Colloque sur la comptabilité des collectivités localesorganisé en septembre 2006 par la DGCP

Le colloque qui a eu lieu le 21 septembre 2006 à Bercy (Centre de conférence Pierre-Mendès-France)sur la comptabilité des collectivités locales a rencontré un grand succès : plus de 500 participantsdont 40 % de participants extérieurs constitués d’élus et de fonctionnaires territoriaux. L’objectif ducolloque était de toucher les décideurs territoriaux au sens large et de les sensibiliser aux enjeux

de la qualité comptable. Il visait également à faire témoigner les élus et les fonctionnaires territoriaux,en tant qu’utilisateurs et praticiens de la comptabilité.La qualité comptable est un levier pour une gestion publique performante : fixer le tarif d’un servicepublic industriel et commercial, connaître la valeur de son patrimoine pour anticiper sur les charges derenouvellement, correctement évaluer les actifs remis à un délégataire de service public ou connaîtrele coût complet des politiques publiques sont les différents usages de la comptabilité au service de lagestion publique.Le colloque a montré qu’il existe des marges de progrès dans la transparence financière. Même si notrepays bénéficie d’une situation de départ très favorable par l’existence du réseau des comptables publics(mise en ligne des comptes individuels sur internet ; centralisation des comptes), la montée en puissancede l’intercommunalité, la diversité des modes de gestion, l’acte II de la décentralisation ont complexifiéla gestion locale et rendu plus que jamais nécessaire l’approche comparative. Le colloque a proposéles voies d’une transparence accrue : la consolidation comptable (l’expérience de la ville d’Orléans),l’approche par les risques pour intégrer les « satellites » et l’agrégation territorialisée des comptes pourmieux appréhender les enjeux du territoire.Le thème de la LOLF et des collectivités locales a également constitué l’un des fils rouges du colloque.Les interventions des participants ont montré que les principes de la LOLF sont d’ores et déjà largementappliqués dans les collectivités locales. Une « LOLF » pour les collectivités locales serait donc inopportune.En revanche, la démarche de performance doit être plus systématique et s’appuyer sur la mutualisationdes bonnes pratiques.Ce colloque a aussi permis de montrer comment la qualité comptable enrichit le partenariat ordonna-teur-comptable. La qualité des comptes publics locaux est l’un des axes majeurs du contrat de perfor-mance du Trésor Public 2006-2008. L’IASQCL (indicateur agrégé synthétique de qualité des compteslocaux) en est la traduction la plus concrète et s’approfondit par la mise en œuvre du programmed’amélioration de la qualité des comptes locaux. La finalité est de produire des comptes certifiables. Or,cette fiabilité ne peut être obtenue que par une démarche partenariale intégrant l’ensemble des acteursde la chaîne, du service gestionnaire, à l’ordonnateur et au comptable, à l’instar de l’approche LOLFmise en œuvre au sein de l’Etat.

TABLE RONDE Nº 1 :LA COMPTABILITÉ,

SOCLE D’UNE GESTION PUBLIQUELOCALE PERFORMANTE

Le thème de la table ronde a permis d’illustrer l’apport de la comptabilitégénérale à la gestion publique locale. La qualité des comptes est unélément primordial de pilotage financier dès lors que l’ensemble descharges et des produits calculés sont pris en compte et correctementévalués. Les intervenants ont ainsi pu témoigner de la nécessité du socleconstitué par la comptabilité générale, avec l’appui de l’animateur, Jac-ques Paquier, rédacteur en chef adjoint à la Gazette des communes.

Jean-Claude Frecon, sénateur-maire de Pouilly-les-Feurs et président dugroupe de travail sur les simplifications sur la M 14 a rappelé les objectifs dela M 14 mise en œuvre à partir du 1er janvier 1997 et les raisons de sasimplification au 1er janvier 2006, soit dix ans après sa généralisation. Sacaractéristique repose sur une comptabilité patrimoniale et l’articulationbudgétaro-comptable qui s’impose aux communes. La M 14 est ainsi latraduction de la « règle d’or » car elle oblige ainsi à dégager un autofinan-cement minimum obligatoire pour financer l’annuité en capital de la dette.

La simplification entrée en vigueur le 1er janvier 2006 vise à améliorer surcertains points l’application de la M 14. Elle a reposé sur trois principes : la

simplification des procédures budgétaires et comptables (inscription dessubventions d’équipement en section d’investissement ; élargissement desprovisions ; traitement des intérêts courus non échus en charge à payer) ;la lisibilité des maquettes budgétaires (trois maquettes simplifiées pour tenircompte de la diversité communale) et la simplification des écritures com-plexes (opérations de cessions). Globalement, la M 14 simplifiée améliorela transparence financière et cherche à améliorer la qualité des compteslocaux.

Alain Lambert, ancien ministre délégué au Budget et à la Réforme bud-gétaire, sénateur de l’Orne, a fait un bilan d’étape de la mise en œuvrede la LOLF dans les services de l’Etat. Il s’est également interrogé sur ladéclinaison des principes de la LOLF aux collectivités locales. Il a ainsiindiqué que la dynamique créée dans l’Etat par la LOLF ne doit pas faireignorer que les collectivités locales appliquent d’ores et déjà les principesde la LOLF et sont loin d’être en retard. Il estime donc inopportune uneLOLF pour les collectivités locales : il s’agit de s’inspirer de ses principes.

Il est en revanche nécessaire de mutualiser les expériences, de développerl’analyse comparative et d’intensifier la démarche de performance. AlainLambert a illustré cette nouvelle approche par l’exemple de la villed’Alençon.

Eric Portal, vice-président de l’AFIGESE-CT et directeur général « finances »de la région Centre, a souligné les avantages du régime budgétaire etcomptable actuel (image fidèle et patrimoniale des flux financiers, même

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si le bilan est rarement utilisé par l’ordonnateur ; souplesse des systèmesd’information qui facilitent les restitutions analytiques ; mise en œuvre dela pluriannualité, en particulier pour les dépenses d’investissement – tech-nique très utilisée par les régions). Il a également souhaité un certainnombre d’améliorations, principalement en reconnaissant la liberté auxcollectivités locales sur la présentation fonctionnelle (vote par fonctions).Le vote par chaque collectivité de sa « maquette budgétaire » permettraità chacune de s’inspirer des principes de la LOLF en adaptant ce modede gestion à ses propres besoins.

Serge Haget, DGA de la communauté urbaine de Bordeaux, chargé dupôle finances, a témoigné de la démarche de fiabilisation du patrimoinemise en œuvre par la CUB à l’occasion du projet du tramway. La CUB amis en place un département de suivi comptable et financier des immo-bilisations pour constituer la valeur des immobilisations du tramway, qui areprésenté un investissement de 1,3 milliard d’euros.

Joël Colon, maire-adjoint de Rueil-Malmaison, chargé du patrimoine, atémoigné de l’apport de la comptabilité patrimoniale dans un environne-ment sous contrainte budgétaire. La recherche de recettes supplémen-taires s’est donc notamment appuyée sur une gestion active du patri-moine et du foncier de la ville, et sur le recensement et la valorisation del’ensemble du patrimoine immobilier. Ce travail a permis d’aller au-delàdes prescriptions de la M 14 et d’expérimenter des méthodes innovantes,par exemple le suivi des immobilisations par « composants » (les duréesd’utilisation sont différentes selon la nature technique des élémentsd’immeubles) et la valorisation au coût de remplacement qui est plusproche de la réalité économique (lorsque la valeur historique fait défaut).

Jean-Claude Frecon a conclu pour rappeler l’impérieuse nécessitéd’avancer sur la simplification des maquettes budgétaires de la M 14. Ilrappelle notamment la taille des communes : plus de 33 000 communesont moins de 3 500 habitants et la très grande majorité d’entre elles sou-haitent des maquettes simplifiées.

THÈME Nº 2 :LA TRANSPARENCE FINANCIÈREAU SERVICE DE LA DÉMOCRATIE

Ce thème animé par Joël Cossardeaux, sous-chef de la rubrique régionsau quotidien Les Echos, a porté sur le contrôle démocratique sur lesfinances locales : les comptes sont-ils suffisamment accessibles et lisibles ?Des progrès significatifs doivent-ils être réalisés en ce domaine pour satis-faire l’exigence démocratique ?

Michel Martin, maire-adjoint de la ville d’Orléans, chargé des finances aprésenté la démarche innovante de consolidation des comptes. Orléansest une ville de 113 000 habitants, qui appartient à la communautéd’agglomération d’Orléans-Val-de-Loire (275 000 habitants). La consolida-tion du groupe communal est présentée à l’appui dans le cadre de laprésentation des comptes. Cette consolidation de nature comptables’appuie sur un périmètre communal de 27 « satellites » (dont l’OPAC dela ville, le CCAS, des associations subventionnées...). L’analyse des risquespermet également d’enrichir la vision consolidée des comptes.

Christian Descheemaeker, président de la chambre régionale descomptes (CRC) d’Ile-de-France, a estimé la fiabilité des comptes locaux« assez médiocre ». Ce constat a été présenté d’une manière synthétiquedans le rapport public de la Cour des comptes en février 2005. Il doit êtrenuancé car il ne tient pas compte des travaux en cours, notammentmenés par la DGCP et certaines collectivités locales. Les points faiblesportent sur les charges à payer, sur la valorisation du patrimoine et sur lesdurées d’amortissement, sur la sincérité des provisions et des opérationsimputées en compte d’attente non régularisées (comptes d’imputationprovisoire non soldés). Or, il est indispensable de disposer de comptesfiables pour satisfaire l’exigence de contrôle démocratique.

Nicolas Painvin, directeur senior, secteur public de Fitch Ratings, n’a pasdécelé dans l’ensemble d’anomalies majeures sur la fiabilité des comptes.Les comptes sont aisément disponibles sur le site internet du MINEFI et ledélai de production des comptes est également très bon par rapport à

d’autres pays. En Allemagne, par exemple, la comptabilité en partiedouble vient tout juste d’être introduite. Des progrès sont récemmenteffectués sur la consolidation des risques à partir d’une initiative du MINEFI.

Il reste que des pistes d’amélioration doivent être recherchées dans le sensd’une plus grande transparence : présentation des comptes dans undocument unique ; cadrage prospectif pluriannuel sur les principaux agré-gats ou postes de la collectivité (programmation pluriannuelle des inves-tissements par exemple) ; production d’analyses comparatives.

Dominique Hoorens, directeur des études de Dexia Crédit local, intervientsur la question de l’analyse comparative et des opinions émises sur laqualité de la gestion publique locale. La transparence financière a pro-gressé depuis l’entrée en vigueur de la M 14 mais l’analyse comparative,quantitative et qualitative est encore trop embryonnaire. La diversité desmodes de gestion, l’absence de référentiels sur les coûts et sur la qualitédes services publics constituent aujourd’hui la problématique majeure.

THÈME Nº 3 :JUSQU’OÙ LA COMPTABILITÉ LOCALE

DOIT-ELLE S’INTÉGRERDANS LA CONVERGENCE

DES NORMES COMPTABLES ?

Michel Bouvier, professeur de finances publiques à l’université Paris-I, direc-teur du GERFIP et de la Revue française de finances publiques, a introduitla table ronde, en insistant sur la recherche de la cohérence entre lesnormes comptables. Cette cohérence concerne les entreprises commele secteur public. Pour les administrations publiques, la LOLF est une nou-veauté qui s’applique à l’Etat et révolutionne la fonction comptable.Doit-on alors s’inspirer des normes internationales IPSAS et de la LOLF pourles transposer aux collectivités locales ? Jean-Christophe Moraud, sous-directeur des finances locales à la DGCL, souligne que l’effort de conver-gence des normes comptables du secteur public local vers les normescomptables du secteur privé est permanent. La M 14 applique le plancomptable général (PCG) version 1999. L’harmonisation entre la compta-bilité privée et la comptabilité publique a été affirmée plus récemmentavec le référentiel comptable de l’Etat élaboré par le comité des normesde comptabilité publique présidé par Michel Prada. Cette convergencerépond à une exigence démocratique : celle de l’article 15 de la Décla-ration des droits de l’homme et du citoyen. Néanmoins, la comptabilitédes collectivités locales doit conserver certaines spécificités et ne peuttotalement s’aligner sur celle des entreprises. Le budget est d’abordl’expression de choix politiques ou macro-économiques. Les ratios classi-ques d’analyse financière ou la notion de « profit » peuvent n’avoir quepeu de pertinences au regard de l’absence d’un « propriétaire » d’unecollectivité publique.

Jean Arthuis, ancien ministrede l’Economie et desFinances, sénateur et prési-dent du conseil général dela Mayenne, a insisté pour sapart sur la nécessité de laconvergence pour lescomptes des collectivitésterritoriales. Rien ne justifieune distinction entre les prin-cipes comptables de l’Etatet ceux des collectivités ter-ritoriales. Ces principes sontmis en œuvre au conseilgénéral de la Mayenne, quiest devenu un « laboratoire »de la LOLF depuis dix-huitmois. La prochaine étapedoit être celle de la certifica-tion des comptes des collec-tivités territoriales.

Philippe Laurent, maire de Sceaux et président de la commission desfinances de l’AMF, est revenu sur la fiabilité des comptes des collectivités

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locales. Il considère que les grands principes de qualité comptable sontglobalement respectés par les collectivités locales : rattachement descharges et des produits ; valorisation patrimoniale ; durées d’amortisse-ment ; sincérité des provisions. La diffusion de la démarche de perfor-mance ne doit pas reposer sur des logiques uniformes mais résulter de lalibre initiative des élus et des collectivités locales : le cadre unique ne doitpas être imposé et il appartient aux élus locaux de gérer en toute liberté,dans le cadre du régime derègles et de contrôles quis’impose à eux, selon unedémarche pragmatique qui estla plus adaptée aux enjeux deleur collectivité.

Nathalie Morin, chef du servicede la fonction comptable del’Etat (DGCP), a rappelé quel’Etat va appliquer avec la LOLFpour la première fois les prin-cipes de la comptabilité d’exer-cice des entreprises et des col-lectivités locales. De ce point devue, la convergence est fortesur le référentiel comptable desentreprises. Cette « révolution »comptable vise à améliorer laperformance de la gestionpublique par la connaissancedes coûts et à éclairer la décision (faut-il louer ou occuper en domanial ?Comment optimiser la gestion des stocks ?). Elle s’appuie sur des dispositifspermanents de contrôle interne comptable, régulièrement évalués pardes audits internes et externes. Avec la LOLF, les comptes de l’Etat serontsoumis à la certification de la Cour des comptes. Toutefois, la convergencedes normes comptables ne peut être totale car l’Etat conserve des spé-cificités propres : la notion de résultat n’est pas pertinente compte tenudu rôle macro-économique de l’Etat ; son bilan n’intègre pas l’actif incor-porel que constitue le droit de lever l’impôt. L’évaluation des engage-ments de retraite de l’Etat est un autre exemple : le référentiel comptablede l’Etat a fait le choix de les inscrire en hors bilan. Une évolution normativepourrait conduire à une inscription au passif.

THÈME Nº 4 :UN PARTENARIAT RENFORCÉ

ENTRE LES COLLECTIVITÉS LOCALESET LE TRÉSOR PUBLIC

POUR OPTIMISER LA TENUE DES COMPTES

Bénédicte Boyer, rédactrice en chef du site internet MINEFI Collectivitéslocales (www.colloc.minefi.gouv.fr), a rappelé que la qualité comptableest l’un des axes majeurs du contrat pluriannuel de performance (CPP)2006-2008 du Trésor Public. Elle a ainsi illustré l’enrichissement du partena-riat entre le Trésor Public et les collectivités locales autour de trois ques-tions : quels sont les besoins en qualité comptable des collectivitéslocales ? Quels sont les outils proposés par le Trésor Public pour améliorerla qualité comptable ? Comment la qualité comptable fait-elle évoluer laséparation ordonnateur-comptable ?

Didier Tiberghien, trésorier principal de Saint-Omer, indique que les éluslocaux estiment encore trop souvent que la comptabilité est l’affaire du

seul comptable, alors que la qualité comptable est l’affaire des deuxpartenaires. Les élus locaux manifestent surtout un intérêt sur la sincéritécomptable d’opérations complexes (lotissement ; transferts de patrimoinedans le cadre de l’intercommunalité ; valorisation patrimoniale lors deschangements de modes de gestion – externalisation ou remunicipalisa-tion). Sans aller jusqu’à la signature d’une convention de services comp-tables et financiers réservés aux quelque 338 grandes collectivités locales

(cf. infra), le partenariat doit êtreanimé par le même esprit desynergie entre l’ordonnateur etle comptable. Par ailleurs, la for-malisation d’une conventionpermet de mobiliser l’encadre-ment et les agents sur les enjeuxde la qualité comptable.

Olivier Landel, délégué généralde l’Association des commu-nautés urbaines de France(ACUF), rappelle qu’au-delàdes enjeux de qualité comp-table, les directeurs financiersdes communautés urbainesattendent des réponses sur unemeilleure qualité de service surle conseil fiscal et des retoursd’information réguliers sur lesdonnées comptables. S’agis-

sant de la séparation ordonnateur-comptable, le rôle des différentsacteurs doit être revisité dans le cadre d’une plus grande efficacité, ainsique l’Etat a procédé dans le cadre de la LOLF.

François Ruffier, directeur financier de la ville du Havre, a décrit l’enrichis-sement du partenariat avec le Trésor Public qu’a constitué la conventionde service comptable et financier (CSCF), qui comporte des actions inno-vantes, des procédures de suivi et un dispositif d’évaluation. La ville duHavre a été la seconde ville, après la communauté urbaine d’Alençon, àsigner la CSCF. La CSCF a notamment permis de réaliser un audit sur laproduction du compte de gestion, qui a permis une accélération spec-taculaire du délai de production. Le partenariat comptable a permis dedépasser la traditionnelle séparation ordonnateur-comptable. La sépara-tion organique actuelle se heurte néanmoins à quelques limites et d’autresmodèles d’organisation sont possibles.

Pierre-Louis Mariel, trésorier-payeur général de Seine-et-Marne, a estiméégalement que la qualité comptable ne passionne pas les élus locaux carglobalement la comptabilité est correctement tenue. Une approchesélective par type de collectivité et par nature d’opération est plusadaptée à l’écoute des élus locaux. Du point de vue des outils, l’actiondu Trésor Public s’appuie sur l’indicateur agrégé synthétique de qualitédes comptes locaux (IASQCL) et sur un diagnostic de la qualité comp-table : cette étape permet de formaliser un plan départemental d’amé-lioration de la qualité comptable. La qualité comptable sera bien sûr amé-liorée par la nouvelle application HELIOS en cours de déploiement.L’appartenance du comptable du Trésor à un réseau hiérarchisé articulantle comptable de la collectivité locale, le trésorier-payeur général et laDirection générale de la Comptabilité publique (« effet-réseau ») permetdes économies d’échelle sur les projets de modernisation (par exemple,la dématérialisation de la chaîne comptable et financière avec HELIOS),l’homogénéité des pratiques et des doctrines et la généralisation d’unepolitique forte de qualité comptable.

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