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Rencontre des cadres dirigeants de la fonction publique libanaise Les finances publiques, outil de modernisation et de performance de l’Etat Frank MORDACQ Beyrouth – Mars 2013

Beyrouth – Mars 2013

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Rencontre des cadres dirigeants de la fonction publique libanaise Les finances publiques, outil de modernisation et de performance de l’Etat Frank MORDACQ. Beyrouth – Mars 2013. 1 ère session Soutenabilité et gouvernance des finances publiques. 2. - PowerPoint PPT Presentation

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Page 1: Beyrouth – Mars 2013

Rencontre des cadres dirigeantsde la fonction publique libanaise

Les finances publiques, outil de modernisationet de performance de l’Etat

Frank MORDACQ

Beyrouth – Mars 2013

Page 2: Beyrouth – Mars 2013

1ère session

Soutenabilité et gouvernancedes finances publiques

2

Page 3: Beyrouth – Mars 2013

3

Des textes de principe touchant les administrations publiques

La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) : un cadre budgétaire et comptable qui est un cadre de la gestion publique financière : nomenclature par destination / libertés de gestion / mesure de la performance / comptabilité générale / droits du Parlement

Les lois organiques relatives au financement de la sécurité sociale des 22 juillet 1996 et 2 août 2005

La loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publique du 17 décembre 2012 : les procédures sur le respect de la règle d’équilibre et de la trajectoire de redressement (création du Haut Conseil des finances publiques)

Le décret sur la gestion budgétaire et comptable publique du7 novembre 2012 : rénovation du décret sur la comptabilité publique, sur le contrôle budgétaire, droit dérivé de la LOLF (responsable de programme – BOP – contrôle et audit), simplification et modernisation de la gestion publique financière, comptabilité des opérateurs

Page 4: Beyrouth – Mars 2013

4

Sommaire

I. La soutenabilité des finances publiques

II. La gouvernance des finances publiques

Page 5: Beyrouth – Mars 2013

5

I. La soutenabilité des finances publiques

LES CHIFFRE CLES des finances des administrations publiques (chiffres officiels les plus récents (2011) en % du PIB)

Dette: 86% soit 1.717,3 Mds€ (dont 1.335,2 Mds€ Etat) Dépenses: 56 % soit 1.118,4 Mds€ Recettes: 50,8 % soit 1.014,8 Mds€ Déficit: - 5,2 % soit 103,1 Mds€ Prélèvement obligatoires: 43,9 %

L’estimation officielle du déficit public 2012 sera connue fin mars 2013 : le chiffre de 4,5 % de déficit par rapport au PIB devrait être confirmé.

La dette a dépassé 90 % du PIB.

Page 6: Beyrouth – Mars 2013

6

Un taux de dépense publique parmi les plus élevés en Europe

Part des dépenses des administrations publiques dans le PIB en 2011

48,1

57,9 55,9 54,2 53,4 51,3 50,1 49 49,9 49,1 50,1 48,745,6 43,6 43,6

05

101520253035404550556065

6

Page 7: Beyrouth – Mars 2013

7

Taux de dépense publique en France et en Allemagne

Trajectoire de la dépense publique en France et en Allemagne (1998-2011)

40,0%

42,0%

44,0%

46,0%

48,0%

50,0%

52,0%

54,0%

56,0%

58,0%

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Allemagne France

4 points

10 points

Page 8: Beyrouth – Mars 2013

8

Parts respectives des différents sous-secteurs dans la dépense publique (2010)

Dépenses des APU non consolidées des transferts internes(2010, en milliards d’euros)

302

67,5

222

502,4

1094,546%

20%

6%

28%

0

200

400

600

800

1000

1200

Etat ODAC APUL ASSO Totaladministrations

publiques

Md

s€

Page 9: Beyrouth – Mars 2013

9

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

Etat (échelle de gauche) ASSO (échelle de gauche) APUL (échelle de gauche)ODAC (échelle de gauche) APU (échelle de droite)

Part des dépenses publiques dans le PIB (en % du PIB)

ASSO

Etat

Part des dépenses publiques des APU

Depuis le milieu des années 1990, le poids des dépenses des ASSO dans le PIB excède celui des dépenses de l’État.

Page 10: Beyrouth – Mars 2013

10

La dépense publique par nature en 2010(toutes administrations publiques)

607

259,5119,8 61 47,2

1094,5

55%

24%

11%6% 4%

0

200

400

600

800

1000

1200

Prestationssociales et autres

transferts

Rémunérations Fonctionnement Investissement Charge de la dette Totaladministrations

publiques

Md

s€

Page 11: Beyrouth – Mars 2013

11

Taux de prélèvements obligatoires en 2010

48,2 45,843,0 42,5 42,1

38,2 36,3 35,031,7

28,0 26,9 24,8

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

% d

u P

IB

Source : OCDE

Un niveau de prélèvements obligatoires également parmi les plus élevés

Page 12: Beyrouth – Mars 2013

12

Répartition des impôts des administrations publiques

TVA

135,5

CSG

82,0

IS

33,1

IR

46,9

Autres

73,3

TIPP

23,6

TF

25,8

TH

15,3

TTB

14,0

TS

11,3

CRDS

6,0

ISF

4,5

Total : 471,3 Mds€

Source : INSEE 2010

(en Mds€)

Page 13: Beyrouth – Mars 2013

13

Source: information/notification Eurostat

*: LPFP 2012-2017

-1,5%-1,6%

-3,3%-4,1%

-3,6%-2,9%

-2,3%-2,7%

-3,3%

-7,5%-7,1%

-5,2%-4,5%

-3,0%-2,20%

-1,30%-0,60%

-0,30%

3,7

%

1,8

%

0,9

%

0,9

%

2,5

%

1,8

% 2,5

%

2,3

%

-0,1

%

1,7

%

1,7

%

0,3

%

0,8

% 2,0

%

2,0

%

2,0

%

2,0

%

-3,1

%

-10,0%

-8,0%

-6,0%

-4,0%

-2,0%

0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012*

2013*

2014*

2015*

2016*

2017*

Une situation dégradée : le déficit

Page 14: Beyrouth – Mars 2013

14

* INSEE 1978-2009, données LPFP 2012-2017 au delà

Trajectoire de la dette publique en France en points de PIB

49,2%

68,2%

82,9%88,5%

86%

21,2%26,6%

33,4%

59,6%63,3%

89,9%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

100,0%

19

78

19

80

19

82

19

84

19

86

19

88

19

90

19

92

19

94

19

96

19

98

20

00

20

02

20

04

20

06

20

08

20

10

20

12

*

20

14

*

20

16

*

Une situation dégradée : la dette

Page 15: Beyrouth – Mars 2013

15

Le bilan de l’Etat

(en Mds€)

Page 16: Beyrouth – Mars 2013

16

La contrainte de soutenabilitéLa problématique du vieillissement

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

France Allemagne Espagne Royaume-Uni

2010

2050

2050

2050

2050

2010

2010 2010

Source Commission européenne

A législation inchangée, hausse des dépenses (retraite, santé, dépendance) de plus de 3 points de PIB d’ici 2050 (données 2005, source Commission Européenne)

Augmentation continue de la part des plus de 65 ans :

Page 17: Beyrouth – Mars 2013

17

Sommaire

I. La soutenabilité des finances publiques

II. La gouvernance des finances publiques

Page 18: Beyrouth – Mars 2013

18

L’unification des finances publiques

Un concept harmonisé d’administration publique : La comptabilité nationale Les APU : Etat + opérateurs + collectivités territoriales + organismes de

sécurité sociale

Une discipline budgétaire européenne : Le pacte de stabilité et de croissance avec un volet préventif de surveillance

multilatérale et un volet correctif en cas de déficit excessif Le traité du 2 mars 2012 relatif à la stabilité, la coordination et la gouvernance

Un pilotage global des finances publiques : La conférence nationale des finances publiques La loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la

gouvernance des finances publiques La loi de programmation pluriannuelle des finances publiques 2012-2017 du

31 décembre 2012 Un ministère du budget et des comptes

Page 19: Beyrouth – Mars 2013

19

La gouvernance européenne : le pacte de stabilité et de croissance

Situation actuelle : fondements de la surveillance budgétaire : traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (article 126 : «les Etats membres évitent les déficits excessifs»).

Un protocole annexé au traité précise les normes : Le déficit doit être inférieur à 3 % du PIB (solde stabilisant le ratio d’endettement à 60 %

du PIB). La dette doit être inférieure à 60 % du PIB.

Deux règlements du 7 juillet 1997, modifiés le 27 juin 2005, complètent le traité pour constituer le pacte de stabilité et de croissance. Ils précisent les deux volets de la procédure : Le volet préventif définit le contenu, la préparation, l’examen et le suivi des

programmes de stabilité. Le PSTAB fixe notamment un objectif budgétaire à moyen terme (OMT) propre à chaque pays, défini comme l’équilibre structurel pour la France, et une trajectoire d’ajustement. En cas de déviation, le Conseil peut adopter des recommandations et les rendre publiques.

Le volet correctif prévoit l’ensemble des étapes de la procédure, de la reconnaissance de l’existence d’un déficit excessif jusqu’à l’imposition de sanctions financières.

Page 20: Beyrouth – Mars 2013

20

Une nouvelle gouvernance européenne après la crise : une surveillance accrue et des sanctions plus fortes

Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance du 2 mars 2012 qui entre en vigueur en 2013 : Une règle d’équilibre structurel pour les APU avec une marge de -0,5%

pour les pays dont la dette est supérieure à 60%, et de -1% pour ceux dont la dette est inférieure à 60% ;

Un mécanisme de correction automatique en cas de déviation importante par rapport à la trajectoire de retour à l’équilibre ;

Un organisme indépendant chargé de vérifier l’application des règles chiffrées ;

Des mécanismes de sanctions automatiques (majorité qualifiée inversée) à l’ensemble des étapes de la procédure de déficit excessif ;

Le «two pack», en cours de négociation : Organise la surveillance et la correction des déficits excessifs :

la transmission à la Commission lors du PLF d’un «programme budgétaire» expliquant la résorption de l’écart.

la Commission qui peut demander une révision du PLF.

Renforce la surveillance économique et budgétaire des pays en difficultés financières avérées ou potentielles (information)

Page 21: Beyrouth – Mars 2013

21

La pluriannualité des finances publiques

Le programme de stabilité transmis chaque année à la commission européenne Objectif : garantir une discipline budgétaire rigoureuse grâce à la

surveillance et à la coordination des politiques budgétaires au sein de la zone euro et de l’Union européenne

Un cadrage glissant, très global, donc peu contraignant en pratique

Des avantages incontestables à la pluriannualité Sécuriser la trajectoire de finances publiques : un engagement politique

collectif, une description précise des moyens d’y parvenir Donner de la visibilité aux gestionnaires, notamment pour mettre en

œuvre des réformes structurelles (RGPP) et afficher clairement les priorités Des précédents étrangers encourageants : trajectoires de finances

publiques mieux respectées et gains en terme de crédibilité politique

Page 22: Beyrouth – Mars 2013

22

La loi de programmation des finances publiques :une nouvelle catégorie de lois

Révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : introduction d’une nouvelle catégorie de lois, les lois de programmation, qui définissent "les orientations pluriannuelles des finances publiques" "s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations

publiques"

Les lois de programmation des finances publiques (LPFP) contiennent : des articles de loi fixant notamment

la trajectoire des comptes publics (solde et dette) les plafonds par mission du budget de l’Etat et l’évolution de l’objectif national de

dépense d’assurance-maladie une norme de progression de la dépense des règles de comportement

un rapport annexé qui a fait l’objet d’un vote, comportant les hypothèses de construction de la trajectoire, les comptes de chaque sous-secteur et les règles de fonctionnement du budget pluriannuel

1ère loi : 2009-2012 - 2ème loi : 2011-2014 – 3ème loi : 2012-2017

Page 23: Beyrouth – Mars 2013

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La loi de programmation des finances publiques 2012 à 2017 du 31 décembre 2012

La loi organise le redressement pluriannuel des comptes publics :

Un effort en recettes en faisant contribuer d’abord les plus grandes entreprises et les ménages les plus aisés.

Un effort important en dépenses, sur tous les champs de l’action publique: Les efforts sur les dépenses de l’Etat se traduiront par une stabilisation en

valeur sur le périmètre hors dette et pensions et une stabilisation des effectifs de l’Etat et de ses opérateurs sur la durée du quinquennat ;

Sécurité sociale, la progression de l’ONDAM sera limitée à 2,7% en 2013, 2,6% en 2014 puis 2,5% au-delà soit une économie de 2,5 Md€ dès 2013 ;

Les collectivités territoriales : en 2013, une stabilisation des concours de l’Etat puis leur réduction ensuite un pacte de confiance et de solidarité qui sera conclu entre l’Etat et les collectivités ;

Les opérateurs : réduction des taxes qui leur sont affectées, des subventions et des emplois.

Page 24: Beyrouth – Mars 2013

24

Les règles de finances publiques existantes

Les règles de solde / d'endettement

Règles du pacte de stabilité et de croissance (1996, 2005)

Obligation constitutionnelle, sans sanction effective, d’inscription des orientations des finances publiques dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques (2008)

« Règle d’or » des collectivités locales : l’endettement ne peut financer que la section d’investissement, la section de fonctionnement doit être équilibrée (1982)

Théoriquement, la sécurité sociale ne doit emprunter que pour des motifs de trésorerie (1996)

« tout nouveau transfert de dette à la CADES est accompagné d’une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d’amortissement de la dette sociale  » (2005)

Affectation des surplus de recettes constatés en exécution à la réduction du déficit budgétaire (rappelé pour la période de programmation dans la LPFP 2011-2014) (2005)

Interdiction de l’endettement bancaire pour une durée supérieure à 12 mois pour les ODAC sur la période de programmation (2010)

Page 25: Beyrouth – Mars 2013

25

Les règles de finances publiques existantes

Les règles en dépense et en recettes

En dépense

Norme de dépense élargie de l’Etat (« 0 volume» ); engagement gouvernemental de ne pas dépasser en exécution le plafond de dépense voté en LFI (1996, 2008)

Stabilisation en euros courants (« zéro valeur ») pour les dépenses hors charge de la dette et pensions des fonctionnaires de l’État (2010)

Objectif National des dépenses d’Assurance-Maladie (ONDAM) (1996)

Règle de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite pour l’État (2008) puis extension de la règle aux opérateurs (2009)

Principe d’application non automatique de l’augmentation de la durée de cotisation nécessaire à l’obtention du taux plein pour les retraites en fonction de l’espérance de vie (2003)

En recettes

Fixation dans la LPFP 2011-2014 de l’impact annuel minimal des nouvelles mesures afférentes aux prélèvements obligatoires votées par le Parlement ou prises par voie réglementaire (2010)

Page 26: Beyrouth – Mars 2013

26

La gouvernance générale des dépenses publiques

Budget voté en loi de financesCrédits limitatifs

AE et CPEtat

Budget voté en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) :

- maladie / ATMP- famille- vieillesse

Hors LFSS :

- régimes complémentaires

- chômage

remboursements sauf hôpitalprestationsprestations

prestations

prestations

ASSO

Conseil d’administration de l’établissement

Loi de finances pour les affectations de recettes

ODACCrédits limitatifs

Plus de 800 établissements

Organe délibérant (conseil municipal, etc.)APUL

Crédits limitatifs

De nombreuses collectivités, financièrement indépendantes selon la Constitution

Le contrôle du Gouvernement

sur les finances

publiques n’est pas total

Page 27: Beyrouth – Mars 2013

27

Dépenses du BG ou très largement contrôlées par l’Etat

Dépenses + ou – pilotables, dont la part non budgétaire relève d’une responsabilité partagée avec d’autres acteurs

Domaine de responsabilité des collectivités territoriales, relève éventuellement d’une contractualisation avec ces dernières

Dépenses de nature assurantielle pour lesquelles les réformes doivent assurer l’équilibre (par ajustement des cotisations ou des prestations…). Clause de rendez-vous en 2008 pour les retraites

Collectivités territoriales

Maladie *

Etat +

opérateurs

Dépensesfiscales

Famille*

Emploi & formation

professionnelle

Solidarités *Logement

Accidents du travail* Assurance vieillesse* Assurance chômage

NB : les dépenses marquées (*) relèvent en tout ou partie de la LFSS

_

+

La gouvernance générale des dépenses publiques

Page 28: Beyrouth – Mars 2013

28

2017

AUTRES DEPENSE

S

PSR

Périmètre des dépenses totales : Progression des crédits, à champ constant, plafonnée selon l’inflation

Périmètre du « 0 valeur » : Stabilisation en valeur des crédits à champ constant

Stabilité en valeur des

crédits

2012

Progression annuelle selon l’inflation

+1,75%

369,8 Md€

LFI 2012

278,7 Md€

LFI 2012

PENSIONS

DETTE

2013

PENSIONS

DETTE

2014

PENSIONS

DETTE

2015

PENSIONS

DETTE

2016

Taxes affectées

AUTRES DEPENSE

S

PSR

Taxes affectées

AUTRES DEPENSE

S

PSR

Taxes affectées

AUTRES DEPENSE

S

PSR

Taxes affectées

+1,75%

+1,75%

+1,75%

+1,75% 403,3 Md€

PENSIONS

PENSIONS

DETTE DETTE

Le budget triennal 2013-2015 : une norme de dépense exigeante pour l’Etat

Page 29: Beyrouth – Mars 2013

29

Le budget triennal de l’Etat

Pour l’Etat, un budget pluriannuel triennal :

une programmation des dépenses en AE et CP sur 3 ans par mission

un plafond ferme en n+1 et n+2

un principe d’auto-assurance (avec une réserve globale centralisée).

Deux exercices :

Budget triennal 2009-2011

Budget triennal 2011-2013

Page 30: Beyrouth – Mars 2013

30

La "norme de dépense"

Une déconnexion des recettes et des dépenses afin d’éviter la pression à la dépense en haut de cycle

concept de "norme de dépense" = imposer une contrainte d’évolution aux dépenses de l’Etat indépendante de la conjoncture réduction du déficit relatif de l’Etat (les recettes croissent

comme le PIB sur longue période) incitation aux réformes structurelles : RGPP - MAP

Élargissement de la norme de dépense en 2009-2010dépenses + prélèvement sur recettes = "0 volume"

2011-2013 : 0 valeur sauf charge de la dette et pensions

2014 : 0 valeur diminuée de 1,9 Md€

Page 31: Beyrouth – Mars 2013

31

Les difficultés de soutenabilité

Le poids de la dette (1.700 Mds€) entraine le paiement de charges d’intérêt élevés (48 Mds€) ; malgré une détente des taux en 2012 ; emprunts 2013 : 170 Mds€

2/3 de notre dette est détenue par l’étranger

Les agences de notation analysent les risques de non remboursement de dette et les réforme structurelles des pays; en cas de risque les taux grimpent

Emprunter à des taux trop élevés n’est pas soutenable et peut conduire à adopter des politiques de rigueur (avec le FMI)

A législation inchangée, hausse des dépenses (retraite, santé, dépendance) de plus de 3 points de PIB d’ici 2050 (données 2005, source Commission Européenne)

Page 32: Beyrouth – Mars 2013

32

Budget de l’Etat : la structure du budget 2012

Page 33: Beyrouth – Mars 2013

33

La répartition au sein du budget de l’Etat

Les natures de dépense 41% de dépenses de personnel 25% de dépenses d’intervention: (72 Mds€: aides aux constructions de logement, à l’emploi,

aux pays en développement , aux transports + les "guichets sociaux" : allocations handicapés,

logement, RSA, étudiants etc..) + collectivités locales + régimes de retraite 15% de charge de la dette 14% de fonctionnement courant 5% d’investissement

Les finalités de la dépense 21,3% Education nationale 13,5% Missions sociales-emploi-santé 13 % Défense 8,6% Recherche et enseignement supérieur

Les effectifs: 2 M dont la moitié sont des enseignants

Page 34: Beyrouth – Mars 2013

34

Variation des effectifs de l’État(solde des créations/suppressions d’emplois du budget général et des budgets annexes, en milliers)

Page 35: Beyrouth – Mars 2013

35

Leviers d’action sur le budget de l’EtatLa procédure budgétaire : les acteurs

Les décideurs politiques : le Premier ministre (lettre de cadrage, arbitrages ultimes) le ministre du budget, responsable de l’élaboration du PLF les ministres gestionnaires

Les structures administratives concernées : la direction du budget, maître d’œuvre de la procédure

budgétaire la direction générale du trésor et de la politique économique

(DGTPE), chargée de définir le cadre macroéconomique la direction de la législation fiscale (DLF)Les directions des affaires financières des ministèresLes responsables de programme

Page 36: Beyrouth – Mars 2013

36

La procédure budgétaire : principales étapes