RAPPORT No: 43912-BF

BURKINA FASO Revue de Dépenses Publiques

Secteur de l’Eau et de l’Assainissement en Milieu Rural May 2008 AFTU2 Région Afrique Document de la Banque Mondiale

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Ce travail a été financé par BNWP-2, le Partenariat pour l’Eau entre la Banque mondiale et les Pays-Bas qui est un dispositif dont le but est de soutenir les opérations de la Banque destinées à fournir de meilleurs services d’eau et d’assainissement aux pauvres. Ce document à distribution restreinte peut être utilisé par les bénéficiaires uniquement dans l’exercice de leurs fonctions. Son contenu ne peut, par ailleurs, être révélé sans l’autorisation de la Banque Mondiale.

TAUX DE CHANGE

(Janvier 2008) Unité

monétaire = Franc CFA(FCFA)

1 USD = 450 FCFA

EXERCICE FISCAL 1er Janvier 2007– 31 Mars 2008

POIDS ET MESURES Système métrique

ABREVIATIONS ET SIGLES Abréviations AEPA Approvisionnement en Eau Potable et Assainissement AEPS Adduction d’Eau Potable Simplifiée BF Borne Fontaine CDMT Cadre de Dépense à Moyen Terme CID Circuit Intégré des Dépenses CSLP Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté DAF Direction Administrative et Financière DAO Dossier d’Appel d’Offres DEP Direction des Etudes et de la Planification DGMP Direction Générale des Marchés Publics DGRE Direction Générale des Ressources en Eau DRAHRH Directions Régionales de l’Agriculture, de l’Hydraulique et des Ressources Halieutiques DRH Direction des Ressources Humaines FP Forage équipé de Pompe à motricité humaine INOH Inventaire National des Ouvrages Hydrauliques INSD Institut national de la Statistique et de la Démographie IPPTE Initiative des Pays Pauvres Très Endettés IRDM Initiative de Réduction de la Dette Multilatérale MAHRH Ministère de l’Agriculture, de l’Hydraulique et des Ressources Halieutiques MFB Ministère des Finances et du Budget Ml Mètre linéaire OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement PDL-AEPA Plan de Développement Local pour l'Approvisionnement en Eau Potable et l'Assainissement PDC Plan de développement communal PEM Point d’Eau Moderne PIB Produit Intérieur Brut PIP Programme d’Investissement Public PMH Pompe à Motricité Humaine PN-AEPA Programme National d’Approvisionnement en Eau Potable et d’Assainissement PSNA Politique et Stratégie Nationales d’Assainissement

Vice-président Directeur Pays

Directeur de Secteur Chef d’unité

Chef d’équipe

Obiageli Ezekwesili Ishac Diwan Jamal Saghir Eustache Ouayoro Christophe Prevost

L’équipe de la RDP au Burkina Faso a été constituée de Christophe Prevost, Ulrick Netterstrom, Moncef Guen, Aguiratou Savadogo, Seydou Traoré, Athanase Compaoré, Daouda Bayili,

TABLE DES MATIÈRES

RÉSUMÉ ANALYTIQUE ............................................................................................................................. I LE DÉFI DES DONNÉES.....................................................................................................................II EFFICACITE ET EFFICIENCE DU SECTEUR AEPA..............................................................................II UNE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE INADÉQUATE .......................................................................III UNE CAPACITÉ D’ABSORPTION LIMITÉE .........................................................................................III LE DEFI DE LA PERENNITE DES INVESTISSEMENTS......................................................................... IV LE GAP EN MATIERE DE DECONCENTRATION/DECENTRALISATION ................................................ IV L’HARMONISATION DES PTF ..........................................................................................................V L’ASSAINISSEMENT MERITE UNE PLUS GRANDE ATTENTION ...........................................................V 1. INTRODUCTION .......................................................................................................................1 2. LA COLLECTE DES DONNEES SUR LE SECTEUR AEPA...............................................2 3. ETAT DE L’ACCES A L’EAU POTABLE ET A L’ASSAINISSEMENT ............................2 3.1 DELIMITATION ENTRE ZONES RURALES/SEMI URBAINES ET ZONES URBAINES................................2 3.2 NORMES ET TECHNOLOGIES UTILISÉES ...........................................................................................3 3.3 ACCES A L’EAU POTABLE EN MILIEU RURAL ET SEMI URBAIN .........................................................4 3.3.1 Accès à l’eau potable en 2005 .......................................................................................................4 3.3.2 Evolution de l’accès à l’eau potable de 2001 à 2006 .....................................................................5 3.3.3 La capacité d’exécution d’ouvrages de 2001 à 2006 .....................................................................6 3.3.4 La fonctionnalité des ouvrages ......................................................................................................6 3.4 ASSAINISSEMENT EN MILIEU RURAL ET SEMI URBAIN .....................................................................9 4. EFFICACITE ET EFFICIENCE DU SECTEUR ..................................................................10 4.1 CAPACITE D’EXECUTION DES OUVRAGES DU SECTEUR AEPA ......................................................10 4.2 CAPACITE D’EXECUTION DES RESSOURCES FINANCIERES ALLOUEES ............................................11 4.3 LE COUT DES INVESTISSEMENTS PER CAPITA ................................................................................11 4.4 LES COUTS UNITAIRES DES INVESTISSEMENTS AEP......................................................................11 4.5 L’EQUITE REGIONALE DANS L’EVOLUTION DU TAUX D’ACCES A L’EAU POTABLE.........................12 4.6 LA PART DE L’ASSAINISSEMENT ET DE LA PROMOTION DE L’HYGIENE DANS LE BUDGET TOTAL ...12 4.7 LA FONCTIONNALITÉ DES OUVRAGES RÉALISÉS............................................................................12 5. LE CADRE STRATEGIQUE DU SECTEUR AEPA ............................................................13 5.1 CADRE JURIDIQUE.........................................................................................................................14 5.2 CADRE INSTITUTIONNEL ...............................................................................................................14 6. EVOLUTION DES DEPENSES PUBLIQUES DANS LE SECTEUR AEPA .....................16 6.1 ALLOCATIONS BUDGÉTAIRES AU SECTEUR AEPA ........................................................................16 6.1.1 Evolution des allocations budgétaires..........................................................................................16 6.1.2 Financement public du secteur AEPA .........................................................................................17 6.1.3 Autres sources de financement contribuant à l’évolution du secteur AEPA................................18 6.1.4 Une programmation budgétaire inadéquate .................................................................................18 6.1.5 L’exécution des dépenses du secteur AEPA................................................................................19 6.1.6 Composition par nature des dépenses ..........................................................................................20 6.2 LES RESSOURCES BUDGETAIRES POUR LE FONCTIONNEMENT AU NIVEAU REGIONAL ....................23 6.3 LA CONTRIBUTION DES BENEFICIAIRES ET DES COLLECTIVITES LOCALES .....................................24 7. LES PERSPECTIVES À L’HORIZON 2015..........................................................................24 8. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS......................................................................26 ANNEXE 1 ....................................................................................................................................................31 ANNEXE 2 ....................................................................................................................................................32 ANNEXE 3 ....................................................................................................................................................33 ANNEXE 4 ....................................................................................................................................................34 ANNEXE 5 ....................................................................................................................................................35 ANNEXE 6 ....................................................................................................................................................36

ANNEXE 7 ....................................................................................................................................................37 ANNEXE 8 ....................................................................................................................................................42 ANNEXE 9 ....................................................................................................................................................43

RÉSUMÉ ANALYTIQUE

La présente revue vise à appuyer les efforts du gouvernement dans le secteur de l’approvisionnement en eau potable et de l’assainissement (AEPA) en milieu rural et semi urbain. Elle procède à l’analyse de l’évolution des dépenses sectorielles au cours de la période 2001-2006 et dégage les recommandations nécessaires afin de mieux répondre aux défis actuels et futurs. La présente revue ne couvre que les dépenses publiques du Ministère de l’Agriculture, de l’Hydraulique et des Ressources Halieutiques (MAHRH) au profit du secteur AEPA. Les dépenses des autres ministères (enseignement, santé), ainsi que les projets de développement local, des ONG, et des particuliers, pour lesquels les données sont indisponibles, sont exclues. La revue des dépenses publiques dans le secteur AEPA montre que le secteur a connu un développement considérable et que la performance en termes de création de points d’eau est relativement satisfaisante au cours de la période 2001-2006 au Burkina Faso. Le volume annuel de nouveaux ouvrages est de 1.950 équivalents points d’eau. Les ouvrages réalisés au cours de la période ont théoriquement permis d’approvisionner plus de trois millions de Burkinabé et le taux d’accès des populations à l’eau potable se situe à 60% en 2006, selon les sources officielles. L’atteinte des objectifs du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSPL) et des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) vise à passer du taux d’accès de 60% à un taux de 80% en 2015. L’atteinte de ces objectifs est possible dans le sous-secteur de l’eau potable. Un Programme National d’Approvisionnement en Eau Potable et d’Assainissement (PN-AEPA) a été élaboré par la Direction Générale des Ressources en Eau (DGRE) du MAHRH. La mise en œuvre graduelle d’une approche programmatique permet de penser que les objectifs seront atteints. La feuille de route de la DGRE constitue une étape importante vers cette approche. De nombreux outils sont en cours d’amélioration, notamment quant à la planification et le suivi évaluation des activités. De nouvelles modalités de financement du programme national permettront de réduire les coûts de transaction et d’accélérer les décaissements. L’assainissement est désormais une priorité du gouvernement mais beaucoup reste à faire pour atteindre les OMD. Le taux de couverture en latrines améliorées varie de 1 à 20%, selon les sources et le sous-secteur a été pendant très longtemps marginalisé. Ce n’est qu’en 2007 que le gouvernement a intégré un volet assainissement dans le PN-AEPA et adopté une Politique et une Stratégie Nationales d’Assainissement (PSNA). L’analyse du secteur AEPA a permis de mettre en relief plusieurs défis. Ces défis concernent essentiellement : la disponibilité de données cohérentes, les blocages freinant la capacité d’absorption et une meilleure efficience des dépenses, les problèmes relatifs à la pérennité des investissements et à la durabilité des équipements, l’énorme gap entre les ambitions et la réalité sur le terrain en matière de déconcentration et de décentralisation et l’harmonisation des interventions des principaux partenaires techniques et financiers (PTF) qui méritent d’être renforcés.

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1 Le défi des données

La collecte de données sur les réalisations physiques et sur les dépenses budgétaires pose un grave problème auquel la DGRE ne s’est pas encore adressée. La base de données de l’Inventaire National des Ouvrages Hydrauliques (INOH) n’est pas adéquatement utilisée par la DGRE en vue d’en faire un instrument dynamique permettant des réactualisations périodiques des réalisations sur le terrain et de fournir des informations sur l’évolution du taux d’accès à l’eau potable, du taux de fonctionnalité et d’autres aspects. Ceci est d’autant plus important que l’introduction d’un Cadre de Dépense à Moyen Terme (CDMT) sectoriel et d’un budget programme, que le PN-AEPA fortement recommande, nécessite la disponibilité de données sur les réalisations de l’année précédente. Sur le plan des finances publiques, des dépenses relatives au secteur AEPA sont effectuées par d’autres ministères que le MAHRH, notamment les Ministères de l’Enseignement de Base et de l’Alphabétisation, de l’Enseignement Secondaire et de la Recherche Scientifique, de la Santé et de l’Environnement et du Cadre de Vie, sur lesquelles les données ne sont pas disponibles. De plus, les financements extérieurs (qui constituent l’essentiel du financement du secteur ne sont pas couverts par le Circuit Intégré de la Dépense (CID) à la Direction Générale du Budget du Ministère des Finances et du Budget (MFB) alors que les informations sont disponibles au niveau du Programme d’Investissement Public (PIP). Les salaires sont gérés aux niveaux central et régional par la Direction Générale de la Solde du MFB selon un système intégré, parallèle au CID. Les données fournies par diverses sources ne sont pas cohérentes et il a été extrêmement difficile d’avoir des séries cohérentes pour la période 2001-2006, notamment à cause du changement de tutelle du secteur à partir de 2002 du Ministère de l’Environnement au MAHRH. Recommandation : Il est donc souhaitable que la DRGE se charge de centraliser la collecte périodique (par exemple, trimestriellement ou semestriellement) des données nécessaires à l’analyse de l’évolution physique et financière du secteur AEPA. La mise en place d’un système d’informatisation des dépenses financées sur ressources extérieures serait également souhaitable. Cela permettrait d’avoir la possibilité d’interface au CID et favoriserait la disponibilité d’informations chiffrées sur les dépenses publiques d’investissement et leur transparence.

2 Efficacité et efficience du secteur AEPA

Si le taux de non fonctionnalité des ouvrages demeure élevé, ce qui indique que l’efficacité de la dépense publique dans le secteur est faible, d’autres aspects semblent montrer une efficience remarquable. Le nombre de points d’eau réalisés a été en moyenne de 1.950 au cours de la période 2001-2006 alors qu’au Mali, il a été de 750 et au Ghana de 1.250. Il a augmenté d’année en année au cours de la période et, en 2006, il a atteint 2.500. La répartition géographique de ces points a été, dans l’ensemble, équitable par rapport à la répartition régionale de la population. La performance en termes de réalisations physiques s’est améliorée en fonction de l’augmentation des ressources financières effectivement dépensées, indiquant un lien entre le nombre d’ouvrages réalisés et l’accroissement des dépenses budgétaires exécutées dans le secteur au cours de la période. Le coût d’investissement par habitant desservi dans le secteur au cours de la période montre une plus grande efficience au Burkina Faso par rapport à d’autres pays tels que le Ghana et le Mali. La dépense par personne desservie a été en moyenne de $ 35 au Burkina Faso, de $ 51 au Ghana et de $ 90 au Mali. Le coût unitaire d’un forage équipé de pompe à motricité humaine est au Burkina Faso inférieur à celui du Mali mais plus élevé que celui du Ghana, pays maritime où le nombre de fournisseurs nationaux et internationaux est plus grand. Recommandation : Une concurrence plus grande entre fournisseurs de biens et de services au Burkina Faso devrait contribuer à une diminution, sinon à une stabilisation des coûts unitaires.

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3 Une programmation budgétaire inadéquate

La programmation budgétaire actuelle du secteur AEPA ne lui assure pas la mobilisation des ressources nécessaires à l’atteinte des objectifs du PN-AEPA. Le CDMT global préparé par le MFB est éclaté par ministère et non par secteur. Dans le cas du MAHRH, il y trois secteurs (agriculture, hydraulique et ressources halieutiques). La sectorisation du CDMT du MAHRH faciliterait le processus du budget programme triennal de la DGRE et les arbitrages budgétaires annuels avec les services du MFB. Une cohérence serait ainsi établie entre les objectifs du gouvernement en matière d’eau exprimés dans le CSPL et le PN-AEPA et les enveloppes budgétaires annuelles allouées au secteur AEPA. Recommandation : Le CDMT du MAHRH devrait être élaboré par secteur de façon à traduire les priorités gouvernementales dans le secteur AEPA dans les enveloppes budgétaires annuelles qui lui sont allouées.

4 Une capacité d’absorption limitée

La capacité d’exécution des ressources budgétaires allouées au secteur demeure faible. Le développement du secteur n’est pas bridé par le manque de ressources financières mais par des blocages de sa capacité d’absorption aux niveaux central, régional et local. Le taux d’exécution global a été faible et n’a atteint en moyenne que 50,3% au cours de la période 2001-2006. Le taux le plus faible (22,6%) a été enregistré en 2002 ; il est ensuite remonté à 62,2% en 2006. Le taux d’exécution des dépenses financées sur ressources internes est en moyenne de 79,8% au Burkina Faso alors qu’il est de 98,5% au Mali. Le taux d’exécution sur ressources extérieures est encore plus faible : il est de 46,1 % en moyenne au Burkina Faso et de 59,5% au Mali. Par source de financement, le taux d’exécution des dépenses sur ressources internes dans le secteur AEPA a été en moyenne de 79,8% au cours de la période tandis que celui du budget de l’Etat a été de 93%. Cette performance peu satisfaisante s’explique en partie par l’extrême lenteur dans le processus de passation des marchés publics et les faiblesses institutionnelles de la DGRE, notamment le manque de ressources humaines tant au niveau national qu’aux niveaux déconcentré et décentralisé. Elle s’explique aussi par le déséquilibre flagrant entre les dépenses courantes et les dépenses d’investissement. Les dépenses courantes ou de fonctionnement, financées entièrement sur ressources internes, ne représentent en moyenne que 3,1% du total des dépenses publiques au cours de la période. Ce taux est tombé de 4,7% en 2002 à 1,2% en 2006. De plus, elles sont constituées essentiellement de salaires (71% des dépenses courantes). La part des biens et services, c’est-à-dire entre autres, les dépenses sur véhicules, ordinateurs et équipements de bureaux, a été, en moyenne, de 0,2% du total des dépenses au cours de la période (diminuant de 0.3% en 2001 à 0,1% en 2006); ce qui est absolument insignifiant. Les services tant centraux que régionaux et locaux ne peuvent pas fonctionner normalement avec si peu de moyens. Un tel manque ne permet pas à l’Etat d’assumer ses tâches régaliennes dans le secteur, notamment en termes de suivi-évaluation adéquat des réalisations, d’appui à la pérennité des équipements mis en place et d’appui conseil aux collectivités locales. Recommandation : Une forte augmentation (d’un facteur de 5 à 8) des allocations pour les dépenses courantes ou ordinaires dans le secteur AEPA constitue une urgence de premier ordre. Le secteur AEPA souffre d’une insuffisance de personnel qualifié au niveau central mais aussi au niveau déconcentré. Le PN-AEPA a retenu parmi ses priorités le renforcement du personnel en qualité et en nombre. Une étude en cours devra identifier les fonctions, postes et profils et apprécier les compétences existantes avant de proposer un plan d’expansion des

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capacités humaines de la DGRE et des Directions Régionales de l’Agriculture, de l’Hydraulique et des Ressources Halieutiques (DRAHRH). En outre, dans le cadre de la mise en œuvre du PN-AEPA et de l’élaboration de son budget programme triennal, la DGRE devra renforcer ses capacités en matière de programmation sectorielle et budgétaire. Cette programmation devra être également reflétée dans l’élaboration d’un CDMT et d’un budget programme au niveau du MAHRH. Ce qui implique également un renforcement des capacités de programmation budgétaire au niveau du MAHRH. Recommandation : Le gouvernement devrait renforcer les capacités humaines de la DGRE et du MAHRH en matière de programmation sectorielle et budgétaire.

5 Le défi de la pérennité des investissements

La gestion actuelle des ouvrages n’est pas efficace. La non fonctionnalité des ouvrages, notamment du type AEPS avec un taux dépassant 35%, constitue un énorme gaspillage des ressources publiques. Pour les ouvrages AEPS/AEP, le taux de non fonctionnalité s’élève à 33% alors qu’au Mali, il est de 13%. En dépit des expériences intéressantes dans certaines régions du pays en termes de gestion déléguée des ouvrages et d’une implication du secteur privé, la plupart des ouvrages demeurent sous une gestion de type communautaire dont l’efficacité est très limitée. Il est nécessaire d’introduire à grande échelle de nouvelles formes de gestion des ouvrages, selon des schémas nouveaux à définir avec les intéressés eux-mêmes. Recommandation : Le suivi-évaluation des investissements et l’appui-conseil aux communes et aux bénéficiaires directement responsables de l’entretien et de la maintenance des ouvrages devront être considérablement renforcés. Les tâches régaliennes de l’Etat devraient être assurées grâce à une augmentation substantielle des dépenses courantes et, notamment des dépenses de fonctionnement des services.

6 Le gap en matière de déconcentration/décentralisation

Sur le plan des ambitions, la loi du 24 décembre 2004 portant Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) transfère, à partir de 2009, aux collectivités locales les compétences couvrant toute la gestion du secteur AEPA, à l’exception de la régulation. Dans la réalité du terrain, les communes rurales demeurent faibles en matière de ressources humaines, financières et logistiques pour exécuter leurs responsabilités. La décentralisation ne fonctionnera que si, au préalable, la déconcentration est réussie. Or, les DRAHRH sont démunies en ressources humaines, financières et logistiques. Ces structures, qui ont un rôle primordial à jouer dans l’atteinte des objectifs du PN-AEPA et des OMD, ne peuvent pas assumer, faute de moyens, leurs tâches de suivi des activités et des réalisations du secteur, de suivi de la fonctionnalité des ouvrages et d’appui conseil aux collectivités locales qui seront bientôt maîtres d’ouvrages. En outre, il n’y a pas de lien hiérarchique entre la DGRE et les DRAHRH, celles-ci relevant directement du MAHRH et la délimitation des responsabilités en leur sein entre les différents secteurs du ministère est floue. Il est à noter qu’à partir de 2007, les DRAHRH bénéficient d’une délégation de crédits pour les biens et services, ce qui constitue un pas, quoique modeste, dans le processus de déconcentration. Recommandation : Le renforcement des DRAHRH et l’allocation de ressources budgétaires adéquates pour les dépenses de fonctionnement deviennent incontournables si les objectifs du PN-AEPA et les OMD doivent être atteints dans un contexte décentralisé. Un nouveau type de partenariat est à mettre en place et à développer entre l’Etat, les collectivités locales et le secteur privé. Dans ce partenariat, l’administration centrale et régionale fournit un appui effectif aux organes des collectivités locales en vue de planifier, mettre en œuvre les projets et assurer la gestion des ouvrages par délégation au secteur privé. Le

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dialogue, qui s’instaure dans un tel processus, favorise le renforcement des compétences des conseils régionaux et communaux et les responsabilise devant les populations qui les ont élus, Il permet également à l’Etat de mieux définir son rôle de conseil, d’assistance et de contrôle prescrit par le CGCT. Un manuel de procédures de travail, élaboré en concertation avec les collectivités locales, permettrait de vérifier le renforcement du processus de décentralisation dans le secteur AEPA. Recommandation : La DGRE devrait préparer un manuel des procédures de travail entre les services centraux et déconcentrés du secteur avec les collectivités locales dans la mise en œuvre et la gestion des programmes EPA en milieu rural, dans la perspective du passage à une maîtrise communale du secteur. Recommandation : Le gouvernement devrait mettre en œuvre également une déconcentration de la gestion des marchés publics du secteur AEPA. L’expérience menée dans la DRAHRH du centre- où l’essentiel (appel d’offres, ouverture des plis, attribution du marché) est fait sur place, pourrait être généralisée à d’autres régions du pays.

7 L’harmonisation des PTF

Une plus grande harmonisation des participations des PTF aux réalisations du secteur AEPA est souhaitable. La Banque, en collaboration étroite avec les autorités Burkinabé et dans le cadre de la déclaration de Paris de mars 2005 sur l’efficacité de l’aide au développement, peut jouer un rôle important dans la mise en œuvre de cette harmonisation. Une telle harmonisation peut couvrir non seulement des cofinancements mais aussi une meilleure concertation sur la disponibilité des données, sur la passation des marchés, le soutien du secteur, le suivi évaluation des programmes et projets, l’audit et d’autres aspects, ce qui permettrait d’alléger les procédures actuellement trop longues, d’accélérer les décaissements, de réduire les coûts de transaction et, d’une manière générale, de faciliter la conception et la réalisation des projets dans le secteur. Le Cadre Unifié d’Intervention (CUI), défini par le PN-AEPA comme un ensemble d’outils et de règles qui s’imposeront à tous les acteurs (Etat, communes, populations, ONG, secteur privé et PTF), devrait favoriser la mise en œuvre de ces recommandations.

8 L’assainissement mérite une plus grande attention

L’assainissement fait figure de parent pauvre dans le secteur AEPA. Les données sur le sous-secteur sont encore plus difficiles à collecter et plus fragmentaires que celles de l’eau potable. Selon la DGRE, le taux de couverture serait de 10% en milieu rural en 2005. Environ 5% seulement des investissements AEPA en milieu rural seraient consacrés à l’assainissement. Le manque d’assainissement et d’hygiène a un impact considérable sur les maladies de masse telles que les infections respiratoires, le paludisme et les maladies diarrhéiques. Le PN-AEPA a pour objectif de fournir un accès adéquat à l’assainissement à 5,7 millions de personnes, ce qui fera progresser le taux de couverture à 54% en 2015. Le gouvernement a également adopté le document du PSNA en avril 2007. Les investissements prévus pour la période 2007-2015 sont de 64,4 milliards de FCFA dont 37,8 milliards représentent les financements acquis au titre des programmes en cours. Le PSNA prévoit également la mise en place d’un programme de promotion, sensibilisation et éducation des populations bénéficiaires de façon à ce qu’elles soient à même d’adhérer au programme, d’investir dans leurs installations d’assainissement, de les exploiter, de les entretenir et de les réhabiliter. Un service spécialisé en matière d’assainissement a été crée au sein de la DGRE en janvier 2007 mais il ne compte que six agents, y compris le Directeur. Il n’y a pas d’agents spécialisés dans l’assainissement dans

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les DRAHRH. Ce manque des ressources humaines au niveau central et déconcentré donne à penser que les objectifs du sous-secteur ne seront pas faciles à atteindre.

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1. INTRODUCTION

La présente revue vise à appuyer les efforts du gouvernement dans le secteur de l’approvisionnement en eau potable et de l’assainissement (AEPA) en milieu rural et semi urbain. Elle procède à l’analyse de l’évolution des dépenses sectorielles au cours de la période 2001-2006 et dégage les recommandations nécessaires afin de mieux répondre aux défis actuels et futurs. La présente revue ne couvre que les dépenses publiques du Ministère de l’Agriculture, de l’Hydraulique et des Ressources Halieutiques (MAHRH) au profit du secteur AEPA. Les dépenses des autres ministères (enseignement, santé), ainsi que les projets de développement local, des ONG, et des particuliers, pour lesquels les données sont indisponibles, sont exclues. La revue des dépenses publiques dans le secteur AEPA montre que le secteur a connu un développement considérable et que la performance en termes de création de points d’eau est relativement satisfaisante au cours de la période 2001-2006 au Burkina Faso. Le volume annuel de nouveaux ouvrages est de 1.950 équivalents points d’eau. Les ouvrages réalisés au cours de la période ont théoriquement permis d’approvisionner plus de trois millions de Burkinabé et le taux d’accès des populations à l’eau potable se situe à 60% en 2006, selon les sources officielles. L’atteinte des objectifs du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSPL) et des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) vise à passer du taux d’accès de 60% à un taux de 80% en 2015. L’atteinte de ces objectifs est possible dans le sous-secteur de l’eau potable. Un Programme National d’Approvisionnement en Eau Potable et d’Assainissement (PN-AEPA) a été élaboré par la Direction Générale des Ressources en Eau (DGRE) du MAHRH. La mise en œuvre graduelle d’une approche programmatique permet de penser que les objectifs seront atteints. La feuille de route de la DGRE constitue une étape importante vers cette approche. De nombreux outils sont en cours d’amélioration, notamment la planification et le suivi évaluation des activités. De nouvelles modalités de financement du programme national permettront de réduire les coûts de transaction et d’accélérer les décaissements. L’assainissement a jusqu’ici fait figure de parent pauvre dans le secteur AEPA. Seulement 5% des investissements dans le secteur lui seraient attribués. Le taux de couverture en latrines améliorées varie de 1 à 20%, selon les sources. Avec l’adoption du PN-AEPA en 2007 qui lui consacre un volet important et d’une Politique et d’une Stratégie Nationales d’Assainissement (PSNA), l’assainissement est désormais une priorité du Gouvernement. Le programme du gouvernement a pour objectif de fournir un accès adéquat à 5,7 millions de personnes, ce qui fera progresser le taux de couverture de 10% en 2005 à 54% en 2015. Cependant, beaucoup reste à faire pour atteindre les OMD. L’analyse du secteur AEPA a permis de mettre en relief plusieurs défis. Ces défis concernent essentiellement : la disponibilité de données cohérentes, les blocages freinant la capacité d’absorption et une meilleure efficience des dépenses, les problèmes relatifs à la pérennité des investissements et à la durabilité des équipements, l’énorme gap entre les ambitions et la réalité sur le terrain en matière de déconcentration et de décentralisation et l’harmonisation des interventions des principaux partenaires techniques et financiers (PTF) qui mérite d’être renforcée. L’analyse et les principales conclusions et recommandations de la revue de dépenses ont été discutées avec les services de l’administration du secteur AEPA, ceux du Ministère des Finances et du Budget (MFB) et les autres partenaires techniques et financiers (PTF). Les

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discussions ont eu lieu au cours d’un atelier final qui s’est tenu le 22 janvier 2008 à Ouagadougou. Les mesures, issues des recommandations, seront intégrées dans la feuille de route de la DGRE et éventuellement dans la matrice PAP-CSLP 2008-2010

2. LA COLLECTE DES DONNEES SUR LE SECTEUR AEPA

La collecte de données sur les réalisations physiques et sur les dépenses publiques pose un grave problème auquel la DGRE n’a pas encore adressée. Sur le plan des réalisations physiques, la base de données INOH n’est pas adéquatement utilisée par la DGRE en vue d’en faire un instrument dynamique permettant des réactualisations périodiques des réalisations sur le terrain et de fournir des informations sur l’évolution du taux d’accès à l’eau potable, du taux de fonctionnalité et d’autres aspects. Ceci est d’autant plus important que l’introduction d’un Cadre de Dépense à Moyen Terme (CDMT) sectoriel et d’un budget programme, que le PN-AEPA fortement recommande, nécessite la disponibilité de données sur les réalisations de l’année précédente. Sur le plan des finances publiques, des dépenses relatives au secteur AEPA sont effectuées par d’autres ministères que le MAHRH, notamment les Ministères de l’Enseignement de Base et de l’Alphabétisation, de l’Enseignement Secondaire et de la Recherche Scientifique, de la Santé et de l’Environnement et du Cadre de Vie, sur lesquelles les données ne sont pas disponibles. De plus, les financements extérieurs (qui constituent l’essentiel du financement du secteur) ne sont pas couverts par le Circuit Intégré de la Dépense (CID) à la Direction Générale du Budget du Ministère des Finances et du Budget (MFB) alors que les informations sont disponibles au niveau du Programme d’Investissement Public (PIP). Les salaires sont gérés aux niveaux central et régional par la Direction Générale de la Solde du MFB selon un système intégré, parallèle au CID. Les données fournies par diverses sources ne sont pas cohérentes et il a été extrêmement difficile d’avoir des séries cohérentes pour la période 2001-2006, notamment à cause du changement de tutelle du secteur à partir de 2002 du Ministère de l’Environnement au MAHRH.

3. ETAT DE L’ACCES A L’EAU POTABLE ET A L’ASSAINISSEMENT

3.1 DELIMITATION ENTRE ZONES RURALES/SEMI URBAINES ET ZONES URBAINES

La classification de différents habitats humains en zone urbaine, semi urbaine et rurale ne fait pas l’objet d’un consensus au niveau des services de planification du Burkina Faso. Des différences de concept sont observées au niveau de l’Institut National de la Statistique et de la Démographie (INSD), de la Direction de l’Aménagement du Territoire (DAT) et de la DGRE. Selon la loi du 24 décembre 2004 portant Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT), l’organisation administrative du territoire du Burkina Faso comprend les régions (13), les provinces (45), les départements (350), les communes urbaines (49) découpées en secteurs communaux, les communes rurales (302) composées de villages (environ 8.902). A partir de 2005, la DGRE a, cependant, adopté une autre base de planification dans le cadre de l’inventaire national des ouvrages hydrauliques et de la formulation du PN-AEPA 2015. Les unités de planification retenues par le secteur AEPA sont le village, le chef lieu de commune rurale et villages d’au moins 3.500 habitants, et le chef lieu de commune urbaine. Les notions de zone rurale, semi urbaine et urbaine n’ont pas été définies dans cette nouvelle base de planification1. Cependant, ces notions utilisées dans le rapport technique définitif de l’inventaire national des ouvrages hydrauliques de 2005 permettent une classification des zones. Ainsi, la zone rurale et semi urbaine est représentée par les villages et chefs lieux des communes rurales tandis que la zone urbaine est représentée par les chefs lieux des communes urbaines. Sur cette base, il y a une

1 Document des normes, critères et indicateurs d’accès à l’eau potable et à l’assainissement au Burkina Faso. DGRE. Juillet 2006.

2

population de 12.970.000 habitants en 2005 dont 9,85 millions (76 %) vivant en zone rurale et semi urbaine et 3,12 millions (24 %) en zone urbaine2.

3.2 NORMES ET TECHNOLOGIES UTILISÉES

Les normes d’équipement utilisées dans l’approvisionnement en eau potable ont évolué au cours des années passées, notamment pour la distance et l’accessibilité. A partir de 2005, les normes en hydraulique rurale ont évolué d’un point d’eau pour 500 habitants à un point d’eau pour 300 habitants sur une distance maximale de portage de 500 m et une consommation spécifique en eau de 20 l/j/h. En juillet 2006, le gouvernement a adopté de nouvelles définitions des normes, critères et indicateurs d’accès à l’eau potable et à l’assainissement. Les normes ainsi définies couvrent plusieurs aspects tels que le découpage administratif, la qualité de l’eau et des rejets, la consommation spécifique, la distance, l’accessibilité et la contribution financière. La distance de portage maximale au niveau des villages a été portée de 500 m à 1000 m pour raison de conformité avec les définitions retenues au niveau mondial dans le cadre des OMD. Les nouvelles normes sont consignées dans le tableau no. 1 ci-après.

Tableau no. 1 : Normes d’équipement Paramètres Normes

Village Chef lieu de commune rurale ou village d’au moins 3500 habitants

Chef lieu de commune urbaine

Qualité Directive OMS Directive OMS Directive OMS Consommation spécifique en eau

20 l/j/ habitant 20 l/j/habitant Borne Fontaine (BF) : 20 l/j/habitant BP : 40 à 60 l/j/habitant

Distance

PEM à moins de 1000 m du centre du groupement d’habitat

BF et Point de Distr. Collectif à moins de 500 m des groupements d’habitat

BF et PDC à moins de 500 m des groupements d’habitat

Accessibilité

1 PEM/ tranche de 300 habitants 1 PEM/village de moins de 300 hab.

1 BF/500 habitants 1 Point de Distr. Collectif/100 habitants 1 BP/ 10 habitants

1 BF/1000 habitants 1 Point de Distr. Collectif/100 habitants 1 BP/ 10 habitants

Source : DGRE (Novembre 2006) : Programme national d’approvisionnement en eau potable et d’assainissement à l’horizon 2015- Document du programme

Les normes adoptées en matière d’assainissement autonome sont présentées ci-après :

Tableau no. 2 : Normes d’équipement en assainissement autonome Privés Etablissements

scolaires Autres lieux publics

Latrines 10 personnes/ latrine

Blocs de latrines à raison d'une cabine de latrine par classe

Par blocs de 6 à 8 latrines

Source : DGRE (Novembre 2006) : Programme national d’approvisionnement en eau potable et d’assainissement à l’horizon 2015- Document du programme

2 Un recensement général de la population 2006 a été réalisé mais les données n’étant pas encore disponibles, les chiffres utilisés par la DGRE seront maintenus pour la présente revue.

3

3.3 ACCES A L’EAU POTABLE EN MILIEU RURAL ET SEMI URBAIN

3.3.1 Accès à l’eau potable en 2005

Le taux d’accès à l’eau potable en milieu rural et semi urbain est estimé à 60 % en 20053. Selon d’autres estimations, il serait de 50 %, si l’on considère la répartition spatiale des ouvrages par rapport aux utilisateurs ainsi que le suréquipement en ouvrages hydrauliques dans un certain nombre de villages4. Le taux d’accès national en 2005 présente de grandes variations entre les régions. En effet, celui-ci varie de 36 % dans le Sahel à 74 % dans la région du Centre comme cela est montré dans le tableau no. 3 ci-dessous.

Tableau no. 3 : Taux d’accès à l’eau potable (rural et semi urbain) - 2005

74,0 71,0 70,0 69,062,0 58,0 57,0 56,0 54,0

47,0 47,0 46,036,0

60,0

0,010,020,030,040,050,060,070,080,0

Centre

Centre

-Oue

st

Plateau

Centra

l

Sud-O

uest

Centre

-Est

Nord

Centre

-Nord

Centre

Sud

Cascad

es Est

Hauts-

Bassins

Mouho

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elTota

l

Source : Base de données INOH, DGRE

Selon les données de l’inventaire national réalisé en 2005, 82 % de la population desservie est alimenté par des forages équipés de pompes à motricité humaine, 12 % par des puits modernes et 6 % par une borne fontaine ou par un poste d’eau autonome. Selon les enquêtes d’I N S D, le taux d’accès à l’eau potable en milieu rural a augmenté de 7,3 % sur la période 1999-2003, soit un accroissement moyen de 1,5 % par an. Il est à remarquer que la part de la population s’alimentant à partir de forages ou de bornes fontaines a augmenté de plus de 11 % tandis que la population utilisant les puits modernes comme source d’approvisionnement a diminué de 3,7 %.

3 Source : Base de données de l’Inventaire National des Ouvrages Hydrauliques. Il convient de distinguer le taux de couverture (aussi appelé taux d’équipement) du taux d’accès. Le taux de couverture se base sur le nombre de personnes desservies par les ouvrages d’approvisionnement en eau potable sans prendre en compte des aspects comme distance du consommateur à l’ouvrage, le suréquipement dans une zone. Le taux d’accès implique la prise en compte de ces aspects et est plus compliqué à calculer et requiert pour un certain niveau de précision l’utilisation d’outil SIG. 4 Selon une estimation, le niveau moyen de suréquipement serait très important. Un bilan fait dans les 5.151 villages (64 % des villages au total) où la couverture est de 100 % fait état d’un niveau de suréquipement d’environ 50 %. Voir : Mission 1 : Etat des Lieux. Elaboration du Programme Nationale d’Approvisionnement en Eau Potable et Assainissement à l’horizon 2015. Volume 1. DGRE. Mai 2006.

4

Tableau no. 4 : Evolution de l’accès à l’eau potable - 1994-2003 (enquêtes INSD)5

en % 19941) 19982) 20033)

Ensemble Rural Ensemble Rural EnsembleForage 25,6 37,9 30,8 Fontaine 17,4 4,8 15,6 53,6 54,4

Robinet 0,2 5,5 0,3 6,1 Puits busé 47,5 14 11,4 10,3 8,7 Sous total eau potable 90,5 56,9 63,3 64,2 69,2 Puits traditionnel 30,4 26,7 Cours d'eau 9,2 12,4 9,7 35,5 30,5 Autre 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 Sous total eau non potable 9,5 43,1 36,7 35,8 30,7 1) Source : INSD (Février 1996) : Analyse des résultats de l’enquête prioritaire sur les conditions de vie des ménages en 1994- Première édition 2) Source : INSD (1998) : Enquête burkinabé sur les conditions de vie des ménages (EBCVM) 3) Source : INSD (2003) : Enquête burkinabé sur les conditions de vie des ménages (EBCVM)

3.3.2 Evolution de l’accès à l’eau potable de 2001 à 2006

Les ouvrages réalisés au cours de la période 2001-2006 ont théoriquement permis d’approvisionner plus de 3 millions de Burkinabé. Le nombre de personnes desservies annuellement a fluctué de 470.000 à 615.000 avec une moyenne d’environ 550.000 par an. Le nombre de personnes théoriquement desservies représente un effort considérable, étant donné que la population totale en milieu rural et semi rural a augmenté d’environ 1,3 millions personnes au cours de la même période. Les réalisations faites ont donc contribué à accroître de manière substantielle le taux de couverture en eau au Burkina Faso. Tableau no. 5: Population desservie annuellement en eau potable - 2001-2006

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

800.000

2001 2002 2003 2004 2005 2006

Source : Données générées sur la base de l’inventaire nationale des points d’eau. 2005.

Les réalisations en ouvrages d’approvisionnement en eau potable ont été réparties de façon équitable par rapport à la répartition de la population par région. La distribution des ouvrages par région (voir Annexe 1) correspond grosso modo à la répartition de la population, ce qui semble indiquer que les investissements réalisés n’ont pas contribué apparemment à diminuer ni à aggraver les disparités régionales en termes du taux d’accès à l’eau potable.

5 Dans l'enquête 1994 de l'INSD, distinction n’est pas faite entre le puits busé et le puits traditionnel et entre le milieu rural et le milieu urbain.

5

3.3.3 La capacité d’exécution d’ouvrages de 2001 à 2006

La performance du Burkina Faso en termes de création de points d’eau est relativement bonne. Au cours de la période 2001-2006, le volume annuel de nouveaux ouvrages réalisés/réhabilités est de 1.950 équivalents points d’eau, toutes sources de financement confondues (ministère chargé de l’eau, autres partenaires étatiques, ONG et autres organismes de la société civile). En moyenne, 1.700 forages équipés de pompe à motricité humaine et puits modernes et 135 bornes fontaines ont été réalisés annuellement. A ceci s’ajoute un nombre limité de réhabilitations. En supposant que 70 % des réalisations ont été faites par des projets du MAHRH/DGRE, le nombre d’ouvrages réalisés dans le cadre du ministère chargé de l’eau a été de 1.350 équivalents points d’eau en moyenne par an au cours de la période 2001-2006 dont 1.770 en 2006. Les prévisions de la DGRE pour l’année 2007 comprennent 2.004 nouveaux forages, 691 réhabilitations, 125 puits modernes et 73 nouvelles adductions d’eau potable simplifiés (AEPS).

Tableau no. 6: Points d’eau modernes réalisés et réhabilités de 2001 à 20066

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

2001 2002 2003 2004 2005 2006

BF réalisées PMH & puits Total PEM réalisés

Source : Base de données INOH. DGRE.

3.3.4 La fonctionnalité des ouvrages

Le taux de non fonctionnalité des pompes à motricité humaine (PMH) s’élève à 23 % en 20057. Il y a 7 % de pompes abandonnées (á cause en grande partie du suréquipement dans certaines zones) et 16 % de pompes en panne (voir tableau no. 8 ci-dessous). Les études effectuées sur l’état de fonctionnement des pompes à motricité humaine montrent que 40 % des pompes ont plus de 10 ans d’âge, mais aussi que l’âge n’est pas nécessairement un facteur déterminant pour la fonctionnalité ; 75 % des pompes de plus de 15 ans fonctionnent toujours. Dans le passé, plusieurs initiatives ont été prises pour introduire des contrats de prestation de service assez simples pour l’entretien des PMH entre des opérateurs privés (artisans réparateurs) et des comités de gestion du point d’eau. Ces contrats d’entretien des PMH impliquaient un

6 Afin de rendre comparables les diverses réalisations, les bornes fontaines ont été converties en PEM selon le modèle suivant : 1 BF = 2 PEM. 7 Source : Base de données INOH. MAHRH/DGRE.

6

entretien en garantie totale8, mais ces arrangements n’ont pas pu être maintenus, principalement en raison du non paiement de la cotisation par le Comité de Gestion du Point d’Eau au moment où les ouvrages connaissaient peu de pannes. Les études montrent que le taux de fonctionnement semble avoir été maintenu principalement au niveau actuel grâce aux programmes de remplacement des pompes ayant eu lieu au cours des 10 dernières années. Plusieurs facteurs contribuent, selon l’I N O H, au mauvais fonctionnement et entretien des pompes parmi lesquels ont peut noter notamment : • l’inadaptation des pompes à motricité humaine dans les régions hydrogéologiques à niveau

statique d’eau profonde (aquifères de la plaine du Gondo dans la région Nord) ; • l’absence d’un service après vente efficace ou abandon de la marque par les constructeurs

(Duba, UPM, Pulsa, Moyno) ; • l’éloignement des pompes des zones d’habitat ; • des forages techniquement mal exécutés ou ne répondant pas au critère d’équipement ; • le manque d’efficacité du comité de gestion ; • une mauvaise qualité de l’eau.

Tableau no. 7 : Taux de panne des pompes à motricité humaine (2005)

7 ,4 %11,5 %

16 ,7 % 18 ,6 % 18 ,8 % 2 1,9 % 2 2 ,1% 2 2 ,1% 2 4 ,5 % 2 5 ,3 %2 9 ,2 % 3 2 ,2 %

4 5 ,7 %

2 3 ,3 %

0,0%10,0%20,0%30,0%40,0%50,0%60,0%

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Sahe

l

Tota

l

Source : Base de données INOH.

Une grande partie des systèmes d’adduction d’eau potable simplifiés (AEPS) sont en panne. Selon l’I N O H, en 20059, 33 % des AEPS étaient non fonctionnelles. Toutefois, selon une enquête menée par le Programme d’Application de la Réforme sur 91 systèmes dans 13 provinces, le taux de non fonctionnalité des AEPS est de 65 %. Une analyse de la fonctionnalité des bornes fontaines sur la base des données de l’I NOH montre un taux de non fonctionnalité de 28,5 % (voir tableau 9). Des variations considérables sont constatées entre les différentes régions ; de 7 % dans les Cascades à 67 % dans le Centre Ouest. L’état de fonctionnalité des AEPS varie en fonction des modes de gestion et des types de systèmes d’exhaure. Selon les informations obtenues auprès de la DGRE, le taux de panne peu élevé dans certaines régions s’explique par la présence d’un opérateur externe (ONG ou opérateur privé) pour la gestion et l’entretien des ouvrages. C’est le cas, par exemple, dans les

8 Système d’Entretien et de Maintenance (SEM), offert par OH&VS à Dédougou et ceux du système Entretien Durable (ED) offert par Hydrass-B à Ouagadougou dans les années 1999 - 2003. Source : Etude 2. Programme d’Application de la Réforme. Rapport final. Septembre 2006. 9 Inventaire National 2005 des Ouvrages Hydrauliques. Rapport technique définitif : Les principaux résultats. DGIRH. Mai 2006.

7

régions des Cascades, des Hauts Bassins et du Centre Est. Dans d’autres régions où le taux de panne est important, les AEPS ne bénéficient pas d’un appui d’un opérateur privé ou associatif. C’est le cas par exemple, des ouvrages dans la Boucle du Mouhoun, le Sud-Ouest, le Centre Nord et le Sahel. Finalement, le grand nombre des AEPS non fonctionnelles dans le Nord et le Centre Ouest sont principalement des stations solaires réalisées dans le cadre du Programme Régional Solaire Phase I, dont les panneaux solaires ont été volés. Les autres raisons évoquées pour justifier la rupture du service sont des défaillances mécaniques ou électromécaniques en raison d’un manque d’entretien et de maintenance pour les systèmes thermiques. La durabilité du service est aussi affectée par l’inertie du système de recouvrement des coûts. Le prix de l’eau est fixé par les projets lors de la mise en service des systèmes AEPS afin de couvrir les charges d’exploitation courantes et de renouvellement des équipements et d’extension. Le prix varie entre 300 et 500 FCFA/m3. Un changement de prix est difficile à faire accepter auprès des usagers. Aussi, quand le prix de l’eau devient inférieur à son coût de production et de distribution, cela conduit inévitablement à une détérioration progressive de la qualité du service et des infrastructures, conduisant, dans certains cas, à l’abandon des systèmes10. Un programme de réforme du système de gestion des infrastructures AEP est en place pour remédier à cette situation. Le Programme d’Application de la Réforme financé par l’Agence Française de Développement prévoit la délégation de la gestion des ouvrages simples en vertu d’un contrat passé entre la commune et un ou plusieurs opérateurs privés agréés au niveau régional pour la fourniture, l’entretien et le suivi des pompes à motricité humaine. Il prévoit également le développement de modèles de gestion déléguée qui permettraient une professionnalisation du service de l’eau pour les AEPS. Une centaine de systèmes AEPS seront concernés en 2008.

Tableau no.8 : Taux de non fonctionnalité des bornes fontaines (2005)

6 ,8 % 7,4% 9 ,3%15,4 % 17,3 % 18 ,5%

3 5,8%3 3 ,3 % 3 3 ,6 %

37,6 %

48 ,1%51,5%

63 ,4%

2 8 ,5%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

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l

La gestion actuelle des ouvrages n’est pas efficace. La non fonctionnalité des ouvrages, notamment du type AEPS avec un taux dépassant 35%, constitue un énorme gaspillage des ressources publiques. Pour les ouvrages AEPS/AEP, le taux de non fonctionnalité s’élève à 33% alors qu’au Mali, il est de 13%. En dépit des expériences intéressantes dans certaines régions du pays en termes de gestion déléguée des ouvrages et d’une implication du secteur privé, la plupart des ouvrages demeurent sous une gestion de type communautaire dont l’efficacité est

10 A noter qu’une étude est en cours au niveau de la DGRE en vue de déterminer un prix raisonnable de l’eau en milieu rural et semi urbain ainsi que des mesures d’accompagnement incitatives susceptibles de promouvoir la participation des petits et moyens opérateurs privés dans la gestion des ouvrages.

8

très limitée. Il est nécessaire d’introduire à grande échelle de nouvelles formes de gestion des ouvrages, selon des schémas nouveaux à définir avec les intéressés eux-mêmes. Le suivi évaluation des investissements et l’appui conseil aux communes et aux bénéficiaires directement responsables de l’entretien et de la maintenance des ouvrages devront être considérablement renforcés. Les tâches régaliennes de l’Etat devraient être assurées grâce à une augmentation substantielle des dépenses courantes et, notamment des dépenses de fonctionnement des services.

3.4 ASSAINISSEMENT EN MILIEU RURAL ET SEMI URBAIN

Le taux de couverture en latrines améliorées en milieu rural demeure varie de 1 à 20 % selon les sources. Le tableau no. 9 ci-dessous indique un taux de couverture inférieur à 1 % pour les latrines améliorées selon le Ministère de la Santé. L’absence de définition très précise des normes relatives aux latrines acceptables en matière de santé est à noter. Selon la DGRE, le taux de couverture réel serait d’environ 10 % en milieu rural, estimant qu’une partie des latrines « traditionnelles » existantes, dont le taux de présence est estimé à 20 % des ménages, remplissent les critères de sécurité, d’utilisation effective et de pérennité.11.

Tableau no. 9 : Couverture en assainissement autonome en milieu rural – en %12

Evacuation des excrétas 1998 2003 Chasse avec fosse 0,1 0,1 Latrine à fosse ventilée 0,2 0,1 Latrines ordinaires 13,1 20,1 Dans la nature 84,5 79,5 Autres 2,2 0,2

Le manque d’assainissement et d’hygiène a un impact négatif considérable. Selon les statistiques du Ministère de la Santé, parmi les 10 principaux motifs de consultation dans les formations sanitaires en 2001, trois pathologies liées au manque d’hygiène collective ou individuelle viennent en tête (infections respiratoires aiguës, paludisme et maladies diarrhéiques). A elles seules, ces trois maladies représentent plus de 50% des motifs de consultation. L'épidémie de choléra, qui est une maladie liée au manque d’hygiène, sévit de façon cyclique depuis 1984 jusqu’en 2001 puisque l’on enregistre de 300 à plus de 1.500 cas par an. L’UNICEF a montré que le risque qu’un enfant soit hospitalisé est de 30 à 50% plus élevé si l’enfant ne dispose pas de moyens adéquats pour l’évacuation des selles. Ceci souligne l’importance de ces aspects de salubrité. L’assainissement et la promotion d’hygiène sont restés marginalisés pendant très longtemps, mais la situation évolue. Ces domaines ne doivent leur essor actuel qu’aux plans stratégiques d’assainissement mis en œuvre au niveau des grandes villes et aux programmes d’appui au développement des communes. La plupart des projets d’approvisionnement en eau potable en milieu rural comprennent un volet assainissement, mais ce volet reste assez marginal13 . Sans politique et stratégie claires pendant longtemps, le Conseil des Ministres a finalement adopté une Politique et Stratégie Nationales d’Assainissement (PSNA) en juillet 2007.

11 PN-AEPA 2015. Document de Programme. DGRE. Novembre 2006. 12 Sources: Ministère de la Santé: Annuaire statistique 2004. DEP/Santé. & INSD : Analyse des résultats de l’enquête burkinabé en 2003 sur les conditions de vie des ménages. 2003. 13 Selon une estimation 5 % des financements alloués à l’AEPA en milieu rural et semi-urbain serait consacrée à l’assainissement. Source: Burkina Faso - Etat des lieux et perspectives pour l’eau et l’assainissement. Le Secrétariat International de l’Eau. Août 2004.

9

Les programmes de promotion des latrines ont jusqu’ici utilisé des modes différents de financement allant de l’absence de subvention à une gratuité totale des ouvrages. En ce qui concerne la subvention des ouvrages d’assainissement autonomes en milieu rural, le gouvernement dans le cadre du PN-AEPA a décidé d’opter pour une subvention de 90 % pour stimuler la demande. Cette décision n’est pas supportée par tous les PTF ; certains PTF étant peu en faveur des subventions. C’est le cas, par exemple, de la coopération danoise ayant jusqu’à maintenant maintenu une politique de non subvention de ces ouvrages autonomes.

4. EFFICACITE ET EFFICIENCE DU SECTEUR

4.1 CAPACITE D’EXECUTION DES OUVRAGES DU SECTEUR AEPA

La capacité d’exécution des investissements exprimés en termes d’ouvrages réalisés est assez importante au Burkina lors qu’on examine le volume d’ouvrages réalisés annuellement sur la période 2001-2006. On constate également que le volume d’ouvrages réalisés a augmenté continuellement d’année en année sur la période sous revue et a atteint un nombre de 2.500 ouvrages réalisés en 2006.

Tableau no. 10 : Ouvrages réalisés 2001-2006 Moyenne des points d’eau réalisés

par an (2001-2006) Pop. rural et semi-urbaine 2006

Burkina Faso 1.950 9,85 millions Mali 750 9,5 millions Ghana 1.250 + 60 AEPS 14,4 millions Note : Les points d'eau réalisés au Burkina Faso incluent les réalisations faites par d'autres intervenants que le ministère chargé de l'eau. Pour une comparaison avec les réalisations des autres pays, il faudra ainsi réduire le volume réalisé de 20 à 25 %.

La performance du secteur en termes de réalisations physiques a augmenté au même rythme que l’augmentation des ressources financières qui lui sont allouées. Il y a ainsi une corrélation entre l’augmentation des ressources financières du secteur au cours de la période sous revue et le nombre d’ouvrages réalisés.

Tableau no.11 : Comparaison des dépenses exécutées par rapport au nombre de points d’eau réalisés

02.000.0004.000.0006.000.0008.000.000

10.000.00012.000.00014.000.00016.000.00018.000.000

2001 2002 2003 2004 2005 2006

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10

4.2 CAPACITE D’EXECUTION DES RESSOURCES FINANCIERES ALLOUEES

La capacité d’exécution du budget est faible. Il y a toutefois un écart important entre l’exécution sur fonds propres et celle sur ressources extérieures. Une comparaison avec le Ghana et le Mali montre que la consommation des fonds extérieurs constitue un problème important dans tous les trois pays.

Tableau no.12 : Taux d’exécution des budgets alloués (2001-2006

En % Taux d'exécution sur ressources propres

Taux d'exécution sur ressources extérieures

Burkina Faso 79,8 46,1 Ghana - 44,2 Mali 98,5 59,5

4.3 LE COUT DES INVESTISSEMENTS PER CAPITA

Le coût par habitant desservi dans le secteur AEPA au cours de la période 2001-2006 montre une grande efficience au Burkina par rapport à d’autres pays, selon les données disponibles. Le nombre élevé d’ouvrages réalisés au Burkina de 2001 à 2006 en comparaison avec le Ghana et le Mali joue favorablement sur le coût d’investissement per capita en divisant les frais généraux (dépenses liées au fonctionnement de l’Administration, les coûts de transaction, les frais d’animation etc..) par un plus grand nombre d’ouvrages et des personnes desservies.

Tableau 13 : Le coût d'investissement per capita dans le secteur AEPA en milieu rural (2001-2006)

Dépenses totales en US$ (investissements, animation, frais de l’administration etc.)

Population desservie

Dépense par personne desservie en US$

Burkina Faso 91.700.000 2.625.000 35 Ghana 133.800.000 2.600.000 51 Mali 103.100.000 1.150.000 90 Note: La population desservie au Burkina Faso dans ce tableau est 75 % de la population réellement desservie afin d'uniquement refléter la population desservie par le ministère chargé de l'eau

4.4 LES COUTS UNITAIRES DES INVESTISSEMENTS AEP

Le coût moyen du forage équipé d’une pompe à main au Burkina est inférieur à celui du Mali mais plus élevé que celui du Ghana. Par rapport au Mali, cela pourrait s’expliquer par le volume relativement important du nombre de points d’eau réalisés annuellement au Burkina Faso (environ trois fois plus qu’au Mali), ce qui entraîne un phénomène d’économies d’échelle. Par rapport au Ghana, le nombre de fournisseurs de biens et services nationaux et internationaux est moins important, donc il y aurait moins de concurrence, et l’enclavement du Burkina doit aussi occasionner des frais plus élevés de mobilisation du matériel et des matériaux.

11

Tableau no. 14 : Coûts unitaires des investissements per capita (en US$) Forage avec PMH Puits Moderne AES/AEP Burkina Faso 36 26 Mali14 42 (56) 56 (75) 39/83 Ghana 22 20 65/50

Le coût moyen d’un puits moderne de 20 ml est d’environ 3,8 millions de FCFA en 2006 et de 5,2 millions de FCFA pour un forage de 60 ml équipé d’une pompe à motricité humaine. L’évolution du coût d’investissement des forages équipés de PMH et des puits modernes est montrée en Annexe 5. On constate un accroissement moyen du coût moyen de 2 % en termes réels de 2002 à 2005 pour les puits modernes et de 8,8 % sur la période 2000-2005 pour les forages équipés d’une PMH.

4.5 L’EQUITE REGIONALE DANS L’EVOLUTION DU TAUX D’ACCES A L’EAU POTABLE

Les réalisations en ouvrages d’approvisionnement en eau potable ont été réparties de façon équitable par rapport à la répartition de la population par région. Les investissements réalisés n’ont ainsi pas contribué à diminuer les disparités régionales en termes du taux d’accès à l’eau potable mais ne les ont pas aggravés non plus.

4.6 LA PART DE L’ASSAINISSEMENT ET DE LA PROMOTION DE L’HYGIENE DANS LE BUDGET TOTAL

S’il est difficile de mesurer l’impact des programmes eau et assainissement sur la santé, il est reconnu que la combinaison de l’eau potable, de l’assainissement et l’amélioration de l’hygiène aboutit à un impact significatif. L’analyse de projets AEPA dans d’autres pays a montré que la part consacrée à ces aspects ne dépasse que rarement 10 % des budgets totaux. Dans cette perspective, il est encourageant que le PN-AEPA réserve 17 % du budget total au cours de la période 2007-2015 pour l’assainissement. Cependant, le budget programme 2008-2010 de la DGRE prévoit essentiellement la construction d’ouvrages et relativement peu pour la promotion/la sensibilisation des acteurs.

4.7 LA FONCTIONNALITÉ DES OUVRAGES RÉALISÉS

Le taux d’ouvrages non fonctionnel est assez élevé, notamment pour les AEPS, ce qui atteste que l’efficacité de la dépense est faible. Le suivi évaluation des investissements et à l’appui conseil aux communes et aux bénéficiaires directement responsables de l’entretien et de la maintenance des ouvrages mérite davantage d’attention. Le niveau des dépenses de fonctionnement ne permet quasiment pas à l’administration d’effectuer un suivi régulier sur le terrain.

Tableau no.15 : Taux de non fonctionnalité (2005/2006) en % PMH AEPS/AEP Burkina Faso 23 33 Mali 34 13 Ghana 20-30 (?) 20-30 (?)

14 Les chiffres en parenthèse indique le coût d’investissement moyen par habitant en appliquant un niveau de service 300 hab. /point d’eau comme au Burkina Faso. La norme au Mali est 400 hab. /point d’eau).

12

Si le taux de non fonctionnalité des ouvrages demeure élevé, ce qui indique que l’efficacité de la dépense publique dans le secteur est faible, d’autres aspects semblent montrer une efficience remarquable. Le nombre de points d’eau réalisés a été en moyenne de 1.950 au cours de la période 2001-2006 alors qu’au Mali, il a été de 750 et au Ghana de 1.250. Il a augmenté d’année en année au cours de la période et, en 2006, il a atteint 2.500. La répartition géographique de ces points a été, dans l’ensemble, équitable par rapport à la répartition régionale de la population. La performance en termes de réalisations physiques s’est améliorée en fonction de l’augmentation des ressources financières effectivement dépensées, indiquant un lien entre le nombre d’ouvrages réalisés et l’accroissement des dépenses budgétaires exécutées dans le secteur au cours de la période. Le coût d’investissement par habitant desservi dans le secteur au cours de la période montre une plus grande efficience au Burkina Faso par rapport à d’autres pays tels que le Ghana et le Mali. La dépense par personne desservie a été en moyenne de $ 35 au Burkina Faso, de $ 51 au Ghana et de $ 90 au Mali. Le coût unitaire d’un forage équipé de pompe à motricité humaine est au Burkina Faso inférieur à celui du Mali mais plus élevé que celui du Ghana, pays maritime où le nombre de fournisseurs nationaux et internationaux est plus grand. Une concurrence plus grande entre fournisseurs de biens et de services au Burkina Faso devrait contribuer à une diminution, sinon à une stabilisation des coûts unitaires.

5. LE CADRE STRATEGIQUE DU SECTEUR AEPA

Le sous-secteur de l’eau potable et celui de l’assainissement ont fait l’objet de stratégies nationales adoptées par le gouvernement respectivement en 1998 et en 1996 et mises en œuvre à travers de grands programmes, parmi lesquels, le Programme d’Application de la Réforme du Système de Maintenance des Infrastructures Hydrauliques en Milieu Rural et Semi Urbain, le Programme d’Appui au Développement du Secteur Eau et Assainissement (PADSEA II) et le Programme Régional Solaire phase 2. Les orientations stratégiques sont présentées ci après.

Encadré no. 1 : Orientations stratégiques pour l’approvisionnement en eau potable (i) favoriser la prise en charge la plus complète possible de l’entretien des infrastructures hydrauliques par des structures de gestion d’usagers, dans le cadre d’une politique fiscale incitative ii) donner la priorité à la réhabilitation, à la consolidation des infrastructures hydrauliques dans le souci de rentabiliser ou de viabiliser les investissements réalisés iii) rechercher le moindre coût de maintenance et la durabilité des systèmes et ouvrages (AEP, assainissement, réseaux de surveillance) iv) mettre en place un réseau de surveillance de la qualité de l’eau vi) appuyer le développement du secteur privé vii) renforcer le système d'information sur le secteur AEP viii) promouvoir les activités des femmes ix) renforcer la coordination x) développer les ressources humaines Source : Politique et stratégies en matière d’eau. Ministère de l’Eau et de l’Environnement. Juillet 1998.

Ces stratégies n’ont cependant pas réglé les questions de fonds. Les principales questions identifiées en 1998 demeurent toujours d’actualité dans le sous-secteur : (i) création d’un environnement incitatif permettant la délégation de la gestion des équipements, (ii) harmonisation de la contribution des bénéficiaires à l’investissement initial, (iii) recouvrement des coûts d’entretien et de renouvellement des moyens d’exhaure, (iv) actualisation du système

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d’informations, et (v) insuffisance de la communication et des échanges d'information entre les acteurs. En 2005, le gouvernement du Burkina Faso a élaboré et adopté le PN-AEPA à l’horizon 2015 en vue d’atteindre les OMD pour le secteur de l’eau et de l’assainissement. Le PN-AEPA constitue une innovation et s’oriente vers une approche programme.

La stratégie nationale de l’assainissement adoptée en 1996 a étendu le concept de l’assainissement à d’autres domaines, notamment les eaux usées domestiques et les excrétas, les eaux pluviales, les déchets solides municipaux, les déchets industriels, hospitaliers et toxiques. Les principales retombées de la stratégie nationale dans le domaine des eaux usées et excrétas sont la diversification des offres technologiques en matière d’ouvrage, la promotion d’entreprises privées de collecte des boues de vidange, l’élaboration de six ( 6) plans stratégiques d’assainissement ( Ouagadougou, Bobo-Dioulasso, Koudougou, Fada N’Gourma , Banfora, Ouahigouya), l’élaboration d’un plan d’élimination des polluants organiques et d’un plan de gestion des huiles et enfin la création d’un fonds d’appui à la dépollution industrielle. Une nouvelle politique et une stratégie nationales d’assainissement viennent d’être adoptées par le gouvernement en 2007. Cette stratégie s’appuie sur les principes d’information, d’éducation et de communication, de participation, de prévention et de précaution, de pollueur payeur, et de subsidiarité. La stratégie nationale introduit un nouveau découpage de l’assainissement en sous-secteurs des déchets liquides, des eaux pluviales, des déchets solides et des déchets gazeux.

5.1 CADRE JURIDIQUE

La loi d’orientation relative à la gestion de l’eau stipule que l’eau est un élément commun de la nation. Les dispositions juridiques récentes qui orientent et structurent les activités du domaine sont la constitution, la loi portant Réorganisation Agraire et Foncière au Burkina Faso et son décret d’application, la loi portant code de l’environnement et ses décrets d’application, la loi d’orientation relative à la gestion de l’eau et ses décrets d’application, les lois de 1998 portant réforme globale de l’Administration publique, la loi portant CGCT, le décret portant adoption de la politique et des stratégies en matière d’eau, le décret de 2000 précisant les orientations de la réforme du système de gestion des infrastructures d’hydraulique en milieu rural et semi urbain, et le décret portant approbation du plan d’action pour la gestion intégrée des ressources en eau (PAGIRE). L’eau fait partie du domaine public de même que les sources, puits, forages, abreuvoirs et autres points d’eau affectés à l’usage public ou à un service public et, d’une manière générale, les ouvrages hydrauliques affectés à un service public. La loi institue la possibilité de délégation des compétences de l’Etat en matière d’utilisation et la gestion du service public de distribution d’eau potable ou à d’autres fins ; cette délégation peut également porter sur les activités en matière d’assainissement. La loi a créé le Conseil National de l’Eau, organe consultatif placé auprès du ministère en charge de l’eau. La loi institue également les cadres de planification et de gestion de l’eau qui sont les bassins hydrographiques et les schémas d’aménagement et de gestion de l’eau. Le cadre juridique de l’assainissement au Burkina Faso repose principalement sur le code de la santé publique de 1994, le code de l’environnement et le code de l’hygiène publique de 2005.

5.2 CADRE INSTITUTIONNEL

14

Le cadre institutionnel du secteur de l’eau repose sur les acteurs gouvernementaux et les collectivités territoriales. Le MAHRH, créé en 2002, assure la mise en œuvre et le suivi de la politique du gouvernement en matière agricole, d’hydraulique et de ressources halieutiques. Ses compétences s’étendent à l’élaboration de la législation en matière d’eau et d’assainissement et du contrôle de son application ; la conception de la réalisation et de la gestion des points d’eau ; la conception de la réalisation et de la gestion des aménagements hydrauliques ; l’assainissement des eaux usées et des excréta ; la gestion des aménagements hydro agricoles ; l’assistance à la réalisation des ouvrages hydrauliques par des tiers ; la fourniture d’eau potable aux populations. La mission du MAHRH est mise en œuvre à travers la DGRE et les DRAHRH. Toutes ces structures sont placées sous l’autorité du Secrétaire Général du ministère. La DGRE a pour mission l’élaboration, l’application et le suivi de la politique nationale en matière de gestion intégrée des ressources en eau et d’approvisionnement en eau potable et d’assainissement. Les effectifs de la DGRE comprennent 29 cadres de catégorie A, 11 cadres de catégorie B et 11 agents de catégories C, D et E. Les 13 DRAHRH assurent le fonctionnement et la gestion des structures du ministère dans leur ressort territorial respectif y compris l’eau. Il existe aussi 45 directions provinciales du ministère (DPAHRH) mais elles ne jouent pratiquement pas un rôle par rapport au secteur AEPA. La loi transfère aux collectivités locales à partir de 2009 les compétences couvrant toute la gestion du secteur de l'eau et de l’assainissement, à l'exception de la régulation, c’est-à-dire: la planification, la programmation, la réalisation des ouvrages, l’exploitation et la gestion. Pour certains de ces domaines d'intervention, il existe un environnement législatif et réglementaire auquel les textes d'application de la loi sur la décentralisation pourront faire référence afin de garantir la cohérence de l'action des collectivités locales avec le respect des dispositifs sectoriels. Pour l’instant, les communes rurales demeurent faibles en matière de ressources humaines et financières pour exécuter leurs responsabilités. La concertation sectorielle se fait avec le Conseil National de l’Eau, le Comité Technique de l’Eau, et le Cadre de Concertation entre le MAHRH et les PTF (CC-AEPA). Le Conseil National de l’Eau, créé en 2002, est un organe consultatif qui regroupe des représentants de l'Etat, des collectivités territoriales, du secteur privé et de la société civile. Il a pour mission d’apporter son concours à la définition des objectifs généraux et des orientations de la politique nationale tendant à réaliser une gestion durable de l’eau. Le Comité Technique de l’Eau, créé en 2004, ne comprend que des membres de l'administration. Il a pour mission la coordination administrative et l’harmonisation des politiques en matière d’eau des différents départements ministériels. Le CCP-AEPA a été mis en place en 2005. Tous les acteurs du secteur (public, privé, société civile, partenaires au développement) y sont représentés et des réunions régulières sont organisées. Les autres acteurs du secteur sont les entreprises de travaux et de fourniture d’équipements (76), les bureaux d’études (49), les comités de points d’eau (CPE), les associations d’usagers de l’eau (AUE), les artisans réparateurs (567) ou les privés délégataires de service de gestion de l’eau et les organisations non gouvernementales. Une quarantaine d’ONG travaillent directement avec les populations. Celles-ci ont mis en place le 22 juillet 2004 un Cadre de Concertation des ONG et associations du secteur de l'eau potable, l'hygiène et l'assainissement au Burkina Faso (CCEPA). Une plus grande harmonisation des participations des PTF aux réalisations du secteur AEPA est souhaitable. La Banque, en collaboration étroite avec les autorités Burkinabé et dans le cadre de la déclaration de Paris de mars 2005 sur l’efficacité de l’aide au développement, peut jouer un rôle important dans la mise en oeuvre de cette harmonisation. Une telle harmonisation peut couvrir non seulement des co-financements mais aussi une meilleure concertation sur la disponibilité des données, sur la passation des marchés, le soutien du secteur, le suivi évaluation des programmes et projets, l’audit et d’autres aspects, ce

15

qui permettrait d’alléger les procédures actuellement trop longues, d’accélérer les décaissements, de réduire les coûts de transaction et, d’une manière générale, de faciliter la conception et la réalisation des projets dans le secteur. Le Cadre Unifié d’Intervention (CUI), défini par le PN-AEPA comme un ensemble d’outils et de règles qui s’imposeront à tous les acteurs (Etat, communes, populations, ONG, secteur privé et PTF), devrait favoriser la mise en œuvre de ces recommandations. Au niveau de l’assainissement, le Ministère en charge de l’environnement, assure la responsabilité dans la coordination de la politique et de la stratégie sectorielle d’assainissement. Il a pour rôle d’harmoniser les plans d’actions des différents secteurs ministériels, suivre la mise en œuvre de la stratégie et la contrôler par ses impacts et par la recherche, inciter aux transferts progressifs vers les acteurs institutionnels naturels que sont les collectivités et les communautés, et assurer le suivi/évaluation de la stratégie.

6. EVOLUTION DES DEPENSES PUBLIQUES DANS LE SECTEUR AEPA

6.1 ALLOCATIONS BUDGÉTAIRES AU SECTEUR AEPA

6.1.1 Evolution des allocations budgétaires

Les allocations budgétaires au secteur AEPA ont représenté moins de 1% du PIB au cours de la période. Celles-ci ont cependant augmenté en termes réels au cours des dernières années. Entre 2001 et 2007, le budget alloué au secteur AEPA a augmenté de 13,5 milliards de FCFA (US$ 28,4 millions) en 2001 à 30,3 milliards de FCFA (US$ 63,8 millions) en 2007. Cet accroissement traduit la priorité accordée par le gouvernement au secteur AEPA, notamment à partir de 2005, conformément au CSLP et à la politique nationale visant à atteindre les OMD dans le secteur AEPA en 2015. Précédemment, les allocations au secteur avaient baissé en 2002, 2003 et 2004 alors que les allocations au Ministère en charge de l’eau avaient augmenté (Ministère de l’Environnement, ensuite MAHRH). La composition des allocations budgétaires par nature de la dépense est présentée en Annexe 3. Tableau no. 16 : Les allocations budgétaires au secteur AEPA 2001-200715

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Allocations budgétaires au secteur (en milliards de FCFA)16 13,5 13,1 9,6 7,7 14,4 24,9 30,3

En % du budget du MAHRH 55,7 15,0 9,5 9,1 23,5 18,9 25,9 En% du budget national 1,9 2,5 1,7 1,1 1,8 2,9 3,1 En % du PIB 0,7 0,6 0,4 0,3 0,5 0,8 0,9 Croissance réelle en % -3,2 -25,4 -20,2 86,9 73,4 21,8

Mémo Allocations budgétaires totales (en

milliards de FCFA) 461,3 528,2 581,1 673,8 806,8 864,1 960,7

PIB aux prix du marché (en milliards de FCFA) 2.062 2.293 2.482 2.698 2.961 3.162 3.451

Allocations au Ministère en charge de l'eau, croissance réelle en % 261,2 15,4 -16,2 -27,1 114,6 -11,3

15 Source : Ministère des Finances et du Budget, Ministère de l'Agriculture, de l'Hydraulique et des Ressources Halieutiques. 16 Pour plus de détail, voir l’Annexe 3.

16

Tableau no. 17: Evolution des allocations budgétaires au secteur AEPA 2001-2006 (en milliards de FCFA)

0

5

10

15

20

25

30

35

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

6.1.2 Financement public du secteur AEPA

Le secteur AEPA en milieu rural est largement dépendant du financement externe. En moyenne, au cours de la période 2001-2007, le budget consacré au secteur a été couvert à 87% par des financements extérieurs et à 13% par des ressources propres de l’Etat (financement intérieur). Le financement externe a connu une hausse de 22% en moyenne pendant la période 2001-2007. Les prêts constituent 25% du volume total des financements externes et ont sensiblement augmenté au cours des dernières années de 2,1 milliards de FCFA en 2001 à 10,9 milliards de FCFA en 2007. La part des dons a également augmenté de 9,1 milliards de FCFA en 2001 et de 15,2 milliards de FCFA en 2007 avec une accélération entre 2006 et 2007, après une stagnation en 2003 et 2004. A partir de 2004, il y a eu une augmentation considérable (en termes réels) des financements sur ressources propres passant de 800 millions de FCFA en 2004 à 3,8 milliards de FCFA en 2006.

Tableau no. 18: Budget AEPA alloué par source de financement 2001-2007 – en % 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Δ% Total budget alloué AEPA 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100 Financement intérieur 15,7 6,0 15,5 10,7 15,1 15,6 11,4 12,9 Financement extérieur 84,3 94,0 84,5 89,3 84,9 84,4 88,6 87,2 Emprunt 15,7 24,0 26,4 20,6 20,0 27,7 37,0 24,5 Don 68,6 70,0 58,1 68,7 64,9 56,7 51,6 62,7

17

Tableau no. 19: Allocations budgétaires par source de financement 2001-2007 en %

15,76,0 15,5 10,7 15,1 15,6 11,4

84,394,0 84,5 89,3 84,9 84,4 88,6

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Financement intérieur Financement extérieur

6.1.3 Autres sources de financement contribuant à l’évolution du secteur AEPA

Plus de 30 % des ouvrages du secteur AEPA ont été construits, au cours de la période 1997-2007, par d’autres acteurs que le ministère chargé de l’eau. La répartition par source de financement est la suivante : MAHRH : 67 % ; autres partenaires étatiques : 26 % et société civile/secteur privé : 7 %. En ce qui concerne le volume des investissements mobilisés au cours de la période, il ressort que 75 % des ouvrages ont été réalisés à travers le ministère chargé de l’eau contre 25 % par les autres acteurs. Le volume financier mobilisé par le MAHRH est relativement supérieur à celui mobilisé par les autres acteurs en raison du fait que la quasi-totalité des AEPS a été financée à travers ce ministère (90 %). Le coût unitaire par habitant de ce type d’ouvrages est nettement supérieur à d’autres sources d’approvisionnement en eau potable.

Tableau no. 20 : Sources de financement des ouvrages EP – 1997-200717

Sources de financements des activités AEP 1997-2006

ONG, Société civile; 7%

Autres partenaires étatiques; 18%

MAHRH; 75%

6.1.4 Une programmation budgétaire inadéquate

La programmation budgétaire actuelle du secteur AEPA ne lui assure pas la mobilisation des ressources nécessaires à l’atteinte des objectifs du PN-AEPA. Le CDMT global préparé par le MFB est éclaté par ministère et non par secteur (voir annexe 9). Dans le cas du MAHRH,

17 Source: Volet Aperçu des projets, programmes et appuis divers. Rapport définitif. MAHRH/DGRE. Août 2006.

18

il y trois secteurs (agriculture, hydraulique et ressources halieutiques). La sectorisation du DMT du MAHRH faciliterait le processus du budget programme triennal de la DGRE et les arbitrages budgétaires annuels avec les services du MFB. Une cohérence serait ainsi établie entre les objectifs du gouvernement en matière d’eau exprimés dans le CSPL et le PN-AEPA et les enveloppes budgétaires annuelles allouées au secteur AEPA. Le CDMT du MAHRH devrait être élaboré par secteur de façon à traduire les priorités gouvernementales dans le secteur AEPA dans les enveloppes budgétaires annuelles qui lui sont allouées. Le secteur AEPA souffre d’une insuffisance de personnel qualifié au niveau central mais aussi au niveau déconcentré. Le PN-AEPA a retenu parmi ses priorités le renforcement du personnel en qualité et en nombre. Une étude en cours devra identifier les fonctions, postes et profils et apprécier les compétences existantes avant de proposer un plan d’expansion des capacités humaines de la DGRE et des Directions Régionales de l’Agriculture, de l’Hydraulique et des Ressources Halieutiques (DRAHRH). En outre, dans le cadre de la mise en œuvre du PN-AEPA et de l’élaboration de son budget programme triennal, la DGRE devra renforcer ses capacités en matière de programmation sectorielle et budgétaire. Cette programmation devra être également reflétée dans l’élaboration d’un CDMT et d’un budget programme au niveau du MAHRH. Ce qui implique également un renforcement des capacités de programmation budgétaire au niveau du MAHRH. Le gouvernement devrait renforcer les capacités humaines de la DGRE et du MAHRH en matière de programmation sectorielle et budgétaire.

6.1.5 L’exécution des dépenses du secteur AEPA

L’exécution du budget du secteur AEPA a été nettement au dessous des prévisions. Le taux d’exécution global a été faible et n’atteint que 50,3% au cours de la période 2001-2006. Les allocations budgétaires démontrent la volonté de l’Etat d’accorder la priorité au secteur. Malheureusement, seule la moitié des ressources disponibles est utilisée. Le taux d’exécution a connu des variations élevées : le plus faible taux (22,6%) a été enregistré en 2002 ; il est ensuite remonté à (62,2%) en 2006. En termes nominaux, l’exécution des dépenses est présentée dans le tableau 16 ci-après.

Tableau no. 21 : Budget exécuté pour le secteur AEPA 2001-2006 (en milliers de FCFA) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total 8.631.149 3.180.781 4.721.307 4.180.798 7.696.987 15.554.367Fonctionnement 161.164 150.788 227.457 151.338 187.762 198.410

Salaires 117.822 130.914 145.460 122.880 163.248 143.480 Biens et services18 21.142 18.075 73.497 19.958 18.514 23.998 Transferts 22.200 1.799 8.500 8.500 6.000 30.932

Fonctionnement hors solde 43.342 19.874 81.997 28.458 24.514 54.930 Investissement 8.469.985 3.029.993 4.493.850 4.029.460 7.509.225 15.355.957

Investissement (Int.) 1.711.625 542.332 832.010 776.690 1.939.810 3.758.090 Investissement (Ext.) 6.758.360 2.487.661 3.661.840 3.252.770 5.569.415 11.597.867

Source : Ministères des Finances et du Budget, Ministère de l’Agriculture, de l’Hydraulique et des Ressources Halieutiques

18 Il convient de préciser que les « biens et services » correspondent aux « dépenses de matériel » de l’ancienne nomenclature et aux « dépenses de fonctionnement » (titre III) de la nomenclature budgétaire actuelle. Il s’agit de moyens mis à la disposition des services administratifs pour leur fonctionnement hormis les dépenses de personnel. Les transferts correspondent aux transferts courants (titre IV) de la nomenclature budgétaire actuelle. Les transferts courants sont des paiements non remboursables à des ménages, à des structures publiques ou privées et à d’autres budgets.

19

Par source de financement, le taux d’exécution des dépenses sur ressources internes dans le secteur APEA a été en moyenne de 79,8% au cours de la période 2001-2006 tandis que celui du budget de l’Etat a été de 93% (voir le détail en Annexe 4). L’amélioration remarquable du taux d’exécution du budget national sur financement interne ne s’est pas traduite dans le secteur AEPA. Cette performance peu satisfaisante s’explique en partie par l’extrême lenteur dans le processus de passation des marchés publics et les faiblesses institutionnelles de la DGRE, notamment le manque de ressources humaines tant au niveau national qu’aux niveaux déconcentré et décentralisé. Elle s’explique aussi par le déséquilibre flagrant entre les dépenses courantes et les dépenses d’investissement, comme cela est montré plus loin. Le taux d’exécution des dépenses sur financement externe a été de 46,1% au cours de la période, avec un taux plus bas pour les emprunts que pour les dons. Cette situation est due en partie aux difficultés rencontrées par la DGRE à satisfaire les conditions attachées aux prêts et en partie aux procédures relativement longues de passation des marchés, d’avis de non objection des PTF et de décaissement des prêts. Une coordination plus poussée par le gouvernement des activités des PTF pourrait contribuer à une exécution plus élevée des dons et prêts de ces partenaires.

Tableau no.22 : Taux d’exécution par source de financement 2001-2006 (en %)

81,80 79,00

57,30

94,60 90,2097,30

60,40 20,60 46,30 47,30 46,00 55,70

63,70

23,70

48,10 52,30 52,7062,20

0,0010,0020,0030,0040,0050,0060,0070,0080,0090,00

100,00

2001 2002 2003 2004 2005 2006

Tx. exécution Financ. intérieur Tx.éxécution Financ extérieur Tx. d'exécution global du budget alloué

6.1.6 Composition par nature des dépenses

Répartition entre dépenses de fonctionnement et d’investissement Les dépenses courantes ou de fonctionnement, financées entièrement sur ressources internes, ne représentent qu’une part très faible du total des dépenses de la DGRE. Cette part était de 3.1 % en moyenne pendant la période observée (voir tableau no. 21). La presque totalité du budget de la DGRE est consacrée à l’investissement public. Cependant, les projets financés par les PTF comportent souvent des dépenses de fonctionnement relatives à la gestion de ces projets (indemnités payées aux agents, achats de carburants, entretien de véhicules et frais de bureaux et de téléphone). Le ratio dépenses courantes/dépenses d’investissements est très bas dans le secteur AEPA comparé à d’autres secteurs. Le secteur des infrastructures, qui est similaire à celui du secteur AEPA (prestations générales réalisées en entreprises : routes et forages,) dispose de ressources de fonctionnement bien plus élevées que le secteur AEPA : 13,5 % contre 3,1 % pour le secteur

20

AEPA. Ceci confirme la faiblesse des ressources humaines, financières et logistiques mises à la disposition du secteur. Tableau no. 23 : Répartition interne moyenne entre fonctionnement/investissements de quelques ministères – 2001-2006 (en %) RUBRIQUE AEP

A Enseignement de base

Enseignement supérieur

Santé

Infrastructures (routes)

Dépenses courantes

3,10 62,43 78,00 65,02 13,52

Dépenses d’investissement

96,90 37,57 22,00 34,98 86,48

Composition des dépenses de fonctionnement En moyenne, 71 % des dépenses totales de fonctionnement ont été consacrées aux salaires. Les dépenses de fonctionnement se répartissent entre celles relatives aux salaires (salaires proprement dits, contributions aux pensions de retraite, et allocations y compris les allocations familiales) et les dépenses hors solde. Les dépenses relatives aux salaires ont évolué de 117,8 millions de FCFA en 2001 à 143,4 millions de FCFA en 2006. La part des biens et services, c’est-à-dire entre autres, les dépenses sur véhicules, ordinateurs et équipements de bureaux, a été, en moyenne, de 0,2% du total des dépenses au cours de la période (diminuant de 0.3% en 2001 à 0,1% en 2006); ce qui est absolument insignifiant. Les services tant centraux que régionaux et locaux ne peuvent pas fonctionner normalement avec si peu de moyens. Un tel manque ne permet pas à l’Etat d’assumer ses tâches régaliennes dans le secteur, notamment en termes de suivi évaluation adéquat des réalisations, d’appui à la pérennité des équipements mis en place et d’appui conseil aux collectivités locales. Une forte augmentation (d’un facteur de 5 à 8) des allocations pour les dépenses courantes ou ordinaires dans le secteur AEPA constitue une urgence de premier ordre.

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Tableau no. 24 : Budget du secteur AEPA réalisé par nature 2001-2006 (en millions de FCFA)19

2001 2002 2003 2004 2005 2006 Fonctionnement 161,1 150,8 223,5 151,4 187,8 198,4

Salaires 117,8 130,9 145,5 122,9 163,3 143,4 Fonctionnement hors salaires 43,3 19,9 78,0 28,5 24,5 55,0 Biens et services 21,1 18,1 73,5 20,0 18,5 24,0 Transferts 22,2 1,8 8,5 8,5 6,0 31,0

Investissement 8.470,0 3.030,0 4.493,9 4.029,5 7.509,2 15.356.0 Investissement sur financement interne 1.711,6 542,3 832,0 776,7 1.939,8 3.758,1

Investissement sur financement externe 6.758,4 2.487,7 3.661,9 3.252,8 5.569,4 11.597,9

Emprunt 706,5 828,8 1.191,4 1.119,4 671,9 2.978,0 Don 6.051,9 1.658,9 2.470,5 2.133,4 4.897,6 8.619,9 Total des dépenses 8.631,1 3.180,8 4.717,3 4.180,9 7.697,0 15.554,4

Les dépenses d’investissement Les dépenses d’investissement réalisées dans le secteur AEPA constituent l’essentiel des dépenses totales exécutées. Elles sont passées de 8,5 milliards de FCFA en 2001 à 15,4 milliards de FCFA, soit 99% des dépenses totales exécutées en 2006. Les dépenses d’investissement sur ressources externes ont représenté, en moyenne, 77,7% du total des programmes d’investissement dans le secteur AEPA au cours de la période 2001-2006. Les fonds IPPTE et IRDM utilisés au financement du secteur AEPA s’élèvent à 1.642 millions de FCFA en dotations et 965 millions de FCFA en dépenses effectives, soit un taux d’exécution de 59% pendant la période 2001-2006. Malgré leur faiblesse relative, les dépenses sur ressources internes ont connu un accroissement substantiel à partir de 2005. Elles ont été multipliées par 5 pratiquement, passant de 776,7 millions de FCFA en 2004 à 3,8 milliards de FCFA en 2006. Ces dépenses sont consacrées aux projets nationaux et aux fonds de contrepartie des projets sur financements extérieurs. Les projets nationaux entièrement financés sur ressources budgétaires internes en 2006 ne sont pas nombreux. Il s’agit des programmes de forages divers, de l’inventaire des ressources en eau et de programmes pour l’approvisionnement en eau potable des centres semi urbains. Les dépenses d’investissement dans le sous-secteur de l’assainissement Il est pratiquement impossible de procéder à une analyse du financement du sous-secteur assainissement, faute de données fiables. Seuls les PTF financent les investissements dans ce sous-secteur. Ceux-ci sont intégrés dans les financements du secteur AEPA et ne représentent que 5% seulement des investissements. Le manque d’assainissement et d’hygiène a un impact considérable sur les maladies de masse telles que les infections respiratoires, le paludisme et les maladies diarrhéiques. Le PN-AEPA a pour objectif de fournir un accès adéquat à l’assainissement à 5,7 millions de personnes, ce qui fera progresser le taux de couverture à 54% en 2015. Le gouvernement a également adopté le document du PSNA en avril 2007. Les investissements prévus pour la période 2007-2015 sont de 64,4 milliards de FCFA dont 37,8 milliards représentent les financements acquis au titre des programmes en cours. Le PSNA prévoit également la mise en place d’un programme de promotion, sensibilisation et éducation des populations bénéficiaires de façon à ce qu’elles soient à même d’adhérer au programme, d’investir dans leurs installations d’assainissement, de les exploiter, de les entretenir et de les réhabiliter. Un service spécialisé en matière d’assainissement a été crée au sein de la DGRE en janvier 2007 mais il ne compte que six agents, y compris le Directeur. Il n’y a pas d’agents spécialisés dans l’assainissement dans 19 Il s’agit des dépenses au niveau central (DGRE), sauf pour les années 2001 et 2002 pour lesquelles les données des DRAHRH sont incluses.

22

les DRAHRH. Ce manque de ressources humaines au niveau central et déconcentré donne à penser que les objectifs du sous-secteur ne seront pas faciles à atteindre.

6.2 LES RESSOURCES BUDGETAIRES POUR LE FONCTIONNEMENT AU NIVEAU REGIONAL

La déconcentration est en place, mais peu effective pour le secteur AEPA. Le MAHRH est représenté dans les 13 régions du pays par les DRAHRH, mais le personnel est principalement affecté au profit du secteur de l’Agriculture. Les budgets de fonctionnement (biens et services) sont faibles.

Tableau no. 25 : Dépenses publiques en biens et services (titre 3) dans les DRAHRH 2004-2007 (en millions de FCFA)

2004 2005 2006 2007 Dotations budgétaires 192 145 244 309 Dépenses réalisées 182 142 188 Taux de réalisation 94,8 97,9 77,0

En moyenne, chacune des 13 DRAHRH a reçu en 2006 une allocation budgétaire de 18,7 millions de FCFA pour les dépenses liées aux biens et services. Les allocations budgétaires pour les biens et services ne sont pas éclatées entre les services de l’agriculture et ceux de l’eau. La priorité étant accordée à l’Agriculture, les ressources pour le secteur de l’eau sont évidemment très faibles. Très souvent, une partie des dépenses de fonctionnement du service de l’eau au niveau régional est prise en charge par les projets. Cependant, il n’a pas été possible de chiffrer cette contribution au cours de la période. A partir de 2007, les DRAHRH bénéficient désormais d’une délégation de crédits pour les biens et services. Cela permet aux DRAHRH d’être plus autonomes vis-à-vis de la DAF du MAHRH. La rémunération du personnel demeure inscrite dans le budget du MAHRH, mais est gérée par la Direction de la Solde au MFB. Que les directions régionales disposent désormais de crédits délégués, cela constitue un pas dans la bonne direction, mais le problème de la faiblesse des allocations budgétaires et d’une transparence dans la répartition de ces allocations au niveau régional reste, néanmoins, entier. Il y a un gap important en matière de déconcentration/décentralisation entre les ambitions et la réalité sur le terrain. Sur le plan des ambitions, la loi du 24 décembre 2004 portant organisation du CGCT transfère, à partir de 2009, aux collectivités locales les compétences couvrant toute la gestion du secteur AEPA, à l’exception de la régulation. Dans la réalité du terrain, les communes rurales demeurent faibles en matière de ressources humaines, financières et logistiques pour exécuter leurs responsabilités. La décentralisation ne fonctionnera que si, au préalable, la déconcentration est réussie. Or, les DRAHRH sont démunies en ressources humaines, financières et logistiques. Ces structures, qui ont un rôle primordial à jouer dans l’atteinte des objectifs du PN-AEPA et des OMD, ne peuvent pas assumer, faute de moyens, leurs tâches de suivi des activités et des réalisations du secteur, de suivi de la fonctionnalité des ouvrages et d’appui conseil aux collectivités locales qui seront bientôt maîtres d’ouvrages. En outre, il n’y a pas de lien hiérarchique entre la DGRE et les DRAHRH, celles-ci relevant directement du MAHRH et la délimitation des responsabilités en leur sein entre les différents secteurs du ministère est floue. Il est à noter qu’à partir de 2007, les DRAHRH bénéficient d’une délégation de crédits pour les biens et services, ce qui constitue un pas, quoique modeste, dans le processus de déconcentration.

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Le renforcement des DRAHRH et l’allocation de ressources budgétaires adéquates pour les dépenses de fonctionnement deviennent incontournables si les objectifs du PN-AEPA et les OMD doivent être atteints dans un contexte décentralisé. Un nouveau type de partenariat est à mettre en place et à développer entre l’Etat, les collectivités locales et le secteur privé. Dans ce partenariat, l’administration centrale et régionale fournissent un appui effectif aux organes des collectivités locales en vue de planifier, mettre en œuvre les projets et assurer la gestion des ouvrages par délégation au secteur privé. Le dialogue, qui s’instaure dans un tel processus, favorise le renforcement des compétences des conseils régionaux et communaux et les responsabilise devant les populations qui les ont élus, Il permet également à l’Etat de mieux définir son rôle de conseil, d’assistance et de contrôle prescrit par le CGCT. Un manuel de procédures de travail, élaboré en concertation avec les collectivités locales, permettrait de s’assurer du renforcement du processus de décentralisation dans le secteur AEPA. La DGRE devrait préparer un manuel des procédures de travail entre les services centraux et déconcentrés du secteur avec les collectivités locales dans la mise en œuvre et la gestion des programmes EPA en milieu rural, dans la perspective du passage à une maîtrise communale du secteur. Le gouvernement devrait mettre en œuvre également une déconcentration de la gestion des marchés publics du secteur AEPA. L’expérience menée dans la DRAHRH du centre où l’essentiel (appel d’offres, ouverture des plis, attribution du marché) est fait sur place, pourrait être généralisée à d’autres régions du pays.

6.3 LA CONTRIBUTION DES BENEFICIAIRES ET DES COLLECTIVITES LOCALES

La contribution financière des bénéficiaires et des communes à l’investissement initial est extrêmement modeste. Une étude des financements AEPA sur la période 1997-2005 a montré que la contribution financière des usagers à l’investissement initial ne dépasse pas 1% dans les projets financés à travers le MAHRH20 au cours de la période. La contribution demandée aux bénéficiaires dans les projets financés à travers d’autres partenaires étatiques et les ONG a été de 5 % et 3 % respectivement. Le financement public assure donc la quasi-totalité du coût des investissements du secteur AEPA.

7. LES PERSPECTIVES À L’HORIZON 2015

Pour atteindre les OMD, il faudra fournir un accès adéquat à l’eau potable pour 4 millions de personnes supplémentaires. Cela signifie passer d’un taux d’accès de 60 % en 2005 à 80 % en 2015. Pour l’assainissement, les résultats attendus sont d’assurer un accès adéquat à l’assainissement à 5,7 millions de personnes supplémentaires et ainsi passer d’un taux de couverture de 10 % en 2005 à 54 % en 2015. En vue d’atteindre ces objectifs, le PN-AEPA pour le milieu rural et semi urbain comprend trois composantes : (i) une composante "Infrastructures eau potable" incluant la construction d’environ 17.300

points d'eau modernes (forages et puits équipés de pompe à motricité humaine) dont 6.500 dans les écoles et centres de santé ; 520 réseaux d'adduction d'eau potable simplifiés, 75 postes d'eau autonomes. Sont également prévus (iv) le remplacement de

20 Etude pour l’établissement d’un aperçu des projets, programmes et appui divers dans le domaine de l’AEPA et pour l’étude des coûts unitaires des travaux, services et fournitures hydrauliques au Burkina Faso. Volet Aperçu des projets, programme et appuis divers. Rapport définitif. DGRE. Août 2006

24

4.500 pompes à motricité humaine et (v) la réhabilitation de 11.000 superstructures, 900 forages, 1.000 puits modernes, 250 réseaux d'adduction d'eau et 75 postes d'eau autonomes ;

(ii) une composante "Infrastructures assainissement" incluant la construction de 395.000 latrines familiales, 60.000 puisards à usage individuel, 12.300 blocs de latrines publiques et la réhabilitation de 100.000 latrines familiales existantes ; et

(iii) une composante "Cadre Unifié d'Intervention" regroupant l'ensemble des procédures de mise en œuvre et mesures de renforcement des capacités pour une gestion efficace du secteur AEPA en milieu rural, la mise en place d'un environnement favorable au développement soutenu des infrastructures d'eau potable et d'assainissement et un service d'eau durable.

De 2007 à 2015, le PN-AEPA vise la réalisation de 2.670 nouveaux PEM par an ce qui demandera une augmentation de 37 % du rendement du secteur par rapport à la période 2001-2006. Une telle augmentation semble a priori réaliste. Cependant, la capacité d’absorption devra être améliorée. C’est le défi le plus important du secteur AEPA. Ceci implique : 1) La mise en œuvre d’une approche budget programme ; 2) L’harmonisation des procédures d’exécution des activités ; 3) Le développement de nouveaux modes de financement des activités (panier commun, aide budgétaire..), 4) L’amélioration des procédures de passation des marchés et de l’efficacité du circuit de traitement et d’approbations des dossiers, et 5) le renforcement de la capacité de gestion du programme par les acteurs clefs de l’Etat. L’atteinte des objectifs pour l’assainissement demeure peu réaliste même si une subvention de 90 % des ouvrages d’assainissement autonome est prévue. L’expérience dans la sous région montre que la subvention ne constitue pas un facteur décisif pour susciter la demande des populations pour les ouvrages d’assainissement. Par ailleurs, il n’est pas certain que tous les partenaires extérieurs adhèrent au principe d’une forte subvention des latrines familiales. Le coût global du PN-AEPA en milieu rural et semi urbain s’élève à 406 milliards de FCFA et se repartit comme cela est montré dans le tableau suivant21 :

Tableau no. 26 : Coût global du PN-AEPA en milieu rural et semi urbain 2007-2015 Catégorie Coût total % total Infrastructures « Eau potable » 308 363 688 600 76% Infrastructures « Assainissement » 70 846 752 768 17% Cadre Unifié des Interventions 26 768 269 459 7% Total 405 978 710 827 100%

L’exécution prévoit trois phases de trois ans chacune et le coût global de la première phase 2007-2009 s’élève à 120,6 milliards de F CFA pour le milieu rural. Le gap de financement de la première phase s’élève à 64,2 milliards de FCFA.

21 Source : Programme National d’Approvisionnement en Eau Potable et Assainissement à l’horizon 2015. Document de programme.

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8. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

L’atteinte des OMD pour l’approvisionnement en eau potable est possible pour le Burkina Faso. La capacité actuelle du secteur est déjà élevée. Elle devra être encore augmentée de 37 % par rapport au rendement annuel moyen sur la période 2001-2006, ce qui apparaît possible. Déjà, le simple fait d’avoir des objectifs quantitatifs précis à atteindre, comme la réalisation de 2.670 nouveaux points d’eau par an, est une avancée majeure par rapport au passé et va permettre de mobiliser l’ensemble des parties intéressées. La mise en œuvre graduelle d’une approche programmatique constitue un autre facteur permettant de croire à l’atteinte des objectifs du secteur à l’horizon 2015. La feuille de route de la DGRE constitue un outil clef dans le pilotage du processus vers une approche programmatique. Beaucoup d’outils sont en cours d’amélioration, notamment en ce qui concerne la planification et le suivi-évaluation des activités du secteur. De nouvelles modalités de financement du programme national en cours de réflexion permettront de réduire les couts de transaction et d’accélérer les décaissements. Pour cela le budget programme et le CDMT sont des instruments extrêmement utiles pour mieux articuler objectifs, résultats et moyens et amener les partenaires techniques et financier à travailler ensemble dans un cadre stratégique et budgétaire unifié, et à développer des synergies nécessaires pour améliorer l’efficacité du secteur. La programmation budgétaire actuelle du secteur AEPA ne lui assure pas la mobilisation des ressources nécessaires à l’atteinte des objectifs du PN-AEPA. Le CDMT du MAHRH devrait être élaboré par secteur de façon à traduire les priorités gouvernementales dans le secteur AEPA dans les enveloppes budgétaires annuelles qui lui sont allouées. Un plus grand dialogue est nécessaire entre la DGRE, le MAHRH et le Ministère des Finances sur la nature et le volume des dépenses du secteur AEPA. Le développement du secteur n’est pas bridé par le manque de ressources financières, mais Plutôt par sa faible capacité d’exécution des ressources budgétaires allouées. Le secteur AEPA souffre d’une insuffisance de personnel qualifié et de moyens au niveau central mais aussi au niveau déconcentré. Le fait que seulement 50 % des ressources disponibles sont utilisées est lié, en grande partie, à des problèmes de planification, de lenteur dans le processus de passation des marchés, de procédures multiples selon les financements et le manque de lisibilité à moyen terme sur ressources mises à disposition du secteur. Il vient aussi du déséquilibre entre moyen de fonctionnement comparé aux investissements à mettre en place. Le gouvernement devrait renforcer les capacités humaines de la DGRE et du MAHRH en matière de programmation sectorielle et budgétaire. Les dépenses de fonctionnement (dépenses courantes) ne représentent que 2% de la totalité des dépenses exécutées sur la période 2001-2006. Ce déséquilibre nuit à l’efficacité du secteur pour la mise en œuvre des investissements, pour en assurer la durabilité et accroitre l’impact sur la vie des populations. Une forte augmentation (d’un facteur de 5 à 8) des allocations pour les dépenses courantes ou ordinaires dans le secteur AEPA constitue une urgence de premier ordre. La gestion actuelle des ouvrages n’est pas efficace. La non-fonctionnalité des ouvrages, notamment du type AEPS avec un taux dépassant 35%, constitue un énorme gaspillage des ressources publiques. Le taux de non fonctionnalité des ouvrages demeure élevé, ce qui indique que l’efficacité de la dépense publique dans le secteur est faible. En dépit des expériences intéressantes confirmées dans certaines parties du pays en termes de gestion déléguée et l’implication du secteur privé, la plupart des ouvrages demeurent sous une gestion du type communautaire qui a clairement montré ses limites. La pérennité des investissements mérite une

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réflexion nouvelle. Il est nécessaire d’introduire à grande échelle de nouvelles manières de gérer les ouvrages en se basant sur des schémas nouveaux définis avec les intéressés eux-mêmes. La déconcentration et la décentralisation apparaissent comme des éléments clés pour améliorer et accroitre les performances du secteur. Sur le plan des ambitions, la loi du 24 décembre 2004 portant organisation du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) transfère, à partir de 2009, aux collectivités locales les compétences couvrant toute la gestion du secteur AEPA, à l’exception de la régulation. Dans la réalité du terrain, les communes rurales demeurent faibles en matière de ressources humaines, financières et logistiques pour exécuter leurs responsabilités. En premier lieu, il est souhaitable de les responsabiliser de façon pratique au niveau de la pérennisation des services d’eau potable existants, comme cela a commencé avec la gestion déléguée par les communes à des opérateurs privés. La décentralisation ne fonctionnera qu’avec une bonne déconcentration de l’administration. Les ressources financières et humaines disponibles pour exécuter les tâches régaliennes de l’Etat doivent être disponibles au niveau régional permettre la réussite du transfert des responsabilités. Le renforcement des DRAHRH et l’allocation de ressources budgétaires adéquates pour les dépenses de fonctionnement deviennent incontournables si les objectifs du PN-AEPA et les OMD doivent être atteints dans un contexte décentralisé. La DGRE devrait préparer un manuel des procédures de travail entre les services centraux et déconcentrés du secteur avec les collectivités locales dans la mise en œuvre et la gestion des programmes AEPA en milieu rural, dans la perspective du passage à une maîtrise communale du secteur. Le gouvernement devrait mettre en œuvre également une déconcentration de la gestion des marchés publics du secteur AEPA. L’expérience menée dans la DRAHRH du centre où l’essentiel (appel d’offres, ouverture des plis, attribution du marché) est fait sur place, pourrait être généralisée à d’autres régions du pays. Un nouveau type de partenariat est à mettre en place et à développer entre l’Etat, les collectivités locales et le secteur privé. Le suivi-évaluation des investissements et l’appui conseil aux communes et aux bénéficiaires directement responsables de l’entretien et de la maintenance des ouvrages devront être considérablement renforcés. Les tâches régaliennes de l’Etat devraient être assurées grâce à une augmentation substantielle des dépenses courantes et, notamment des dépenses de fonctionnement des services. L’assainissement fait figure de parent pauvre dans le secteur AEPA. Le programme national est très ambitieux pour l’assainissement mais les moyens d’y arriver ne semblent pas à la hauteur. Les enveloppes prévues pour la promotion de l’assainissement et le marketing social dans le budget programme 2008-2010 sont insuffisantes pour déclencher un changement d’ampleur. Dans le PN-AEPA, l’augmentation en couverture en assainissement autonome est basée sur une politique de forte subvention des investissements (90 %). L’expérience d’autres pays - le Ghana par exemple – montre que même avec un taux de subvention élevé, il est difficile de stimuler une demande à grande échelle des populations rurales pour des ouvrages d’assainissement autonomes. Il y a nécessité pour le Burkina Faso d’accorder plus d’importance au développement de nouvelles méthodes de promotion de l’assainissement, tels que le concept de « Total Sanitation » développé en Inde, au Bangladesh et en Ethiopie sans subvention ou des clubs de santé communautaire mise en place en Sierra Leone.

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28

La collecte de données sur les réalisations physiques et sur les dépenses budgétaires pose un grave problème auquel la DGRE ne s’est pas encore adressées. Il est souhaitable que la DRGE se charge de centraliser la collecte périodique (par exemple, trimestriellement ou semestriellement) des données nécessaires à l’analyse de l’évolution physique et financière du secteur AEPA. La mise en place d’un système d’informatisation des dépenses financé sur ressources extérieures serait également souhaitable. Cela permettrait d’avoir la possibilité d’interface au CID et favoriserait la disponibilité d’informations chiffrées sur les dépenses publiques d’investissement et leur transparence.

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ANNEXE 6

Comparaison régionale des dépenses réalisées dans le secteur AEPA 2001-2006

2001 2002 2003 2004 2005 2006 Accès à l’eau potable (en %) Ghana 41 53 Mali 45 50 Burkina Faso 46 (?) 60 Dépenses totales (en millions de US$) Ghana1) 10.7 24.9 29.2 19.9 47.7 65.5 Mali 10,1 10,1 8,8 15,7 27,1 31,3 Burkina Faso 18,0 6,6 9,8 8,7 16,0 32,6 Part du Budget National (en %) Ghana1) 1,2 2,5 2,2 1,3 2,2 2,6 Mali 1,5 1,1 0,7 1,2 1,9 4,7 Burkina Faso 3,1 1,3 1,5 1,0 1,6 2,8 Part du PIB (en %) Ghana1) 0.2 0.4 0.4 0.2 0.5 0.5 Mali 0,4 0,3 0,2 0,3 0,5 0,6 Burkina Faso 0,9 0,2 0,2 0,1 0,3 0,5

1) Au Ghana, le budget national est composée des différents source de financement qui sont documentée par des différentes entités publiques, ce qui rend une composition des données portant sur les réalisations du budget national difficile. Ainsi, la référence se base sur les dépenses allouées.

36

ANNEXE 7

CONTEXTE INSTITUTIONNEL DE LA PRÉVISION ET DE L’EXÉCUTION DES DEPENSES PUBLIQUES 1. La gestion des dépenses publiques de l’Etat s’appuie sur une utilisation de l’outil informatique pour l’amélioration de la transparence, de la fiabilité et de la traçabilité des opérations budgétaires à travers le circuit intégré de la dépense (CID). Le CID, système automatisé de gestion des dépenses, permet un accès à l'information en temps réel au niveau des données selon des critères combinés variables : destination de la dépense, objet et nature de la dépense, agents économiques bénéficiaires, différentes synthèses. Les procédures mises en place pour la préparation, l'exécution et le suivi de l’exécution du Budget de l'Etat se caractérisent par :

- un réseau de micro-ordinateurs ayant accès à toutes les données du budget de l'Etat hormis celles relatives à l’exécution des dépenses sur financement extérieur ;

- une saisie unique et contrôlée des données par l'administrateur de crédits ;

- un parcours imposé et contrôlé des dossiers de dépense dans lequel chaque acteur doit intervenir à son tour, contrôler, valider puis transmettre à l'acteur suivant ;

- un accès à l'information en temps réel au niveau d'un dossier ou des données synthétisées selon des critères combinés variables

• synthèse des dotations budgétaires ; • synthèse de l'exécution du budget à une date précise. • destination des ressources de l'Etat selon les fonctions de l'Etat, selon les secteurs et

opérateurs économiques bénéficiaires des ressources de l'Etat : • synthèse des dépenses selon la nature

- une confidentialité paramétrable permettant de donner, à chaque intervenant dans le traitement des dossiers, l'autorisation de consulter et / ou de mettre à jour les seules données qui lui sont nécessaires ;

- une gestion maîtrisée des dépenses par la modulation des opérations budgétaires à travers l’ouverture ou le verrouillage du système.

2. Elle connaît un processus continu de reformes pour l’assainissement, la transparence, et l’efficacité dans la gestion des dépenses publiques. Depuis 1991, le Gouvernement du Burkina Faso, soutenu par ses partenaires au développement, s’est engagé dans un processus de réformes économiques et financières visant dans un premier temps, l’assainissement des finances publiques, notamment la restructuration de la dette extérieure (annulation et rééchelonnement), l’apurement des arriérés de paiement, la maîtrise des dépenses de personnel et le désengagement de l’Etat des entreprises publiques. Après cette première génération de reformes et à l’issue d’un diagnostic interne ainsi que des conclusions de diverses études et revues de dépenses publiques, le Gouvernement a adopté en juillet 2002, le Plan pour le renforcement de la gestion budgétaire (PRGB) dont l’objectif global est «d’améliorer durablement la transparence, la fiabilité et l’efficacité dans la gestion budgétaire». Des reformes institutionnelles, organisationnelles et juridiques visant à créer un cadre harmonisé au niveau national et sous régional. Au plan institutionnel et organisationnel, des audits organisationnels de la quasi-totalité des principales structures ont été conduits. Des plans d’actions sont en cours d’élaboration ou d’exécution suite aux conclusions et recommandations de ces audits. L’harmonisation du dispositif de gestion financière avec les directives de l’UEMOA, par la transposition en droit national des directives de cette communauté relatives aux finances publiques :

loi relative aux lois de finances, comptabilité publique, régime des comptables publics, des ordonnateurs et des administrateurs de crédits de l’Etat et de ses démembrements ainsi que le contrôle de leurs opérations financières. 3. Le processus de programmation budgétaire a connu une évolution notable avec l’introduction du budget-programme et du cadre des dépenses à moyen terme (CDMT) pour une amélioration de la qualité et de la pertinence de la dépense. L’introduction du budget-programme dans la gestion budgétaire constitue une amélioration sensible des procédures d’allocation des ressources. Amorcée depuis 1998, la démarche du budget-programme repose sur :

- la définition des objectifs à atteindre au cours d’une période donnée en réponse à un besoin ; - l’identification de programmes et activités à mettre en œuvre pour atteindre ces objectifs ; - l’évaluation des activités à mener ; - la définition d’indicateurs permettant d’apprécier le résultat de l’action.

Les premières expériences ont abouti à des demandes de ressources sans commune mesure avec les moyens de l’Etat. L’introduction du CDMT est venue pallier cette insuffisance car il détermine des plafonds de dépenses par titre et par section compatibles avec les ressources de l’Etat.

Le Burkina Faso élabore depuis 2000 un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) assurant le lien entre le CSLP et le budget annuel. Cet instrument de programmation budgétaire définit un cadre pluriannuel glissant de ressources stables, favorise une approche par programme avec des objectifs de performance, met en place un système d’allocation de ressources cohérent avec les stratégies intersectorielles et sectorielles du gouvernement, conformément aux orientations du CSLP et détermine des enveloppes financières prévisibles permettant aux ministères d’élaborer des stratégies et des programmes soutenables à moyen terme. L’élaboration du CDMT comporte quatre étapes principales :

- la détermination des enveloppes globales. Le cadrage macroéconomique (projections des principaux agrégats macroéconomiques, secteur réel, secteur extérieur, secteur finances publiques et secteur monétaire) détermine les enveloppes globales de dépenses par titre budgétaire et les prévisions de recettes. Le CDMT 2007-2009 a été élaboré selon quatre scénarii : scénarii central ou tendanciel, optimiste ou volontariste, pessimiste et capacité d’absorption des ministères et institutions.

- la détermination du scénario de référence. Il s’agit d’estimer le coût global de tous les programmes en cours au sein des ministères et institutions. Il est procédé à une projection des dépenses courantes dans l’hypothèse d’une reconduction des services votés de l’année précédente, l’estimation des charges récurrentes des projets qui s’achèveront au cours de la période triennale et l’estimation des économies à réaliser sur le budget en cours. Il est procédé aussi à une projection des dépenses en capital correspondant aux projets en cours, aux projets qui démarreront au cours de la période et dont le financement est acquis et à l’estimation des économies à réaliser sur les budgets programmes en cours. Le scénario de référence correspond donc à une prévision de dépenses ordinaires et en capital sans mesures nouvelles et éventuellement avec des économies.

- la détermination des enveloppes à répartir par titre. Par différence entre le niveau des enveloppes globales et celui des enveloppes du scénario de référence auquel on lui ajoute une réserve de précaution, on obtient les enveloppes à répartir par titre. La réserve de précaution permet de faire face, au cours des différents niveaux d’arbitrage, à des besoins pertinents non pris en compte.

- La détermination des enveloppes financières « sectorielles ». Elle consiste à déterminer l’enveloppe totale qui revient à chaque ministère et institution après avoir dégagé l’enveloppe de

38

référence et l’enveloppe additionnelle, y compris l’enveloppe PPTE. Cet exercice est au coeur de l’approche CDMT puisqu’il reflète les choix d’allocations intersectorielles et donc les priorités du gouvernement et de ses engagements avec les PTF.

Malheureusement ces outils de programmation budgétaire présentent des insuffisances qui les rendent peu efficaces sinon inopérants. Concernant le budget-programme, on note l’absence de texte réglementaire et/ou de référentiel pour son implantation : modalités de préparation, d’exécution et de contrôle. Les premières expériences ont abouti à des demandes de ressources sans commune mesure avec les moyens de l’Etat. La mise en œuvre du CDMT connaît des limites dues à l’absence d’un manuel de procédures et de logiciel d’élaboration d’une masse critique d’agents formés. Le manque de maîtrise et la précarité des ressources font que les prévisions, assises sur des hypothèses macro-économiques sont vite dépassées. Ainsi, dès l’adoption du budget, des mesures de régulation sont prises pour les raisons suivantes :

- appui budgétaire non mobilisé ; - réalités du recouvrement en fin d’année qui entraînent une révision des prévisions de

recettes à la baisse ; - problèmes conjoncturels incontournables survenus après le cadrage.

Les débats budgétaires reposent toujours sur une logique de budgets de moyens et non sur celle des résultats. L’arbitrage des dépenses courantes se fait à deux niveaux : celui des commissions techniques (une pour les dépenses courantes et une autre pour les dépenses d’investissement) et celui du ministre en charge du budget. Les prévisions sont généralement adoptées lorsque les plafonds par titre et par section sont respectés. En d’autres termes l’accent n’est pas suffisamment mis sur la pertinence des dépenses proposées. 4. Une exécution budgétaire classique des dépenses bien encadrée par les dispositions légales et réglementaires ainsi que par le circuit de la dépense. La loi de finances ainsi que les autres lois et règlements fixent les règles relatives à l'exécution du budget de l'année par une définition claire des attributions et des responsabilités des différents intervenants.

- Les administrateurs de crédits habilités à prendre la décision d’effectuer une dépense, de proposer l’engagement et de préparer la liquidation des dépenses.

- Le ministre chargé du budget, ordonnateur des dépenses du budget de l’Etat, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor, chargé de la mise en place des crédits, du contrôle des opérations des administrateurs de crédits et de l’exacte application de la réglementation relative à la comptabilité publique et de l’ordonnancement.

- Le comptable public qui effectue deux types d’opérations : celles du payeur qui consistent à vérifier le respect de la procédure de la dépense notamment l’existence des pièces justificatives et celles du caissier qui s’assure du mode de paiement et de la qualité du créancier avant de payer. Toutefois, en matière d’exécution budgétaire, des reformes et actions pertinentes sont prises pour favoriser l’efficacité et la célérité de la procédure de la dépense et le suivi de l’exécution budgétaire. Il s’agit de :

- la définition d’une nomenclature des pièces justificatives des dépenses du budget de l’Etat nécessaires à chaque étape de la procédure : engagement, liquidation, ordonnancement et paiement ;

- l’élaboration d’un référentiel de délais en matière d'exécution des dépenses publiques qui fixe pour chaque acteur de la dépense publique et selon l’étape, un délai de traitement des dossiers ;

- la mise en place du comité de suivi des délais d'exécution de la dépense publique (CODEP) ;

- La capacité de modulation de la dépense à travers le CID qui permet au ministère en charge du budget de réguler ou de geler l’exécution des dépenses par le verrouillage du système.

39

- l’organisation chaque trimestre d’une réunion regroupant les administrateurs des crédits et les intervenants de la chaîne des dépenses.

- Le fonctionnement régulier d’un comité de suivi de l'exécution budgétaire et de la trésorerie - la production mensuelle du Tableau des opérations financières (TOFE). - la mise en œuvre de la comptabilité matière qui permet au contrôle de disposer de repères

sur le patrimoine de l’Etat et l’effectivité de la dépense publique. - l’accompagnement progressif de la déconcentration marqué par la procédure de délégation

des crédits aux entités déconcentrées ainsi que la déconcentration effective de l’ordonnancement dans dix (10) régions.

- La mobilisation des ressources sur le marché financier pour financer la trésorerie de l’Etat et favoriser le paiement des factures dans les délais légaux.

Cependant, de graves disfonctionnements dans la chaîne de la dépense publique perturbent l’exécution des dépenses de l’Etat. La gestion des dépenses de matériel reste encore trop centralisée dans les départements ministériels. La centralisation de la gestion au niveau des directions de l’administration et des finances rend difficile sinon impossible la prise de décision. La nomenclature des pièces justificatives qui n’est pas toujours respectée occasionnant de nombreux rejets de dossiers qui retardent l’exécution de la dépense. Les intervenants dans la chaîne des dépenses connaissent des conflits de compétences dans le traitement des dossiers dus au non respect des rôles et attributions des intervenants (contrôle financier, ordonnateur, comptable) comme prévus par les textes législatifs et réglementaires.

5. En dépit de tous ces efforts, l’exécution des dépenses publiques reste tributaire de la capacité de l’Etat à relever d’importants défis au niveau des marchés publics. Les marchés publics constituent le principal moyen d’exécution des dépenses de fonctionnement, d’investissement et d’équipement. Leur gestion est caractérisée par la disparité des procédures d'exécution due à la diversité des sources de financement. Aussi le principal défi est-il de disposer de procédures nationales qui permettent une gestion rationnelle et la consommation effective des ressources ainsi que l’atteinte de normes conformes aux standards internationaux, afin de dissiper ainsi tout doute sur la transparence et l’équité dans l’attribution des marchés publics.

Les premières reformes ont déterminé Les procédures de passation des marchés caractérisées par une définition des rôles et attributions des intervenants, ainsi que du cycle et du circuit des marchés publics. Les administrateurs de crédits et les commissions d’attribution des marchés (CAM) des ministères et institutions sont les véritables leviers de la gestion des marchés publics. La Direction Générale des Marchés Publics (DGMP) n’est pas impliquée dans le processus d’ouverture des plis et d’analyse des offres. Elle est une structure centrale du ministère en charge des finances qui assure la publication des appels d’offres et le contrôle de la régularité de la passation des marchés publics.

Les principales reformes en cours de mise en œuvre ou de finalisation ont trait :

- à la redéfinition des attributions de la DGMP et la création de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics ;

- la sous-commission d’analyse ;

- la généralisation de la maîtrise d’ouvrage délégué ;

- Le système d’informatisation des marchés publics

La redéfinition des attributions de la DGMP et la création de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics ont pour but d’éviter que la DGMP ne continue à être juge et partie. L’autorité de régulation a pour mission d’assurer la régulation, le suivi et l’évaluation du système de passation des marchés. Aussi

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devra-t- elle évaluer périodiquement la conformité et la performance du système au regard des indicateurs et standards internationaux. Une professionnalisation et plus grande autonomie de la sous-commission d’analyse pour plus d’efficacité et d’équité. Il existe parfois des conflits difficiles à maîtriser entre la CAM et les sous-commissions d’analyse que cette dernière nomme. La nouvelle formule serait que chaque ministre propose une liste de membres pour les sous-commissions au regard de leur objet et des compétences des cadres. Ainsi il sera établi une liste nationale dans laquelle l’on puisera les membres des sous-commissions. La liste nationale bénéficiera de formations qualifiantes pour une plus grande professionnalisation des membres. Ainsi dorénavant, la CAM procèdera à l’ouverture publique des plis et remettra les dossiers à une sous-commission dont la liste des membres est aléatoire et sur laquelle elle n’a aucune emprise. Cette dernière exécute les travaux d’analyse et remet son rapport à la CAM. En cas de conflit, la DGMP et le cas échéant, l’autorité de régulation sont saisies.

La généralisation de la maîtrise d’ouvrage délégué pour accélérer le processus de passation des marchés publics et un meilleur suivi de l’exécution des prestations Il n’existait pas une réelle réglementation de la maîtrise d’ouvrage délégué des travaux de l’Etat, monopole de quelques structures. Cette fonction est désormais réglementée par un décret tant du point de vue des procédures d’attribution que la procédure de passation des marchés. La maîtrise d’ouvrage délégué sera soumise aux mêmes contraintes que l’administrateur des crédits à savoir : la conformité du DAO, la publication de l’avis d’appel d’offres, le contrôle des résultats de dépouillement et d’analyse des offres. Le système d’informatisation des marchés publics vise à contrôler le délai de traitement des dossiers d’appels d’offres. La mise en œuvre de système permettra aux responsables de suivre en temps réel et de contrôler les délais de traitement des dossiers dans chaque service et de focaliser l’attention sur les sources de blocage.

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ANNEXE 8

COLLECTE ET TRAITEMENT DES DONNEES FINANCIERES Dépenses de personnel Le traitement des salaires a connu plusieurs difficultés : • la prévision et l’exécution des salaires se faisaient à partir de la chaîne solde (SYGASPE). La

mutation d’un agent d’un service à un autre n’était pas toujours prise en compte par cette chaîne par manque de mise à jour du fichier solde. Ainsi un agent en service dans un service peut être au plan salarial dans un autre ;

• l’entité AEPA a connu plusieurs évolutions institutionnelles : passant du Ministère de l’Environnement et l’eau au MAHRH. Pour certains chiffres (il a

fallu recourir aux archives nationales pour avoir les prévisions des avant-projets de budget car les dépenses courantes AEPA n’étaient pas éclatées dans les documents budgétaires fournis mais inclus au Secrétariat Général du MAHRH pour cause de transfert tardif de la partie « eau » de l’Environnement et Eau au MAHRH suite à la formation du gouvernement du second semestre de 2002..

Qu’il s’agisse des différentes recompositions des directions centrales et régionales: DGH, DGAEP, DGIRH au niveau central et DRH et DRAHRH au niveau déconcentré, des changements sont intervenus dans le mouvement du personnel entraînant des changements notables. Il s’est parfois agi du départ de quelques cadres dont les rémunérations constituaient un volet important de la dotation.

Ces différentes situations expliquent les fluctuations au niveau salarial. Le regroupement des services AEPA au sein de la DGRE pourrait permettre une meilleure maîtrise des dépenses courantes dont les salaires. Dépenses de fonctionnement et de transferts La collecte des données a été faite à partir de l’état d’exécution du budget de l’Etat 2001 déposé à la Cour des Comptes et agréé par cette dernière dans le cadre de la préparation et soumission de la loi de règlement à la représentation nationale. Pour les autres années, tous les chiffres sont ceux du circuit intégré de la dépense et relatifs aux gestions budgétaires closes le 31 décembre des années concernées. Ces chiffres ont subi des traitements sans modifications. Dépenses d’investissements Les dépenses d’investissements ont connu un traitement particulier. Celles financées sur ressources extérieures n’étant pas exécutées à travers le CID, la collecte des données a été faite à partir des rapports de la Direction générale de l’évaluation et du contrôle des investissements (DGCEI). La DGCEI a, avec la Direction générale du budget, la charge de prévoir les dépenses d’investissements de l’Etat. En plus elle en assure le suivi de l’exécution. Elle produit pour chaque gestion budgétaire, en collaboration avec les directions des études et de la planification, un rapport sur l’exécution du PIP. Ce rapport est validé au niveau des ministères et institutions, soumis et adopté en Conseil des ministres. Toutes les données ont été collectées sur les différents fichiers. Le traitement a d’abord concerné l’identification des lignes budgétaires concernant le secteur AEPA. Ce travail a été fait en collaboration avec la DGRE (Direction de l’approvisionnement en eau potable). Ensuite il a été procédé à la reprise des prévisions et exécutions en : fonds propres Etat, contrepartie Etat, prêts et subventions en pointant les lignes budgétaires concernées. à partir du pointage des lignes excel. Ce travail a été fait pour l’Etat dans son ensemble et les ministères suscités et pour les années 2001 à 2007.

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ANNEXE 9

GESTION DES DEPENSES PUBLIQUES

1. Programmation budgétaire La gestion des dépenses publiques AEPA se fait dans les mêmes conditions que celles de l’Etat de façon générale. Pour une bonne compréhension de ces procédures, l’annexe 7 procède à une évaluation succincte du processus de préparation, d’exécution et de contrôle des dépenses budgétaires de l’Etat de façon générale, à travers ses forces et ses insuffisances. Ici seront mentionnées deux éléments clefs par rapport à la problématique du secteur AEPA : le CDMT et le Budget programme dont l’introduction a permis au processus de programmation budgétaire de connaître une évolution notable.

2. Le Budget-Programme La DGRE a commencé à partir de 2006 l’élaboration d’un budget programme. Le budget programme repose sur la définition des objectifs à atteindre, l’identification de programmes et activités à mettre en œuvre pour atteindre ces objectifs, l’évaluation des activités à mener et la définition d’indicateurs de performance. Cet exercice n’a pas abouti à des résultats tangibles.

3. Le CDMT Le CDMT est élaboré pour donner une vision à moyen terme de la politique budgétaire et encadrer l’élaboration des budgets annuels, en déterminant des plafonds de dépenses compatibles avec les équilibres macroéconomiques. Le CDMT suppose que le gouvernement dispose de politiques sectorielles clairement définies et auxquelles doivent être associées des plans stratégiques définissant les objectifs à atteindre ainsi que les moyens nécessaires. Il se situe en amont de la prévision budgétaire et fixe, dans la circulaire budgétaire, le montant des enveloppes des ministères et institutions.

Le MAHRH tout comme les autres ministères, participe à l’élaboration du CDMT. En début d’année, des tableaux sont envoyés par le MFB aux autres ministères pour être remplis, avec des informations sur les effectifs, les coûts de fonctionnement, les transferts et les investissements (par structure bénéficiaire et type de financement). Un Comité technique au niveau du SP-PPF examine ces informations et les discute avec les techniciens des ministères et les représentants des principales directions du MFB, notamment la Direction Générale du Budget.

Un Comité technique au niveau du SP-PPF prend en compte la révision annuelle du CSLP du mois d’avril – mars. L’objet de ces discussions est de passer en revue les besoins prioritaires des ministères et de déterminer le volume de l’enveloppe additionnelle. Dans le cadre de la répartition de l’enveloppe additionnelle pour les dépenses de biens et services (titre III), le Comité technique retient deux groupes : le groupe I, composé des secteurs prioritaires, reçoit 65% (secteurs sociaux : 50%, développement rural : 20%, gouvernance : 20% et autres : 10%) et le groupe II qui reçoit 35%. Le MAHRH qui fait partie du développement rural ne reçoit que 5% de l’enveloppe additionnelle. La clé de répartition de l’enveloppe additionnelle des dépenses d’investissement (titre V) est de 60% pour les secteurs sociaux, 20% pour le développement rural et 20% pour les secteurs de la gouvernance. Les conclusions des travaux du Comité sont validées par le Conseil des ministres.

4. La programmation budgétaire au MAHRH Le CDMT du MAHRH est global et n’intègre pas de répartition par secteur. Le MAHRH comprend trois secteurs : l’agriculture, l’hydraulique et les ressources halieutiques. Il n’existe pas de clé de répartition des ressources permettant ainsi à chaque secteur de programmer avec assurance les dépenses nécessaires à la réalisation des objectifs entrant dans le cadre de l’exécution de ses politiques et stratégies. Le CDMT est en fait une prévision budgétaire agrégée et indicative sans détails au-delà du titre. Il n’y a pas de manuel de procédures et de logiciel d’élaboration ainsi qu’une masse critique d’agents formés. Finalement, la programmation budgétaire au sein du MAHRH repose sur la logique des moyens et non celle des objectifs et résultats à atteindre.

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Il n’existe pas de vrai budget programme en dehors du document qui définit de façon globale les objectifs et les programmes du MAHRH et qui ne répond pas aux normes du budget programme.

5. La programmation budgétaire de la DGRE La programmation budgétaire de la DGRE était faite de façon classique, c’est-à-dire fondée sur la logique des moyens, au cours de la période 2001-2006. Elle était faite par plusieurs services du ministère en charge de l’eau. La procédure a cependant changé depuis le regroupement des services AEPA au sein la DGRE. En 2007 La DGRE a opté pour la rationalisation des choix budgétaires à travers une programmation budgétaire selon la logique des objectifs et des résultats. Le PN-AEPA est désormais l’instrument principal pour atteindre les OMD dans le secteur. Pour l’opérationnalisation, c’est-à-dire l’atteinte des objectifs du PN-AEPA dans l’espace et dans le temps, la DGRE a élaboré un budget programme triennal 2008-2010.

Le processus de programmation budgétaire du MAHRH et de la DGRE a connu des problèmes divers : 1) le délai de préparation du budget : la circulaire budgétaire donne, moins de deux mois aux administrateurs pour l’élaboration et le dépôt des avant-projets de leurs dépenses (circulaire au plus tôt le 1er mai et dépôt de l’avant-projet du Ministère avant le 30 juin). Ce délai est trop court pour permettre d’impliquer tous les acteurs dans l’ensemble du processus ; 2) la non maîtrise des prévisions de dépenses d’investissement : les informations concernant les décaissements prévisionnels sur financements extérieurs ne sont pas disponibles au moment de l’élaboration du budget. Elles le sont souvent au cours des mois de février ou mars de l’année en cours. La révision du PIP en juin ou juillet permet de prendre en compte ces dépenses à exécuter. Mais pour l’année budgétaire ; 3) Les études de pré investissement : l’absence de ligne budgétaire pour les études ne facilite pas la clarté des prévisions. Le secteur de l’eau a eu une spécifique, malheureusement, cette ligne n’existe plus alors que certains partenaires au développement conditionnent leur financement à des études préalables réalisées par le Gouvernement.

6. Aspects institutionnels de l’exécution des dépenses AEPA Le DAF est administrateur de tous les crédits inscrits dans le budget. Il est habilité à prendre la décision d’effectuer une dépense, de proposer l’engagement et de préparer la liquidation des dépenses, sur ressources internes seulement. Les autres étapes : liquidation, ordonnancement et paiement relèvent du MFB. La gestion des dépenses de matériel reste encore centralisée à la DAF/MAHRH. La délégation de crédits n’est pas effective au niveau des services centraux. La centralisation de la gestion au niveau de la DAF ralentit le processus de prise de décision. Faute de décision prise à temps, les problèmes s’accumulent et deviennent de plus en plus difficiles à résoudre. Les nombreux rejets de dossiers retardent l’exécution de la dépense. La délégation de crédits aux DRAHRH pour les biens et services (titre 3) est fonctionnelle à partir de 2007. Ainsi, ces dernières peuvent programmer l’exécution de leurs dépenses conformément aux besoins et au calendrier de réalisation de leurs activités. La délégation des crédits ne concerne cependant pas les dépenses d’investissement inscrites au titre V du budget de l’Etat.

Les intervenants de la chaîne de la dépense publique ne sont pas au même niveau d’information. Ceux qui élaborent et qui connaissent le contenu du budget ne sont pas ceux qui contrôlent la régularité de la dépense. Cela est source d’incompréhension voire de conflit entre l’administrateur, voir l’ordonnateur de crédit et le contrôleur financier ou le comptable. Ainsi, un dossier peut passer l’étape du contrôle financier et être rejeté au niveau de l’ordonnancement. Un dossier peut franchir les étapes du contrôle financier et de l’ordonnancement et est rejeté par le comptable pour des raisons d’imputation budgétaire. Des aspects perçus par le contrôle financier et l’ordonnateur ne le sont parfois pas par le comptable.

Des rejets conséquence de la mauvaise circulation de l’information. Une dépense imputée sur une ligne budgétaire ayant fait l’objet d’un réaménagement budgétaire par arrêté, peut être rejetée à la phase du paiement, parce que le comptable n’a pas connaissance de cet arrêté de réaménagement. Des pièces valides au moment de la constitution du dossier et dont le délai de validité est périmé pendant le cycle du traitement du dossier constituent des motifs de rejets. Le prestataire est invité à reprendre ces pièces. Ainsi d’un décompte à un autre, le prestataire est obligé de reprendre les mêmes pièces plusieurs fois. Les dossiers sont parfois rejetés pour des aspects accessoires ne figurant pas dans ces dispositions et connaissent parfois des rejets successifs par le même service pour des raisons différentes qui auraient pu être observées au moment du premier rejet. Ce qui retarde la procédure de paiement.

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7. La passation des marchés publiques Le cycle de passation des marchés publics L’essentiel des dépenses publiques d’eau potable est exécuté à travers les marchés publics. Les administrateurs de crédit, en l’occurrence, le DEP et les chefs de projets sont les véritables leviers de la gestion des marchés publics. Outre le plan de passation des marchés, ils ont les attributions suivantes : l’initiative des achats publics dans leur ressort de compétence ; l’élaboration du document d’appel d’offres (DAO) sur la base du DAO type existant ; la modification du DAO type sous réserve de requérir l’avis de la DGMP; la responsabilité de l’ouverture des prix, de l’analyse des offres et de la proposition d’attribution des marchés à travers les structures de gestion des marchés publics que sont les Commissions d’Attribution des Marchés (CAM) et autres ; et finalement la supervision de l’exécution effective de prestations, soit directement, soit à travers d’autres prestataires spécialisés en la matière. La DGMP n’est pas impliquée dans le processus d’ouverture des plis et l’analyse des offres. Son rôle se limite au contrôle de la régularité du processus à travers le contrôle du DAO ; la publication des appels d’offres et des résultats dans la revue des marchés publics ; le contrôle de l’analyse des offres, la réception et le traitement des plaintes des soumissionnaires.

Les goulots d’étranglements dans la passation des marchés publics

En raison de la saison des pluies, la durée de réalisation des travaux est réduite de 3 à 4 mois pendant l’année. Faute de commencer les travaux sur financement interne très tôt dans l’année, toutes les autorisations budgétaires qui n’ont pas été utilisées sont annulées et ne peuvent pas être reportées sur le budget de l’exercice suivant. De plus, le plan de passation de marchés qui doit être élaboré et déposé courant novembre ou décembre par les administrateurs de crédits n’est souvent pas déposé à temps (février, mars). Ce qui retarde la mise en œuvre des chantiers.

La Sous Commission Technique (démembrement de la CAM) chargée de l’évaluation d’un marché produit avec retard son rapport d’évaluation. Selon les estimations de la DGMP, le délai moyen au MAHRH est de 134 jours pour les fournitures et 338 jours pour les travaux financés sur le budget de l’Etat. Ce délai est plus long pour les dépenses financées sur ressources extérieures à cause du temps nécessaire en cas d’avis de non objection préalable.

Le système d’attribution des marchés repose sur le critère du moins disant. Les entreprises connaissent les critères d’attribution et s’arrangent, dans certains cas, pour les remplir sans pour autant disposer des ressources humaines, matérielles et financières adéquates pour exécuter les travaux dans les délais et selon les règles de l’art. Ces problèmes sont accentués par le manque de rigueur et de fermeté de l’administration dans l’exécution des travaux, qui généralement de sanctionne pas les entreprises défaillantes.

Les délais pour les avis de non objection des PTF entrainent des retards importants. En général, l’avis de non objection est requis au niveau de l’approbation du DAO et du procès verbal présentant les conclusions de l’analyse des offres. Au niveau de certains bailleurs, il y a une première étape d’approbation par l’antenne du bailleur au Burkina et ensuite par le siège. Ainsi, chacune des deux étapes peut durer un mois, voire deux ou trois. Pour les prestations intellectuelles, certains bailleurs ont trois étapes correspondant aux approbations successives du dossier de consultation, de l’offre technique et du projet de contrat.

Le circuit d’approbation et d’engagement des marchés est trop long. Ces deux étapes connaissent de longs délais à cause de multiples rejets de dossiers. Il y a une nomenclature de pièces justificatives qui accompagnent le dossier aussi bien pour l’engagement que pour la liquidation et qui figurent dans le système informatique. Pour l’approbation, les visas sont très généralement nombreux.

La forte concentration de la gestion des marchés au niveau central est un facteur de ralentissement de la procédure. Lorsque les services déconcentrés sont directement concernés par un appel d’offres, ils sont obligés de se déplacer à Ouagadougou, une ou plusieurs fois, paralysant leurs activités quotidiennes et entraînant, en conséquence, un gaspillage de temps et de ressources.

L’enregistrement des marchés sur financement extérieur peut prendre deux, voire trois mois. Les longs délais que prend l’enregistrement des marchés sur financement extérieur handicapent le démarrage diligent des travaux.

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La faiblesse des services déconcentrés du secteur AEPA est un handicap à la gestion des marchés publics, notamment le suivi et le contrôle. Dans les DRAHRH, il n’existe pratiquement pas de personnel dédié au secteur AEPA. Cela est une des causes du non exécution ou de la mauvaise exécution des prestations.

Le contrôle des dépenses publiques AEPA Le contrôle interne a priori Le contrôle a priori connaît des limites et contraintes liées à son champ d’application et à sa portée. Portant sur la consommation légale des ressources, il ne peut se prononcer sur l’efficience de la dépense et l’atteinte des résultats. De plus et jusqu’à présent, le contrôle financier n’appose pas son visa sur les opérations des projets financés sur ressources extérieures parce que celles-ci échappent à la procédure de la dépense publique. Ainsi, les flux de ressources extérieures pour lesquelles le MFB n’est pas ordonnateur ne sont pas maîtrisés. Il s’agit des situations où les dépenses sont directement exécutées par le bailleur des fonds ou par une agence d’exécution nationale ou étrangère.

8. Le contrôle interne a posteriori Le contrôle interne au ministère chargé de l’eau, assuré par l’Inspection technique du MAHRH, est quasiment inopérant. Il devrait concerner : 1) les investigations relatives à la gestion administrative, technique et financière et au contrôle de l’application des textes ; 2) la vérification de l’utilisation des ressources et la régularité des opérations budgétaires ; 3) le suivi de l’exécution des contrats et 4) l’appui conseil pour la mise en œuvre des projets et programmes.

Cependant, les capacités des structures de contrôle a posteriori ne permettent pas la réalisation effective de leurs activités au niveau des services de l’Administration. Le contrôle a posteriori extérieur au MAHRH est assuré par l’Inspection Générale d’Etat et l’Inspection Générale des Finances.

Le contrôle externe La Cour des comptes Le contrôle externe est exercé par la Cour des Comptes qui fait partie du pouvoir judiciaire et dont l’indépendance est garantie par la Constitution. Elle exerce un contrôle sur les comptables publics (trésoriers centraux et régionaux, receveurs municipaux, comptables d’établissements publics nationaux) et sur les administrateurs de crédits et les ordonnateurs. La Cour des comptes a examiné les comptes de gestion des comptables publics de l’Etat et des autres organismes publics de 2001 à 2005. Elle a également produit et établi une déclaration de conformité, en comparant les comptes administratifs ou comptes des ordonnateurs et les comptes de gestion ou comptes des comptables. Elle a finalement aussi fait des rapports sur les lois de règlement des années 1995 à 2005 et produit et publié un rapport public consolidé de 2003-2004, conformément aux textes en vigueur.

9 Le Parlement Le contrôle politique est exercé par les représentants des contribuables et des redevables sur la gestion des exécutifs : gouvernement, responsables des institutions et collectivités. Le contrôle parlementaire bénéficie des travaux de la Cour des comptes pour son appréciation de l’action du Gouvernement et de ses démembrements. Le contrôle parlementaire s’exerce aussi à travers la Commission chargée des finances et du budget qui a des pouvoirs de vérification sur pièces et sur place.

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