Articole Studia.pdf

Embed Size (px)

Citation preview

  • FORMA I PROCEDURA ADOPTRII HOTRRILOR CONSILIULUI LOCAL

    Nicolae Mihu

    Masterand, UBB

    Rsum: La forme et la procdure d'adoption des dcisions prises par le Conseil local. Cette tude assume la tched'analyser la forme des actes issus par le Conseil local, tout comme la procdure qui doit tre suivie pendant leur laboration.L'activit des conseils locaux, en tant qu'autorits locales dlibratives, se concrtise par l'mission des arrts dont la naturejuridique est celle d'acte administratif. L'laboration des arrts du conseil local suppose un processus complexe au cours duquelinterviennent des nombreuses oprations matrielles qui visent impliquer les structures internes composes de spcialistes, en vued'assurer l'efficacit et la lgalit du processus dcisionnel local. Cette analyse essaye de souligner l'importance particulire du rle jou par la forme et la procdure en tant que parties de l'acte administratif et des arrts du conseil local, pour ce qui nousconcerne. Il faut traiter la forme l'cart de la procdure pour illustrer les deux significations diffrentes de la notion d'actejuridique: la forme voque le contenu de l'acte, les mentions du papier - l'instrumentum - pendant que la procdure comprend lesoprations inhrentes la dmarche juridique - le negotium - qui influencent sur la validit de l'acte. Ce que nous cherchons estd'identifier les raisons d'existence des diffrentes formalites dans la vie" des arrts du conseil local, et de dmontrer leur utilitmalgr la rpulsion prouve par le publique. Par exemple, mme si l'avis de la comission spcialie du conseil local n'implique unpartage de comptences, il vient s'ajouter au projet de l'arrt, permettant au lgislatif local de fonder sa dcision.

    Ne propunem, n cele ce urmeaz, s prezentm modul n care se nfieaz i procesul de adoptare a hotrrilor consiliului local.

    O abordare riguroas din punct de vedere tiinific ne determin ca, nainte de a proceda la analiza temei propriu-zise a studiuluinostru, s realizm o calificare juridic a emitentului actelor juridice supuse atenei i a obiectului activitii acestuia. Cu alte cuvinte,prologul acestei teme i propune s surprind semnificaia instituional a consiliul local (I) i natura juridic a hotrrilor emise dectre acesta (II). Axul central al lucrrii este reprezentat de analiza formei sunt care se manifest hotrrile de consiliu local (III) iformalitile procedurale care concur la adoptarea de acte juridice valide (IV). Utilitatea studiului este relevat de intenia de aevidenia noutile aduse n aceast materie de Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale[1 ] n condiiile existenei unui articolde specialitate[2] consacrat n mare msur aceluiai obiect dar sub regimul reglementrii anterioare din acest domeniu[3]. n final, nepropunem s realizm o sintez a concluziilor care se impun n urma analizei efectuate (V).

    I. Semnificaia instituional a consiliului local

    Orice abordare a regimului juridic al unei autoriti statale trebuie s porneasc de la coordonatele constituionale deoarece legeafundamental ordoneaz la nivel primar ansamblul legislaiei naionale.

    Instituia consiliului local beneficiaz de preocuparea legiutorului constituional. Astfel, la nivel principial, art. 2 alin. 1 al Constituieirevizuite prevede c "suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative, constituiteprin alegeri libere, periodice i corecte, precum i prin referendum". Or, un astfel de organ reprezentativ, la nivel local, este consiliullocal, care se constituie i funcioneaz n condiiile prevzute de legea administraiei publice locale.

    n arhitectura constituional, n seciunea consacrat administraiei publice locale, art. 120 cuprinde reglementri referitoare laprimar i la consiliul local. Din prevederile alin. 1 al acestui articol constituional rezult cu claritate c una dintre autoritile publiceprin care se realizeaz autonomia local n comune i orae este consiliul local iar, n dezvoltarea acestei norme constituionale, art. 21din Legea nr. 215/2001 stipuleaz c primarul este autoritatea executiv a autonomiei locale iar consiliul local reprezint autoritateadeliberativ.

    Revenind la prevederile legii fundamentale, potrivit art. 120 alin (2) "consiliile locale funcioneaz, n condiiile legii, ca autoritiautonome i rezolv treburile publice din comune i orae", ele putnd, n raport cu prevederile alin. 3 s se constituie i nsubdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor.[4]

    Lectura acestor texte constituionale reflect preocuparea legiutorului constituional pentru relevarea caracterului autonom al acestororgane. De altfel, potrivit art. 119 al Constituiei revizuite, cele 3 principii de baz ale administraiei publice locale suntdescentralizarea, autonomia local i deconcentrarea serviciilor publice. Dup cum s-a remarcat n doctrin[5], autonomia local estestratificat pe dou niveluri: local i judeean, n teritoriu existnd o dualitate de structuri administrative, fiecare avnd propria saautonomie, att fa de autoritile centrale, ct i una fa de alta.

    Dincolo de pasajele legale care prezint fizionomia consiliului local, literatura de specialitate a ncercat s defineasc aceast instituie,ajungndu-se la concluzia potrivit creia consiliul local reprezint o autoritate colegial a administraiei publice locale, aleas nvederea soluionrii problemelor de interes local [6].

    Pornind de la cadrul legal, consiliile locale (care pot fi comunale, oreneti sau de sector) pot fi prezentate n opoziie cu primarii

  • deoarece i desfoar activitatea n cadrul aceluiai perimetru teritorial ns, pe de o parte, consiliile locale sunt autoritideliberative, funcionnd ca nite miniparlamente [7 ] pe cnd primarii reprezint puterea executiv la nivel local, iar, pe de altparte, comparm un organ colegial cu unul unipersonal. De aici rezult distincii importante cu privire modul de funcionare i de luarea decizilor celor dou categorii de organe ale administraiei publice locale.

    Din coroborarea art. 28 cu art. 39 din Legea nr. 215/2001 rezult c, n condiiile structurii sale colegiale, consiliul local este compusdin consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber[8] exprimat pe o durat a mandatului de 4 ani, mandat care poate fiprelungit, prin lege organic[9], n caz de rzboi sau catastrof[1 0] i care se exercit de la data constituirii pn la data declarrii calegal constituit a consiliului nou-ales.

    Atribuia general i esenial a adunrilor locale o reprezint gestionarea afacerilor locale.[1 1 ] ntr-adevr, dac ne raportm laprevederile art. 38 ale Legii nr. 215/2001, consiliul local are la nivel local competen general, putnd decide cu privire la oriceproblem, cu condiia ca aceasta s nu fie dat prin lege n competena unei alte autoriti locale ori s nu in de atribuiile uneiautoriti locale.[1 2]

    Dac sub aspect material competena consiliului local este general, ngrdit totui de anumite limite, teritorial, aceasta se ntindenumai pe suprafaa unitii administrative n care organul colegial a fost ales i i desfoar activitatea legal iar temporal coincide cudurata mandatului de 4 ani, n condiiile legii.[1 3]

    II. Natura juridic a hotrrilor consiliului local

    Activitatea consiliului local poate fi sau nu productoare de efecte juridice. n ipoteza adoptrii de acte administrative, acte civile i dedreptul muncii sau a ncheierii de contracte administrative ntruct toate acestea fac parte din categoria actelor juridice, producerea deefecte juridice este nendoielnic. Cnd vine ns vorba de actele exclusiv politice sau de operaiunile material-tehnice, acestea au catrstur comun faptul c sunt neproductoare de efecte juridice.[1 4]

    Am trasat deja posibilele forme de expresie ale activitii consiliului local. Dintre acestea se impune ns s nlturm categoria actelorexclusiv politice, adic a acelor declaraii de voin prin care se afirm anumite principii directoare sau se precizeaz atitudinea pecare autoritile emitente neleg s o ia referitor la conducerea statului"[1 5] care sunt incompatibile cu atribuiile consiliului local.

    Prin urmare, activitatea consiliilor locale poate mbrca una dintre urmtoarele forme: adoptarea de acte administrative, ncheierea decontracte administrative, adoptarea de acte civile sau de dreptul muncii i efectuarea de operaiuni material-tehnice. Dintre acestea,cele mai importante sunt ultimele dou categorii, asupra crora vom i insista n cele ce urmeaz.

    Art. 46 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 prevede c n exercitarea atribuiilor ce i revin consiliul local adopt hotrri (s.n. - N.M.), cuvotul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere oalt majoritate". n alte ri, de pild n Ucraina, organele locale similare (consiliile steti, de orel i oreneti) beneficiaz n aceastmaterie de atenia chiar a legii fundamentale: organele autoadministrrii locale, n limitele atribuiilor stabilite de lege, adopthotrri, ce sunt obligatoriu de executat pe teritoriul respectiv"(art. 144, alin. 1) [1 6].

    n doctrin s-a apreciat c hotrrile consiliului local sunt, prin excelen, acte administrative, unilaterale i executorii iar controlullegalitii acestora se realizeaz de ctre prefect potrivit legii.[1 7 ]

    Ne propunem n cele ce urmeaz s identificm actul administrativ pentru a vedea dac hotrrile consiliului local se integreaz naceast categorie. Pentru aceasta considerm c este necesar definirea actului administrativ (1) i prezentarea trsturilor specifice(2) precum i a condiiilor sale de valabilitate (3).

    II.1. Noiunea actului administrativ

    Actul administrativ se bucur de un mare interes n cadrul dreptului administrativ. nc de la sfritul secolului al XIX-lea (1895) s-aafirmat c dreptul administrativ modern este dominat de conceptul de act administrativ[1 8], o afirmaie care rmane valabil ncontemporaneitate.

    Preocupri legate de definirea actului administrativ gsim nc din perioada interbelic n doctrina nostr. Astfel, s-a precizat c prinactul administrativ se nelege actul sau o serie de acte i operaiuni, de ordin juridic, tehnic sau administrativ, prin care se ajunge laexecutarea unui text de lege".[1 9] Aceast definiie este criticabil, dup prerea noastr, ntruct tinde la definirea unei noiuni prinutilizarea aceluiai concept -sigur, circumstaniat -i, totodat, considerm c este prea generoas, nglobnd i operaiunile material-tehnice care nu sunt productoare de efecte juridice.

    ntr-o alt opinie, actele administrative reprezint declaraiunile de voin [...] care eman n mod unilateral de la autoritiile publicelucrnd n calitatea lor de organe administrative i indiferent de natura domeniului n care intervin"[20]. Aceast concepie aparineCurii de Casaie pe la jumtatea deceniului al doilea al secolului al XX-lea i corespunde conceptului de decizie administrativ care seafl n relaie de ntreg-parte cu actul administrativ. Prin urmare, i aceast definiie este prea generoas raportat la actuladministrativ n sens strict.

    Numeroase definiii ale actului administrativ gsim n literatura noastr contemporan. Reinem astfel c actele administrative pot fidefinite ca acte juridice unilaterale de putere public, obligatorii i executorii prin care se organizeaz executarea sau se execut nconcret legile i celelelte acte ale organelor statului sau ale colectivitilor locale"[21 ] iar conform unei alte opinii ca manifestriunilaterale i exprese de voin ale autoritilor administraiei publice n scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice."[22]

    n doctrina francez, actul administrativ este neles ca actul juridic emis voluntar i unilateral de ctre administraie care are caobiect i ca efect impunerea de obligaii sau conferirea de drepturi celor administrai fr consimmantul acestora."[23]. Reineamns c actul administrativ poate fi definit i ca urmare a conjugrii a trei elemente: un element organic (adic calitatea autorului su,aceea de autoritate public), un element de form (scris, de regul, dar i verbal) i un element de fond (ntrucat din momentulintrrii sale n vigoare, actul administrativ are ca efect modificarea ordinii juridice prin conferirea de drepturi sau crearea de drepturiprin singura voin a autorului su).[24]

    n doctrina spaniol, actul administrativ este o declaraie de voin, cunoatere, dorin i judecat emannd de la un subiect aladministraiei in exerciiul unei puteri administrative"[25].

    Definiiile care au fost date actului administrativ pot fi clasificate n dou categorii, n funcie de izvorul lor: legale i doctrinare. Dup ceam vzut diferitele opinii exprimate n doctrin, urmeaz s vedem care este concepia oficial, a legiuitorului.

  • n prezent, actul administrativ beneficiaz de o definiie legal n legislaia noastr. Potrivit art. 2 alin. 1, lit. c" din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ[26] actul administrativ este actul individual sau normativ emis de o autoritate public nvederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice; sunt asimilate acteloradministrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilorproprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziiile publice". Potrivit alin. 2 seasimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitimsau, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal." Este vorba despre o definiie foarte generoas a actuluiadminitrativ, o concepie extensiv, apreciat[27 ] ori criticat[28] n doctrin. n ceea ce ne privete, ne nscriem n curentul criticiloracestei definiii. Considerm acceptabil doar prima parte a acestei definiii, asimilrile legale ulterioare extinznd nepermis de multsfera actului administrativ. Definiia cuprins n Legea nr. 554/2004 contrazice definiia tradiional a actului administrativ dat ndoctrina romn de drept administrativ. Este de neconceput nglobarea n sfera actului administrativ unilateral a contracteloradministrative enumerate la lit. c" a alin.1 al art. 2 din Legea nr. 554/2004 din cel puin dou motive.

    n primul rnd, este forat asimilarea contractelor administrative amintite mai sus actelor administrative unilaterale[29] ntruct estevorba de noiuni incompatibile.

    n al doilea rnd, definiia supus ateniei realizeaz de o manier artificial o delimitare n cadrul contractelor administrative deoareceenumerarea celor patru tipuri de contracte (cele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilorproprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice i achiziiile publice) nu epuizeaz sferacontractelor administrative, putnd fi imaginate i altele, cum ar fi contractul de asociere in participatiune[30] sau contractul degrant[31 ].Astfel, o parte a contractelor administrative sunt asimilate actelor administrative unilaterale iar restul rmne n suspensie,fr a se bucura de atenia legiuitorului. Probabil c n concepia Legii 554/2004 aceast categorie rezidual rmne s constituiecategoria contractelor administrative. Evident c este lipsit de logic aceast grani artificial trasat de Legea 554/2004 chiar ninteriorul contractelor administrative.

    Ar fi fost preferabil o reglementare care s precizeze c pot fi atacate n contencios n condiiile Legii 554/2004, pe lng acteleadministrative, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public,executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice i achiziiile publice, precum i refuzul nejustificat de a rezolva ocerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal, fr a mai asimilatoate aceste categorii actului administrativ.

    n stadiul de ateptare se afl definiia actului administrativ oferit de Proiectul de Cod de procedur administrativ a Romniei[32].Astfel, art. 13 alin. 1 prevede: actul administrativ este actul juridic emis/adoptat de o persoan administrativ n mod unilateral nregim de putere public, prin care se organizeaz sau se aplic n concret legea". Comparativ cu varianta cuprins n legea conteciosuluiadministrativ, actul administrativ are un sens mult restrns i pe cale de consecin este preferabil aceast definiie.

    Dac n legislaia noastr codul de procedur rmne la stadiul de proiect deocamdat, alte ri se pot mndri cu astfel de coduri nvigoare i care includ i sensul noiunii de act administrativ. Astfel, potrivit art. 120 al Codului de procedur administrativ portughez(Decretul-lege nr. 442/1991) sunt considerate acte administrative deciziile organelor administraiei care potrivit normelor de dreptpublic vizeaz producerea de efecte juridice ntr-o situaie individual i concret.[33] Art. 35 al Codului de procedur administrativdin Germania identific actul administrativ cu orice ordin, decizie sau alt msur a unei autoriti viznd reglementarea unui cazparticular din sectorul dreptului public i care produce n exterior un efect legal direct[34]. Se poate remarca c aceaste dou definiiiau n vedere doar actul administrativ individual fr a viza ipoteza actului administrativ normativ, omisiune criticabil dup prereanoastr ntruct aceast categorie nu poate fi ignorat.

    Sigur c ntre o definiie doctrinar i una legal este prioritar cea legal deoarece aceasta este oficial i face corp comun curespectiva lege, impunndu-se a fi aplicabil. Pe de alt parte, se cunoate c orice definiie legal este periculoas, riscnd s nu maifie n acord cu realitatea juridico-social; n aceast faz, se poate recurge la definiiile doctrinare care pot acorda oricnd un punct desprijin.

    Dup aceast cascad" de definiii ale actului administrativ, ne propunem exprimarea conclusiv i a unei versiuni personale: n opinianoastr, actul administrativ este o manifestare unilateral de voin provenind n principiu de la un organ al administraiei emis nscopul de a produce efecte juridice n cadrul activitii de executare sau organizare a executrii n concret a legilor.

    II.2. Trsturile actului administrativ

    n literatura juridic nu exist un consens cu privire la numrul i coninutul trsturilor actului administrativ. Cu titlu explicativartm c ntr-o opinie sunt enunate apte trsturi specifice ale actului administrativ: (1) reprezint principalul act juridic careintervine n activitatea autoritilor publice, (2) este o manifestare de voin unilateral, (3) actul administrativ este emis n temeiul ipentru realizarea puterii publice, (4) actul administrativ este obligatoriu, (5) actul administrativ este executoriu prin el nsui, adic seexecut din oficiu fr a mai fi necesar s intervin instanele judectoreti,[35] (6) actul administrativ este emis pe baza legii i pentruorganizarea executrii i executarea n concret a legilor i a celorlalte acte normative, (7) actul administrativ are un regim specific[36].n schimb, un alt autor descoper patru trsturi ale actului administrativ n sens formal-material: (1) este forma juridic principal aactivitii organelor administraiei publice, (2) este o voin juridic unilateral, (3) este emis numai n realizarea puterii publice, (4)are un regim juridic specific n centrul cruia se afl legea contenciosului administrativ (Legea nr. 29/1990).[37 ]

    La un examen atent al literaturii noastre de specialitate, vom remarca unele trsturi comune care se regsesc la majoritatea autorilorchiar dac ele sunt formulate diferit. Aceste elemente comune sunt eseniale pentru delimitarea actului administrativ de celelalte actejuridice ale organelor administrative sau de celelalte forme de activitate ale acestora. Aceste trsturi comune sunt: a) acteleadministrative sunt acte juridice; b) actele administrative sunt manifestri unilaterale de voin; c) actele administrative sunt emise nrealizarea puterii de stat[38].

    II. 3. Condiiile de valabilitate ale actului administrativ

    Marea majoritate a doctrinei consider c pentru ca un act administrativ s fie valabil i s produc efecte juridice, este necesar ca el sndeplineasc, n principal, patru condiii: actul administrativ s fie emis de organul competent i n limitele competenei sale; actuladministrativ s fie emis n forma i cu procedura prevzut de lege; actul administrativ s fie conform din punctul de vedere alconinutului cu legea i cu actele cu for juridic superioar; actul administrativ s fie emis conform interesului public urmrit de lege(oportunitatea actului administrativ).[39]

    Doctrina francez relev faptul c actul adminitrativ trebuie s rspund unei triple cerine de legalitate: organic (adic actuladministrativ trebuie s emane de la o autoritate determinat), formal (s fie elaborat n conformitate cu anumite proceduri i forme)i respectiv material (adic s intervin n sensul satisfacerii unui anumit scop) [40].

  • Revenind la hotrrile consiliului local, n literatura de specialitate s-a remarcat c acestea cuprind norme juridice prin care consiliilelocale rezolv problemele de interes local care sunt n competena lor de soluionare i totodat i manifest autoritatea n comune iorae. Fiind acte de realizare a atribuiilor conferite de lege, hotrrile consiliului local sunt acte administrative obligatorii i executorii,cu condiia respectrii legii"[41 ].

    Considerm i noi c hotrrile consiliului local reprezint manifestri unilaterale de voin adoptate n scopul producerii de efectejuridice n cadrul activitii de executare sau organizare a executrii n concret a legilor, adic acte administrative emise n vedereaexercitrii atribuiilor prevzute de lege.

    Fora juridic a hotrrilor consiliilor locale este dat de locul acestor autoriti n ierarhia organelor statului" dar acest principiutrebuie aplicat innd cont de lipsa de subordonare a organelor deliberative locale fa de administraia public central sau fa decelelalte organe administrative locale. n orice caz, fiind vorba de acte administrative, ele trebuie adoptate cu respectarea dispoziiilorconstituionale i legale, a ordonanelor i hotrrilor Guvernului.

    n calitatea lor de acte administrative, hotrrile consiliului local dispun, potrivit art. 103 alin. 3 din Proiectul de Cod de proceduradministrativ, de prezumia de legalitate. Actele administrative normative sunt opozabile tuturor, iar actele administrativeindividuale sunt opozabile prilor.

    III. Forma hotrrilor consiliilor locale

    Se cuvine s precizm pentru nceput care este diferena ntre form i procedur deoarece atunci cnd se prezint condiiile devalabilitate ale actului administrativ, muli autori sudeaz" cele dou aspecte, tratndu-le sub denumirea de forme procedurale.Deosebirea dintre form i procedur urmeaz a se face pornind de la cele dou sensuri ale noiunii de act juridic: operaiunea juridic -negotium i nscrisul -instrumentum. n acest sens, forma reflect coninutul actului, meniunile cuprinse n nscris -instrumentum -,consemnndu-se astfel diverse condiii de valabilitate a actului (autorul, fundamentele actului, data de emitere a actului). n schimb,procedura reprezint suma diferitelor operaiuni referitoare la operaiunea juridic -negotium -care condiioneaz valabilitateaemiterii i intrrii n vigoare a actului.[42]

    n esen, forma unui act administrativ reprezint modalitatea n care se exprim voina juridic cuprins n acel act, un ecran" pecare sunt proiectate elementele actului a cror existen i valabilitate urmeaz s fie verificate de ctre judector[43].

    Hotrrile consiliului local trebuie s mbrace forma scris deoarece eman de la o autoritate colegial i este necesar s se desprindvoina colectivitii fa de diferitele opinii exprimate n cadrul edinelor[44]; de altfel, acest aspect este precizat n mod expres n art.122 alin. 2 al Codului de procedur administrativ portughez.

    Art. 89 al Proiectului de Cod de procedur administrativ romn enumer meniunile pe care trebuie s le cuprind orice actadministrativ pentru a fi valabil. Din momentul intrrii n vigoare a acestui proiect legislativ, orice hotrre de consiliu local va trebuis poarte denumirea emitentului, numrul de nregistrare, numerotarea, data, tampila sau sigiliul, semnturile legale[45] (alin. 1) imeniunea iniialelor persoanelor care le-au iniiat, redactat sau dactilografiat (alin. 2). Hotrrile normative i cele individuale vor fiindividualizate astfel: primele vor specifica modalitatea de aducere la cunotin public (alin. 2) i vor avea imprimat tampila pefiecare pagin (alin. 3) iar cele din categoria a doua vor purta meniunea numrului de exemplare i iniialele persoanelor crora le vorfi comunicate (alin. 2).

    Deocamdat, actele administrative normative trebuie elaborate cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000[46] privind normele detehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative. Conform prevederilor art. 27 alin (4) textul legislativ trebuie s fie formulatclar, fluent i inteligibil, fr dificulti sintactice i pasaje obscure sau echivoce. Nu se folosesc termeni cu ncrctur afectiv. Formai estetica exprimrii nu trebuie s prejudicieze stilul juridic, precizia i claritatea dispoziiilor. Actele administrative individuale, ntcerea legii, trebuie s adopte, la fel ca actele normative, un limbaj clar i concis, fiind aplicabile, dup prerea noastr, n modcorespunztor, prevederile Legii nr. 24/2000.

    n cele ce urmeaz vom analiza puin principalele elemente care trebuie s se gseasc n cuprinsul unei hotrri de consiliu local,referindu-ne mai amnunit la limba utilizat n cuprinsul actului (1), semntura i contrasemntura (2) precum i motivarea (3).

    Mai nti, se impune ns s artm c orice act emannd de la consiliul local trebuie s cuprind n coninutul su denumireacomplet a organului care l-a adoptat sau emis, pentru a se putea stabili dac actul respectiv a fost adoptat de organulcompetent din punct de vedere material i teritorial.

    De asemenea, hotrrea trebuie s conin sigiliul (tampila) consiliului local emitent pentru a se confirma autenticitatea lui,pentru a se garanta c actul a fost adoptat ori emis de organul care figureaz n act ca fiind acela care a adoptat actul. Lipsa sigiliuluiduce la inexistena actului dac nu vom fi n prezena unei fapte mai grave - falsul n acte publice - incriminat de Codul Penal[47 ].

    Hotrrea adoptat trebuie totodat s poarte un numr, dat n ordine cronologic de adoptare a acestuia, numr care este necesarpentru identificarea actului respectiv[48].

    Data hotrrii consiliului local reprezint elementul de localizare temporal a acestuia, punnd n eviden aptitudinea legal sauinaptitudinea autorului su n timp, innd cont de faptul c data care conteaz din punct de vedere juridic este cea a semnriiactului[49]. Lipsa menionrii datei nu atrage prin ea nsi anularea hotrrii, dac se poate proba adoptarea ei la o dat determinat.Totui, sanciunea nulitii este relevant n absena datei unei hotrri de consiliu local deoarece identificarea temporal a acestui actadministrativ permite stabilirea momentului de la care se produc efecte juridice - sub rezerva realizrii publicitii necesare -i, nmsura n care anumite persoane consider c printr-o astfel de intervenie le sunt vtmate anumite drepturi sau interese legitime,de la momentul adoptrii hotrrii consiliului local, vor putea ataca acest act n contencios administrativ. Totodat, diferena dintredata menionat n hotrre i data real a adoptrii sale nu are efect asupra legalitii sale dac, n ciuda acestui fapt, data veritabilde adoptare a hotrrii este situat n limitele temporale n care autorul avea posibilitatea s acioneze legal[50].

    III. 1. Limba n care este adoptat hotrrea consiliului local

    Potrivit art. 13 din Constituie, n Romnia, limba oficial este limba romn, ceea ce nseamn c hotrrile consiliilor locale, ncalitatea lor de acte administrative, care sunt acte oficiale, nu pot fi redactate dect n limba romn[51 ]. Legea fundamentalprecizeaz n art. 119 consacrat princiilor de baz ale administraiei publice locale c n unitile administrativ-teritoriale n carecetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere semnificativ se asigur folosirea limbii minoritii naionale respective nscris i oral n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile publice deconcentrate, n condiiile prevzute de legeaorganic"( alin. 2).

  • Art. 43 alin. 3 din Legea nr. 215/2001 recunoate principiul constituional al desfurrii activitii consiliului local n limba oficial astatului, limba romn, stabilind totodat i care este semnificaia concret a expresiei constituionale pondere semnificativ":lucrrile edinelor se desfoar n limba romn, limba oficial a statului. n consiliile locale n care consilierii aparinnd uneiminoriti naionale reprezint cel puin o treime (s.n. - M.N.) din numrul total, la edinele de consiliu se poate folosi i limbamatern. n aceste cazuri se va asigura, prin grija primarului, traducerea n limba romn. n toate cazurile documentele edinelor deconsiliu se ntocmesc n limba romn".

    Pornind de la aceste texte legale, se poate trage concluzia c orice act care eman de la consiliul local trebuie redactat n limba romn,sub sanciunea nulitii absolute. Principiul constituional al desfurrii activitii consiliului local n limba romn este ns relativ nmateria procedurii orale, n condiiile reglementate de art. 43 alin. 3 din Legea nr. 215/2001[52].

    Mai remarcm c Proiectul de Cod de procedur administrativ romn aaz folosirea limbii romne n scris i vorbit, iar dup caz, ncondiiile legii, i a limbii minoritii naionale, printre principiile definitorii ale procedurii necontencioase (art. 15, alin. 1, lit. g").

    III. 2. Semnarea i contrasemnarea hotrrilor consiliului local

    Art. 48 al Legii nr. 215/2001 precizeaz c hotrrile consiliului local se semneaz de consilierul care conduce edinele consiliuluilocal, ales n condiiile prevzute la art. 37, i se contrasemneaz, pentru legalitate de ctre secretar. n cazul n care consilierul ales ncondiiile prevzute la art. 37 lipsete sau refuz s semneze, hotrrea consiliului local se semneaz de 3-5 consilieri"[53].

    La modul general, semntura reprezint numele patronimic al unei autoriti administrative scris de ctre mna autorului n general labaza instrumentum-ului actului i avnd ca scop stabilirea originii actului i certificarea coninutului su: depunndu-i semntura,autorul i aproprie, n principiu, coninutul nscrisului, atestndu-i sinceritatea i asumndu-i responsabilitatea n raport cuacesta[54]. Ea reprezint un martor al voinei i un semn al veridicitii actului, conferind valoare juridic unei anumite decizii[55]. Unelement de curiozitate l constituie faptul c uneori actul administrativ poate fi semnat de ctre persoane constrnse", care prindepunerea semnturii i dau acordul n mod formal la emiterea actului dei n mod subiectiv se opun adoptrii sale: este vorba deactele colegiale semnate de persoane care au votat mpotriva actului n cauz dar crora prin funciile deinute le revine aceastndatorire[56], cum este cazul preedintelui de edin al consilui local sau al secretarului unitii administrativ-teritoriale. De precizatc nu se poate vorbi ns de o "constrngere" absolut deoarece preedintele de edin poate s refuze semnarea hotrrii, urmnd caaceast operaiune s fie efectuat n locul su de 3-5 consilieri dintre aceia care au votat favorabil adoptrii respectivei hotrri iarpotrivit art. 49 alin. 1 din aceeai reglementare secretarul are posibilitatea de a nu contrasemna hotrrea n cazul n care consider caceasta este ilegal sau c depete competenele ce revin, potrivit legii, consiliului local.

    Proiectul de Cod de procedur administrativ definete la art. 86 alin. 2 semnarea actelor administrative ca fiind condiia de formobligatorie prin care se atest autenticitatea acestora. n doctrin s-a afirmat c semnarea hotrrilor reprezint o formalitateprocedural posterioar, nu concomitent ntruct este vorba de , adic are loc dup adoptare" i n acelai timp nu reprezint oformalitate procedural esenial pentru valabilitatea hotrrilor consiliilor locale, acestea fiind valabile din momentul adoptrii lorlegale i devenind obligatorii din momentul aducerii lor la cunotina public sau comunicrii lor celor interesai"[57 ]. Aceast opinieeste criticabil dup prerea noastr deoarece minimalizeaz importana semnturii n geneza unei hotrri de consiliu local. Prindepunerea semnturii pe un nscris, considerm c autoritatea administrativ i manifest, de o manier expres, consimmntul lavoina exprimat n acel act, voin creia tocmai prin intermediul semnturii i se d via; semntura consfinete transformareaproiectului de hotrre n act juridic. Deoarece prin semntura preedintelui de edin nsui consiliul local i asum rspundereapentru hotrrea adoptat[58], este evident c semnarea reprezint o formalitate esenial pentru valabilitatea hotrrilor consiliilorlocale i se integreaz n categoria condiiilor procedurale concomitente adoptrii acestora.

    Cu privire la semnificaia contrasemnturii secretarului n cazul hotrrilor consiliilor locale, se remarc perenitatea responsabilitiisecretarului n aceast materie. Astfel, dup dispoziiunile art. 108 alin. II i III din legea pentru organizarea comunelor rurale ruraledin 1 mai 1904, secretarul primriei (este - s.n. N.M.) responsabil, mpreun cu Primarul sau lociitorul su, de tot ceea cecontrasemneaz"[59]. Secretarul primriei este responsabil "s nu treac, cu alte cuvinte, altceva n procesul-verbal al edinei i aldeliberrii dect ceea ce s-a petrecut, cci trecnd alte fapte, el, ca i Primarul devine culpabil de fals n acte publice i pasibil de grelepedepse"[60] .

    Arc peste timp, Legea 215/2001 a administraiei publice locale prevede n art. 48 c hotrrile consiliului local se contrasemneazpentru legalitate de ctre secretar care are posibilitatea de a nu contrasemna hotrrea n cazul n care consider c aceasta esteilegal sau c depete competenele ce revin consiliului local. n acest caz, secretarul va expune consiliului local opinia sa motivat,care va fi consemnat n procesul verbal de edin i de ndat sau n termen de 3 zile va comunica hotrrea nsoit de eventualeleobiecii cu privire la legalitate, primarului sau prefectului. Sub acest aspect, Legea 215/2001 este superioar vechii reglementri(Legea 69/1991) care statua imperativ c "hotrrile (...) se contrasemneaz de ctre secretar" prin prevederea posibilitiisecretarului de a nu contrasemna hotrrea[61 ]. n cazul refuzului de a contrasemna o hotrre, secretarul are ns obligaia de a-imotiva, separat, opinia. n caz contrar, ar putea fi expus unor sanciuni disciplinare[62], adic exact ca acum un secol i un an, nipoteza refuzului contrasemnrii: "secretarul primriei (...) refuznd s contrasemneze actul de vnzare de vite, cerut de locuitorulmprumutat pentru vnzarea celor doi boi amanetai, svrete un act de indisciplin, un refuz de serviciu datorit din cauza funciuneice ndeplinete, i, ca atare, n msur de a suferi, urmrile de pedepsire disciplinar[63].

    Dac ar fi s distigem ntre semntur i contrasemntur, acestea sunt identice din punct de vedere material. Dup cum bine s-aspus, contrasemntura nu este dect o semntur care este depus la baza actului, lng o alt semntur"[64]. Semnificaia juridic acelor dou operaiuni material-tehnice este ns diferit. Astfel, dac prin intermediul preedintelui de edin se angajeazrspunderea ntregului organ colegial, contrasemntura secretarului nu angajeaz dect responsabilitatea proprie a acestuia pentrulegalitatea hotrrii[65].

    III. 3. Motivarea hotrrilor consiliului local

    Sub regimul Legii nr. 69/1991 s-a apreciat c motivarea nu reprezint o condiie de valabilitate a actului administrativ, legiuitorulneprevznd o astfel de obligaie pentru adoptarea actelor consiliilor locale, fiind ns necesar de lege ferenda pentru asigurarealegalitii i temeiniciei hotrrilor adoptate[66]. Sub acest aspect, legislaia stagneaz deoarece Legea nr. 215/2001 este inexpresiv"cu privire la motivarea actelor consiliului local. Singura exigen cu privire la motivare se refer la obligativitatea secretarului de a-imotiva n faa consiliului local refuzul de a contrasemna hotrrea organului colegial cnd consider c aceasta este ilegal sau cdepete atribuiile ce revin, potrivit legii, organului deliberativ.

    Totui, pornind de la clasificarea hotrrilor consiliului local n acte normative i respectiv individuale, vom remarca c dac n privinahotrrilor consiliului local individuale opereaz principiul nemotivrii, n cazul actelor normative regula pare a fi aceea a obligativitiimotivrii, regul consacrat prin intermediul Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelornormative.[67 ] n materia dreptului administrativ este important prevederea cuprins la alin (3) al art. 29: "n situaia n care

  • reglementarea propus se elaboreaz n executarea unui act normativ, motivarea va cuprinde referiri la actul pe baza i n executareacruia se emite". Totodat, n cazul fiecrui proiect de act normativ, motivarea trebuie s cuprind o meniune expres cu privire lacompatibilitatea acestuia cu reglementrile n materie (inclusiv cele comunitare[68]) i, dac este cazul, msurile viitoare dearmonizare care se impun. Potrivit art. 44 alin. (2) din O.G. nr. 35/2002[69], proiectele de hotrri ale autoritilor publice locale vor finsoite de o expunere de motive.

    Proiectul de Cod de procedur administrativ definete motivarea ca fiind operaiunea administrativ prin care se expunconsiderentele de fapt i de drept care justific emiterea/adoptarea unui act administrativ"(art. 84 alin. 1). Motivarea actuluiadministrativ se face n temeiul notelor de fundamentare, rapoartelor, referatelor, avizelor sau alte asemenea cerine procedurale,ntocmite de iniiatorul actului ori de compartimentele de resort. Motivarea se aduce la cunotin solicitantului la cerere, fie integralfie n rezumat, ori se comunic din oficiu, n condiiile legii. Alin. 2 al art. 84 face o distincie de regim juridic ntre motivele de fapt icele de drept ale unui act administrativ, exigena motivrii n drept fiind prezumat, presupunere care poate fi rsturnat prin dovadalegal a absenei acestei obligaii. Absena unei prescripii similare pentru motivarea n fapt reclam instituirea acesteia prinintermediul unor texte legale concrete.

    IV. Procedura adoptrii hotrrilor consiliilor locale

    Procedura administrativ a fost definit generic ca o succesiune ordonat de acte i formaliti ce tinde la formarea ori exprimareavoinei administraiei publice sau executarea acesteia"[7 0] sau ca ansamblul normelor juridice i modalitile specifice privindelaborarea, emiterea/adoptarea, ieirea din vigoare, punerea n executare i controlul actelor administrative, precum i nfptuireaoperaiunilor administrative de ctre autoriti, instituii i servicii publice"[7 1 ].

    Ne propunem n aceast parte a lucrrii noastre s urmrim mai nti cum se prezint n general procedura adoptrii hotrrilor deconsiliu local (A) iar apoi s abordm pe rnd formalitile procedurale care nsoesc aceast activitate (B).

    A. Generaliti

    n vederea ndeplinirii atribuiilor prevzute de lege, consiliul local se ntrunete n edine ordinare sau extraordinare. edinareprezint forma de lucru a consiliului local n care acesta adopt hotarri. Dup cum ntemeiat s-a remarcat, orice act aprobat deconsilieri n afara edinei, chiar dac ar purta semntura tuturor consilierilor sau ar fi aprobat de acetia n cadrul unei adunrigenerale a lor, nu poate fi considerat act al consilului i deci nu poate produce efecte juridice"[7 2].

    Convocarea consiliului local n edine este de competena primarului n cazul edinelor ordinare[7 3] i de competena primaruluisau a cel puin o treime din numrul consilierilor n cazul edinelor extraordinare, n ambele ipoteze aceasta fcndu-se prinintermediul secretarului unitii adiministrativ-teritoriale, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare sau cel puin 3 zile nainte deedinele extraordinare, cu excepia cazurilor de for major i de maxim urgen cnd convocarea se face de ndat". Convocarease face ntr-o edin anterioar, consemnndu-se despre aceasta ntr-un proces-verbal iar pentru ca actul de convocare s fie valabil,acesta trebuie s cuprind data, ora i locul desfurrii acesteia precum i proiectul ordinii de zi. n opinia doctrinei, natura juridic aconvocrii este aceea de act administrativ cu caracter individual.[7 4] ns, dup prerea noastr, convocarea nu este un actadministrativ ci mai degrab un act intern al administraiei prin care aceasta se organizeaz, prin care i pregtete cadrulorganizatoric n vederea desfurrii activitii sale specifice.

    Procedura convocrii consiliului local este amnunit reglementat deoarece de respectarea ei este legat ndeplinirea condiieipublicitii lucrrilor edinei, de aici decurgnd o serie de consecine juridice privind ncetarea mandatului de consilier nainte determen sau dizolvarea de drept a consiliului pe considerentul nerespectrii continuitii activitii executive"[7 5]. n finalulconsideraiilor efectuate pe marginea procedurii convocrii consiliului local supunem ateniei o prevedere interesant din dreptulportughez care ar putea atrage atenia i legiuitorului romn: o nelegalitate rezultnd din nerespectarea dispoziiilor referitoare laconvocarea reuninilor va fi considerat acoperit cnd toi membrii se vor prezenta la respectiva edin iar nici unul nu se vampotrivi desfurrii acesteia"(art. 21 din Codul de procedur adiministrativ portughez).

    Potrivit art 44 din Legea nr. 215/2001, ordinea de zi a edinelor se aprob de consiliul local, la propunerea celui care, n condiiileart. 40, a cerut ntrunirea consiliului. ntruct orice convocare trebuie s conin ordinea de zi i cel puin teoretic consilierii auposibilitatea de a reflecta nainte de edin la subiectele de discuie, este firesc ca ordinea de zi s nu poat fi modificat dect n modexcepional, pentru probleme urgente"[7 6]. Ordinea de zi a edinei poate cuprinde proiecte de hotrri, rapoarte ale comisiilor despecialitate, ntrebri, interpelri, petiii sau alte probleme propuse de primar sau de consilieri[7 7 ]. Ordinea de zi se aduce la cunotinpublic prin publicarea n mass-media local sau prin orice alt mijloc de publicitate, cum ar fi afiarea la sediul consiliului local, n limbaromn i, n mod necesar n limba unei minoriti atunci cnd acea minoritate depete ca pondere 20% din totalul populaiei (art.40, alin. 6 i 7 din Legea 215/2001). De precizat c problemele trecute pe ordinea de zi trebuie s fie nsoite de raportulcompartimentului de resort i de avizul comisiei de specialitate a consiliului local, operaiuni material-tehnice asupra crora ne vomopri n partea urmtoare a acestui studiu.

    Dezbaterile din edinele consiliului local, precum i modul n care i-a exercitat votul fiecare consilier se consemneaz ntr-un proces-verbal, semnat de consilierul care conduce edinele de consiliu i de secretarul unitii administrativ-teritoriale (art. 43 alin. 4).Semnarea nu atrage rspunderea celor doi pentru coninutul procesului verbal, ci numai pentru conformitatea acestuia cu realitatea.[7 8] Procesul-verbal poate fi contestat de ctre consilierii crora n timp util le-a fost pus la dispoziie procesul-verbal din edinaanterioar. n ipoteza respingerii contestaiei i un consilier consider c nu exist concordan ntre coninutul procesului-verbal irealitate iar membrul consiliului justific n faa instanei vreun interes, va putea recurge la procedura nscrierii n fals n condiiile art.180-184 din C. pr. civ[7 9]. Aprobarea procesului-verbal se face n edina imediat urmtoare, cu votul majoritii consilierilor prezeni,etap urmat de depunerea spre pstrare a acestuia ntr-un registru anume destinat n acest scop, dup numerotarea paginilor isigilarea lui, precum i de semnarea de ctre preedintele de edin i de ctre secretar.

    Hotrrile consiliului local cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii la cunotin public, iar celeindividuale, de la data comunicrii (art. 50 alin. 1 din Legea nr. 215/2001).

    B. Formalitile procedurale ale adoptrii hotrrilor consiliilor locale

    Vom analiza problematica formalitilor procedurale ale adoptrii hotrrilor consiliilor locale pornind de la tradiionala clasificare aacestora n anterioare (1), concomitente (2) i posterioare (3).

    IV. 1. Formaliti procedurale anterioare adoptrii hotrrilor

    Principalele formaliti procedurale care pregtesc adoptarea hotrrilor consiliilor locale sunt propunerea i proiectul de hotrre (a),raportul (b) i avizul (c).

  • a) Propunerea i proiectul de hotrre

    Propunerea a fost definit ca un act pregtitor prin care un organ al administraiei de stat sesizeaz un alt organ executiv sau dedispoziie n vederea lurii unei anumite msuri"[80]. De fiecare dat cnd un organ colaboreaz la geneza unui act administrativ,dispunnd de posibilitatea de a pune n micare procesul de elaborare al acestuia, se va putea afirma c acest organ este investit cu oputere de propunere[81 ]. Potrivit art. 76 din Proiectul de cod de procedur administrativ, propunerea reprezint "operaiuneapregtitoare prin care este sesizat o persoan administrativ n vederea lurii unei msuri".

    n schimb, proiectul de act juridic reprezint o form preliminar, un stadiu intermediar al actului final cu coninutul cruia poate fi maimult sau mai puin asemntor sau, dup prerea noastr, chiar identic, n acest caz elementul de difereniere fiind de naturintenional. n ultim instan, proiectul de act juridic reprezint o varietate a propunerii, cuprinznd o anumit modalitate derezolvare a unei situaii ntr-o form apropiat de cea final cu respectarea cerinelor impuse de tehnica legislativ[82]. Proiectulcuprinde o manifestare de voin care poate proveni chiar de la organul care urmeaz s emit actul administrativ ns nu poate ficonfundat cu acesta din urm deoarece i lipsete intenia de a produce efecte juridice[83].

    Doctrina a remarcat c proiectul de hotrre constituie forma final a unei propuneri, rezultatul unei activiti susinute dedocumentare teoretic i cu privire la situaia de fapt[84]. Dincolo de problema teoretic cu privire la deosebirea dintre proiect ipropunere, se impune remarcat faptul c vechiul art. 46 alin. 5 al Legii nr. 215/2001 prevedea c "proiectele de hotrre pot fipropuse de consilieri sau de primar. Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului i al serviciilor dincadrul aparatului de specialitate al autoritii administraiei publice locale". De remarcat c prin modificarea adus de Legea nr.141/2004[85] textul legal citat mai sus i include printre iniiatorii de proiecte de hotrri i pe ceteni. Noua reglementarecompleteaz Legea nr. 215/2001 cu un nou capitol, (VI) intitulat "Iniiativa ceteneasc", unde se precizeaz faptul c "promovareaunui proiect de hotrre poate fi iniiat de unul sau mai muli ceteni cu drept de vot, dac acesta este susinut prin semnturi de celpuin 5% din populaia cu drept de vot a unitii administrativ-teritoriale respective"(art 120 alin. 2).

    b) Raportul

    La modul general, o eventual definiie a raportului nu poate s omit faptul c acesta constituie un acte pregtitor prin care un organal administraiei de stat prezint concluzii asupra unei probleme supuse examinrii sale, preciznd diferitele aspecte de fapt sau dedrept, de lmurirea crora depinde emiterea unui act administrativ de ctre un alt organ. Din nsui scopul urmrit de lege atunci cndprevede necesitatea unui raport rezult c, de regul, acestea trebuie s fie motivate[86].

    Art. 45 din Legea nr. 215/2001 arat c problemele nscrise pe ordinea de zi a edinelor ordinare a consiliului local nu pot fi dezbtutedac nu sunt nsoite de raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului propriu de specialitate al autoritii administraieipublice locale, raport care va fi elaborat n termen de 30 de zile de la solicitarea iniiatorului. Dac pornim de la ideea c acest raporteste prevzut n mod imperativ de lege n scopul asigurrii fundamentrii proiectului de hotrre supus dezbaterii consiliului local[87 ],vom remarca c actuala reglementare reprezint un pas nainte n raport cu vechea reglementare (Legea nr. 69/1991) deoarecearticolul corespondent instituiei n discuie din legea anterioar stipula c raportul compartimentului de specialitate i avizul comisieide specialitate a consiliului sunt necesare doar "de regul", lsndu-se porti liber pentru ca unele probleme s poat fi dezbtute dectre consiliile locale i n absena acestora[88].

    Pentru ntocmirea raportului, compartimentul de specialitate din cadrul aparatului propriu de specialitate al consiliului local va puteautiliza orice mijloace de informare: statistici, studii economice, expertize, etc. n vederea realizrii unei analize specializate aproblematicii nscrise pe ordinea de zi i emiterii de aprecieri cu privire la motivele de fapt i de drept pe care se ntemeiaz proiectulde hotrre[89]. Dac am vzut n ce const obiectul raportului, se cuvine lmurit i subiectul emitent al raportului. Potrivit doctrinei,prin compartimente de resort trebuie nelese "acele structuri organizatorice din organigrama consiliului local care constituie serviciilede specialitate a administraiei publice locale formate din specialiti cu funcii de execuie"[90].

    Un autor a ajuns la concluzia c deoarece ntocmirea raportului de fundamentare reprezint o garanie important pentru asigurarealegalitii hotrrilor adoptate de ctre consiliul local, pe cale de consecin, rspunderea pentru consecinele produse de o hotrrenelegal aparine n primul rnd funcionarului care a ntocmit raportul[91 ]. Avem rezerve vizavi de aceast opinie deoarece raportulcompartimentului de resort reprezint o operaiune material-tehnic neproductoare de efecte juridice, avnd o natur consultativ:trebuie s existe, dar nu trebuie asimilat ntocmai de ctre consiliul local. n ultim instan, decizia final aparine consiliului local careare posibilitatea s ignore concluzia desprins din cuprinsul raportului ns va dovedi rea-credin n msura n care va adopta ohotrre n ipoteza existenei unui raport negativ al compartimentului de resort. i totui trebuie admis necesitatea responsabilitiimembrilor compartimentului de resort atunci cnd membrii consiliului local au adoptat cu bun-credin, bazndu-se pe opiniaspecialitilor, o hotrre care a prejudiciat anumii teri. n ipoteza n care terul prejudiciat va chema n proces ca prt pe consiliullocal emitent al hotrrii, acesta din urm va putea recurge la o form sui generis de intervenie forat pentru a introduce n procespe membrii compartimentului de resort care se afl la originea producerii prejudiciului; n ultim instan, vor rspunde acei membri aicompartimentului de specialitate care au votat n favoarea adoptrii raportului necorespunztor, urmnd ca acei membri care s-auopus adoptrii actului s fie exonerai de rspundere.[92]

    n privina termenului de 30 de zile pentru ntocmirea raportului compartimentului de resort, se remarc faptul c un exist vreosanciune legal pentru nclcarea lui. Totui, cei vinovai vor putea fi trai la rspundere fie n condiiile regulamentului de organizarei funcionare a consiliului,[93] fie n condiiile stabilite de legea funcionarilor publici[94].

    De remarcat c n afar de raportul compartimentului de resort, Legea nr. 215/2001 reglementeaz n art. 52 alin. (4) obligativitateantocmirii unui raport anual de activitate n sarcina fiecrui consilier precum i a viceprimarului, raport care va fi fcut public prin grijasecretarului.

    c) Avizul

    Membrii consiliului local i exercit mandatul nu numai n cadrul edinelor de consiliu ci i n cadrul comisiilor de specialitate. Scopulactivitii comisiilor de specialitate este acela de a aviza proiectele de hotrri sau de a hotr asupra altor probleme trimise de consiliuspre avizare, ntocmindu-se rapoarte n acest sens care urmeaz a fi prezentate consiliului[95].

    n acest context se nscrie i avizul comisiei de specialitate a consiliului care se altur raportului ntocmit de compartimentul de resortdin cadrul aparatului de specialitate al consiliului n vederea informrii consilierilor cu privire la problemele ce urmeaz s fie dezbtuten snul organului colegial.

    Prin aviz, se nelege acea opinie pe care un organ al administraiei de stat o cere altui organ al administraiei de stat ntr-un anumitdomeniu de probleme, pentru a putea decide n deplin cunotin de cauz[96]. Exist mai multe criterii de clasificare a avizelor.Clasificarea unanim acceptat n doctrina romn de specialitatea o reprezint mprirea n avize facultative, consultative i conforme.

  • Din acest punct de vedere, avizul reglementat de art. 45 are o natur consultativ[97 ], adic se caracterizeaz prin faptul c organul dedecizie este obligat s-l solicite, dar nu are ndatorirea de a i se conforma, putnd adopta un act juridic contrar avizului.

    Potrivit art. 85 alin.1 lit. "c" secretarul avizeaz proiectele de hotrre a consiliului local, asumndu-i rspunderea pentru legalitateaacestora, contrasemnnd hotrrile pe care le consider legale. n doctrin s-a apreciat c acest aviz este unul facultativ deoarececonsiliul local nu este obligat s-l cear, iar dac l-a cerut un este obligat s in seama de el. La aceast calificare s-a ajuns pornindu-sede la constatarea c legiuitorul n-a condiionat adoptarea unei hotrri de ctre consiliu de emiterea acestui aviz[98]. Natura juridic aacestui aviz poate ridica semne de ntrebare n msura n care se interpreteaz atribuia secretarului prevzut la art. 85 alin. 1 lit "c"ca o obligaie pentru acesta de a emite un aviz cu privire la proiectele de hotrri de consiliu local. n aceast ipotez, organul emitental avizului ar fi obligat s emit un aviz fr ca organul destinatar al avizului s fie obligat s solicite respectivul aviz, excluzndu-seastfel ipoteza avizului consultativ. Am fi astfel n ipoteza unui aviz sui generis, care nu poate nu poate fi inclus n clasificarea "clasic".Totui, cel mai mult se aseamn cu avizul consultativ, n ipoteza nu am fi mulumii de calificarea sa "nenumit".

    Mai amintim c potrivit art. 38 alin. 1 lit c, una dintre atribuiile consiliului local este aceea de a aviza sau aproba studii, prognoze iprograme de dezvoltare economico-social, de organizare i amenajare a teritoriului, documentaii de amenajare a teritoriului iurbanism, inclusiv participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal i de cooperare transfrontalier.

    IV. 2. Formaliti procedurale concomitente adoptrii hotrrilor

    n contextul n care am abordat n contextul formei chestiunile referitoare la semnare, constrasemnare i motivare, n cele ce urmeazne vom opri asupra cvorumului i majoritii.

    a) Cvorumul

    Prin cvorum se nelege numrul de membri, raportat la totalul membrilor unui organ colegial, care trebuie s fie prezeni pentru cadeliberrile acestui organ s fie valabile[99]. n jurisprudena Curii Constituionale cvorumul este calificat ca "o condiie prealabil,care trebuie ntrunit imediat naintea votrii, n scopul asigurrii unei prezene semnificative a parlamentarilor la adoptarea legii"[1 00].

    Sediul materiei cu privire la cvorum n Legea nr. 215/2001 este reprezentat de art. 41 alin.(1) unde se prevede c edinele consiliuluilocal sunt legal constituite dac este prezent majoritatea consilierilor n funcie. Urmeaz c, n condiiile cvorumului minimal, consiliullocal nu va putea adopta dect n unanimitate acele hotrri pentru care legea cere majoritatea absolut. A doua consecin caredecurge din ntrunirea acestui cvorum minimal este ilegalitatea constituirii consiliului local atunci cnd se impune adoptarea unorhotrri cu majoritatea calificat[1 01 ]. Consilierii sunt "stimulai" s participe la edinele consiliului local deoarece altminteri primaabsen nemotivat echivaleaz cu neacordarea indemnizaiei de edin, a doua poate aduce n plus i vreo sanciune pronunat ntemeiul i condiiile regulamentului de funcionare a consiliului local iar a treia atrage deja ncetarea de drept a mandatului i validarealocului supleantului[1 02].

    Un scurt examen de drept comparat relev chestiuni interesante n aceast materie i reprezint un izvor de inspiraie pentruchestiunile nereglemenate. Asemntor legislaiei noastre, art. 90 din Legea comunal din 1989 a Belgiei, prevede c organuldeliberativ local nu poate adopta hotrri dac majoritatea membrilor n funcie nu este prezent. Dac adunarea a fost convocat dedou ori fr a se fi ntrunit n numrul cerut de lege, ea va putea, dup o nou i ultim convocare, s delibereze asupra problemelorpuse pentru a treia oar pe ordinea de zi, oricare ar fi numrul membrilor prezeni. n cazul celei de a treia reuniuni, dac problemelede pe ordinea de zi se gsesc pe agenda de discuii unele pentru a treia oar iar altele doar pentru prima dat, cele puse pe ordinea dezi doar pentru prima dat nu pot fi dezbtute dac nu este ntrunit majoritatea consilierilor n funcie[1 03]. Pe marginea acestui textlegal, doctrina belgian a formulat dou observaii interesante.

    n primul rnd, pentru determinarea consilierilor n funcie, intr n calcul membrii demisionari ai cror supleani nu au fost ncvalidai i sunt eliminai cei decedai, cei deczui din funcie datorit faptului c nu mai ntrunesc condiiile de eligibilitate precum i ceicare n-au fost nc validai.

    n al doilea rnd, consiliul comunal se ntrunete valabil oricare ar fi numrul de consilieri comunali prezeni atunci cnd nu se puneproblema adoptrii unei hotrri (rezoluii), cum ar fi, de pild, ntrunirea pentru a asista la depunerea jurmntului, cnd aceastsolemnitate nu este acompaniat de votul cu privire la competena persoanelor chemate s depun jurmntul[1 04].

    b) Majoritatea

    Majoritatea cerut pentru adoptarea actului se refer la numrul de voturi necesare pentru ca hotrrea s fie valabil iobligatorie[1 05]. Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea unui act administrativ poate fi simpl, absolut sau calificat[1 06].

    Regula n materia adoptrii hotrrilor consiliilor locale o reprezint majoritatea simpl iar majoritatea absolut i cea calificatreprezint excepii de la acest principiu.

    Prin majoritatea simpl sau relativ se nelege adoptarea unui act administrativ cu votul majoritii membrilor prezeni ai organuluicolegial, cu alte cuvinte, majoritatea simpl se realizeaz atunci cnd n favoarea adoptrii unei msuri voteaz mai muli dectmpotriva ei[1 07 ]. Potrivit art. 46 alin. (1) din Legea 215/2001 "n exercitarea atribuiilor ce i revin, consiliul local adopt hotrri cuvotul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere oalt majoritate".

    Majoritatea absolut presupune votul a jumtate plus unu din numrul total al membrilor organului n favoarea msurii propuse. Separe c domeniul financiar reprezint cmpul de aplicare predilect al acestei formaliti: "hotrrile privind bugetul local, precum icele prin care se stabilesc impozite i taxe locale se adopt cu votul majoritii consilierilor n funcie" (art. 46 alin. (3) din Legea215/2001). n dreptul portughez, n cazul hotrrilor care se adopt cu majoritate absolut iar aceasta nu este ntrunit, se procedeazde ndat la o nou votare i dac se repet rezultatul, se amn dezbaterea problemei pentru edina urmtoare n care majoritateasimpl va fi suficient pentru adoptare (art. 25 pct. 2 din Codul de procedur administrativ).

    Prin majoritate calificat se nelege adoptarea unui act administrativ cu votul a dou treimi (sau eventual a trei ptrimi) din numrulmembrilor ce compun organul colegial[1 08]. Un alt alineat (de aceast dat, alin. (2) ) al art. 64 din Legea administraiei publice locale,enumer situaiile n care hotrrile consiliului local trebuie s fie adoptate cu o majoritate calificat de dou treimi: "hotrrea privindcontractarea de mprumuturi, n condiiile legii, administrarea domeniului public i privat al comunei sau al oraului, participarea laprograme de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier, organizarea i dezvoltarea urbanistic alocalitilor i amenajarea teritoriului, precum i cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu organizaiineguvernamentale, cu persoane juridice romne sau strine".

  • O chestiune important n materia formalitilor concomitente adoptrii hotrrilor consiliului local o reprezint distincia ntremajoritate i cvorum. Cele dou nu se confund ntruct cvorumul se refer la numrul de membrii necesar pentru ca un organ colegials fie ntrunit n mod valabil iar majoritatea se refer la numrul de membri necesari pentru ca un act s fie adoptat n modvalabil[1 09]. De regul, majoritatea este mai mare dect cvorumul.

    Dup prerea noastr, n legtur cu stabilirea cvorumului i a majoritii se poate pune i problema conflictului de interese. Potrivitart. 47 din Legea 215/2001 "nu poate lua parte la deliberare i la adoptarea hotrrilor consilierul care, fie personal, fie prin so, soie,afini sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterilor consiliului local".Hotrrile consiliului local adoptate cu nclcarea acestei dispoziii sunt nule de drept. Dup cum subtil s-a remarcat, legea sancioneazinfluena pe care consilierul ar putea-o avea asupra colegilor si i nu numai avantajul numeric de care acesta ar putea beneficia, fiindastfel vorba mai degrab de o nulitate de form dect de una de fond[1 1 0]. ntr-o alt opinie, emis sub imperiul vechii reglementri in spiritul concepiei moderne asupra nulitii, "simpla prezen i chiar participarea consilierului la deliberri i adoptarea hotrriiconsiliului local din care face parte, nu va conduce automat la aplicarea sanciunii nulitii deoarece trebuie s avem n vedere ideea denulitate remediu care presupune analiza numrului de voturi exprimate, a faptului dac votul celui n cauz a determinat adoptareahotrrii sau dac nu cumva i cu votul mpotriv, hotrrea ndeplinea condiia majoritii necesare pentru a fi adoptat"[1 1 1 ]. n ceeace ne privete, fr a nega justeea n teorie a celei de a doua opinii, trebuie s evideniem faptul c n practic lucrurile se prezint mainuanat. Simpla prezen n sala de edin a consilierului "implicat", innd cont de colegialitatea consiliului local, nu i va lsaindifereni pe ceilali membri ai acestui organ dac am ine cont de anumite raporturi care iau natere n cadrul unui colectivdeterminat. Participarea consilierului aflat in conflict de interese deturneaz obiectul edinei consiliului local de la scopul su legal lacontabilizarea a dou tabere: cei care sunt de partea "interesatului" i cei mpotriv. Urmeaz c o anumit tensiune, neproductiv, vaconstitui fundalul, atmosfera dezbaterilor i deliberrii; colegii neutrii vor avea o reinere n a vota liber, o constrngere de naturmoral n privina modului de exprimarea a votului. Absena de la dezbateri a celui aflat n conflict de interese este de natur sdetensioneze i s garanteze exprimarea liber a voinei tuturor membrilor consiliului local. innd cont de aceste aspecte de naturpractic, ni se pare mai raional interpretarea realizat n cadrul primei opinii i nelegem s ne raliem la aceasta.

    IV. 3. Formaliti procedurale posterioare adoptrii hotrrilor

    n acest context ne vom referi la aprobarea hotarrilor consiliilor locale (a) i vom face cteva referiri i cu privire la aducerea lacunotin a acestora (b).

    a) Aprobarea

    Menionm c aprobarea ca operaiune material-tehnic nu intervine ca atare n procesul de adoptare a hotrrilor consiliului localns art. 38 din Legea nr. 215/2001 care reglementeaz atribuiile consiliului local precizeaz de multe ori c adunarea deliberativ"aprob" cte ceva. Ne propunem s aflm care este semnificaia acestor aprobri. Discutm despre urmtoarele atribuiireglementate la alin. 2 astfel: potrivit lit. "b", consiliul local aprob statutul comunei sau al oraului, precum i regulamentul deorganizare i funcionare a consiliului; lit "c" - avizeaz sau aprob, dup caz, studii, prognoze i programe de dezvoltare economico-social, de organizare i amenajare a teritoriului, documentaii de amenajare a teritoriului i urbanism, inclusiv participarea laprograme de dezvoltare judeean, regional, zonal i de cooperare transfrontalier, n condiiile legii; lit "d"-aprob bugetul local,mprumuturile, virrile de credite i modul de utilizare a rezervei bugetare; aprob contul de ncheiere a exerciiului bugetar; lit "e"-aprob, la propunerea primarului, organigrama, statul de funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare aaparatului propriu de specialitate, ale instituiilor i serviciilor publice, precum i ale regiilor autonome de interes local; lit "k"-analizeaz i aprob, documentaiile de amenajare a teritoriului i urbanism ale localitilor, stabilind mijloacele materiale i finaciarenecesare n vederea realizrii acestora; aprob alocarea de fonduri din bugetul local pentru aciuni de aprare mpotriva inundaiilor,incendiilor, dezastrelor i fenomenelor meteorologice periculoase; lit. "m"-aprob, n limitele competenelor sale, documentaiiletehnico-economice pentru lucrrile de investiii de interes local; n sfrit, lit. "s"-aprob criteriile pentru repartizarea locuinelorsociale.

    Prin aprobare se nelege n general "manifestarea de voin a unui organ superior, stabilit de lege, prin care acesta se declar de acordcu un act deja emis de un organ inferior, care, fr aceast manifestare de voin posterioar lui, nu ar produce, potrivit legii, efectejuridice"[1 1 2]. ns se poate afirma c aceast definiie nu este general valabil; n opinia evocat mai sus se arat c n dreptuladministrativ se poate distinge trei sensuri ale aprobrii: aprobarea propriu - zis, aprobarea substitutiv i aprobarea improprie[1 1 3].

    Aprobrile propriu-zise sunt date de organele superioare pentru actele organelor ierarhice inferioare emise n exercitarea unoratribuii date de lege n competena acestora din urm. Neadugnd nimic la efectele juridice ale actului aprobat care este perfect dinpunct de vedere juridic nc din momentul emiterii lui, aprobarea este o form procedural prin care organul superior, n exercitareadreptului sau de control, constat c nu exist nici o piedic ca el s fie executat[1 1 4].

    Aprobrile substitutive sunt acele aprobri care sunt "emise de un organ ierarhic superior pentru actele organului subordonat careacioneaz ntr-un anumit domeniu sau ramur de activitate i de raporturi sociale de competena organului supraordonat"[1 1 5].

    Aprobrile "improprii" se refer la aprobarea cererilor sau propunerilor cu care este sesizat un organ de stat. n acest aceste cazuri, nuputem vorbi despre veritabile aprobri deoarece organul competent nu se pronun asupra unui act administrativ prealabil, ci semrginete s emit, pe baza cererii celui interesat, un act de autorizare a unei anumite activiti. Aprobarea unei cereri constituie unact administrativ n sine, constituind izvorul drepturilor i obligaiilor unei persoane. Ca atare, actul de aprobare constituie o singurmanifestare de voin i, n aceast ipotez, nu putem vorbi despre existena unui act administrativ complex[1 1 6].

    Apreciem c sensul noiunii de "aprobare" utilizat de legiutor n cuprinsul art. 38 este acela de aprobare improprie deoarece practicconsiliul local este cel care decide n aceste chestiuni[1 1 7 ], actul de aprobare avnd natura juridic a unui veritabil act adiministrativ.

    b) Aducerea la cunotin

    n general, aducerea la cunotin a actelor administrative reprezint "operaiunea prin care are loc ntiinarea subiectelor cu privirela existena i coninutul actului juridic"[1 1 8]. Ea se realizeaz prin comunicare (notificare) i publicare, dou formaliti necesarepentru ca actul administrativ s produc efecte juridice n raport cu destinatarii si.

    Comunicarea i publicarea hotrrilor consiliului local marcheaz momentul intrrii n vigoare a acestora. ns o hotrre exist nmod valabil nc din momentul emiterii sale, din momentul n care aceasta a fost semnat de ctre autorul su. Absena publicitii estelipsit de efecte asupra validitii hotrrii, validitate care se apreciaz n momentul emiterii acesteia. Dac hotrrea exist valabilnc din momentul semnrii de ctre consiliul local, ea nu este opozabil destinatarilor dect dac face obiectul unei msuri depublicitate adecvate[1 1 9].

    "Naterea" unei hotrri de consiliu local presupune aadar parcurgerea mai multor stadii. Putem vorbi, mai nti de un simplu proiect

  • pn n momentul semnrii sale. Din momentul emiterii sale, actul este complet, este valid ca act juridic ns imperfect ntruct nupoate produce efecte juridice n raport cu destinatarii si. n fine, din momentul publicrii sau comunicrii sale, hotrrea dobndetecaracter obligatoriu, producndu-i pe deplin efectele[1 20].

    Putem deci s concluzionm c publicarea i comunicarea nu reprezint condiii de existen a hotrrilor consiliului local ci deeficacitate a acestora. Potrivit art. 50 din Legea nr. 215/2001, hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de ladata aducerii la cunotin public, adic n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect, iar cele individuale, de la datacomunicrii.

    n legtur cu publicitatea hotrrilor consiliilor locale, mai pot fi fcute unele observaii n legtur cu modalitile concrete derealizare a acesteia n practic. Dac n privina comunicrii nu se ridic probleme deosebite, modalitatea de publicare a hotrrilornormative rmne la alegerea organului colegial i poate mbrca forme dintre cele mai variate: publicarea n Monitorul Oficial aljudeului, afiarea la sediul consiliului local sau n alte locuri special amenajate, cu avizier, sau pe cldirile unor ageni economici, cuacordul acestora[1 21 ]. n literatura de specialitate[1 22] s-a propus nfiinarea de ctre consiliile locale oreneti i municipale a unorpublicaii periodice pentru aducerea la cunotin public a propriilor hotrri n paralel cu afiarea acestora pentru a se contracaradificultile de natur financiar aprute n legtur cu imprimarea sau difuzarea n pres a acestor hotrri. De salutat n acestcontext, apariia n luna octombrie 2005 a primului numr al Jurnalului municipal , publicaie lunar editat de Primria i ConsiliulLocal Cluj-Napoca, pild de urmat i pentru alte organe similare din ar.

    Legea comunal din Belgia prevede n art. 112 c actele consiliului local vor fi publicate prin intermediul unui afi n care se va indicaobiectul reglementrii, data actului i, dac este cazul, decizia autoritii de tutel precum i locul sau locurile unde textul integral alactului poate fi consultat de ctre public[1 23].

    De remarcat c potrivit Proiectului de cod de procedur administrativ, "modalitatea de aducere la cunotin se precizeaz nconinutul actului administrativ i n registrul de eviden al acestora"(art. 94 alin. 3) iar "actele administrative sunt obligatorii pentruautorul acestora din momentul emiterii/adoptrii lor legale"(art. 94 alin. 4).

    V. Observaii concluzive

    Activitatea consiliilor locale, n calitatea lor de autoriti locale deliberative, se concretizeaz n emiterea de hotrri. Natura juridic aacestor hotrri este aceea de acte administrative deoarece prin adoptarea lor consiliile locale i exercit atribuiile prevzute deLegea nr. 215/2001 a administraiei publice locale sau n alte legi. Activitatea de adopare a hotrrilor este una complex pe parcursulcreia intervin numeroase operaiuni material-tehnice care au menirea s atrag n procesul legislativ local structuri interne formatedin specialiti pentru ca adunarea deliberativ s decid n cunotin de cauz i sub "pecetea" legalitii. Totodat, procedura deadoptare a hotrrilor consiliului local ine cont de natura colegial a acestuia ceea ce presupune ndeplinirea unor formaliti specificecum ar fi convocarea, ordinea de zi, cvorumul sau majoritatea necesar adoptrii hotrrilor.

    Membrii consiliului local reprezint un organ reprezentativ pentru populaia din comuna sau oraul care i-a ales i de aceea trebuie srspund intereselor comunitilor respective. Consilierii trebuie s desfoare o activitate eficient, materializat n acteadministrative elaborate pe baza operaiunilor material-tehnice prevzute de lege n scopul prevzut de aceasta i nu ntr-unulicanator, care s tulbure normala desfurare a activitii consiliului local.

    [1 ] Publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu modificrile ulterioare.

    [2] Anton Trilescu, Formalitile procedurale anterioare, concomitente i posterioare hotrrilor consiliilor locale i consecinelenerespectrii lor" n Dreptul, nr. 1/1995, pp. 38- 45.

    [3] Este vorba de Legea nr. 69/1991, publicat n forma iniial n M. Of. nr. 238 din 28 noiembrie 1991 i republicat n M. Of. Nr. 76din 13 aprilie 1996.

    [4] Deocamdat, prevederile art. 120, alin. 3 i- au gsit aplicarea doar la nivelul municipiului Bucureti, capitala Romniei, unde exist,pe lng Consiliul General al Municipiului Bucureti i consiliile locale ale celor 6 sectoare. ( art. 94- 95 din Legea nr. 215/2001).

    [5] Ovidiu Podaru, Legea administraiei publice locale comentat, Ed. Sfera Juridic, Cluj- Napoca, 2004, pp. 15- 16.

    [6] Ion Vida apud V. Vedina, Drept administrativ i instituii politico- administrative, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002,p. 373.

    [7 ] Ov. Podaru, op. cit., p. 42.

    [8] De menionat c nu ntotdeauna n dreptul nostru consilierii locali au fost alei. De exemplu, potrivit legilor de organizareadministrativ- teritorial din 1925, 1929 i 1936 date n aplicarea Constituiei din 1923, consiliul comunal era format din membrii aleii membrii de drept. A se vedea, Ilie Iovna, Andrei Balogh, Rodica Narcisa Petrescu, Organizarea i funcionarea organelor localeale puterii i administraiei de stat , Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1979, p. IX.

    [9] De aceea, unica autoritate competent s prelungeasc mandatul consiliilor locale este Parlamentul Romniei.n acest sens, a sevedea Octav Cozmnc, Mircea Preda, Legea administraiei publice locale, Ed.Lumina Lex, Bucureti, 1996, p. 78.

    [1 0] n doctrin s- a fcut observaia c n caz de rzboi, prin lege organic, se vor prelungi mandatele tuturor consiliilor locale dinRomnia, n timp ce n caz de catastrof se va putea prelungi mandatul numai a unora dintre consilii, adic a celor din unitileadministrativ- teritoriale afectate direct de o calamitate natural. A se vedea, Ov. Podaru, op. cit., p. 92; O. Cozmnc, M. Preda, op.cit., p. 79.

    [11] Andr de Laubadre, Jean- Claude Venezia, Yves Gaudemet, Manuel de droit administratif, LGDJ, Paris, 1992, p.210.

    [1 2] Ov. Podaru, op. cit., p. 84; O. Cozmnc, M. Preda, op. cit., p. 63.

    [1 3] O. Cozmnc, M. Preda, op. cit., p. 64.

    [1 4] Ilie Iovna, Drept administrativ, Ed. Servo- Sat, Arad, 1997, p. 10 i urm.

  • [1 5] Tudor Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr. 1/1967, Ed. Dacia,Cluj- Napoca, 1970, p. 78.

    [1 6] Gheorghe Cornea, Organizarea i funcionarea administraiei publice locale n Ucraina -Cu privire special la regiuneaCernui- Tez de doctorat, Cluj- Napoca, 2002, p. 62.

    [1 7 ] R. N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj- Napoca, 2004, p. 178.

    [1 8] Otto Mayer, Deutsches Verwaltungs recht Dunker & Humblot, Leipzig, 1895 apud Raul Bocanegra Sierra Lecciones sobre elacto administrativo, Civitas Editiones, Madrid, 2004, p.23.

    [1 9] Marin Vraru, Manual de drept administrativ n concordan cu noua Constituiune, cu legea de unificare administrativ din1925, etc. Imprimeria Statului, Chiinu, 1925, p.125.

    [20] Constantin Rarincescu, Contenciosul administrativ roman"n Revista de Drept Public, nr. 4/1926, p.470.

    [21 ] Ilie Iovna, op. cit., p.21.

    [22] Rodica Narcisa Petrescu, Drept Administrativ, Ed. Cordial Lex, Cluj- Napoca, 2001, p.251. ntr- o alt formulare, mai puinsintetic, actul administrativ este acea form juridic de realizare, ca activitate principal ori secundar, a faptului administrativ, dectre organe de stat sau, n baza legii, de organe nestatale, ce concretizeaz manifestarea unilateral de voin a acestora, ntr- unregim juridic administrativ, tipic sau atipic" (Antonie Iorgovan , Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucureti, 2002,p.24, nota 1).

    [23] Jean - Michel Forges, Droit administratif, PUF, Paris, 1998, p.23.

    [24] Andr de Laubadere, Jean- Claude Venezia, Yves Goudement, op. cit., p.242.

    [25] Luis Morell Ocaa, Curso de Derecho Administrativo, tomo II, Aranzadi Editorial, Pamplona, 1997, p.185.

    [26] Publicat n M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.

    [27 ] Dana Apostol Tofan, Modificrile eseniale aduse instituiei contenciosului administrativ prin noua lege cadru n materie (I) ",Curierul judiciar, nr. 3/2005, p. 93. Astfel, se apreciaz c legat de posibilitatea atacrii unui act administrativ normativ, noua lege arezolvat o serie de chestiuni ignorate de Legea nr. 29/1990 care dei nu fcea difereniere ntre actele administrative normative i celeindividuale, procedural se raporta doar la actul administrativ individual.

    [28] T. Drganu, Cteva reflecii pe marginea unui recent proiect de Lege a contenciosului administrativ", Revista de Drept Public, nr.3/2004, pp. 60- 61. Pornind de la adagiul omnis definitio periculosa est, autorul critic includerea unor contracte administrative ncadrul noiunii de act administrativ deoarece obiectul acestora se realizeaz n prezent i prin intermediul unor contracte de dreptprivat.

    [29] La o abordare riguroas, innd cont c una dintre trsturile specifice ale actului administrativ este unilateralitatea, expresia actadministrativ unilateral" este pleonastic.

    [30] Dei, n principiu, contractul de asociere in participaiune - desfurarea de ctre mai multe societi comerciale a unor activitieconomice n comun- reprezint un contract comercial, pot fi imaginate ipoteze cand acesta capt valene de drept public, fiind uncontract administrativ. Astfel, ne vom afla n prezena unui contract administrativ atunci cnd una dintre pri este o autoritatepublic (cum ar fi consiliul local acionnd n virtutea prevederilor art. 38 alin. 2, lit x" ale Legii nr. 215/2001, adic asociindu- se cupersoane juridice romne sau strine n vederea finanrii sau realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau prioecte de interescomun), obiectul contractului const n realizarea unui interes public (de exemplu, construirea unor parcri supraterane sausubterane) iar unele clauze ale contractului au un regim exorbitant (fiind impuse n temeiul puterii publice) ori convenia poate fimodificat sau reziliat unilateral de ctre autoritatea public. In concreto, Ordonana Guvernului nr. 71/2002 privind organizarea ifuncionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public i privat de interes local (publicat n M. Of. nr. 648 din38.08.2002) prevede posibilitatea autoritilor administraiei publice locale i a operatorilor care sunt furnizori sau prestatori deservicii de administrare a domeniului public i privat de a se asocia ntre ele sau ntre ei sau cu tere persoane juridice, romne saustrine, n vederea realizrii sau a exploatrii n comun a unor obiective specifice infrastructurii edilitar- urbane. Pentru detalii, a sevedea D.- C. Drago, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj- Napoca, 2004, pp. 189- 191.

    [31 ] Contractul de grant reprezint convenia ncheiat de Fondul Romn de Dezvoltare Regional (instituie reglementat de Legea nr.129/1998, publicat n M. Of. nr. 238 din 30.06.1998) cu reprezentanii grupurilor de comuniti srace, grupurilor dezavantajate igrupurilor productive provenind din comuniti srace -aa cum aceste categorii de beneficiari sunt definite n legea evocat mai sus-n baza unui proiect ntocmit de ctre acetia, prin care Fondul transmite beneficiarilor, cu titlu gratuit, sume de bani. Utilizareasumelor acordate se face exclusiv n vederea executrii proiectelor aprobate, n caz contrar producndu- se desfiinarea contractului,fr intervenia instanei. Pe cale de consecin, Fondul va constata abaterile, va stabili dac sunt ndeplinite condiiile pentrudesfacerea contractului i prin act administrativ va dispune desfiinarea conveniei, trsturi specifice unei clauze exorbitante. Naturaadministrativ a contractului de grant este ntrit de posibilitatea rezilierii contractului de ctre Fond, fr intervenia instanei, dacn cursul executrii contractului de grant se constat nclcri ale obligaiilor contractuale sau ale prevederilor Legii nr. 129/1998.Pentru dezvoltri, a se vedea D.- C. Drago, op. cit., pp. 192- 193.

    [32] Publicat n Revista de Drept Public, nr. 4/2004, pp. 26- 54.

    [33] A se vizita www. cne.pt

    [34] Pentru detalii, www. bmi. bund.de.

    [35] Adic ceea ce n doctrina francez se cheam privilegiul prealabilului. n acest sens a se vedea J.M. Forges, op. cit., p. 23.

    [36] R.N. Petrescu, Drept administrativ, Cordial Lex, Cluj- Napoca, 2001,pp.251- 256.

    [37 ] Antonie Iorgovan, op. cit., pp.27- 37. Trebuie ns s adugm c n prezent procedura contenciosului administrativ estereglementat prin legea 554/2004. n viziunea lui I. Iovna (op. cit., pp.9- 20), trsturile actului administrativ constau n faptul c :a) sunt acte juridice; b) sunt manifetri unilaterale de voin de putere; c) sunt obligatorii; d) prin ele se organizeaz i se execut nconcret legile i celelalte acte normative; e) sunt executorii.

  • [38] A. Iorgovan op. cit., p.25.

    [39] n acest sens, a se vedea, T. Drganu, Actele de drept administrativ,Ed. tiinific, Bucureti, 1959, p.120; I. Iovna, op. cit,pp.35- 51; R. N. Petrescu, Drept administrativ, Cordial Lex, Cluj- Napoca, 2001, p.262 i urm.

    [40] Georges Berlia, Le vice de forme el le contrle de la lgalit des actes administratifs", Revue de Droit Public, nr. 1/1940, p.370.

    [41 ] O. Cozmnc, M. Preda, op. cit., p. 87.

    [42] Ren Hostiou, Procdure et Formes de l'acte adm. unilatral en droit franais, L.G.D.J., Paris, p. 13. Autorul folosete criteriul pecare l- am prezentat mai sus pentru a distinge ntre forme i formaliti. Apreciem c noiunea formaliti" se refer n esen laprocedur deoarece n alte pri ale studiului su, autorul opune formelor procedura. n acelai sens, pentru dreptul spaniol, a se vedeaR. Bocanegra Sierra, op.cit., p. 77.

    [43] Andr Calogeropoulos, Le contrle de la lgalit externe des acts administratifs unilatraux, L.G.D.J., Paris, 1983, p. 268.

    [44] T. Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p. 121. n acelai sens, a se vedea M. Preda, Autoritile administraiei publice- Sistemul constituional romn - , Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 510.

    [45] Aici se includ, dup prerea noastr, i contrasemnturile, dac este cazul.

    [46] Publicat n M. Of. nr. 139 din 31 martie 2000 i republicat n M. Of. nr. 777 din 25 august 2004.

    [47 ] V.I.Priscaru, Actele i faptele de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureti, 2001, pp. 87- 88.

    [48] Idem.

    [49] A. Calogeropoulos, op.cit., p.277.

    [50] Idem.

    [51 ] A. Iorgovan, op.cit., p.53.

    [52] A se vedea Ov. Podaru, op. cit., p. 100.

    [53] Alte legislaii au ncredinat importanta atribuie a semnrii unui organ din afara autoritii colegiale. Este cazul, spre pild, alUcrainei unde hotrrile consiliilor steti, de orel i oreneti se semneaz, n principiu, de ctre primar i doar n anumite cazuriprevzute de lege, de ctre secretarul acestor consilii sau de ctre un deputat al consiliului respectiv (Gh. Cornea, op. cit., p. 66).

    [54] R. Hostiou, op. cit., p. 19.

    [55] A. Calogeropoulos, op. cit., p. 76.

    [56] I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, Risoprint, Cluj- Napoca, 1999, p. 131.

    [57 ] Anton Trilescu, op. cit., pp. 43- 44.

    [58] Ov. Podaru, op. cit., p. 109.

    [59] Revista General de Administraie, nr. 9 din 1 august 1904, p. 339.

    [60] Idem.

    [61 ] D.- C. Dragos, "Principalele elemente de noutate ale Legii 215/2001 a administraiei publice locale", Dreptul nr. 10/2001, p. 16.

    [62] Ov. Podaru, op. cit., p. 110.

    [63] Revista General de Administraie, op. cit., p. 340.

    [64] Victor de Tollenaire apud Pierre Lambert (coordonator), Manuel de droit communal, Editions Nemesis a.s.b.l., Bruxelles, 1992,p. 152.

    [65] A se vedea Ov. Podaru, op. cit., p. 109.

    [66] A. Trilescu, op. cit., p. 43.

    [67 ] n doctrin s- a apreciat pe marginea acestei reglementri c motivarea este obligatorie numai n procesul de elaborare a actelornormative, nu i la adoptarea acestora". (Laura Moroiu, Motivarea actelor normative n dreptul romn i n cel comunitar european",Dreptul, nr. 6/2005, p. 212). Dei formularea nu este poate prea fericit, putem reine c de regul motivarea nu reprezint o partecomponent a actului normativ.

    [68] n dreptul comunitar, regula o reprezint motivarea actelor legislative i a celor administrative comunitare. Art. 190 (renumerotatart. 253 dup Tratatul de la Amsterdam) din Tratatul CE prevede c Regulamentele, directivele i deciziile adoptate mpreun deParlamentul European i Consiliu, precum i cele adoptate de Consiliu sau de Comisie trebuie s fie motivate i s se refere la oricepropunere sau aviz cerut obligatoriu n executarea prezentului tratat". Pentru detalii, a se vedea Gyula Fbin, Drept instituionalcomunitar, Ed. Sfera juridic, Cluj- Napoca, 2004, p. 365; L. Moroiu, op. cit., pp. 215- 216.

    [69] Publicat n M. Of. nr. 90 din 02.02. 2002.

    [7 0] Codul de procedur administrativ al Portugaliei (www. cne. pt).

    [7 1 ] Art. 6 din Proiectul de Cod de procedur administrativ al Romniei.

    [7 2] M. Preda, op. cit., p. 509.

  • [7 3] n doctrin s- a exprimat opinia c i o treime din numrul consilierilor poate s convoace o edin ordinar deoarece altfel am fiobligai s admitem o subordonare mascat a consiliului local fa primar deoarece organul colegial ar depinde n funcionarea sa deexecutivul local, stnd exclusiv la cheremul acestuia pentru a se putea reuni (Ov. Podaru, op. cit., p. 94). Dei suntem de acord cuaceast concepie nu putem s nu amintim c textul legal (art. 40 alin. 1) vorbete doar despre primar ca initiator al convocrii, fr ase exprima totui n termeni exclusiviti de genul la convocarea numai a primarului".

    [7 4] M. Preda, op. cit., p. 506.

    [7 5] E. Popa, op. cit., p. 87.

    [7 6] Ov. Podaru, op. cit., p. 102.

    [7 7 ] O. Cozmnc, M. Preda, op. cit., p. 81.

    [7 8] Ov. Podaru, op. cit., p. 101.

    [7 9] Ibidem.

    [80] T. Drganu, Actele de drept adinistrativ, op. cit., p. 129.

    [81 ] R. Hostiou, op. cit., p. 33.

    [82] I. Santai, op. cit., p. 111. Pentru o definiie asemntoare a proiectului de act juridic, a se vedea art. 77 al Proiectului de cod deprocedur administrativ.

    [83] Idem.

    [84] A. Trilescu, op. cit., p. 39.

    [85] Publicat n M. Of. nr. 396 din 4 mai 2004.

    [86] T. Drganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 130.

    [87 ] A. Trilescu, op. cit., p. 39.

    [88] R. N. Petrescu, Drept administrativ, op. cit., 2004, p. 169.

    [89] E. Popa, op. cit., p. 97.

    [90] A. Trilescu, op. cit., p. 39.

    [91 ] Ibidem, p. 40. Se admite totui c dac compartimentul de resort a ntocmit un raport de specialitate care nu susine motivatpropunerea fcut i, totui, trecndu- se peste acest aviz, propunerea devine hotrtoare, rspunderea pentru eventualele consecineprejudiciante ale unei astfel de hotrri va aparine iniiatorului ei". Adoptarea unei hotrri fr existena raportului de specialitatepoate atrage i rspunderea primarului pentru vina" acceptrii nscrierii pe ordinea de zi a unui astfel de proiect de hotrre (Idem).

    [92] R. N.Petrescu, Rspunderea patrimonial a membrilor organelor consultative din administraia de stat", Revista Romn deDrept, nr. 1/1977, pp. 30- 31.

    [93] A se vedea Ov. Podaru, op. cit., p. 103.

    [94] E. Popa, op. cit., p. 98.

    [95] M. Preda, op. cit., p. 510.

    [96] T. Drganu, Actele de drept administrativ, op. cit, p. 126.

    [97 ] n acelai sens, a se vedea E. Popa, op. cit., p. 97; Ov. Podaru, op. cit., p. 103.

    [98] A. Trilescu, op. cit., p. 40.

    [99] T. Drganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 132, n. 1. O definiie asemntoare se gsete n Proiectul de cod deprocedur administrativ, mai precis majoritatea cerut de lege pentru ntrunirea valabil a unui organ colegial"(art. 79 alin. 1).Totui, aceast definiie este criticabil deoarece definete cvorumul printr- o alt operaiune material- tehnic, majoritatea, crendriscul confuziei ntre cele dou.

    [1 00] Decizia nr. 4 din 11 ianuarie 1994 apud V. Vedina, op. cit., p. 102.

    [1 01 ] Ov. Podaru, op. cit, p. 97.

    [1 02] Idem. A se vedea i Legea nr. 393/2004 cu privire la statutul aleilor locali, publicat n M. Of. nr. 912 din 7 octombrie 2004, careprevede la art. 52 alin. 1 c membrii consiliului local nu pot lipsi de la edinele acestui organ colegial i nici de activitatea desfurat ncadrul comisiilor de specialitate dect n situaiile prevzute de regulamentul de funcionare.

    [1 03] P. Lambert, op. cit., p. 127.

    [1 04] Ibidem, p. 128.

    [1 05] R.N. Petrescu, Drept administrativ, op. cit, 2001, p. 269; V. Vedina, op. cit, p. 102.

    [1 06]ntr- o opinie minoritar, majoritatea lurii unei hotrri poate fi majoritate simpl sau o majoritate absolut (calificat) (I. Santai,op. cit., p. 126). n ceea ce ne privete optm pentru clasificarea tripartit, n care majoritatea absolut i majoritatea calificatexprim coninuturi diferite.

    [1 07 ] I. Iovna, op. cit, p. 44.

  • [1 08] R.N. Petrescu, Drept administrativ, op.cit., 2001p. 269. Proiectul de cod de procedur administrativ definete mult mai teoreticmajoritatea calificat, artnd c aceasta impune ca pentru adoptarea actului administrativ s voteze favorabil un anumit numr,legal determinat, din numrul membrilor organului colegial. Acest numr va fi n toate cazurile mai mare dect majoritatea absolut"(art. 81, alin.4).

    [1 09] I. Santai, op. cit., p. 126; A. Iorgovan, op. cit, p. 59; R.N. Petrescu, op. cit, p. 269; A.Trilescu, op. cit., p. 43.

    [1 1 0] Ov. Podaru, Legea administraiei publice locale comentat, op. cit., p. 107.

    [1 1 1 ] E. Popa, op. cit., pp. 96- 97.

    [1 1 2] T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate.., op. cit., p. 97.

    [1 1 3] T. Drganu, op. cit., pp. 97- 102.

    [1 1 4] Ibidem, p. 98.

    [1 1 5] I. Santai, op.cit., p. 136.

    [1 1 6] T. Drganu,