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ATELIER INTERNATIONAL SUR LES INSTRUMENTS DE GESTION DE l'AIDE
DES REPONSES AUX QUESTIONS D'HARMONISATION ET D'ALIGNEMENT
OUAGADOUGOU, 13, 14, 15 SEPTEMBRE 2004
L’EXPERIENCE DU BURKINA FASO EN MATIERE DE
COORDINATION DE L’AIDE PUBLIQUE AU
DEVELOPPEMENT
TABLE DES MATIERESTABLE DES MATIERES ..................................................................................................................................... II
LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS ...................................................................................................... IV
INDICATEURS DE BASE ................................................................................................................................. VI
INTRODUCTION .................................................................................................................................................. 8
I LA PROBLEMATIQUE DE LA COORDINATION DE L’AIDE ............................................................ 12
11 BUT ET OBJECTIF DE LA COORDINATION DE L’AIDE ................................................................................................ 12
12 RÔLE ET CHAMP DE LA COORDINATION DE L’AIDE ................................................................................................. 13
La coordination permet d’une part de renforcer le dialogue entre le pays et les partenaires au
développement sur les politiques, les stratégies, les projets et programmes pour parvenir à un consensus
sur les mesures à prendre, les ressources nécessaires au développement économique et social ; d’autre part
de renforcer les capacités nationales permettant de disposer de documents fiables et de qualité. .............. 13
13 ENJEUX ET DÉFIS DE LA COORDINATION .............................................................................................................. 14
Au plan national, la principale réticence provient des ministères sectoriels qui ont tendance à traiter
directement avec les partenaires au développement et qui refusent la supervision d’un ministère
coordonnateur qui à leur sens crée des lourdeurs et des retards dans les interventions des bailleurs de fonds. 15
II – LE CADRE INSTITUTIONNEL NATONAL DE LA COORDINATION DE L’AIDE ........................ 16
2.1. LA COORDINATION PERMANENTE ....................................................................................................................... 17
2. 2 LES COORDINATIONS SECTORIELLES OU THÉMATIQUES ............................................................................................ 20
III LES MECANISMES DE LA COORDINATION DE L’AIDE AU BURKINA FASO ........................... 23
31 LES MÉCANISMES TRADITIONNELS ....................................................................................................................... 23
3.1.1 Les Tables Rondes ............................................................................................................................. 23
3.1.2. Les consultations bilatérales et les commissions mixtes .................................................................. 25
3.1.3 Les autres mécanismes traditionnels de coopération ........................................................................ 25
32 LES NOUVEAUX MÉCANISMES DE COORDINATION ................................................................................................... 26
IV LES INSTRUMENTS DE LA COORDINATION DE L’AIDE AU BURKINA FASO ........................ 28
41 LES DOCUMENTS DE POLITIQUE GÉNÉRALE ........................................................................................................... 28
42 LES DOCUMENTS DE POLITIQUES SECTORIELLES ET THÉMATIQUES ............................................................................. 30
43 LES INSTRUMENTS DE PROGRAMMATION FINANCIÈRE ET TECHNIQUE ......................................................................... 30
431 Le Programme Triennal d’Investissement Public Glissant ............................................................... 30
432 Le budget ............................................................................................................................................ 31
44 LES INSTRUMENTS DE SUIVI, D’ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE ................................................................................. 32
45 LE RAPPORT SUR LA COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT ....................................................................................... 33
ii
V LES PRINCIPALES CONTRAINTES ET DIFFICULTES LIEES A LA COORDINATION DE
L’AIDE AU BURKINA FASO ............................................................................................................................. 37
5.1 AU NIVEAU DU CADRE INSTITUTIONNEL ................................................................................................................ 39
52 AU NIVEAU DES MÉCANISMES ET DES INSTRUMENTS DE COORDINATION .................................................................... 41
VI PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS ....................................................................................... 42
6.1 RAPPEL DES PROPOSITIONS ISSUES DES DIFFÉRENTES ÉTUDES ET RÉFLEXIONS .............................................................. 43
6.2. NOUVELLES PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS ............................................................................................... 45
6.2.1 A l’attention du Gouvernement ........................................................................................................... 45
6.2.2 A l’attention des partenaires techniques et financiers ....................................................................... 46
6.2.3 A l’attention du PNUD ....................................................................................................................... 48
CONCLUSION GENERALE .............................................................................................................................. 48
BIBLIOGRAPHIE ............................................................................................................................................. 50
iii
LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS
APD Aide Publique au Développement
BAD Banque Africaine de Développement
CAD Comité d’Aide au Développement
CFAA Country Financial Accountability Assesment
CONEDD Conseil National pour l’Environnement et le
Développement Durable
CSLP Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté
CTR Conférence de Table Ronde
DCAS Development Cooperation Analysis System (anglais du
SACD)
DCCF Direction Centrale du Contrôle Financier
DCPE Document Cadre de Politique Economique
DEP Direction des Etudes et de la Planification
DG TCP Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité
Publique
DGB Direction Générale du Budget
DG-COOP Direction Générale de la Coopération
DGEP Direction Générale de l’Economie et de la Planification
FCFA Franc de la Communauté Financière Africaine
FMI Fonds Monétaire International
FNUAP Fonds des Nations-Unies pour la Population
LIPDHD Lettre d’Intention de Politique de Développement
Humain Durable
MEF Ministère de l’Economie et des Finances
MEDEV Ministère de l’Economie et du Développement
MFB Ministère des Finances et du Budget
MTR Mécanisme de Tables Rondes
OCDE Organisation de Coopération et de Développement
Economiques
ODM Objectif de Développement du Millénaire
ONG Organisation Non Gouvernementale
PAM Programme Alimentaire Mondial
PED Pays en Développement
PIB Produit Intérieur Brut
PMA Pays les Moins Avancés
PNB Produit National Brut
PNCD Politique Nationale de Communication pour le
Développement
PNDS Plan National de Développement Sanitaire
PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement
PPTE Pays Pauvre Très Endetté
PST 2 Programme Sectoriel des Transports Phase 2
PTF Partenaire Technique et Financier
PTIP-G Programme Triennal d’Investissement Public Glissant
RCD Rapport sur la Coopération au Développement
RDP Revue de Dépenses Publiques
RONC Rapport sur l’observation des normes et des codes du
FMI
SACD Système d’Analyse de la Coopération au
Développement
SBC CSLP Soutien Budgétaire Commun au CSLP
SIDA Syndrome de l’Immunodéficience Acquise
SNU Système des Nations-Unies
SP CPSA Secrétariat Permanent de Coordination des Politiques
Sectorielles Agricoles
STC PDES Secrétariat Technique pour la Coordination des
Programmes de Développement Economique et Social
TDR Termes de références
UNESCO Organisation des Nations Unies pour l’Education, la
Science et la Culture
UNICEF Organisation des Nations-Unies pour l’Enfance
INDICATEURS DE BASE
SUPERFICIE : 274 200 km2
POPULATION (2001) : 11 856 000 habitants
PIB PAR HABITANT (2001) : 220 $ E.U (courants)
INDICATEUR DE DEVELOPPEMENT HUMAIN (IDH 2000) : 0,325 (169ième/173)
UTILISATION DES SOLS:
Cultures(1999) : 3 500 000 hadont Cultures irriguées : 165 000 ha
Taux de déforestation (19902000) : 0,2%
STATISTIQUES DEMOGRAPHIQUES :
Densité de population (2001) : 43 habitants/km2Taux de croissance démographique (1996) : 2,37%
Répartition de la population (1996) :Urbaine : 17,9 %Rurale : 82,1 %
SANTE :
Taux de mortalité des moins de 5 ans (2001) : 181 pour 1000Espérance de vie à la naissance (2000) : 46,7 ans
Accès à l’eau potable (2000) :Zones urbaines : 66%Zones rurales : 29%Taux global : 42%
Accès aux moyens d’assainissement (2001) : 39%Médecins pour 100 000 Habitants (2001) 3,4
EDUCATION (chercher indicateurs pour 2001)Taux brut de scolarisation (2000) :
Primaire : 42,7%Secondaire : 13,0%Supérieur : 1,3%
Taux d'alphabétisation des adultes de 15 ans et plus (2000) :Hommes : 33,9 %Femmes : 14,1 %Total : 23,9 %
ECONOMIE
Croissance réelle du PIB (2001) : 5,7 %Taux moyen de croissance (19962001) : 5,2 %Inflation (2001) :4,9%Part du secteur d’activité dans le PIB (2000) :
Primaire : 36,7%Secondaire : 18,9%Tertiaire : 44,4%
Dette Publique (2001) : 1098,8 Milliards FCFARatio du service de la dette (2001) : 11,5% des exportations
Seuil de pauvreté : 41 099 FCFA (1994) et 72 690 FCFA (1998)Incidence de la pauvreté : 44,5% (1994) et 45,3% en1998
Infrastructures (2001) :
Routes revêtues : 1 992 kmRoutes en terre : 15 000 kmTotal routes : 16 992 kmVoies ferrées : 625 km
Electricité production (2000) (voir SONABEL pour 2001) : 390 GWH
Principales exportations (voir BP) : Coton, Animaux vivants, Karité, Cuirs et Peaux.Principaux marchés d’exportation : Côte d’Ivoire, France, Allemagne,
Etats Unis d’Amérique, JaponGENERALITES :
Religions : Traditionnelles, Musulmanes, ChrétiennesLangue officielle : FrançaisMonnaie : FCFA Taux de change de l’ONU (2001) : 1 dollar US pour 745 FCFA
(Moyenne annuelle)Exercice budgétaire : du 1er Janvier au 31 Décembre (12/12)
SOURCES : Dossier Economique 2001, PNUD (2002) Rapport sur l’Economie du Burkina Faso 2000, MEF, DEP Plan décennal de développement de l’éducation Rapport sur le Développement Humain 2000, 2001 Burkina Faso PNUD Rapport Mondial sur le Développement Humain 2001, 2002, PNUD Document sur la stratégie des transports et du tourisme MIHUMTT/ Cellule de coordination et de suivi du PASECTransports Recensement général de la population et de l’habitation MEF – INSD 1996 Analyse du Recensement général de la population et de l’habitation MEF – INSD, octobre 2000 Alphabétisation, éducation et pauvreté au Burkina Faso – INSD – MEF, février 1997 Données et Indicateurs économiques et financiers établis par l’IAPComité de Prévision, de Conjoncture et Surveillance MultilatéraleRapport zone franc 2001, Banque de France
INTRODUCTION
Depuis la fin de la seconde guerre mondiale, la communauté
internationale a mis en place des institutions et des mécanismes de
financement du développement pour permettre d’élever le niveau de vie
et réduire la pauvreté dans les pays en développement. Après plusieurs
décennies de coopération au développement, et face aux résultats mitigés
atteints par l’aide publique au développement (APD), des réflexions et des
études ont été engagées sur l’avenir de la coopération au développement
et plus précisément sur l’avenir de l’APD notamment sur son efficacité et
son impact dans les pays bénéficiaires.
Les réflexions et les études menées reposaient sur le constat que l’aide
n’a pas entraîné le développement dans les pays bénéficiaires, bien plus,
la situation économique et sociale dans certains pays bénéficiaires
notamment dans les pays d’Afrique au sud du Sahara s’est beaucoup
dégradée. Ces réflexions ont conduit à des réformes des systèmes et des
mécanismes d’aide tant du coté des institutions multilatérales que des
agences de coopération bilatérale.
L’Organisation pour la Coopération et le Développement Economiques
(OCDE), définit l’APD comme « l’ensemble des apports de ressources qui
sont fournies aux pays en développement et aux institutions multilatérales
par des organismes officiels, y compris les collectivités locales et l’Etat ou
par leurs agences d’exécution et qui, considérées au niveau de chaque
opération, répondent aux critères suivants :
− avoir pour but essentiel de favoriser le développement
économique et l’amélioration du niveau de vie dans les pays en
développement ;
− revêtir un caractère de faveur et comporter un élément de
libéralité d’au moins 25 %1 ».
Le contenu et le champ d’application de l’APD ont connu de profondes
modifications avec le nouveau contexte international marqué par la fin de
1 On entend par élément de libéralité, l’écart entre la valeur nominale d’un prêt (ou d’une dette rééchelonnée) et la somme des paiements de service de la dette y afférents, actualisés au taux de 10% par an, en pourcentage de la valeur nominale.
la guerre froide qui a ouvert les horizons de la coopération au
développement aux Pays en Transition d’Europe de l’Est. Cela s’est traduit
par une redéfinition du champ d’intervention et des zones de
concentration pour les uns, et de définition des secteurs d’interventions
pour les autres. Dans certains cas, et à la faveur des privatisations, un
certain nombre de coopérations bilatérales (Grande Bretagne, Canada,
Etats Unis, Suisse), recourent à des opérateurs « privés » (bureaux
d’études, O.N.G., Universités) pour la mise en œuvre de leur politique de
coopération.
C’est dans ce contexte que le Comité d’Aide au développement (CAD) de
l’Organisation de Coopération et de Développement Economiques a
élaboré une stratégie pour la coopération au développement à l’aube du
XXI ème siècle. Cette stratégie présente une conception de la coopération
pour le développement qui repose sur le principe de partenariats
construits autour de stratégies de développement prises en charge et
pilotées par le gouvernement et la société civile des pays en
développement. Elle est sous tendue par un certain nombre de principes
notamment : le partenariat, la prise en main et la conduite des opérations
par le pays concerné, la recherche de l’efficacité de l’APD, l’obligation de
rendre compte. Pour ce faire, le CAD a définit des lignes directrices pour la
réduction de la pauvreté qui doivent désormais régir les actions des
organismes de développement. Ces lignes directrices prônent le
leadership des pays bénéficiaires en matière de définition des politiques et
stratégies de développement et de coordination de l’ensemble des
interventions de tous les partenaires.
En septembre 2000, les Chefs d’Etat et de Gouvernement de plus de 169
pays ont adopté la Déclaration du Millénaire qui énonce un ensemble
d’objectifs quantitatifs et qualitatifs de développement destinés à mesurer
les progrès accomplis vers le but suprême : l’éradication de la pauvreté.
La lutte contre la pauvreté est devenue l’un des objectifs essentiels de la
coopération pour le développement qui doit aider les Pays En
Développement (PED) à mettre en place des systèmes efficaces leur
permettant de mobiliser, de répartir et de surveiller les mouvements de
capitaux de manière productive et durable afin que l’aide mais aussi les
capitaux privés financent le développement de manière efficiente et
contribuent ainsi à faire reculer la pauvreté tout en favorisant le
développement.
Depuis le sommet du Millénaire et même bien avant, un large débat s’est
instauré sur la problématique de l’aide publique au développement et les
actions à mener par les donateurs et les pays bénéficiaires afin de
promouvoir un partenariat permettant d’atteindre les Objectifs du
Millénaire pour le Développement (OMD). La Conférence internationale sur
le financement du développement tenue en mars 2002 à Monterrey a
permis aux donateurs et aux pays en développement (PED) de s’entendre
sur un nouveau cadre de l’aide publique au développement (APD) visant à
renforcer leur engagement dans le cadre de l’aide centré sur une
utilisation efficace de l’aide en vue de lutter contre la pauvreté. Ce qui
suppose une bonne coordination des actions et des ressources destinées
au développement.
Situé au sud du Sahara, le Burkina Faso fait partie des PMA et son
développement est fortement tributaire des ressources d’APD. Au cours
des dix dernières années, le pays a reçu en moyenne 400 millions de
dollars des Etats-Unis par an (soit environ 230 milliards de FCFA). Cet
appui de la communauté internationale a été destiné principalement au
financement des investissements publics (90 % environ). L’importance
même de ces ressources externes pose des problèmes de mobilisation, de
coordination, de gestion et d’absorption, car elle engage une cinquantaine
de donateurs - avec chacun ses objectifs, ses modes et procédures
d’intervention - et plus de 500 projets ou programmes en cours
d’exécution par an.
C’est pourquoi le Gouvernement du Burkina Faso a engagé depuis
plusieurs années un processus de réflexion sur les moyens d’améliorer la
cohérence et l’efficacité de l’aide dont le pays bénéficie. Le présent
rapport présente l’expérience du Burkina Faso en matière de coordination
de l’aide. Dans une première partie, la problématique d’ensemble de la
coordination de l’aide est présentée. Une seconde partie présente le
dispositif national de la coordination de l’aide, les mécanismes sont traités
dans une troisième partie. La quatrième partie présente les instruments
de coordination de l’aide publique au Burkina Faso. La cinquième partie
analyse les principales contraintes et les difficultés liées à la coordination
de l’aide. La sixième et dernière partie présente un certain nombre de
propositions et de recommandations destinées à permettre une meilleure
coordination de l’aide.
I - LA PROBLEMATIQUE DE LA COORDINATION DE L’AIDE
Le problème de la coordination de l’aide publique n’est pas récent. Déjà,
en 1967, la deuxième session de la Conférence des planificateurs africains
tenue à Addis Abeba du 4 au 15 décembre, soulignait son urgence : « De
plus, il importe que l’aide en provenance des diverses sources soit
coordonnée sans délai ».2
L’APD est par définition un « agrégat composé d’éléments très hétéroclites
et disparates tels que «la livraison d’aide alimentaire, la bonification des
prêts publics, la mise à disposition d’experts, les remises de dette, la
fourniture d’équipement, la prise de participation financière dans des
sociétés, les appuis à la balance des paiements, le financement des
projets et programmes de développement etc.»3
Ces différents éléments expliquent que les questions relatives à la
coordination de l’aide soient encore au centre des débats des grandes
conférences internationales sur les politiques de développement et leur
financement, en raison des nombreux enjeux et défis dont elle est l’objet.
1-1 But et objectif de la coordination de l’aide
La coordination de l’aide a pour but de permettre une meilleure utilisation
et un meilleur suivi de l’aide reçue des partenaires au développement. Elle
est devenue une urgente nécessité pour éviter la dispersion des efforts et
pour permettre la réduction des divergences de points de vue,
l’harmonisation des actions, la recherche d’une meilleure synergie dans
les actions entreprises à travers :
- une concertation permanente Gouvernement/bailleurs de fonds ;
- une bonne circulation de l’information et une maîtrise de celle-ci ;
- un meilleur suivi de l’aide ;
- une harmonisation des procédures et des modalités d’interventions
des bailleurs de fonds ;
2 Bulletin économique pour l’Afrique Vol. VIII, N°1 et 2, Nations Unies, New York, 1971, p.25
3 IN La comptabilisation des flux d’aide un examen de la situation dans quatre pays du Sahel Burkina Faso, Mali, Niger, Sénégal Club du Sahel/OCDE 2001
- la régulation voire l’ajustement des interventions des partenaires ;
- l’efficacité de l’aide ;
- le leadership du gouvernement dans la conduite des actions d’aide.
La coordination de l’aide est une notion aussi vaste que complexe qui
intègre plusieurs fonctions du cycle de l’aide notamment celles relatives à
l’évaluation des besoins d’aide, à la programmation et à la planification, à
la négociation, au suivi et à l’exécution, à la comptabilisation et à
l’évaluation de l’impact. Elle implique également plusieurs acteurs tant du
coté du pays bénéficiaire que des partenaires au développement. Elle peut
s’exercer à différents niveaux.
L’objectif premier d’une amélioration de la coordination de l’aide n’est pas
d’accroître le volume des financements externes, mais d’en améliorer
l’impact et l’efficacité, en termes de développement durable et de
mobilisation des ressources, au plan technique et financier. Ceci étant, une
meilleure gestion/programmation de l’aide et des dépenses publiques ne
peut que faciliter à court terme la mobilisation des financements externes.
Ceci est vrai aussi bien pour l’APD que pour les investissements privés.
L’efficacité du dispositif de coordination repose sur de nombreux facteurs
liés, l’efficacité de l’un jouant sur les performances de l’autre,
notamment :
un dispositif de programmation performant, à tous les niveaux, ce
qui peut se mesurer par la qualité et la transparence de ses
produits et, en aval, par la qualité de la coordination ;
un cadre institutionnel clair et surtout suivi et respecté par les
différents acteurs ;
un environnement de travail suffisamment incitatif, ce qui
suppose non seulement plus de moyens de fonctionnement, mais
également une meilleure gestion des ressources humaines au
sein de chaque service-clé du dispositif : organisation du travail,
formation, responsabilisation.
1-2 Rôle et champ de la coordination de l’aide
La coordination permet d’une part de renforcer le dialogue entre le pays et
les partenaires au développement sur les politiques, les stratégies, les
projets et programmes pour parvenir à un consensus sur les mesures à
prendre, les ressources nécessaires au développement économique et
social ; d’autre part de renforcer les capacités nationales permettant de
disposer de documents fiables et de qualité.
La coordination, qui est une fonction transversale, se situe à tous les
niveaux du dispositif de l’aide. Elle peut se situer au niveau d’un projet,
comme d’un secteur, ou au niveau de l’ensemble de l’économie. De fait,
plus qu’une fonction en tant que telle, la coordination est la résultante de
toutes les fonctions impliquées dans la programmation et la gestion de
l’aide. Sa qualité dépend donc de l’efficacité et des dysfonctionnements
constatés aux différents niveaux. Elle s’étend aussi bien aux aspects
globaux (Politique et Stratégie de développement) qu’aux aspects
sectoriels (transports, agriculture, environnement, santé, éducation), ou au
niveau de projets pris individuellement mais comprenant plusieurs volets
ou impliquant plusieurs bailleurs; dans ce dernier cas, il s’agit d’une
coordination ponctuelle qui prend fin une fois que le projet est réalisé.
1-3 Enjeux et défis de la coordination
L’enjeu le plus important de la coordination de l'aide extérieure réside
dans le pilotage et la gestion même de l’économie. Les financements
extérieurs sont comptabilisés dans les grands tableaux de suivi de
l'économie du Burkina, en particulier la balance des paiements et la
comptabilité nationale. La mauvaise comptabilisation des flux d'aide
entraîne un suivi incorrect de l'économie et notamment des erreurs
importantes dans tous les principaux tableaux économiques nationaux :
TOFE, balance des paiements et comptabilité nationale.
II est de ce fait difficile d'évaluer les tendances de l'économie du pays, par
exemple l'investissement national, d'interpréter le déficit extérieur du
pays ou le besoin de financement de l'Etat ou encore d'apprécier le niveau
d'effort sectoriel en termes de dépenses publiques dans les secteurs
comme la santé ou l'éducation. Tous ces indicateurs ou éléments
d'interprétation sont faussés dès lors qu’il y a une mauvaise prise en
compte de l'aide extérieure, ce qui nuit profondément à la connaissance
de l'économie et à l'évaluation des politiques publiques.
Une telle situation rend ainsi difficile un véritable pilotage de l'économie,
en particulier d’élaborer et de mettre en oeuvre des politiques macro-
économiques. Les politiques économiques poursuivies (notamment la
répartition sectorielle ou géographique de la dépense publique)
apparaissent plutôt comme le résultat ex post d'une multiplicité de
décisions prises par des acteurs méconnaissant partiellement l'action des
uns et des autres que comme l'application d'un schéma coordonné et
concerté entre ces acteurs.
L’un des principaux défis que la coordination doit relever est l’affirmation
de l’appropriation nationale de la conduite des actions d’aide. Il appartient
en effet au Gouvernement du pays bénéficiaire de l’aide d’assumer le
leadership de la coordination de l’aide, ceci dans la mesure où il lui revient
non seulement la mission de formulation mais aussi celle de mise en
œuvre de la politique de développement, l’assistance extérieure n’ayant
d’autre objectif que celui de venir en appui à la mise en œuvre de cette
politique. Cependant dans la pratique, cette affirmation du leadership du
Gouvernement dans la conduite des actions d’aide rencontre quelques
réticences non seulement au plan national mais aussi au niveau de la
communauté des bailleurs de fonds.
Au plan national, la principale réticence provient des ministères sectoriels
qui ont tendance à traiter directement avec les partenaires au
développement et qui refusent la supervision d’un ministère
coordonnateur qui à leur sens crée des lourdeurs et des retards dans les
interventions des bailleurs de fonds.
Du coté des partenaires au développement, les réticences proviennent
surtout de leur volonté de définir les priorités pour le pays bénéficiaire et
de mettre en œuvre eux-mêmes « leurs »projets et programmes de
développement. De plus, il y a cette tendance chez les partenaires à
vouloir être à chaque fois chef de file des actions d’aide aussi bien au
niveau des secteurs qu’au niveau des thèmes de développement.
La coordination met en jeu la double responsabilité des partenaires et des
bénéficiaires. Elle exige des remises en cause de certaines mesures, de
certains comportements et supposent que les gouvernements
bénéficiaires sont prêts à corriger des défauts de cohérence entre les
objectifs nationaux de développement et des politiques ou programmes
des partenaires. L’adaptation des offres d’aide aux priorités du
gouvernement bénéficiaire exige que les donateurs fassent passer les
objectifs de développement avant les intérêts commerciaux. La
coordination aboutit à un engagement des donateurs à apporter leur
soutien aux réformes engagées.
L’aide internationale dont bénéficie le Burkina Faso joue un rôle
considérable dans l'orientation et la mise en œuvre des politiques et
stratégies de développement. L'importance de cette aide exige
notamment qu'elle s'inscrive effectivement dans les priorités et stratégies
que s'est assignées le pays et que les apports des bailleurs de fonds soient
mobilisés à cette fin. Elle exige également une programmation et une
coordination plus efficaces de l'aide par le gouvernement. La coordination
entendue comme la planification et l'intégration de l'assistance extérieure
dans les stratégies et objectifs nationaux de développement et la gestion
c'est à dire la mise en œuvre efficace des programmes de développement
appuyés par les bailleurs de fonds sont donc essentielles pour l'utilisation
efficiente des ressources. Elles nécessitent des capacités nationales de
gestion de l'économie et une appropriation des activités de
développement par les bénéficiaires, condition indispensable pour une
aide efficace et un développement durable. C’est la raison pour laquelle le
gouvernement a mis en place un cadre et un dispositif national de
coordination de l’aide.
II – LE CADRE INSTITUTIONNEL NATONAL DE LA COORDINATION DE L’AIDE
Compte tenu du rôle, de la place et de l’importance de l’APD dans le
développement économique et social du Burkina Faso, la mise en place
d’un dispositif institutionnel national de coordination de l’aide a toujours
constitué une préoccupation pour les autorités. En effet, provenant de
sources et d’origines multiples et destinée à des actions diverses, l’aide
nécessite dès lors une bonne coordination afin de garantir son efficacité et
son impact dans les pays bénéficiaires. Dans cette optique, le
gouvernement a mis en place un dispositif national de coordination de
l’aide avec des mécanismes, des instruments et des outils de coordination.
Toutefois, ce dispositif est confronté à de nombreuses contraintes et
difficultés en raison de la complexité même de la fonction de coordination.
Ce dispositif a connu au fil du temps des évolutions pour s’adapter aux
multiples changements qui interviennent en matière de coopération au
développement.
Le dispositif institutionnel comprend un point focal actuellement sous la
tutelle du Ministère des Finances et du Budget. Cette structure est au plan
national, l'interlocutrice privilégiée des partenaires au développement en
matière de coopération économique, technique et financière. EIle assure
une coordination permanente et générale de l’aide que reçoit le pays et
travaille en étroite collaboration avec les autres structures du ministère
mais aussi avec l’ensemble des départements ministériels qui assurent
des coordinations sectorielles ou thématiques.
2.1. La coordination permanente
La coordination générale et permanente de l'aide relève de la
responsabilité du gouvernement et plus spécifiquement du Ministère des
Finances et du Budget, à qui revient la charge de la coordination et du
suivi de la coopération financière avec les bailleurs de fonds, la
mobilisation des ressources intérieures et extérieures destinées au
financement du développement, la gestion des relations financières
extérieures4. Au sein du ministère, il est a été créé une Direction Générale
de la Coopération (DG-COOP), qui aux termes des dispositions portant
organisation du Ministère des Finances et du Budget, a pour mission
d’organiser les négociations dans le cadre des relations de coopération
économique, technique et financière, au plan bilatéral et multilatéral,
concourant au développement économique et social du Burkina Faso.
La Direction Générale de la Coopération a en charge entre autres :
le développement des relations avec les sources de financement
étrangères bilatérales et multilatérales ;
la préparation technique et administrative des négociations ;
l’appui conseil aux projets sur les procédures des bailleurs de
4 Cf. article 9 du décret 2002225/PRES/PM portant attributions des membres du gouvernement
fonds et sur la programmation des activités des projets ;
l’élaboration et la mise en œuvre en collaboration avec les
structures concernées de la coordination de l’aide publique au
développement ;
l’établissement d’un Rapport annuel sur la Coopération au
Développement (RCD) entre le Burkina Faso et ses partenaires
extérieurs.
L’idée d’avoir une structure privilégiée pour assurer le trait d'union entre
l'administration et ses partenaires au développement a toujours été au
centre des préoccupations des autorités. La DG-COOP, a été créée en
1988 au sein du Ministère en charge du plan et de la coopération et était
chargée d'organiser les négociations avec les bailleurs de fonds, de
mobiliser les ressources financières et de gérer les programmes de
coopération économique, technique et financière. Structure centrale de la
coordination de l’aide, elle est le point focal du gouvernement pour :
− l'organisation des Tables Rondes des bailleurs de fonds
destinées à réunir l'ensemble des partenaires du Burkina
Faso, à leur exposer les stratégies et les programmes de
développement du pays et à recueillir leurs engagements
financiers pour leur réalisation ;
− les commissions mixtes de coopération entre le Burkina Faso
et certains partenaires bilatéraux ;
− les missions de négociation qui se font auprès des
organisations multilatérales et devant aboutir à la signature
de conventions de financement.
L’engagement du Burkina Faso à partir de 1991 dans un processus de
réformes économiques et structurelles avec le soutien de ses partenaires
au développement a contribué à accroître les missions et les activités de
cette direction surtout avec l’engagement du Burkina d’assurer le
leadership en matière de coordination de l’aide. Cet engagement s’est
traduit par une restructuration de la DG COOP avec la création en son sein
d’une direction spécifique chargée de la coordination de l’aide. Les
objectifs visés à travers la coordination de l’aide étaient entre autres
d’aboutir à :
− un dialogue continu avec les partenaires au développement ;
− une parfaite coordination de l’exécution des projets et
programmes de développement ;
− une bonne organisation garantissant l’efficacité des services
publics en charge de la coordination de l’aide et de
l’exécution des projets et programmes de développement.
Dans l’exercice de ses attributions, la DG COOP travaille en étroite
collaboration avec les autres structures au sein du Ministère des Finances
et du Budget ainsi que celles des autres départements ministériels. Au
sein du département des Finances et du Budget, on
relève principalement :
− la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité
Publique qui a en charge entre autres, la gestion de la dette
publique ;
− le Secrétariat Permanent pour le suivi des Politiques et
Programmes Financiers, (SPPF) chargé de coordonner la
mise en œuvre et le suivi des politiques, des programmes, et
des réformes financières notamment celles inscrites dans les
conventions signées avec les Institutions de Bretton Woods
et les autres partenaires techniques et financiers ;
− la Direction Générale du Budget qui a en charge l’élaboration
et l’exécution de la loi de Finances.
En amont de Ia DG-COOP, le Secrétariat Technique pour la Coordination
des Programmes de Développement Economique et Social (STC-PDES) et
la Direction Générale de l'Economie et de la Planification (DGEP) du
Ministère de l’Economie et du Développement sont chargés
respectivement de la coordination de la mise en œuvre du CSLP et de la
formulation des politiques de développement à court moyen et long
termes et leur traduction en plans et programmes de développement.
A côté du Ministère des Finances et du Budget, le Ministère chargé des
Affaires Etrangères a pour mission la mise en œuvre et le suivi de la
politique étrangère du Burkina Faso, notamment la coordination, la
négociation, la signature et le suivi de la mise en œuvre des accords
cadres de coopération internationale dans lesquels s’inscrivent toutes les
actions d’aide.
2. 2 Les coordinations sectorielles ou thématiques
Les principaux secteurs bénéficiaires des ressources d’aide au Burkina
Faso sont essentiellement les secteurs des transports, du développement
rural (Agriculture, eau, élevage, environnement), de l’éducation et de la
santé. En raison du nombre élevé des partenaires qui interviennent dans
ces secteurs et de la diversité des projets et programmes qui s’y
exécutent, il est apparu souvent nécessaire de mettre en place des
structures de coordination sectorielle. Ainsi en est il de la coordination du
Programme Sectoriel des transports (PST2), du Secrétariat Permanent du
Programme de Développement de l’Education de Base (PDDEB), du
Secrétariat Exécutif du Plan National de Développement Sanitaire (PNDS),
du Secrétariat Permanent de la Coordination des Politiques Sectorielles
Agricoles (SP/CPSA), du Secrétariat Permanent du Conseil National de
l’Environnement pour le Développement Durable (SP/CONEDD).
Au niveau des projets et programmes, des structures légères de
coordination des actions des différentes composantes sont parfois
nécessaires pour permettre leur bonne exécution. Ces structures de
coordination sont ponctuelles et prennent généralement fin avec
l’achèvement du projet.
Le dispositif institutionnel national de la coordination de l’aide est
complété par un dispositif du même genre mis en place par les bailleurs
de fonds présents au Burkina Faso. Ce dispositif comprend entre autres la
coordination du Système des Nations Unies, une concertation des
partenaires au développement dont le PNUD est chef de file, la
coordination de l’Union Européenne et un système de coordination
sectorielle qui regroupe à la fois les agences du Système des Nations
Unies et les autres partenaires bilatéraux et multilatéraux présents au
Burkina Faso. Ce système de coordination sectorielle est conçu autour des
secteurs d'activités clés de l'économie nationale. Pour chaque secteur, un
chef de file a été désigné en fonction de son intérêt et de son engagement
pour le secteur. Il existe plusieurs coordinations sectorielles pour
lesquelles les bailleurs de fonds se sont organisés en vue de se concerter.
L’organisation des rencontres et la présidence des travaux sont assurées
par un chef de file selon les secteurs identifiés : Santé (OMS), Education de
base (Canada), Agriculture (GTZ), Enseignement technique, formation
professionnelle et artisanat (Autriche), Eau (AFD) Energie (Danemark),
Secteur privé (France), Désertification (Pays-Bas), Gestion économique et
renforcement des capacités (PNUD), Bonne gouvernance et
Décentralisation (Union Européenne, France, GTZ), etc.
Le dispositif institutionnel national permet d'optimiser à travers les
négociations, le niveau des ressources nécessaires au développement
économique du Burkina, de procéder à leur mobilisation dans les
meilleures conditions et de s'assurer qu'elles sont utilisées avec efficience
et rentabilité.
Au total, le dispositif institutionnel national de la coordination de l’aide
comprend les institutions et ministères suivants :
− la Présidence du Faso pour la définition des orientations
générales;
− le Ministère chargé des Affaires Etrangères pour la signature et
la gestion des accords cadre de coopération internationale ;
− le Ministère de l’Economie et du Développement pour
l’élaboration des politiques nationales et la mise en cohérence
des politiques sectorielles ;
− le Ministère chargé des Finances pour les aspects ayant trait à
la négociation, à la mobilisation et à la gestion de l’aide
publique au développement.
− les ministères techniques en ce qui concerne des aspects
spécifiques.
Ce dispositif est complété par un dispositif de concertation propre aux
bailleurs de fonds, lequel est animé par un ensemble d’échanges
regroupant les partenaires au développement.
L’existence d’un point focal facilite les interventions des bailleurs de fonds
et constitue un trait d'union entre l'Administration et les bailleurs de fonds.
Ce dispositif a permis de mettre fin à une pratique des ministères
techniques qui négociaient directement les financements de leurs projets
de développement, et a été favorablement accueilli par les partenaires au
développement du Burkina qui lui ont trouvé des avantages certains :
- l’existence d'un interlocuteur unique pour négocier et surtout
conclure des accords de financement. En principe, cela permet
d'assurer la liaison entre la coopération, les orientations et les
priorités nationales de développement du pays. En effet, les accords
de financement signés doivent correspondre avec les priorités et les
objectifs de développement du pays. Les projets de développement
soumis aux sources de financement extérieures passent
nécessairement par la Direction Générale de la Coopération qui en
fait les requêtes ;
- l’amélioration de la capacité d’absorption de l'aide extérieure rendue
possible grâce à une meilleure maîtrise des procédures et des
exigences des partenaires au développement;
- un meilleur suivi de l'aide reçue à travers la participation de la
DGCOOP aux missions de programmation, d’évaluation et de suivi des
projets et programmes initiées par les partenaires au développement
et de manière plus spécifique à travers la production d’un rapport
annuel sur la coopération au développement.
Le cadre institutionnel national de coordination avec l’existence de
différents mécanismes de l’aide se caractérise donc par une multitude
d'intervenants; et cette situation peut rendre à la fois complexe et difficile
le fonctionnement adéquat et efficace du système de coordination de
l'aide. Cependant l’existence du dispositif à lui seul ne suffit pas. Son
opérationnalité est dépendante des mécanismes et des instruments dont il
dispose.
III- LES MECANISMES DE LA COORDINATION DE L’AIDE AU BURKINA FASO
La coordination de l’aide en général et l’affirmation du leadership du
Gouvernement dans la conduite des actions d’aide supposent des cadres
d’échanges et de concertation entre le gouvernement et ses partenaires.
Depuis le début du Millénaire, l’orientation des politiques de
développement et de la coopération au développement est axée vers la
lutte contre la pauvreté, de nouveaux mécanismes de coordination de
l’aide sont apparus et reflètent l’engagement des partenaires à établir des
partenariats solides pour une plus grande efficacité de l’aide.
3-1 Les mécanismes traditionnels
Les mécanismes traditionnels de coordination sont principalement :
- les tables rondes des bailleurs de fonds, pour la coordination des
stratégies et politiques de développement (globales et sectorielles);
- les commissions mixtes et les consultations bilatérales, mécanismes de
promotion et de coordination de la coopération bilatérale économique,
technique et commerciale ;
- les missions auprès des projets et les revues à mi-parcours qui sont des
mécanismes de suivi de la mise en oeuvre des projets;
Pour sensibiliser les partenaires extérieurs du pays, les informer sur sa
stratégie globale et sectorielle de développement, et surtout pour obtenir
leur appui en termes de ressources additionnelles et parvenir à une
harmonisation de leurs interventions, le Burkina Faso a opté pour le
Mécanisme de Tables Rondes (MTR) comme son principal mécanisme de
coordination de l'aide.
L'objectif du Mécanisme de Table Ronde est d'engager un dialogue entre
pays en voie de développement et partenaires sur les politiques, les
stratégies et programmes pour parvenir à un consensus sur les mesures et
ressources qui feront avancer le développement économique et social des
pays considérés.
3.1.1 Les Tables Rondes
On distingue principalement deux catégories de tables rondes : les
Conférences de Tables Rondes (CTR) ou tables générales et les tables
rondes sectorielles ou thématiques. Depuis l’adoption du MTR en 1991, le
Burkina Faso a organisé quatre tables rondes générales et plusieurs tables
rondes sectorielles ou thématiques.
Les CTR ont été organisées successivement en mai 1991, en juin 1993, en
octobre 1995 à Genève (Suisse) et en mars 2004 à Ouagadougou au
Burkina Faso. Elles ont permis au gouvernement d'engager un dialogue de
politiques avec ses principaux partenaires extérieurs et de mobiliser les
ressources extérieures indispensables au développement du pays. La
première Conférence de Table Ronde a permis au gouvernement de
montrer à ses partenaires extérieurs que son développement économique
s'insère dans un processus de stabilisation et d'ajustement. La deuxième
conférence a donné l’occasion de consolider les choix stratégiques opérés
par le gouvernement. Au cours de la troisième, le Gouvernement avait
opté de présenter à ses partenaires une stratégie à long terme avec la
Lettre d'Intention de Politique de Développement Humain Durable
(LIPDHD), qui couvrait la période 1995-2005. Le gouvernement y a
confirmé son engagement à améliorer les indicateurs sociaux dans le
respect des équilibres macro-économiques et financiers.
La dernière Conférence de Table Ronde s’est tenue à Ouagadougou en mars 2004 et visait les objectifs suivants :
− l'évaluation des politiques macro-économiques et des réformes
structurelles passées et en cours ;
− la présentation des principales orientations et stratégies de
développement à moyen et long terme du Gouvernement pour
la période 2004-2006 contenus dans le Cadre Stratégique de
Lutte contre la Pauvreté (CSLP) révisé ;
− la présentation d’un programme d’actions prioritaires de mise
en œuvre du CSLP sur la période 2004-2006.
− le soutien de la communauté des bailleurs de fonds pour la mise
en oeuvre des politiques et programmes économiques du
Gouvernement.
Les tables rondes sectorielles et thématiques qui entrent dans le cycle
général des tables rondes, permettent au Gouvernement d’échanger et de
se concerter avec ses partenaires sur ses politiques et programmes dans
un secteur bien déterminé ou autour d’un thème précis. Depuis l’entrée du
Burkina Faso dans le MTR, un grand nombre de tables rondes sectorielles
ont été organisées dans les domaines des transports, de l’agriculture, de
l’environnement et du secteur privé.
Les tables rondes thématiques ont concerné des thèmes et des secteurs
variés. Les plus récentes ont concerné, le Plan National de Développement
Sanitaire, la Stratégie et le plan d’action national pour la réforme de la
justice, le Plan d’action pour la gestion intégrée des ressources en eau
(PAGIRE), l’aménagement du territoire, l’Interconnexion électrique
Ouagadougou-Bobo-Dioulasso.
Dans le cadre du suivi de la dernière CTR, il est prévu l’organisation d’une
série de tables rondes dont celles sur la Politique Nationale de
Communication pour le Développement, celle sur la politique nationale de
développement durable de l’agriculture irriguée au cours de l’année 2004.
3.1.2. Les consultations bilatérales et les commissions mixtes
Les commissions mixtes de coopération ou les consultations bilatérales
constituent des structures de coopération bilatérale mises en place par le
Burkina Faso et ses partenaires bilatéraux, et dont la dénomination diffère
selon les partenaires. Instruments politiques et économiques de
développement des relations inter-étatiques, elles sont instituées avec des
pays d'Afrique, d'Europe, d'Asie et d'Amérique et se réunissent
périodiquement pour évaluer et programmer la coopération bilatérale. Il
s'agit d'instruments de mise en oeuvre de la politique de coopération
bilatérale dont les objectifs sont essentiellement la promotion et le
renforcement de la coopération. Les promesses de financement sont
formalisées par la signature de conventions de financement.
3.1.3 Les autres mécanismes traditionnels de coopération
A coté de ces deux principaux mécanismes de coopération, il convient de
relever toutes les réunions de concertations avec les partenaires sur des
thèmes variés et aussi tous les cadres de concertation que les partenaires
ont mis en place pour échanger entre eux sur la manière de coordonner
leur appui au gouvernement.
3-2 Les nouveaux mécanismes de coordination
Depuis plusieurs années, une coordination étroite a été instaurée avec
l'ensemble des bailleurs de fonds impliqués dans les programmes d'appui
budgétaire au Burkina Faso. Au-delà des échanges d'informations
habituels, des consultations régulières se tiennent, en particulier à
l'occasion des missions des partenaires au développement notamment
celles des institutions de Bretton Woods et de l’Union Européenne et des
actions conjointes ont récemment pu ainsi être menées. Les différents
mécanismes de concertation entre le gouvernement et ses partenaires au
développement ont en effet contribué à améliorer les relations entre eux,
à harmoniser les points de vue sur les politiques et stratégies de
développement et surtout réduire les nombreuses conditionnalités des
partenaires dans la mise en œuvre des programmes de coopération.
L’illustration en est donnée à travers le test sur l’approche de la nouvelle
conditionnalité.
Le test sur la nouvelle approche de la conditionnalité, initiative de l’Union
européenne, a été conçu au sein du Programme Spécial pour l’Afrique
(SPA) avec pour objectif de trouver les voies et moyens permettant une
évolution des modalités de mise en œuvre des appuis à l’ajustement
structurel. Il s’agissait de parvenir à un consensus entre bailleurs de fonds
sur une série d’indicateurs de performance pour les secteurs clés de
l’activité gouvernementale (gestion budgétaire, santé, éducation,
agriculture et élevage et secteur privé), indicateurs qui seraient alors
utilisés par tous pour les décisions en matière de déboursements de l’aide
financière de préférence sous forme d’appui budgétaire. L’objectif général
était d’accroître l’efficacité de l’action du gouvernement et des bailleurs
de fonds sur l’amélioration des conditions de vie des populations et l’accès
aux services sociaux de base.
Les objectifs spécifiques du test étaient d'améliorer et de renforcer
l'appropriation par le Gouvernement du processus de définition, de suivi et
d'évaluation des politiques, de lisser les flux d'aide, d'améliorer l'efficacité
de l'aide grâce à un suivi des programmes sur la base d'indicateurs de
performance mesurables et préalablement identifiés et d'améliorer la
coordination des actions entre les bailleurs de fonds. Cette démarche, qui
se situe à la base du programme proposé, a permis de renforcer le
dialogue politique avec le Gouvernement et d'assurer une plus grande
coordination dans les interventions des différents bailleurs. Il en est
résulté un protocole d'intention appelé soutien Budgétaire Conjoint au
CSLP (SBC-CSLP) qui définit les objectifs et les procédures des appuis
budgétaires octroyés au Gouvernement du Burkina Faso par les pays et
institutions qui adhèrent ou qui souhaitent adhérer à ce protocole. Le
premier protocole regroupait outre le gouvernement, la Belgique, la
Commission européenne, le Danemark, les Pays-Bas, la Suède, la Suisse.
Au-delà de la simple concertation, ce cadre vise une homogénéisation des
conditions d’interventions des bailleurs de fonds bilatéraux apportant des
appuis budgétaires. Les succès remportés par un tel cadre ont conduit à
son renforcement notamment avec l’adhésion de nouveaux partenaires
comme la France et la Banque Mondiale même si l’on assiste au retrait
d’autres partenaires tel la Belgique en raison des nouvelles orientations de
sa politique de coopération.
Le SBC-CSLP repose sur :
− un dialogue régulier avec le Gouvernement sur la mise en
oeuvre du CSLP ;
− un soutien sous forme d'appui budgétaire par les partenaires au
développement ;
− une revue annuelle conjointe qui permet d'évaluer les résultats
atteints et qui se base sur les revues du CSLP et de la Facilité
pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance (FRPC) du
FMI ;
− des mécanismes conjoints de déboursements, de rapports et
d'audits ;
− une volonté de renforcer les capacités de mise en œuvre et de
suivi du CSLP à travers la mise en place d’un fonds d’appui
institutionnel.
Les partenaires résidents ont en outre participé, de manière très active, à
la préparation et à la finalisation du CSLP et sont associés ces dernières
années, aux missions conjointes d'évaluation du FMI et de la Banque
Mondiale.
IV - LES INSTRUMENTS DE LA COORDINATION DE L’AIDE AU BURKINA FASO
Il existe une variété d’instruments destinés à la coordination de l’aide. On
distingue généralement les instruments de politiques et de stratégies de
développement généraux, les instruments de politiques sectorielles, les
instruments de programmation financière et technique et les instruments
de suivi, d’évaluation et de contrôle. Il convient également de mentionner
les instruments de coopération qui permettent de mettre en œuvre la
coopération.
4-1 Les documents de politique générale
Avec l’abandon des plans de développement, les Documents Cadres de
Politiques Economiques (DCPE) ont constitué des cadres de références
générales des interventions des partenaires qui liaient leurs appuis à la
conclusion de programmes de réformes économiques et structurelles avec
les institutions de Bretton-Woods. Très vite cependant ces DCPE ont
montré leurs limites dans la mesure où leur horizon était de court terme.
C’est pourquoi, à la troisième Conférence de table ronde des partenaires
au développement en 1995, le Gouvernement burkinabé a présenté à la
communauté des donateurs une Lettre d’Intention de Politique de
Développement Humain Durable, laquelle exposait les principales
orientations et stratégies de développement à moyen et long termes du
Gouvernement pour la période 1995-2005. La finalité de cette lettre était
de centrer le développement du pays sur le concept de sécurité humaine
permettant l’accès de chaque burkinabé à un emploi rémunérateur, aux
soins médicaux préventifs et curatifs, à la sécurité alimentaire, à la
sécurité environnementale et à la sécurité individuelle et politique.
Depuis 2000, le CSLP est devenu l’outil essentiel de gestion du
développement. C’est un document cadre qui énonce les objectifs
prioritaires de développement fixés par le gouvernement. Il ne se
substitue pas aux stratégies sectorielles existants mais en assure la
cohérence pour leur garantir un meilleur impact sur les populations
bénéficiaires. Les objectifs du CSLP s’articulent autour de quatre grands
axes qui sont :
− Axe 1 : Accélérer la croissance et la fonder sur l’équité ;
− Axe 2 : Garantir l’accès des pauvres aux services sociaux de
base et à la
− protection sociale ;
− Axe 3 : Elargir les opportunités en matière d’emploi et
d’activités génératrices
− de revenus pour les pauvres dans l’équité ;
− Axe 4 : Promouvoir la bonne gouvernance.
Le gouvernement a soumis à l’ensemble de ses partenaires au
développement en mars 2004, un CSLP révisé ainsi qu’un Programme
d’Actions Prioritaires (PAP) pour la période 2004-2006 qui ont recueilli
l’adhésion des uns et des autres. Le processus de révision du cadre
stratégique a impliqué tous les acteurs du développement dans un
processus participatif ayant pour objectif une appropriation par les acteurs
sociaux des programmes et politiques de développement. Le document
révisé définit la stratégie pour lutter contre la pauvreté. Toutefois, le
succès de la stratégie dépendra en grande partie de la capacité du
gouvernement à piloter et à mobiliser tous les acteurs pour sa mise en
œuvre.
A côté de cet instrument, les partenaires s’appuient dans leurs
interventions au niveau du pays sur des politiques définies dans des
documents de stratégie pays. C’est ainsi qu’au niveau de la Banque
Mondiale, la stratégie d’assistance pays (CAS), définit les domaines et les
instruments d’intervention ainsi que les grands principes qui fondent ces
choix stratégiques. L’Union Européenne quant à elle s’appuie sur le
Programme Indicatif National (PIN) et le Programme Indicatif Régional
(PIR), la Banque Africaine de Développement (BAD) sur la stratégie pays.
Au niveau du Système des Nations-Unies, c’est le Cadre de Coopération
pays et le Plan cadre des Nations Unies pour l’Aide au Développement
(CCA UNDAF) qui constitue le document de référence. Chacun des
bilatéraux élabore aussi à son niveau un document qui définit sa stratégie
d’intervention. Il reste cependant que ces stratégies s’appuient très
souvent sur les grandes orientations des documents nationaux et ont
parfois un champ plus vaste englobant par exemple la région Ouest
Africaine.
4-2 Les documents de politiques sectorielles et thématiques
Au Burkina Faso, la quasi-totalité des documents de politiques sectorielles
sont élaborés et mis en œuvre avec la collaboration des partenaires au
développement. Ces documents existent essentiellement dans les grands
secteurs d’interventions traditionnelles des partenaires comme
l’agriculture, l’élevage, l’eau (Stratégie Nationale de développement
rural), l’éducation (PDDEB), la Santé (PNDS) et les transports (PST 2).
Au titre des documents thématiques on peut citer le plan national de
bonne gouvernance, le plan d’action en matière de population, etc.
4-3 Les instruments de programmation financière et technique
4-3-1 Le Programme Triennal d’Investissement Public Glissant
Le Programme Triennal d’Investissement Public Glissant (PTIP-G) et le
Programme d’investissement public (PIP) ont été adoptés par le Burkina
Faso avec l’engagement du pays dans un processus de réformes
économiques soutenu par les institutions de Bretton-Woods. Le PTIP-G
avait pour objectif entre autres d’améliorer la capacité d’absorption des
financements extérieurs par le pays et d’accroître le taux d’exécution des
projets et programmes de développement. Il participait du souci du
gouvernement d’améliorer d’une part le système d’organisation et de
gestion économique, et d’autre part, de traduire en terme de besoins
d’investissements, les grandes orientations de sa politique économique et
sociale. Il définit les actions nécessaires pour atteindre les objectifs de
développement fixés sur une période glissante de trois ans et présente les
investissements par agent et par secteur.5 Le PIP est la tranche annuelle
du PTIP-G et constitue depuis 1991, l’instrument de prévision annuelle des
5 Cf. à ce sujet la communication de monsieur Bonoudaba DABIRE au Comité Nationale de la Dette Publique, intitulé le Programme
d’Investissement Public (PIP) et la Banquer Intégré des Projets (BIP) : Définitions et fonctionnement. Octobre 1997.
dépenses d’investissement et fait partie intégrante de la loi de finances
(titre V de la nouvelle nomenclature budgétaire).
Le PIP est établi par la DGEP, en collaboration avec la DG COOP, la DGB, la
DCCF, le STC-PDES, la DGT-CP et les ministères sectoriels (DEP) au cours
de réunions annuelles faisant le point des projets en cours d’exécution et
en préparation. Au cours de ces rencontres, les DEP fournissent les
programmations des investissements sur financement des ressources
internes et externes relevant de leurs départements ministériels respectifs
et sont tenus de communiquer trimestriellement les bilans d’exécution
physique et financière de leurs PIP, à partir des informations des chefs de
projets. Des supports de collecte d’informations sont élaborés par la DGEP
à cet effet.
Dans le cadre de la mise en œuvre du CSLP, le Burkina Faso a élaboré un
Programme d’actions prioritaires pour la période 2004-2006. Instrument
d’opérationnalisation du CSLP, ce programme d’actions prioritaires doit
contribuer à lever les contraintes qui sont sources de ralentissement de
progrès économique et social, notamment celles spécifiques aux différents
domaines stratégiques retenus par le CSLP.
4-3-2 Le budget
Le second instrument de programmation financière qui retient aujourd’hui
l’attention des partenaires est le Budget. Avec l’adoption des DSRP, le
budget de l’Etat est préconisé pour être le canal normal de financement
de leur mise en œuvre.
Le Burkina Faso n’a pas attendu les DSRP, pour tenter d’intégrer les
financements extérieurs dans le circuit normal de la dépense publique. En
effet, dès 1992, il avait décidé d’intégrer dans le budget de l’Etat, le PIP
et, avec la mise en application du circuit intégré de la dépense comme
outil de gestion budgétaire, un volet financement extérieur a été mis en
place pour prendre en compte les ressources de l’APD dans la loi de
finances. De plus, pour améliorer la programmation et l’allocation des
ressources, le pays a introduit depuis 1998, la notion de budget
programme et depuis 2000, les Cadres de Dépenses à Moyen Terme
(CDMT).
L’attention portée par les différents partenaires au budget a conduit le
gouvernement à initier un certain nombre d’études pour améliorer son
élaboration, son exécution et son suivi. Cette initiative du gouvernement
s’est traduite par la mise en œuvre d’un Plan de Renforcement de la
Gestion Budgétaire (PRGB) qui a reçu le soutien des partenaires au
développement notamment la Banque Mondiale et le FMI qui ont
accompagné l’exercice à travers le CFAA et le RONC. Le CFAA, a consisté
en une Evaluation de l’Obligation de Rendre compte de la Gestion des
Finances Publiques et des Pratiques de la Comptabilité privée. A travers le
RONC, il s’est agit pour le FMI d’évaluation les pratiques du pays en
matière de Finances Publiques selon les exigences du Code de bonnes
pratiques en matière de transparence des finances publiques et la
Déclaration de principes du FMI.
Les diagnostics faits par les deux institutions ainsi que leurs
recommandations ont été intégrés dans le PRGB. Actuellement, un plan
d’action a été élaboré pour rendre opérationnel les différentes
recommandations issues de ces évaluations. L’objectif final étant de
favoriser une plus grande responsabilisation des gestionnaires et
comptables nationaux et permettre d’affiner la définition d’indicateurs
pertinents et appropriés pour un meilleur suivi des actions de
développement.
4-4 Les instruments de suivi, d’évaluation et de contrôle
Dans cette catégorie d’instruments, on peut citer les différents rapports
périodiques de mise en œuvre des politiques, les rapports d’exécution des
projets et programmes, les rapports d’exécution du PIP. Il convient de
mentionner à ce niveau les Revues des Dépenses Publiques (RDP), les
rapports d’audits des projets et programmes de développement et les
rapports d’évaluation de la coopération. La caractéristique principale de
ces rapports c’est qu’ils se limitent à des projets et programmes ou à des
domaines de coopération bien précis.
Il convient de relever également les revues annuelles du CSLP qui entrent
dans le cadre de la stratégie de suivi et d’évaluation de la pauvreté. Suite
aux critiques qui avaient été faites au dispositif de suivi du CSLP
2000-2003, un nouveau dispositif a été proposé dans le cadre de la mise
en œuvre du CSLP révisé et vise à créer les conditions d’une plus grande
synergie d’actions et d’un partenariat dynamique avec les bailleurs de
fonds, le secteur privé et la société civile tout en tenant compte des
données relatives à la décentralisation et à la déconcentration.
Enfin, le seul rapport qui donne un aperçu global de la coopération et qui
constitue par conséquent un instrument de suivi et d’évaluation de l’aide
reste le rapport sur la coopération au développement (RCD). Instrument
de coordination de l’APD, il est également un instrument de plaidoyer
auprès de la communauté internationale.
4-5 Le Rapport sur la Coopération au développement
Le Rapport sur la Coopération au Développement (RCD) recense chaque
année les flux d'aide extérieurs reçus par le Burkina Faso. Il constitue par
conséquent un document de référence à la fois pour les autorités
nationales et tous les partenaires au développement dans la mesure où il
prend en compte les déboursements effectifs relatifs à la coopération
technique, aux investissements, à l'aide budgétaire et l'appui à la balance
des paiements ainsi qu'à l'aide alimentaire et aux secours d'urgence.
Les informations sur les flux d’aide constituent un préalable indispensable
à une coordination et un pilotage efficace de l’économie. Aussi, le Rapport
sur la Coopération au Développement est-il un important outil
d’information et de coordination de l’aide au développement tant pour le
gouvernement que pour les partenaires au développement. Il permet en
effet de :
- Donner un aperçu de la coopération pour le développement
notamment les informations sur tous les types et sources de
courants d’aide au niveau du pays ;
- Présenter une information détaillée au niveau des projets et
programmes susceptibles de soutenir les activités éventuelles de
coordination de l’aide ;
- Présenter les données susceptibles de faciliter l’établissement des
autres rapports annuels produits par le PNUD notamment sur la
coopération technique ainsi que ceux du Gouvernement sur la
coopération en général ;
- Créer une base documentaire utile lors des tables rondes, des
réunions de groupes consultatifs et dans d’autres activités centrées
sur le dialogue macro-économique et la mobilisation des ressources.
Le RCD constitue l’un des principaux documents d’information et de
rapport annuel pour les bureaux extérieurs du PNUD, les autres bailleurs
de fonds, de même que pour le gouvernement.
C’est un rapport grâce auquel le PNUD diffuse l’information des projets et
les statistiques sur l’aide extérieure à destination du gouvernement, des
institutions et de tous les partenaires au développement. En principe, un
rapport est publié au cours du deuxième semestre de l’année écoulée
pour chaque pays ayant un programme avec le PNUD. Il contient tous les
projets qui bénéficient d’un financement extérieur et des tableaux
indiquant les flux d’aide publique au développement (APD) et d’assistance
fournie par des organisations non gouvernementales extérieures. C’est la
seule publication au monde qui contienne des données détaillées sur la
totalité de l’assistance extérieure fournie à un pays en développement.
Le Rapport sur la Coopération au Développement réalisé par les bureaux
du PNUD constitue un document qui synthétise l’ensemble de l’Aide
Publique au Développement reçue par un pays au cours d’une année. En
raison de la place centrale de la DG COOP dans le dispositif national de
coordination de l’aide, l’agence du PNUD dans le cadre de son programme
de renforcement des capacités avait envisagé à la fin des années 1990 de
transférer à cette structure la responsabilité de l’élaboration du rapport.
Toute l’information nécessaire à la production dudit rapport se révélait en
effet disponible au sein de cette structure qui avait en charge entre autres
missions, d’organiser les négociations dans le cadre des relations de
coopération économique, technique et financière, au plan bilatéral et
multilatéral, concourant au développement économique et social du
Burkina Faso, et comme entre autres attributions, d’établir un Rapport
annuel sur la Coopération au Développement (RCD). Malheureusement les
faiblesses en ressources humaines, techniques et financières nécessaires
pour assurer une telle tâche, rendaient l’élaboration du rapport difficile,
même si le rapport de l’année 1990 a pu être produit. Le Gouvernement a
alors demandé au PNUD de reprendre l’exercice en attendant que la DG-
COOP puisse être mieux étoffée en ressources humaines.
Le processus de transfert a consisté dans un premier temps à associer des
agents de cette direction à la collecte des informations pour l’élaboration
des rapports. Dans une seconde phase, ils ont été formé à l’utilisation du
logiciel Système d’Analyse de la Coopération au Développement (SACD)
dont l’acronyme anglais est DCAS et ont participé à l’élaboration du
rapport de l’année 1998 lancé en juillet 2000. La troisième phase a
consisté à l’installation du logiciel et de la banque de données à la DG-
COOP et au transfert de la responsabilité de l’élaboration du rapport au
gouvernement qui a alors pris l’engagement de prendre le relais du PNUD
pour la production de cet instrument de coordination de l’aide.
L’installation du SACD/DCAS constitue pour elle une opportunité pour
disposer d’une base de données la plus large possible en matière de
coopération afin de conserver et de présenter les informations sur
l’assistance extérieure.
L’élaboration du RCD par la DG COOP a constitué un défi pour elle. La
démarche qu’elle a adoptée a consisté à constituer une équipe au sein de la
Direction générale qui s’est fixé un calendrier et un chronogramme de
travail et à procéder à une répartition du travail en son sein. Des travaux en
ateliers et de nombreuses rencontres ont été rendus nécessaires avec les
partenaires au développement et au sein de l’administration pour recueillir
les informations, les observations et les propositions qui permettent
d’obtenir un rapport de qualité.
Cette méthode de travail a permis à la DG COOP de produire
successivement trois rapports à savoir ceux des années 1999, 2000 et 2001
et à tirer de nombreux enseignements quant à la pertinence de cet
instrument pour la coordination de l’aide. Toutefois elle rencontre de
nombreuses contraintes qui ne permettent pas la production rapide et dans
les délais raisonnables du rapport.
La DG COOP a pu apprécier la pertinence du logiciel qui sert à
l’élaboration du RCD à travers les nombreux atouts qu’il contient. Outre la
possibilité de sortir sous forme agrégée les statistiques indispensables,
base pour étayer les analyses du rapport, il permet d’extraire des
informations pour produire des rapports ad hoc tels des rapports sur la
coopération technique ou sur un partenaire spécifique, ou même pour un
secteur ou un thème déterminé. Ce type d’information s’avère utile à
l’occasion de la préparation de certaines concertations telles les tables
rondes sectorielles ou thématiques ou les consultations bilatérales.
Le DCAS offre d’énormes possibilités à travers les nombreux tableaux qu’il
permet de produire. Cependant l’exploitation de ces multiples possibilités
suppose d’abord une bonne collecte des informations et leur saisie ce qui
constitue un exercice assez contraignant exigeant beaucoup de patience,
d’attention et de concentration.
Cette collecte d’informations notamment celles relatives aux
décaissements constituent la principale contrainte qui entraîne la parution
tardive du rapport. Lorsque le RCD était produit par le PNUD, ces données
statistiques étaient obtenues au moyen d’un questionnaire diffusé auprès
des organismes d’aide. Ce questionnaire a toujours été jugé complexe,
rébarbatif et donc difficile à remplir et à collecter. Cependant, les
différentes rubriques de ce questionnaire alimentent divers champs du
logiciel et accroissent ses possibilités.
Les critiques sur le questionnaire avaient conduit le PNUD au niveau du
Burkina, à simplifier ce dernier pour ne recueillir que les données sur les
décaissements. La conséquence a été qu’une bonne partie de
l’information sur les projets et programmes n’était plus collectée, ce qui
contribuait à limiter les possibilités du logiciel.
Le transfert de la responsabilité à la DG COOP avait en partie résolu ce
problème dans la mesure ou la quasi-totalité des éléments de réponses
pour chaque projet et programme était disponible à la DG COOP. Aussi la
collecte des informations par la DG COOP consistait à saisir toutes les
informations en sa possession, imprimer les premiers tableaux et les
diffuser auprès de chaque partenaire pour correction et complément,
avant leur prise en compte.
Le retard dans la transmission des données demeure car les procédures
de décaissement sont nombreuses et complexes même au sein d’un
organisme d’aide. De plus, les organismes d’aide n’ont pas les mêmes
années fiscales et l’exécution des décaissements se réalise à différents
niveaux, ce qui ne favorise pas leur synthèse pour la production des états
définitifs à transmettre à la DG COOP pour l’élaboration du rapport.
De plus une exploitation optimum du logiciel exige d’abord la mise à jour
d’un certain nombre de données de références à savoir :
les noms des sigles et acronymes des ministères et autres
institutions gouvernementales, institutions privées et ONG
nationales, des donateurs habituels bilatéraux et multilatéraux ;
les zones et sous zones géographiques du pays (régions,
provinces, départements, communes) ;
les secteurs nationaux ;
les bénéficiaires cibles ;
les thèmes en matière de coopération au développement.
Parmi les contraintes et les faiblesses qui contribuent à freiner
l’appropriation du logiciel on peut relever l’impossibilité pour l’utilisateur
de modifier certaines données de référence qui ne sont mises à jour qu’au
niveau du siège du PNUD. Il s’agit principalement des taux de conversion
des différentes monnaies. D’autre part, l’impossibilité de disposer des
prévisions de décaissements et des déboursements effectifs limitent les
possibilités d’analyse en terme de taux de réalisation et de capacité
d’absorption.
Dans un contexte mondial où l’APD tend à s’amenuiser et où la tendance
des partenaires au développement est d’accorder l’aide aux bénéficiaires
qui en font une bonne et saine utilisation et permettent d’en avoir une
lisibilité claire pour en mesurer l’efficacité, la mise à jour régulière du
SACD et son exploitation judicieuse pourraient permettre au
gouvernement d’assurer le véritable leadership en matière de
coordination de l’aide et de mieux coordonner ses actions de
développement.
V - LES PRINCIPALES CONTRAINTES ET DIFFICULTES LIEES A LA COORDINATION DE L’AIDE AU BURKINA FASO
La mise en place d’un cadre et d’un mécanisme de coordination a pour
objectif d’assurer une meilleure efficacité de l’aide et un impact réel et
certain de l’aide sur les populations bénéficiaires. Cependant ces objectifs
ne sont pas toujours atteints en raison d’un certain nombre de contraintes
et de difficultés inhérentes à la fonction de coordination de l’aide.
Compte tenu de l’importance des ressources extérieures dans le
financement du développement et de son souci d’avoir un cadre cohérent
et fonctionnel pour en assurer la coordination, le gouvernement a
entrepris avec l’appui de ses partenaires au développement des réflexions
sur le mécanisme de coordination et de gestion de l’aide au Burkina.
Le processus de réflexion s’est déroulé en plusieurs étapes. Une première
étape a consisté en la réalisation d’une série d’études préliminaires sur la
coordination de l’aide au sein de l’ancien Ministère de l’Economie et des
Finances (MEF), sur la gestion de l’aide et sur le cadre institutionnel
national de coordination de l’aide. Dans une seconde étape, un consultant
international a été recruté pour analyser les mécanismes de coordination
et sur la base des résultats des études préliminaires, faire des
recommandations et des propositions pour une meilleure coordination de
l’aide.
Ces études avaient permis d’identifier les contraintes et les difficultés en
matière de coordination de l’aide publique au développement qui sont
nombreuses et variées. Elles incombent d’une part au gouvernement mais
aussi à la communauté des partenaires au développement.
Au niveau du Gouvernement, l’une des principales contraintes réside dans
la volonté politique d’assurer le leadership en matière de coordination de
l’aide. Il en résulte :
− Une faiblesse des capacités institutionnelles en moyens
matériels et humains constitue un handicap majeur à la
formulation, à la mise en oeuvre et au suivi de programmes
cohérents de développement;
− Des insuffisances dans le dispositif de gestion transparente en
conformité avec les standards internationaux, qui créent des
relations de méfiance entre le Burkina Faso et ses partenaires
au développement qui ont tendance à imposer leurs procédures
de gestion ;
− Une faible implication des populations et de la société civile qui
n’a pas toujours permis la prise en compte de leurs aspirations
réelles.
Les contraintes relevées du coté des partenaires au développement ont
trait à :
− leur volonté d’assurer eux-mêmes le leadership dans les actions
d’aide ;
− leur tendance à imposer leur vision ainsi que leurs méthodes,
leur philosophie et leur stratégie d’intervention, engendrant
ainsi des incohérences dans les actions qui sont entreprises.
− la trop grande pression exercée par les donateurs (présence
accablante, pesante) sur les administrations, ce qui a pour effet
de désorganiser les administrations du pays. La majeure partie
du temps de l’administration est souvent consacrée à satisfaire
les exigences des bailleurs de fonds pour respecter les
conditionnalités imposées (procédures, décaissements, études,
missions d’évaluation et de suivi, etc.) et disposer des
ressources extérieures.
Ces différentes contraintes ont engendré d’importantes difficultés de
fonctionnement non seulement au niveau du cadre institutionnel mais
aussi au niveau des mécanismes et des instruments de coordination.
5.1 Au niveau du cadre institutionnel
Il convient en premier lieu de relever que la tendance des partenaires à
travailler selon leur propre logique, les conduit à ne pas prendre
connaissance de l’existant et à ne pas travailler avec les structures
existantes. Il en résulte qu’en dépit du cadre et du dispositif institutionnel
mis en place, l’on assiste très souvent à la création d’administrations
parallèles pour la gestion des projets, et parfois la duplication de
structures. Ce qui entraîne un affaiblissement des capacités
institutionnelles de l’administration, une déresponsabilisation des cadres
nationaux, des dysfonctionnements dans l’appareil administratif qui ne
peut dès lors plus jouer pleinement sont rôle.
Au plan national, la principale difficulté se trouve dans l’acceptation d’un
ministère coordonnateur de l’aide. Le choix du département ministériel en
charge de cette coordination varie selon que l’on tient compte des
différents aspects dans la conduite des actions d’aide : aspects politiques
et diplomatiques, aspects économiques. L’absence de politique nationale
de développement à long terme a conduit à la mise en œuvre de
politiques et stratégies sectorielles conduites par les départements
sectoriels qui n’acceptent plus de ce fait une coordination par un
département unique.
Les études menées à partir de 1997 ont révélé que c’est au niveau des
secteurs et des Départements ministériels que les problèmes de
coordination de l’aide se posent de façon cruciale et c’est d’abord à ce
niveau qu’il conviendrait d’améliorer la situation. En effet les
départements chargés des Finances et de l’Economie ne peuvent
coordonner la politique économique et financière que sur la base de
programmes sectoriels clairs. Il en va de même du dispositif central de
coordination, qui restera toujours très démuni, sans l’existence en amont –
dans les secteurs et les Ministères - d’un bon dispositif de programmation
et de coordination.
La multiplicité des structures, l’absence de cohérence dans leur
fonctionnement, les nombreux chevauchements dans les mission et
attributions constituent autant de contraintes et de difficultés qui rendent
inefficace le dispositif institutionnel de la coordination de l’aide. Ces
difficultés sont accentuées par une quasi-impossibilité d’avoir une
organisation rationnelle du travail.
Les nombreuses sollicitations des structures en charge de la coordination
de l’aide de la part des agences et organismes d’aide, les formalités et les
actions mises en œuvre pour respecter les conditionnalités des
partenaires au développement afin de bénéficier de l’aide accaparent les
structures en charge de la coopération et ne leur laisse plus le temps pour
une organisation rationnelle du travail et une bonne exécution de leurs
missions et attributions.
Cette faiblesse dans l’organisation du travail est accentuée par une
faiblesse globale des ressources destinées à la coordination de l’aide. En
premier lieu on peut relever la faiblesse des ressources humaines. Déjà
très limitées, les ressources humaines des structures sont constamment
sollicitées par les organismes d’aide pour leur propre administration. Ce
qui a pour effet de réduire davantage les capacités de l’administration, de
rendre la question de renforcement des capacités beaucoup plus ardu, et
de perpétuer la multiplication de structures ad hoc ou de mission (comités
de pilotage, cellules de coordination, secrétariats techniques), situées à
des niveaux très divers : ministères, secteurs, liaisons inter-ministérielles.
Malheureusement toutes ces structures, qui sont censées régler ou tout du
moins réduire les problèmes de coordination entre services et sources de
financement, connaissent elles-mêmes souvent de sérieux problèmes de
fonctionnement, de pilotage et d’efficacité surtout lorsqu’ arrivent à terme
les financements des partenaires qui les faisaient fonctionner.
5-2 Au niveau des mécanismes et des instruments de coordination
Les mécanismes de coordination varient suivant le nombre et le type de
bailleurs impliqués. Cependant, qu’ils s’agissent des Tables Rondes
générales ou sectorielles, des commissions mixtes ou consultations
bilatérales ; des Conférences, Forums et Initiatives diverses, les analyses
ont relevé des problèmes de préparation de ces diverses réunions,
notamment des retards et le manque de consistance de certains
documents. Ces problèmes résultent essentiellement des insuffisances
dans l’organisation du travail et de l’absence de collaboration entre
diverses structures. L’autre problème concerne le suivi des décisions et
des engagements pris dans le cadre de ces mécanismes. Les insuffisances
tiennent à des problèmes internes d’organisation, et sont alimentées par
l’absence fréquente d’un cadre clair de suivi, avec un plan d’action, des
responsabilités bien définies et des échéanciers précis.
L’abandon des plans de développement consécutif à la conclusion d’un
programme de redressement économique et financier avec les institutions
de Bretton Woods avait conduit à un affaiblissement de la fonction de
pilotage stratégique de l’économie et celle du dispositif d’évaluation. Les
grandes lignes de la politique économique du gouvernement étaient
désormais déterminées par les documents cadres de politique économique
notamment et les principaux cadres de concertation par les partenaires au
développement.
On a assisté à une floraison de documents de politiques sectorielles
élaborés avec l’appui des différents partenaires mais qui ne s’inscrivent
pas dans un cadre global clairement défini. Cette situation a contribué à
accentuer le cloisonnement des administrations rendant ainsi difficile la
coordination des différentes actions.
La faiblesse du dispositif national de pilotage et de gestion de l’économie
en réalité réduit les possibilités même d’une coordination de l’aide aux
différents niveaux. En effet, quelle que soit leur importance, la
coordination ne peut se satisfaire des grandes orientations, que
constituent la Lettre d’Intention de Politique de Développement Humain
Durable (LIPDHD) ou du CSLP encore moins des grandes Initiatives
internationales en faveur des pays pauvres, qui tentent de fixer sur une
base contractuelle les grands cadres et les objectifs de l’aide.
La coordination ne peut s’établir que sur la base de programmes
opérationnels, correspondant de façon claire aux politiques et aux priorités
assignées aux secteurs d’intervention de l’Etat. Ces programmes doivent
intégrer l’ensemble des dépenses publiques, quelle que soit l’origine de
leur financement, et se traduire in fine dans un cadre budgétaire,
permettant d’assurer la cohérence et la transparence des différentes
allocations. Des efforts sont actuellement réalisés dans ce domaine, avec
notamment la mise en place des Budgets-Programmes et du Cadre de
Dépenses à Moyen Terme (CDMT), soutenus par la Banque Mondiale
VI - PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS
En raison de l’importance et du rôle de l’assistance extérieure dans le
processus de développement, le Gouvernement du Burkina Faso s’est
engagé depuis plusieurs années dans un processus de réflexion sur les
moyens d’améliorer la cohérence et l’efficacité de l’aide dont le pays
bénéficie. Les réflexions sur la coordination de l’aide avaient abouti à la
conclusion que deux conditions étaient indispensables pour qu’il existe
une réelle coordination de l’aide, à savoir que :
− le Gouvernement devait avoir des politiques, des programmes
et des projets bien définis, avec une cohérence entre tous ces
éléments : les uns doivent être la traduction des autres ;
− le Gouvernement se devait de piloter la coordination des actions
menées par les Bailleurs.
D’autre part, les partenaires devraient s’appuyer dans la conduite des
actions d’aide, sur les cadres, les mécanismes et les instruments de
coopération mis en place par le pays et au besoin les renforcer.
6.1 Rappel des propositions issues des différentes études et
réflexions
Les différentes réflexions et études réalisées sur la coordination de l’aide
ont abouti à des propositions et des recommandations sur le plan
institutionnel, sur les mécanismes et les instruments de coopération. En
raison de leur pertinence, il convient de les rappeler avant de faire de
nouvelles propositions qui pourraient prendre en compte les conclusions
des débats actuels sur la coordination de l’aide.
Au niveau du cadre institutionnel, l’une des recommandations portait sur
une revue des organigrammes des Ministères et des missions des
différentes structures. Ceux-ci en effet témoignent de certaines
duplications ou de certaines dispositions floues, liées à la superposition de
décrets parfois peu compatibles ou insuffisamment coordonnés. D’où la
nécessité de rationaliser les procédures d’élaboration des organigrammes
et des attributions, afin de maintenir au niveau de chaque ministère une
certaine cohérence et stabilité. Cela implique l’adoption d’un texte au
niveau national définissant les procédures à suivre en la matière et un
renforcement des Bureaux Organisation, Méthode et Evaluation.
Il avait été également préconisé d’améliorer et de renforcer
l’environnement de travail, avec pour enjeu d’améliorer la qualité, comme
la transparence des arbitrages et des allocations dans un premier temps,
et en second lieu d’améliorer la collaboration entre les structures
notamment à travers un circuit d’information qui permettent les échanges
d’informations entre les différentes structures.
Sur la fonction de pilotage de l’économie et de la planification des actions
de développement, le rôle de coordination dans la formulation de la
politique globale de développement du pays de la DGEP avait été affirmé.
De ce fait, elle devrait se voir confier sans ambiguïté la même
responsabilité en ce qui concerne la mise en cohérence des programmes
sectoriels avec les grandes orientations et stratégies de développement.
En même temps qu’elle veillera à cette cohérence, la DGEP recherchera
avec les cellules de coordination des programmes déjà existant les
complémentarités nécessaires afin de renforcer la dimension régionale de
la programmation, en se dotant d’une part de schémas d’aménagement
régional, qui ne sont pas encore réalisés, et de systématiser une
évaluation des impacts par région des programmes et projets.
De façon générale, le renforcement du dispositif de programmation à
court, moyen et long termes aux différents niveaux constitue un préalable
à toute amélioration significative de la coordination des aides. Au Burkina
Faso, le rôle et le poids des DEP n’ont fait que diminuer depuis une dizaine
d’années et le phénomène n’a fait que s’accentuer avec la multiplication
des comités et des structures ad hoc, censés pallier la faiblesse des DEP.
Or, toutes les analyses montrent qu’au niveau des départements
ministériels, comme des structures mises en place pour assurer la
coordination des programmes sectoriels, leur rôle reste fondamental, tout
en étant mal assuré le plus souvent, du fait de leur marginalisation. Il est
illusoire d’espérer parvenir à bien coordonner des programmes sectoriels,
si la programmation et le suivi en amont, au niveau des Ministères, ne
sont pas assurés de façon satisfaisante. Un bon dispositif de coordination
devant faire clairement ressortir la liaison organique qui lie l’amélioration
de la coordination de l’aide au renforcement du dispositif national de
programmation dans son ensemble.
Concernant les mécanismes de coordination, les recommandations avaient
trait à :
− la création d’un cadre général de concertation
Gouvernement/Bailleurs de fonds ;
− à la mise en place d’un comité de préparation et de suivi des
TR, avec un tableau de bord et un échéancier des actions à
conduire. Ces comités pourraient s’ouvrir aux divers acteurs et
bénéficiaires.
Sur les instruments de suivi, les recommandations portaient sur
l’amélioration des différentes bases de données et tableaux de bord
actuellement produits sur l’aide, en intégrant l’ensemble des ressources
extérieures, quels que soient le type et la source de financement, et
surtout d’en assurer la régularité dans leur production.
Il avait été préconisé que les diverses recommandations puisent être
resituées dans le cadre général d’un programme concerté de
renforcement du dispositif de pilotage dans son ensemble. A cette fin, il
était indispensable de tenir compte ici des politiques et des programmes
en cours, notamment des actions qui visent à renforcer l’efficacité de
l’Administration et du dispositif de programmation. Il faut aussi bien définir
la notion de secteur, les grands secteurs d’intervention de l’Etat devant
faire l’objet d’une nomenclature officielle, qui sera reprise dans le PIP et le
Budget.
6.2. Nouvelles propositions et recommandations
6.2.1 A l’attention du Gouvernement
Allant dans le sens de la demande des partenaires au développement et
de la nécessité pour le gouvernement de prendre ses responsabilités en
matière de développement du pays, les recommandations suivantes sont
adressées au gouvernement :
1- Affirmation du leadership du gouvernement en matière de coordination
de l’aide;
2- Création d’une concertation annuelle Gouvernement/Bailleurs de fonds
sur la coordination de l’aide ou renforcement du cadre du CSLP . Ceci va
permettre une meilleure association des Partenaires Techniques et
Financiers au processus de coordination de l’aide
3- Création d’une commission interministérielle de coordination de l’aide
regroupant les principaux départements ministériels les plus concernés
par la coordination de l’aide et présidée par le Premier Ministre ;
4- Elaboration d’une stratégie nationale de coordination de l’aide
cohérente et opérationnelle permettant au gouvernement d’assurer et de
renforcer le leadership en la matière avec comme objectif l’amélioration
du système de coopération. Les grands axes de cette stratégie seraient : Meilleure collaboration interministérielle ; Amélioration des différents mécanismes de coordination de
l’aide ; Amélioration du système national de coopération qui
souffre actuellement d’un certain nombre de déficiences. Cela nécessite une volonté politique affirmée tant du gouvernement que des bailleurs de fonds
5- Développement et renforcement des capacités nationales
6- Appui à la structure nationale de coordination de l’aide pour lui
permettre de mieux jouer son rôle et permettre au Gouvernement
d’assurer le leadership en matière de coordination de l’aide
7- Prise en compte de la régionalisation de l’aide
8- Réalisation des audits des structures du Ministère des Finances et du
Budget afin de rationaliser le dispositif national de coordination de l’aide
9- Traduction des recommandations en plan d’actions qui accompagnent
la stratégie à élaborer
6.2.2 A l’attention des partenaires techniques et financiers
A la suite du Sommet du Millénaire, de la Conférence Internationale sur le
financement du Développement, de la Déclaration de Rome sur
l’harmonisation et des diverses réunions de l’OCDE et du CAD sur la
gestion et la coordination de l’aide, les recommandations suivantes
pourraient être faites à l’endroit des partenaires au développement :
1- Prise en compte de la lutte contre la pauvreté comme un bien
public mondial qui doit, au nom de la solidarité internationale bénéficier
de toute l’aide requise pour permettre aux hommes et aux femmes de la
planète terre de vivre ensemble harmonieusement. Cela protègera aussi
bien les donateurs que les bénéficiaires de l’aide.
2- Démocratisation de l’aide publique par les bailleurs de fonds à travers
une meilleure participation des bénéficiaires aux décisions en la matière
(meilleure gouvernance mondiale) ;3- Suppression de l’aide liée (mettre en œuvre la recommandation du CAD
de l’OCDE approuvé en mai 2001 concernant le déliement de l’aide fournie
aux PMA) ;
4-Suppression des conditionnalités, véritable frein au développement :
instituer un contrôle a posteriori
5- Adaptation des procédures des bailleurs de fonds aux procédures
nationales, les procédures des bailleurs de fonds sont dépassées par
rapport aux réalités de terrain.
Ceux-ci devraient accepter l’utilisation des procédures nationales de
gestion de l’aide afin de réduire les coûts des transactions et assouplir les
modalités de décaissements de l’APD en tenant compte des besoins et des
objectifs nationaux de développement sous le contrôle du pays
bénéficiaire. Les procédures fondées sur les contrôles a priori sont sources
de blocage du développement, d’infantilisation des pays pauvres. Du
reste, l’évolution de l’aide projet ou programme vers l’appui budgétaire
devait pousser à l’abandon de ces procédures paternalistes de l’aide.
6- Accompagnement des pays bénéficiaires : les bailleurs de fonds ne
devraient pas se substituer aux pays pour définir les politiques, les
programmes ou les stratégies.
7- Moralisation des pratiques de l’aide : diminution du caractère politique
de l’aide afin d’assurer une plus grande qualité et neutralité de l’aide. La
mondialisation a bousculé les frontières et mis côte à côte des réalités
inimaginables hier seulement. Les problèmes ne se posent plus seulement
en termes d’opposition Nord-Sud et sont devenus des problèmes
mondiaux demandant pour leur résolution une vision partagée. Le
troisième millénaire exige une nouvelle ère de coopération internationale
centrée sur une gestion commune des affaires de l’humanité
8- Appui à la réalisation d’un plan d’action d’amélioration du RCD
9- Renforcement de la coordination régionale
10- appui à l’élaboration d’un plan d’action national pour l’harmonisation
de l’aide au développement
11- Appui à la création d’un fonds d’assistance à la coordination de l’aide
et dans l’élaboration du RCD
12-Coordination des évaluations des projets et programmes de
développement
6.2.3 A l’attention du PNUD
Le RCD constitue un outil de partenariat stratégique entre le PNUD et le
Gouvernement, aussi, il est important que le PNUD qui a toujours appuyé
le gouvernement dans les actions de coordination de l’aide et de gestion
de la coopération technique, renforce son appui au gouvernement dans
cet exercice d’élaboration du rapport.. Il convient dans ce cadre que le
PNUD puisse appuyer les actions suivantes :
1- Rationalisation de l’élaboration du RCD par une restructuration de son
contenu et de sa présentation ;
2- Adaptation du logiciel DCAS pour tenir compte des nouvelles
préoccupations en matière de coopération au développement ;
3- Renforcement de l’implication du PNUD dans l’élaboration du RCD à
travers un partenariat stratégique gouvernement/PNUD
4- Poursuite du renforcement des capacités du gouvernement dans le
domaine de la coordination de l’aide.
CONCLUSION GENERALE
Depuis plus d’une décennie, la coordination de l’aide est à l’ordre du jour
des différents partenaires au développement, avec comme objectif
fondamental, une utilisation efficace et efficiente de l’aide en vue de
réduire la pauvreté au niveau mondial. La question doit être traitée en
partenariat entre bailleurs de fonds et bénéficiaires de l’aide. Le
consensus de Monterrey a campé le décor en invitant les pays
bénéficiaires et les pays donateurs, de même que les institutions
internationales à rendre l’APD plus efficace. Cela passe par une meilleure
coordination.
Le Burkina Faso au vu de son expérience en matière de coordination de
l’aide, se trouve sur la bonne voie au regard des recommandations
contenues dans les grandes déclarations sur le développement de ces
dernières années telles le consensus de Monterrey et la déclaration de
Rome sur l’harmonisation des procédures. Il peut réussir le pari de la
coordination pour peu que la ferme volonté politique des autorités
s’appuie sur celles de ses partenaires au développement.
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− Rapport de la Conférence Internationale sur le Financement du
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− Pour un financement extérieur plus efficace et mieux
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− Déclaration de Rome sur l’harmonisation, 25 février 2003,
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