Catherine Spieser Séminaire NEM – Sciences Po, CEE - 25 avril 2013

Catherine Spieser, Séminaire NEM 1

L’institutionnalisation des politiques de l’emploi en Pologne Entre diffusion des modèles internationaux et choix des

acteurs nationaux

Catherine SpieserSéminaire NEM – Sciences Po, CEE - 25 avril 2013

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Introduction (1/2)

• Terrain: Pologne post-communiste: 1989 – 2004 Transformations profondes (règles du jeu politique, institutions, acteurs),

cas-laboratoire (reconfiguration de l’Etat, du système politique, de l’économie…).

Enjeu: la redéfinition des relations Etat – citoyens

• Puzzle: comment se construisent les “nouvelles” politiques de l’Etat au moment du désengagement de l’Etat de la sphère économique et sociale?

Identifier les continuités et les ruptures pour aller au-delà de l’institutionnalisme historique (déterminisme des héritages vs capacité de changement des acteurs)

… en donnant à voir la fabrique des choix collectifs dans une démocratie émergente, en contexte d’internationalisation

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Introduction (2/2)

Questions de recherche dans la thèse1. Nature du régime social émergent2. Facteurs explicatifs du changement des politiques sociales et de

l’emploi 3. Un nouveau compromis sociétal autour des relations entre emploi et

droits sociaux? Qui fait les politiques nationales: acteurs de la scène domestique ou

acteurs internationaux?Unité d’analyse: domaine d’action publique/sphère de pol publiques

(politiques de l’emploi et politiques sociales liées aux ajustements du marché du travail)

Entrée: acteurs nationaux et politiques nationales, dans un contexte d’internationalisation et d’européanisation des politiques sociales

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Cadre théorique: comment se font les PSE?

• Déterminants internes / nationaux (1945 - …)– Power resources des mouvements ouvriers et partis socio-démocrates (Korpi

1983); partis organisés autour du clivage de classe– Alliances/coalitions inter-classes– Groupes d’intérêt mobilisés autour de la défense des droits existants (Pierson

1996)– Elites gouvernementales et politico-administratives (Genieys 2005)

• Déterminants externes / internationaux (1990s - …)– Diffusion de nouveaux paradigmes par les acteurs transnationaux (Orenstein 2008

sur les retraites par capitalisation, Weishaupt 2011 sur l’activation)– Européanisation (polymorphe entre instruments contraignants et cadres cognitifs:

directives, stratégie européenne pour l’emploi, Lisbonne, objectifs chiffrés) – mais limitée si l’on considère la mise en oeuvre (De la Porte 2008)

– Effets cognitifs/discursifs vs effets mesurables dans les politiques mises en oeuvre• Interactions entre les deux?

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Cas d’étude, méthode, enquête

• Trois domaines d’action publique en comparaison– Régulation de la relation d’emploi (droit du travail)– Politiques du marché du travail (indemnisation chômage)– Système de retraite (introduction capitalisation 1996)

• Pour chacun– historique des changements législatifs et institutionnels; – inventaire des acteurs intervenants dans le processus de production des PP; – reconstruction des processus de réformes constituant des tournants

majeurs• Matériau empirique: sources officielles et documentaires, entretiens

(acteurs gouvernementaux, intx, centrales syndicales et patronales)• Prise en compte des normes européennes et int’les lorsqu’on les

rencontre sur la scène nationale

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PECOs - Internationalisation des PSE

• Contexte – Nouveau domaine d’action publique (héritages institutionnels, problèmes inédits:

chômage de masse), déficit d’expertise sur les politiques de l’économie de marché– Effervescence des débats internationaux sur les politiques appropriées depuis la fin du

plein emploi (OCDE Jobs Study 1994 puis Stratégie UE 1998); « Washington consensus » (stabilisation économique)

– Acteurs nationaux entre processus d’apprentissage et contrainte budgétaire (dette externe)

• Canaux d’influence– Prêts du FMI conditionnés à la réalisation de prog de réforme– Expertise et experts (OCDE, CCEET, DEELSA; FMI et BM; relations bilatérales)– Instruments et procédures d’examen des politiques par les pairs européens (pré-

adhésion, MOC)

• Contre-exemple: l’autonomie des élites néolibérales en Pologne

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Pologne: héritages et acteurs collectifs• Point de départ

– Héritage institutionnel important dans certains domaines : système de retraite, santé, Code du travail (tombé en désuétude), mais pas de politiques de l’emploi au-delà du placement

– Politiques de l’emploi en tant que telles comme nouvelle forme d’action publique accompagnant le changement de paradigme en matière de politique économique

• Acteurs– Système partisan sans clivage D-G marqué (partis SD/ ex comm), renouvellement

fréquent des gouvts– Syndicats fragmentés (OPZZ/ NSZZ), alliances partisanes– Fédérations d’employeurs (KPP, PKPP 1999)– Corporatisme de façade: dialogue social institutionnalisé et arbitré par l’Etat

• 1990 moment constitutif des politiques de l’emploi et du marché du travail:– Libéralisation économique– « remarchandisation » (recommodification)– Instruments: Code du travail 1974 réhabilité, 3 lois fondatrices fin 1989 – Plus d’1 million de personnes au chômage en 1990

• 4 vagues de réforme: 95/96, 97/01, 02/03, 03/05

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Inadéquation des instruments: réformer?

• 1995-1996: réformes limitées mises sur agenda tardivement– La multiplication des CDD et contrats civils témoigne de l’inadaptation

des règles. – Contexte d’élaboration compliqué (Commission parlementaire dédiée

tient des consultations, comité de spécialistes de droit du travail chargé de rédiger un projet, commission tripartite suspendue)

– Loi 1996: le travail subordonné rémunéré devient de facto emploi, limitation des CDD (2 renouvellements)

• 1997-2001: dérégulation poussée par le patronat, mise en échec. – La hausse du chômage met le sujet sur l’agenda (AWS au pouvoir) – Proposition des organisations patronales, clairement pro-business

(mesures spécifiques PME + extension heures suppl., CDD)– Influence des syndicats (Sol.) liés à la coalition au pouvoir. – Mais les termes du débat ont évolué…

> Stratégies de lobbying mais dialogue social en panne

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Réformes concertées ou importées• 2001-2003: dérégulation négociée

– Agenda politique (SLD): croissance et emploi, réforme CT priorité (discours dominant: rigidité cause du chômage)

– Consultations tripartites reprennent, paquet de lois discuté en 2002 (mais au final rejeté par Sol.)

– Flexibilité accrue: usage CDD élargi, assouplissement des cond. Licenciement coll., et du calcul du temps de travail, baisse coût heures suppl.

• 2003-2005: alignement sur législation UE– Licenciements, certains aspect CT, limitation du renouvellement des

CDD réintroduite– Règlementation du travail non standard (travail temporaire) mais CE

2004: lacunes (temps partiel, posting of workers)– Représentation des salariés dans l’entreprise (en 2005)

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Indemnisation du chômage: la solution universelle marginalisée

• Nouveau risque social, nouvelle catégorie d’action publique– Lois fin 1989: déf. large du chômage, indemnité 70% salaire; introduction de

cotisations sal et pat.– Dès 1991, restrictions incessantes de la durée d’indemnisation, du montant, etc. – 1996 et 2004: changement des modes de calcul, indemnité devient

indépendante du salaire individuel.– Fin de la logique d’assurance sociale, même si formellement le système repose

toujours sur les contributions– Introduction formelle et développement des politiques actives (mais peu de

ressources dédiées jusqu’en 2004) – L’idée d’activation a fait son apparition dès 1993 dans un contexte bien

spécifique (jeunes), devient progressivement prégnante dans le discours public mais mise en œuvre 10 ans plus tard

• Pas une branche légitime de l’EP, perd progressivement son caractère d’assurance sociale et son universalité (faible taux de couverture), ne fournit pas un véritable revenu de remplacement

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Politiques publiques et arènes politique et corporatiste nationales

• Institutionnalisation de nouveaux domaines d’action publique

• Agenda gouvernemental néolibéral indépendamment des alternances partisanes à chaque échéance électorale

• La constitution des intérêts organisés dépend du problème en jeu:– Les conditions d’emploi (droit du travail) sont négociées en

termes de classes par les syndicats et partis alliés: conflit stable et continu opposant deux parties

– Mais les droits des chômeurs ne sont pas un enjeu de mobilisation (ni partisane ni syndicale)

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Acteurs nationaux et normes externes

• Trois mécanismes d’adoption de normes/solutions/pol. publiques externes par les acteurs– Conditionnalité et poursuite d’intérêt rationnelle (demandes du FMI liés à ses prêts,

UE et adhésion); contrainte du droit européen à partir de 2004– Rationalisation ex-post (mesures considérées comme des solutions valides ailleurs,

ex. activation des pol. sociales)– Logique constructiviste d’apprentissage et de socialisation (mise en place d’une

assurance chômage au début des années 1990 avec intervention de nombreux experts internationaux)

• Européanisation des termes du débat (processus de pré-adhésion à l’UE), puis instruments fournissant des ressources matérielles et procédurales (fonds structurels: programmation, financements)

• Logiques de légitimation complémentaires des jeux de pouvoir sur la scène nationale… mais appropriations différenciées des cadres cognitifs et instruments par les acteurs

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Perspective Nation-Europe-Monde

• La formation des choix de politiques socio-économiques en Pologne renvoie à une construction stato-nationale démocratique “tardive” dans la périphérie européenne

• Réaffirmation du national: pénétration limitée et essentiellement discursive des normes externes (sauf syst. de retraites, mais préférences internes alignées)

• Changements en écho aux préférences des acteurs domestiques• En même temps, affirmation de l’ancrage européen des politiques sociales et de

l’emploi polonaises: apports cognitifs (“from 1998 we started to speak the langage of Europe”) et contrainte du droit européen

• Ouverture / clôture: étudier les droits des travailleurs émigrants et immigrants?• Structuration des clivages socio-politiques sur la scène nationale en

comparaison européenne: système partisan encore instable, pas assez de recul pour que les développements soient lisibles?

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