AUDIT A POSTERIORI DES MARCHES PUBLICS AU …d1n7iqsz6ob2ad.cloudfront.net/document/pdf/53c7adcd1f3d9.pdf · Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marchés publics au Cameroun

Associés Audit Conseil (2AC) Associated Consulting Partners (ACP) 5/7 Avenue de Paris – 94300 Vincennes Immeuble Chidiac – B.P.7176 Yaoundé Tél : 01-41-74-61-81 / Fax : 01-41-74-62-07 Tél : 220-54-14 / Fax : 221-27-89

AGENCE DE REGULATION DES MARCHES PUBLICS

(ARMP)

AUDIT A POSTERIORI DES MARCHES

PUBLICS AU CAMEROUN (EXERCICE 2003)

RAPPORT FINAL

Mars 2006

Groupement 2AC / ACP

Audit a posteriori des marchés publics au Cameroun - Exercice 2003 Rapport final – mars 2006

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SOMMAIRE

ABREVIATIONS ET ACRONYMES UTILISES (liste abrégée) 3

1. NOTE DE SYNTHESE 4

1.1. DEROULEMENT DE LA MISSION 4 1.2. CONSTATS RELATIFS AU DISPOSITIF DES MARCHES PUBLICS 7 1.3. CONSTATS D’AUDIT 11 1.4. RECOMMANDATIONS 19

2. DISPOSITIF ET METHODOLOGIE DE L’AUDIT 20

2.1. RAPPEL DES TERMES DE REFERENCE 20 2.2. METHODOLOGIE MISE EN ŒUVRE 21 2.3. DESCRIPTION DES TRAVAUX D’AUDIT 23 2.4. CONSTITUTION DE L’ECHANTILLON D’AUDIT 25

3. AUDIT DU SYSTEME DES MARCHES PUBLICS 29

3.1. RAPPELS 29 3.2. CONSTATS RELATIFS AU DISPOSITIF DES MARCHES PUBLICS 34

4. AUDIT DE LA PASSATION ET DE L’EXECUTION DES MARCHES 42

4.1. CONSTATS GENERAUX 42 4.2. AUDIT DE LA PASSATION DES MARCHES 55 4.3. AUDIT DE L’EXECUTION FINANCIERE 66 4.4. AUDIT TECHNIQUE 74

5. RECOMMANDATIONS 90

5.1. RECOMMANDATIONS GENERALES 90 5.2. RECOMMANDATIONS RELATIVES AU FRACTIONNEMENT 92 5.3. RECOMMANDATION RELATIVE A LA CAPACITE DE LANCER DES CONSULTATIONS 93 5.4. RECOMMANDATION RELATIVE A L’ATTRIBUTION DES MARCHES 93 5.5. RECOMMANDATIONS RELATIVES AU RENFORCEMENT DE LA REGULATION 95 Le sommaire détaillé est proposé en page 105



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ABREVIATIONS ET ACRONYMES UTILISES

La liste ci-dessous ne répertorie que les abréviations, sigles et acronymes les plus fréquemment utilisés ; la liste complète est proposée en page 102.

AAO Avis d’Appel d’OffresAI Auditeur IndépendantAMP Autorité des Marchés PublicsAO Appel d’OffresAOIO Appel d’Offres International OuvertAOIR Appel d’Offres International RestreintAONO Appel d’Offres National OuvertAONR Appel d’Offres National RestreintARMP Agence de Régulation des Marchés Publics

CNM Commission Nationale des MarchésCPM Commission de Passation des MarchésCSCM Commission Spécialisée de Contrôle des Marchés

DAO Dossier d'Appel d'OffresDE Devis (Détail) Estimatif

GG Gré à Gré

MO Maître d’OuvrageMOD Maître d’Ouvrage Délégué

Nb Nombre

OI Observateur Indépendant

PV Procès-VerbalPVR Procès Verbal de Réception

RAO Rapport d'Analyse des OffresROI Rapport de l’Observateur Indépendant

SCA Sous Commission d’Analyse

TCC Titre de Confirmation de CréanceTVA Taxe sur la Valeur Ajoutée



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1. NOTE DE SYNTHESE

Les développements ci-dessous synthétisent les travaux d’audit. Ils résument le déroulement de la mission sur site, son contexte et la méthodologie utilisée (cf. chapitre 1.1). Les deux chapitres suivants proposent un condensé des constats relatifs, respectivement, au dispositif des marchés publics (cf. chapitre 1.2) et à l’audit de la passation et de l’exécution des marchés (cf. chapitre 1.3). Enfin, le dernier chapitre énumère les axes de recommandations que propose l’auditeur (cf. chapitre 1.4). 1.1. DEROULEMENT DE LA MISSION

1.1.1. C ONTEXTE

La mission d’audit confiée au groupement 2AC/ACP par contrat 083 /AOIO/CPM/ARMP/04, s’inscrit dans le cadre de l’application du décret n° 2000/155 du 30 juin 2000 qui institue le principe de la réalisation d’audits a posteriori de la passation, du contrôle et de l'exécution des marchés publics. Cette réglementation vise tous les marchés supérieurs à 500 millions FCFA et 25% des marchés compris entre 30 et 500 millions FCFA, l'audit devant être conduit par un auditeur indépendant de réputation internationale, sur la base d’un échantillon aléatoire établi par un expert indépendant commis par l’Administration. L'exercice d'audit a posteriori fait partie des mesures prioritaires de la réforme du système des marchés publics et s’entend donc comme l'un des instruments de la mise en œuvre des mesures décidées par le Gouvernement pour : � l’amélioration de la transparence et de l’équité dans l’attribution des marchés publics ; � la réduction du coût de la dépense publique et l’accroissement de son efficacité ; � le renforcement de la bonne gouvernance ; � la lutte contre la corruption.

1.1.2. MODALITES D ’INTERVENTION

La mission a effectivement débuté dès la réception de l’ordre de service adressé par l’ARMP à notre groupement le 10 janvier 2005. En pratique, deux équipes d’auditeurs interviennent, soit séparément soit conjointement : l’une, composé d’auditeurs financier, travaille sur les aspects de la passation des



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marchés et sur leur exécution financière ; l’autre, composée d’ingénieurs, intervient sur les aspects liés à la matérialité de la dépense et l’audit technique des prestations effectuées. Les deux équipes travaillent de façon autonome sur les dossiers constitutifs de l’échantillon, mais la direction de la mission s’attache, d’une part à faire circuler l’information entre les deux équipes et, d’autre part, à coordonner les interventions de terrain chaque fois que cela est possible et/ou utile. La mission a pris fin en mai 2005, le rapport provisoire a été remis le 05 décembre 2005, avec plusieurs mois de retard, justifié par les difficultés financières engendrées par l’absence de tout paiement au titre de la 1ère facture émise fin mars 2005, lors de la livraison du rapport d’étape. Après examen du rapport par l’ARMP, une note d’exploitation comprenant les réactions à ce rapport provisoire a été établie par l’ARMP et transmise au groupement en date du 07 mars 2006, cette note ayant ensuite servi de support à la séance de restitution tenue dans les locaux de l’ARMP le 09 mars 2006. Au cours de cette séance, à laquelle étaient présents plusieurs représentants de l’ARMP et les directeurs du groupement 2AC / ACP, il a été exposé les principaux constats et recommandations contenus dans le rapport provisoire, puis des échanges nourris ont eu lieu sur un certain nombre de sujets développés dans le rapport. En date du 22 mars 2006, le groupement a reçu de l’ARMP le procès-verbal synthétisant les débats intervenus au cours de la séance de restitution du 09 mars. Le présent rapport final a donc été élaboré en prenant en compte les réactions de la note du 07 mars ainsi que les aspects repris dans le procès-verbal sus-évoqué. Il convient de faire les remarques suivantes :

� la note du 07 mars de même que le procès-verbal daté du 16 mars sont annexés au rapport afin de permettre un suivi des commentaires reçus et des réactions que ceux-ci ont suscitées de notre part ;

� le corps du texte a été modifié toutes les fois que jugé nécessaire pour la clarté des points de vue

respectifs exprimés tant par le groupement que par l’ARMP ;

� sur certains points particuliers où des divergences d’analyse entre le groupement et l’ARMP pouvaient exister, le rapport en rend compte et fournit la position définitive de l’auditeur.

1.1.2.1 Audit passation L’audit de la passation a été mené par une équipe de six auditeurs financiers encadrés par un auditeur senior. En préalable à leur intervention, une session de formation avait été organisée à l’attention des auditeurs financiers afin qu’ils s’imprègnent de la méthodologie de l’audit et se familiarisent avec le logiciel informatique spécifiquement développé et notamment son module de saisie des données. Cette formation a été suivie par des tests de saisie réalisés par les auditeurs sous la supervision de la direction de la mission, afin d’assurer une parfaite assimilation de la méthode de travail par ceux-ci. L’équipe des auditeurs financiers a commencé ses travaux à l’ARMP – essentiellement au Service des Archives – pour rassembler et traiter l’information relative à la passation.



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1.1.2.2 Audit technique Sous la supervision technique des ingénieurs affectés à la mission, une équipe de dix-huit auditeurs techniques de diverses spécialités a été déployée sur les différents sites des projets à auditer. En préalable à l’intervention de cette équipe, plusieurs réunions de coordination et de supervision ont été organisées afin : � d’identifier un échantillon d’audit spécifique : le choix des projets à inspecter a été guidé par le

souci du caractère représentatif de l'échantillon avec pour objectif d'établir un diagnostic général sur la conformité des réalisations aux prescriptions techniques des contrats ;

� de définir et de répartir les visites sur les sites ; celles-ci ont été organisées par équipes d'ingénieurs

affectés à la couverture des projets réalisés par province ; la direction de la mission a veillé à optimiser les tournées en tenant compte, dans l'allocation des moyens logistiques, des difficultés d'accessibilité de certains sites ;

� de définir les données à collecter avant le démarrage des missions sur les sites choisis et celles à

collecter au cours desdites missions. L’ARMP, dans sa note du 07 mars, souligne que « l’auditeur devrait auditer techniquement tous les marchés auditables et non refaire un échantillon de l’échantillon pour l’audit technique ». Le groupement a rappelé que l’offre technique exposait notre analyse concernant cet aspect, tel que rappelé ci-après : « Les TDR apportent une double précision à cet égard : en page 48/73, il ressort que "pour tous les contrats, il [le consultant] visitera les sites des services bénéficiaires pour y faire des inspections physiques …". En page 54/73 (point 4.) est précisé que "des inspections physiques devront normalement couvrir les contrats de chaque catégorie de biens, travaux, fournitures…et pour le maximum de marchés couverts par l'échantillon afin d'arriver à des conclusions probantes". Ces constats appellent les remarques suivantes : Ö Ce qui paraît donc déterminant est de pouvoir "parvenir à des conclusions probantes", plus que de réaliser

100% d'inspections physiques concernant les marchés de l'échantillon ; nous nous attacherons donc à ce que ces inspections soient suffisamment représentatives pour permettre d'atteindre l'objectif précité ;

Ö Certains marchés de fournitures (notamment les consommables) ou de services, et dans certains cas pour

les travaux d'entretien routier (exemple du cantonnage) ne peuvent se prêter à des inspections physiques. Le contrôle de l'effectivité empruntera dès lors d'autres voies tels l'analyse de la comptabilité-matière, l'analyse des journaux de chantier (cantonnage) ou la consultation des rapports et études (marchés de services). »

Par ailleurs, il a été souligné que, dans l’élaboration de cet échantillon, entraient en ligne de compte d’autres facteurs : marchés ne permettant pas la réalisation d’un audit technique (biens fongibles, entretien courant de routes), compatibilité des délais imposés pour la réalisation de la mission et les inspections physiques, éloignement de certains sites et difficultés d’accès, intérêt de l’inspection physique en cas de taux faible d’exécution d’un marché. Relevons cependant que 180 marchés ont pu être audités techniquement, ce qui représente de notre point de vue, une performance au regard des difficultés de collecte documentaire (en l’absence de documents techniques, aucune inspection physique ne peut valablement être organisée) et de dispersion des sites de réalisation des marchés.



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Face à ces difficultés et au risque de voir éventuellement remis en question le choix fait par l’auditeur, il est suggéré que l’échantillon des marchés à auditer techniquement soit préalablement défini par l’expert indépendant commis par l’ARMP chargé de déterminer l’échantillon des marchés à auditer. En ce qui concerne les données détaillées relatives aux marchés audités, celles-ci sont contenues dans les annexes au présent rapport, structurées par maître d’ouvrage. Ces annexes permettent notamment d’analyser les causes d’inexécution totale ou partielle de certains marchés, préoccupation exprimée dans sa note par l’ARMP. 1.1.2.3 Support informatique Les auditeurs, tant pour la partie passation que pour la partie technique, utilisent le logiciel informatique spécifiquement développé. La procédure informatique utilisée est simple : les auditeurs disposent d’un « masque de saisie » qui leur permet de saisir toutes les données relatives à la passation et à l’exécution des marchés (le masque de saisie mis en place pour l’exercice 2003 comporte 466 rubriques à renseigner). Dans un deuxième temps, toutes les données sont centralisées dans un fichier unique sur lequel sont effectués les traitements (compilations statistiques, contrôle, calculs de délais, vérification de la cohérence des données, etc.). Cet outil informatique présente d’importants avantages pour la conduite des travaux d'audit : � la structuration préalable des champs (i.e. les « zones de saisie ») prévus pour la captation des

données traitées et leur cohérence permet d'éviter des traitements inutiles et/ou des interprétations différenciées selon la perception de chaque auditeur ;

� l'exhaustivité des données à saisir, du fait qu’elles sont préidentifiées, facilite leur collecte puis leur

saisie par les auditeurs ; � enfin, le logiciel facilite l'élaboration des constats, au travers de la production de tableaux de

synthèse, qui mettent en évidence les résultats sous forme thématique et transversale, avec pour principaux avantages :

- une aide à la décision/expression de l'opinion ;

- une standardisation de la présentation des résultats ;

- une production automatisée de statistiques.

1.2. CONSTATS RELATIFS AU DISPOSITIF DES MARCHES PUBLICS Le dispositif – i.e. structures, acteurs, procédures, etc. – des marchés publics en vigueur au Cameroun pour l’exercice sous revue (2003) était gouverné par les décrets 95/101 et 95/102 du 9 juin 1995 et leurs textes additifs et modificatifs (cf. section 3.1.1 infra).



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De larges descriptions de ce dispositif ont déjà été proposées par les deux précédents rapports d’audit1 ; l’ARMP pour sa part a publié, dans le premier numéro de la revue Analyses des marchés publics2, un ensemble de textes d’information et de documentation de grande qualité. En conséquence, le rapport ne propose donc, qu’un bref rappel de ce dispositif ; en revanche, il en propose une analyse spécifiquement orientée sur les objectifs de la réforme en cours depuis 1995, i.e. la responsabilisation des MO et MOD, le renforcement des contrôles et la régulation. En tout état de cause, l’auditeur tient à souligner que le dispositif des marchés publics en vigueur au Cameroun, s’appuie sur un corpus de textes réglementaires et informatifs consistants et cohérents. Concernant le fonctionnement de ce dispositif, il est notamment caractérisé par la volonté : 1. d’instaurer une plus grande autonomie et ipso facto, une plus grande responsabilisation des MO et

MOD ; 2. de rééquilibrer l’exercice des contrôles, entre ceux qui s’exercent a priori et ceux qui s’exercent a

posteriori ; 3. de piloter l’ensemble du dispositif par des actions de régulation. L’auditeur relève d’une part que le nouveau Code des marchés (décret 2004/275 du 24 septembre 2004) s’inscrit dans le même cadre et confirme ces caractéristiques, mais, d’autre part que l’Administration n’a cependant pas poussé à son terme la logique qui sous-tend lesdites caractéristiques. D’abord pour ce qui concerne l’autonomie et la responsabilisation des MO et MOD . La création des Commissions de passation des marchés (CPM) et l’extension de leurs seuils de compétence ont effectivement accru l’autonomie et la responsabilité des MO/MOD dans la passation des marchés. Cette responsabilité est cependant doublement bornée, d’abord du fait des modalités de fonctionnement de la CPM et, ensuite par les limitations temporelles et budgétaires à la capacité des MO/MOD à initier des mises en concurrence. � Fonctionnement de la CPM. Le principe qui est posé est que la CPM est une structure d’appui

technique – et non une structure de contrôle – des MO/MOD, destinée à leur apporter assistance en matière de passation et de gestion des marchés publics. En fait, les dispositions de article 17 du décret 2000/030 en instaurant une procédure relativement lourde et complexe pour régler les désaccords entre le MO/MOD et la CPM – et dont l’aboutissement en cas de conflit persistant requiert l’intervention de l’Autorité chargée des marchés – montrent que la CPM reste comprise et utilisée comme un contre-pouvoir au MO/MOD et partant, comme une structure de contrôle.

En revanche, l’auditeur observe que les textes sont muets sur les désaccords qui pourraient exister entre la Sous-commission d’analyse technique, d’une part avec la CPM et, d’autre part, avec le MO/MOD. En réaction au commentaire de l’ARMP (absence de recommandations), le groupement préconise :

1 Audit a posteriori des marchés publics au Cameroun (Exercice 2001-2002 et période transitoire 2002) ; Groupement 2AC/ACP, Rapport final (février 2004) ; Audit a posteriori des marchés publics au Cameroun – Lot 4 ; Groupement 2AC-ACP ; Rapport définitif (septembre 2002) 2 Analyses des marchés publics, magazine trimestriel d’analyses des marchés ; n° 001 ; janvier-février-mars

2005



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- De mentionner explicitement le désaccord dans le PV d’attribution en fournissant les arguments respectifs de la SCA et de la CPM ;

- De s’assurer que le rapport de l’Observateur Indépendant en fait état de façon également explicite ;

- L’intervention de l’ARMP dans tous les cas où existerait une potentialité d’attribution contraire aux règles de transparence et d’équité.

� Limitation à la capacité d’initier des mises en concurrence. Cette capacité est en effet liée à

l’existence d’une dotation budgétaire ce qui se traduit par le fait que pour des marchés qui doivent être passés pour une année n, les mises en concurrence ne peuvent être initiées par les MO/MOD que dans le courant de la même année n.

Cette limitation est sous-entendue par l’idée que des MO/MOD pourraient lancer des mises en concurrence qui n’aboutiraient pas à l’attribution de contrat(s). Du point de vue de l’auditeur la logique de la responsabilisation des MO/MOD devrait amener le législateur à considérer que les MO/MOD sont suffisamment compétents et responsables pour être en mesure à la fois de programmer leurs opérations sur plusieurs années et de limiter leurs mises en concurrence à des opérations dont ils estiment légitimement et raisonnablement qu’elles bénéficieront de dotations budgétaires.

L’auditeur relève toutefois que le nouveau Code des marchés (décret 2004/275) en son article septième, tout en réitérant le principe de l’obligation pour le MO/MOD de « s’assurer de la mise en place et de la disponibilité du financement avant le lancement de la consultation » introduit la possibilité d’octroi, par l’Autorité des marchés publics, de dérogation à ce principe.

Ensuite, pour ce qui concerne l’exercice des contrôles. L’auditeur constate que le dispositif en vigueur se traduit – corollaire logique de l’autonomie accordée aux MO/MOD – par un allègement des contrôles a priori qui n’ont toutefois pas totalement disparu ; il constate cependant que cet allègement n’est, en revanche, pas assorti d’un renforcement significatif – corollaire tout aussi logique – des contrôles a posteriori. Les contrôles a priori sont exercés par les organes spécifiques au dispositif des marchés : les Observateurs indépendants (OI) en activité dans les CPM, les CSCM, les OI en exercice auprès des CSCM ; les contrôles a posteriori sont exercés annuellement par un auditeur indépendant (AI). Le jeu des seuils de compétences des différentes Commissions et des OI ainsi que la définition (réglementaire) de l’échantillon de travail de l’AI se traduit par le fait : � qu’il n’est exercé aucun contrôle a priori pour les marchés et lettres-commande dont le montant est

supérieur ou égal à 5 millions de Fcfa et inférieur à 30 millions de Fcfa (pas d’OI à la CPM 3) ; que ces mêmes marchés et lettres-commande ne seront pas soumis à un contrôle a posteriori dans la mesure où ils sont exclus de l’échantillon soumis à l’AI ;

� que pour certains marchés de montants non négligeables (jusqu’à un milliard de Fcfa pour les

routes)4, la CSCM n’étant pas compétente, le seul contrôle a priori qui est exercé est celui de l’OI ;

et que, là encore, cet allègement conséquent des contrôles a priori n’est que très partiellement compensé par un accroissement des contrôles a posteriori dans la mesure où l’AI n’interviendra que sur un échantillon de 25 % des marchés compris entre 30 et 500 millions de Fcfa.

3 Rappel : celle-ci est un organe d’appui et non de contrôle (cf. article 4 du décret 2002-030) 4 Les seuils sont les suivants : marchés 1) de routes et infrastructures de moins de 1 milliard de Fcfa, 2) de bâtiments et équipements collectifs de moins de 500 millions de Fcfa, 3) d’approvisionnements généraux de moins de 150 millions de Fcfa et 4) de services et prestations intellectuelles de moins de 100 millions de Fcfa



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Par ailleurs, l’auditeur tient à souligner, toujours concernant l’exercice des contrôles, deux remarques relatives, la première au rôle spécifique du contrôleur financier, la seconde, à la faisabilité des contrôles. � Concernant le rôle du contrôleur financier : en tant que membre à part entière des CPM, il participe

aux délibérations et aux décisions de celle-ci et, à ce titre, il peut, malgré son opposition, être lié par la décision collégiale de la CPM, à laquelle il participe. Cette dualité de rôle suscite de notre part une double critique : (a) qu’il ait été ou non en accord avec la décision d’attribution, il reste qu’il pourrait ne pas être totalement indépendant lors de ces contrôles, ou à défaut, paraître manquer d’indépendance ; (b) l’autonomisation / responsabilisation des maîtres d’ouvrage voulue par la législation nous paraît être en contradiction avec le maintien au sein d’une structure d’appui au MO – la CPM – d’un représentant du Ministère des Finances.

� Concernant la faisabilité des contrôles l’auditeur relève que :

- les contrôles a priori reposent essentiellement sur les travaux des OI. Or, il apparaît que les rapports de ces derniers ne sont ni facilement accessible tant physiquement (cf. carence constatée dans l’archivage, tant à l’ARMP 5 que dans les ministères) ni facilement exploitables. En effet, la méthode de travail mise en place fait que les rapports des OI sont rédigés par sessions de Commissions ; de ce fait, les constats de l’OI sur les trois phases de passation d’un même marché (approbation DAO, approbation attribution, approbation contrat) peuvent être délivrés dans trois rapports différents. Par ailleurs, si une Sous-commission d’analyse a été réunie un autre rapport aura été produit ; si le dossier devait passer par une CSCM, ce peut être encore trois rapports différents qu’il faut consulter pour suivre l’évolution d’un dossier.

- l’exercice des contrôles a posteriori est nécessairement limité, mais peut même être rendu

inopérant du fait des défaillances constatées dans l’archivage de la documentation des marchés publics et l’incapacité de rendre compte qui en découle.

Enfin, pour ce qui concerne la régulation . Le rôle de réguler le fonctionnement du dispositif des marchés publics est dévolu à l’Agence de régulation des marchés publics (ARMP). Elle a, à ce titre, déjà effectué un travail considérable, tant en termes d’interventions directes (tels que l’initiation des annulations et/ou des reprises de procédures, des annulations d’attributions, etc.) que de formation (organisation de séminaires) et d’information (Journal des marchés) et de collecte de données (mise en place du Système de collecte et de centralisation des documents). D’autres actions du même type sont actuellement en cours qui aboutiront à la publication de Manuels de procédures (passation et exécution des marchés notamment), de modèle de dossiers types (AO travaux, AO fournitures, etc.). Toutefois, une étape reste à franchir, dans la mesure où l’ARMP ne dispose pas d’un véritable système d’information de suivi des marchés. Pour assurer correctement son rôle de régulateur du dispositif des marchés publics, il est indispensable que l’ARMP se dote d’une Banque de données informatisée lui donnant une vue exhaustive du déroulement de la chaîne des marchés.

5 Les rapports des OI ne sont pas – et en tout état de cause ne peuvent pas être – classés avec les dossiers de marchés qu’ils concernent



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A ce titre, l’auditeur propose (cf. chapitre 5.5 infra) des préconisations spécifiques au renforcement du rôle de régulation de l’ARMP, à travers des modalités opérationnelles de création de sa Banque de données. Au titre de son analyse du dispositif des marchés publics, l’auditeur souhaite compléter ses observations par deux remarques, l’une ayant trait au système des Commissions et à la collégialité des décisions prises en leur sein, l’autre à la procédure des marchés à commande. � Système des commissions. L’auditeur relève le fait que les avis et/ou les jugements – tant sur les

projets de DAO, que sur les propositions d’attribution, que sur des projets de contrats – sont donnés par des commissions (CPM et CSCM ci-dessus évoquées) spécialement désignées à ce effet. Cette option, qui fonde lesdits avis et/ou jugements sur une décision collégiale, éventuellement issue d’un débat contradictoire, est un point très positif, car elle ne peut qu’en accroître la pertinence, la transparence et ipso facto l’équité.

Toutefois, l’auditeur constate une possible dégradation du principe de collégialité à travers la voix prépondérante accordée au Président de la Commission, notamment dans le cas de la CSCM. L’analyse proposée au paragraphe 3.2.2.3 et au tableau n°7 infra montre que dans la moitié au moins des cas de configurations possibles des réunions de la CSCM (en fonction de la règle de quorum et du nombre de membres présents) le Président impose systématiquement son point de vue, en cas de partage des voix, dans 50 % des cas. Dans ces cas, le principe de collégialité est altéré. Bien entendu, comme signalé par l’ARMP, cette remarque ne s’applique pas aux décisions sans vote.

� Marchés à commande. L’auditeur a été amené à constater que la technique du marché à commande,

pourtant prévue par le Code des marchés en vigueur pour l’exercice sous revue, n’avait jamais été utilisée par les MO et MOD. Cela explique peut-être que le nouveau Code n’en fasse aucune mention et que par conséquent cette procédure ne soit plus réglementée.

L’auditeur d’une part s’étonne et d’autre part déplore, cet état de fait dans la mesure où la procédure du marché à commande (qui permet d’établir un marché, après appel d’offres, sur la base d’un bordereau de prix, pour un volume de prestations non évalué mais dont les valeurs minimales et maximales sont fixées par le marché) est le mode d’acquisition qui permet de lutter le plus efficacement contre le fractionnement. Il est par ailleurs, pour toutes les Administrations modernes, le mode privilégié – voire quasi exclusif – pour tous les achats à caractère récurrents et répétitifs (dont notamment les achats de carburant, de fournitures de bureau, etc.). A ce titre, l’une des recommandations de l’auditeur (cf. chapitre 5.2 infra) est le rétablissement de cette procédure.

1.3. CONSTATS D’AUDIT

1.3.1. É CHANTILLONS

L’échantillon d’audit a été bâti sur la base de l’échantillon initial élaboré par l’expert indépendant commis à cet effet. Quelques corrections ont dû être apportées à cet échantillon ; elles sont décrites en 2.4.1 infra.



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En tout état de cause, l’échantillon pour l’audit de la passation comportait 334 dossiers pour un total de 164, 3 milliards de Fcfa. Tous les marchés figurant dans l’échantillon proposé ne pouvaient faire l’objet d’un audit technique pour des raisons qui tiennent essentiellement au fait que compte tenu de la nature même des prestations, il n’existe plus ou pratiquement plus de preuves matérielles de réalisation. En tout état de cause, l’échantillon d’audit technique comporte 180 dossiers pour un montant total de 101,1 milliards de Fcfa.

1.3.2. C ONSTATS GENERAUX RELATIFS A LA PASSATION ET A L ’EXECUTION DES MARCHES

L’auditeur souligne que pour l’audit de l’exercice 2003 comme pour l’audit des exercices précédents deux constats majeurs doivent être faits : � d’une part, celui de la carence documentaire et, � d’autre part, celui de la forte probabilité qu’une partie non négligeable de la dépense publique – tant

en nombre de dossiers qu’en montant – , par la pratique du fractionnement, s’exécute hors des règles mises en place pour l’utilisation des deniers publics.

Concernant la carence documentaire . La plupart des dossiers examinés par l’auditeur se sont révélés incomplets, tant dans les archives de l’ARMP que dans celles des structures concernées. A ce titre manquaient : les dossiers d’Appels d’offres dans 38,1 % des cas ; l’offre technique et l’offre financière dans plus de 47 % des cas ; les PV d’analyse et d’attribution dans plus de 49 % des cas. Le tableau n° 8 en 4.1.1 infra illustre plus précisément les cas de carences rencontrés. L’auditeur entend souligner que cette carence documentaire – constatée tant pour la partie passation des marchés que pour l’exécution financière que pour l’exécution technique – a pour conséquence de mettre l’Administration dans l’incapacité de rendre compte de sa gestion. Cet état de fait est en contradiction, non seulement avec les principes de bonne gouvernance que l’État s’est lui-même fixés, mais également, avec les conditions nouvelles d’intervention des partenaires techniques et financiers, notamment en termes d’appuis budgétaires. Une autre conséquence de cette carence documentaire réside dans la difficulté, dans un certain nombre de cas, d’analyser précisément les causes des statistiques d’anomalies fournies dans le rapport : à titre d’exemple, lorsque nous relevons que dans 34 cas sur 169, soit 20.1%, il n’existe aucune preuve de la présence de l’OI aux travaux de la sous-commission d’analyse, ce taux induit, soit que la preuve documentaire de cette présence n’était pas disponible (quand bien même l’OI était effectivement présent à ladite séance), soit que l’OI était absent lors de ladite séance ; en résumé, concernant ces 34 cas, il est probable que certains correspondent à la 1 ère hypothèse tandis que d’autres ressortent de la seconde. L’auditeur n’a pas la possibilité de définir la ligne de partage entre ces deux causes possibles de carence documentaire. Il s’agit donc bien d’une limitation à l’analyse et à la mesure du non-respect d’une disposition réglementaire. Concernant la pratique du fractionnement . Sur la base d’une analyse spécifique dont le principe et la méthodologie sont largement justifiés et décrits en 1.2 infra, l’auditeur a mené un travail d’analyse sur les dépenses inférieures au seuil de 30 millions avec pour objectif de vérifier si, par la pratique du fractionnement des dépenses qui auraient dû faire l’objet de lettres-commande ou de marché ont échappé à cette obligation.



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A ce titre, l’auditeur a défini une « zone à risque » constituée par les engagements relatifs à des dépenses comprises d’une part entre 4,5 et 5 millions de Fcfa (fractionnements potentiels de lettres-commande en Bons de commande) et, d’autre part entre 25 et 30 millions de Fcfa (fractionnements potentiels de marchés en lettres-commande). Ces « zones à risque » et donc de fractionnements potentiels représentent 6 409 engagements pour un total de 38,1 milliards de Fcfa ainsi répartis : � pour la zone des engagements de montants supérieurs ou égaux à 4,5 millions et inférieurs à 5

millions de Fcfa, 6 137 dossiers pour un total de 30 261 056 677 Fcfa sont concernés ; � pour la zone des engagements de montants supérieurs ou égaux à 25 millions et inférieurs à 30

millions de Fcfa, 272 dossiers pour un total de 7 817 452 384 Fcfa sont concernés. Rapportées à l’échantillon des dépenses dont les montants se situent entre 4,5 et 500 millions de Fcfa, ces données signifient : � que 84,3 % en nombre et 38,6 % des dépenses effectuées sur la base de bons de commande sont des

fractionnements potentiels de lettres-commande en bons de commande ; � que 3,7 % en nombre et 10 % en valeur des dépenses effectuées par lettres-commande sont des

fractionnements potentiels de marchés en lettres-commande ; L’auditeur constate que, par rapport à l’exercice précédent, les dépenses potentiellement fractionnées augmentent en nombre (+ 3,1 %) mais, en revanche, décroissent en valeur (- 15,9 %). Du point de vue de l’auditeur, la persistance et l’ampleur des deux anomalies ci-dessus décrites doivent être considéré comme un problème majeur et, en tout état de cause, doivent faire l’objet de mesures et d’actions spécifiques de la part des autorités et de l’ARMP. L’auditeur, pour sa part, propose à ce titre les recommandations développées en 5.2 infra.

1.3.3. C ONSTATS SPECIFIQUES RELATIFS A LA PASSATION DES MARCHES

Les anomalies observées sont du même ordre que celles rencontrées lors des audits précédents. Même si la situation en 2003 est à cet égard meilleure dans la plupart des cas que pour l’exercice précédent la persistance de certaines de ces anomalies reste préoccupante. Si ces anomalies persistent et restent dommageables au bon déroulement de la procédure, du point de vue de l’auditeur, ce constat amène à s’interroger sur les modalités – et ipso facto sur la réalité et l’efficacité – des contrôles effectués par les CPM et/ou par les CSCM à chacune des phases de la passation des marchés. A ce titre l’analyse des Procès-verbaux émis par les Commissions montre, sinon une certaine désinvolture des rédacteurs, à tout le moins un manque de rigueur dans la rédaction. En effet, ces PV ont été fréquemment jugés par les auditeurs peu informatifs et/ou très succincts (près de 85 % des cas) dans la mesure où ces documents ne permettent pas de reconstituer le fil logique entre les analyses des offres et les décisions d’attribution qui en résultent. Il est également remarquable de constater que ces PV ne sont pas toujours cosignés par le Président et le Secrétaire (plus de 19 % des cas).



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Les points a) à h) ci-dessous résument les principales anomalies observées et proposent, le cas échéant, une comparaison de leurs fréquences avec les situations mesurées pour les exercices précédents. a) Dossiers d’appels d’offres Les anomalies constatées concernent : � l’absence de critères d’évaluation des offres (10,4 % des cas), qui prive les soumissionnaires d’une

base essentielle à la préparation de leurs offres et constitue une entrave à la transparence de l’évaluation des soumissions ;

� l’absence de BPU et de DE qui rend impossible la vérification des prix et quantités lors de la

liquidation des décomptes et/ou des factures ; � l’absence de note technique minimale (plus de 31 % des DAO examinés) qui montre que l’aptitude

technique des soumissionnaires est insuffisamment prise en compte. b) Avis d’appels d’offres (AAO) Les anomalies constatées concernent l’absence de certaines mentions obligatoires ; ainsi, ne sont pas précisés : � les pièces administratives exigibles (63,9% des cas), � le délai de validité des offres (12 % des cas), � la date d’ouverture des offres (5,5% des cas), � la date limite de dépôt des offres (3,3% des cas). c) Réception et dépouillement des Offres Au plan général, l’auditeur constate qu’une séance d’ouverture sur cinq (soit 20% en pourcentage) se tient en l’absence des soumissionnaires ; il n’est toutefois pas en mesure de se prononcer sur les raisons de ces absences, mais tient à souligner que l’invitation des soumissionnaires à l’ouverture des plis est obligatoire. En revanche, aucun cas d’absence de l’OI aux séances d’ouverture n’a été constaté. Par ailleurs, sans que cela puisse être considéré comme une anomalie, l’auditeur relève la préférence marquée et persistante des CPM pour l’ouverture des Offres techniques et financières au cours de la même séance (78,4 % des cas). Sur ce point, l’auditeur souhaite rappeler que l’ouverture en deux temps 6est le système qui garantit le mieux la transparence et l’objectivité qui doivent présider à l’attribution des marchés publics. Enfin, l’auditeur observe que si les occurrences d’octroi de délais pour permettre aux soumissionnaires de régulariser leur dossier administratif s’avèrent en régression par rapport aux audits antérieurs, elles restent cependant encore importantes (16,6 % des cas) ; il est d’ailleurs remarquable que l’attributaire ait été concerné dans 6,2 % des cas observés.

6 i.e. ouverture des offres techniques préalablement à l’ouverture des propositions financières



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d) Évaluation des offres et attribution des marchés Le taux d’indisponibilité des rapports d’analyse des offres (RAO) est de 36 % a constitué une entrave à l’appréciation de la régularité de l’attribution des marchés en cause ; ce taux est en assez nette augmentation (+ 4,7 points) par rapport à l’exercice précédent. Les principales anomalies constatées concernent : � l’existence de critères et de sous-critères insuffisamment définis, voire même non quantifiables

et/ou discriminatoires (toutefois limitée à 3 % des cas analysés contre plus de 23 % pour l’audit précédent) ;

� la modification, au moment de l’analyse des offres, du système d’évaluation défini dans le DAO

(7,1 % des cas) ; � des modifications dans le barème des points attribués (4,1 % des cas) et des modifications dans la

pondération entre note technique et note financière (2 % des cas) ; ces proportions sont quasiment identiques à celles observées par l’audit antérieur ;

� des critères et des sous critères non prévus par le DAO pris en compte pour l’évaluation ; l’ajout de

sous-critères est observé dans 85,7 % des cas (en augmentation de plus de 35 points par rapport à l’audit antérieur) ;

Enfin, l’auditeur relève que dans 34 cas sur 169 (20,1 %) il n’existe aucune preuve de la présence de l’OI aux travaux de la sous-commission d’analyse ; la persistance de cette anomalie doit être soulignée même si des progrès ont été enregistrés (54,1 % des cas pour les audits antérieurs). e) Attribution L’auditeur souligne que le PV d’attribution n’était pas disponible dans un peu plus de 61 % des dossiers audités ; même si ce taux présente une légère amélioration par rapport aux exercices antérieurs (absence de plus de 72 % des PV d’attribution) cet état de fait reste préoccupant. L’auditeur note par ailleurs un nombre croissant de cas, 12,5 % contre 4,8 %, d’absence de l’OI à la séance d’attribution ; de plus, les cas d’absence de quorum pour la séance d’attribution sont également en augmentation : 14,4 % contre 8,8 %. En revanche, l’obligation de cosignature par le Président et le Secrétaire semble mieux respectée : 5,8 % des cas contre 18,8 %. Concernant d’une manière générale les anomalies relevées au titre de l’attribution, l’auditeur souhaite souligner le fait que dans plus de 11 % des cas ce n’est pas le moins-disant qui a été attributaire ; que l’attribution dans ces circonstances représentait un surcoût (15,8 % des cas) et que dans ces cas : � la notation au profit de l’attributaire était non objective (3,6 % des cas) ; � la note technique était erronée ou faussée en faveur du titulaire (1,2 % des cas) ; � l’offre financière du titulaire avait été modifiée (3 % des cas).



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f) Délais de passation des marchés D’une manière générale, des délais anormaux ont été observés7 à toutes les étapes de la procédure : � retards dans le lancement des avis d’appel d’offres ; � différés de date d’ouverture des offres souvent non documentés ; � temps d’analyse et d’évaluation anormalement longs sans que le rapport d’analyse ni le PV

d’attribution n’éclairent sur les raisons de ces lenteurs ; � délais importants entre la décision d’attribution et la signature des contrats, induisant la forclusion

de la validité des offres (90 jours en général) et des risques de non-respect de la règle de l’annualité budgétaire.

g) Contrats En matière de contrats, l’auditeur constate des défaillances graves et notamment, à ce titre : � l’absence du cautionnement de l’avance de démarrage 8, est constatée dans 83 cas sur les 108

dossiers concernés, soit un taux d’absence de 76,9 %, cette statistique alarmante étant plus à rattacher à un problème de carence documentaire plus qu’à l’absence effective de cette caution en cas de facturation de l’avance de démarrage ;

� le cautionnement définitif ne figure pas dans 83 % des dossiers analysés ; il n’est même pas prévu

au contrat dans 38,5 % des cas. Par ailleurs, ont également été constatés, sur 35 cautionnements définitifs examinés :

- le paiement de premiers décomptes avant établissement du cautionnement définitif (11,4 % des

cas contre 1,8 % pour les audits précédents), - des cautions sur des banques non agrées COBAC (5,7 % contre 1,2 %), - des non-conformités des cautionnements par rapport aux contrats (5,7 % contre 1,2 %), - des levées de cautionnements avant réceptions définitives (5,7 % contre 1,2 %).

En revanche, l’auditeur constate que les anomalies relatives au taux de cautionnement définitif ont disparu ainsi que celles relatives à la durée de validité du cautionnement par rapport à la réception définitive.

� Le cautionnement de bonne fin/retenue de garantie est encore absent de certains contrats, mais dans

une proportion moindre que pour les exercices précédents (5,5 % contre 22,1 %). � Un nombre encore très important de contrats, 79,5 %, (plus 11 points par rapport aux audits

précédents) ne prévoient pas de clauses d’assurance.

7 Observations toutefois limitées aux cas où lorsque les documents audités (DAO, AAO, PV, etc.) existaient et étaient datés 8 Cas avérés où les avances ont été demandées et payées



- 17 -

� L’absence de définition des « conditions de réception ou de livraison des prestations »9 dans 5,9 %

des contrats analysés. Par ailleurs, quand celles-ci étaient définies par le marché, la clause n’a pas été respectée dans 27,6 % des cas.

h) Cas particuliers des marchés de gré à gré L’échantillon d’audit comprend 19 marchés (valeur TTC 16,8 milliards) sur 334 (soit 5,7% en nombre et 10,2% en valeur), passés suivant la procédure de gré à gré ; cette faible proportion confirme le caractère exceptionnel de cette procédure. L’auditeur relève toutefois que pour l’audit précédent cette proportion n’était que de 3,6 % (9 marchés sur 250). Pour 14 des 19 marchés, la lettre d’autorisation pour l’utilisation de la procédure de gré à gré ne figure pas dans le dossier. Il est par ailleurs surprenant que : � dans la totalité des cas analysés, aucun document d’analyse des offres n’est disponible ; � dans 93 % des cas, aucune preuve de la consultation d’au moins trois candidats n’est apportée, � dans 84 % des cas, il n’existe aucune preuve d’une consultation préalable de la CPM.

1.3.4. C ONSTATS SPECIFIQUES A L ’EXECUTION FINANCIERE

L’audit de l’exécution financière a été rendu difficile par les graves défaillances des systèmes d’archivage. L’auditeur constate que l’Administration, à l’exception notable du Fonds routier 10, n’a pas été en mesure de fournir – dans des conditions raisonnables de temps et d’exploitation – la totalité des dossiers de justificatifs des paiements effectués tant directement (fonds nationaux) qu’indirectement (fonds d’emprunts). A titre d’exemple, l’analyse – i.e. l’examen des bons d’engagement, des TCC, des factures, etc. – de 61 dossiers sur financement BIP nécessitait d’accéder aux « archives dormantes » du Trésor ; celles-ci constituées d’un entassement de sacs, dans un sous-sol du MINEFI ne bénéficiant pas d’éclairage, ont amené l’auditeur a conclure à l’impossibilité d’exploiter cette matière dans les limites de temps et de moyens qui lui étaient impartis. Dans ce contexte, l’auditeur s’interroge sur la capacité des services du Trésor, du Service compte de gestion en particulier, à pouvoir produire un compte de gestion annuel et qui plus est, à le mettre en état d’examen (i.e. de l’adosser aux pièces justificatives correspondantes) afin de pouvoir le produire au juge des comptes (i.e. actuellement la Chambre des comptes de la Cour Suprême et, à échéance prochaine, à la Cour des comptes). En tout état de cause, l’auditeur constate une persistance, et dans de nombreux cas une aggravation, des anomalies. Les points a) à e) ci-dessous résument les principales anomalies observées et proposent, le cas échéant, une comparaison de leurs fréquences avec les situations mesurées pour les exercices précédents.

9 Cf. article 7, alinéa j) du décret 95/101 10 La totalité des dossiers demandés par l’auditeur a pu être examinée ; ces dossiers étaient complets (marchés, attachements, factures, etc.) et facilement accessibles



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a) Liquidation L’auditeur constate l’absence de visa du gestionnaire de crédit ou du MO sur la facture ou le décompte (62,2 % des cas contre 20,1 % précédemment), de plus les factures/décomptes sont : � non datés dans 14,6 % des cas (contre 9 % précédemment), � non signés par le titulaire dans 9 % des cas (3 % précédemment), � non visés par le comptable-matières dans 3,4 % des cas (2% précédemment). En revanche, sur le contrôle de la liquidation, les dossiers qui ont pu être examinés montrent une amélioration assez nette avec des taux d’anomalies inférieur à 1 % pour : le respect des quantités contractuelles ; les erreurs arithmétiques sur les factures. Toutefois, le non-respect des prix contractuels représente toujours presque 2 % des cas observés. b) Retenues à la source � Factures ou décomptes sans précompte de TVA dans 4 % des cas (contre 3,3 % précédemment) ;

sans précompte de l’AIR dans 11,6 % des cas (contre 5,9 %) ; � absence de précompte au titre de l’avance de démarrage dans 77,1 % des cas (contre 2,5 %) ; � absence de précompte au titre de la retenue de garantie dans 12,7 % des cas (contre 7,9 %). c) Modalités de livraison � Factures ou décomptes sans bon de livraison ou d’attachement (24,8 % contre 11,7 %) ; � BL non visés par l’ingénieur ou le MOD (72,5 % contre 3 %). d) Présence des visas sur les documents Pour l’exercice 2003, l’auditeur a établi une statistique complémentaire qui chiffre l’absence des visas obligatoires sur les factures ou les décomptes. Cette statistique permet de constater que les documents sur lesquels ne manque aucun visa ne représentent que 0,8 % de l’effectif examiné (258 cas).

e) Paiements L’auditeur souligne que dans 77,3 % des cas, il n’a pu constater l’effectivité des paiements, du fait de carence documentaire. Toutefois, pour les cas qui ont pu être examinés, l’auditeur relève la persistance et l’accroissement (7 % des cas en 2003 et 5 % antérieurement) des cas où les paiements effectués ne respectent pas la domiciliation bancaire prévue au contrat.



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Cette situation doit être considérée comme préoccupante dans la mesure où ce changement pourrait signifier que le paiement effectué n’est pas un « paiement libératoire » au sens de la responsabilité du comptable public. 1.4. RECOMMANDATIONS Le détail des recommandations fait l’objet du Titre 5 du présent rapport. L’auditeur y propose des recommandations générales portant notamment sur : � l’archivage, � l’utilisation des rapports des Observateurs indépendants, � le déroulement des audits a posteriori. Par ailleurs, l’auditeur propose également des recommandations relatives : � au fractionnement et aux moyens de lutter contre cette tendance, � à la capacité de lancer des consultations, � à l’attribution des marchés, � au renforcement de la régulation des marchés publics et, à ce titre, sur les modalités de mise en

place d’une banque de données propre à l’ARMP Enfin, l’auditeur propose des solutions opérationnelles, en liaison avec la banque de données, pour la définition, l’évaluation et le suivi d’un système d’indicateurs du dispositif des marchés publics.



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2. DISPOSITIF ET METHODOLOGIE DE L’AUDIT

Après un bref rappel des Termes de référence de la mission (cf. chapitre 2.1) les développements ci-après proposent une description de la méthodologie (cf. chapitre 2.2) et des travaux (cf. chapitre 2.2) d’audit. Le chapitre 2.4 est consacré à la définition de l’échantillon d’audit. 2.1. RAPPEL DES TERMES DE REFERENCE D’une manière générale, l'audit concerne les aspects suivants : passation des marchés, exécution financière et exécution technique. Plus particulièrement, l'auditeur indépendant est appelé à :

I. " Donner son opinion sur les procédures de passation des marchés ainsi que sur le processus suivi pour l'exécution des marchés passés entre le 01janvier 2003 et le 31 décembre 2003.

II. Vérifier que la procédure suivie est conforme aux dispositions de la réglementation en vigueur et

que cette procédure est guidée par des principes d'économie, d'efficacité, de transparence et d'équité.

III. Exprimer son opinion sur le caractère compétitif des prix. IV. Relever l'effectivité et la qualité de l'exécution des marchés, rendant compte des aspects

techniques, administratifs et financiers. V. Identifier les cas de passation des marchés non conformes à la réglementation en vigueur et, en

particulier les cas où : a) L'offre évaluée la mieux-disante n'a pas été retenue ; b) Le marché signé est différent des dispositions du projet de marché et du dossier d'appel

d'offres ; c) Si les cas relevés sont acceptables eu égard à la réglementation et aux dispositions des

conventions de financements extérieurs. VI. Procéder à la réconciliation et à la comparaison des dépenses réellement effectuées par rapport

aux dispositions contractuelles de ces marchés afin de vérifier si les fonds ont été utilisés aux fins prévues.

VII. Évaluer si le Maître d'ouvrage a un dispositif de contrôle interne adéquat et efficace et que ledit

dispositif de contrôle permet d'assurer que : a) La procédure de passation des marchés suivie est conforme à la réglementation et qu'elle

est mise en œuvre de manière efficace et dans des délais raisonnables ; b) La procédure d'exécution des marchés permet d'assurer que les marchés sont réalisés

conformément aux prescriptions techniques et selon les normes prévues ;



- 21 -

c) Les paiements sont effectués uniquement pour les dépenses éligibles et pour des travaux, fournitures et services réellement effectués et réceptionnés.

VIII. Faire des recommandations sur l'amélioration du système de passation, de gestion et du contrôle

des marchés ainsi que sur le système d'archivage de toute la documentation relative aux marchés publics. " 11

L’évaluation annuelle du système de passation, d’attribution, d’exécution et de contrôle des marchés publics, réalisée au travers de cet audit, participe ainsi de la volonté du Gouvernement de conduire une action soutenue en vue de l’amélioration continue de l’efficacité de la gestion de la commande publique. Enfin, il y a lieu de signaler que l’audit couvre également les marchés financés sur ressources PPTE. Même si à ce jour, il apparaît que ces ressources connaissent un rythme très lent de consommation budgétaire, il reste qu'en raison de leur statut particulier, celles-ci doivent donner lieu à une vigilance extrême afin de garantir qu'elles seront utilisées conformément à leur objet et que la réglementation nationale sera appliquée dans toute sa plénitude et sans entrave. 2.2. METHODOLOGIE MISE EN ŒUVRE La méthodologie mise en œuvre a été basée d’une part sur la réglementation en vigueur au Cameroun pour la période sous revue et, d’autre part sur le principe de la distinction entre les différentes étapes de la passation des marchés et de leur exécution. a) Concernant la distinction entre les différentes étapes Pour la conduite de l’audit, l’auditeur a pris en compte le fait que ce qu’il est convenu de désigner couramment comme « la passation des marchés » recouvre techniquement trois étapes : la définition des prestations ; la mise en concurrence ; la conclusion du contrat. Cette dernière est naturellement suivie d’une phase spécifique, celle de l’exécution du contrat, qui ne ressort pas de la passation proprement dite. En tout état de cause : � la définition des prestations est réalisée par l’identification des spécifications techniques et du

cahier des charges des biens ou services qui doivent être acquis, i.e. la constitution du dossier d’appel d’offres sur la base d’une analyse des besoins, éventuellement appuyée sur des études préalables (réalisées par ou pour le compte de l’Administration). Cette phase garantit :

- l’adéquation des offres avec les besoins exprimés et,

- la capacité d’évaluer équitablement les offres, sur la base de critères appropriés et fixes.

� La mise en concurrence permet la consultation de plusieurs fournisseurs ; elle a pour objet de

garantir à l'acheteur public le meilleur usage économique des deniers publics :

- d’une part, en termes de rapport qualité/prix et donc d’efficacité de la dépense, en lui permettant de choisir les meilleures conditions de réalisation de la prestation et,

- d’autre part, en termes d’aide au développement, en permettant l’accès du plus grand nombre

d’opérateurs économiques à la commande publique.

11 Extrait des termes de références pages 47 et 48 du DAO



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� La conclusion du contrat a pour objet de formaliser dans un document spécifique, le marché, les

obligations réciproques, d'une part de l'Administration en tant qu'acquéreur de la prestation et, d'autre part, du fournisseur en tant que prestataire. Ces obligations contractuelles sont définies à partir des cahiers des charges et spécifications présentées dans le DAO et/ou suite aux négociations intervenues entre l’Administration et le fournisseur.

L’étape d’exécution du contrat succède aux trois phases de passation. Elle correspond à l’exécution des obligations contractuelles, i .e. d’une part la réalisation de la prestation par l’opérateur économique et, d’autre part le paiement par l’Administration de ladite prestation, l’une et l’autre conformément aux stipulations du contrat. Il est à remarquer que si les étapes de mise en concurrence et de contractualisation sont exclusivement encadrées par la réglementation, l’exécution des marchés est, pour ce qui la concerne, soumise à cette même réglementation, mais également aux stipulations particulières du contrat. Ces quatre étapes sont nécessairement et naturellement liées et successives ; elles présentent toutefois leurs caractéristiques propres (procédures, documents de support, etc.) et, notamment en termes d’analyse et de contrôle, il est essentiel de bien les distinguer. En tout état de cause, la réglementation en vigueur permet de définir les procédures applicables à chacune de ces quatre phases. b) Concernant la réglementation en vigueur Dans la mesure où les termes de référence délimitaient le champ de l’audit à l’exercice budgétaire 2003, l’audit était spécifiquement concerné par le dispositif réglementaire gouverné par les décrets 95/101 et 95/102 du 9 juin 1995, qui ont eux-mêmes été modifiés et complétés par les décrets n° 2000/155 et 2000/156 du 30 juin 2000, 2001-04 du 23 février 2001 et 2002-030 du 28 janvier 2002 ainsi que par d’autres textes additionnels. Ces textes de référence pour la conduite de l’audit sont inventoriés et commentés en 3.1.1 infra.



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2.3. DESCRIPTION DES TRAVAUX D’AUDIT Le tableau ci-dessous résume les thèmes, les informations et documents sur lesquels ont travaillé les auditeurs.

TABLEAU N° 1 : THEMES ET DOCUMENTS DE L’AUDIT

Soit par l’ARMP, soit par le Groupement lui-même, des correspondances ont été adressées aux MO et MOD (Ministères, Provinces, Sociétés d’État, Collectivités Territoriales Décentralisées), aux Comptables publics et Bailleurs de fonds, afin de faciliter l’accès aux informations et à la documentation nécessaire à l’audit. Par ailleurs, des requêtes spécifiques ont été adressées : � au Ministre des Finances et du Budget pour permettre aux auditeurs de procéder à l’extraction des

données se rapportant à l’exécution des marchés BIP et PPTE auprès de la Direction du Budget et pour accéder aux informations de la Comptabilité matières et du Trésor ;

� au Ministre des Affaires Économiques, de la Programmation et de l’Aménagement du Territoire

pour l’obtention des journaux de projets BIP et pour l’accès à la documentation relative aux marchés sur financement FED.

2.3.1. A UDIT DE LA PASSATION

Cette phase a consisté à : � exploiter la documentation disponible sur la passation des marchés, notamment les Dossiers

d’Appel d’Offres, les Rapports d’Analyse des Offres, les Procès-verbaux de séances, les Rapports des Observateurs Indépendants, les Avis d’Appel d’Offres, les Communiqués de publication des résultats, les Contrats et/ou Avenants ;

� saisir les informations sur l’ordinateur portable dont dispose chaque auditeur, au fur et à mesure de

l’exploitation de la documentation ; � centraliser les résultats dans un fichier unique afin d’alimenter le logiciel de traitement des

informations.

Documents cités ci-dessus (étape "exécution du marché") et observations physiques, comptabilité matière

Services techniques des maîtres d'ouvrage, entreprise (au cas par cas), MDC

Inspections sur site

Thèmes d'audit Documents (liste non exhaustive)

Contrôle de l'exécution des marchés Notifications du marché, projet d'exécution, assurances, décomptes, factures, attachements, PV réception provisoire et définitif, journaux de chantier, différents ordres de service, correspondances, etc.

Maître d'ouvrage, maître d'œuvre délégué, missions de contrôle, titulaire du marché

Direction du budget, comptables payeurs, Direction du Trésor, Caisse Autonome d'Amortissement et autres organismes payeurs

Titre de créance, titre de paiement, avis de créditContrôle des paiements

Administrations concernées

DAO, avis d'appel d'offres, PV d'ouverture des plis, rapports des observateurs indépendants, etc… jusqu'à la conclusion du marché signé et enregistré (détail – voir ci-dessous)

ARMP (source principale) Commissions, Observateurs indépendants, Maîtres d'ouvrage, bailleurs de fonds

Contrôle des procédures de passation desmarchés



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2.3.2. A UDIT DE L’EXECUTION FINANCIERE

Concernant l’audit de l’exécution financière pour les marchés relevant du niveau central, la tâche préalable a consisté en la récupération sur support informatique des données d'exécution budgétaires auprès de la cellule informatique de la Direction du Budget. Cette récupération était nécessaire pour : � repérer les numéros de bons d'engagement (BE) correspondants aux marchés de l’échantillon, et

ainsi pouvoir introduire une première demande auprès du Trésor pour l'obtention des dossiers de paiement ;

� vérifier que ces marchés ont atteint un niveau satisfaisant en terme de liquidation-mandatement

(stade "règlement" au niveau de la comptabilité budgétaire) ; � identifier d'éventuelles dépenses de montant supérieur aux seuils de mise en concurrence et qui

n'auraient pas fait l'objet de la procédure de passation des marchés publics prévue par la réglementation : comparaison entre la liste des marchés passés après appel d'offres et les BE correspondants, et détermination des BE correspondants à des dépenses supérieures à 30 millions engagées hors appel d'offres.

Bien entendu, cette demande ne peut concerner que les marchés engagés et mandatés au niveau central, ceux du niveau provincial requérant des requêtes spécifiques auprès des Trésoreries provinciales. En ce qui concerne notamment les EPA, l’auditeur a recueilli directement auprès des structures concernées les dossiers de paiement instruits par le comptable attaché à la structure.

2.3.3. A UDIT TECHNIQUE

a) Présélection des dossiers Un premier travail de « dégrossissage » a permis de regrouper les différents marchés par secteur et sous-secteurs d'activité, permettant d’éliminer les marchés non auditables (i.e. en fonction de l’existence ou de la non existence des preuves matérielles de la prestation). Un deuxième tri plus approfondi a permis d'obtenir un échantillon représentatif auditable. Les critères de ce tri ont été : � le montant du projet, l’idée étant de s’attacher aux projets d’un montant significatif au regard des

coûts et des temps de missions impartis ; � l'état d'avancement de l'exécution du projet : l’analyse des projets dont l'état d'avancement est

inférieur à, par exemple, 20% a naturellement été jugée de moindre intérêt que celle des projets dont le taux d’exécution atteint ou dépasse 80 % ; toutefois les raisons des retards constatés seront éventuellement précisées pour certain projets ;

� la localisation du projet en fonction des moyens logistiques : pour les déplacements complexes et

coûteux (avion + voiture par exemple) les zones incluant plusieurs projets auditables ont été privilégiées.



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b) Préparation des missions de terrain En vue de l'exécution des missions d’audit technique, les auditeurs ont, dans toute la mesure du possible, été mis en possession des éléments documentaires ci-dessous énumérés : � Le DAO et les documents relatifs à la procédure de passation du marché ; � le marché ou contrat et avenants éventuels et les ordres de service ; � les projets d'exécution ; les journaux de chantier et correspondances diverses ; les PV des réunions

mensuelles de chantier ; les plans de recollement ; � les PV de réception provisoire ; les PV de réception définitive ; � les attachements ; les décomptes ; � les cautions et les assurances. Par ailleurs, lors des réunions de coordination qui ont été organisées avec les ingénieurs, ceux-ci ont reçu : � les masques de saisies de l'exécution technique de l'audit ; � le canevas à respecter pour la rédaction des rapports ; � les prix unitaires devant servir de base de référence ; � le modèle de la trame des rapports photos ; Enfin, il a été recommandé à chaque auditeur de se faire accompagner sur le site par un représentant du maître d'ouvrage et/ou éventuellement du maître d'œuvre ayant une connaissance des prestations réalisées. 2.4. CONSTITUTION DE L’ECHANTILLON D’AUDIT

2.4.1. É CHANTILLON POUR L ’AUDIT DES ASPECTS LIES A LA PASSATION DES MARCHES

Conformément aux dispositions réglementaires, l’ARMP a commis un expert indépendant 12 qui a élaboré l’échantillon des marchés à auditer au titre de l’exercice 2003. Le tableau ci-dessous précise la décomposition de cet échantillon.

12

Cf. Audit a posteriori des marchés publics passés au cours de l’exercice 2003 / Echantillonnage des marchés à auditer ; Joseph Nguetsop Feulefack, Expert indépendant ; Rapport final septembre 2004



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TABLEAU N° 2 : ÉCHANTILLON D’AUDIT INITIAL

Seuils Critères Nombre MontantPlus de 30 et moins de 500 millions 25 % aléatoire 276 24 352 350 517Plus de 500 millions 100 % de l'ensemble 61 141 186 903 407

337 165 539 253 924Total

Marchés de l'exercice 2003 Echantillon initial

Cependant, quelques erreurs matérielles subsistaient dans les fichiers qui ont été transmis à l’auditeur et certaines corrections ont dû être effectuées. 2.4.1.1 Correction de l’échantillon Ces erreurs concernaient les dossiers de plus 500 millions : � le nombre total de ces dossiers était de 60 et non de 61 (numéro d’ordre 18 inexistant) ; � il existait des « doublons » : deux marchés de, respectivement, 1 661 201 752 Fcfa et 720 226 914

Fcfa figuraient deux fois dans la liste (numéros d’ordre 22 et 23 d’une part et 54 et 55 d’autre part) ; les dossiers 24 et 55 ont été éliminés de l’échantillon ;

� un montant avait été saisi non en « format numérique » mais en « format texte », 772 30 800 au lieu

de 772 230 800 (numéro d’ordre 19), ce qui faussait la sommation des montants ; le montant a été corrigé ;

� un dossier d’un montant de 348 510 573 Fcfa (numéro d’ordre 20), du fait d’une erreur due, dans

ce cas également, à une saisie en « format texte » au lieu de « format numérique », non seulement faussait la sommation des montants, mais ne devait pas figurer – parce qu’inférieur au seuil – dans cet échantillon ; ce dossier a été réintroduit dans l’échantillon des marchés de moins de 500 millions ;

Par ailleurs, un dossier (numéro d’ordre 33), relatif à la « Gestion des recettes de sable » dont le maître d’ouvrage est la commune rurale d’Ebebda, figure dans l’échantillon pour un montant de 3 826 827 188 Fcfa. Même si le fichier d’échantillon indique pour ce dossier un numéro d’appel d’offres (23/CPM/MINFI/2003), un numéro de marché (001/AONO/CR/EBEBDA/2003) et la dénomination d’un attributaire, ce montant paraît disproportionné, et en tout état de cause peu crédible, au regard de la surface financière du maître d’ouvrage – Commune rurale – et de la nature de la prestation. Cependant, aucun document relatif à cette opération n’est disponible au Service des archives de l’ARMP et, à ce stade de nos travaux, nous ne sommes pas en mesure d’apporter un correctif à l’échantillon. L’échantillon corrigé des erreurs matérielles se présente donc, à la date du présent rapport, comme suit :

TABLEAU N° 3 : ÉCHANTILLON D’AUDIT CORRIGE

EchantillonsNombre Montant Nombre Montant Nombre Montant

Moins de 500 millions 276 24 352 350 517 277 24 700 861 090 1 348 510 573Plus de 500 millions 61 141 186 903 407 57 139 577 705 541 -4 -1 609 197 866

Total 337 165 539 253 924 334 164 278 566 631

Initial Initial corrigé Valeur des corrections



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Les corrections apportées ne remettent pas en cause la méthodologie du calcul de l’échantillon des marchés de moins de 500 millions par l’expert indépendant et de ce fait cet échantillon doit être considéré comme pertinent et, selon les termes (cf. rapport cité en note 12) de l’expert indépendant, « représentatif, tant sur le plan de la nature des appels d’offres, du type des maîtres d’ouvrage que de la province d’exécution ». 2.4.1.2 Description de l’échantillon La description complète de l’échantillon figure dans le rapport sus-cité – Audit a posteriori des marchés publics passés au cours de l’exercice 2003 / Echantillonnage des marchés à auditer ; Rapport final septembre 2004 – réalisé par l’Expert indépendant commis à cet effet.

2.4.2. É CHANTILLON POUR L ’AUDIT TECHNIQUE

Tous les marchés figurant dans l’échantillon proposé ne peuvent être l’objet d’un audit technique dans la mesure où, pour certains d’entre eux, compte tenu de la nature même des prestations, il n’existe plus ou pratiquement plus de preuves matérielles de réalisation. Sont notamment concernés les marchés relatifs à des opérations : � récurrentes (entretien de locaux, cantonnage, etc.) ; � non matérialisées (gardiennage) ; � à consommation immédiate (fournitures). Toutefois, pour certaines fournitures il est envisageable de vérifier les traces (i.e. listes émargées de bénéficiaires, comptabilité matière, etc.) de distribution parmi les destinataires prévus, il ont donc été conservés dans l’échantillon. L’objectif considéré comme déterminant dans l’élaboration de cet échantillon, a été de « parvenir à des conclusions probantes » plus que de réaliser 100 % d'inspections physiques concernant les marchés de l'échantillon ; en conséquence, l’option a été adoptée que ces inspections soient suffisamment et avant tout représentatives pour permettre d'atteindre l'objectif précité. Au total, l’échantillon retenu comporte 180 dossiers, soit plus de 53 % de l’échantillon initial corrigé (334 dossiers). Ce taux de représentation est très largement suffisant pour l’expression d’une opinion motivée.



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TABLEAU N° 4 : REPARTITION DE L ’AUDIT TECHNIQUE PAR TYPE DE PRESTATIONS

Types de prestations

Nbre %Routes 69 38,3%Ouvrages d'art 3 1,7%Bâtiments 44 24,4%Hydraulique 8 4,4%Electricité 2 1,1%Equipements 9 5,0%Véhicule 8 4,4%Travaux spéciaux 24 13,3%BET 13 7,2%

Total 180

Dossiers



- 29 -

3. AUDIT DU SYSTEME DES MARCHES PUBLICS

Le présent titre 3 du rapport propose, après un série de rappels relatifs à la réglementation en vigueur (cf. section 3.1.1), aux principes du dispositif des marchés publics (cf. section 3.1.2) et des procédures applicables au Cameroun (cf. section 3.1.3), les constats de l’auditeur sur le système des marchés publics (cf. chapitre 3.2). Ce chapitre aborde notamment les points concernant la responsabilisation des Maîtres d’ouvrage et Maîtres d’ouvrages délégués (cf. section 3.2.1), l’exercice des contrôles (cf. section 3.2.2) et enfin la régulation du dispositif (cf. 3.2.3). 3.1. RAPPELS De larges descriptions du dispositif des marchés publics – i.e. structures, acteurs, procédures, etc. – ont déjà été proposées par les deux précédents rapports d’audit, 13 mais également par un corpus documentaire produit par l’ARMP et notamment à ce titre, la série d’articles publiée dans le premier numéro de la revue Analyses des marchés publics14. L’auditeur ne propose donc, dans les développements ci-après, qu’un bref rappel de ce dispositif ; en revanche, il en propose une analyse spécifiquement orientée sur les objectifs de la réforme en cours depuis 1995, i.e. la responsabilisation des MO et MOD, le renforcement des contrôles et la régulation.

3.1.1. R EGLEMENTATION EN VIGUEUR

Comme cela a été indiqué supra, les termes de référence délimitent le champ de l’audit à l’exercice budgétaire 2003 ; en conséquence, l’audit était spécifiquement concerné par le dispositif réglementaire gouverné par les décrets 95/101 et 95/102 du 9 juin 1995. Ces textes ont eux-mêmes été modifiés et complétés par les décrets n° 2000/155 et 2000/156 du 30 juin 2000, 2001-04 du 23 février 2001 et 2002-030 du 28 janvier 2002 ainsi que par d’autres textes additionnels. L’auditeur relève que les décrets 155 et 156 marquent une évolution importante de la réglementation des marchés publics au Cameroun essentiellement caractérisée par une responsabilisation accrue des Maîtres d’Ouvrage et Maîtres d’Ouvrage Délégués en matière de passation et de suivi de l’exécution des marchés publics.

13 Audit a posteriori des marchés publics au Cameroun (Exercice 2001-2002 et période transitoire 2002) ; Groupement 2AC/ACP, Rapport final (février 2004) ; Audit a posteriori des marchés publics au Cameroun – Lot 4 ; Groupement 2AC-ACP ; Rapport définitif (septembre 2002) 14

Analyses des marchés publics, magazine trimestriel d’analyses des marchés ; n° 001 ; janvier-février-mars 2005



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Cela se traduit notamment par : l’instauration d’une Commission de Passation de Marchés (CPM) auprès de chaque MO/MOD en lieu et place de la multiplicité des Commissions qui existaient précédemment (Commissions Nationale, Ministérielles, Provinciales, Spéciales et Internes de Marchés) ; la révision des seuils de compétence de ces CPM ; le transfert du secrétariat des Commissions de Passation des Marchés sous la responsabilité de personnes désignées par les MO/MOD. En corollaire, les systèmes de contrôle, tant a priori qu’a posteriori, ont eux aussi évolué, notamment par : � l’instauration de la fonction d’observateurs indépendants appelés à rendre compte et à témoigner du

déroulement des travaux des commissions des marchés ainsi que de ceux des sous-commissions d'analyse ;

� la création de Commissions Spécialisées de Contrôle des Marchés (CSCM) appelées à délivrer un

avis sur la régularité des procédures (constitution des DAO, attribution, contractualisation) pour les marchés de montants supérieurs aux seuils fixés par la réglementation (Routes et Infrastructures : 1 milliard Fcfa ; Bâtiments et Équipements : 500 millions Fcfa, Approvisionnements Généraux : 150 millions Fcfa, et Services : 100 millions Fcfa),

En tout état de cause, le décret 95-101 portant réglementation des marchés publics a été modifié et complété par un certain nombre de textes – de même nature juridique, i.e. des décrets – et précisé par des textes auxiliaires de niveau inférieur – arrêtés et circulaires ministérielles. Les principaux textes de référence pris en compte pour la conduite de l’audit sont ci-dessous inventoriés. � Décret 2000-155 du 30 juin 2000 modifiant et complétant certaines dispositions du décret 95-101 ;

ce décret apporte notamment :

- un complément de définition des avenants (article 9 nouveau) ;

- l’introduction des observateurs indépendants dans les travaux des commissions (article 36 nouveau) ;

- de nouvelles stipulations relatives à l’exécution des contrôles et des précisions quand à

l’obligation « d’audits a posteriori, réalisés annuellement par des auditeurs indépendants … » (article 68 nouveau) ;

- un complément de définition sur les « sanctions et atteintes à la réglementation des marchés

publics » (articles 87 nouveau, 87 nouveau bis, 87 nouveau ter) ; � Décret 2000-156 du 30 juin 2000 modifiant et complétant certaines dispositions du décret 95-102

du 9 juin 1995 portant attribution, organisation et fonctionnement des marchés publics. Ce Décret a été abrogé et la réglementation relative aux Commissions entièrement rénovée par le décret 2002-030 ci-après évoqué.

� Décret 2001-04 du 23 février 2001 portant création, organisation et fonctionnement de l’Agence de

régulation des marchés publics. � Décret 2002-030 du 28 janvier 2002 portant création, organisation et fonctionnement des

Commissions des marchés publics ; Ce décret apporte notamment :

- définition des notions de lettre-commande et de demande de cotation ;



- 31 -

- création de deux types de Commissions en lieu et place de celles qui existaient

précédemment : les Commissions de passation des marchés (CPM) et les Commissions spécialisées de contrôle des marchés (CSCM) ; l’organisation et le fonctionnement de celle-ci font l’objet de développement spécifique.

� Circulaire n° 002/CAB/PM du 4 novembre 2002 relative à la procédure de passation des marchés

publics ; c’est notamment sur la base de ce texte qu’ont été établies les procédures décrites infra en 3.1.3.

� Arrêté 032/CAB/PM du 28 février 2003 fixant les modalités d’application de la demande de

cotation. Remarque : un nouveau Code des marchés a été institué par le décret 2004-275 du 24 septembre 2004. Ce nouveau texte confirme et formalise les dispositions qui avaient été prises (décrets de 2000, 2001 et 2002 ci-dessus cités) pour compléter les textes de 1995. A ce titre, les observations et surtout les recommandations que propose l’auditeur, même si elles sont basées sur l’audit de dossiers constitués sous l’empire de l’ancien Code, sont conformes et compatibles avec le nouveau texte.

3.1.2. P RINCIPES

Le dispositif des marchés publics en vigueur pour l’exercice 2003 sous revue – et qui reste, à quelques ajustements près, identique à celui instauré par le nouveau Code – est caractérisé par l’intervention des quatre grandes catégories d’acteurs ci-après décrites et dont les compétences et les modalités d’interventions sont gouvernées par les textes évoqués au paragraphe 3.1.1 ci-dessus. a) Les utilisateurs du dispositif : les Maîtres d’ouvrage (MO) et Maîtres d’ouvrages délégués (MOD)

qui s’appuient en la matière sur des structures spécifiquement créées et spécialisées, les Commissions de passation des marchés (CPM) ; celles-ci sont définies par l’article 4 du décret 2002-030 comme des « organes d’appui technique […] pour la passation des marchés publics15

» ; elles sont à ce titre placées « auprès des Maîtres d’ouvrage (MO) et des Maîtres d’ouvrage délégués (MOD )».

b) Les structures de contrôle : elles sont de deux ordres, celles spécifiquement créées dans le cadre du

dispositif des marchés publics et celles, en quelque sorte immanentes, qui existent dans le système général de contrôle des finances publiques.

� Les premières sont les Commissions spécialisées de contrôle des marchés (CSCM), les

Observateurs indépendants (OI) et les Auditeurs indépendants (AI) ;

- les CSCM, sont définies, par l’article 19 du décret 2002-030, comme des organes techniques, « chargées du contrôle a priori15 des procédures de passation des marchés publics … » ; elles sont à ce titre placées « auprès du Premier Ministre »

16. Gouvernées directement par l’Autorité des marchés publics (cf. ci-dessous) elles exercent un contrôle a priori sur le dispositif des marchés ; tout spécialement sur les travaux des CPM, soit

15 Souligné par l’auditeur 16 Qui est l’autorité chargée des marchés publics (cf. décret 95-101, article 3, alinéa d)



- 32 -

systématiquement en fonction de certains seuils, soit ponctuellement dans les cas de conflits entre cette dernière et les MO/MOD ;

- les OI sont indirectement gouvernés par l’Autorité des marchés publics, car recrutés par

l’ARMP ; ils rendent toutefois compte de leurs travaux à l’ARMP, à ladite Autorité et aux MO/MOD ; leurs contrôles sont également des contrôles a priori ;

- les AI interviennent dans les mêmes conditions d’autorités et d’obligation de rendre compte

que les OI mais leurs contrôles sont, par nature, des contrôles a posteriori.

� Les secondes sont les structures spécialisées de contrôle des finances publiques qui, de par leurs attributions, interviennent systématiquement ou en tant que de besoin, dans le dispositif des marchés publics :

- le Contrôle financier spécialisé, il intervient systématiquement et a priori (sur le rôle du

contrôleur financier, cf. également 3.2.2.4 infra) ;

- les corps d’inspection, le Contrôle supérieur de l’État (CSE) ; la Chambre des comptes de la Cour Suprême ; etc. qui ont compétences pour intervenir a posteriori.

c) Une structure de régulation, l’Agence de régulation des marchés publics (ARMP), chargée à ce

titre du suivi et de l’évaluation du dispositif, mais également d’interventions correctrices dans le déroulement des opérations.

d) Une autorité supérieure, désignée comme Autorité des marchés publics, et définie en tant que telle

par le Code (cf. article 3, alinéa d) du décret 95/101) ; cette fonction est incarnée par le Premier ministre. L’Autorité des marchés publics assure l’administration générale – i.e. organisation ; nominations ; etc. – mais également la régulation – arbitrages ; autorisations spécifiques ; visas ; etc. – du dispositif. Elle s’appuie pour exercer son rôle sur la structure de régulation (ARMP) et sur les structures de contrôle (CSCM ; OI ; AI) ci-dessus évoquées.

3.1.3. P ROCEDURES

L’intervention des différentes structures d’appui et de contrôle est organisée par rapport à des seuils d’intervention et de compétence fixés par la réglementation. Le tableau ci-dessous illustre les différents cas en fonction des natures de prestation.

TABLEAU N° 5 : SEUILS D’INTERVENTION DES COMMISSIONS

cpm sct OI cscm OI1 Toutes prestations sauf travaux Consultation simple Bon de commande non non non non non

2Toutes prestations

Appel d'offres / demande de cotation / gré à gré

Lettre-commandeoui non non non non

- de 1 milliard Appel d'offres ou gré à gré Marché oui oui non1 milliard et + Appel d'offres ou gré à gré Marché oui oui oui- de 500 millions Appel d'offres ou gré à gré Marché oui oui non500 millions et + Appel d'offres ou gré à gré Marché oui oui oui- de150 millions Appel d'offres ou gré à gré Marché oui oui non150 millions et + Appel d'offres ou gré à gré Marché oui oui oui- de 100 millions Appel d'offres ou gré à gré Marché oui oui non+ de 100 millions Appel d'offres ou gré à gré Marché oui oui oui

Cas

+ d

e 30

mil

lion

s

+ d

e 10

0 m

illi

ons

- de 5 millions

de 5 à 30 millions

3

Routes et infrastructures

Bâtiments et équipts collectifs

Approvisionnement généraux

Services et prest. intellectuelles

+ d

e 30

mil

lion

s

SeuilsNature des prestations

Seuils 1 Seuils 2Mise en concurrence Contrat CPM

CommissionsCSCM



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Concernant plus particulièrement la phase de passation des marchés, la réglementation fixe également les quatre étapes au cours desquelles ces structures et acteurs interviennent. Ces trois étapes sont : � l’approbation du DAO ; � l’ouverture des offres ; � l’approbation de l’attribution ; � l’approbation du projet de contrat. Les deux schémas ci-dessous illustrent le déroulement de ces différentes interventions. a) Procédure sans intervention de la CSCM

SCHEMA N° 1 : PROCEDURE DE PASSATION , MARCHES HORS CSCM

Voir schéma ci-après en page suivante b) Procédure avec intervention de la CSCM

SCHEMA N° 2 : PROCEDURE DE PASSATION , MARCHES SOUMIS A CSCM Voir schéma ci-après en page suivante



- 34 -

3.2. CONSTATS RELATIFS AU DISPOSITIF DES MARCHES PUBLICS Les différents acteurs du dispositif interviennent dans un cadre qui est, pour l’exercice sous revue, et confirmé par le nouveau Code, caractérisé par : � une plus grande responsabilisation des MO et MOD ; � le renforcement des contrôles, tant a priori qu’a posteriori ; � l’effectivité des actions de régulation. Du point de vue de l’auditeur, le dispositif mis en place tend effectivement vers la réalisation de ces objectifs ; les développements ci-après en proposent une analyse et en précisent les limites.

3.2.1. R ESPONSABILISATION DES MO ET MOD

En instituant la Commission de passation des marchés (CPM) en lieu et place des multiples variantes de commissions qui existaient par le passé et en modifiant les seuils de compétences, le législateur a effectivement accru l’autonomie et, ipso facto, la responsabilité des MO/MOD dans la passation des marchés. Toutefois, l’auditeur observe que l’autonomie des MO/MOD est encore limitée d’abord du fait des modalités de fonctionnement de la CPM et, ensuite par les limitations temporelles et budgétaires à leur capacité de lancer des mises en concurrence. 3.2.1.1 Modalités de fonctionnement de la CPM Le principe qui est posé est que la CPM est une structure d’appui technique – et non une structure de contrôle – des MO/MOD, destinée à lui apporter assistance en matière de passation et de gestion des marchés publics. Du point de vue de l’auditeur, cette logique n’a pas été pleinement appliquée et les modalités de fonctionnement de la CPM montrent qu’elle reste comprise et utilisée comme un contre-pouvoir au MO/MOD et partant, comme une structure de contrôle. En effet, la réglementation prévoit (article 17 du décret 2000/030) une procédure relativement lourde et complexe pour régler les désaccords entre le MO/MOD et la CPM dont l’aboutissement en cas de conflit persistant requiert l’intervention de l’Autorité chargée des marchés. Les schémas ci-dessous illustrent, la procédure prévue, pour le cas de l’approbation du DAO (mais cette procédure est symétrique pour celle de l’attribution et du contrat).



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SCHEMA N° 3 : PROCEDURE POUR LES CAS DE DESACCORD CPM ET MO ET MOD , MARCHES HORS CSCM

Fournisseur

1

2

Avis tech. sur DAO

3

Examen avis CPM

3-a

Rejet avis CPM 3-a bis

Réexamen

Avis

3-b 3-b ter 3-b bis

Désaccord persiste Examen / Avis Examen

Rapport PM

3-c

Décision PM, ou

réserves levées, ou

accord

3-d Pour mémoire

Réception notification

Demande nouvel examen

Décision subordonnant la délivrance de l'Ordre

de service

Notification décision à CPM

Examen nouvel avis

Structures de supervision et/ou contrôlesCSCM ARMPCPM Sous-commission PM CFSMO/MOD + MOE

Maître d'ouvrage / Maître d'œuvre

Exp

ress

ion/

défini

tion

du b

esoi

n

Acteurs et phases

SCHEMA N° 4 : PROCEDURE POUR LES CAS DE DESACCORD CPM ET MO ET MOD , MARCHES SOUMIS A CSCM

Fournisseur

1

2

3

Examen avis CPM

4 5

Transmet à CSCM

6

Examen avis CSCM

6-a 6-a bis

Rejet avis CSCM Réexamen

Avis

6-b quarto 6-b ter

6-b 6-b bis Examen / Avis Examen

Désaccord persiste Désaccord

Trasmet CSCM Transmet PM

6-c

Décision PM, ou

réserves levées, ou

accord

Pour mémoire

MO/MOD + MOE

Notification décision à CPM et CSCM

Demande nouvel examen

Examen nouvel avis

Maître d'ouvrage / Maître d'œuvre

Exp

ress

ion/

défini

tion

du

beso

in

Acteurs et phases

Structures de supervision et/ou contrôlesCSCM ARMPCPM Sous-commission PM CFS

Réception notification

Examen et avis

Recours suspensif

La nécessité ainsi admise d’un recours à un arbitrage ultime démontre que la CPM est plus qu’une structure d’appui technique et, du point de vue de l’auditeur, cette procédure est significative : � d’une atténuation – sinon d’un déni – du transfert de la responsabilité en principe accordé aux

MO/MOD, � d’une défiance marquée vis-à-vis de ces derniers, et � d’une plus grande confiance accordée a priori à la CPM et à son Président.



- 36 -

Cette procédure paraît, en tout état de cause peu compatible avec le positionnement de la CPM comme structure d’appui. En revanche, du point de vue de l’auditeur il est regrettable que les textes soient muets sur les désaccords qui pourraient exister entre la Sous-commission d’analyse technique, d’une part avec la CPM et, d’autre part, avec le MO/MOD. 3.2.1.2 Capacité de lancer des mises en concurrence Les procédures en vigueur n’autorisent pas les MO/MOD à lancer des mises en concurrence s’ils ne peuvent justifier d’une dotation budgétaire. Cela signifie que lesdites mises en concurrence, pour des marchés qui doivent être passés pour une année n, doivent être lancées dans le courant de la même année n. La préoccupation qui est ainsi sous-entendue est une certaine inconséquence, réelle ou supposée, des MO/MOD qui pourraient être enclins à lancer des mises en concurrence qui n’aboutiraient pas à l’attribution d’un contrat. Sur ce point également, la logique de la responsabilisation des MO/MOD n’a pas été menée à son terme. Si cela était le cas, il serait logique de considérer que les MO/MOD sont suffisamment compétents et responsables pour être en mesure : � de programmer leurs opérations sur plusieurs années et � de limiter leurs mises en concurrence à des opérations dont ils estiment légitimement et

raisonnablement qu’elles bénéficieront d’une dotation budgétaire. Dans ces conditions, les mises en concurrence, pour des marchés les plus importants devant être passés pour une année n, pourraient être lancés dans le courant de l’année n-1, étant entendu, que la contractualisation n’interviendrait que sur la base d’une inscription budgétaire constatée. Ceci permettrait une conduite des procédures dans un contexte, sinon apaisé, du moins débarrassé des contraintes de l’urgence. De ce point de vue, la notion de Plan de passation de marché que l’ARMP tente d’imposer pourrait, pour peu que les Maîtres d’ouvrages et les Maîtres d’ouvrages délégués en comprennent les enjeux, constituer une étape importante dans cet assouplissement de la procédure. Par ailleurs, l’auditeur relève – et cela conforte son opinion sur le non-aboutissement de la logique de responsabilisation des MO/MOD ci-dessus évoquée – que le nouveau Code des marchés (décret 2004/275 du 24 septembre 2004) en son article septième, tout en réitérant le principe de l’obligation pour le MO/MOD de « s’assurer de la mise en place et de la disponibilité du financement avant le lancement de la consultation » introduit la possibilité d’octroi, par l’autorité des marchés publics, de dérogation à ce principe.



- 37 -

3.2.2. E XERCICE DES CONTROLES

3.2.2.1 Rappels Dans les développements ci-après, ont été adoptées – sur la base de normes internationales reconnues (par l'INTOSAI17 notamment) – les définitions suivantes : a) Contrôles a priori et contrôles a posteriori Les contrôles sont dits a priori lorsqu’ils sont exécutés concomitamment à l’exécution d’une dépense, d'une part en amont des engagements à l’égard des tiers, notamment par le Contrôle financier et, d'autre part, en aval de cette exécution, par le Trésor ; Ils sont dits a posteriori lorsqu’ils sont effectués après l’exécution de la dépense, généralement par des structures et corps d'inspection et de contrôle que l’administration a mis en place à cet effet. b) Contrôles internes et externes Par ailleurs, les contrôles sont dits internes lorsqu’il sont effectués par des entités faisant partie du pouvoir exécutif et donc internes à l'Administration ; ces contrôles peuvent être exercés a priori ou a posteriori ;

Ils sont dits externes lorsqu’ils sont exercés par des entités distinctes et indépendantes de l'exécutif, et donc externes à l'Administration ; ces contrôles sont exercés a posteriori. Remarque : certains contrôles internes sont réalisés par des entités administratives différentes de celles qui sont contrôlées. Ces contrôles sont donc, au sens littéral, « externes » à la structure contrôlée – le Contrôle financier par exemple est un contrôle exercé par le Ministère chargé des Finances sur les dépenses des autres ministères – mais ils n'en sont pas moins considérés comme des contrôles internes dans la mesure où ils sont exercés à l'intérieur de l'Administration par des entités faisant, elles aussi, partie de l'Administration. 3.2.2.2 Exercice des contrôles L’auditeur constate la réalité de l’allègement des contrôles a priori qui toutefois n’ont pas totalement disparu, mais, en revanche, ne constate pas de renforcement significatif des contrôles a posteriori. a) Contrôles a priori Les contrôles a priori sont exercés par les organes spécifiques au dispositif des marchés : les Observateurs indépendants (OI) en activité dans les CPM ; les CSCM ; les OI en exercice auprès des CSCM. Par ailleurs, les structures de contrôle classiques, i.e. le Contrôle financier et le Trésor, effectuent elles aussi les contrôles a priori de leur compétence, comme pour toutes les formes de dépenses publiques. Le tableau ci-dessous résume, en fonction des seuils réglementaires et des natures de dépense les conditions d’exercice des contrôles a priori.

17 Organisation Internationale des Institutions Supérieures de Contrôle (dont le Cameroun est membre)



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TABLEAU N° 6 : SEUILS D’INTERVENTION DES COMMISSIONS POUR LES CONTROLES A PRIORI

cpm sctToutes prestations sauf travaux non non non non nonToutes prestations oui non non non non

- de 1 milliard oui oui non1 milliard et + oui oui oui- de 500 millions oui oui non500 millions et + oui oui oui- de150 millions oui oui non150 millions et + oui oui oui- de 100 millions oui oui non+ de 100 millions oui oui oui

CPMOI / CPM CSCM OI / CSM

Contrôles a priori

+ d

e 30

mil

lion

s

SeuilsNature des prestations

Seuils 1 Seuils 2

+ d

e 30

mil

lion

s

+ d

e 10

0 m

illi

ons

- de 5 millionsde 5 à 30 millions





b) Contrôles a posteriori Les contrôles a posteriori sont exercés en fonction des prescriptions de la réglementation qui prévoit la réalisation d’audits annuels, effectués a posteriori par des auditeurs indépendants, spécifiquement recrutés par voie d’appel d’offres par l’ARMP. La réglementation précise par ailleurs que ces audits doivent porter sur : � 25 % des marchés compris entre 30 millions de Fcfa et 500 millions de Fcfa et � 100 % des marchés supérieurs à 500 millions de Fcfa. c) Répartition entre les différents types de contrôle En regard de la volonté d’accorder plus de responsabilités, et donc d’autonomie, aux MO/MOD, il était logique de procéder à un allègement des contrôles a priori. Toutefois, le corollaire de l’application de ce principe devait naturellement se traduire par un renforcement des contrôles a posteriori. Du point de vue de l’auditeur, le dispositif actuel ne réalise pas un équilibre satisfaisant des différents modes de contrôles. L’auditeur relève notamment, à ce titre, que : 1. Il n’est exercé aucun contrôle a priori pour les marchés et lettres-commande dont le montant est

supérieur ou égal à 5 millions de Fcfa et inférieur à 30 millions de Fcfa et 2. que cette absence de contrôle a priori n’est pas compensée par un accroissement des contrôles a

posteriori dans la mesure où ces marchés et lettres-commande sont exclus de l’échantillon soumis à l’auditeur indépendant. L’auditeur tient à souligner qu’en 2003, et hors fractionnement (cf. 4.1.2 infra), ces opérations représentent un montant de 15,2 milliards soit 13 % des 116,9 de dépenses engagées (hors carburant, abonnement, voyages).

3. Que par ailleurs, le contrôle a priori est exercé uniquement et exclusivement par l’OI en place à la

CPM pour les marchés :



- 39 -

� de routes et infrastructures dont le montant est inférieur à 1 milliard de Fcfa ; � de bâtiments et équipements collectifs dont le montant est inférieur à 500 millions de Fcfa ; � d’approvisionnements généraux dont le montant est inférieur à 150 millions de Fcfa ; � de services et prestations intellectuelles dont le montant est inférieur à 100 millions de Fcfa ;

4. que, là encore, cet allègement conséquent des contrôles a priori n’est que très partiellement

compensé par un accroissement des contrôles a posteriori dans la mesure où l’auditeur indépendant n’interviendra que sur un échantillon de 25 % des marchés compris entre 30 et 500 millions de Fcfa.

Enfin, l’auditeur tient à souligner, concernant les contrôles a posteriori, que les défaillances constatées dans l’archivage de la documentation des marchés publics et l’incapacité de rendre compte qui en découle, non seulement limitent, mais peuvent même rendre inopérants, l’exercice de ce type de contrôles. 3.2.2.3 Fonctionnement des CSCM Le contrôle a priori, pour les marchés les plus importants au regard des montants, est exercé par les Commissions spécialisées de contrôle des marchés (CSCM). Cette option, qui fonde les avis et/ou les jugements – tant sur les projets de DAO, que sur les propositions d’attribution, que sur des projets de contrats – sur un débat contradictoire et une décision collégiale, doit être considérée comme positive, car elle ne peut qu’accroître la pertinence, la transparence et ipso facto l’équité de cet avis ou de ce jugement. Toutefois, l’auditeur constate une possible dégradation du principe de collégialité à travers la voix prépondérante accordée au Président de la Commission. Le tableau ci-dessous illustre le fait que dans la moitié au moins des cas de configurations possibles des réunions de la commission (en fonction de la règle de quorum et du nombre de membres présents) le Président impose systématiquement son point de vue, en cas de partage des voix, dans 50 % des cas. Dès lors, le principe de collégialité n’est plus respecté.

TABLEAU N° 7 : QUORUM ET PARTAGE DES VOIX

10

11

Commissions spécialisées




6

56

6

50,0%

50,0%

60,0%3

3

9642

Voi

x pr

épon

déra

nte

Routes et infrastructures 10 6 5 3 60,0%

Nom

bre

de

mem

bres

Quo

rum

Cas

pos

sibl

es

Cas

de

part

age

des

voix



- 40 -

L’absence de voix prépondérante et l’obligation de siéger en nombre impair (sur le modèle de la pratique des Cour des Comptes) auraient été de nature à mieux respecter le principe de collégialité. L’auditeur observe que le même constat peut être fait dans le cadre de l’application du nouveau Code (même si les règles de quorum et les nombres de membres ont été modifiés). Remarque : dans le fonctionnement de la CPM il est également prévu l’attribution d’une voix prépondérante au Président en cas de partage des voix ; cependant, la CPM étant un organe d’appui et non de contrôle, la voix prépondérante du Président malgré l’inégalité crée entre les membres est techniquement justifiée. 3.2.2.4 Rôle du Contrôleur financier Dans le dispositif en vigueur, le Contrôleur financier est impliqué dans la passation des marchés à un double titre : d’une part en tant que contrôleur financier spécialisé et, d’autre part en tant que membre de la CPM. Concernant son rôle de contrôleur financier spécialisé, il l’exerce conformément à la réglementation en vigueur et à ce titre il est notamment amené à viser les marchés après souscription par l’adjudicataire et avant signature par l’autorité compétente. Il aura également à viser, par la suite, les éléments de justificatifs (factures, décomptes, titres de créances) qui lui seront présentés avant paiement. Concernant son rôle de membre à part entière des CPM, il participe aux délibérations et aux décisions de celle-ci (cf. schémas descriptifs des procédures en 3.1.3, alinéas a) et b) supra). Cette double implication, outre le fait qu’elle le fait apparaître comme s’auto-contrôlant à plusieurs reprises, fait de lui un membre de la CPM disposant, par rapport aux autres membres, d’un droit exorbitant, à tout le moins exceptionnel. En effet le CF, à l’une quelconque des étapes d’intervention de la CPM (approbation du DAO, ouverture des offres, attribution et approbation du projet de contrat) peut, malgré son opposition, être lié par une décision collégiale de ladite CPM, cette décision s’imposant à lui en tant que membre. En phase d’exécution du marché par l’attributaire, le CF interviendra à l’engagement et à l’ordonnancement des différents décomptes : qu’il ait été ou non en accord avec la décision d’attribution, il reste qu’il pourrait ne pas être totalement indépendant lors de ces contrôles, ou à défaut, paraître manquer d’indépendance. C’est donc en définitive la fonction première de contrôleur financier comme garant de la régularité de la dépense qui pourrait pâtir de cette dualité de rôles. Au-delà, nous considérons que l’autonomisation – et par le fait, la responsabilisation – des maîtres d’ouvrage voulue par la législation est en contradiction avec le maintien au sein d’une structure d’appui au MO – la CPM – d’un représentant du Ministère des Finances.

3.2.3. R EGULATION

L’ARMP est au cœur de la réforme engagée depuis 1995 et, au titre de ses missions de régulation, elle a effectivement mené un important travail. Celui-ci est notamment visible tout particulièrement à travers : � le recrutement des OI et le suivi de leurs travaux ayant abouti à des actes de régulation (annulation

et/ou reprises de procédures ; annulations d’attributions ; etc.) ;



- 41 -

� l’organisation de nombreux séminaires destinés à la formation des acteurs du dispositif ; � l’organisation de Tables rondes destinées à nourrir le débat sur la réforme du dispositif des marchés

publics ; � la publication du Journal des marchés publics et du magazine trimestriel d’analyses des marchés ; � l’élaboration et la publication de documents types (demande de cotation ; registres des

Commissions ; recueil de textes ; etc.) ; � le recrutement des auditeurs indépendants ; � la mise en place d’un Système de collecte et de centralisation des documents (SCD) D’autres actions du même type sont actuellement en cours qui aboutiront à la publication de Manuels de procédures (passation et exécution des marchés notamment), de modèle de dossiers types (AO travaux, AO fournitures, etc.). Toutefois, les actions de régulation menées par l’ARMP ne sauraient être complètes sans la mise en place d’une Banque de données lui donnant une vue exhaustive et pratiquement « en temps réel » du déroulement de la chaîne des marchés. Le SCD évoqué ci-dessus est en principe le moyen d’atteindre cet objectif. Comme le montrent d’une part le constat de carence documentaire décrit à la section 4.1.1 infra et, d’autre part, les anomalies contenues dans la base de données de l’ARMP utilisée pour l’élaboration des échantillons d’audit (cf. 2.4.1 supra) ni les résultats obtenus par le SCD, ni la Banque de données dans son état actuel ne peuvent être considérés comme pleinement satisfaisant. Des préconisations spécifiques au renforcement du rôle de régulation de l’ARMP sont proposées en section 5.5 infra.



- 42 -

4. AUDIT DE LA PASSATION ET DE L’EXECUTION DES MARCHES

Les développements ci-après présentent les constats d’audit. Ces constats ont été regroupés par grand thèmes et concernent donc : la passation des marchés (point 4.2) ; l’exécution financière (point 4.3) ; l’exécution technique (point 4.5). Cependant, certains constats généraux – i.e. concernant l’ensemble des étapes – sont préalablement décrits (point 4.1). Les détails des constats, au cas par cas pour chacun des dossiers de l’échantillon d’audit, font l’objet d’une publication séparée. 4.1. CONSTATS GENERAUX L’auditeur souhaite souligner l’importance des deux constats généraux qui sont ci-dessous détaillés : � le premier est un constat de carence documentaire qui traduit les lacunes considérables de

l’Administration dans la gestion de ses dossiers de travail et de ses archives avec pour conséquence principale de la mettre dans l’incapacité de rendre compte de sa gestion ;

� le second, est le constat qu’une partie non négligeable des crédits utilisés par l’Administration

échappe, par la pratique du fractionnement, aux règles mises en place pour l’utilisation des deniers publics.

4.1.1. C ONSTAT DE CARENCE DOCUMENTAIRE

Le constat de carence documentaire concerne aussi bien la passation des marchés (mise en concurrence et contractualisation) que l’exécution financière et l’exécution technique. A chacun de ces trois stades de la procédure des marchés, l’auditeur a éprouvé d’importantes difficultés pour obtenir la documentation nécessaire à ses travaux. Il est remarquable que cette défaillance se reproduise pour la troisième année consécutive, et ce, malgré les recommandations des rapports précédents et les multiples avertissements préalables au démarrage de la mission qui fait l’objet du présent rapport.



- 43 -

L’auditeur souligne ce constat de carence notamment au regard des obligations réglementaires de l’Administration et du temps dont elle disposait pour fournir les dossiers nécessaires à l’audit (les échantillons de marchés ont été établis en septembre 200418). Dans ce contexte, l’incapacité de l’Administration à fournir l’ensemble des éléments constitutifs des dossiers des échantillons, même si elle est, à l’évidence, significative d’insuffisances importantes en matière d’archivage, doit, de l’avis de l’auditeur, être analysée sur un plan plus général et au-delà du strict problème de l’archivage. A ce titre, la carence dans la présentation des dossiers est préoccupante d’un triple point de vue : � d’abord, parce que les explications reçues pour la justifier, qui font souvent état de « changement

de titulaires » dans les postes des responsables du suivi des marchés et « de manque de moyens matériel », ne sauraient être recevables.

Elles ne sauraient l’être, pour la première parce qu’elle remet en cause le principe de la continuité de l’Etat en général, de la pérennité de l’Administration en particulier ; pour la seconde, parce qu’elle n’est qu’une explication « fourre-tout » et non démontrée pour certaines structures. Toutes deux étant sans commune mesure, et en tout état de cause incompatibles, avec le niveau de compétence démontré par l’Administration camerounaise.

� Ensuite, parce que l’ARMP, confrontée aux mêmes difficultés que l’auditeur, ne disposant pas des

informations qui lui sont nécessaires, ne saurait ipso facto assurer pleinement et efficacement la totalité de ses attributions de régulation du dispositif des marchés publics ; celles-ci sont pourtant au cœur de la réforme entreprise depuis 1995.

� Enfin, parce que les insuffisances en matière d’archivage ont pour conséquence de mettre l’Administration dans l’incapacité de rendre compte de sa gestion.

Cette incapacité est en contradiction, non seulement avec les principes de bonne gouvernance que l’Etat s’est lui-même fixés, mais également, avec les conditions nouvelles d’intervention des partenaires techniques et financiers (notamment en termes d’appui budgétaire).

4.1.1.1 Carence documentaire concernant la passation La première étape de l’audit de passation a consisté en l’exploitation, i.e. la saisie et l’analyse de la documentation disponible dans les archives de l’ARMP. Sur ce point, l’auditeur entend rappeler que l’ARMP doit être destinataire de la totalité de la documentation relative à la passation des marchés. Il s’agit en l’occurrence de la mise en application de dispositions réglementaires (cf. encadrés n° 1 et 2 ci-dessous) pour l’application desquelles, l’ARMP à mis en place un système spécifique de collecte, le SCD (Système de collecte et de centralisation des documents). 18 Cf. le rapport de l’expert indépendant : Audit a posteriori des marchés publics passés au cours de l’exercice 2003 / Echantillonnage des marchés à auditer ; Joseph Nguetsop Feulefack, Expert indépendant ; Rapport final septembre 2004



- 44 -

ENCADRE N° 1 : EXTRAITS DU DECRET 2001/048 DU 23 FEVRIER 2001

Décret 2001/048 du 23 février 2001

L'Agenceapourmissiond'assurerlarégulation, lesuivi et l'évaluationdusystèmedesmarchés publics.

A ce titre elle est chargée notamment :

(alinéa 6)

- decollecter et decentraliser, envuedelaconstitutiond'unebanquededonnées, ladocumentationet lesstatistiquessur l'attribution, l'exécutionet lecontrôledesmarchéspublics.Aceteffetl'Agencereçoitdesmaîtresd'ouvragesetdescommissionsdesmarchéscopiesdespiècesetautresdocumentsourapportsconcernésdontelleassurelabonnetenue et la conservation dans les archives relatives aux marchés publics ;

Article 3

L’auditeur entend souligner que le texte fait expressément référence non seulement à l’attribution, mais également à l’exécution des marchés publics.

ENCADRE N° 2 : EXTRAITS DU DECRET 2002/030 DU 28 JANVIER 2002

Décret 2002/030 du 28 janvier 2002

LaCommissiondePassationdesMarchésseréunit surconvocationdesonPrésidentquiveille à son bon fonctionnement.

A ce titre, le Président :

(alinéa f) )

f) transmet pour conservationet archivageàl'organismechargédelarégulationdesmarchéspublics,touteladocumentationconcernantlesdossierstraitésparlaCommissionde Passation des Marchés, notamment :

- les dossiers d'appel d'offres ou les demandes de cotations approuvés par ladite commission ;

- les procès-verbaux des séances ;

- les avis d'appel d'offres signés et les additifs éventuels ;

- les procès-verbaux d'ouverture des plis ;

- les rapports d'analyse des offres adoptés ;

- les copiés paraphées des offres des soumissionnaires ;

- les résultats de la délibération sur la proposition d'attribution de la sous-commission d'analyses des offres ;

- les requêtes des soumissionnaires et les réponses y afférentes ;

- les copies des journaux contenant les publications des avis d'appel d'offres relatifs aux dossiers d'appel d'offres

LePrésident delaCommissionSpécialiséedeContrôledes Marchés veilleaubonfonctionnement de celle-ci.

A ce titre, il :

(alinéa 6)

-transmetpourconservationetarchivageàl'organismechargédelarégulationdesmarchéspublics, toute la documentation concernant les dossiers traités par la Commission ;

(alinéa 7)

- établit unrapport d'activitéssemestriel qu'il adresseauPremier Ministreaveccopieàl'organisme chargé de la régulation des marchés publics.

Article 9

Article 30

Les travaux menés par l’auditeur au Service des archives de l’ARMP permettent de constater des niveaux de carence dans l’archivage, à l’exception notable de la documentation concernant le ministère des Travaux publics, qui prouvent, d’une part que ces obligations réglementaires ne sont pas respectées et, d’autre part, que le SCD n’a pas (ou n’avait pas encore) démontré un niveau d’efficacité suffisant.



- 45 -

Le tableau ci-dessous, qui résume les carences constatées en matière de documents relatifs à la passation des marchés, illustre ce constat.

TABLEAU N°8 : PRESENCE ET ABSENCE DE DOCUMENTS DANS LES ARCHIVES DE L ’ARMP

Nbr % Nbr %Dossier d'appel d'offres 312 193 61,9% 119 38,1%PV d'approbation du DAO 312 103 33,0% 209 67,0%Offre technique 334 175 52,4% 159 47,6%Offre financière 334 174 52,1% 160 47,9%PV de dépouillement des offres 312 166 53,2% 146 46,8%Rapport d'analyse des offres 312 178 57,1% 134 42,9%PV du rapport d'analyse/atribution 312 158 50,6% 154 49,4%Marché (contrat) 334 202 60,5% 132 39,5%

dont AO 312 199 63,8% 113 36,2%dont Gré à gré 22 3 13,6% 19 86,4%

Ordre de service (démarrage travaux) 334 51 15,3% 283 84,7%

Présents AbsentsDocumentsNombre

théorique

Présence /absence

L’auditeur note également que les rapports des observateurs indépendants ne sont pas classés avec les dossiers archivés et qu’ils font l’objet d’un classement à part, ce qui ne facilite pas leur exploitation (cf. 5.1.2 infra). Dans ce contexte, l’auditeur tient à souligner que sur la seule base des archives de l’ARMP, l’audit de la passation des marchés (toujours à l’exception de ceux concernant le MINTP) n’aurait eu que très peu de signification. Ce n’est qu’à partir des compléments d’information recueillis au cours de ses travaux, notamment auprès des Maîtres d’ouvrage que l’auditeur a pu retrouver certaines données relatives à la passation et ainsi, d’une part compléter sa base de données et, d’autre part, améliorer la pertinence de ses constats. Toutefois, auprès des Maîtres d’ouvrage également, de nombreuses carences documentaires ont également été constatées. Par ailleurs, l’auditeur constate que la documentation relative aux autres aspects du suivi des marchés, i.e. l’exécution financière et l’exécution technique, est absente, quasiment en totalité, des archives de l’ARMP et que ce n’est que marginalement que certains éléments sont présents dans les boîtes d’archives. 4.1.1.2 Carence documentaire concernant l’exécution financière L’audit de l’exécution financière nécessite de disposer des éléments constituants les dossiers de paiements adressés au payeur conformément à la procédure en vigueur. Sur ce point, l’auditeur constate une défaillance grave des systèmes d’archivages et l’impossibilité d’accéder, dans des conditions raisonnables de temps, mais également de conditions d’exploitation, aux données.



- 46 -

L’Administration, à l’exception notable du Fonds routier 19, s’avère ne pas être en mesure de fournir aux fins d’inspection et/ou d’audit, la totalité des dossiers de justificatifs des paiements effectués tant directement (fonds nationaux) qu’indirectement (fonds d’emprunts). a) Paiements sur fonds d’emprunts Pour ceux-ci, le recours, comme cela avait été fait pour les audits précédents, aux dossiers disponibles chez les bailleurs de fonds (dans les locaux de leurs représentations locales respectives), l’auditeur tient à souligner que les contrôles effectués dans ces conditions : � ne sont pas pertinents vis-à-vis de l’objet de l’audit qui est de contrôler le fonctionnement du

dispositif en vigueur au Cameroun et non ceux mis en place par les bailleurs ; � que les paiements acceptés et effectués par ces derniers (paiements directs ou refinancements),

constituent une validation de fait des dossiers de paiement qui leur ont été présentés, même si ceux-ci étaient en défaut avec les procédures nationales.

En tout état de cause, six bailleurs étaient spécifiquement concernés par des marchés figurant dans l’échantillon d’audit : l’Agence française de développement (AFD) ; le Fonds européen de développement (FED) ; le Fonds africain de développement (FAD), la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KFW) ; l’Agence internationale pour le développement (IDA) ; la Banque islamique de développement (BID). Les investigations menées par l’auditeur auprès de la structure chargée de la gestion des opérations financées par lesdits bailleurs, la Caisse autonome d’amortissement (CAA) en l’occurrence, montrent les difficultés de cette dernière à produire les éléments nécessaires à l’audit. Ainsi, sur les 42 dossiers que l’auditeur souhaitait examiner, la CAA n’a pu en produire que 24. Ce constat est surprenant, dans la mesure où, quel que soit le mode de paiement adopté par le bailleur de fonds (paiement direct au prestataire, ou refinancement de dépenses effectuées par l’emprunteur, ou approvisionnement de « caisse » d’avance), il ne peut effectuer ce type d’opération que sur ordre de l’emprunteur et sur la base d’un dossier de justificatifs validé par ce dernier. Il est remarquable dès lors que la CAA ne soit pas en mesure de présenter, sinon à première réquisition, du moins dans un délai raisonnable, les pièces justificatives correspondantes. Ce constat, au-delà des préoccupations concernant l’exécution des marchés, est d’autant plus surprenant – et l’auditeur tient à le souligner – que l’information relative à ces paiements 20 est essentielle pour la gestion des prêts ; ils en constituent des utilisations (i.e. tirages) et, en les méconnaissant, la CAA ne peut évaluer l’encours desdits prêts et ne peut donc en calculer, ni les échéanciers en intérêts correspondants, ni les échéanciers de remboursement de principal. b) Paiements sur fonds nationaux Ceux-ci s’effectuent par diverses procédures, mais aboutissent tous, en ce qui concerne les dépenses relevant du niveau central (ministères hors EPA), à des dossiers de paiements adressés au Trésor. Là encore, l’auditeur ne peut que constater des difficultés considérables pour accéder au dossiers

19 La totalité des dossiers demandés par l’auditeur a pu être examinée ; ces dossiers étaient complets (marchés, attachements, factures, etc. et facilement accessibles 20 Notamment : montant, date, devise de règlement si ce n’est pas le Fcfa et en cette occurrence, cours de change de ladite devise à la date de la transaction ; etc.



- 47 -

concernés. Même s’agissant de dossiers bénéficiant d’un traitement spécifique, tel ceux financés dans le cadre de l’initiative PPTE, les conditions de classement et d’archivage sont telles que l’Administration n’est pas en mesure de produire, au vu des numéros de marchés, ni même des numéros de bons d’engagement (BE) les justificatifs correspondants. A titre d’exemple : suite à la requête exprimée par l’auditeur concernant 61 dossiers sur financement BIP, il a été nécessaire de rencontrer le Payeur général du Trésor, le Chef du service de la comptabilité et le Chef de service compte de gestion. Au terme de ces visites, ses interlocuteurs ayant compris que l’auditeur souhaitait consulter les dossiers « physiques » – i.e. les bons d’engagement, les titres de confirmations de créances, les factures, etc. – l’auditeur a été invité à se rendre aux « archives dormantes » ; celles-ci étant entreposées dans un entassement de sacs, dans un sous-sol du MINEFI ne bénéficiant pas d’éclairage. L’auditeur a conclu à l’impossibilité d’exploiter cette matière. Le même constat est fait pour la partie des dossiers dits PPTE. Si ceux-ci ne sont pas relégués dans les sous-sols, ils ne bénéficient pas pour autant d’un quelconque classement et, tant sur la base des numéros de marchés que sur celle des numéros de BE, il n’a pas été possible, dans le cadre du temps imparti à l’auditeur pour sa mission, de consulter 16 dossiers sur les 40 recherchés. En tout état de cause, l’auditeur s’interroge sur la capacité des services du Trésor, du Service compte de gestion en particulier, à pouvoir produire un compte de gestion annuel et qui plus est, à le mettre en état d’examen (i.e. de l’adosser aux pièces justificatives correspondantes) afin de pouvoir le produire au juge des comptes (i.e. actuellement la Chambre des comptes de la Cour Suprême et, à brève échéance, à la Cour des comptes).

4.1.2. F RACTIONNEMENTS POTENTIELS

Les TDR fixaient à l’auditeur un champ d’investigation limité aux marchés d’un montant supérieur à 30 millions de Fcfa. Toutefois, ces TDR demandaient également à l’auditeur d’« Evaluer si le Maître d'ouvrage a un dispositif de contrôle interne adéquat et efficace et que ledit dispositif de contrôle permet d'assurer que : a) La procédure de passation des marchés suivie est conforme à la réglementation […] ». A ce titre, afin de compléter ses constats l’auditeur, tout comme il l’avait fait dans le cadre de l’audit précédent21, a mené un travail d’analyse sur les dépenses inférieures au seuil de 30 millions avec pour objectif de vérifier si, par la pratique du fractionnement (cf. définition en 4.1.2.1 ci-dessous), des dépenses qui auraient dû faire l’objet de lettres-commande ou de marché ont échappé à cette obligation. L’auditeur souligne que l’évaluation des fractionnements, même probables ou potentiels, constitue une information importante dans le contexte de la présente mission dans la mesure où l’existence de dépenses publiques réalisées en violation de la procédure réglementaire – i.e. en s’exonérant en tout ou partie des obligations stipulées par le Code des marchés, ce qui est le cas du fractionnement –, apporte un éclairage significatif sur la pertinence et l’efficacité du système d’audit interne.

21

Audit a posteriori des marchés publics au Cameroun (Exercice 2001-2002 et période transitoire 2002) ; Groupement 2AC/ACP, Rapport final (février 2004) ; Chapitre 3, Section 3.1



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4.1.2.1 Rappels a) Définition du fractionnement Le fractionnement est la pratique qui consiste à scinder une dépense dont le montant total atteint ou bien dépasse un seuil à partir duquel s’appliquent une réglementation et des procédures spécifiques, en plusieurs factures qui n'atteignent pas ce montant, ceci afin d'éviter lesdites réglementation et procédures. Dans le cas du Cameroun, la fixation par la réglementation en vigueur de seuils pour l’application de trois procédures de mise en concurrence distinctes – bon de commande, lettre-commande, marché – montre clairement le souci du législateur de relier les procédures à des montants d’opérations. Tout particulièrement, en suivant un principe de gradation selon lequel plus le montant d’une opération est élevé et plus les conditions de mise en place et de contrôle – de la mise en concurrence jusqu’à la nature des contrats et aux modalités d’approbation – doivent être rigoureuses. Dans ce contexte, le fractionnement constitue, à l’évidence, une pratique qui ne respecte, ni le texte, ni l'esprit de la réglementation. L’auditeur relève, concernant la réglementation en vigueur pour l’exercice budgétaire sous revue, que le décret 95-101 n’évoque pas le fractionnement, mais que, en revanche, celui-ci est expressément visé par le décret 2000-156. Ce dernier prohibe expressément le fractionnement en stipulant : « Sont considérées comme violations aux termes du présent décret : […] b) le fractionnement d’un marché en lettres-commande ou en bons de commande, dans le but de le soustraire de la compétence d’un autre organe ; […] » (Cf. Titre V, article 87 nouveau bis, alinéa b dudit décret). Toutefois, ce texte 22 ne propose pas de définition du fractionnement. L’auditeur observe par ailleurs, que le nouveau code (décret 2004-275 du 24 septembre 2004), s’il réaffirme, en termes quasi identiques23, en son article 106, la prohibition du fractionnement, n’en donne pas non plus de définition. Alors même que ce texte – article 110, paragraphe 2, alinéa d ) – enjoint à l’organisme chargé des marchés publics « la prévention des fractionnements des marchés publics ». Enfin, l’auditeur souligne que la note de présentation de la circulaire d’application pour le budget 2005 – qui ne s’applique pas à l’exercice sous revue, mais qui éclaire la volonté des Autorités – précise que « … compte tenu des abus observés, il est question de ne plus apprécier le fractionnement par rapport à un fournisseur, mais par rapport à un gestionnaire. Autrement dit, le fractionnement sera constaté même si le gestionnaire des crédits passe des commandes à des fournisseurs différents ». En tout état de cause, le fractionnement dans ce contexte peut prendre deux formes : � le morcellement d’une dépense qui aurait dû faire l’objet d’une lettre-commande – i.e. supérieure

ou égale à 5 millions de Fcfa et inférieures à 30 millions de Fcfa – en plusieurs bons de commande, chacun inférieur à ce seuil, mais dont le montant cumulé le dépasse ;

� le morcellement d’une dépense qui aurait dû faire l’objet d’un marché – i.e. supérieure ou égale à

30 millions de Fcfa – en plusieurs lettres-commande dont aucune n’atteint ce seuil, mais dont le montant cumulé le dépasse.

22 Ni aucun autre porté à la connaissance de l’auditeur 23

b) le fractionnement d’un marché en marchés de moindre envergure, en lettres-commandes ou en bons de commande, dans le but de la soustraire à la compétence d’un autre organe ;



- 49 -

b) Conséquences du fractionnement Le fractionnement des dépenses est une pratique ayant principalement pour objet de contourner les règles de la mise en concurrence ; cependant, l’auditeur entend souligner que cette pratique, outre le fait qu’elle est illégale, est préjudiciable à l'Administration de plusieurs points de vue. En effet, le fractionnement, se traduit par l’application de procédures simplifiées qui ne respectent pas, eu égard aux montants concernés, la volonté du législateur de graduer les conditions de mise en place et de contrôle de la commande publique, précisément en fonction des montants en jeu. � Concernant le fractionnement d’une lettre-commande en plusieurs bons de commande. Il permet au

gestionnaire des crédits d’éviter le passage par la CPM, et, a fortiori, par les structures de contrôle (CSCM, OI) éventuellement concernées ; de plus, l’Administration :

- subit un préjudice en perdant une recette, en l’occurrence le droit d’enregistrement de 2,5 %

sur le montant de la prestation ; - perd la garantie d'obtenir les meilleurs prix et/ou qualités du fait de l’absence de mise en

concurrence des prestataires potentiels ; - réalise des dépenses, parfois d’un montant non négligeable, sur la base d’un document

contractuel – en l’occurrence un bon de commande – largement insuffisant en termes de formalisation des obligations du cocontractant, notamment sur la définition de la prestation, la qualité des matériaux, les délais de livraison, les pénalités, etc., au regard des montants concernés.

� Concernant le fractionnement d’un marché en plusieurs lettres-commande. Il permet essentiellement

de contourner la procédure attachée à la mise en place d’un marché public et notamment à ce titre d’éviter :

- la présence de l’observateur indépendant (OI) au cours des délibérations de la CPM,

- l’analyse des offres par une sous-commission technique.

Par ailleurs, l’auditeur relève que les offres pour les lettres-commande sont établies « sur la base d’un descriptif technique et du bordereau quantitatif… »

24 et que la CPM se prononce sur l’attribution au profit du soumissionnaire moins disant « dont l’offre est conforme pour l’essentiel25 aux prescriptions du descriptif technique… ». Ces allègements de la procédure ne doivent concerner, tant dans l’esprit que dans la lettre de la réglementation, que certains types de prestations26 chaque fois que le montant concerné, pour une même commande, reste inférieur au seuil de 30 millions de Fcfa.

Le fractionnement permet de faire indûment bénéficier desdits allègements une prestation pour laquelle, à l’évidence, ceux-ci ne sont pas applicables. En effet, le cumul des montants fractionnés montrent que la définition de la prestation exigeait non un simple « descriptif technique » mais un véritable dossier d’appel d’offres (DAO) tel que défini par l’article 8 du décret 95-101.

24 Procédure de demande de cotation uniquement 25 Souligné par l’auditeur 26 Fournitures, consommables et matériel divers ; mobilier ; petit équipement ; matériels informatiques ; entretien des bâtiments ; cantonnage (cf. article 2 de l’arrêté 032 du 28 février 2003)



- 50 -

Enfin, l’auditeur relève que ce type de fractionnement permet au Maître d’ouvrage d’appliquer les stipulations de l’article 16 du décret 95-101 qui l’autorise à dispenser l’attributaire des cautionnements – cautionnement définitif et cautionnement de garantie – prévus par l’article 16 du même décret. En effet, cette possibilité est offerte chaque fois que le marché est inférieur à 50 millions de Fcfa, ce qui est, par définition, le cas des lettres-commande. Remarque : le nouveau Code des marchés – décret 204-275 – en son article 72 reprend cette disposition mais fixe le seuil pour cette autorisation à 30 millions de Fcfa.

� Concernant toutes les formes de fractionnement

Sur un plan plus général, l’auditeur souhaite attirer l’attention sur deux autres conséquences du fractionnement, l’une relative à la politique de développement, la seconde à la gouvernance.

- Concernant le développement économique : il ne fait aucun doute que la commande publique,

de par les montants qu’elle représente, est en mesure de générer des chiffres d’affaires importants pour les opérateurs du secteur privé. Il est donc légitime que le plus grand nombre d’entre eux puissent y avoir accès dans des conditions équitables et transparentes.

A l’évidence, le fractionnement des dépenses, par le contournement de la mise en concurrence qu’il met en œuvre, ne réalise pas ces conditions et constitue, ipso facto, un obstacle sérieux à l’essor d’un secteur privé moderne, diversifié et concurrentiel.

- Concernant la gouvernance : il est patent que le fractionnement, dans une grande partie des cas,

ne peut se produire qu’avec l'assentiment, au moins tacite, de l'Administration, voire à l’instigation de certains de ses agents.

L’auditeur considère que l’Administration, en la circonstance, adresse un message très négatif aux opérateurs économiques :

* d’une part, en les confortant dans l’opinion que des pratiques informelles, et qui plus est,

contraires à la réglementation en vigueur, sont toujours possibles, voire souhaitées, et peuvent être mises en oeuvre en toute impunité et,

* d’autre part, en démontrant son incapacité à faire appliquer les règles qu’elle s’est elle-

même fixées. 4.1.2.2 Évaluation des fractionnements potentiels En l’absence de définition réglementaire du fractionnement dans les textes en vigueur, l’auditeur – aux seules fins de son analyse – a considéré comme des « zones à risques » et donc de dépenses potentiellement fractionnées : � les dépenses dont le montant est compris entre 4,5 et 5 millions de Fcfa (fractionnements potentiels

de lettres-commande en Bons de commande) ; � les dépenses dont le montant est compris entre 25 et 30 millions de Fcfa (fractionnements potentiels

de marchés en lettres-commande). L’auditeur souhaite souligner que pour les besoins de l’analyse il s’est référé au montant engagé et non au montant payé. En effet, seul le montant engagé est significatif de la procédure utilisée (bon de commande/lettre-commande/marché).



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L’analyse a été effectuée à partir de la base de données de l’exécution budgétaire au titre de l’exercice 2003 fourni à l’auditeur par la Cellule informatique de la Direction du Budget sous format Ms.Excel.

Ce fichier répertorie un montant total d’engagements au profit de l’ensemble des fournisseurs de l’État de 146 213 millions de Fcfa 18 809 dossiers d’engagement. De cet ensemble ont été exclues les dépenses qui correspondent à des prestations non significatives dans le cadre de cette analyse spécifique, notamment les dépenses sur abonnement (eau ; électricité ; télécommunications) et de transports aériens (montants payés à la CAMAIR) ; les dépenses de carburant ont également été exclues, mais font l’objet d’une observation particulière (cf. alinéa c) ci-après). Le tableau ci-dessous résume ces données.

TABLEAU N° 9 : EVALUATION DES ZONES A RISQUE DE FRACTIONNEMENTS POTENTIELS

Nbre Montants Nbre Montants18 809 146 213 264 3393 780 29 302 768 900

15 029 116 910 495 4397 736 17 080 578 344

Zone à risque : de 4,5 à - de 5 millions6 137 30 261 056 67784,3% 38,6%520 7 381 805 074

Zone à risque : de 25 à - de 30 millions272 7 817 452 3843,7% 10,0%348 32 951 048 41216 21 418 554 548

7 277 78 411 362 5476 409 38 078 509 061

de plus de 30 à - de 500 millionsplus de 500 millions

de 5 à - de 25 millions

Sous-total 3 : Zone à risqueSous-total 2 : de 4,5 à - de 500 millions

moins de 4,5 millions

Engagements % sur Sous-total 2Dépenses

Total BDDDépenses excluesSous-total 1

Les « zones à risque » et donc de fractionnement potentiels représentent 6 409 engagements pour un total de 38,1 milliards de Fcfa ainsi réparties : � pour la zone des engagements de montants supérieurs ou égaux à 4,5 millions et inférieurs à 5

millions de Fcfa, 6 137 dossiers pour un total de 30 261 056 677 Fcfa sont concernés ; � pour la zone des engagements de montants supérieurs ou égaux à 25 millions et inférieurs à 30

millions de Fcfa, 272 dossiers pour un total de 7 817 452 384 Fcfa sont concernés. Le tableau ci-dessous illustre, par ministères et institutions, pour l’exercice budgétaire sous revue, les montants, situés dans les « zones à risque » et potentiellement fractionnés.



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TABLEAU N° 10 : « ZONES A RISQUE » ET FRACTIONNEMENTS POTENTIELS (NOMBRE ET FCFA ), PAR MINISTERES ET INSTITUTIONS Cde Dénomination Nbre Montant Nbre Montant Nbre Montant Nbre Montant % nbre % mont.01 Présidence 721 5 064 421 803 658 3 258 374 510 24 701 423 586 682 3 959 798 096 94,6% 78,2%02 Service rattaché à la Présidence 167 1 328 735 997 153 757 412 576 1 25 000 000 154 782 412 576 92,2% 58,9%03 Assemblée nationale 15 292 566 460 2 59 090 700 2 59 090 700 13,3% 20,2%04 Primature 215 1 891 338 933 188 931 139 463 6 174 133 602 194 1 105 273 065 90,2% 58,4%05 Conseil économique et social 4 382 012 500 0 0 0,0% 0,0%06 Relations extérieures 28 983 225 655 9 43 958 948 2 52 378 490 11 96 337 438 39,3% 9,8%07 Administration territoriale 353 2 256 987 941 343 1 698 338 240 343 1 698 338 240 97,2% 75,2%08 Justice 35 552 265 746 23 112 280 957 23 112 280 957 65,7% 20,3%09 Cour suprême 73 763 415 457 67 330 727 190 1 26 217 787 68 356 944 977 93,2% 46,8%11 Contrôle supérieur de l'Etat 40 561 444 705 26 128 873 976 2 59 924 211 28 188 798 187 70,0% 33,6%12 Délég. générale Sureté de l'Etat 133 2 400 978 767 110 540 542 583 3 76 588 207 113 617 130 790 85,0% 25,7%13 Défense nationale 402 5 833 300 696 267 1 318 536 728 16 452 695 831 283 1 771 232 559 70,4% 30,4%14 Culture 69 695 813 700 50 247 511 543 2 59 064 983 52 306 576 526 75,4% 44,1%15 Education nationale 214 3 015 612 647 182 889 883 636 12 322 191 132 194 1 212 074 768 90,7% 40,2%16 Jeunesse et sport 17 1 154 159 534 2 9 886 733 2 59 999 906 4 69 886 639 23,5% 6,1%17 Communication 51 526 805 761 46 227 093 388 46 227 093 388 90,2% 43,1%18 Enseignement supérieur 199 1 657 645 128 173 848 670 343 2 57 006 627 175 905 676 970 87,9% 54,6%19 Recherche scientif. et technique 83 754 422 299 67 326 037 157 8 236 084 239 75 562 121 396 90,4% 74,5%20 Economie et finances 325 3 363 274 177 302 1 489 785 684 1 29 964 628 303 1 519 750 312 93,2% 45,2%21 Dév. Industriel et commercial 52 399 734 818 49 240 672 417 1 29 912 400 50 270 584 817 96,2% 67,7%22 Invest. pbc et Aménagt territoire 147 1 996 130 518 87 428 215 284 12 335 386 900 99 763 602 184 67,3% 38,3%23 Tourisme 26 294 509 196 18 88 983 884 2 59 081 904 20 148 065 788 76,9% 50,3%25 198 1 150 409 094 191 938 119 139 1 29 998 064 192 968 117 203 97,0% 84,2%30 Agriculture 338 2 277 148 053 325 1 599 114 426 325 1 599 114 426 96,2% 70,2%31 Elevage pêche et industrie 53 989 249 341 39 191 040 681 4 116 471 637 43 307 512 318 81,1% 31,1%32 Eau et énergie 272 1 531 291 268 264 1 307 123 459 3 81 671 535 267 1 388 794 994 98,2% 90,7%33 Environnement et forêts 37 389 603 340 30 148 744 943 30 148 744 943 81,1% 38,2%36 Travaux publics 339 4 296 055 321 280 1 385 149 023 8 223 666 975 288 1 608 815 998 85,0% 37,4%37 Urbanisme et habitat 165 2 040 110 613 104 512 672 292 11 314 458 366 115 827 130 658 69,7% 40,5%38 Ville 105 1 774 626 051 78 385 698 104 11 320 561 480 89 706 259 584 84,8% 39,8%40 Santé publique 456 6 159 170 084 391 1 927 036 094 11 320 102 122 402 2 247 138 216 88,2% 36,5%41 Emploi, travail et prév. sociale 29 393 566 770 20 98 237 107 20 98 237 107 69,0% 25,0%42 Affaires sociales 35 406 547 016 27 132 749 038 1 29 496 950 28 162 245 988 80,0% 39,9%43 Condition féminine 23 199 569 996 18 89 028 095 4 104 995 000 22 194 023 095 95,7% 97,2%45 Postes et télécommunications 53 894 896 315 30 146 124 901 2 51 787 444 32 197 912 345 60,4% 22,1%46 Transports 88 1 388 291 570 73 360 345 612 1 28 143 750 74 388 489 362 84,1% 28,0%50 Fonction publique et réforme Ad. 75 693 868 632 59 292 899 758 2 55 683 881 61 348 583 639 81,3% 50,2%55 Dette intérieure 4 119 997 016 4 119 997 016 4 119 997 016 100,0%100,0%57 Dette publique intérieure 50 1 775 935 353 9 43 775 611 17 497 844 690 26 541 620 301 52,0% 30,5%60 Intervention état 174 5 281 460 626 83 404 877 897 45 1 304 023 929 128 1 708 901 826 73,6% 32,4%65 Dépenses communes 1 377 9 407 743 779 1 294 6 371 415 259 36 1 064 823 882 1 330 7 436 239 141 96,6% 79,0%92 29 818 630 926 1 4 999 998 11 311 760 380 12 316 760 378 41,4% 38,7%93 8 254 388 945 1 4 980 000 1 25 820 150 2 30 800 150 25,0% 12,1%

7 277 78 411 362 547 6 137 30 261 056 677 272 7 817 452 384 6 409 38 078 509 061 88,1% 48,6%

Cumul des engagements "zone à risque"Ordonnateur

Total

Engagements de 4,5 à 500 Engagements de 25 à 30Engagements de 4,5 à 5

Rapportées à l’échantillon des dépenses dont les montants se situent entre 4,5 et 500 millions de Fcfa, ces données signifient : � que 84,3 % en nombre et 38,6 % des dépenses effectuées sur la base de bons de commande sont des

fractionnements potentiels de lettres-commande en bons de commande ; � que 3,7 % en nombre et 10 % en valeur des dépenses effectuées par lettres-commande sont des

fractionnements potentiels de marchés en lettres-commande ; Afin de pouvoir en mesurer l’évolution, l’auditeur a établi le tableau comparatif ci-dessous qui présente, pour les 19 départements pour lesquels une telle analyse avait déjà été effectuée (cf. rapport déjà cité en note 1 supra) les taux d’évolution, en nombre et en montant, de la pratique du fractionnement.



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TABLEAU N° 11 : EVOLUTION DE LA PRATIQUE DU FRACTIONNEMENT SUR DEUX EXERCICES

Dénomination % nbre % montant % nbre % montant

06 MINREX Relations extérieures 57,6% 21,2% 39,3% 9,8% -31,8% -53,9%

07 MINAT Administration territoriale 94,6% 73,8% 97,2% 75,2% 2,8% 2%

08 MINJUST Justice 70,2% 41,8% 65,7% 20,3% -6,4% -51,4%

14 MINCULT Culture 81,0% 42,2% 75,4% 44,1% -7,0% 4,4%

15 MINEDUC Education nationale 83,5% 58,6% 90,7% 40,2% 8,6% -31%

16 MINJES Jeunesse et sport 50,0% 22,2% 23,5% 6,1% -52,9% -72,7%

17 MINCOM Communication 82,5% 44,1% 90,2% 43,1% 9,4% -2%

20 MINEFI Economie et finances 89,4% 64,6% 92,9% 44,3% 3,9% -31%

22 MINPAT Invest. pbc et Aménagt territoire 55,9% 19,4% 67,3% 38,3% 20,5% 97%

30 MINAGRI Agriculture 86,0% 54,0% 96,2% 70,2% 11,8% 30%

31 MINEPIA Elevage pêche et industrie 70,0% 45,7% 81,1% 31,1% 15,9% -32%

32 MINMEE Eau et énergie 94,8% 75,0% 98,2% 90,7% 3,5% 21%

33 MINEF Environnement et forêts 93,8% 83,0% 81,1% 38,2% -13,5% -54,0%

36 MINTP Travaux publics 71,9% 13,8% 85,0% 37,4% 18,2% 171%

37 MINUH Urbanisme et habitat 86,5% 57,9% 69,7% 40,5% -19,5% -30,0%

38 MINVIL Ville 70,1% 85,3% 84,8% 39,8% 21,0% -53%

40 MINSP Santé publique 86,4% 47,0% 88,2% 36,5% 2,0% -22%

45 MINPT Postes et télécommunications 86,5% 77,5% 60,4% 22,1% -30,2% -71,4%

46 MINT Transports 96,1% 73,6% 83,0% 26,0% -13,6% -64,7%

84,4% 50,3% 87,1% 42,4% 3,1% -15,9%

Evolution

Nombre Montant

Ordonnateur

Code

Total

20032001-02 et transit. 2002

Fractionnements potentiels dans les "zones à risque"

L’analyse de ces résultats permet de constater que les Maîtres d’ouvrage conservent une forte inclination pour la pratique du fractionnement des dépenses. En effet, la proportion de fractionnements potentiels reste remarquable dans la mesure où elle s’établit, sur cet échantillon, à 87,1 % en nombre et à 42,4 % en montant. Ces valeurs, outre le fait qu’elles vérifient les proportions établies par le tableau n° 11 ci-dessus (respectivement 87,9 % et 48,3%), montrent qu’en moyenne, les dépenses potentiellement fractionnées augmentent en nombre (+ 3,1 %) mais, en revanche, décroissent en valeur (- 15,9 %). Cependant, comme le montre le tableau ci-dessous les situations restent contrastées.

TABLEAU N° 12 : EVOLUTION DES FRACTIONNEMENTS POTENTIELS

Nombre %Nombre de cas en hausse et montants en hausse 5 26,3%Nombre de cas en baisse et montants en baisse 7 36,8%Nombre de cas en hausse et montants en baisse 6 31,6%Nombre de cas en baisse et montants en hausse 1 5,3%

Total 19

Maîtres d'ouvrageEvolution des fractionnements potentiels

c) Cas particulier des dépenses de carburant Les dépenses de carburant représentent 2 524 millions, soit plus de 3 % du montant total des engagements sur l’échantillon retenu pour l’analyse du fractionnement. Compte tenu de la spécificité de ce type de dépenses (cf. ci-dessous), elles n’ont pas été prises en compte dans l’évaluation des montants potentiellement fractionnés bien qu’elles en présentent toutes les caractéristiques et



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notamment du fait qu’elles ont été effectuées sans appel à la concurrence et sans qu’aient été mis en place des documents contractuels selon une procédure et sous des formes compatibles avec les montants concernés. A titre d’illustration de ce fait, l’auditeur souligne que les dépenses de carburant effectuées par des engagements inférieurs à 5 millions de Fcfa – i.e. selon la procédure du bon de commande – représentent 692 opérations pour un total de 1 529 485 567 Fcfa soit 91,7 % en nombre d’engagements et 60,6 % en montant des dépenses de carburant de l’échantillon ci-dessus évoqué27. Cependant, au-delà du débat sur la qualification de fractionnement avéré ou non de ce type de dépenses, l’auditeur souhaite souligner les deux observations ci-dessous, la première relative à la mise en concurrence pour les dépenses de carburant, la seconde relative à la contractualisation de ce même type de dépenses ; l’auditeur souhaite également souligner que ces observations s’appliquent pour toutes les formes d’acquisitions à caractère répétitif. � Concernant la mise en concurrence Sa mise en œuvre est fréquemment jugée inutile du fait d’une part, que les prix des carburants sont des prix administrés et, d’autre part, que les fournisseurs se refuseraient à participer aux appels d’offres organisés à ce titre. Sur ces points l’auditeur fait observer que :

- la base de données des engagements et liquidations au titre de l’exercice 2003 fournie à

l’auditeur par la Direction du Budget montre que le montant d’achat de carburant par l’Administration auprès des compagnie pétrolières est de 2 524 millions de Fcfa (dont plus de 900 millions pour le groupe Total). Ce chiffre est probablement très inférieur à la consommation réelle, dans la mesure où il n’inclut pas les dépenses de ce type effectuées sur la base de Caisse d’avance, les achats directs à des stations services, etc. Quoi qu’il en soit, ce montant est suffisamment significatif pour que l’Administration, pour peu qu’elle prenne effectivement la décision de ne s’approvisionner que sur la base de marchés passés après appel d’offres, puisse infléchir les réticences (réelles ou supposées) des fournisseurs.

- Les prix fixés pour le carburant sont des prix maximum et rien n’empêche un fournisseur, en

jouant sur les quantités, de proposer des remises. A ce titre l’auditeur rappelle que cette pratique des remises sur les quantités est couramment pratiquées vis-à-vis du secteur privé ; par ailleurs un certain nombre d’Administration, dans des États économiquement comparables au Cameroun, ont, sur la base de marchés à commandes octroyés sur appel d’offres, obtenus des remises significatives (à titre d’exemple : rabais global de 11 % sur les lubrifiants et de 2 %, soit 5 Fcfa par litre, sur le carburant).

� Concernant les aspects contractuels

La réglementation des marchés au Cameroun, pour la période sous revue, prévoyait – article 42 du décret 95-101 – la procédure du marché à commandes. Cette procédure permet d’établir un marché avec un fournisseur, après appel d’offres, sur la base d’un bordereau de prix, pour un volume de prestations non évalué mais dont les valeurs minimales et maximales sont fixées par le marché.

Ce mode d’acquisition, qui permet de lutter efficacement contre le fractionnement, aurait dû être la procédure privilégiée – voire quasi-exclusive – pour toutes les achats à caractère répétitifs dont notamment la fourniture de carburant mais également les achats de fournitures de bureau, les réparations automobiles, les voyages aériens, etc. Malgré cette possibilité offerte par la réglementation, l’auditeur n’a rencontré aucune occurrence de marché à commande.

27 Soit, 755 opérations d’engagement pour un total de 2 524 485 567 Fcfa



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Remarque : l’auditeur constate – et s’étonne – de l’absence dans le nouveau Code, de toute mention de la procédure du marché à commandes ; celle-ci semble donc ne plus être applicable et à tout le moins non spécifiquement règlementée.

4.2. AUDIT DE LA PASSATION DES MARCHES

4.2.1. D OSSIERS D’APPELS D ’OFFRES (DAO)

4.2.1.1 Rappels L’article 32 du décret 95/101 énumère les éléments constituant les dossiers d’appel d’offres (DAO) ; ce sont : l’Avis d’Appel d’Offres ; le Règlement Particulier de l’Appel d’Offres (RPAO) qui comprend notamment les critères d’évaluation des offres ; le Cahier des Clauses Administratives Générales (CCAG) ; les documents techniques ; tout autre document que l’Administration estime nécessaire ; l’article 8 du décret 95/101 donne également une définition du Cahier des charges. Par ailleurs, l’auditeur relève que l’Autorité chargée des marchés, par sa Circulaire n° OO2/CAB/PM du 4 novembre 2002 confirme et complète la définition du contenu des dossiers d’appel d’offres (cf. point II de la dite circulaire). L’auditeur souligne que la qualité des DAO et de leurs éléments constitutifs est essentielle pour garantir : � d’une part, un déroulement transparent et équitable de la mise en concurrence, de l’évaluation et de

l’attribution ; sur ce point, l’article 46 du décret 95/101 rappelle l’importance du DAO en précisant que « … la proposition d’attribution du marché se fait sur la base de l’offre la mieux-disante, résultant des critères de sélection précisés de manière quantitative et monétaire et prévus dans le dossier d’appel d’offres28 … » et,

� d’autre part, la réalisation de prestations conformes aux attentes de l’Administration et légitimement

rémunératrices pour les opérateurs économiques ; en effet, les DAO et leurs éléments constitutifs sont les documents de référence sur la base desquels, d’une part les MO/MOD définissent leurs attentes et, d’autre part, les soumissionnaires établissent leurs propositions technique et financière.

Les DAO sont élaborés par les MO/MOD ; ils doivent cependant être approuvés avant publication de l’Avis d’appel d’offres, par la CPM et, le cas échéant (i.e. en fonction des seuils d’intervention évoqués en 3.2.2, tableau n°6 supra), par une CSCM. 4.2.1.2 Constats Dans le contexte ci-dessus décrit, l’auditeur constate que les documents émis par l’Administration pour organiser la mise en concurrence n’ont pas toujours la qualité souhaitable en la matière ; il relève notamment que la valeur de référence de ces documents est altérée du fait d’un certain nombre de cas de mentions manquantes et/ou du fait de contradictions entre les informations que lesdits documents fournissent aux soumissionnaires. 28 Souligné par l’auditeur



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Le tableau ci-dessous illustre les anomalies constatées dans la rédaction des DAO.

TABLEAU N° 13 : ANOMALIES CONSTATES SUR LES DAO

Nbre % Nbre % en %Absence des Dossiers d'appel d'offres (DAO) 214 36 16,8% 264 81 30,7%DAO sans CCAP 178 54 30,3% 183 12 6,6%DAO sans critères d'évaluation 178 61 34,3% 183 19 10,4%DAO sans documentation technique 178 155 87,1% 183 30 16,4%DAO sans bordereau des prix unitaires 178 104 58,4% 183 59 32,2%DAO sans devis estimatif (DE) 178 88 49,4% 183 51 27,9%DAO sans note technique minimale 178 96 53,9% 183 57 31,1%

Libellé Population concernée

AnomaliesExercices antérieurs Exercice 2003

Population concernée

Anomalies Tendance

4.2.1.3 Commentaires Ce tableau fait apparaître que les DAO que l’auditeur a pu examiner ne sont pas toujours conformes à la réglementation en vigueur et, notamment, que certains de ces DAO ne comportent pas certains des éléments constitutifs importants (à titre d’exemple, le bordereau des prix unitaire (BPU) est absent dans plus de 32 % des cas ; le devis estimatif (DE) manque dans presque 28 % des cas ; etc.). Même si, comme le montre le tableau n° 13 ci-dessus, dans la plupart des cas la situation en 2003 est meilleure que pour l’exercice précédent (à titre d’exemple, l’absence de la documentation technique ne concerne plus que 16 % des cas en 2003 contre 87 % pour l’exercice antérieur) la persistance de certaines de ces anomalies reste préoccupante dans la mesure où : � l’absence critères d’évaluation des offres (10,4 % des cas), non seulement est en contradiction avec

la réglementation mais, de plus prive les soumissionnaires d’une base essentielle à la préparation de leurs offres ; elle est également une entrave à la transparence de l’évaluation des soumissions ;

� l’absence de BPU et de DE rend impossible la vérification des prix et quantités lors de la

liquidation des décomptes et/ou des factures ; � l’absence de note technique minimale (plus de 31 % des DAO examinés) montre que l’aptitude

technique des soumissionnaires est insuffisamment prise en compte ; cette lacune peut avoir pour conséquence de favoriser des offres techniquement médiocres mais bien notées financièrement.

Enfin, l’auditeur souligne que dans la plupart des cas, les MO ne joignent pas un extrait du CCAG au DAO, estimant qu’il s’agit d’un texte réglementaire accessible à tout soumissionnaire des marchés. En tout état de cause, ces constats amènent à s’interroger sur les modalités – et ipso facto sur la réalité et l’efficacité – des contrôles effectués par les CPM et/ou par les CSCM en phase d’approbation du DAO.

4.2.2. A VIS D’APPELS D ’OFFRES (AAO)

4.2.2.1 Rappels L’avis d’appel d’offres (AAO), est, au regard de la réglementation des marchés publics (cf. article 32 du décret 95/101 sus-cité) un élément constitutif du DAO.



- 57 -

L’article 31 du même décret précise par ailleurs : � que l’AAO est établi par le MO/MOD (alinéa 1) et que le Président de la CAM en assure la

parution (alinéa 3) ; � que l’AAO doit indiquer (alinéa 2) : « (a) l’objet du marché ; (b) le lieu ou les lieux où l’on peut

prendre connaissance des cahiers des charges ; (c) les conditions auxquelles doivent répondre les offres, notamment le montant du cautionnement provisoire ; (d) le lieu, la date et l’heure limite de réception des offres, (e) le délai pendant lequel les candidats restent engagés par leurs offres ; (f) les justifications à produire […] et particulièrement les pièces administratives dont l’absence ou la non-conformité entraîne le rejet de l’offre ».

Par ailleurs l’auditeur relève que, par la Circulaire n° OO2/CAB/PM du 4 novembre 2002 émise par l’Autorité chargée des marchés, confirme et complète la définition du contenu de l’AAO (cf. point II de ladite circulaire). 4.2.2.2 Constats Le tableau ci-dessous illustre les anomalies constatées dans la rédaction des AAO.

TABLEAU N° 14 : ANOMALIES CONSTATES SUR LES AAO

Nbre % Nbre % en %Absence des Avis d'appel d'offres (AAO) 214 87 40,7% 264 109 41,3%AAO sans montant de caution de soumission 148 15 10,1% 183 16 8,7%AAO sans date limite de dépôt des offres 148 6 4,1% 183 6 3,3%AAO sans date d'ouverture des offres 148 5 3,4% 183 10 5,5%AAO sans délai de validité des offres 148 27 18,2% 183 22 12,0%AAO sans précision des pièces administratives 148 144 97,3% 183 117 63,9%AAO sans lieu d'achat du DAO 148 1 0,7% 183 6 3,3%AAO sans prix d'achat du DAO 148 4 2,7% 183 3 1,6%Absence de l'extrait de publication de l'AAO 148 ns 183 nsDate de dépôt des offres reportée 148 29 19,6% 183 0 0,0%Date d'ouverture des offres reportée 148 22 14,9% 183 0 0,0%Délai de soumission non règlementaire 148 8 5,4% 183 45 24,6%




Anomalies Tendance

4.2.2.3 Commentaires � Indisponibilité de plus de 41% des AAO ; ce taux d’indisponibilité reste important ; il est même en

augmentation par rapport à l’audit précédent (40,7%). � Outre l’indisponibilité de l’AAO, l’auditeur tient à souligner que même quand ledit avis est présent,

il comporte des anomalies et notamment l’absence de certaines mentions obligatoires ; ainsi ne sont pas précisés :

- les pièces administratives exigibles (63,9% des cas),

- le délai de validité des offres (12 % des cas),

- la date d’ouverture des offres (5,5% des cas),

- la date limite de dépôt des offres (3,3% des cas).

Si ces anomalies persistent et restent dommageable au bon déroulement de la procédure, l’auditeur relève toutefois que, globalement, elles apparaissent moins fréquentes que lors de l’audit précédent.



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4.2.3. R ECEPTION ET DEPOUILLEMENT DES OFFRES

4.2.3.1 Rappels Les règles en matière de réception et de dépouillement des offres sont posées par le décret 95/101 (articles 35 à 37) dont les dispositions sont complétées et/ou précisées par le décret 2002/030 du 28 janvier 2002 (articles 13 à 16 notamment) et par la Circulaire n° OO2/CAB/PM du 4 novembre 2002 (points III.A.4 à III.A.6 plus particulièrement) émise par l’Autorité chargée des marchés. De l’ensemble de cette réglementation l’auditeur retient essentiellement les dispositions suivantes : � l’admission des soumissionnaires à la séance de dépouillement des offres (garantie de

transparence) ; � la participation d’un Observateur indépendant au dépouillement (contrôle), � le paraphe des offres originales par le Président de la CPM, � la désignation de la Sous-Commission d’Analyse (SCA) des Offres qui ne doit pas comprendre de

membre permanent de la CPM ; � la conservation des offres retenues (offres des titulaires de marchés) dont les exemplaires doivent

être transmis à l’ARMP pour archivage ; � l’élaboration d’un PV de séance d’ouverture comportant la mention des prix, délais et la régularité

administrative des soumissions. 4.2.3.2 Constats Le tableau ci-dessous énumère et quantifie les anomalies constatées pour l’étape de réception et d’ouverture des offres.

TABLEAU N° 15 : CONSTATS SUR LA RECEPTION ET L ’OUVERTURE DES OFFRES

Nbre % Nbre % en %Ouverture offres techniques et financières en 1 séance 178 171 96,1% 264 207 78,4%Absence PV ouverture des offres 226 145 64,2% 264 119 45,1%Nbre de soumissionnaires non mentionné dans PV d'ouv. 81 29 35,8% 145 33 22,8%Absence de l'OI à la séance de dépouillement 81 5 6,2% 145 0 0,0%Quorum non atteint 81 5 6,2% 145 32 22,1%PV d'ouv. non co-signé par Président et Secrétaire 81 15 18,5% 145 28 19,3%Nombre de soumissions reçues inférieur à 2 81 2 2,5% 145 1 0,7%Nbre de cas de délai de régularisation du dossier adm. 81 64 79,0% 145 24 16,6%Délai de régul. administratif accordé au Titulaire 81 16 19,8% 145 9 6,2%Absence PV d'ouverture offres financières (si 2 phases) 79 34 43,0% 57 9 15,8%Offres fin. ouvertes > nombre d’offres adm. admissibles 37 7 18,9% 64 5 7,8%Absence indication valeur des offres dans le PV d'ouv. 37 1 2,7% 145 80 55,2%Absence d'indication des délais dans le PV d'ouverture 37 25 67,6% 145 113 77,9%Offres originales non paraphées par le Prés. Commission 37 11 29,7% 145 43 29,7%Présence membres Commission dans la Ss Com. d'analyse 37 5 13,5% 169 4 2,4%PV d'ouverture succinct et peu informatif 37 9 24,3% 152 129 84,9%Absence du dossier administratif du titulaire 235 135 57,4% 321 166 51,7%Pièces absentes/irrégulières dans le dossier adm. titulaire 101 20 19,8% 155 19 12,3%Absence du dossier technique du titulaire 235 141 60,0% 321 165 51,4%

dont gré à gré 19 17 89,5%Absence du dossier financier du titulaire 235 139 59,1% 321 165 51,4%

dont gré à gré 19 15 78,9%Valeur HT offre du titulaire # de celle portée sur PV d'ouv. 37 6 16,2% 152 4 2,6%Valeur TTC offre titulaire # de celle portée sur PV d'ouv. 37 7 18,9% 152 6 3,9%




Anomalies Tendance



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4.2.3.3 Commentaires � Observations relatives aux Procès-verbaux Les conséquences, notamment en termes d’audit, de la carence documentaire générale déjà soulignée (cf. 4.1.1 supra) est ici accrue du fait que non seulement 45,1 % des dossiers audités ne comportent pas de PV d’ouverture mais que de plus, les offres de tous les soumissionnaires n’étant pas disponibles, les constats et les arguments développés par lesdits PV ne peuvent pas être confrontés au contenu des soumissions. Pour les cas d’ouverture en deux temps, l’absence de PV d’ouverture des offres financières reste importante, à hauteur de pratiquement 16 % des cas. Par ailleurs, la valeur probante de ces PV est souvent atténuée du fait : - qu’ils sont fréquemment (84,9 % des cas) peu informatifs et/ou très succincts ; de ce fait il devient

impossible de reconstituer le fil logique entre l’analyse des offres et la décision d’attribution qui en résulte,

- qu’ils ne sont pas co-signés, contrairement à ce que prévoient les textes, par le Président et le

Secrétaire ; cette situation est rencontrée dans 19,3 % des cas (en légère augmentation par rapports aux audits antérieurs de 0,8 %.

� Observations relatives aux travaux des CPM - Taux de participation des soumissionnaires au dépouillement des Offres à améliorer : l’observation

des PV d’ouverture et des feuilles de présence lors séances d’ouverture des offres exploités durant la mission montre qu’en moyenne, une séance d’ouverture sur cinq (soit 20% en pourcentage) se tient en l’absence des soumissionnaires. L’Auditeur estime ce taux élevé, dans la mesure où l’invitation des soumissionnaires à l’ouverture des plis est non seulement obligatoire mais aussi et surtout répond à un souci de transparence dans l’attribution des marchés publics.

- Les CPM affichent clairement une préférence marquée pour l’ouverture des Offres technique et

financière au cours de la même séance qui représentent 78,4 % des cas. Ce constat déjà effectué lors des audits antérieurs ne doit pas être considéré comme une anomalie dans la mesure où il n’est fait aucune obligation de procéder à une évaluation des offres techniques, préalablement à l’ouverture des propositions financières (ouverture en deux temps). L’auditeur tient cependant à rappeler que l’ouverture en deux temps est le système qui garantit le mieux la transparence et l’objectivité qui doivent présider à l’attribution des marchés publics. L’Auditeur souligne que l’ouverture des offres financières et techniques au cours de la même séance, offre l’opportunité aux évaluateurs complaisants de surévaluer la note technique de leur « favori », généralement parmi les offres les plus chères, de manière à combler le gap que celui-ci pourrait enregistrer par rapport à ses concurrents immédiats au plan de notation des offres financières.

- L’octroi de délais pour permettre aux soumissionnaires de régulariser leur dossier administratif est

en régression par rapport aux audits antérieurs mais reste cependant encore important (16,6 % des cas, l’attributaire étant concerné dans 6,2 % des cas).

- La présence de l’OI aux séances d’ouverture a été constatée dans tous les cas.



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4.2.4. É VALUATION DES OFFRES ET ATTRIBUTION DES MARCHES

4.2.4.1 Rappels La réglementation relative à l’évaluation et à l’attribution est au premier chef issue du décret 95/101 et notamment : � de l’article 27 qui pose comme principe que : « … l’adjudication d’un marché intervient sur la

base des critères de choix combinant l’appréciation du prix, des prestations et variantes proposées, ou du coût de leur utilisation, de leur valeur technique et fonctionnelle, de la qualité et de la capacité professionnelle des candidats, ainsi que du délai d’exécution ou de livraison » ;

� de l’article 38 qui traite spécifiquement de l’évaluation ; � des articles 44 à 49 et, plus particulièrement, de l’alinéa premier de l’article 46 qui dispose

que : « Sous réserve du respect des conditions de conformité des offres, la proposition d’attribution du marché se fait sur la base de l’offre la mieux-disante29, résultant des critères de sélection précisés de manière quantitative et monétaire et prévus dans le dossier d’appel d’offres afférent audit marché ».

Ces dispositions sont prolongées par les compléments et/ou rappels apportés par le décret 2000/030 (articles 17 et 18) et par la Circulaire n° OO2/CAB/PM du 4 novembre 2002 (points III.A.7 à III.A.10 plus particulièrement). De ce corpus peuvent être inférés les principes essentiels destinés à garantir aux soumissionnaires des modalités d’attribution claires et impartiales. Ces principes sont ceux de la collégialité, de l’équité et de la transparence. � La collégialité : les CPM – comme d’ailleurs les CSCM – doivent respecter des règles de

composition et de quorum afin de pouvoir prendre des décisions à l’unanimité. � L’équité : elle doit être garantie par l’anonymat des offres et le respect des règles fixées par le DAO.

Chaque fois qu’une Commission est amenée à modifier et/ou à interpréter une des règles initialement prévues elle se doit d’appliquer cette modification (ou interprétation) à l’ensemble des candidats.

� La transparence : elle est garantie par la définition préalable des conditions de jugement et

d’attribution (DAO), l’ouverture des offres en présence des soumissionnaires, la publication des résultats.

La rédaction d’une part de procès-verbaux actant les travaux des Commissions et, d’autre part de rapport par les Observateurs indépendants, de l’ouverture des plis jusqu’à l’attribution, a notamment pour objet de permettre de contrôler la mise en œuvre de ces principes. 4.2.4.2 Constats relatifs à l’évaluation Le tableau présenté ci-dessous identifie les principales irrégularités ou anomalies rencontrées pour l’évaluation des offres.

29 Souligné par l’auditeur



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TABLEAU N° 16 : CONSTATS RELATIFS A L ’EVALUATION DES OFFRES

Nbre % Nbre % en %Rapport d'Analyse des Offres (RAO)Absence du RAO 179 56 31,3% 264 95 36,0%RAO non daté 123 15 12,2% 169 22 13,0%Système d'évaluationSystème d'évaluation modifié après DAO 179 14 7,8% 169 12 7,1%Modif.système d'évaluation non validées par Commission 179 12 6,7% 12 9 75,0%Ajout de critères principaux non spécifiés dans le DAO 179 10 5,6% 147 7 4,8%Ajout de sous-critères non spécifiés dans le DAO 179 91 50,8% 7 6 85,7%Modif. points attribués par critères principaux / à DAO 179 9 5,0% 147 6 4,1%Modification du système de pondération NT / NF 179 6 3,4% 147 3 2,0%Critères/ss-crit. non quantifiables/discriminatoires/imprécis 179 42 23,5% 169 5 3,0%Résultats de l'évaluation non mentionnés dans RAO 179 11 6,1% 169 16 9,5%Absence de l'OI aux travaux de la SCA 74 40 54,1% 169 34 20,1%Non respect du système de notation financière prévue 147 4 2,7%Absence de l'estimation confidentielle dans DAO 21 21 100,0% 147 6 4,1%Candidats éliminés suite à l'estimation confidentielle 147 2 1,4%Mise en concurrence d'entreprises liées 214 1 0,5% 264 1 0,4%Attribution du marché à une entreprise liée 1 0 0,0% 1 0 0,0%




Anomalies Tendance

4.2.4.3 Commentaires relatifs à l’évaluation L’évaluation de la qualité des travaux d’évaluation ne peut se faire qu’au travers de l’examen du rapport d’analyse des offres (RAO) et des offres des soumissionnaires ; l’absence quasi générale de ces dernières, conjuguée à une carence du RAO dans 36 % des cas rend cette évaluation difficile. L’auditeur n’a pas obtenu communication de 95 RAO sur un total requis de 264, soit un taux d’indisponibilité de 36%. Cette situation constitue une entrave à l’appréciation de la régularité de l’attribution des marchés en cause ; l’auditeur relève par ailleurs que ce taux est en assez nette augmentation (+ 4,7 points) par rapport à l’exercice précédent. Sur l’ensemble des dossiers examinés, l’auditeur constate la persistance, par rapport aux constats de l’année précédente, de pratiques qui ne respectent pas le système d’évaluation stipulé par le DAO ce qui est incompatible avec le principe de mises en concurrence transparentes et équitables ; notamment à ce titre : � l’existence de critères et de sous-critères insuffisamment définis voire même non quantifiables

et/ou discriminatoires : des progrès semblent accomplis sur ce point dans la mesure où cette anomalie ne représente que 3 % des cas analysés contre plus de 23 % pour l’audit précédent ;

� la modification, au moment de l’analyse des offres, du système d’évaluation défini dans le DAO :

12 occurrences sur 169 cas étudiés (7,1 % des cas) ; de plus, sur ces 12 cas, 9 (soit 75 %) n’ont pas été entérinés par la Commission ;

� des modifications dans le barème des points attribués (4,1 % des cas) et des modifications dans la

pondération entre note technique et note financière (2 % des cas) ont également été constatées ; ces proportions sont quasiment identiques à celles observées par l’audit antérieur ;

� des critères et des sous critères non prévus par le DAO sont pris en compte pour l’évaluation ;

l’ajout de critère représente 4,8 % des cas (en relative stabilité par rapport aux exeercices précédents) ; en revanche l’ajout de sous-critères est observé dans 85,7 % des cas (en augmentation de plus de 35 points par rapport à l’audit antérieur) ;

L’auditeur souhaite rappeler que ces pratiques sont condamnables car elles constituent une infraction à la réglementation et un obstacle majeur au principe de la transparence. En outre, elles peuvent :



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� faciliter les tentations clientélistes, puisque la définition précise et détaillée des sous-critères

intervient à un moment où les offres ont été ouvertes sans qu’il ne soit alors possible de garantir que ces sous-critères ne sont pas « calibrés » au profit d’une offre particulière ;

� nuire à la qualité des soumissions, celles-ci n’étant pas suffisamment encadrées par un système

clair et non équivoque de notation ; � décourager certains soumissionnaires non rassurés par l’inexistence d’un système de notation

préalablement défini et garantissant une saine concurrence. Par ailleurs, l’auditeur relève un nombre de cas non négligeable ou il n’existe aucune preuve de la présence de l’OI aux travaux de la sous-commission d’analyse : 34 cas sur 169 ce qui représente un taux de 20,1 % ; sur ce point également malgré les progrès enregistrés (54,1 % des cas pour les audits antérieurs) la persistance de cette anomalie doit être soulignée. Enfin, si la preuve de la participation d’entreprises liées (i.e. entreprises en apparence indépendantes mais dépendantes d’un même groupe d’intérêts économiques) a pu être constaté dans un cas, aucune d’entre elles n’a été attributaire. 4.2.4.4 Constats relatifs à l’attribution Le tableau présenté ci-dessous détaille les principales irrégularités ou anomalies rencontrées pour l’attribution des offres.

TABLEAU N° 17 : CONSTATS RELATIFS A L ’ATTRIBUTION DES OFFRES

Nbre % Nbre % en %Absence du PV d'attribution 235 170 72,3% 326 222 68,1%Absence de l'OI à la séance d'attribution 42 2 4,8% 104 13 12,5%Non respect du quorum à la séance d'attribution 80 7 8,8% 104 15 14,4%PV d'attrib. non co-signé par Président et Secrétaire 80 15 18,8% 104 6 5,8%Le titulaire du marché n'occupe pas le classement n°1 179 45 25,1% 169 19 11,2%Surcoût de l'attribution au soumissionnaire non classé 1er 179 39 21,8% 19 3 15,8%Notation non objective au profit du titulaire 179 17 9,5% 169 6 3,6%Note technique erronée ou faussée au profit du titulaire 179 7 3,9% 169 2 1,2%Offre financière du titulaire modifiée 179 41 22,9% 169 5 3,0%Ajout/modif. critères évaluation par CPM au profit titulaire 80 6 7,5% 104 5 4,8%Non conformité choix du titulaire Commission/SCA 80 21 26,3% 104 42 40,4%Absence du communiqué de publication des résultats 214 143 66,8% 326 195 59,8%Attribution du marché à un non soumissionnaire 214 14 6,5% 326 4 1,2%




Anomalies Tendance

4.2.4.5 Commentaires relatifs à l’attribution L’auditeur tient à souligner que le PV d’attribution n’était pas disponible dans un peu plus de 61 % des dossiers audités ; même si ce taux présente une légère amélioration par rapport aux exercices antérieurs (absence de plus de 72 % des PV d’attribution) cet état de fait reste préoccupant. L’auditeur note par ailleurs un nombre croissant de cas, 12,5 % contre 4,8 %, d’absence de l’OI à la séance d’attribution ; de plus les cas d’absence de quorum pour la séance d’attribution sont également en augmentation : 14,4 % contre 8,8 %). En revanche, l’obligation de co-signature par le Président et le Secrétaire semble mieux respectée : 5,8 % des cas contre 18,8 %.



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Concernant d’une manière générale les anomalies relevées au titre de l’attribution, l’auditeur souhaite rappeler le commentaire émis dans son rapport précédent30 : « De nos investigations sur l’évaluation des offres et l’attribution des marchés, il ressort deux grandes catégories d’anomalies : - Des attributions dont le caractère frauduleux est avéré : Il a été constaté des cas patents

d'attribution de marchés en infraction à la réglementation, se traduisant le plus souvent par une notation partisane des offres. Les audits techniques concernant les marchés attribués dans ces conditions contestables font ressortir des malfaçons, des surcoûts, des dépassements de délais voire dans certains cas, des abandons de chantier qui corroborent le jugement défavorable porté en amont sur les conditions d’attribution. Par ailleurs, il est à signaler des obstacles à la réalisation de l’audit de ce type de marchés, caractérisés par le manque de documents importants (PV d’ouverture, offres des soumissionnaires etc.), un système de notation imprécis dans le DAO décliné en sous-critères par la SCA, le caractère succinct des rapports d’analyse, la référence à une estimation confidentielle non connue (en théorie des soumissionnaires), etc.

- Des attributions manquant de transparence, sans que leur caractère frauduleux ait été

formellement établi : Ces cas sont les plus nombreux et ont trait : (i) au défaut de documents indispensables pour apprécier le respect de la réglementation, (ii) à l’irrationalité des critères d'évaluation ou à des critères non quantifiables, (iii) au non-respect de dispositions importantes du DAO. Si l’auditeur n’a pas pu se prononcer sur le caractère frauduleux des attributions de cette nature, c’est principalement en raison de la difficulté à départager ce qui relève du manque de rigueur et de l'improvisation, certes condamnable, d'une volonté délibérée de violer la réglementation dans le but de favoriser un soumissionnaire donné ».

Ces constats sont soutenus par le fait que dans plus de 11 % des cas ce n’est pas le moins-disant qui est attributaire ; que l’attribution dans ces circonstances représentait un surcoût (15,8 % des cas) et que dans ces cas : � la notation au profit de l’attributaire était non-objective (3,6 % des cas) ; � la note technique était erronée ou faussée en faveur du titulaire (1,2 % des cas) ; � l’offre financière du titulaire avait été modifiée (3 % des cas).

4.2.5. C AS PARTICULIERS DES MARCHES DE GRE A GRE

4.2.5.1 Rappels L’article 24 du décret 95/101 en vigueur pour l’exercice sous revue, pose le principe que « … les marchés publics sont passés après mise en concurrence des contractants potentiels… ». Comme de juste, ce même article autorise des exceptions au principe qu’il pose et notamment prévoit en son alinéa b) la passation d’un marché « … exceptionnellement à la suite d’une procédure de gré à gré ».

30

Audit a posteriori des marchés publics au Cameroun (Exercice 2001-2002 et période transitoire 2002) ; Groupement 2AC/ACP, Rapport final (février 2004)



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En tout état de cause, ce sont les articles 39 à 40 qui complètent la réglementation en apportant la définition et les modalités d’utilisation des marchés de gré à gré ; la Circulaire n° OO2/CAB/PM déjà citée en précise la procédure (point III.C). De l’ensemble de ces dispositions, l’auditeur relève que la procédure de gré à gré : � est considérée comme exceptionnelle et limitée à un nombre de cas précis (au nombre de neuf

toutefois) ; � est soumise à une autorisation préalable de l’Autorité chargée des marchés publics ; � n’exonère pas les MO/MOD qui souhaitent l’utiliser, d’effectuer – conformément au principe posé

par l’article 24 ci-dessus cité – une mise en concurrence préalable (cf. alinéa 2 de l’article 39) ; � n’exonère pas non plus les MO/MOD de faire valider le marché par leur CPM et, le cas échéant,

une CSCM. 4.2.5.2 Constats Le tableau ci-dessous détaille les principaux constats relatifs aux marchés passés en gré à gré.

TABLEAU N° 18 : CONSTATS RELATIFS AUX MARCHES DE GRE A GRE

Nbre % Nbre % en %Absence de la lettre d'accord du PM autorisant le gré à gré 9 3 33,3% 19 14 73,7%Absence de preuve de consultation d'au moins 3 candidats 9 6 66,7% 19 18 94,7%Absence de preuve saisine préalable de la CPM 9 3 33,3% 19 16 84,2%Non respect des cas de g à g prévus par la réglementation 9 3 33,3% 19 3 15,8%Absence du document d'analyse des offres (Gré à Gré) 9 6 66,7% 19 19 100,0%




Anomalies Tendance

4.2.5.3 Commentaires L’échantillon d’audit comprend 19 marchés sur 334 (soit 5,7%), passés suivant la procédure de gré à gré ; cette faible proportion confirme le caractère exceptionnel de cette procédure. L’auditeur relève toutefois que pour l’audit précédent cette proportion n’était que de 3,6 % (9 marchés sur 250). Pour 14 des 19 marchés, la lettre d’autorisation pour l’utilisation de la procédure de gré à gré ne figure pas dans le dossier. Il est par ailleurs surprenant que : � dans la totalité des cas analysés aucun document d’analyse des offres n’est disponible ; � dans 93 % des cas aucune preuve de la consultation d’au moins trois candidats n’est apportée, � dans 84 % des cas il n’existe aucune preuve d’une consultation préalable de la CPM.



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4.2.6. D ELAIS DE PASSATION DES MARCHES

4.2.6.1 Rappels La Circulaire n° OO2/CAB/PM du 4 novembre 2002 émise par l’Autorité chargée des marchés précise les différents délais réglementaires pour chacune des étapes du dispositif des marchés publics. Par ailleurs, dans la revue Analyse des Marchés Publics31

, l’article Programmation de la passation des marchés publics propose un Chronogramme des activités de passation d’un marché ; le tableau ci-dessous a été élaboré sur la base de ces deux sources.

TABLEAU N° 19 : DELAIS REGLEMENTAIRES POUR LA PASSATION DES MARCHES

Mini Maxi Moy Mini Maxi MoyConvocation CPM remise des dossiers réunion CPM 354354Examen et adoption DAO réunion CPM notification avis au MO/MOD 5151051510 5 jours = cas d'urgence

Convocation CSCM remise des dossiers réunion CSCM 354Examen et adoption DAO réunion CSCM notification avis au MO/MOD 51510Publication AAO notification avis au MO/MOD Date AAO

Soumissions date AAO remise des offres 20 60 40 20 60 40 90 si AOI

Convocation CPM remise des soumissions réunion CPM 354354Ouverture, analyse et attribution ouverture des offres RAO 30 30 30 30 30 30 même si ouverture "en 2 temps"

Convocation CPM remise RAO réunion CPM 354354Examen et prop. Attribution réunion CPM publication 5151051510

Convocation CSCM remise des dossiers réunion CSCM 354Examen et avis réunion CSCM Notification avis 51510 dont transmission avis

Notification au concurents RAO (+ avis CSCM) lettre de notification

Souscription du marché lettre de notification Souscription

Convocation CPM remise des dossiers réunion CPM 354354Examen du projet de marché réunion CPM notification avis au MO/MOD 5151051510 5 jours = cas d'urgence

Convocation CSCM remise des dossiers réunion CSCM 354Examen et avis réunion CSCM Notification avis 51510

Visa PM si > 5 milliards

Signature du marché notification avis au MO/MOD signature marché 15 15 15 15 15 15

Notification du marché signature marché notification 555555

Total en jours 97 175 136 121 235 178

Total en mois 3,2 5,8 4,5 4,0 7,8 5,9

Observations

non règlementé

non règlementé

non règlementé

CPM CPM + CSCMDélais règlementaires

Dates prises en compteEvènements

Examen et adoption du

DAO

Analyse et attribution

Examen et signature du

marché

Ce tableau montre que le temps minimal « incompressible » est de 3,2 mois pour un dossier dont le montant n’impose pas le passage par la CSCM et traité en urgence et de 4,5 mois en moyenne, hors urgence. Le passage par la CSCM, dont les temps d’intervention sont tous réglementés, représente systématiquement un minimum de 0,8 mois (24 jours) et un maximum de 2 mois (60 jours). Toutefois, ces délais doivent être augmentés des temps « administratifs » de confection et de transmission des documents ; ceux-ci peuvent avoir une influence non négligeable, mais difficile à évaluer a priori, sur le délai total. 4.2.6.2 Constats L’application informatique développée pour les besoins de l’audit génère automatiquement et par marché, les délais enregistrés à chaque étape de la procédure de passation et d’exécution des marchés. Toutefois, ce calcul des délais n’a été possible que lorsque les documents audités (DAO, AAO, PV, etc.) existaient et étaient datés. D’une manière générale, des délais anormaux ont été observés à toutes les étapes de la procédure : � Retard dans le lancement des avis d’appel d’offres ;

31

Déjà cité : Analyses des marchés publics, magazine trimestriel d’analyses des marchés ; n° 001 ; janvier-février-mars 2005



- 66 -

� Différé de date d’ouverture des offres souvent non documenté ; � Temps d’analyse et d’évaluation anormalement longs sans que le rapport d’analyse ni le PV

d’attribution n’éclairent sur les raisons de ces lenteurs ; � Délais importants entre la décision d’attribution et la signature des contrats, induisant la forclusion

de la validité des offres (90 jours en général) et des risques de non-respect de la règle de l’annualité budgétaire.

Quelques délais moyens calculés pour les marchés audités pourvus de renseignements, figurent dans le tableau suivant :

TABLEAU N° 20 : DELAIS OBSERVES POUR LA PASSATION DES MARCHES

le + le + le + le +court long court long

Lancement de AAO - Dépouillement Offres jours 20,0 119,0 43,0 1,0 86,0 30,0Dépouillement – Emission du RAO jours 1,0 26,0 8,0 1,0 30,0 4,5Emission du RAO – Séance d’Attribution jours 1,0 62,0 19,0 1,0 30,0 5,5Séance d’Attribution – Signature du marché jours 21,0 309,0 69,0 12,0 385,0 55,5

Séance d’Attribution – Signature du CF jours 11,0 27,0 54,5Signature du CF - Signature MO jours 1,0 358,0 1,0

jours 74,0 282,0 136,0 21,0 243,0 128,0mois 2,5 9,4 4,5 0,7 8,1 4,3

moyenne médiane

Lancement de AAO – Signature du marché

LibelléExercices antérieurs Exercice 2003

Remarque, la notion de médiane, pour l’exercice 2003 a été préférée, dans la mesure où elle élimine du calcul les situations aberrantes. 4.3. AUDIT DE L’EXECUTION FINANCIERE

4.3.1. C ONSISTANCE DES TRAVAUX D ’AUDIT DU VOLET FINANCIER

Les travaux d’audit relatifs à l’exécution financière visaient à vérifier le respect des procédures relatives à d’une part l’engagement, le contrôle et la certification du service fait et, d’autre part, la liquidation, le mandatement et le paiement des dépenses, afin de s’assurer que les règlements émis sont justifiés et que les fonds alloués ont été utilisés aux seules fins prévues. Ces travaux ont été réalisés dans les services du Trésor, au Fonds Routier, à la Caisse Autonome d’Amortissement et chez plusieurs Maître d’ouvrage. 4.3.1.1 Concernant l’engagement Les vérifications ont porté sur les points ci-dessous : a) Marchés financés par l’État - Existence d’un Bon d’Engagement et d’un Titre de Confirmation de Créance (TTC), - Correcte imputation de la dépense et disponibilité des crédits au budget, - Prix normaux,



- 67 -

- Absence du fractionnement du marché (passation des marchés pour les mêmes prestations, sur la même ligne, à la même période et au profit d’un même fournisseur aux fins de contourner la réglementation), - Eligibilité de l’adjudicataire à la commande publique (régularité des pièces administratives), - Délivrance du visa préalable du contrôle financier, - Visa des devis estimatifs par les services techniques pour les travaux de génie civil, génie urbain et rural et rapport descriptif de l’ingénieur si coût supérieur à 5 millions Fcfa, - Visa de la Direction des Programmes et Projets du MINPAT (DPP/MINPAT) s’il s’agit du BIP, - Respect de l’interdiction de passer des commandes de fournitures, mobilier et matériel de bureau à l’extérieur du territoire national, - Enregistrement du contrat, - Respect des crédits alloués au titre du marché, - Respect du principe de l’annualité budgétaire. b) Marchés financés par le Fonds Routier Délivrance du visa préalable du Fonds Routier attestant de l’éligibilité de la dépense au financement de cet organisme et confirmation de son accord pour paiement ultérieur des dépenses. c) Marchés sur financement extérieur Existence de la non objection du Bailleur de fonds préalablement à la signature du contrat par le MO. 4.3.1.2 Concernant le contrôle et de la certification et du service fait - Existence d’un PV de réception signé par l’ensemble des membres de la commission de réception, - Conformité et exactitude entre les prestations réceptionnées (quantité, qualité) et celles prévues dans le marché (devis estimatif). 4.3.1.3 Concernant la liquidation, le mandatement et le paiement des dépenses Les vérifications ont porté sur les points ci-dessous : - Existence dans le fond de dossier de l’ensemble des pièces et documents requis, - Qualité probante et exactitude des titres de créance (décomptes/factures) et justificatifs, - Production et validité des garanties contractuelles (cautions, assurances), - Apposition d’un timbre sur l’original de la facture/décompte, - Application des retenues légales et ou contractuelles (TVA, précompte d’IS ou IR), - Remboursement de l’avance de démarrage le cas échéant, - Constitution de la retenue de garantie, - Application des pénalités de retard le cas échéant, - Conformité des prix unitaires facturés à ceux prévus au contrat de base, - Conformité entre les prestations facturées et les pièces justificatives attestant de leur exécution (attachements, PV de réception provisoire, définitive, etc), - Exactitude des calculs arithmétiques, - Présence et conformité de toutes les signatures habilitées, - Conformité de la domiciliation bancaire à celle prévue au contrat, - Vérification que les paiements effectués correspondent à des prestations régulièrement contrôlées, liquidées et mandatées, comme indiqué plus haut, - Appréciation des délais.



- 68 -

4.3.1.4 Limites de l’audit de l’exécution financière L’auditeur souhaite rappeler que l’audit de l’exécution financière des contrats repose essentiellement sur des vérifications sur pièces et qu’à ce titre la carence documentaire décrite supra – en 4.1.1 et plus particulièrement en 4.1.1.2 – a constitué un obstacle considérable aux travaux d’audit.

4.3.2. C ONSTATS D ’AUDIT SUR LE VOLET EXECUTION FINANCIERE

4.3.2.1 Production et gestion des garanties contractuelles a) Rappels Le décret 95/101 fixe avec précision les obligations du cocontractant de l’Administration en termes de production de garanties. A ce titre : � l’article 16 précise les définitions du cautionnement de bonne fin et de la retenue de garantie ; � les articles 17 à 20 en précisent les modalités pratiques de mise en œuvre et de gestion ; � les articles 21 à 23 disposent des limites et des exceptions d’application. Ces stipulations sont complétées par celles de l’article 71 qui dispose des conditions de cautionnement des éventuelles avances de démarrage pouvant être accordées à l’attributaire d’un marché public. b) Constats

TABLEAU N° 21 : CAUTIONNEMENT DE L’AVANCE DE DEMARRAGE

Nbre % Nbre % en %Cautionnement de l'ADAbsence du cautionnement d'avance de démarrage 58 2 3,4% 108 83 76,9%




Anomalies Tendance

TABLEAU N° 22 : CAUTIONNEMENT DEFINITIF

Nbre % Nbre % en %Cautionnement définitifCautionnement définitif non prévu au contrat 165 38 23,0% 200 77 38,5%Cautionnement définitif non fourni 165 100 60,6% 200 166 83,0%Paiement 1er décpte avant cautionnement définitif 165 3 1,8% 35 4 11,4%Cautionnement définitif non compris entre 2% et 10% 165 5 3,0% 35 0 0,0%Expiration validité cautionnement définitif avant réception 165 4 2,4% 35 0 0,0%Banque délivrant caution définitive non agréée Cobac 165 2 1,2% 35 2 5,7%Non conformité du cautionnement définitif au marché 165 2 1,2% 35 2 5,7%Levée cautionnement définitif avant réception définitive 165 2 1,2% 35 2 5,7%


TendancePopulation concernée

Anomalies Population concernée

Anomalies



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TABLEAU N° 23 : CAUTION DE BONNE FIN

Nbre % Nbre % en %Cautionnement de bonne fin ou Retenue de GarantieAbsence cautionnement pour RG mais RG non précomptée 154 47 30,5% 200 66 33,0%Retenue de Garantie non prévue au contrat 154 34 22,1% 200 11 5,5%Taux de RG ou cautionnement # du taux prévu par marché 154 12 7,8% 200 20 10,0%Banque ayant délivré la caution de RG non agréée Cobac 154 1 0,6% 134 3 2,2%Non conformité de la caution de RG au marché 154 5 3,2%




Anomalies

TABLEAU N° 24 : ASSURANCES

Nbre % Nbre % en %AssuranceAbsence de l'assurance prévue au contrat 174 119 68,4% 200 159 79,5%Assurance non prévue dans contrat travaux 20Assurance fournie non conforme 55 6 10,9% 41 5 12,2%Expiration de l'assurance avant réception provisoire 55 17 30,9% 41 5 12,2%




Anomalies

c) Commentaires � Cautionnement de l’avance de démarrage L’absence du cautionnement de l’avance de démarrage, pourtant obligatoire selon les dispositions de l’article 71 du décret 95/101 est constatée dans 83 cas sur les 108 dossiers concernés, soit un taux d’absence de 76,9 %. � Cautionnement définitif L’auditeur constate que non seulement le cautionnement définitif ne figure pas dans 83 % des dossiers analysés mais également que celui-ci n’est pas prévu au contrat dans 38,5 % des cas. Par ailleurs, sur 35 cautionnements définitifs examinés les anomalies constatées sont en augmentation par rapport aux exercices antérieurs : - paiement du premier décompte avant établissement du cautionnement définitif : 11,4 % contre

1,8 % ; - caution par banque non agrée COBAC : 5,7 % contre 1,2 % ; - non-conformité du cautionnement par rapport au contrat : 5,7 % contre 1,2 % ; - levée du cautionnement avant réception définitive : 5,7 % contre 1,2 %. En revanche l’auditeur constate que les anomalies relatives au taux de cautionnement définitif ont disparues ainsi que celles relatives à la durée de validité du cautionnement par rapport à la réception définitive. � Cautionnement de bonne fin/retenue de garantie Il existe toujours des contrats ne prévoyant pas les modalités de retenue de garantie mais en nette diminution par rapport aux exercices précédents : 5,5 % pour l’exercice sous revue contre 22,1 % pour les exercices antérieurs.



- 70 -

En revanche, il est constaté une proportion encore importante et croissante d’application de taux de retenue de garantie ou de cautionnement différents de ceux prévus au marché : 10% pour 2003 contre 7,8 % antérieurement. � Assurance L’auditeur constate qu’un nombre encore très important de contrats, 79,5 %, ne prévoient pas de clauses d’assurance ; ce taux est en augmentation de 11 points par rapport aux audits précédents. 4.3.2.2 Constats d’audit - Engagement, liquidation et mandatement des dépenses a) Rappels Les finances publiques, dans un système inspiré de la doctrine française, tel celui appliqué au Cameroun, sont gouvernées par quelques principes fondamentaux, au rang desquels il faut tout particulièrement rappeler ceux qui concernent directement la dépense publique : la séparation des fonctions de l'ordonnateur de celles du comptable ; le paiement sur la base du service fait ; la spécialisation des imputations budgétaires. Ces principes sont clairement posés par l’ordonnance 62/OF/4 du 7 février 1962 (ci-après désignée comme « ordonnance de 62 »). � Le principe de la séparation des fonctions d’ordonnateur de celles de comptable ; il est posé

par l’article 63 de l’ordonnance de 62.

ENCADRE N° 3 : ARTICLE 63 DE L’ORDONNANCE 62

Article 63 : Les fonctions d'ordonnateur sont incompatibles avec celles de comptable

Ce principe a pour objet de favoriser le contrôle de la correcte utilisation des fonds, en séparant strictement l'initiateur et/ou bénéficiaire de la dépense i.e. l'ordonnateur qui n'a d'autres pouvoirs que de donner l'ordre de payer, de celui qui paye cette dépense i.e. le comptable qui reste le seul habilité à manier des deniers.

� Le principe du paiement sur la base du service fait ; il est posé par l’article 59 de l’ordonnance

de 62. ENCADRE N° 4 : ARTICLE 59 DE L’ORDONNANCE 62

Article 59 : Sauf cas exceptionnel, l'ordonnateur ne peut constater et arrêter les droits des créanciers que pour les services faits

Par ailleurs, l’absence de service fait est l’un des motifs prévus par les articles 240 et 242 de l’ordonnance de 62 pour autoriser le trésorier à suspendre le règlement d’un titre de paiement. La liquidation32 de la dépense par l'ordonnateur est toujours un préalable à la mise en paiement : en comptabilité publique, le paiement ne s'effectue qu'une fois le service rendu.

32 La liquidation – au sens des Finances publiques – est l’acte par lequel l’Administration vérifie et arrête la charge financière générée par son engagement de dépense ; par nature, elle ne peut être effectuée que sur la base d’une prestation effectivement réalisée et constatée.



- 71 -

� Le principe de la spécialisation budgétaire33 ; il est posé, pour les dépenses de fonctionnement,

par les articles 21 à 28 et, pour les dépenses d’investissement, par les articles 29 à 32 de l’ordonnance de 62 ; ces dispositions sont complétées par l’article 245 de la même ordonnance. Celui-ci stipule qu’« Avant de procéder au paiement des ordonnances […] le trésorier doit s’assurer […] que la dépense porte sur des crédits disponibles régulièrement ouverts et compris dans la limite des dotations budgétaires […] ».

Les dotations budgétaires en dépense font l'objet d'inscription sur des lignes budgétaires spécifiques (en fonction d'une nomenclature) par destinataire et par nature de dépenses. Une dépense donnée ne peut donc être imputée que sur une ligne qui correspond à son destinataire et à la nature de cette dépense.

b) Constats Les principaux constats qui ressortent de l’audit de l’engagement, de la liquidation et du mandatement des dépenses se rapportant aux marchés de l’échantillon sont détaillés dans les tableaux ci-après.

TABLEAU N° 25 : CONSTATS RELATIFS A L ’ENGAGEMENT

Nbre % Nbre % en %Engagement - Marché de base - Budget de l'EtatAbsence du Bon d'Engagement (BE) 91 82 90,1% 134 129 96,3%Absence du visa du contrôle financier 91 35 38,5% 5 0 0,0%




Anomalies Tendance

TABLEAU N° 26 : CONSTATS RELATIFS A LA LIQUIDATION

Nbre % Nbre % en %Liquidations des Factures et DécomptesFactures/décomptes non datés 598 54 9,0% 378 55 14,6%Fact./décptes non signés par le Titulaire 598 18 3,0% 378 34 9,0%Fact./décptes non certifiés par Comptable-Matières 598 12 2,0% 378 13 3,4%Fact./décptes non liquidés par Gest. de Crédit ou MO 598 120 20,1% 378 235 62,2%Fact./décptes dont montant liquidé > au montant prévu 598 3 0,5% 143 0 0,0%Fact./décptes sans visa du CF /AFR 598 36 6,0% 378 26 6,9%




Anomalies

TABLEAU N° 27 : CONSTATS RELATIFS AUX RETENUS A LA SOURCE

Nbre % Nbre % en %Retenues à la sourceFact./décptes sans précompte en TVA 598 20 3,3% 378 15 4,0%Fact./décptes sans précompte au titre de l'AIR 598 35 5,9% 378 44 11,6%Absence de précompte au titre de l'Avance de Démarrage 598 15 2,5% 35 27 77,1%Absence de précompte au titre de la retenue de garantie 598 47 7,9% 378 48 12,7%Absence de précompte au titre des pénalités de retard 598 52 8,7%




Anomalies

33

Dans les Instructions relatives à l’exécution et au contrôle de l’exécution du budget de l’Etat et des organismes subventionnés pour l’exercice 2005, le point 4) évoque « le principe cardinal de la spécialité des crédits »



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TABLEAU N° 28 : CONSTATS RELATIFS A LA FACTURATION

Nbre % Nbre % en %Bordereau de livraison/AttachementsExistence de factures/décomptes sans BL ou Attachement 598 70 11,7% 343 85 24,8%Existence de BL sans visa de l'ingénieur ou MOD 598 18 3,0% 343 258 75,2%Factures/décomptes où ne manque aucun visa 258 2 0,8%Factures/décomptes où manque 1 visa 258 103 39,9%Factures/décomptes où manquent 2 visas 258 141 54,7%Factures/décomptes où manquent 3 visas 258 12 4,7%




Anomalies

TABLEAU N° 29 : CONSTATS RELATIFS AUX CONTROLES DE LA DEPENSE

Nbre % Nbre % en %Contrôle de la liquidation - Dossier paiementPrix contractuels non respectés 598 10 1,7% 258 5 1,9%Quantités contractuelles non respectées 598 23 3,8% 258 2 0,8%Erreurs arithmétiques sur facture 598 14 2,3% 258 1 0,4%Non-respect de la RG contractuelle 598 14 2,3%Non-respect des pénalités contractuelles 598 1 0,2%Non-respect du plafond de l'avance de démarrage 598 2 0,3%Non-respect du cautionnement de l'avance de démarrage 598 1 0,2%




Anomalies

c) Commentaires � Concernant le Bon d’engagement : l’auditeur relève que cette pièce est absente dans 96,3 % des

134 dossiers examinés. Toutefois, cette carence démontre simplement une carence d’archivage, la réalisation d’un paiement sans l’émission préalable d’un BE étant impossible. Par ailleurs l’auditeur note que dans les 5 cas observés de BE présents, ces derniers étaient tous revêtus du visa du contrôle financier.

� Concernant la liquidation : l’auditeur constate que les anomalies déjà observées lors des exercices

précédents non seulement perdurent mais connaissent une fréquence plus élevée ; essentiellement pour l’absence de visa du gestionnaire de crédit ou du MO sur la facture ou le décompte qui est constatée dans 62,2 % des cas contre 20,1 % précédemment. Par ailleurs :

- factures/décomptes non datés dans 14,6 % des cas (contre 9% précédemment) ;

- factures/décomptes non signés par le titulaire dans 9 % des cas (contre 3% précédemment) ;

- factures/décomptes non visés par le comptable-matières dans 3,4 % des cas (contre 2%

précédemment). � Concernant les retenues à la source : sur ce point également l’auditeur constate une persistance et

une augmentation de la proportion des anomalies observées :

- factures ou décomptes sans précompte de TVA dans 4 % des cas (contre 3,3 % précédemment) ;

- factures ou décomptes sans précompte de l’AIR dans 11,6 % des cas (contre 5,9 %

précédemment) ;

- absence de précompte au titre de l’avance de démarrage dans 77,1 % des cas (contre 2,5 % précédemment) ;

- absence de précompte au titre de la retenue de garantie dans 12,7 % des cas (contre 7,9 %

précédemment).



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� Concernant les modalités de livraison : sur ce point encore, persistance et accroissement des anomalies rencontrées dont notamment l’existence de factures ou décomptes sans bon de livraison ou d’attachement (24,8 % contre 11,7 %) et existence de BL non visés par l’ingénieur ou le MOD (72,5 % contre 3 %).

Par ailleurs, pour l’exercice 2003, une statistique complémentaire a été établie qui chiffre l’absence des visas obligatoires sur les factures ou les décomptes ; cette statistique permet de constater que les documents sur lesquels ne manque aucun visa ne représentent que 0,8 % de l’effectif (258 cas) examiné. L’absence d’un seul visa concerne 39,9 % des cas ; l’absence de 2 visas concerne 54,7 % des cas.

� Concernant le contrôle de la liquidation : les points qui ont pu être examinés montrent une

amélioration assez nette avec des taux d’anomalies inférieur à 1 % pour : le respect des quantités contractuelles ; les erreurs arithmétique sur les factures. En revanche le non respect des prix contractuels représente toujours presque 2 % des cas observés.

4.3.2.3 Réceptions et paiement des prestations a) Constats Les principaux constats qui ressortent de l’audit de la réception et du paiement des dépenses se rapportant aux marchés de l’échantillon sont consignés dans le tableau ci-dessous :

TABLEAU N° 30 : CONSTATS RELATIFS A LA RECEPTION

Nbre % Nbre % en %Composition comm. de réception non précisée par marché 223 18 8,1% 202 12 5,9%Absence du PVRP 235 174 74,0% 202 6 3,0%Commission de réception non conforme au marché 61 39 63,9% 196 54 27,6%PVRP non signé par le Comptable-matières 13 3 23,1% 196 42 21,4%Absence du PVRD 182 74 40,7% 202 67 33,2%Commission de réception non conforme au marché 61 49 80,3% 135 62 45,9%

LibelléTotal


TotalAnomalies Tendance

TABLEAU N° 31 : CONSTATS RELATIFS AUX PAIEMENTS

Nbre % Nbre % en %Aucun paiement (ou indisponibilité des documents) 598 176 29,4% 326 252 77,3%Non respect de la domiciliation bancaire prévue au marché 397 20 5,0% 273 19 7,0%


TendanceTotal

AnomaliesTotal

Anomalies

b) Commentaires � Concernant la commission de réception : l’article 7, alinéa j) du décret 95/101 indique au titre des

mentions obligatoires des marchés « les conditions de réception ou de livraison des prestations » ; cette prescription n’est pas réellement respectée dans la mesure où 5,9 % des cas observés montrent l’absence de cette définition.

Par ailleurs, quand celle-ci était définie par le marché, sa composition n’a pas été respectée dans 27,6 % des cas. Ce taux monte à 45,9 % pour ce qui concerne la commission de réception définitive. Même si une amélioration est constatée par rapport aux audits précédents, ces taux restent encore trop élevés.



- 74 -

� Concernant les paiements : l’auditeur entend souligner que dans 77,3 % des cas, il n’a pu constater

l’effectivité des paiements, notamment du fait de carence documentaire.

Toutefois, pour les cas qui ont pu être examinés, l’auditeur relève la persistance et l’accroissement (7 % des cas en 2003 et 5 % antérieurement) des cas ou les paiements effectués ne respectent pas la domiciliation bancaire prévue au contrat. Cette situation doit être considéré comme préoccupante dans la mesure ou ce changement pourrait signifier que le paiement effectué n’est pas un « paiement libératoire » au sens de la responsabilité du comptable public.

4.4. AUDIT TECHNIQUE Les résultats de l’exécution technique sont présentés ci-après par nature de prestations.

4.4.1. T RAVAUX ROUTIERS

L’échantillon des marchés audités comprend 69 contrats de travaux routiers et assimilés (soit 38% du total des marchés) d’une valeur totale de 91,3 milliards FCFA représentant environ 34% du montant total de l’échantillon. La ventilation par nature de ces travaux figure dans le tableau ci-dessous :

TABLEAU N° 32

Exercice 2003 NATURE

Qté % Montant % Travaux neufs 12 17,39% 39 197 397 587 14 ,63% Entretien routes bitumées 8 11,59% 10 348 822 163 3,86% Réhabilitation routes bitumées

10 14 ,49% 8 746 792 946 3,26%

Ouvrages d'art 3 4,35% 13 303 363 689 4,97% Entretien routes non revêtues

28 40,58% 4 046 724 623 1,51%

Réhabilitation routes non revêtues

3 4,35% 3 862 717 706 1,44%

Autres travaux 5 7,25% 11 846 545 878 4,42%

Totaux 69 100,00% 91 352 364 592100,00% Ces données sont reprises sous forme graphique dans le paragraphe suivant :



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Marchés en nombre

Entretien routes non revêtues;

42%

Réhabilitation routes non

revêtues; 4%

Autres travaux; 7%

Travaux neufs; 17%

Entretien routes bitumées; 12%

Réhabilitation routes bitumées;

14%

Ouvrages d'art; 4%

Marchés en valeur

Ouvrages d'art15%

Entretien routes non revêtues

4%

Réhabilitation routes non revêtues

4%

Autres travaux13%

Réhabilitation routes bitumées

10%

Entretien routes bitumées

11%

Travaux neufs43%

Il convient de signaler les quelques points suivants : � L’entretien et la réhabilitation des routes non revêtues, bien que représentant un peu plus 45% du

nombre de marchés routiers, ne consomment que moins de 3% des budgets alloués au secteur routier. C’est dire que la programmation des travaux routiers ne prend pas suffisamment en compte le besoin de désenclavement du monde rural.

� Pour les ouvrages d’art, un seul marché, celui de la réhabilitation du pont sur le WOURI représente

à lui seul 99,27% de la rubrique. Là encore, il est clair que le programme d’entretien routier continue à négliger l’aspect ouvrage d’art.

� Les travaux neufs représentent en général les réalisations de constructions de nouvelles routes ou de

bitumage de routes déjà existantes.

Ces travaux routiers ont été financés à concurrence de 56,16 milliards Fcfa, (soit 61,49%) par les Bailleurs de fonds extérieurs, et à hauteur de 35,18 milliards Fcfa (soit 45,51%) par des ressources locales. Les principaux constats qui ressortent de l’audit des marchés de travaux routiers sont les suivants : Disponibilité des documents sur l’exécution L’obtention de la documentation auprès des services des maîtres d’ouvrage s’est avérée être pour la plupart des cas un parcourt du combattant. Non seulement, l’auditeur a noté des problèmes d’archivage, mais surtout parfois de l’opacité qui frise la mauvaise volonté. C’est en général auprès des BET que l’on a pu trouver matière à travailler. Les marchés sur financement extérieur (8% des marchés de travaux routiers) ayant comme mission de contrôle des BET de réputation internationale n’ont pas posé de problèmes particuliers. C’est la même chose pour les marchés financés par le Fonds Routier (33 marchés soit 48 % des marchés de travaux routiers). Par contre, pour les marchés sur financement local hors Fonds Routier (soit 19 marchés), certains maîtres d’ouvrage doivent faire des efforts. C’est le cas notamment du Ministère en charge de l’urbanisme et des problèmes des villes. Études préalables et qualité des DAO On a noté que les projets sur financement extérieur ont continué à faire l’objet d’études approfondies réalisées en général par des bureaux d’études de réputation internationale. Dans certains cas, nous avons noté que ceux-ci ont également contribué à l’élaboration des DAO qui ont servi de supports au lancement des consultations. Dans ce registre, signalons les prestations réalisées par le groupement



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SCETAUROUTE/SCET Cameroun, actuellement mission de contrôle sur les travaux de réparation du pont sur le Wouri. En effet, ce groupement a contribué largement aux études, à la réalisation du DAO et au choix de l’entreprise des travaux. Malgré les appels lancés dans le cadre des précédentes missions d’audit, on a constaté que pour la plupart des travaux sur financement local, l’absence d’études approfondies se traduit par des écarts importants entre, les devis estimatifs des marchés et les projets d’exécution s’y rapportant. La démarche a continué à confectionner le DAO sur la base d’un devis estimatif indicatif qui a pour seul objet de fixer l’enveloppe budgétaire à affecter au projet. Ainsi, le projet d’exécution est ultérieurement établi par l’entreprise, sous le contrôle du bureau d’études chargé de la supervision. La pratique dite du calage des quantités est ainsi systématisée au MINTP, où on observe par ailleurs une prolifération d’ordres de service portant modification des prix et quantités, ainsi que la passation d’avenants. Cette méthode ne saurait pallier le défaut d’études préalables réalisées par des BET qualifiés, sur la base de termes de référence précis, et qui, de l’avis de l’Auditeur, constituent une nécessité absolue. Contrôle et suivi des chantiers Le contrôle et le suivi des chantiers ont connu une grande évolution. Toutes les missions de contrôle ou presque ont été confiées à des BET privés. Toutefois, ce qu’on a remarqué c’est la présence des responsables de suivi homologues, représentant les MO pour les conduites des opérations. D’une manière générale, l’Auditeur n’a éprouvé aucune difficulté à accéder aux journaux et comptes-rendus de chantier, ainsi qu’aux rapports produits par les BET assumant la mission de contrôle tant en ce qui concerne les marchés sur financement des bailleurs de fonds que ceux financés par le Fonds Routier. L’Auditeur a également constaté des doubles emplois dans la destination de certains budgets alloués à l’Entretien routier notamment dans la partie septentrionale du pays. En effet, dans cette région, la société SODECOTON entretient également certaines routes cotonnières, lesquelles sont également programmées par le MINTP ou d’autres maîtres d’ouvrage. Parfois, il se trouve que des missions de contrôle laissent certains entrepreneurs gagner de l’argent alors que leurs entreprises n’ont pas réalisé des prestations sur des tronçons où la SODECOTON est déjà passée. Pour éviter des confusions, il serait souhaitable que le MINTP et la SODECOTON réalisent l’entretien routier de concert dans les zones septentrionales du pays. Cela éviterait des doubles emplois dans les prestations. Production des garanties par les entreprises Nous notons également une évolution en rapport à cet aspect de la gestion des projets. Pour la plupart des marchés financés par les bailleurs de fonds ou le Fonds Routier, les cautions et assurances prévues aux contrats ont été produites à la mission d’audit et nous avons pu constater leur conformité aux spécifications des marchés. Par ailleurs, nous avons noté que leur validité a fait l’objet d’un contrôle effectif par le BET. A signaler toutefois, le défaut d’archivage de ces garanties au niveau des services des MO. Il y a seulement à regretter les défauts de validité des assurances du aux retards constatés dans la plupart des marchés.



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Liquidation et paiement des décomptes Dans cette rubrique, on note en général une évolution dans la gestion de la documentation relative à l’exécution financière des projets. L’auditeur a d’une manière générale, obtenu les décomptes et attachements de tous les marchés quel que soit leur mode de financement. Il y a tout de même un léger moins dans les marchés à financement local. L’examen de ces décomptes n’a pas révélé d’anomalies significatives, vraisemblablement en raison de la qualité du contrôle exercé en amont par les BET. Il y a cependant lieu de signaler que certains MO ne libellent pas les décomptes en TTC, ce qui devrait être le cas, car ceci évite de faire des jongleries dans le décompte final. En effet, si on libelle en HT, le résultat des calculs n’est plus le même qu’on additionne ou qu’on soustraie avant. Ainsi, il est utile que dans les décomptes, toutes les opérations soient effectuées sur les montants TTC, et que les montants HT et les taxes associées soient obtenus seulement à la fin des traitements D’autre part, plusieurs des décomptes financés sur le BIP n’ont jamais été payés même pas pour la part de l’avance de démarrage. Qualité des réalisations Nos ingénieurs ont procédé à l’inspection sur sites des différents travaux routiers afférents aux marchés de l’échantillon. Les constats de cette inspection sont largement fonction de la qualité du contrôle exercé. Dans l’ensemble, les réalisations se rapportant aux marchés financés par les bailleurs de fonds et suivis par des BET confirmés ont été jugées satisfaisantes, tant au plan qualitatif que quantitatif et conformes aux spécifications des contrats et des ordres de service. Toutefois, on peut relever pour quelques projets des insuffisances comme dans le cas de certains marchés suivis par le BET SCET Cameroun. Il s’agit notamment des projets sur les itinéraires Mbalmayo-Sangmelima-Yaoundé, route revêtue réhabilitée par le groupement BUN’S/MAG ou encore Lolodorf-Kribi, route en terre entretenue par Equatorial Business and Marketing. À part les retards dans les paiements des décomptes, on note que les marchés sur financement local ont connu en général une évolution dans leur qualité. Toutefois, il subsiste quelques problèmes et carences (malfaçons, modifications en cours d’exécution, retards dans l’exécution, abandons de chantiers, etc.) comme illustré dans les fiches marchés en annexe. La plupart des inspecteurs font état des progrès faits par des BET locaux. Délais d’exécution Il ressort de l’audit que la plupart des chantiers sont livrés avec des retards, qu’il s’agisse des marchés financés par les bailleurs de fonds ou des marchés sur financement local, avec toutefois une dérive plus importante pour cette dernière catégorie de marchés. A noter que les marchés sur financement BIP sont très en retard ou alors à l’arrêt. C’est le cas par exemple la piste d’atterrissage de l’aéroport de Maroua où les travaux s’avancent vers l’arrêt à cause d’un déficit de financement.



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4.4.2. C ONSTRUCTIONS DE BATIMENTS ET AUTRES TRAVAUX DE GENIE CIVIL

La partie de l’échantillon audité dans cette rubrique comprend 44 marchés de bâtiments (24% du nombre total des marchés) d’une valeur totale de 6,64 milliards FCFA représentant environ 2,75% de la valeur de l’échantillon total. La répartition de ces travaux selon leur nature figure dans le tableau ci-dessous :

TABLEAU N° 33

Exercice 2003 NATURE Qté % Montant %

Construction de bâtiments

35 79,55% 5 924 640 446 89,10%

Réhabilitation de bâtiments

8 18,18% 603 852 434 9,08%

Autres travaux 1 2,27% 121 074 000 1,82%

Totaux 44 100,0% 6 649 566 880100,0% Ces travaux ont été financés à concurrence de 0,28 milliard Fcfa, (soit 4,17%) par les Bailleurs de fonds extérieurs, et à hauteur de 6,37 milliards Fcfa (soit 95,83%) par des ressources locales. Sur l’ensemble des remarques faites dans le cadre du présent audit, il y a lieu de noter quelques points récurrents. Les principaux constats qui ressortent de l’audit des marchés de bâtiments sont les suivants, qui sont d’ailleurs, à quelque chose près, les mêmes que lors de la dernière mission d’audit : Disponibilité des documents liés à l’exécution technique Absence ou disponibilité insuffisante de la documentation relative aux marchés de constructions de bâtiment sur financement local (Plans, Projet d’exécution, Décomptes, PV de réception, Journaux et comptes-rendus de chantier). Cette carence s’explique en partie par le fait que la mission de contrôle est assurée par des responsables des services centraux du MO, souvent éloignés des sites de projets ou insuffisamment qualifiés pour exercer le contrôle des chantiers. Études préalables et qualité des DAO La mission d’audit a constaté l’existence de nombreux DAO sans documentation technique attestant de la réalisation d’études préalables approfondies. Il serait aussi souhaitable que les Contrats de construction soient uniformisés, comme le sont ceux des marchés de routes, surtout dans la partie CCAP, cela permettrait d’éviter les dérapages qui font perdre inutilement de l’argent à l’État par des surcoûts sur certains travaux, tout en garantissant un contrôle et une réalisation corrects des travaux. Contrôle et suivi des chantiers Si sur les marchés routiers la procédure d’établissement, de présentation et d’approbation des plans est bien établie, il n’en est pas de même des opérations de construction ou de réhabilitation des bâtiments.



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Pour tous les maîtres d’ouvrage et en particulier pour le MINEDUC, les plans sont en général présentés par les maîtres d’ouvrages, donnés directement aux titulaires des marchés sans que des copies soient transmises aux « contrôleurs ». Des dispositions devraient être prises dans ce sens, au lieu que ce soit un entrepreneur qui reste au contrôle des plans dits approuvés… Ces plans de plus ne sont visés par aucune autorité (tout au moins pour la plupart des plans que nous avons obtenus et qui sont supposés être un type applicable à tous les projets de construction d’écoles pour le MINEDUC). Ces plans devraient être visés par une autorité compétente et transmis aux missions de contrôle. Par ailleurs, nous avons constaté qu’il n’y a pas en général de plan de recollement, le fait que l’on travaille avec des plans types ne dispense pas de faire ces derniers, d’autant plus que nous avons constaté des détails différents d’une école à l’autre et d’un Entrepreneur à l’autre (exemple le positionnement des prises, des lampes, etc.). Des différences significatives ont été observées sur les plans des projets financés par le Fonds Africain de Développement (FAD) et ceux financés par le Budget d’Investissement Public (BIP) alors que la finalité et l’utilisation est la même. On devrait pouvoir arriver à des « standards » tels que quel que soit le bailleur de fonds ou la cellule de programmation, les plans des écoles soient les mêmes, même s’il faut envisager une ou deux variantes de ceux-ci. Ces « standards » devraient comporter des plans de détails, conformes aux normes de construction reconnues sur l’ensemble du territoire national. Le contrôle et suivi des chantiers se trouve ainsi défaillants, ce qui est attesté par l’absence de documents de suivi et la mauvaise mise en œuvre observée dans la plupart des chantiers inspectés (cf. fiches marchés en annexe). Par ailleurs, l’audit montre que les chantiers situés dans les localités les plus éloignées et d’accès difficile sont ceux qui comportent le plus de défauts ; le suivi de quelques opérations laisse à désirer (notamment pour les constructions des écoles). Il conviendrait d’envisager des dispositions pour permettre aux bénéficiaires (par exemple les Associations des Parents d’Elèves, les mairies des communes concernées, etc.) de participer à l’exécution des contrats, ce qui pourrait améliorer la qualité des prestations dans l’ensemble. Production des garanties contractuelles La mission d’audit note une défaillance importante dans la gestion et l’archivage des garanties contractuelles (cautions, assurances) là elles existent. Bien qu’une avancée ait été faite dans ce domaine, il convient de révéler que l’assurance et dans une moindre mesure le cautionnement de bonne exécution n’ont pas toujours été présents dans les documents présentés ou même pris en compte dans le marché. La retenue de garantie (RG) par contre a été pratiquée dans tous les marchés ou presque. Elle est généralement calculée sur le montant TTC des décomptes. Si l’on tient compte du fait que le net à mandater est tel que toutes les taxes ont déjà étés retenues, ceci constitue, certes une sécurité pour le Maître d’Ouvrage, mais également une pénalisation pour l’attributaire à qui l’on retient en trop un montant correspondant au produit du pourcentage de la RG par le montant des taxes. Cette retenue pourrait cependant être profitable au titulaire qui au moment de l’exécution du contrat a un grand besoin des liquidités. Ne faut-il pas envisager faire appliquer la RG uniquement sur le Net à mandater ? Sur certaines opérations auditées, la RG prescrite est de 2% alors que sur d’autres elle est prescrite à 10%. Ne faut-il pas envisager une harmonisation ?



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Qualité des prestations De nombreuses anomalies sont relevées au niveau de la réalisation des ouvrages dues non seulement au manque d’études préalables et de contrôle, mais également à l’amateurisme de nombreuses PME du secteur des bâtiments. Il y a lieu d’insister sur la fourniture avant tout travaux par l’entreprise d’un Projet d’Exécution et d’un Plan d’Assurance Qualité auquel le titulaire du marché serait tenu. De plus, pour les bâtiments de type ERP (Établissement Recevant du Public), la construction doit être pilotée par des experts spécialisés dans chaque corps d’état. Le contrôle doit être impérativement remis à des missions privées pour que non seulement la pérennité des ouvrages soit assurée, mais surtout que l’Administration ne soit pas juge et partie dans ce type de prestations.

Délai d’exécution La mission d’audit note que certains travaux ont même commencé sans OS de démarrage. C’est le cas notamment des travaux de finition d’un bloc inter - facultés à l’Université de Ngaoundéré où cette dernière assurait elle-même la maîtrise d’œuvre. En général, pour presque tous les travaux, on note le non-respect des délais contractuels d’exécution des prestations, et défaut d’application des pénalités de retard. En attendant que les constructions soient privatisées complètement, les Services Provinciaux de la Construction devraient davantage être associés dans la Maîtrise d’œuvre des ouvrages, ou mieux, être seul Maître d’ouvrage délégué. Auquel cas, ils devraient avoir la charge de notifier tous les ordres de service à l’entrepreneur, à partir de celui de commencer les travaux, pour mieux marquer leur présence, et ne pas être surpris par le démarrage des travaux et toute sorte d’écart. Par exemple, dans la construction de la Délégation Provinciale de l’Agriculture à Ngaoundéré, on a rencontré des aberrations telles qu’un marché se trouve avoir la même date pour la signature du marché que pour les décomptes. Liquidation et paiement des décomptes Abandon des chantiers par plusieurs entrepreneurs du fait des retards, ou du non-paiement dans le règlement des factures dans le cadre du BIP. Pour éviter les retards de paiement et même les non-paiements, la création d’un Fonds de la Construction jouerait bien le rôle d’organisme d’amortissement tel qu’au fonds Routier. Cela permettrait alors l’intervention des Bureaux d’Etudes Privés plus aguerris à la Maîtrise d’œuvre. Chaque BET pourrait alors s’occuper d’une province ou de plusieurs, sous le contrôle de l’administration.

4.4.3. T RAVAUX D ’A LIMENTATION EN EAU POTABLE ET D ’A SSAINISSEMENT

Le groupe d’activités audité dans cette partie comprend 7 marchés de cette catégorie d’un montant de 2,7 milliards FCFA environ représentant 1,57% de la valeur totale de l’échantillon.



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La ventilation par nature de ces travaux figure dans le tableau ci-dessous :

TABLEAU N° 34

Exercice 2003 NATURE Qté % Montant %

Forages 3 42,86% 421 791 106 15,66% Assainissement et Hydraulique

4 57,14%3 368 163 861 84,34%

Totaux 7 100% 3 789 954 967 100% Ces travaux ont été entièrement financés par des ressources locales. Il convient de signaler que deux de ces marchés, celui de l’adduction d’eau potable de la ville de MAROUA (montant : 2 256 216 784 F CFA) et celui de la remise en conformité de l’écoulement du MFOUNDI (montant 1 096 312 408 F CFA), soit respectivement en pourcentage de 59,53% et 28,93 représentent à eux seuls 88,46% de ce type de travaux en valeur. En plus c’est des travaux urbains. Il est clair que moins de 12% des budgets ont été affectés à l’hydraulique villageoise et à la couche de population la plus exposée à la pauvreté. Nos experts ont procédé à l’inspection de ces différents projets qui sont localisés dans les provinces du Centre, de l’Ouest, du Littoral et de l’Extrême-Nord. S’agissant notamment des projets d’hydraulique villageoise, l’inspection des points d’eau a consisté à : � lever les dimensions des ouvrages de surface (dalle, canal d'assainissement, puisard) ; � identifier le type de pompe et la conformité par rapport aux spécifications du marché ; � enquêter auprès des personnes rencontrées aux alentours du forage, sur l'existence ou non d'un

comité de gestion (CGPE), son fonctionnement, et celui du point d'eau ; � photographier le forage et les malfaçons éventuelles. Les mesures ont été prises avec un décamètre, les photographies avec un appareil numérique. Une trame d'enquête établie au préalable a servi de support pour la collecte de toutes ces données. Il ressort de l’audit qu’il y a plutôt un recul dans les efforts énumérés plus bas, constatés lors de la dernière mission d’audit, effectuée par les Maîtres d’Ouvrage, en particulier le MINMEE qui s’était amélioré au plan de : (i) l’archivage de la documentation technique et financière des marchés passés par ce département ministériel, (ii) la conservation et le suivi des garanties contractuelles (assurances et cautions). Par contre, s’agissant de l’exécution technique des projets des projets d’adduction d’eau et d’assainissement, les constats d’audit sont assez alarmants et concernent quasiment tous les projets.



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MARCHE N° 016/AONO/MINMEE/CPM/2003 L’objet de ce marché est : la réalisation de 02 forages équipés des pompes à motricité humaine dans la province du Sud-ouest (lot 10), localités de FIANGO par KUMBA et MOKMBIE (quartier ATSOMBIE) par ALOU. Celui-ci a été attribué à FOREAC ; Qualités des prestations

a) Forage équipé de Fiango par Kumba

L’ouvrage a été effectivement construit. Le forage dit-on, a 52 m de profondeur totale. Le niveau statique de l’eau y serait à 16 m et la pompe serait calée à 24 m de profondeur. Cependant, à ce jour l’eau n’y coule plus. Les riverains affirment ne l’avoir exploité que pendant 5 mois. Il est donc possible que soit la pompe soit déjà défectueuse; soit la nappe s’est considérablement rabattue ce qui témoignerait d’une insuffisance d’études hydrogéologiques. Dans un cas comme dans l’autre, la fiabilité des travaux reste douteuse.

b) Réseau d’AEP de MOKMBIE (ATSOMBIE)

En lieu et place d’un forage équipé et à la demande des populations bénéficiaires, il a été choisi d’agrandir le réseau d’AEP déjà existant dans ce village par la pose de 1200 m de conduites et la construction de 2 bornes-fontaines au quartier ATSOMBIE. Ces travaux ont été réalisés. Mais depuis février 2005 malheureusement, l’eau ne coule ni au niveau des bornes-fontaines préexistantes, ni au niveau des nouvelles. Ceci est dû au mauvais fonctionnement du système de captage qui ne faisait pas partie du marché actuel. Il y a donc un problème de maintenance des équipements à ce niveau. Procès-verbaux de réception des travaux Il existe un procès-verbal de réception provisoire sur chaque site. Aucune réserve n’a été émise. L’entrepreneur a d’ailleurs été payé et sa caution bancaire levée. Il est à regretter toutefois que moins d’un an après, aucun de ces deux projets ne soit plus fonctionnel. Conclusion : Ce marché semble avoir été suivi avec beaucoup de négligence sur le double aspect administratif et technique : mauvais classement des dossiers, pas de contrôle des travaux. Cela s’est traduit par une qualité approximative des ouvrages qui à ce jour nécessitent une réhabilitation pour leur bon fonctionnement.

MARCHE N° 16/2003/CPM/MAETUR Ce marché attribué à l’Entreprise COTRAM, avait pour objet des travaux d’ouverture des voies et Alimentation en Eau Potable du quartier « ZA Brazzaville Nylon » lot n°2-3 à Douala.



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Qualités des prestations Réseau d’AEP : Toute la zone est nantie de canalisations posées. Leur plan de pose a été validé par la SNEC et est disponible dans la documentation de la MAETUR. Leur longueur totale est estimée à 3735 ml. La pression de service au niveau des bornes-fontaines visitées est acceptable. Les travaux programmés ont été effectivement faits et le marché semble avoir été bien suivi sur le plan administratif et technique. Ce marché malheureusement n’a pas beaucoup insisté sur le volet assainissement et il est à craindre que cela ne soit un goulot d’étranglement dans un proche avenir.

Marché N°022/GG/MINMEE/CPM/2003 du 12 janvier 2004 Le marché a été attribué à l’Entreprise CACOCO, en gré à gré, l’appel d’offres initial ayant été déclaré infructueux. On peut noter de prime abord, qu’au cours de négociations, il n’a pas été tenu compte des insuffisances du Dossier d’Appel d’Offres, ce qui aurait permis d’éviter les pertes des temps pris dans les études de mises à jour du dossier et les ordres de service successifs qui ont conduit à l’avenant en cour de signature. Concernant les travaux en cours d’exécution, nous avons noté les points suivants : � Dans le but d’éviter les casses des chaussées bitumées, la Direction du Projet et l’Entreprise ont

d’un commun accord décidé de faire passer certaines canalisations dans les ouvrages d’assainissement existant (buses et dalots) ; cette solution présente à notre point de vue les inconvénients suivants :

- Diminution des sections hydrauliques de ces ouvrages, ce qui peut constituer un risque

important dans une ville qui connaît à certains endroits des problèmes d’assainissement en saison de pluies ;

- Allongement du linéaire des canalisations posées, sans études comparatives avec les coûts

de reprise de la chaussée (études non disponibles dans les documents consultés) - Nécessité de la mise en place d’une protection efficace aux entrées et sortie pour éviter

une exposition des canalisations en PHEB, la partie centrale devant être placée sous fourreau en fonte.

� Certains raccordements avec les canalisations existantes doivent être particulièrement protégés, ces

dernières n’étant pas suffisamment enterrées ; ceci oblige de relever les nouvelles canalisations pour les ramener à fleur de sol au niveau des existantes, d’où de très faibles rayons par endroits et l’obligation d’utiliser des coudes supplémentaires qui pourraient conduire à de nouvelles commandes, rallongeant davantage des délais déjà difficiles à maîtriser.

Il importe à ce stade, que le Maître d’Ouvrage et la Direction du Projet prennent toutes dispositions nécessaires, pour finaliser le calage du projet et élaborer un planning de livraison.



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Tous les moyens doivent aussi être mis en œuvre pour :

- Mettre à jour la situation juridique et administrative de contrat : signature de l’avenant et prolongation des délais,

- Accélérer la sortie des équipements et matériels du port de Douala

Les travaux actuellement réalisés sont corrects dans l’ensemble, et ce en attente des essais de mise en pression. L’entreprise nous a rassuré qu’en l’état actuel, l’arrivée des pluies ne peut nuire à la progression des travaux, les importants terrassements étant réalisés.

MARCHE N°2003/013/M/PREPAFEN/CEP/CTP/CNI (Lot 4) Le marché objet du présent contrat consiste en l’aménagement des points d’eau (puits et forages dans la province de l’Extrême – Nord. Ces travaux ont été réalisés par l’entreprise GEOFOR, l’opération s’est globalement déroulée dans des conditions normales. Cependant, il y a lieu de remarquer ce qui suit : � Le choix du site de Garey n’a pas été judicieux ; en effet, bien que situé à côté du CES, il est

complètement éloigné dans la brousse, hors de toute visibilité ; il faudrait d’abord préciser que le CES lui-même est placé en dehors de l’agglomération ; il n’a donc pas été difficile aux malfaiteurs de démonter la pompe, opération qu’ils auraient pu mener en plein jour sans être vu, eu égard à l’isolement de l’ouvrage.

� Le rabattement de la nappe survenu sur certains sites remet en cause la pertinence des essais

hydrogéologiques préalables et certaines économies réalisées sur les profondeurs des forages et les longueurs des équipements souterrains.

� Les problèmes de fonctionnement des pédales de certains forages proviennent probablement de la

mauvaise utilisation par les populations locales. � La gestion financière du projet comporte de nombreuses erreurs de calcul, notamment en ce qui

concerne les taxes ; de plus, les chiffres concernant le bouclage du marché ne sont pas concordants. Les problèmes et les observations précédentes devraient normalement trouver une solution au moment de la réception définitive des travaux.

MARCHE N° 006/LC/CPM/MINVIL/2003 Ce marché dont l’objet était la mise en conformité de l’écoulement du MFOUNDI et de ses confluents, a été confié à KOOP EUROPE BV. Voici les principales conclusions auxquelles l’auditeur a abouti : � Sur le double plan administratif et technique, le marché faisant l’objet de ce rapport a été

globalement bien suivi. � La seule entorse reste l’assurance qui n’a été retrouvée nulle part.



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� Cependant sur le plan technique, il semble que la consistance des travaux réalisée ne peut pas résoudre complètement le problème des exutoires de la ville de Yaoundé. Il faudrait continuer à curer les autres cours d’eau qui arrosent la ville.

� S’agissant du MFOUNDI, l’idéal est que son curage aille jusqu’à sa confluence avec la MEFOU. Il

faudrait aussi songer à protéger les berges des cours d’eau et des talwegs.

4.4.4. T RAVAUX DANS LE SECTEUR PETROLIER ET MARITIME

L’échantillon d’audit comprend six (6) marchés passés par la SONARA, la SCDP, et le PAD, d’un montant global de 3 074 708 142 FCFA. La ventilation par nature de ces travaux figure dans le tableau ci-dessous :

TABLEAU N° 35

Marché – Entreprise – Objet MAITRE D’OUVRAGE

MONTANT FCFA TTC

1 Travaux de chaudronnerie sur le Bac A11 de la raffinerie de la SONARA sis à Limbe

SONARA 471 421 663

2 Travaux supplémentaires pour la maintenance des réacteurs et catalyseur dans la raffinerie de la Sonara - Limbe (FRIEDLANDER)

SONARA 78 580 453

3 Réalisation des travaux d'installation du bac d'eau incendie n°2 au dépôt de la SCDP à Belabo Est Cameroun (FRIEDLANDER)

SCDP

154 993 067

4 Conception, construction et livraison d'une vedette hydrographique au Port Autonome de Douala)

PAD 764 804 160

5 Travaux de réhabilitation des ouvrages d'accostage et terre-pleins du Port de Douala (lot 3). Protection cathodique des quais en palplanches

PAD (HYDRO) 1 604 908 799

6 Travaux de réhabilitation des ouvrages d'accostage et terre-pleins du Port de Douala (lot 4). Travaux de découpage d’une épave

PAD (UDECTO.)

1 197 771 786

TOTAL

3 074 708 142

Ces travaux ayant été eu des problèmes pas toujours récurent, voici les principaux constats d’audit qui méritent de retenir l’attention.

Avenant n° 001/5/AO/CPM/SONARA/2004 Ce marché a été confié à l’Entreprise FRIEDLANDER. Il s'agit de remettre en état la partie chaudronnée d'un réservoir de stockage de pétrole brut de 43 000 m3, le bac A11, (ce qui représente un cylindre de 62 mètres de diamètre à la base et de 17 mètres de hauteur). L'intervention se décompose en le nettoyage intérieur (aspiration des boues et nettoyage à haute pression), le remplacement des joints et des travaux de sablage et de peinture sur toute la surface extérieure. Les réceptions sont effectuées au fur et à mesure que les travaux se terminent. Les éventuelles réserves sont levées de la même façon.



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Le bac A 11 semble avoir été remis à neuf. Cependant, compte tenu du coût élevé des travaux et de l’incertitude existant au niveau de la définition des travaux dans le DAO, un suivi financier doit accompagner le suivi technique pour constater aussi bien les plus-values (objet des avenants) que les moins-values.

MARCHE N° AOIR/CPM/PAD/2004 Ce marché, qui a été confié à HYDROKAST, concerne les travaux de réhabilitation des ouvrages d'accostage et terre-pleins du Port de Douala (lot 3). Protection cathodique des quais en palplanches. Le marché consiste donc à fournir des anodes neuves, démonter les anciennes anodes, nettoyer les surfaces de travail, remonter les anodes et effectuer les essais de fonctionnement. Pour le contrôle d'exécution du marché, le PAD s’en est remis au groupement SEAMAR Engineering/CADEK spécialisé en travaux portuaires et qui est doté entre autres d’un scaphandrier chargé d’inspecter les ouvrages immergés. Au regard de la différence entre le DAO et le Plan d’exécution, il apparaît que le volume du travail à effectuer était mal connu au moment de la rédaction du DAO. En réalité, le DAO définit un budget que l’Entreprise essaie de tenir en exécutant les travaux qu’elle juge nécessaires. Le contrôle consiste donc à évaluer les travaux exécutés par l’Entreprise et à s’assurer que leur coût n’excède pas le budget. En définitive, des travaux seront effectués pour le montant du financement, mais l’état des infrastructures du port de Douala n’atteindra pas forcément le standard auquel prétendait le DAO.

Marché n° 381/AOIR/CPM/PAD/2004 Confié à UDECTO, ce marché concerne les travaux de renflouement d'une épave et curage d'émissaires au port de Douala. Ce marché comporte deux opérations distinctes. L'épave du vieux baliseur "Paul Lefèvre" échoué 7 ans auparavant encombre l'aval du quai des Accès. Le navire qui s'est couché sur le flanc au fond du WOURI demande à être renfloué. Dans le cadre de cette première opération, il faut dévaser l'épave ensouillée, la sortir de l'eau à l'aide d'une grue sur une barge et enfin la découper au chalumeau et évacuer la ferraille. La deuxième opération consiste à nettoyer et curer la darse amont et à curer les pièges à sable des exutoires MBOPI et BESSOUSSOUKOU. Au regard de la différence entre le DAO et le Plan d’exécution, il apparaît que, à cause de la présence des épaves, le nettoyage et le curage de la darse ne pourront pas être effectués correctement. L’Entreprise évacuera une quantité de vase et de déchets correspondant au montant prévu dans le marché, mais la darse ne sera pas pour autant plus disponible qu’avant les travaux. En définitive, le financement sera consommé (environ 350 MFCFA soit 30 % du marché) mais nous reviendrons au statut quo en quelques mois sans par ailleurs avoir jamais atteint le résultat escompté ayant motivé les travaux. Les travaux de nettoyage et de curage de la darse n’auraient pas dû être lancés tant que les épaves qui jonchent la darse n’avaient pas été enlevées.



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4.4.5. F OURNITURES ET ETUDES

L’échantillon effectivement audité techniquement est constitué de 51 marchés de fournitures et études (soit 28% de l’échantillon), dont la ventilation figure dans le tableau ci-dessous :

TABLEAU N° 36

Exercice 2003

NATURE Qté % Montant %

Fournitures diverses 7 20,59% 1 969 832 462 11,08%

Fournitures véhicules 8 23,53% 1 943 793 366 10,93%

Fournitures médicales 6 17,65% 168 609 064 0,95%

Fournitures agricoles 2 5,88% 8 211 446 300 46,19%

Fournitures industrielles ou spécialisé 11 32,35% 5 483 528 611 30,85%

Total Fournitures 34 100,00% 17 777 209 803 100,00%

Etudes routières et contrôles des travaux routiers 12 70,59% 13 760 442 467 84,61%

Autres études 5 29,41% 2 194 093 570 13,49%

Total Etudes et services 17 100,00% 16 262 631 202 100,00%

Totaux 51 100,00%

34 039 841 005 100,00% Ces prestations ont été financées à hauteur de 34 milliards Fcfa, (soit 68%) par les Bailleurs de fonds extérieurs, et à hauteur de 15,8 milliards Fcfa (soit 32%) par des ressources locales. Nos auditeurs se sont rendu auprès des différents MO et MOD pour procéder :

� au contrôle de l’effectivité des livraisons de fournitures (véhicules, matériels et mobiliers, tous

autres biens durables) et à la vérification de leur conformité aux spécifications des marchés, aux PV de réception et dans certains cas, aux enregistrements effectués dans les livres de la comptabilité matières ;

� à la vérification de l’existence des rapports et autres documents livrés en exécution des marchés

d’études et prestations de service, et au contrôle de leur conformité aux termes de référence et cahiers des charges annexés aux contrats.



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Les principales anomalies relevées portent sur : � l’indisponibilité réelle ou simulée de la plupart de nos interlocuteurs, source d’une couverture

insuffisante des marchés de ces catégories. Les principaux problèmes rencontrés dans ce chapitre concernent les maîtres d’ouvrage suivants :

- MINPOSTEL, où une carence documentaire a été constatée et doublée d’une mauvaise

volonté de coopérer,

- MINREX, où les constats sont identiques au MINPOSTEL,

- CAMTEL, où c’est surtout une insuffisance qui a été constatée ; � les prix pratiqués qui dans certains cas, sont anormalement élevés. C’est par exemple le cas pour la

fourniture de mobiliers destinés à l'équipement des bureaux de la DOT au siège de CAMTEL ;

� le non-respect dans de nombreux cas, des spécifications techniques des contrats. Citons dans ce registre :

- le changement du lieu d’implantation du site de l’usine d’émulsion du bitume à la CUD

dans le cadre du marché attribué à France Émulsion,

- le fait que le représentant local de TADIRAN, la société MEGA HERTZ ne dispose pas de banc de test pour le dépannage des équipements tel que prévu dans le marché de l’installation et la mise en service d’une station mobile de contrôle de spectre de fréquence pour besoin d’écoute et de mesure en HF/VHF/UHF et goniométrie en VHF /UHF au profit de l’ART,

- le constat que, dans le cadre du marché concernant la fourniture, l’installation et la mise en

service des équipements de numérisation des centraux téléphoniques des îlots du Nord et du Sud CAMEROUN à CAMTEL par SIEMENS, les essais quantitatifs de certains modules n’ont pas été réalisés (sous-système SSNC, RSU, Interface V5.2, OCANEQ – module d’annonces). Certaines cartes du lot de rechange ont été fautives aux tests. Pour les lignes RNIS certains des services ne fonctionnent pas,

- le constat que, dans le cadre du marché de la fourniture au FEICOM, par l’Entreprise

SERVEL SA, du matériel électrique en vue de l’exécution des travaux d’électrification dans certaines communes rurales : AYOS, FOKOUE, KOBDOMBO, OKOLA, les tests et essais nécessaires à la conformité des matériels n’ont pas été effectués, le matériel est stocké dans des conditions épouvantables et que les destinataires courent le risque de le perdre.

- etc.;

� les insuffisances au niveau de la liquidation et du paiement des prestations, citons par exemple les

cas ci-après :

- à ce jour, un seul paiement a été effectué pour le compte de SERVEL SA, il correspond à 20% du montant du marché soit : 103 799 000 FCFA (cent trois millions sept cent quatre-vingt-dix-neuf mille francs CFA) : C’est l’avance de démarrage. L’auditeur s’étonne que cette dépense inscrite au budget de l’exercice transitoire juillet – décembre 2002 n’ait pas encore trouvée issue à liquidation trois ans plus tard alors même que la livraison a été



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entièrement et assez convenablement effectuée en dehors des réserves que l’on pourrait émettre sur la qualité non éprouvée du matériel,

- Les paiements effectués pour le compte de SIEMENS AG, dans le cadre du marché ci-

dessus cité ne sont pas clairs, car présentent un dépassement du montant du marché,

- le paiement à la société France Emulsion de la dernière tranche de 40% pour la fourniture de l’usine d’émulsion du bitume à la CUD,

- etc.

� les retards enregistrés dans l’exécution de presque tous les marchés,

� La non-exécution du contrat N° 06/03/BIS/SDCC/CPM, lot 2 et 3, pour la fourniture d’engrais à la

SODECOTON (campagne 2004/2005) par la Société BIOCHEM BP 3496 LOME (TOGO). Cette situation est imputable d’abord au fournisseur qui n’a pas pris tous les renseignements requis avant de composer ses prix. Cela relève de l’amateurisme. Ensuite, la sous/commission d’analyse des offres aurait également dû relever l’incohérence dans les sous-détails des prix unitaires de la soumission de BIOCHEM. Ce forfait a causé du tord à la SODECOTON, aux agriculteurs et à la Nation toute entière à cause de la chute drastique des récoltes qui s’en est suivie, faute d’engrais. Cette dernière a engendré un manque à gagner généralisé et surtout la diminution du pouvoir d’achat des paysans. Il est toujours recommandé de choisir le mieux et non le moins disant, en vue de garantir le respect scrupuleux du contrat.



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5. RECOMMANDATIONS

Le titre 5 et dernier du présent rapport détaille les recommandations de l’auditeur ; ces recommandations ont naturellement été élaborées en fonction des constats effectués. Toutefois, l’auditeur a tenu compte du fait que les marchés objets de ses analyses ont été passés sous l’empire d’une réglementation maintenant abrogée et remplacée par un nouveau Code. De ce fait les recommandations tiennent compte des conditions nouvelles crées par la nouvelle réglementation mise en place par le décret 2004/275. En tout état de cause, le chapitre 5.1 regroupe les recommandations générales, qui concernent les questions de l’archivage (cf. section 5.5.1), les rapports des Observateurs indépendants (cf. section 5.1.2), le déroulement des audits indépendants (cf. section 5.1.3). Les autres recommandations concernent : le fractionnement des dépenses (chapitre 5.2) ; la capacité des MO/MOD à initier des consultations (cf. section 5.3) ; les modalités d’attribution des marchés (cf. section 5.4). Le dernier chapitre est consacré aux recommandations relatives au renforcement de la régulation ; il aborde notamment la question de la Banque de données de l’ARMP (cf. section 5.5.1) et celui de la mise en place d’un système d’indicateur (cf. section 5.5.2). 5.1. RECOMMANDATIONS GENERALES

5.1.1. R ECOMMANDATION RELATIVE A L ’ARCHIVAGE

Les développements en 4.1.1 supra sur le constat de carence documentaire démontrent clairement l’existence d’importantes faiblesses dans l’archivage de la documentation relative aux marchés publics. Dans ce contexte, l’auditeur, conscient de l’évidence, voire de la banalité du propos, estime nécessaire de recommander que : � les MO et MOD organisent l’archivage de la documentation des marchés publics par :

- le regroupement en un même lieu (salle des archives) de la documentation relative à la passation et à l’exécution des marchés actuellement dispersée entre les différents services,

- la définition de normes d’archivage,

- la formation du personnel chargé de la tenue des archives ;

� les MO et les MOD, les Présidents de CPM et CSCM respectent scrupuleusement leurs obligations

de transmission documentaire à l’ARMP conformément aux règles fixées par la circulaire 002/CAB/PM du 4 novembre 2002 (point VI.B.).



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Par ailleurs, la documentation des marchés publics à communiquer à l’ARMP devrait, réglementairement, être étendue aux documents se rapportant à l’exécution technique et financière.

5.1.2. R ECOMMANDATION RELATIVE AUX RAPPORTS DES OBSERVATEURS INDEPENDANTS

La méthode de travail adoptée pour les Observateurs indépendants fait que ceux-ci produisent des rapports pour chacune des séances des CPM ou des CSCM qui les concernent. Or, au cours des séances desdites CPM et CSCM sont examinés, pour différentes opérations, des travaux relatifs à des approbations de DAO, à des approbations d’attributions, à des approbations de contrats. Cela se traduit par le fait que les constats de l’OI relatifs aux trois phases de passation d’un même marché (approbation DAO, approbation attributions, approbations contrat) seront délivrés dans trois rapports différents ; les constats relatifs aux travaux de la commission d’analyse, le cas échéant, feront l’objet d’un autre rapport. A cela s’ajoute le fait que pour chaque dossier passé en CSCM, un autre OI aura fait des constats et ces derniers seront également répartis en plusieurs rapports. Le tableau ci-dessous montre que pour un dossier ne passant pas par une CSCM, c’est au minimum dans trois rapports différents qu’il faudra rechercher les informations relatives à un dossier donné.

TABLEAU N° 37 : SCHEMATISATION DU TRAITEMENT D ’UN DOSSIER PAR UN OI

Appobation DAO dossier A dossier D Dossier E etc. etc.Approbation attribution dossier B dossier A dossier D Dossier E etc.Approbation contrat dossier C dossier B dossier A dossier D Dossier E

Séance du 15/xx

Objet des séancesSéance du

01/xxSéance du

15/xxSéance du

30/xxSéance du

01/xx

Par ailleurs, si une Sous-commission d’analyse a été réunie un autre rapport aura été produit ; si le dossier devait passer par une CSCM, ce sont encore au minimum trois rapports différents qu’il faut consulter pour suivre l’évolution d’un dossier ; dans ce cas, le suivi d’un dossier exige le recours à 7 rapports émis par deux OI différents. Une formule pratique doit être recherchée pour que les rapports des OI soient classés et donc accessibles : � soit par séances, ce qui est le cas actuellement, mais c’est le classement le moins opérationnel dans

la mesure où les contrôles et/ou audit sont intéressants par rapport à un dossier et non par rapport à une commission ;

� soit par dossier, ce qui est pratiquement impossible actuellement alors que c’est le classement le

plus intéressant en termes de suivi, de régulation et de contrôle de la passation des marchés.

5.1.3. R ECOMMANDATION CONCERNANT LE DEROULEMENT DES AUDITS A POSTERIORI

Enfin, concernant la réalisation des audits a posteriori, l’auditeur tient à souligner que la méthode mise en place pour la consultation des dossiers à l’ARMP est assez lourde et pénalisantes en temps, malgré la pleine collaboration et l’efficacité des membres de ce service. En effet, les auditeurs doivent



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demander chaque dossier individuellement (sur la base du numéro de marché) et attendre le temps nécessaire aux archivistes pour extraire les cartons correspondants ; chaque dossier exploité doit être rendu avant de passer au suivant. De meilleures conditions et des gains de temps pourraient être réalisés dans la mesure où l’échantillon d’audit étant connu avant le déclenchement de l’audit, il serait plus efficace, avant la mise en place des auditeurs d’extraire les cartons correspondants à l’échantillon et de les mettre en totalité et pour toute la durée de la mission à la disposition des auditeurs dans un local indépendant, garantissant des conditions de travail compatibles avec la confidentialité des travaux menés. 5.2. RECOMMANDATIONS RELATIVES AU FRACTIONNEMENT La définition du fractionnement et ses conséquences négatives, notamment en termes de pertes de recettes fiscales, d’iniquité en matière de concurrence et d’atteinte aux principes de bonne gouvernance ont été décrites en 3.3.1 supra. Afin de minimiser cette pratique – à défaut de pouvoir l’éradiquer – l’auditeur recommande d’utiliser le principe posé par la nouvelle réglementation des marchés publics (décret 2004/275, article 111) qui fait obligation aux MO et MOD d’élaborer un plan de passation des marchés. Le principe serait d’imposer aux MO et MOD que leurs plans incluent au titre des marchés devant être passés, toutes leurs dépenses, imputées sur une même ligne budgétaire ou pour un même type d’acquisition sur plusieurs lignes budgétaires, dont le cumul, pour une même année, atteint le seuil des marchés. De ce fait, tous les achats effectués hors de ce plan et dépassant les seuils légaux pourraient alors être qualifiés de fractionnement. L’intérêt d’une telle mesure pourrait être grandement accru : � d’une part si la production d’un plan de passation des marchés pouvait être assortie de la possibilité

de lancer des consultations sans devoir justifier de la mise en place et de la disponibilité effectives d’un financement (cf. 4.3 ci-après) ;

� d’autre part, si la procédure des marchés à commande devenait la procédure privilégiée – et à terme

quasi exclusive – pour tous les achats à caractère répétitifs, notamment, les achats de fournitures de bureau, le carburant, les réparations automobiles, les voyages aériens, etc.

Concernant ce deuxième point, l’auditeur a bien noté que le système du marché à commandes qui était prévu par l’ancien Code (décret 95/101) n’est plus prévu par le nouveau Code (décret 2004/275). L’auditeur n’a pas pu recueillir d’information sur les motifs qui ont conduit les rédacteurs du texte à éliminer cette procédure, pourtant adoptée et développée par de nombreux pays et qui reste sans conteste la meilleure solution pour les achats courants et récurrents des Administrations. En tout état de cause, l’auditeur recommande que la procédure du marché à commandes puisse être réintroduite dans la réglementation des marchés publics.



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5.3. RECOMMANDATION RELATIVE A LA CAPACITE DE LANCER DES CONSULTATIONS

Les procédures en vigueur pour l’exercice sous revue n’autorisent pas les MO/MOD à lancer des mises en concurrence s’ils ne peuvent justifier de la disponibilité effective d’un financement. Toutefois, l’auditeur relève que des exceptions ont déjà été mise en place (pour le Fonds routier notamment) et que le nouveau Code des marchés (décret 2004/275, article 7) réaffirme le principe, mais prévoit, sous conditions spécifiques, la possibilité d’octroi, par l’autorité des marchés publics, de dérogations. Dans la double logique d’une part de l’instauration des plans de passation de marché et, d’autre part, de la volonté de responsabilisation des MO et MOD qui sous-tend la réforme, il serait légitime d’autoriser ces derniers à anticiper – raisonnablement, tant en termes de précocité que de d’expectation des financements attendus – sur la mise à disposition de leurs crédits pour lancer les mises en concurrence. La réalisation de cette recommandation est de nature à accroître les avantages tirés de la mise en oeuvre des plans de passation, notamment en participant à la lutte contre le fractionnement des dépenses (cf. ci-dessus) et en évitant les recours abusifs aux procédures d’urgences (et aux marchés de gré à gré auxquels ces dernières servent de prétexte). 5.4. RECOMMANDATION RELATIVE A L’ATTRIBUTION DES MARCHES Sur ce point, l’auditeur souhaite rappeler le commentaire ci-dessous qu’il avait proposé dans son rapport précédent34 et qui reste d’actualité (paragraphe 4.2.5.6 : Commentaires généraux relatifs aux mécanismes d’évaluation des offres techniques et financières) : « L'analyse des 250 marchés a permis de dresser un inventaire des différents systèmes d'évaluation en vigueur au sein des Commissions de passation des marchés. Les situations particulières décrites ci-après ont été rencontrées :

- Offres techniquement admissibles et choix du moins-disant (le moins cher en théorie) ; - Pondération entre note technique et note financière, oscillant entre 80/20 et 20/80 ; - Pondération entre notes technique et financière, sans seuil technique minimal

d'admissibilité ; - Mieux-disant sans notation de l’offre financière, rendant le système peu transparent ; - Détermination d'une fourchette financière tirée à partir de la moyenne des offres reçues ; - Attribution au moins-disant des offres techniques classées dans la catégorie supérieure au

plan de la notation technique (FED) ; - Référence à une estimation confidentielle lors de l’évaluation des offres financières, celle-ci

pouvant constituer un critère d’élimination. Le sujet est suffisamment vaste pour justifier d'une mission spécifique. Néanmoins, quelques réflexions et recommandations peuvent déjà être soumises à la réflexion de l'ARMP.

34

Audit a posteriori des marchés publics au Cameroun (Exercice 2001-2002 et période transitoire 2002) ; Groupement 2AC/ACP, Rapport final (février 2004)



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� Le principe de la pondération garantit, si cette pondération est bien pensée, le choix économique le plus avantageux pour l'Etat en terme de coût/efficacité (cost effectiveness). Encore faut-il que plusieurs conditions soient remplies :

- Détermination d'un seuil technique minimal d'admissibilité, afin d'éviter d'attribuer un

marché à une entreprise n'ayant pas les qualifications requises, et principalement retenue en raison de ses faibles prix ;

- Adaptation de la pondération selon la nature des prestations : plus une prestation est à forte

valeur ajoutée (prestations de conseil, études, audits, et prestations intellectuelles en général), moins devrait être le poids attribué à l'offre financière (maximum de 30 points par exemple35). En revanche, une prestation requérant un moindre niveau technique (travaux HIMO36), devrait donner lieu à un poids plus avantageux à la notation financière.

� L'évaluation de la note financière devrait prendre en compte les quantités prestées / proposées,

afin de ne pas pénaliser des offres plus chères parce que les moyens en personnel sont plus conséquents. Pour pouvoir déterminer le réalisme des volumes d'homme/mois proposés (cas des marchés de prestations de service par exemple), il est important que des indications même estimatives aient été fournies dans le DAO, ce qui servira aux évaluateurs pour apprécier si ces normes quantitatives sont respectées.

� Détermination d'une valeur de référence pour le marché : les méthodes rencontrées constituent

souvent des "pis-aller", et sont utilisées pour pallier un manque de réflexion préalable et une absence criante de détermination précise des quantités de prestations nécessaires en phase de préparation des projets. C'est ainsi que des estimations confidentielles sont, en cours d'évaluation, évoquées sans aucun support formel, ou que l'on tente de dégager une moyenne à partir de la valeur des offres financières reçues, mécanisme qui ne garantit nullement une valeur économique de référence pertinente. Au surplus, ces mécanismes concourent parfois à exclure arbitrairement des candidats bien placés techniquement, voire sont conçus dans ce seul objectif. Ce constat appelle donc à la mise en place de grille de prix unitaires ménageant suffisamment de souplesse pour tenir compte des situations d'enclavement par exemple, mais pouvant être assez aisément établies dans le cas de prestations récurrentes, pour lesquelles les services techniques et financiers des ministères sont censés être outillés.

� Evaluation des offres financières sur la base du prix HT : certains DAO prévoient l’évaluation des offres financières sur la base du prix TTC ; cette disposition a comme conséquence de soumettre les évaluateurs à des calculs en réajustement des offres TTC dont ils pas toujours la maîtrise, et qui dans certains cas peuvent induire des erreurs volontaires ou involontaires dans l’attribution des marchés. Aussi, l’Auditeur suggère-t-il de privilégier, voire de systématiser l’évaluation des offres financières sur la base du prix HT.

� Contrôle de l’authenticité des informations contenues dans les offres techniques : l’examen des

DAO et PV d’évaluation laisse apparaître un manque de rigueur dans le contrôle de l’authenticité des informations fournies dans les offres techniques des soumissionnaires. Cette situation est notamment illustrée par la non exigence de copies certifiées conformes des diplômes en annexe aux CVs, des preuves de la possession de matériels et équipements adéquats pour les marchés de

35 La pondération de 60/40 pour le présent marché d'audit a posteriori (60 note technique, 40 note financière) nous paraît comporter le risque que puisse être retenu un cabinet d'audit beaucoup moins cher parce que moins expérimenté, alors qu'il est attendu de ce type de prestation, un niveau d'expertise élevé, à même de garantir des objectifs de qualité, en conformité avec les termes de références. 36 Haute Intensité de Main d'Oeuvre



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travaux, de Conventions de collaboration ou de Groupement pour les Sociétés soumissionnant en Groupement, etc… L’évaluation des offres, faite dans ces conditions, est souvent profitable aux soumissionnaires ayant fourni de fausses informations. La production des pièces authentiques qui justifient les informations fournies par les soumissionnaires devrait donc constituer une exigence majeure dans les DAO ».

5.5. RECOMMANDATIONS RELATIVES AU RENFORCEMENT DE LA

REGULATION Le renforcement de la capacité de l’ARMP pour la régulation du fonctionnement du dispositif des marchés publics, nécessite non seulement qu’elle puisse centraliser les informations pertinentes, mais également qu’elle puisse les évaluer, i.e. en mesurer la signification par rapport à des normes réglementaires et/ou des objectifs de gestion. A ce titre les recommandations ci-après portent sur : � la mise en place à l’ARMP d’une Banque de données informatisée aux fins de centralisation et

traitement des informations ; � la définition d’un système d’indicateurs permettant l’évaluation des données recueillies et traitées

par la Banque de données. L’auditeur souligne que les deux actions sont liées et que, notamment, la Banque de données sera à la fois réceptrice et productrice des éléments indispensables à la confection et au suivi des indicateurs.

5.5.1. BANQUE DE DONNEES DE L ’ARMP

5.5.1.1 Rappel L’ARMP recueille actuellement les données relatives aux marchés publics dans un tableur (Ms. Excel) ce qui lui permet d’effectuer un certain nombre de traitements – tris ; sommations ; éditions ; etc. – et de produire des éléments chiffrés. Les statistiques produites par l’ARMP dans sa revue « Analyses des marchés publics »

37 procèdent de ce type de traitements. L’auditeur, tout en relevant la qualité du travail ainsi publié, observe toutefois qu’un tel type opératoire n’est pas suffisant par rapport aux objectifs assignés à l’ARMP en tant que structure de régulation du domaine des marchés publics et aux ambitions qu’elle s’est elle-même fixé. � D’abord, parce que les possibilités de traitements sont tributaires – voire limitées – à celles offertes

par ledit tableur ; même si celles-ci sont effectivement nombreuses et variées, elles ne sont souvent accessibles, pour bon nombre d’entre elles, qu’a des utilisateurs expérimentés ; elles ne sauraient, en tout état de cause, être aussi pertinentes que celles offertes par une application spécifiquement dédiée.

� Ensuite, parce que les données recueillies et traitées sont insuffisamment sécurisées en termes de

fiabilité. En effet, les erreurs de saisies ne sont pas automatiquement détectées et perdurent ainsi : 37

N° 001 / janvier-février- mars 2005 ; pages 45 à 52 : Statistiques sur les marchés publics exercice 2004



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des erreurs de « format » pour les chiffres et les dates et plus généralement, toutes les données mêlant les caractères alphabétiques et numériques ; l’absence d’harmonisation dans les libellés (en particulier pour la description des objets de marchés et la dénomination des contractants) ; l’utilisation de sigles et/ou d’acronymes non standardisés ; etc. Les altérations de l’information, voire les incohérences, créées à ce stade ont nécessairement des répercussions en termes de traitement des données ; à ce titre, les anomalies observées sur l’échantillon d’audit fourni à l’auditeur – existence de « doublons » ; montants erronés ; etc. – illustrent de fait (cf. 2.4.1.1supra).

� Enfin, parce que l’outil informatique ainsi utilisé reste confiné à la production de statistiques a

posteriori et ne dispose pas de fonctions spécifiques d’analyse et de contrôle qui permettraient à l’ARMP des réactions et des interventions quasiment en temps réel. Par ailleurs, les travaux effectués pour produire les éléments statistiques ne peuvent être pérennisés et le recueil et le traitement des informations effectués par l’ARMP, au lieu de venir enrichir une base de données initiale, entraînent, au contraire, des reprises complètes de travaux déjà accomplis.

En conséquence, l’auditeur recommande la mise en place à l’ARMP d’une application informatique de suivi et contrôle des marchés publics. A ce titre, il propose ci-dessous un mode opératoire pour l’élaboration et la mise en place d’une telle application. Remarque : l’auditeur ne propose pas la recherche sur le marché d’un logiciel préexistant et/ou adaptable ; il préconise l'élaboration d'un logiciel « sur mesure » pour des raisons d’efficacité et de simplicité ; � efficacité : le logiciel « sur mesure » est le seul qui garantisse l'adéquation totale entre les

fonctionnalités du logiciel et les besoins précis des utilisateurs dans le cadre des procédures nationales ;

� simplicité : le logiciel « sur mesure » est plus simple et par conséquent plus fiable et plus facile à

utiliser, dans la mesure où il élimine toutes les options, les contraintes éventuelles, qu'un logiciel généraliste doit nécessairement contenir.

En tout état de cause, l’application à élaborer devra avoir pour principales caractéristiques : � d’être facilement mise en œuvre par des utilisateurs non-informaticiens ; de posséder, à ce titre, un

mode d'assistance à la saisie des dossiers (y compris système d’alerte et/ou de correction des données erronées) ;

� de disposer d'une fonction d'analyse automatisée des dossiers : notamment des outils (check-list des

éléments positifs et négatifs, détection des manques documentaire ; repérages des délais anormaux ; représentations graphiques de certains processus ; clignotants, etc.) pour faciliter la détection des anomalies ;

� d’autoriser des recherches multicritères et de croisement pour définir des sélections de dossiers

(exemples : tous les dossiers d'un ministère ou d'une CPM ; indicateurs sur les anomalies relevées ; valeur et nombre des marchés pour une entreprise ou tous ministères confondus ; pourcentage et valeur des notifications de marchés par trimestre civil ; etc.) ; cette fonction étant prolongée par :

- l’utilisation de ces sélections à des fins de synthèse,

- des possibilités aisées de génération d'états de synthèse et/ou statistiques à un niveau global

(notion de thèmes transversaux) permettant d’illustrer et d'enrichir les notes et rapports que l’ARMP doit produire.



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5.5.1.2 Méthodologie de mise en place de la banque de données Au-delà des problèmes informatiques proprement dits, la méthode proposée permet une large implication des futurs utilisateurs du logiciel, dès sa conception. L'expérience montre que cela constitue l'assurance que le logiciel sera développé, non sur des bases théoriques, mais, au contraire, en tenant compte : � des spécificités des procédures, tant des marchés publics que des Finances publiques, en vigueur au

Cameroun ;

� des besoins précis des utilisateurs du logiciel et non de besoins présupposés ;

� des fonctionnalités utiles au suivi et au contrôle des marchés, envisagés du point de vue de la structure chargée de la régulation des marchés publics.

A ces divers titres, le logiciel sera élaboré en tenant compte d’une éventuelle utilisation en réseau et, en tout état de cause prévoira une interface avec, d’une part les centres de collecte, i.e. Chef d’antennes de l’ARMP et agents centralisateurs et, d’autre part, les Maîtres d’ouvrages et Maîtres d’ouvrages délégués. Afin de garantir ces résultats, la méthode d'élaboration du logiciel proposée est décomposée en phases développant chacune des objectifs et des moyens spécifiques ; le tableau ci-dessous les décrit.

TABLEAU N° 38 : OBJECTIFS, INTERVENANTS ET MOYENS POUR L ’ELABORATION DU LOGICIEL

Sur site Hors site Sur site Hors site Sur site Hors site

8,5 6 6 3,5 14,5 9,59,5

4Mise en place du logiciel / tests d'utilisation / modifications éventuelles

32

Total intervention (logiciel installé et opérationnel) 14,5

0Mise en place du prototype ; démonstration avec "jeux d'essais" / interviews / tests de fonctionnement

12,52,550

MoyensInformaticien Expert marchés TotalIntervenants

ObjectifsPhases

Elaboration avec l’ARMP d'un cahier des charges / première approche des écrans de saisies et des formats de sorties

Analyse de la réglementation / interviews ARMP, Maîtres d'ouvrages, Présidents et secretaires CPM et CSCM / mise au point d'un "jeu d'essai"

Présentation du prototype / recueil des appréciations et des desiderata31,51,53

Après 3 mois d'utilisation : évaluation ; modifications et compléments éventuels

50Mise en place du système (au premier jour de cette mission) ; chargement des données ; formation des utilisateurs ; tests

6

5Validation / installation de la version définitive

1,5 2 1,5 1,5 3,5

Programmation

24

2Programmation / préparation d'un prototype du logiciel

420

Dans ce contexte, le logiciel mis en place – dès le début de la phase 4 – du fait de la participation des utilisateurs tout au long du processus d'élaboration, non seulement permet à ceux-ci un contrôle permanent des actions menées, mais également : � une conformité absolue avec leurs besoins, � des modalités de fonctionnement aisées, compatibles avec leurs connaissances en informatique. Un dernier élément doit être cité : un logiciel élaboré selon cette méthode offre la liberté d'introduire des adaptations ou des fonctions nouvelles dans la mesure ou l’ARMP est propriétaire des



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programmes constituant le logiciel dans sa forme définitive (ce qui ne serait pas le cas dans l'hypothèse de l'acquisition d'un logiciel préexistant).

5.5.2. S YSTEME D’ INDICATEURS

5.5.2.1 Définition Parmi les définitions possibles l’auditeur propose de retenir qu'un indicateur est une information chiffrée rendant compte de façon significative d'une activité donnée, mise à jour à intervalles déterminés. Cette définition peut utilement être complétée des précisions suivantes : � même s'il est exprimé en chiffres un indicateur peut être destiné à donner des informations

qualitatives ; � un indicateur est une illustration chiffrée d'une situation par rapport à un objectif précis ; sans

objectif spécifié, l'indicateur ne peut être interprété ; � un indicateur doit être apprécié par comparaison ou par rapport, à titre d'exemple : à sa propre

valeur, antérieure ou recherchée ; à une norme ; à un objectif, etc. ; � un indicateur accroît sa valeur s'il figure dans un panel d'indicateurs permettant de l'interpréter dans

un contexte. Par ailleurs, l’auditeur tient à rappeler que la décision de mettre en œuvre des indicateurs, signifie que l'Administration entend mesurer son activité et son efficience dans l'utilisation de ses moyens. Il s'agit d'une approche nouvelle dont il faut rappeler qu’elle nécessite : � d’une part, l'expression d'une volonté de cette Administration à son plus haut niveau ; en effet, des

critères mis en place sur la base uniquement d'une volonté extérieure ne sauraient créer les conditions nécessaires à la pérennisation de telles actions ;

� d’autre part, une évolution importante dans le fonctionnement des administrations et par là même

dans le quotidien de leurs membres ; à ce titre d'ailleurs, des efforts de sensibilisation et de formation importants doivent être envisagés.

5.5.2.2 Indicateurs proposés Le constat de carence documentaire exposé à la section 4.1.1 supra se traduit par le fait que l’Administration en général, l’ARMP en particulier, ne disposent pas de statistiques suffisamment cohérentes et exhaustives du suivi des marchés. Sur ce point, l’auditeur souligne que si la situation a été probablement nettement améliorée à partir de l’année 2004 38 il n’en demeure pas moins que si les données ainsi recueillies permettent de produire des données de situation, elles ne sont pas suffisantes pour élaborer des indicateurs de suivi.

38

cf. Statistiques sur les marchés publics exercices 2004 dans la revue Analyses des marchés publics ; article déjà cité



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Dans ce contexte, l’auditeur entend rappeler que les valeurs chiffrées de tous les indicateurs proposés ne peuvent donc être fixées a priori, et que les systèmes en place ne sont pas nécessairement en mesure des les produire directement. A ce titre, l’ARMP doit donc envisager les moyens (procédures, circuits d’information, etc.) nécessaires pour : � améliorer la collecte des informations et donc renforcer et pérenniser le SCD39 et � mettre en forme et traiter lesdites informations par l’utilisation d’une Banque de données (pour

laquelle une méthodologie d’élaboration et de mise en œuvre a été ci-dessus proposée). Enfin, l’auditeur souligne que le choix de ces indicateurs ne saurait être exclusif : la réalisation de tests de conformité réguliers entraînera très probablement une remise en cause de certains d’entre eux et pourra faire apparaître la nécessité d’indicateurs nouveaux. Les indicateurs ci-dessous proposés concernent : les modes d’acquisition ; les modalités de passation ; les modalités d’attribution ; les délais de passation ; les délais d’exécution ; les incidents et dysfonctionnements ; la régulation. a) Répartition des modes d’acquisition Objectif : mesurer la répartition entre les différentes formules d’acquisition de biens et services par l’Administration. Mesure : montants d’achats par type de procédures.

TABLEAU N° 39 : MODALITES D’ACQUISITION

Nombre MontantsB de C

L-CMarchéB de C

L-CMarchéB de C

L-CMarchéB de C

L-CMarché





Types d'acquisitionsTotalTypes de

procéduresMO et MOD

Remarque : ces données doivent permettre de calculer pour chaque MO et MOD : la proportion des divers modes d’acquisition ; les montants moyens de bons de commande, de lettres-commande et de marché ; etc. Ces données sont, entre autres, significatives de la propension des MO et MOD à utiliser ou non le fractionnement. A ce titre, sur la base de l’analyse faite des fractionnements potentiels (cf. 4.1.2 supra) et la notion de « zone à risque » qu’elle utilise, le tableau pourrait avoir la présentation suivante :

39 Système de collecte et de centralisation des documents, évoqué à la section 3.2.3 supra



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TABLEAU N° 40 : MODALITES D’ACQUISITION ET « ZONE A RISQUE »

Nombre Montants Nombre MontantsB de C

L-CMarchéB de C

L-CMarchéB de C

L-CMarchéB de C

L-CMarché





Types d'acquisitionsTotal dont "zone à risque"Types de

procéduresMO et MOD

b) Modalités de passation des marchés Objectif : mesurer la fréquence d’application des différentes procédures. Mesure : nombre de marchés passés par type de procédure. Cet indicateur prendrait pour base les éléments traduits dans le tableau ci-dessous.

TABLEAU N° 41 : CONTRATS PAR TYPES DE PROCEDURES

Nombre Montants Nombre Montants Nombre Montants Nombre MontantsL-C

MarchéL-C

MarchéL-C

Marché

MO et MODTypes de contrats

Mise en concurrence Gré à gréAppels d'offres ouverts Appels d'offres restreints Avec mise en concurrence Sans mise en concurrence

c) Modalités d’attribution Objectif : évaluer les conditions d’attribution Mesure : résultats publiés par les CPM Cet indicateur prendrait pour base les éléments traduits dans le tableau ci-dessous

TABLEAU N° 42 : MOTIFS D’ATTRIBUTION

Nombre Montants Nombre Montants Nombre Montants Nombre MontantsL-C

MarchéL-C

MarchéL-C

Marché

Motifs d'attribution

MO et MODTypes de contrats

Mise en concurrence Gré à gréMoins-disant Autre que moins-disant Conforme article 29 Non-conforme article 29

Remarque : les intitulés de ce tableau sont conformes à la nouvelle réglementation issue du décret 2004/275 ; à ce titre, ils prennent en compte : la notion de moins-disant (le décret 95/101 stipulait celle



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de mieux-disant) ; l’article 29 relatif aux cas autorisés de marchés de gré à gré (article 40 dans le décret 95/101). d) Délais de passation Objectif : mesurer la chronologie des phases de la procédure de passation des marchés. Mesure : analyse de la durée des différentes étapes (nombre de jours entre les dates des évènements A et B) Cet indicateur prendrait pour base les éléments traduits dans le tableau ci-dessous

TABLEAU N° 43 : DUREES DES ETAPES DE LA PROCEDURE DE PASSATION DE MARCHE

AB (nbre de jrs entre A et B)Examen et adoption DAO réunion CPM notification avis au MO/MOD

Examen et adoption DAO (CSCM) réunion CSCM notification avis au MO/MOD

Publication AAO notification avis au MO/MOD Date AAO

Soumissions date AAO remise des offres

Ouverture, analyse et attribution ouverture des offres RAO

Examen et prop. Attribution réunion CPM publication

Examen et avis (CSCM) réunion CSCM Notification avis

Notification au concurents RAO (+ avis CSCM) lettre de notification

Souscription du marché lettre de notification Souscription

Examen du projet de marché réunion CPM notification avis au MO/MOD

Examen et avis (CSCM) réunion CSCM Notification avis

Signature du marché notification avis au MO/MOD signature marché

Notification du marché signature marché notification

Dates prises en compte Délais

Examen et adoption du DAO

Examen et signature du marché

Analyse et attribution

EvènementsMO et MOD

e) Délais d’exécution des marchés Objectif : mesurer les délais entre les différentes étapes de la procédure et comparaison avec les délais contractuels Mesure : étapes de l’exécution du marché Cet indicateur prendrait pour base les éléments traduits dans le tableau ci-dessous.

TABLEAU N ° 44 : DELAIS EFFECTIFS ET CONTRACTUELS D ’EXECUTION DES MARCHES

L-CMarché

L-CMarché

L-CMarché

Réception provisoire

Réception définitive

Dates prises en compte Délais

Contractuels Effectifs EcartNotification

marchéMO et MOD

Types de contrats

Ordre de service début travaux

Remarque : les données sont naturellement à recueillir, non globalement, mais pour chaque lettre-commande et chaque marché. f) Incidents et dysfonctionnements Objectif : vérifier le bon déroulement de la procédure Mesure : nombre de cas d’incidents de procédure



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Deux formes d’indicateurs sont possibles : celui des incidents répertoriés et celui des actes de régulation/sanction posés par l’ARMP.

TABLEAU N° 45 : INCIDENTS ET DYSFONCTIONNEMENTS

L-CMarché

L-CMarché

L-CMarché

Procédures interrompuesà la

contractualisation

Annulations marchésDésistements

entreprisePar

l'AdministrationMO et MOD

Types de contrats

Total des mises en concurrence

Mise en concurrence

annuléesà l'approbation du

DAOà l'attribution

Mise en concurrence infructueuses

TABLEAU N° 46 : REGULATION /SANCTION PAR L ’ARMP

L-CMarché

L-CMarché

L-CMarché

Annulation de procédure

Annulation d'attribution

Demande de sanction

Actes de régulation/sanction ARMPMO et MOD

Types de contrats

g) Autres indicateurs Le rôle de régulateur de l’ARMP ne s’exprime pas seulement à travers des sanctions (cf. tableau n° 46 ci-dessus), mais également par son rôle d’appui, de conseil et de formation. Cet aspect de son activité peut également faire l’objet d’un indicateur qui pourrait être valorisé sous la forme proposée par le tableau ci-dessous.

TABLEAU N° 47 : REGULATION /APPUI PAR L ’ARMP

Protocoles

d'appuisBénéficiaires

Production de documents types

Production de manuels de procédures

Autres actions (à préciser)

Séminaires de formation

Organisation d'assises de débats

5.5.2.3 Initialisation et suivi des indicateurs Comme indiqué ci-dessus, l’efficacité de la mise en œuvre d’un système d'indicateurs réellement opérationnel nécessite de définir d’une part les indicateurs constituant ce système et, d’autre part d’évaluer leurs valeurs initiales et les valeurs visées. A ce titre l’auditeur recommande que l’élaboration et la mise en place du système d’indicateur fassent l’objet d’une mission d’évaluation spécifique destinée à « initialiser » le système, notamment : � en fixant les définitions, � en identifiant les données sources,



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� en validant les modes de calcul, � en validant les valeurs initiales, � en fixant les valeurs cibles. Par ailleurs, l’efficacité du système ainsi défini exige un cadre d’évaluation pluriannuel ; ce n’est qu’à cette condition que les indicateurs peuvent être testés, validés, corrigés, complétés. Notamment en prenant en compte les évolutions propres du dispositif qu’ils mesurent, lesquelles sont inspirées entre autres par les constats et recommandations des audits, inspections et contrôle effectués. En d’autres termes, le système doit être nourri et enrichi par la réalisation de missions périodiques d'audit tant internes qu’indépendant, et pas seulement par les audits annuels effectués au titre des articles 152 et 153 du décret 2004/275. A terme, les mécanismes ainsi mis en place devraient relever d'un exercice interne à l'Administration (appropriation), dont seules la pertinence et la qualité seraient vérifiées de façon externe.



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ABREVIATIONS, SIGLES ET ACRONYMES UTILISES

5.5.2.3.1.1 Liste complète AAO Avis d’Appel d’OffresAFD Agence Française de DéveloppementAFR Administrateur du Fonds RoutierAG Approvisionnements GénérauxAI Auditeur IndépendantAIR Acompte d’Impôt sur le RevenuAMP Autorité des Marchés PublicsAO Appel d’OffresAOIO Appel d’Offres International OuvertAOIR Appel d’Offres International RestreintAONO Appel d’Offres National OuvertAONR Appel d’Offres National RestreintAPN Autorité Portuaire NationaleARMP Agence de Régulation des Marchés PublicsART Agence de Régulation des Télécommunications BAD Banque Africaine de DéveloppementBE Bon d'EngagementBEQ Bâtiments et EquipementsBID Banque Islamique de DéveloppementBIP Budget d’Investissement PublicBL Bordereau de LivraisonBPU Bordereau des Prix UnitairesBUCREP Bureau Central de Recensement de la Population CAMTEL Cameroon TelecommunicationsCCAA Cameroon Civil Aeronautic AuthorityCHUY Centre Hospitalier Universitaire de YaoundéCNM Commission Nationale des MarchésCNPS Caisse Nationale de Prévoyance SocialeCPM Commission de Passation des MarchésCRTV Cameroon Radio and TelevisionCSCM Commission Spécialisée de Contrôle des MarchésCSPH Caisse de Stabilisation des Prix des HydrocarburesCTD Collectivités Territoriales DécentraliséesCUD Communauté Urbaine de DoualaCUY Communauté Urbaine de Yaoundé DAO Dossier d'Appel d'OffresDE Devis (Détail) EstimatifDG Directeur Général



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F FournituresFAD Fonds Africain de DéveloppementFED Fonds Européen de DéveloppementFEICOM Fonds Spécial d'Equipement et d'Intervention intercommunaleFR Fonds RoutierFSD Fonds Saoudien de DéveloppementFSDF Fonds Spécial de Développement Forestier GG Gré à Gré HGD Hôpital Général de Douala IDA International Development AgencyIRAD Institut de Recherche Agronomique de DschangIRGM Institut de Recherches Géologiques et Minières KFW Kreditanstalt Für Wiederaufbau MAETUR Mission d'Aménagement et d'Equipement des Terrains Urbains et RurauxMATGENIE Parc National de Matériel de Génie CivilMIDENO Mission de Développement du Nord-OuestMIN MinistèresMINAGRI Ministère de l'AgricultureMINAT Ministère de l'Administration TerritorialeMINCOM Ministère de la CommunicationMINCSE Ministère du Contrôle Supérieur de l'EtatMINCULT Ministère de la CultureMINEDUC Ministère de l'Education NationaleMINEF Ministère de l'Environnement et des ForêtsMINEPIA Ministère de l'Elevage, de la Pêche et des Industries AnimalesMINFI Ministère des FinancesMINJES Ministère de la Jeunesse et des SportsMINJUST Ministère de la JusticeMINMEE Ministère des Mines, de l'Eau et de l'EnergieMINPAT Ministère du Plan et de l'Aménagement du TerritoireMINPT Ministère des Postes et TélécommunicationsMINREX Ministère des Relations extérieuresMINSP Ministère de la Santé PubliqueMINT Ministère des TransportsMINTP Ministère des Travaux PublicsMINUH Ministère de l'Urbanisme et de l'HabitatMINVIL Ministère de la VilleMIPROMALO Mission de Promotion des Matériaux LocauxMO Maître d’OuvrageMOD Maître d’Ouvrage Délégué OBC Office du Baccalauréat du CamerounOI Observateur Indépendant



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PAD Port Autonome de DoualaPPTE Pays Pauvres Très EndettésPRO ProvincesPT Période TransitoirePV Procès-VerbalPVR Procès Verbal de Réception RA RapporteurRAO Rapport d'Analyse des OffresROI Rapport de l’Observateur Indépendant S ServicesSCA Sous Commission d’AnalyseSEA Sociétés d’Etat et AssimiléesSNH Société Nationale des HydrocarburesSODECOTON Société de Développement du CotonSONARA Société Nationale de RaffinageSPM Services du Premier Ministre T TravauxTCC Titre de Confirmation de CréanceTVA Taxe sur la Valeur Ajoutée UD Université de DoualaUDS Université de DschangUE Union EuropéenneUY1 Université de Yaoundé I



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SOMMAIRE DETAILLE

1. NOTE DE SYNTHESE 4

1.1. DEROULEMENT DE LA MISSION 4 1.1.1. CONTEXTE 4 1.1.2. MODALITES D’INTERVENTION 4 1.1.2.1 Audit passation 5 1.1.2.2 Audit technique 6 1.1.2.3 Support informatique 7 1.2. CONSTATS RELATIFS AU DISPOSITIF DES MARCHES PUBLICS 7 1.3. CONSTATS D’AUDIT 11 1.3.1. ÉCHANTILLONS 11 1.3.2. CONSTATS GENERAUX RELATIFS A LA PASSATION ET A L ’EXECUTION DES MARCHES 12 1.3.3. CONSTATS SPECIFIQUES RELATIFS A LA PASSATION DES MARCHES 13 1.3.4. CONSTATS SPECIFIQUES A L ’EXECUTION FINANCIERE 17 1.4. RECOMMANDATIONS 19

2. DISPOSITIF ET METHODOLOGIE DE L’AUDIT 20

2.1. RAPPEL DES TERMES DE REFERENCE 20 2.2. METHODOLOGIE MISE EN ŒUVRE 21 2.3. DESCRIPTION DES TRAVAUX D’AUDIT 23 2.3.1. AUDIT DE LA PASSATION 23 2.3.2. AUDIT DE L’EXECUTION FINANCIERE 24 2.3.3. AUDIT TECHNIQUE 24 2.4. CONSTITUTION DE L’ECHANTILLON D’AUDIT 25 2.4.1. ÉCHANTILLON POUR L’AUDIT DES ASPECTS LIES A LA PASSATION DES MARCHES 25 2.4.1.1 Correction de l’échantillon 26 2.4.1.2 Description de l’échantillon 27 2.4.2. ÉCHANTILLON POUR L’AUDIT TECHNIQUE 27

3. AUDIT DU SYSTEME DES MARCHES PUBLICS 29

3.1. RAPPELS 29 3.1.1. REGLEMENTATION EN VIGUEUR 29 3.1.2. PRINCIPES 31 3.1.3. PROCEDURES 32 3.2. CONSTATS RELATIFS AU DISPOSITIF DES MARCHES PUBLICS 34 3.2.1. RESPONSABILISATION DES MO ET MOD 34 3.2.1.1 Modalités de fonctionnement de la CPM 34 3.2.1.2 Capacité de lancer des mises en concurrence 36 3.2.2. EXERCICE DES CONTROLES 37



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3.2.2.1 Rappels 37 3.2.2.2 Exercice des contrôles 37 3.2.2.3 Fonctionnement des CSCM 39 3.2.2.4 Rôle du Contrôleur financier 40 3.2.3. REGULATION 40

4. AUDIT DE LA PASSATION ET DE L’EXECUTION DES MARCHES 42

4.1. CONSTATS GENERAUX 42 4.1.1. CONSTAT DE CARENCE DOCUMENTAIRE 42 4.1.1.1 Carence documentaire concernant la passation 43 4.1.1.2 Carence documentaire concernant l’exécution financière 45 4.1.2. FRACTIONNEMENTS POTENTIELS 47 4.1.2.1 Rappels 48 4.1.2.2 Évaluation des fractionnements potentiels 50 4.2. AUDIT DE LA PASSATION DES MARCHES 55 4.2.1. DOSSIERS D’APPELS D’OFFRES (DAO) 55 4.2.1.1 Rappels 55 4.2.1.2 Constats 55 4.2.1.3 Commentaires 56 4.2.2. AVIS D’APPELS D’OFFRES (AAO) 56 4.2.2.1 Rappels 56 4.2.2.2 Constats 57 4.2.2.3 Commentaires 57 4.2.3. RECEPTION ET DEPOUILLEMENT DES OFFRES 58 4.2.3.1 Rappels 58 4.2.3.2 Constats 58 4.2.3.3 Commentaires 59 4.2.4. ÉVALUATION DES OFFRES ET ATTRIBUTION DES MARCHES 60 4.2.4.1 Rappels 60 4.2.4.2 Constats relatifs à l’évaluation 60 4.2.4.3 Commentaires relatifs à l’évaluation 61 4.2.4.4 Constats relatifs à l’attribution 62 4.2.4.5 Commentaires relatifs à l’attribution 62 4.2.5. CAS PARTICULIERS DES MARCHES DE GRE A GRE 63 4.2.5.1 Rappels 63 4.2.5.2 Constats 64 4.2.5.3 Commentaires 64 4.2.6. DELAIS DE PASSATION DES MARCHES 65 4.2.6.1 Rappels 65 4.2.6.2 Constats 65 4.3. AUDIT DE L’EXECUTION FINANCIERE 66 4.3.1. CONSISTANCE DES TRAVAUX D ’AUDIT DU VOLET FINANCIER 66 4.3.1.1 Concernant l’engagement 66 4.3.1.2 Concernant le contrôle et de la certification et du service fait 67 4.3.1.3 Concernant la liquidation, le mandatement et le paiement des dépenses 67 4.3.1.4 Limites de l’audit de l’exécution financière 68 4.3.2. CONSTATS D ’AUDIT SUR LE VOLET EXECUTION FINANCIERE 68 4.3.2.1 Production et gestion des garanties contractuelles 68 4.3.2.2 Constats d’audit - Engagement, liquidation et mandatement des dépenses 70 4.3.2.3 Réceptions et paiement des prestations 73 4.4. AUDIT TECHNIQUE 74



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4.4.1. TRAVAUX ROUTIERS 74 4.4.2. CONSTRUCTIONS DE BATIMENTS ET AUTRES TRAVAUX DE GENIE CIVIL 78 4.4.3. TRAVAUX D ’ALIMENTATION EN EAU POTABLE ET D ’ASSAINISSEMENT 80 4.4.4. TRAVAUX DANS LE SECTEUR PETROLIER ET MARITIME 85 4.4.5. FOURNITURES ET ETUDES 87

5. RECOMMANDATIONS 90

5.1. RECOMMANDATIONS GENERALES 90 5.1.1. RECOMMANDATION RELATIVE A L ’ARCHIVAGE 90 5.1.2. RECOMMANDATION RELATIVE AUX RAPPORTS DES OBSERVATEURS INDEPENDANTS 91 5.1.3. RECOMMANDATION CONCERNANT LE DEROULEMENT DES AUDITS A POSTERIORI 91 5.2. RECOMMANDATIONS RELATIVES AU FRACTIONNEMENT 92 5.3. RECOMMANDATION RELATIVE A LA CAPACITE DE LANCER DES CONSULTATIONS 93 5.4. RECOMMANDATION RELATIVE A L’ATTRIBUTION DES MARCHES 93 5.5. RECOMMANDATIONS RELATIVES AU RENFORCEMENT DE LA REGULATION 95 5.5.1. BANQUE DE DONNEES DE L’ARMP 95 5.5.1.1 Rappel 95 5.5.1.2 Méthodologie de mise en place de la banque de données 97 5.5.2. SYSTEME D’ INDICATEURS 98 5.5.2.1 Définition 98 5.5.2.2 Indicateurs proposés 98 5.5.2.3 Initialisation et suivi des indicateurs 102 ABREVIATIONS ET ACRONYMES UTILISES (Liste complète) 103