CGU e PAC COPA

8/16/2019 CGU e PAC COPA

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A atuação da CGU nos empreendimentos de mobilidade urbana da Copa 2014.

Carlos Alberto Ayupe VitoiControladoria-Geral da União, SAS Quadra 01, Bloco A, Brasília/DF, Ed. Darcy Ribeiro, 61 20207200,[email protected]

RESENHA:

Este trabalho sintetiza a avaliação realizada pela CGU em relação à execução do PACCopa, no que se refere à verificação do alcance dos objetivos da política pública, implantadapor meio do financiamento da construção de empreendimentos estruturantes de mobilidadeurbana.

PALAVRAS-CHAVE: mobilidade urbana; política pública; fiscalização; CGU.

INTRODUÇÃO

A crescente urbanização do território brasileiro é um processo que além de concentrarexpressiva parcela da população nas grandes cidades, convertem esses aglomeradosurbanos em centros das atividades econômicas e difusoras de novos padrões de relaçõessociais.

A expansão populacional acontece, na maioria dos casos, desacompanhada deinvestimentos em infraestrutura. Paralelamente, a ocupação de regiões periféricas pelapopulação, aliada ao aumento da taxa de motorização são fatores que tornam odeslocamento e a mobilidade urbana uma tarefa bastante difícil e cada vez mais longa.

Para tentar mitigar esse problema a União, em parceria com estados, municípios e o Distrito

Federal, ampliou maciçamente o investimento em empreendimentos estruturantes demobilidade urbana - por meio do PAC Copa que tem como horizonte os grandes eventosesportivos que serão sediados no Brasil, a Copa do Mundo de Futebol de 2014 e asOlimpíadas de 2016 - e também por intermédio do PAC Mobilidade Urbana – Grandes eMédias Cidades.

Esse contexto incorpora desafios e oportunidades no que concerne ao acompanhamento daexecução dos Programas de Governo voltados para a mobilidade urbana. Dessa maneira,este artigo se propõe a apresentar os mecanismos adotados e os resultados obtidos pelaControladoria-Geral da União – CGU, Órgão de Controle Interno do Poder ExecutivoFederal, no que se refere à verificação do alcance dos objetivos dessas políticas públicas,como também na identificação do possível legado que a Copa do Mundo deixara para

cidades brasileiras, no tocante a mobilidade urbana.

DIAGNÓSTICO, PROPOSIÇÕES E RESULTADOS

O Governo Federal selecionou propostas de estados e municípios que pretendem investir,até 2015, R$ 33,2 bilhões em empreendimentos de mobilidade urbana, espalhados pelascidades brasileiras, por meio do PAC Copa e do PAC Mobilidade - Grandes Cidades eMédias Cidades. Somada às contrapartidas dos entes federativos, o volume de recursosaplicado neste setor da infraestrutura atingirá a cifra de R$ 50 bilhões em empreendimentosestruturantes que abrangerão obras de engenharia, aquisição de veículos e de sistemas deapoio à operação com o emprego de soluções tecnológicas e de gestão.

mailto:[email protected]:[email protected]


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Em relação à mobilidade urbana das cidades que serão sede da Copa do Mundo de Futebolde 2014, o Programa de Infraestrutura de Transporte e da Mobilidade Urbana – Pró-Transporte, atuando no âmbito da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano e daPolítica Setorial de Transporte e Mobilidade Urbana foi a ferramenta governamentalescolhida para financiar a implantação de empreendimentos que visavam, não somenteatender as necessidades logísticas para o evento, mas, principalmente, proporcionar umlegado para as cidades brasileiras, especialmente no que se refere à melhoria dascondições de deslocamento e de mobilidade da população, da acessibilidade e daqualificação dos transportes coletivos urbanos.

A Controladoria-Geral da União – CGU, como Órgão de Controle Interno do Poder ExecutivoFederal, tem no escopo de suas atribuições a avaliação do cumprimento das metasprevistas no Plano Plurianual e a execução dos Programas de Governo e dos Orçamentosda União, além da realização de ações de controle em programas não orçamentários. Emdecorrência dessas competências, e em função de relevância do tema, o Programa damobilidade urbana foi classificado pela CGU como prioritário, instaurando-se um processode monitoramento e avaliação da sua execução.

A partir de então, trabalhou-se na identificação das questões estratégicas (relacionadas aseguir), cujas respostas, obtidas nas ações de auditoria, permitiriam avaliar o cumprimentodos objetos e a execução do Programa de Governo:

1. O processo de seleção (editais de seleção, enquadramento, hierarquização eseleção) das propostas está em concordância com os objetivos e o regramento doPrograma?

2. Os empreendimentos de mobilidade urbana estão integrados ao planejamentolocal/regional?

3. As contratações e a execução das operações de crédito estão ocorrendo deacordo com economicidade?

4. Os empreendimentos apresentam funcionalidade?5. Os projetos dos empreendimentos possuem estimativas de custos condizentescom suas especificações?6. As obras de engenharia vêm sendo executadas de acordo com o cronograma

previsto para a Copa do Mundo de Futebol de 2014?7. Em decorrência dos estudos apresentados pelos proponentes, pode-se concluir

que os projetos de mobilidade urbana apresentam viabilidade econômico-financeira?

Escopo da avaliação

Diretamente associados à realização da Copa do Mundo de Futebol de 2014 estãoprevistos, de acordo com a Matriz de Responsabilidades atualizada em junho de 2013, R$ 8

bilhões em operação de crédito aplicadas na infraestrutura de mobilidade urbana, a partir dadescentralização de recursos aos entes federados, não se considerando as obras deentorno que são financiadas por fonte diversa ao Programa Pró-Transporte.

Os empreendimentos selecionados são intervenções estruturantes do sistema de transporteque deverão ter grande impacto não só na mobilidade, mas também na organização urbanadas cidades. Mais do que um intervenção de engenharia, a implantação deempreendimentos de mobilidade urbana têm o condão de interferir nos fluxos das cidades,na organização espacial, na melhoria da qualidade do ar, na qualidade do serviço detransporte público coletivo e no comportamento e na condição de vida das pessoas.

Etapa fundamental da implementação da estratégia de acompanhamento da CGU, foiprevista a fiscalização de 17 empreendimentos de mobilidade urbana distribuídos pelas 12


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cidades-sede da Copa do Mundo 2014, que originalmente constavam da Matriz deResponsabilidades publicada em janeiro de 2010.

Entretanto, por priorizar empreendimentos diretamente associados com a Copa do Mundode 2014, o quantitativo de empreendimentos de mobilidade a serem fiscalizados foi reduzidopara 15, abrangendo 10 cidades, tendo em vista as alterações da Matriz deResponsabilidades que suprimiram daquele instrumento, o Corredor Aeroporto/AcessoNorte de Salvador e o Corredor Metropolitano de Curitiba.

Cada empreendimento está sendo monitorado até a respectiva conclusão e entrada emoperação, a partir da realização do ‘ciclo de fiscalização’ composto das seguintes etapas:levantamento de informações e documentação técnica-jurídica; análise da documentação,estudo dos projetos, definição dos aspectos de maior criticidade que serão objeto demonitoramento; vistoria das obras; consolidação dos achados da fiscalização; envio dosrelatórios de fiscalização ao Ministério das Cidades para conhecimento, manifestação ebusca conjunta de soluções com a participação de todos os envolvidos (Ministério doEsporte, CAIXA, Prefeituras e Governos Estaduais).

Das fiscalizações previstas, foram concluídas as referentes ao BRT Antônio Carlos/Pedro Iem Belo Horizonte, a alteração do modal em Cuiabá, o monotrilho e o BRT de Manaus, omonotrilho da linha 17 de São Paulo, o VLT de Brasília, estando em fase de conclusão asfiscalizações da Via Mangue e BRT Norte/Sul em Recife, Corredor AeroportoRodoferroviária em Curitiba, Corredor Padre Cacique em Porto Alegre, VLT de Cuiabá(implantação do modal) e VLT de Fortaleza.

Resultados já obtidos

a) Planejamento no âmbito das três esferas de governo

Desde a sua publicação em janeiro de 2010 a Matriz de Responsabilidades sofreualterações que suprimiram ou incluíram empreendimentos de mobilidade urbana a seremconstruídos nas cidades-sede da Copa do Mundo de Futebol de 2014. Em junho de 2013, aMatriz relacionava 44 empreendimentos de mobilidade1, assim divididos:

14 BRT – Bus Rapid Transit (Transporte Rápido por Ônibus); 02 Sistemas Metroferroviários (VLT, Monotrilho, metrô); 03 Centros de controle de tráfego; 05 Terminais e estações de passageiros; 20 Vias expressas ou obras viárias.

A partir da relação de empreendimentos da Matriz, identifica-se que as cidades de Fortaleza

e Recife direcionaram seus esforços para soluções que priorizavam o transporte público. Emrelação às demais cidades há uma combinação (em maior ou menor proporção) deintervenções voltadas para serviços de transporte público coletivo e de transporte individualmotorizado. No outro extremo se colocam as cidades de Brasília e Natal que preveem,unicamente, a implantação de obras viárias.

Considerando que 45% (quarenta e cinco por cento) dos empreendimentos financiados sereferem a obras viárias e vias expressas, e que as intervenções voltadas para o transporteindividual motorizado poderão ampliar a quantidade de veículos na malha viária, gerandocongestionamentos, acidentes de trânsito e impactos ambientais, conclui-se que foi parcial acontribuição do PAC Copa no que se refere à ampliação do acesso e à qualificação dotransporte público como ferramentas para a melhoria do ambiente da mobilidade.

1 Não foram incluídas as obras de entorno de estádio.


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Outro aspecto relevante diz respeito à incapacidade de execução dos empreendimentospreviamente definidos. Desde a instituição da Matriz de Responsabilidades houve umaredução de 32% do montante a ser investido pela União, estados e municípios nasintervenções de mobilidade, conforme mostrado na tabela 01. Essa redução não representauma economia de recursos, mas caracteriza a postergação da realização de obrasestruturantes que têm a função de contribuir para a melhoria da mobilidade urbana.

Tabela 01 – Evolução dos investimentos

Isso é, parcialmente, explicado pela insuficiência técnica do planejamento e dos projetos deengenharia. Pode-se afirmar que parte dos empreendimentos estruturantes de mobilidadeurbana previstos para a Copa do Mundo de Futebol de 2014 não haviam cumprido as

etapas necessárias desde a concepção, de modo a apresentar a devida maturação epermitir a construção e consequente entrada em operação.

A priori , todo planejamento de transporte deve passar pela identificação dos problemas, pelarealização de pesquisas e levantamentos de informações, pela definição de objetivos aserem alcançados, a fim de permitir ao gestor a escolha da alternativa que contenha osatributos desejados pelos usuários e que tenha maior potencial de beneficiar a população.

Segundo Mello (1981), o processo de planejamento dos sistemas de transportes é baseadona coleta, análise e interpretação dos dados relativos às condições existentes e ao seudesenvolvimento histórico, nas metas e objetivos da comunidade, na previsão dodesenvolvimento da sociedade em questão e na demanda futura pelo transporte. Entretanto,

essa definição não considera a influência que o próprio planejamento de transporte no futuroda comunidade beneficiada, pois, à medida que se planeja, influencia-se o futuro, sendoalterada, portanto, a posição relativa entre o estado desejado (imagem-objetivo) e o estadoatual (diagnóstico) e, consequentemente, o caminho que se deve traçar entre um e outro.

Em função da importância e dos impactos resultantes da implantação de empreendimentosestruturantes de mobilidade urbana na vida das pessoas e no desenvolvimento das cidades,a integração dessas intervenções estruturantes de mobilidade urbana com os elementos doplanejamento, ou seja, o Plano Diretor do Município ou da Região Metropolitana e o PlanoDiretor de Transporte e Circulação é condição fundamental para a eficácia de qualquerprojeto e do macroplanejamento.

Em decorrência dessa relevância, o tema foi objeto de atenção pela Lei da Mobilidade,destacando-se dois aspectos em especial:

A obrigatoriedade dos municípios com mais de 20 mil habitantes de elaborarem umPlano de Transporte Urbano Integrado, compatível com o respectivo plano diretor ounele inserido, ampliando-se a abrangência definida pelo Estatuto das Cidades (Lein.º 10257, de 10/7/2001) que restringia a municípios com mais de 500 mil habitantes;

A estruturação do planejamento a partir da definição dos mecanismos e instrumentosde financiamento da implantação e o custeio da operação dos sistemas demobilidade urbana, baseado nos instrumentos disponíveis, tais como, fontes oficiaisde fomento, PPP, concessões.

Embora vigorem planos de transporte e mobilidade nas cidades-sede da Copa do Mundo deFutebol de 2014, a análise já realizada indica que em Brasília, Cuiabá e Manaus osempreendimentos selecionados não estão perfeitamente relacionados ao planejamento

Data referência Empreendimentos Investimento R$ Recursos Federais R$Janeiro 2010 55 11.584.048.000,00 7.677.930.000,00Janeiro 2012 52 11.795.600.000,00 7.060.700.000,00Janeiro 2013 44 7.908.400.000,00 4.957.500.000,00


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urbano e de transporte. Isso se deve ao não atendimento às premissas básicas dos planosdiretores e aos elementos do processo de planejamento dos sistemas de transportes que ébaseado na coleta, análise e interpretação dos dados relativos às condições existentes e aoseu desenvolvimento histórico, nas metas e objetivos da comunidade, na previsão dodesenvolvimento da sociedade em questão.

Como consequência, deparou-se com projetos de engenharia insuficientementedesenvolvidos, fato que repercutiu em orçamentos de referência que não representam osreais custos de implantação do empreendimento. Em Cuiabá e Manaus os valoresestimados são significativamente inferiores aos valores obtidos pela CGU a partir decomparativos com outras experiências similares. As avaliações realizadas se confirmaram,haja vista que as licitações promovidas pelo Governo de Mato Grosso e pelo Governo do Amazonas resultaram em valores expressivamente superiores ao inicialmente estimado.

Importante destacar que o processo de definição das obras de mobilidade urbanaassociadas com a Copa do Mundo de 2014 não seguiu o rito regular, tendo em vista que adefinição dos empreendimentos apoiados pela União ocorreu anteriormente à adequação da

regulamentação do Programa Pró-Transporte, que definiu os critérios de enquadramento,hierarquização e seleção das propostas.

Os critérios para hierarquização e seleção das propostas, que tinham como objetivo auxiliarna definição das melhores propostas, quando se tem a demanda maior que a oferta derecursos, não foram observados, pois todas as propostas inscritas foram selecionadas emfunção de não haver limitações expressas quanto ao montante e a distribuição dos recursospara as cidades-sede da Copa do Mundo de Futebol de 2014.

Como exemplificação, em que pese ser pré-requisito para o enquadramento das propostaspelo Ministério das Cidades, a análise da integração entre os empreendimentos demobilidade com o Plano de Transporte e Circulação e o Plano Diretor não foi objeto de

aprofundamento por parte do Órgão Federal.

Já em relação à economicidade na execução dos empreendimentos, somente a obra doBRT (Bus Rapid Transit ) Antônio Carlos/Pedro I em Belo Horizonte foi avaliada, por ser aúnica em obras quando da fiscalização.

Da análise realizada identificou-se a ocorrência de irregularidades relacionadas aopagamento indevido por serviços não executados e a superestimativa dos quantitativos deserviços e dos valores contratadas em discordância ao estabelecido no projeto executivo. Asfalhas apontadas foram submetidas ao conhecimento do Ministério das Cidades e daPrefeitura de Belo Horizonte, realizando-se a adequação contratual que reduziu em R$ 17,3milhões o valor inicialmente firmado.

Por fim, conclui-se que a deficiência cultural brasileira no que se refere ao planejamento demédio e longo prazo resulta na precariedade desses componentes do ciclo do planejamento,na desconformidade entre planos e projetos de mobilidade, imprecisão no que se refere aoescopo, objeto, projetos e orçamentos dos empreendimentos, podendo, dessa forma, serconsiderada a primeira e principal causa de insucesso de parte das ações propostas.

b) O legado que os empreendimentos trarão para as cidades

Tratou-se de avaliar os possíveis benefícios e os novos desafios que as intervenções irãotrazer para as cidades. Inicialmente, há que se destacar que todas as intervenções previstasreferentes ao transporte público deixarão legados, ao ampliar o acesso e a disponibilizaçãodo serviço à população, ao utilizar equipamentos que reduzem a emissão de gases, entreoutros benefícios.


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Entretanto, em função da imaturidade de parte dos projetos que estão sendo implantados,como comentado anteriormente, três aspectos deverão ser observados por parte dosgestores municipais, visando o pleno alcance dos objetivos traçados: a funcionalidade, aviabilidade econômico-financeira e o valor da tarifa.

Questão técnica que já compõe o rol de pontos críticos analisados pela CGU e que seráobjeto de monitoramento permanente, a funcionalidade dos empreendimentos foicaracterizada como a capacidade do empreendimento de operar dotado de integraçãofísica, tarifária e operacional entre os diferentes modos de transportes, sendo fatorfundamental para o sucesso da gestão de qualquer intervenção de transporte e mobilidade.

Concomitantemente, a funcionalidade não será plena se os sistemas de transporte nãotiverem a capacidade de atender à demanda existente e à demanda futura. A análise dademanda por transporte procura identificar os determinantes desta demanda e como elesinteragem e afetam a evolução do volume de tráfego. Obtida a partir de estudo, como apesquisa domiciliar de origem e destino, e de modelagens estatísticas, a demanda por

transporte é fator definidor do modal de transporte, além de impactar na viabilidadeeconômico-financeira do empreendimento.

Dessa forma, definiu-se que a análise da funcionalidade dos empreendimentos demobilidade está ligada à sua integração ao sistema de transporte local, assim como oatendimento à demanda. Além de contribuírem para o sucesso das intervenções, esseselementos estão em consonância com os princípios da eficiência, eficácia e efetividade naprestação do serviço de transporte, conforme definido no marco legal da mobilidade urbana,a Lei n.º 12.578/2012.

No que se refere à funcionalidade dos empreendimentos, identificou-se que os elementosque constituem esse atributo, integração e atendimento à demanda, não estão presentes,

por exemplo: no VLT de Brasília, em função da necessidade de definição de operaçãocomplementar de outro modal para atendimento da demanda de transporte, atual e aprojetada e da inexistência de integração operacional e tarifária; em Manaus e Cuiabáverificou-se deficiência em relação à plena funcionalidade dos sistemas previstos, tendo emvista a ausência de integração física, tarifária e operacional entre os modais.

Outro aspecto abordado pela fiscalização e que se constitui em desafio para o gestor local,a viabilidade econômico-financeira dos empreendimentos de mobilidade urbana e a tarifa dotransporte público ganharam novos contornos com a vigência da Lei da Mobilidade. Esta, aoinstituir os princípios da Política Nacional de Mobilidade Urbana incorporou diretrizes para aregulação dos serviços de transporte público, planejamento e gestão dos sistemas demobilidade urbana. Foram agregados os conceitos de tarifa de remuneração, da

sustentabilidade econômico-financeira dos empreendimentos e o princípio da modicidadetarifária.

A tarifa do transporte público visa cobrir as despesas de operação, manutenção emodernização do sistema. Essa possui um fator social, devendo ter um valor compatívelcom a renda da população a fim de promover a universalização do acesso ao sistematransporte.

Aos mecanismos de custeio do sistema de transporte público se incorpora o princípio damodicidade tarifária. Sobre o tema, Bandeira de Melo (2008) definiu que “ (...) os valores dastarifas devem ser acessíveis aos usuários, de modo a não onerá-los excessivamente, pois oserviço público, por definição, corresponde à satisfação de uma necessidade ouconveniência básica dos membros da Sociedade”.


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Diante desse cenário, a suficiência dos estudos e avaliações de viabilidade econômico-financeira dos novos empreendimentos de mobilidade, especialmente para os que tratem deequipamentos metroferroviários, torna-se fator fundamental para a tomada de decisão, aofornecer instrumentos que permitam a participação da população no planejamento dapolítica de mobilidade urbana.

Em relação aos empreendimentos já fiscalizados pela CGU, identificou-se a precariedadedas informações disponibilizadas nos estudos de viabilidade econômico-financeira. Aavaliação deste quesito ficou prejudicada, tendo em vista que, por exemplo, em relação aomonotrilho de Manaus e o VLT de Cuiabá, as estimativas de custos operacionaisapresentadas estavam subdimensionadas ao se comparar com experiências semelhantes;de modo análogo, os estudos do valor da tarifa, as receitas operacionais e não operacionais,a taxa de cobertura operacional, o montante de subsídios a serem aportados na operaçãodos sistemas e a respectiva fonte, como ainda o marco legal e regulatório do sistema a serimplantado, não foram detalhados ou foram de maneira insuficiente.

Em que pese os efeitos positivos que os novos empreendimentos poderão trazer para as

cidades, há que se considerar que a inconsistência dos estudos de viabilidade econômico-financeira traz incertezas e posterga importantes discussões relacionadas à instituição demecanismos de controle e regulação da prestação dos serviços, como também o quanto asociedade deseja aportar de recursos públicos alocados em outras fontes para o custeio dasoperações quando do funcionamento dos sistemas de transporte.

c) O cronograma para a Copa

Os 44 empreendimentos previstos na Matriz de Responsabilidades serão implantados pormeio de 47 termos de financiamento celebrados pelos governos estaduais ou municipais junto aos bancos oficiais. Deste total, 46 já foram contratados junto à Caixa EconômicaFederal e com o BNDES (BRT Transcarioca que não pertence ao Programa Pró-

Transporte).

Importa registrar que a etapa referente à celebração dos termos de financiamento paraempreendimentos de mobilidade urbana associados com a Copa do Mundo de 2014consumiu 38 meses desde a celebração da Matriz de Responsabilidades, tendo em vistaque esse processo foi finalizado em março de 2013, com a assinatura das operações decrédito BRT João Pessoa e Terminal Azenha2 em Porto Alegre, Acesso ao Novo Aeroportode São Gonçalo do Amarante e Implantação da via Prudente de Morais em Natal.

No tocante ao início das obras, até julho de 2013, 38% dos empreendimentos de mobilidadeurbana ainda não haviam sido iniciados ou estavam iniciados sem a ocorrência do primeirodesembolso, representando o descumprimento dos cronogramas previamente estabelecidos

e indicando que tais intervenções poderão não se concretizar nos prazos adequados oudemandarão mais recursos financeiros de forma a acelerar suas conclusões.

2 O BRT João Pessoa e Terminal Azenha substituiu o BRT Assis Brasil na Matriz de Responsabilidades, conforme Resolução

GECOPA nº 19, de 22/11/2012.


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Gráfico 01 – Estágio de execução das obras.

Fonte: Banco de Dados da Caixa Econômica Federal, referência 01/07/2013.

No que se refere às liberações de recursos, até 01 de julho de 2013, para as obras demobilidade urbana, havia sido liberado um total de R$ 1,77 bilhão, o que representa poucomais de 22% do investimento total.

Analisando os desembolsos ocorridos a partir de novembro de 2012 até o fim do primeirosemestre de 2013, identifica-se uma lenta evolução das liberações de recursos, comomostrado no Gráfico 02. Importante destacar que a elevação em seis pontos percentuaisverificada em janeiro de 2013 teve a contribuição da alteração da Matriz deResponsabilidades ocorrida no último mês de 2012, que reduziu o valor do investimento emmobilidade urbana de R$ 11,79 bilhões para R$ 7,9 bilhões com exclusão deempreendimentos inicialmente previstos; em junho de 2013, o incremento verificado foi

influenciado pela contabilização do desembolso acumulado de três meses ocorrido no BRTTranscarioca (RJ).

Gráfico 02 – Evolução dos desembolsos.

Fonte: Banco de Dados da Caixa Econômica Federal, referência 01/07/2013.

Diante desse cenário, a CGU recomendou ao Ministério das Cidades que, considerando queos prazos de execução de obras dispostos na Matriz de Responsabilidades foramdeclarados pelos executores, realizasse a análise dos cronogramas físico-financeiros detodos os empreendimentos, visando identificar as reais datas de conclusão e entrada emoperação dos sistemas de mobilidade urbana, e que solicitasse aos gestores estaduais e

municipais a apresentação de um Plano Operacional de Mobilidade Urbana para o período

Atrasada

25,5%

Não

Iniciada

19,1%Normal

27,7%

Iniciada

semmedição

19,1%

Paralisada

4,3%

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

8,20%

14,67% 15,25% 15,62%17,50% 18,20% 18,51%

22,41%


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