsirabé, qui a été mis en place par le BIT, a bénéficié d'un appui de longue durée. Toutefois, compte tenu de la crise politique et de l'inactivité, la plupart des formateurs ont quitté le pays, et les ressources du Centre sont maintenant limitées

16

Fort Dauphin faisait l'objet d'interventions complémentaires et coordonnées entre l'UE et la Banque Africaine de Développement (BAD), et la réparation d'ouvrages de franchissements sur la RNT12A venait compléter le renouvellement des bacs financés par la Banque Mondiale (BM).

Ainsi, les principaux partenaires impliqués dans la réduction de pauvreté de la région, travaillent en harmonie permettant une synergie pour faire converger les facteurs de réussite.

Outre les Organisations Non Gouvernementales (ONG) qui peuvent intervenir plus ponctuellement en cas de crise alimentaire ou de cyclone, ces principaux partenaires sont : l'UE avec le programme ASARA17 et le présent programme RNT12A HIMO, la Banque Mondiale avec le programme PIC et le financement (travaux en cours) de la construction des appontements des bacs de la RNT12A, et la société Rio Tinto, qui a une composante développement social dans la région de Fort Dauphin.

L'amélioration de la RNT12A et du réseau rural qui la relie aux chefs-lieux de communes soutient ainsi la stratégie commune de développement socio-économique de la région, en contribuant au désenclavement du pôle de croissance économique de Fort Dauphin (avec en particulier le port d'Eohala) et des zones de production agricole de la région Sud Est. Complémentaire au programme ASARA (Amélioration de la Sécurité Alimentaire et Augmentation des Revenus Agricoles) de l'UE, ce projet RNT12A – HIMO représentera un levier important pour renforcer l'impact de ce programme.

La complémentarité de ce projet avec le programme ASARA est particulièrement renforcée, dans la mesure où ces 2 interventions ont été instruites en parallèle, avec une recherche d'optimisation et de mutualisation des ressources mobilisées par chaque projet.

Ainsi : - les interventions du projet sur les pistes rurales connexes à la RNT12A porteront

sur l'amélioration des axes nécessaires à l'accès aux zones de productions agricoles soutenues par ASARA. Environ 100 km de pistes seront concernés.

- l'assistance technique du projet RNT12A HIMO apportera son appui technique à la composante pistes rurales d'ASARA.

- de son côté, ASARA soutiendra le suivi des indicateurs d'impact sur de développement économique et social.

- les mesures d'accompagnement du projet RNT12A seront intégrées à celles du programme ASARA, à l'exception des mesures d'atténuation des impacts négatifs spécifiques de la route (SIDA, déforestation, sécurité routière). Cette synergie permettra d'améliorer l'efficience des actions visant au développement économique de la zone.

2.4. Coordination des bailleurs de fonds

L’UE, la BM, la BAD, la Banque Arabe pour le Développement Economique en Afrique (BADEA) et l’Agence Française de Développement (AFD) constituent l’essentiel des bailleurs du secteur transport. La coordination des bailleurs s’était renforcée par l’organisation de conférences annuelles depuis 2003, et par le regroupement de l’exécution des programmes au sein d’une même entité ́ (ARM –

17 ASARA : Amélioration de la Sécurité Alimentaire et Augmentation des Revenus Agricoles. Ce programme vise à

améliorer la production agricole dans la région et l'autosuffisance alimentaire

17

Autorité Routière de Madagascar). La coordination s’est formalisée en 2008 par la constitution d’un groupe des bailleurs de fonds dont l’UE est chef de file.

La crise politique a amené les principaux bailleurs (UE, BM et BAD) à harmoniser eux-mêmes leurs interventions dans le cadre d'une concertation permanente. Toutefois, avec la reprise des relations entre l'UE et le Gouvernement malgache, le Ministère des Travaux Publics et de la Météorologie a pu se ré impliquer dans la coordination des bailleurs de fonds.

Cette coordination s'est révélée particulièrement efficace dans la prise en charge des travaux d'urgence post-cycloniques, ainsi que dans les efforts de préservations des acquis institutionnels (charges à l'essieu, rôle de l'ARM, gestion du FER - Fonds d'Entretien Routier).

Elle se renforce encore maintenant dans la zone d'influence des projets RNT12A HIMO et ASARA avec la mise en place récente d'un groupe de concertation piloté par la société Rio Tinto (exploitation de l'ilménite à Fort Dauphin et gestionnaire du port d'Eohala) et le programme PIC, associant l'ensemble des Partenaires Techniques et Financiers intervenant dans la région d'Anosy. Une première réunion a déjà eu lieu en août 2012, en présence de l'UE. Des groupes de travail sectoriel ont été mis en place.

Il est à noter que les partenaires intervenant dans la zone d'influence du projet, ou pouvant partager leurs expériences en lien avec les interventions concernées, ont été largement associés dans le cadre de concertations pilotées par le consultant chargé de l'étude de formulation.

3. DESCRIPTION

3.1. Objectifs Ce projet a pour objectifs globaux la réduction de la pauvreté et l’amélioration des conditions de vie des populations défavorisées et vulnérables.

Les objectifs spécifiques du projet sont de désenclaver les populations rurales et de générer de l'emploi et des revenus pour ces populations.

3.2. Résultats escomptés et principales activités Les résultats escomptés du projet sont les suivants :

Résultat 1 : les niveaux de service de la RNT12A et des pistes rurales connexes (environ 100 km) sont améliorés pour favoriser une meilleure mobilité et circulation des produits (intrants et sortants) et personnes dans la zone du projet. Cette amélioration, résultant de la réalisation des travaux confiés aux entreprises, traitera prioritairement les points noirs et permettra une réduction des coûts de transport. Elle facilitera l'accès aux intrants et la commercialisation des produits agricoles en lien avec les activités du programme ASARA mené également dans le cadre d'un financement UE. Ce résultat aura également un effet indirect sur l'accessibilité physique des produits vivriers en facilitant l'approvisionnement depuis l'extérieur.

Résultat 2 : des emplois sont créés et les revenus générés stimulent l'économie locale. Une attention particulière sera portée au respect de la priorisation de l'utilisation de la main d'œuvre dans la réalisation des travaux, en favorisant la régularisation du statut des travailleurs mobilisés.

18

Résultat 3 : Les capacités des opérateurs pour assurer l'entretien de la RNT12A et des pistes rurales connexes sont améliorées par l'appui au renforcement d'un savoir-faire local et d'un tissu de PME capables d'exécuter les travaux en HIMO.

Résultat 4 : l'entretien de la RNT12A et des pistes rurales connexes est amélioré. Les acquis du projet pour mobiliser les méthodes HIMO pour un entretien à faible coût sont transférés aux institutions concernées et les capacités locales de gestion pour maintenir le niveau de service des pistes connexes à la RNT12A seront améliorées dans la cadre des actions de renforcement des capacités menées en parallèle avec les activités du programme ASARA.

La définition des indicateurs et des valeurs de référence fera l'objet de la mission de l'Assistance Technique qui se mobilisera sur ce volet dès sa mise en place. Il est à noter que ces indicateurs seront peu nombreux et facilement quantifiables. En particulier, le nombre de kilomètres aménagés et la masse salariale injectée dans le projet feront l'objet d'un objectif chiffré.

Les activités principales menées dans ce projet concerneront (i) la mise en œuvre des travaux incluant les études, la passation des marchés, la réalisation des travaux et la mise eu œuvre des mesures d'accompagnement ; (ii) la mobilisation de la main d'œuvre selon les critères HIMO avec suivi des emplois et des impacts générés par les revenus (iii) le renforcement des capacités des bureaux d'études et des PMEs; (iv) le renforcement des capacités des collectivités locales pour l'amélioration de l'entretien des pistes rurales.

Une Assistance Technique sera mobilisée pour : - appuyer la Délégation de l'UE dans sa mission de Maître d'ouvrage - identifier, et superviser les actions de renforcement des capacités - apporter l'expertise nécessaire à la bonne réalisation des activités - coordonner et suivre les activités et les impacts du projet - faciliter la capitalisation des acquis

Son rôle est précisé au chapitre 4.

3.3. Risques et hypothèses

Risques : Des troubles politiques et/ou sociaux majeurs qui pourraient compromettre la mise en œuvre du projet. Ce risque, considéré comme moyen, devrait être atténué par ces actions qui bénéficient directement aux populations les plus vulnérables et contribuant à la cohésion sociale dans la zone touchée.

Les risques liés à cette opération découlent donc essentiellement de la situation de crise politique avec :

- affaiblissement potentiel des institutions, - limitation des moyens des services techniques nationaux pour assurer le suivi des

travaux - insuffisance des budgets du FER pour maintenir le niveau de service atteint sur la

RNT12A - accroissement des départs des compétences en ingénieurs et cadres techniques

vers l'exportation (cela peut toucher les cadres des bureaux d'études, des entreprises, et les formateurs)

19

Le recours à une assistance technique permettra d’atténuer les risques liés à ces faiblesses institutionnelles.

Par ailleurs, les bailleurs de fonds (Banque Mondiale et BAD en particulier) se sont engagés conjointement à exercer une pression constante sur le Gouvernement malgache dans le cadre du dialogue sectoriel pour veiller à une bonne gouvernance sectorielle et en particulier pour s'assurer du maintien de l'ARM (Autorité Routière de Madagascar) comme Maître d'œuvre des projets soutenus par les financements extérieurs.

Hypothèses :

Les hypothèses soutenant ce projet sont les suivantes : - Conformément aux récents engagements du gouvernement malgache, le budget

de fonctionnement de l'ARM sera assuré à partir de 2013, et la gestion du réseau routier prioritaire lui sera confiée en totalité à partir de 2014. L'ARM est donc le Maitre d'œuvre des travaux qui seront réalisés.

- le nombre et la capacité des entreprises structurées et la disponibilité en main d'œuvre sont suffisants.

3.4. Questions transversales

Les études détaillées ont abordé ́ les problématiques d’impact de genre et d’environnement en démontrant le bien fondé du projet. Les obstacles sociaux sont nombreux pour une autonomisation des femmes et une valorisation des revenus de leur travail, et sont à prendre en considération particulièrement dans un contexte où 20 % des ménages sont dirigés par des femmes. La Délégation de l'UE, avec l'appui de l'Assistance Technique, veillera à ce que l'intégration des femmes dans les activités conduites soit spécifiquement suivies et les bénéfices générés par le projet à leur endroit mesurés. Une attention sera portée au mode de rémunération et, selon la demande qui sera formulée, une part du salaire directement en vivre pourrait être suggérée (les enquêtes ont révélé que dans certains cas, les femmes sont obligées de donner l'intégralité de leurs salaires à leurs maris). Par ailleurs, afin d'harmoniser les bénéfices conjoints que les femmes peuvent tirer des 2 projets complémentaires, l'Assistance Technique travaillera en étroite collaboration avec l’UCP du programme ASARA afin de coordonner et harmoniser les actions à caractères socio-économiques et d’améliorer les aspects genre. Ainsi, au-delà des revenus directs qui seront versés aux femmes qui interviendront dans les travaux HIMO, et de l’amélioration directe à court terme que cela entraînera dans les budgets des ménages, les actions de sensibilisation des populations et de formation des opérateurs et partenaires sur les questions de genre qui seront conduites par le programme ASARA permettront de pérenniser les acquis en terme d’autonomisation des femmes et d’amélioration de leurs conditions de vie. En ce qui concerne les impacts directs d’un projet routier (SIDA, déforestation et sécurité routière), les dispositions pour que des mesures d’accompagnement correspondantes permettent d’atténuer ces impacts seront prises en charge dans le cadre du présent projet sous forme d'actions de sensibilisation mise en œuvre par les intervenants du projet dans le cadre des leurs contrats de service. La bonne gouvernance sera promue à travers l'application des principes d'ouverture, de participation, de transparence, d'équité et de responsabilité dans la gestion des relations contractuelles.

20

Enfin, l'affaiblissement de la capacité des bureaux d'études locaux sera pris en compte dans le projet. Afin de contribuer au renforcement des capacités des cadres locaux, la mobilisation d'un volet renforcement des capacités au sein de la mission de contrôle sera envisagée en accompagnement du recrutement de jeunes diplômés, dans le but de les professionnaliser.

3.5. Parties prenantes

Groupe cible et bénéficiaires − 6.000 à 7.000 ménages (soit 30.000 à 35.000 personnes) qui bénéficieront en

moyenne pendant chacune des 3 années de mise en œuvre, des revenus générés par le projet18.

− Les usagers de la route et les populations de la zone d’intervention du projet dont la mobilité sera améliorée et qui pourront améliorer leurs conditions de vie grâce :

. au développement, avec l’appui du programme ASARA, d’activités de productions agricoles

. à l’amélioration de l’accès aux services de base et aux marchés − Les entreprises et bureaux d’études adjudicataires des marchés, qui pourront

maintenir une activité en période de crise, et qui bénéficieront d’un renforcement de leurs capacités en travaux HIMO.

Intervenants : − Les bureaux d’études qui réaliseront les études techniques. − Les PMEs qui réaliseront les travaux. − les bureaux d’études qui superviseront les travaux et mettront en œuvre les

mesures d'accompagnement pour l'atténuation des impacts négatifs de la route. − L’ARM qui, en sa qualité de gestionnaire de la RNT12A, assurera la Maîtrise

d’œuvre du projet sur cet axe − Les collectivités régionales et locales avec l'appui des DRTP (Directions régionales

des Travaux Publics) si nécessaire, qui veilleront au respect de leurs exigences techniques dans le cadre des travaux sur les pistes rurales, et prendront les mesures nécessaires à la pérennisation de leur entretien.

− L’Assistance Technique, qui assurera le suivi et la coordination du projet, et apportera l'expertise nécessaire à la qualité du projet.

− Les opérateurs de formation qui appuieront les PMEs, les bureaux d’études et les collectivités décentralisées

Partenaires et autres parties prenantes : − Les principaux partenaires sont les programmes PIC et ASARA, ainsi que la

société Rio Tinto, avec lesquels une étroite coordination sera nécessaire et assurée par l'UGP, en liaison avec le groupe de concertation piloté par Rio Tinto et le PIC.

− Les administrations locales (administration régionale, services techniques déconcentrés, communes), même si elles ne seront pas impliquées directement dans l'exécution et la gestion, seront consultées dans la préparation et le suivi des activités.

18 le nombre d'emplois indirects créés est égal à 1,5 à 2 fois le nombre d'emplois directs (environ 2.500 emplois

HIMO seront directement créés annuellement par le projet)

21

− Le FER (Fonds d’Entretien Routier), qui pourra bénéficier d’un savoir-faire en entretien de la RNT12A en méthode HIMO à faible coût.

− Le programme ASARA qui mettra en œuvre des mesures d'accompagnement complémentaires au projet.

4. QUESTIONS DE MISE EN ŒUVRE

4.1. Mode de gestion Suite à la Décision du Conseil 2010/371/EU du 6/06/2010, l'UE a décidé sous Art 96 de l'Accord de Cotonou d'adopter des mesures appropriées. La Commission européenne assume les fonctions de l'Ordonnateur National du FED. Ce projet donc sera mis en œuvre directement par la Commission en gestion centralisée directe via l'adoption de Conditions de Financement (en remplacement de la Convention de Financement avec Madagascar) sur la base de l'article 25 du Règlement (CE) n°215/2008 sur le règlement financier applicable au 10ème FED. Pour ce qui concerne le délai de contractualisation des contrats et convention de mise en œuvre par l'Ordonnateur, les Conditions de financement valent Convention de Financement (application de la règle D+3 au sens des dispositions de l'article 74(2) du RF du FED). Compte tenu de la situation actuelle à Madagascar, et de la reprise des fonctions de l'Ordonnateur National par la Commission européenne, la mobilisation d'une Assistance Technique s’avère nécessaire pour assister la Délégation de l'UE dans les tâches correspondantes. En outre, l'affaiblissement des capacités de l'ARM dans le contexte de crise, peut amener cette Assistance Technique à devoir renforcer les capacités en supervision et suivi de la Maîtrise d'œuvre. Dans ce contexte de crise politique, ce dispositif devra être souple et mobilisable à la demande en fonction des besoins.

Compte tenu de sa responsabilité en termes de maîtrise d'œuvre pour les projets routiers bénéficiant d'un financement extérieur, l'ARM (Autorité Routière de Madagascar) sera le Maître d'œuvre des travaux sur la RNT12A.

La Délégation de l'UE assurera la Maîtrise d'ouvrage. Elle s'appuiera sur une expertise technique, et si nécessaire juridique, ponctuelle qui sera mobilisée en cours d'exécution du projet, en fonction des besoins.

Compte tenu de l’étroitesse de la période où les travaux peuvent être exécutés (conditions climatiques et disponibilité de la main d’œuvre en HIMO) limitant la phase d’exécution à 6,5 mois par an, un démarrage des travaux après le mois de mai, différera le projet d'un an. Les appels d'offres pour le recrutement de l’assistance technique, et pour les contrats liés à la première tranche de travaux seront lancés avec clause suspensive sur la base de l'article 19b de l'annexe IV de l'Accord de Cotonou.

4.2. Procédures de passation de marchés et d'octroi de subventions

1) Contrats Tous les contrats mettant en œuvre l'action doivent être attribués et exécutés conformément aux procédures et aux documents standard établis et publiés par la Commission pour la mise en œuvre des opérations extérieures, tels qu'en vigueur au moment du lancement de la procédure en cause.

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La participation au marché pour l'action décrite par la présente fiche est ouverte à toutes les personnes physiques et morales visées par le règlement du FED. L'ordonnateur compétent peut étendre la participation à d'autres personnes physiques ou morales sous couvert du respect des conditions établies par l'article 20 de l'annexe IV de l'accord de Cotonou.

2) Règles spécifiques applicables aux subventions

Les critères de sélection et d'attribution essentiels pour l'octroi de subventions sont définis dans le «Guide pratique des procédures contractuelles dans le cadre des actions extérieures de l'UE». Ces critères sont établis conformément aux principes stipulés au Titre VII "Subventions" du règlement financier applicable au 10e Fonds européen de développement. Toute dérogation à ces principes doit être dûment justifiée, en particulier lorsque :

- Le financement de l'action est intégral (dérogation au principe du cofinancement) : le taux de cofinancement maximal envisageable pour les subventions est de 80% du total des coûts éligibles de l'Action. Un financement intégral ne peut être accordé que dans les cas visés à l'article 109 du règlement (CE) n° 215/2008 du Conseil du 18 février 2008 portant règlement financier applicable au 10e Fonds européen de développement.

4.3. Budget et calendrier

Le coût total du projet est estimé à 12 000 000 EUR, dont la totalité est imputé au PIN (enveloppe A) du 10ième FED dans le cadre de l'Accord de Cotonou.

23

Le budget indicatif est ventilé comme suit:

Composantes Montant en EUR 1. - Assistance technique (contrat de service) 1 100 000 2. - Activités : Réalisation de travaux HIMO 7 600 000 3. - Prestations de maîtrise d'œuvre : 1 500 000

3.1.- études techniques 400000 3.2.- supervision et contrôle des travaux 1 100 000

4. - RENFORCEMENT DES CAPACITES (CONTRATS DE SERVICE) 500 000

5. - VISIBILITE ET COMMUNICATION 100 000 6. - Evaluations et audits 200 000 7. – Imprévus* 1 000 000 Total 12 000 000

* La ligne budgétaire "imprévus" de la contribution de l'Union Européenne ne peut être utilisée que sous réserve de l'accord préalable de la Commission.

La durée de mise en œuvre opérationnelle prévue est de 48 mois à compter de la signature des Conditions de Financement.

4.4. Suivi de l’exécution

La supervision du projet sera faite par un Comité de Pilotage, présidé par la Délégation, dont les membres comprendront au minimum l’ARM, le FER, un représentant du syndicat des PME, le coordinateur du programme ASARA. La représentation des partenaires intervenant dans la zone d’intervention du projet et des collectivités locales, sera proposée par l’Assistance Technique dès sa mobilisation. Ce Comité de Pilotage se réunira au moins deux fois par an, avec l’appui de l’Assistance Technique.

Cette Assistance Technique aura pour mission : - d'assister le pouvoir adjudicateur dans la préparation des dossiers d'appels

d'offres et les procédures de passation des marchés, en incluant les marchés de pistes rurales du programme ASARA,

- d'évaluer les capacités des différents intervenants et de leur apporter son appui si nécessaire,

- d’assurer le suivi régulier de la mise en œuvre du projet et de l’atteinte des objectifs sur la base des indicateurs (les indicateurs et leurs valeurs de référence des impacts socio-économiques seront établis dans le cadre du programme ASARA). Ce suivi portera particulièrement sur :

. le respect des orientations et délais convenus, et en particulier le suivi des emplois directement générés par le projet,

. la complémentarité des actions entre elles et avec les autres projets intervenant dans la zone

. le respect des caractéristiques techniques définies par l’ARM pour la RNT12A,

. la tenue et mise à jour régulière de tableaux synthétiques de suivi de l'ensemble du projet.

24

- d'appuyer le programme ASARA dans la mise en œuvre de son volet "pistes rurales" ainsi que, le cas échéant dans la sélection des attributaires différents sous-projets et intervenants (rôle d'assesseur).

4.5. Évaluation et audit

En plus d’une mission ROM, deux évaluations globales sont prévues : - Une évaluation à mi-parcours (elle aura lieu à l'issue de la première phase de

travaux, pour évaluer l'avancement du projet, l’impact sur les revenus des populations et confirmer ses orientations et dispositions de mise en œuvre)

- Une évaluation finale pour mesurer les résultats et les impacts et les identifier les bonnes pratiques pour de futures interventions similaires.

Pendant la durée d'exécution du projet, des évaluations plus restreintes et spécifiques pourront être organisée, en fonction des besoins.

Le contrôle des dépenses sera effectué conformément aux obligations contractuelles relatives aux contrats de services ou de subventions.

Le montant destiné aux évaluations et audit est de 200 000 EUR.

4.6. Communication et visibilité

La visibilité sera assurée selon les lignes directrices en vigueur. Les provisions budgétaires nécessaires (impression d'autocollants, panneaux, etc) seront gérées par la Délégation de l'UE. Elles pourront être mobilisées sur demande de l’Assistance Technique dans la cadre de ses obligations en termes de visibilité.

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ANNEXE III

1. IDENTIFICATION

Intitulé/Numéro MADAGASCAR - Appui au processus électoral 2013

CRIS N° 2012 / 024-210

Coût total 15 000 000 EUR– contribution du FED 100%

Méthode d'assistance / Mode de gestion

Approche projet / gestion conjointe avec le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et gestion centralisée directe.

Code CAD 150

15150

15151

Secteur Gouvernance et Société Civile;

Participation démocratique & société civile;

Elections

2. MOTIF

2.1. Contexte sectoriel

La signature en septembre 2011 de la Feuille de Route pour la résolution de la crise malgache a impulsé une dynamique politique, en suspens depuis 2009. Initiée et promue par les autorités de la 'Southern African Development Community' (SADC), son adoption a permis la création d’institutions inclusives et consensuelles.19.

La Commission Electorale Nationale Indépendante pour la Transition (CENI-T) a pu être installée. Celle-ci a collaboré avec la mission de Nations Unis (Needs Assessment Mission) en mai 2012 pour préciser les besoins et la faisabilité d’élections libres et transparentes qui marqueront la sortie de crise, condition de la reprise de l’aide internationale, notamment européenne. La CENI-T a annoncé début août 2012 un calendrier qui prévoit la tenue du premier tour du scrutin présidentiel le 8 mai 2013, le deuxième tour couplé au scrutin législatif à un tour le 3 juillet, et les élections communales le 23 octobre 2013.

L’environnement politique à Madagascar demeure assez fluide, voire instable sur fond de crise économique et sociale. Les élites et forces politiques commencent néanmoins à se positionner en vue des élections, en dépit des incertitudes qui subsistent quant aux candidatures des deux principales figures et des obstacles techniques et financiers qui demeurent à surmonter.

Le cadre juridique électoral apparaît relativement complet mais il nécessiterait une mise en cohérence, notamment des textes concernant son application. L’inclusion de la Feuille de Route dans l’ordonnancement juridique aux côté de la Constitution de la Quatrième République20, a donné lieu au renouvellement de certains textes21.

19 Le Conseil Supérieur de la Transition (CST) et le Congrès de la Transition (CT) qui représentent respectivement la Chambre Haute et la Chambre Basse du Parlement de Madagascar ont été élargis à l’ensemble des parties signataires de la Feuille de Route. Un premier ministre de consensus, Mr Omer Beriziky a été nommé fin octobre 2011, ainsi qu’un gouvernement d’union nationale de Transition fin novembre. 20 Adoptée par voie référendaire en 2010, contestée par l’opposition et la communauté internationale.

26

Le fichier électoral existant date du référendum de 2010. Il compte 8,5 millions électeurs, mais son taux de fiabilité est fortement contesté. L’ambition de la CENI-T est de produire un nouveau registre, fiable et exhaustif, qui devrait compter entre 10 et 11 millions d’électeurs. La production et distribution de cartes d’électeur est prévue, bien que seule la Carte d’Identité (CI) soit requise pour voter22. Les opérations d’enregistrement électoral n’envisagent pas l’utilisation de technologie biométrique.

La CENI-T est depuis avril 2012, sa composition a été élargie par rapport à l’ancienne CENI en vigueur depuis 2010. Elle compte 22 commissaires, dont 10 sont issus des mouvements politiques signataires de la Feuille de Route, 10 représentent différents secteurs de la société civile, et 2 proviennent de l’administration. Sa présidente, Mme Béatrice Atallah, magistrat de profession, a été élue pour garantir de l’indépendance de l’institution, et un Bureau a été formé composé pour moitié de membres de la précédente CENI. Six sous-commissions thématiques ont été établies23, coordonnées par des commissaires choisis parmi ceux représentant la société civile.

La CENI-T repose sur un secrétariat exécutif national (SEN) déjà expérimenté24 mais dont les effectifs n’ont encore pu être tous recrutés. 3 directions sur les 7 prévues au sein du SEN n’ont pas encore pu être créées faute de moyens25. Ces fonctions sont pour l’instant sous la responsabilité de la direction des opérations électorales. Une fois établies, il s’agira de les soutenir pour les rendre pleinement opérationnelles. Les démembrements de la CENI-T au niveau régional (10 membres et un secrétaire général), des districts (8 membres) et communal (8 membres) doivent encore être installés, et entrer en session le 1er octobre 2012, début des opérations d’enregistrement des électeurs.

La CENI-T présente de nombreuses faiblesses et des carences structurelles. Ses besoins en renforcement matériel sont réels, tant au siège que dans ses démembrements au niveau des 22 régions, des 119 districts et des 1551 communes. Chaque niveau devra être renforcé afin qu’ils puissent assumer leurs fonctions de supervision et d’organisation des opérations. Les commissaires, ont des compétences en matière électorale inégales, qui nécessitent une mise à niveau rapide. Il s’agira aussi de former les membres des bureaux de vote (MBV), notamment dans les zones rurales, leur manque de compétence ayant été souligné lors du référendum de 2010.

Les acteurs malgaches semblent pourtant assumer que les élections pourront être

21 Au titres des principaux changements introduits, la révision des listes électorales a été limitée à une simple révision annuelle, sans opérations spéciales précédant les scrutins, et une Cour Electorale Spéciale (CES) doit être formée au sein de la Haute Cour Constitutionnelle (HCC) pour le traitement du contentieux des élections présidentielles et législatives. L’utilisation du bulletin unique est également prévue, qui nécessitera d’importants efforts en matière d’éducation électorale. Une révision du cadre juridique sera nécessaire en phase postélectorale, afin de tenir compte de la fin de la Transition. 22 La carte d’identité (CI) est requise pour s’inscrire sur le registre électoral et pour voter. Or des erreurs ont été constatées et le Ministère de l’Intérieur estime qu’environ 2,5 millions d’électeurs potentiels n’ont pas de CI. 23 Etudes / affaires juridique / contentieux; Logistique / relations avec l’administration; opérations électorale / suivi évaluation; éducation citoyenne / relations avec la société civile; projets / partenariats / financements; finance / budget; relations avec les parties politiques. 24 Le Secrétaire National ainsi que le Directeur des opérations électorales occupaient ces fonctions précédemment. 25 Directions de la communication, des ressources humaine / formation, des études / législation / documentation.

27

organisées comme par le passé et perçoivent mal les implications budgétaires. Le Ministère de l’Intérieur qui était chargé jusqu’à la crise de l’organisation des opérations électorales sous la direction d’une Commission Nationale Electorale (CNE), sera toujours directement impliquée dans la sécurisation du processus.

En dépit d’un protocole d’accord signé entre la CENI-T et le Ministère des Finances et du Budget malgache en mai 2012, accordant sous-délégation à la CENI-T pour la gestion du « crédit élections » de la loi des finances 2012 (45 milliards d’Ariary – environ 6 000 000 EUR), l’administration électorale est dépendante de la mise à disposition des fonds par le Ministère. Le budget présenté en septembre 2012 souligne la persistance d’un manque budgétaire important au regard des fonds rendus disponibles par l’Etat et ceux engagés par la communauté internationale.

Le système juridique en charge du contentieux pour les élections présidentielles et législatives est composé de la Cour Electorale Spéciale (CES). Prévue comme une chambre de la HCC, réputée proche de la présidence, la CES est l’instance première et dernière de recours. Pour les élections communales, les recours doivent être introduits auprès des tribunaux administratifs, avec appel possible en Conseil d’Etat. Si les structures existent, les magistrats impliqués ne sont pas nécessairement formés au contentieux électoral. C’est donc la connaissance de la loi et son application qui risque de poser problème.

Les Organisations de la Société Civile (OSC) malgaches sont réputées polarisées et politisées. Les plus anciennes, parmi les plus solides, apparaissent peu enclines à collaborer avec celles, qu’elles jugent plus partisanes, nées avec la crise et qui affirment viser à la réconciliation nationale. Il faut souligner l’absence de structures véritablement représentatives et coordonnées, la plupart des plateformes n’étant le plus souvent que des alliances informelles, voire opportunistes. Des capacités en matière électorale existent néanmoins au sein de la société civile, qui nécessitent d’être renforcées. Quant aux partis politiques, ils doivent s’adapter aux exigences du cadre juridique révisé. La plupart ont été constitués autour de dirigeants ou ex-dirigeants, sans véritable programme, et présentent des faiblesses structurelles évidentes. L’absence de disposition légale en matière de financement des partis politiques et des campagnes électorales pourrait constituer un enjeu de réforme en phase postélectorale.

2.2. Enseignements tirés

Compte tenu de la dynamique actuelle et des attentes populaires de mettre un terme à une longue crise, il s’avère indispensable que le soutien de l’UE soit opérationnel rapidement. Le présent projet a été formulé en étroite collaboration avec la CENI-T et sur la base de nombreuses consultations avec les principaux acteurs électoraux malgaches, pour s’adapter aux aléas de la Transition. Il s’est agi de vérifier leurs priorités et besoins, ainsi que leur capacité d’absorption.

Ce projet est cohérent avec l’approche dite du “cycle électoral”, qui enseigne l’importance des étapes pré et post électorales. Il est prévu de soutenir des actions immédiatement et jusqu’aux scrutins, et de consolider les acquis ultérieurement.

La mission de formulation a recommandé que ce projet de l’UE participe dans sa majorité au panier de fonds du Programme des Nations Unies pour le développement

28

(PNUD) qui couvre la quasi-totalité des opérations pré et post scrutins, mais en ciblant leur utilisation sur quatre domaines principaux, et en conservant une enveloppe budgétaire à contracter par l’UE. La décision de cibler l’utilisation des fonds européens obéit à plusieurs facteurs :

• Les activités et besoins de la CENI-T et des autres parties prenantes au processus. • Les domaines où l’assistance de l’UE peut présenter un avantage comparatif. • La prise en compte des différents stades et urgences du processus, ainsi que des

contraintes de contractualisation. • La priorité accordée à la mise en œuvre de la Feuille de Route, donc à la tenue

d’élections de sortie de crise en respectant le calendrier agréé. • Le manque budgétaire constaté pour les opérations électorales, impliquant un

arbitrage entre les besoins de court terme et des objectifs à plus longue échéance.

2.3. Actions complémentaires

A ce stade, les contributions des autres bailleurs de fonds au processus électoral demeurent incertaines, et seuls le PNUD et l’UE ont indiqué avoir engagé des financements. D’autres bailleurs ont signalé réfléchir aux modalités de leur implication26. En matière d’observation électorale, il est trop tôt pour affirmer quels pays ou organisations déploieront des missions27. Le PACEM (Projet d'Appui au Cycle Electoral à Madagascar), panier de fonds multi-bailleurs géré par le PNUD, couvrira un large spectre d’activités : • Des interventions visant à renforcer les capacités de la CENI-T en vue de la tenue

des élections prévues en 201328,

• Une gamme d’activités couvrant l’ensemble du cycle électoral, y compris la période pré-électorale qui s’adresse à l’ensemble des parties prenantes au processus, afin de prévenir les conflits, renforcer les opportunités de dialogue, mettre en œuvre des efforts de sensibilisations et d’éducation civique et électorale, et favoriser à l’intégrité du processus.

L’UE prévoit de contribuer au cycle électoral à Madagascar en deux temps : • Grâce à une contribution de 2 millions d’euros via l’Instrument de Stabilité (IdS)

pour financer une partie des opérations de recensement des électeurs. • Ensuite, grâce à la présente contribution de 15 millions d’euros sur le 10ème FED,

selon une approche « cycle électoral ».

2.4. Coordination des bailleurs de fonds

L’essentiel des activités envisagées pour ce projet de l’UE sont cohérentes avec le PACEM. La coordination du projet UE prendra place dans le cadre du comité de pilotage du PACEM, donc sous l’égide du PNUD et de la CENI-T, avec la

26 Principalement la Chine, l’Inde, Maurice, l’UA, la SADC, la Norvège, et la Francophonie. 27 La CENI-T indique avoir demandé l’observation de l’UE, et l’UA, la SADC, et l’OIF, ainsi que d’autres pays, ont indiquer vouloir considérer également cette possibilité. 28 Dans quatre domaines: (i) l’informatisation des opérations électorales pour l’amélioration de la qualité du fichier électoral et pour sa consolidation au niveau national ; (ii) la formation des agents électoraux ; (iii) l’organisation technique et matérielle des différents scrutins ; (iv) la gestion des contentieux ainsi que des mesures d’apaisement pour l’instauration d’un climat électoral serein.

29

participation des représentants de la Délégation de l’UE et d’ailleurs partenaires. La Délégation de l’UE pourra établir en parallèle des comités de suivi spécifiques aux projets qu’elle voudra financer en dehors du panier de fonds. Il est en outre prévu que la Délégation de l’UE contracte directement plusieurs experts qui travailleront au sein de la CENI-T, en coordination avec ceux du PACEM.

Cependant, la dimension politique de la Transition et du processus électoral doit être soulignée, et justifie un engagement coordonné de la communauté internationale dans un dialogue politique actif et informé sur les questions électorales avec les autorités et les principaux acteurs malgaches. Un groupe de travail spécifique pourrait être formé, afin d’assurer un suivi politique distinct.

3. DESCRIPTION

3.1. Objectifs

L’objectif global du projet de l’UE d’appui au cycle électoral à Madagascar est de contribuer à une meilleure gouvernance et au retour à l'ordre constitutionnel à Madagascar en soutenant le processus électoral initié par la Feuille de Route de sortie de crise.

Ses objectifs spécifiques sont : - Appuyer la CENI-T dans l'organisation des élections de sortie de crise à travers des actions de renforcement de ses capacités. - Soutenir des activités de sensibilisation et d'éducation électorale mises en œuvre par la CENI-T, les OSC et les média visant les citoyens et avec le concours des administrations malgaches. - Favoriser et améliorer la transparence du processus électoral de sortie de crise. - Consolider les acquis et soutenir la réforme du cadre juridique et institutionnel en phase postélectorale.

3.2. Résultats escomptés et principales activités

Ce projet vise à renforcer la démocratie à Madagascar et plus immédiatement à favoriser le retour à l’ordre constitutionnel. Pour ce faire, la performance de l’administration électorale s’avèrera cruciale, et les citoyens et les diverses parties prenantes au processus, devront être suffisamment sensibilisés et comprendre les enjeux et les modalités des scrutins. Des actions visant à consolider les acquis selon une approche cycle électoral contribueront à pérenniser les résultats escomptés.

Ce projet est composé de quatre principaux domaines d’intervention. Ceux-ci ont été formulés sur la base de nombreuses consultations avec les parties prenantes malgaches au processus électoral, principalement avec les cadres de la CENI-T, des représentants de partis politiques, de la société civile, et des média, ainsi qu’avec le Ministère de l’Intérieur et la Haute Cour Constitutionnelle. Une proposition d’intervention a été proposée à la CENI-T qui l’a acceptée, sur la base de laquelle il a été possible de préciser les composantes et activités décrites ci-dessous.

A1 - Renforcement des capacités de la CENI-T (via PNUD)

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Résultats escomptés : - Les capacités de la CENI-T y inclus ses démembrements sont renforcées pour l’aider à assumer avec compétence ses fonctions d’administration électorale indépendante dans un contexte volatile et politisé.

Principales activités : - Mise à disposition d’un spectre d’expertise résidente et court terme à la CENI-T, notamment en termes de clarification de ses procédures internes de fonctionnement au siège et dans les démembrements. - Contribuer aux actions de formations électorales spécifiques et de type BRIDGE aux cadres de la CENI-T, choisies parmi les plus pragmatiques. - Contribution aux efforts de préparation, organisation et suivi de formation en cascade des membres des démembrements de la CENI-T et des agents électoraux (en vue des élections présidentielles et législatives uniquement). - Contribution à l’acquisition de matériels et d’équipement, prévu dans le budget électoral préparé par la CENI-T et le PNUD (en vue des élections présidentielles et législatives uniquement).

La mise en œuvre de l’ensemble de ces activités sera de la responsabilité du PNUD. La Délégation de l’UE pourra aussi contracter de l’expertise courte terme en complément de celle rendue disponible par le PNUD si besoin.

A2 - Activités de sensibilisation et d’éducation électorale en vue des scrutins (via PNUD et en gestion centralisée)

Résultats escomptés : - La CENI-T et ses démembrements collaborent avec les acteurs électoraux extérieurs pour sensibiliser de larges et divers groupes de citoyens et améliorer leur compréhension des enjeux et des changements induits par le processus électoral dans le contexte de sortie de crise. - Les nouveaux adultes et les femmes ainsi que les populations marginalisées et analphabètes font l’objet d’attention particulière en matière de sensibilisation et d’éducation électorale.

Principales activités : - Assister la CENI-T à planifier les actions dans le domaine de la sensibilisation et de l'éducation électorale, et à les développer de manière à cibler différentes populations au cours des étapes successives du cycle électoral. - Encourager la CENI-T à développer des collaborations avec d’autres programmes menés par le gouvernement et les OSC, notamment ceux qui ciblent les femmes, les populations jeunes, marginalisées ou reculées. - Soutenir des programmes de sensibilisation et d’éducation électorale mettant en œuvre des stratégies et moyens d’expression culturelle et des modes d’identification originaux pour atteindre ces populations. - Appuyer les responsables de la communication au sein de la CENI-T, pour les activités en lien avec les média. - Appuyer la production par la CENI-T de matériels éducatifs et de sensibilisation.

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La mise en œuvre de ces activités sera de la responsabilité du PNUD, excepté le soutien à des programmes de sensibilisation et d’éducation électorale qui incombera au PNUD mais aussi à une agence spécialisée en matière électorale directement contractée par la Délégation de l’UE.

A3 - Transparence du processus (via PNUD et en gestion centralisée)

Résultats escomptés : - La CENI-T perfectionne ses capacités de communication auprès des acteurs extérieurs et favorise ainsi la crédibilité du processus en minimisant les risques de manipulation du contentieux électoral. - L’équité de la campagne électorale est améliorée et peut être estimée grâce à des activités de media monitoring qualifiées, et des actions de soutien aux média sur les aspects électoraux sont mises en œuvre. - Les capacités d’observation électorale domestiques mises en œuvre par les OSC malgaches sont renforcées, dans un souci de coordination, entre elles et avec la CENI-T. - Un groupe de juristes compétents en matière de contentieux électoral est disponible pour assister les requérants au sein de la société civile, de la CENI-T et des partis politiques.

Principales activités : - Assister la CENI-T dans la production et mise en œuvre d’un plan stratégique et opérationnel spécifique, et la production d’outils et d’évènements en matière de communication. - Appuyer la mise en place d'un dispositif de monitoring des media au sein de la CENI-T, voire d’OSC. - Soutenir les média, via des efforts de formation des journalistes et des responsables de rédaction, et par la mise en place d’un code de déontologie comprenant un dispositif de surveillance. - Appuyer l'observation électorale domestique et l'éventuelle tabulation parallèle, y inclus le renforcement des capacités techniques et de coordination des organisations qui les mettent en œuvre. - Contribuer, via une agence spécialisée, à la formation des magistrats du contentieux, et dispenser des formations à un groupe d’avocats, de juristes et d’huissiers de justices afin qu’ils puissent contribuer avec professionnalisme à la préparation des recours.

Le PNUD mettra en œuvre ces activités, excepté celles relatives au monitoring des média, au soutien et formations aux média malgaches, à l’observation domestique, et aux formations visant les acteurs du contentieux qui incomberont à des agences spécialisées en matière électorale directement contractées par la Délégation de l’UE.

A4 - Consolidation des acquis et réforme électorale (via PNUD et en gestion centralisée)

Résultats escomptés :

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- La CENI-T met en œuvre un plan de restructuration et de réforme institutionnel en phase postélectorale, selon des indicateurs de performance dans un souci de responsabilisation et grâce à un plan de formation soutenu de ses principaux cadres. - La réforme du cadre électoral, y compris des média, est entreprise en dialogue avec la société civile et les partis politiques. - Une étude des besoins pour renforcer l’Etat civil malgache est disponible, et peut servir de base pour un projet spécifique à mettre en œuvre avec le soutien de l’UE.

Principales activités : - Définir un plan de restructuration stratégique et opérationnel pour la CENI-T, fondé sur l’étude « Baseline » initiée en phase préélectorale. - Contribuer à la consolidation des acquis et de renforcement institutionnel et technique de la CENI-T. - Contribuer à des formations soutenues (Bridge, management, participation à des séminaires internationaux) et aux échanges d’expériences avec des réseaux d’administrations électorales régionales. - Contribuer aux activités de réforme du cadre électoral menées par la CENI-T, et en partenariat organisé avec la société civile, les partis politiques, et les organisations de genre. - Contribuer à la réforme du cadre juridique des média et de la mise en place d’une structure de supervision autogérée. - Réaliser une étude des besoins pour réformer l’Etat civil à Madagascar et planifier une assistance de l’UE.

La mise en œuvre de ces activités sera de la responsabilité du PNUD, excepté le soutien à la réforme du cadre juridique et à la mise en place d’une structure de surveillance des média qui incombera à une agence spécialisée en matière électorale directement contractée par la Délégation de l’UE. L'étude sur les connections entre enregistrement des électeurs et la réforme de l'Etat civile sera réalisée par une équipe d’experts contractés par l’UE en dehors du PACEM, via les contrats cadres.

3.3. Risques et hypothèses

Le principal risque associé à ce projet a trait à des retards potentiels dans la mise en œuvre de la Feuille de Route, voire à une sortie de ce cadre. Ce risque peut être estimé comme « moyen » compte tenu de l’appétit affiché des partis à sortir de la crise et à rétablir un cadre constitutionnel qui permettra la reprise de la coopération internationale. Des ambigüités demeurent quant aux candidatures des deux principaux protagonistes, et leur impact politique et sécuritaire, qui conditionnera le respect du calendrier électoral accepté.

Ce projet sera également dépendant de la capacité du PNUD à mettre en place le panier de fonds qui doit encore être signé avec les autorités malgaches. La capacité des partenaires techniques et financiers -internationaux et domestiques- à contribuer au budget électoral sera déterminante à la continuation du processus électoral. Ce projet prévoit ainsi la mise en œuvre d’activités contractées en parallèle par la Délégation de l’UE auprès d’agences spécialisées afin d’opérer en dehors de ces contraintes.

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En assumant que la dynamique impulsée par la Feuille de Route pourra continuer et permettra de débloquer les situations encore incertaines, notamment en termes de financements disponibles de la part de l’Etat malgache, les risques associés au présent projet dans sa globalité demeurent mesurés. La préparation de la contribution de l’UE au processus électoral joue en outre en faveur de la dynamique politique.

Des risques et hypothèses complémentaires suivants doivent être soulignés, ainsi que les mesures de mitigation qui leur sont liées :

Risques Mesures de mitigation

Déstabilisation de l’ordre civil et violences politiques et sociales.

Le projet vise à renforcer la performance des parties prenantes aux élections, et donc au processus politique ; pour ce faire il encourage le dialogue entre ces acteurs et leur responsabilisation.

Retards relatifs à la mise à disposition de moyens budgétaires disponibles pour le processus électoral, à commencer par l’enregistrement des électeurs qui conditionne la tenue du calendrier.

L’UE a débloqué 2 000 000 EUR sur l’IdS pour répondre aux besoins de financement de la révision des listes électorales. Le présent projet envisage suffisamment de flexibilité pour s’adapter à d’éventuels délais de mise en œuvre dans la préparation de la CENI-T et du PNUD. En parallèle, la Délégation de l’UE va recruter un expert auprès de la présidence de la CENI-T pour la conseiller, et contribuer à un groupe de travail de dialogue politique sur les élections.

Manque d’intérêt dans la continuation du processus électoral.

Des activités de sensibilisation et d’éducation massives et sensibles aux particularités socio-culturelles font parties de ce projet. Elles cibleront divers populations et les autorités malgaches.

Non reconnaissance du processus par la Communauté internationale, en cas de dérapage.

Les enjeux de la Transition et l’implication directe des Nations unies, de la SADC et de l’UE visent à assurer la conduite des opérations électorales de manière professionnelle, fiable et crédible.

Hypothèses La situation sécuritaire dans le pays demeure acceptable pour la mise en œuvre des opérations.

3.4. Questions transversales

Ce projet encourage et soutien des questions transversales, notamment la bonne gouvernance, le respect des droits humains, et les questions de genre.

Le thème du genre sera spécifiquement abordé dans les formations et dans le renforcement fournis à la CENI-T, aux OSC et aux partis politiques. Le projet apportera également son appui aux activités visant à renforcer la participation des femmes à la vie politique malgache, au-delà des efforts de sensibilisation visant leur participation effective au processus électoral.

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La concertation avec les autres bailleurs de fonds sera une condition de l'efficacité et de l'efficience de l'intervention. Le rôle central accordé au PNUD permettra d'assurer une certaine cohérence dans l'intervention face aux apports des autres partenaires.

Aucun impact environnemental n'est à prévoir.

3.5. Parties prenantes

La CENI-T sera le principal bénéficiaire et partenaire du projet pour les actions proposées, en tant qu’administration électorale indépendante instaurée par la Feuille de Route. Il s‘agira aussi de fournir une assistance à la société civile organisée, aux médias et indirectement aux partis politiques via la mise en place de cadres de concertation. Les OSCs et les professionnels des médias et du contentieux recevront des formations et bénéficieront d’activités de développement de leurs capacités. Les structures gouvernementales malgaches, notamment le Ministère de l’Intérieur, les administrations territoriales, et les organes de sécurité, ne seront pas bénéficiaires directes du projet mais seront des parties prenantes au processus en ce que leur participation sera encouragée.

4. QUESTIONS DE MISE EN ŒUVRE

4.1. Mode de gestion

Le projet sera mis en œuvre en Gestion conjointe (pour la composante 1) et Gestion centralisée directe (pour les composantes 2, 3, 4, 5).

Gestion conjointe via la signature d'une convention de contribution avec le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) qui a été désigné par la Feuille de Route de sortie de crise à Madagascar pour appuyer l'organisation des élections.

La Convention de Contribution se fait sur la base de l'Article 29 du Règlement (CE) No 215/2008 sur le règlement financier applicable au 10eme FED. Le PNUD remplit les critères prévus par le Règlement financier applicable et il est couvert par un accord-cadre conclu avec la Commission (FAFA). Le modèle de contrat qui sera utilisé est le modèle de convention de contribution.

Suite à la Décision du Conseil 2010/371/EU du 6 juin 2010, l'UE a décidé sous Art 96 de l'Accord de Cotonou d'adopter des mesures appropriées. La Commission européenne assume les fonctions de l'Ordonnateur National du FED pour ce projet.

Gestion centralisée directe: Le projet sera partiellement mis en œuvre directement par la Commission en gestion centralisée directe via l'adoption de "Conditions de Financement" en remplacement de la Convention de Financement avec Madagascar sur la base de l'article 25 du Règlement (CE) n°215/2008 sur le règlement financier applicable au 10ème FED. Pour ce qui concerne le délai de contractualisation des contrats et convention de mise en œuvre par l'Ordonnateur, les "conditions de financement" valent convention de

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financement (application de la règle D+3 au sens des dispositions de l'Article 74(2) du RF du FED). Le changement du mode de gestion constitue un changement substantiel à la présente décision sauf dans le cas où la Commission "re-centralise" ou diminue le niveau de taches préalablement déléguées au pays bénéficiaire (gestion décentralisée), à l'organisation internationale (gestion conjointe) ou à l'organisme délégataire (gestion centralisée indirecte) en question.

4.2. Procédures de passation de marchés et d'octroi de subventions

1) Contrats Tous les contrats mettant en œuvre la partie de l'action confiée au PNUD doivent être attribués et exécutés conformément aux procédures et aux documents standard établis et publiés par le PNUD. Tous les autres contrats mettant en œuvre l'action doivent être attribués et exécutés conformément aux procédures et aux documents standard établis et publiés par la Commission pour la mise en œuvre des opérations extérieures, tels qu'en vigueur au moment du lancement de la procédure en cause. La participation au marché pour l'action décrite par la présente fiche est ouverte à toutes les personnes physiques et morales visées par le règlement du FED. L'ordonnateur compétent peut étendre la participation à d'autres personnes physiques ou morales sous couvert du respect des conditions établies par l'article 20 de l'annexe IV de l'accord de Cotonou.

2) Règles spécifiques applicables aux subventions Les critères de sélection et d'attribution essentiels pour l'octroi de subventions sont définis dans le «Guide pratique des procédures contractuelles dans le cadre des actions extérieures de l'UE». Ces critères sont établis conformément aux principes stipulés au Titre VII "Subventions" du règlement financier applicable au 10e Fonds européen de développement. Toute dérogation à ces principes doit être dûment justifiée, en particulier lorsque : Le financement de l'action est intégral (dérogation au principe du cofinancement) : le taux de cofinancement maximal envisageable pour les subventions est de 90 % du total des coûts éligibles de l'Action. Un financement intégral ne peut être accordé que dans les cas visés à l'article 109 du règlement (CE) n° 215/2008 du Conseil du 18 février 2008 portant règlement financier applicable au 10e Fonds européen de développement.

4.3. Budget et calendrier Ventilation indicative du montant global par composantes majeures de l'action.

Composantes Budget en EUR 1.- Contribution au 'basket fund' du PNUD

11 900 000

2.- Subventions directes à des agences spécialisées et à des Organisations Non Gouvernementales (ONG) Dont: 2.1.- Sensibilisation/éducation électorale 2.2.- Monitoring des media

2 100 000

500 000 300 000

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2.3.- Soutien aux media pré/post électoral 2.4.- Observation électorale domestique 2.5.- Formation juridique en contentieux

300 000 800 000 200 000

3.- Expertise UE court terme 300 0004.- Subventions aux OSC malgaches 400 0005.- Audit & évaluation 100 000Imprévus* 200 000Total 15 000 000

* La contribution de l'UE à la ligne budgétaire «Imprévus» ne peut être utilisée que sous réserve de l’accord préalable de la Commission La période d’exécution de la convention de financement sera de 48 mois (24 mois de mise en œuvre opérationnelle et 24 mois de clôture à compter de la date de signature des Conditions de Financement).

4.4. Suivi de l’exécution

Un Comité de Pilotage sera mis en place pour assurer le suivi et le pilotage du projet. Le secrétariat sera assuré par le PNUD. Les responsables de la mise en œuvre des autres programmes complémentaires de la présente intervention pourront participer aux réunions sur invitation du Comité de Pilotage. Ces réunions se tiendront ordinairement semestriellement. En cas de circonstance grave, une session exceptionnelle pourra être convoquée à l’initiative de la CENI-T, de la Délégation de l’UE ou du PNUD. En matière de suivi quotidien, un système de suivi interne au projet sera mis en place et piloté par le PNUD. Le suivi de la performance des activités mises en œuvre hors du panier de fond du PNUD sera une tâche de routine qui incombera à la Délégation de l’UE à Madagascar.

4.5. Évaluation et audit

La Délégation de l’UE pourra recruter une évaluation externe, pour mesures la performance de mise en œuvre du projet en phase finale dans un objectif de tirer des enseignements et de mesurer l’impact du projet. Une évaluation du 'basket fund' du PNUD est également prévue par le Prodoc de ce dernier pour le projet dont il aura la responsabilité. Des audits seront effectués dans le respect des règles en vigueur.

4.6. Communication et visibilité

Chaque domaine d’intervention et activité du projet devra suivre les indications de communication et de visibilité cohérents avec le Manuel de Communication et de Visibilité pour les actions Extérieures de l’UEi, et les parties responsables de leur mise en œuvre devront présenter un plan de communication à la Délégation pour son approbation et sa gestion des actions de visibilité durant la période du projet.

i http://ec.europa.eu/europeaid/work/visibility/documents/communication_and_visibility_manual_en.pdf