COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉRATION D’HÉNIN-CARVIN · COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉRATION D’HÉNIN-CARVIN 5 1 PRÉSENTATION La communauté d’agglomération d’Hénin-Carvin (CAHC),

14, rue du Marché au Filé - 62012 – Arras cedex Téléphone : 03 21 50 75 00 Télécopie : 03 59 62 05 38 www.ccomptes.fr

Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés, a été délibéré par la chambre le 16 janvier 2018.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉRATION D’HÉNIN-CARVIN

(Département du Pas-de-Calais)

Exercices 2012 et suivants


1

TABLE DES MATIÈRES

SYNTHÈSE ............................................................................................................................... 2

RECOMMANDATIONS ........................................................................................................... 3

INTRODUCTION ...................................................................................................................... 4

1 PRÉSENTATION ................................................................................................................. 5

2 LES CHAMPS D’INTERVENTION DE LA COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉRATION ........................................................................................................ 5

2.1 Le périmètre des compétences ........................................................................................ 5

2.2 L’évolution des compétences .......................................................................................... 6

3 LES OUTILS STRATÉGIQUES DE PILOTAGE ............................................................... 8

3.1 Le projet de territoire ...................................................................................................... 8

3.2 Le pacte financier et fiscal .............................................................................................. 9

3.3 Le rapport de mutualisation ............................................................................................ 9

4 LA RÉPARTITION DES MOYENS PAR COMPÉTENCES ........................................... 10

4.1 La méthode appliquée ................................................................................................... 10

4.2 Présentation des grandes masses budgétaires par natures et compétences ................... 11

4.2.1 Le domaine technique ..................................................................................................... 13 4.2.2 Le domaine économique et social ................................................................................... 14 4.2.3 Le domaine culture, sport et éducation ........................................................................... 14 4.2.4 Le domaine de l’environnement ..................................................................................... 15

5 LES MODALITÉS D’EXERCICE DE TROIS COMPÉTENCES .................................... 15

5.1 La compétence « politique de la ville » ........................................................................ 15

5.1.1 Présentation ..................................................................................................................... 15 5.1.2 Les moyens consacrés aux problématiques du territoire ................................................ 17

5.2 La compétence « Accueil des gens du voyage » ........................................................... 19

5.2.1 Les coûts prévisionnels des travaux ................................................................................ 19

5.3 La compétence « Construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire » ............................................................ 20

5.3.1 Présentation de l’équipement « Métaphone » ................................................................. 20 5.3.2 L’impact financier sur le budget de la CAHC ................................................................ 21

6 LA SITUATION FINANCIÈRE ......................................................................................... 22

6.1 La fiabilité des comptes ................................................................................................ 22

6.2 La formation de l’autofinancement ............................................................................... 23

6.2.1 L’évolution des produits de gestion ................................................................................ 23 6.2.2 Les dotations de l’État .................................................................................................... 24 6.2.3 L’évolution des charges de gestion ................................................................................. 25 6.2.4 L’évolution de la capacité d’autofinancement brute ....................................................... 26

6.3 Le financement des investissements ............................................................................. 27

6.3.1 La capacité d’autofinancement nette .............................................................................. 27 6.3.2 La situation de la dette .................................................................................................... 28 6.3.3 La part de financements propres ..................................................................................... 28


2

SYNTHÈSE

La communauté d’agglomération d’Hénin-Carvin (CAHC), créée en 2001 par transformation du district en communauté d’agglomération, est composée de 14 communes1 et compte environ 125 000 habitants. Son périmètre n’a pas été modifié par le nouveau schéma départemental de coopération intercommunale arrêté le 30 mars 2016.

Doté de véritables atouts économiques, son territoire est aussi caractérisé par des indicateurs socio-économiques dégradés en matière d’emploi et d’éducation notamment.

Pour autant, l’établissement intercommunal n’a pas adopté de projet d’agglomération exprimant une vision de l’avenir de son territoire et définissant les principaux enjeux et les stratégies à mettre en œuvre pour son développement. L’adoption de plans ou schémas directeurs, selon des temporalités différentes, ne saurait en effet tenir de document unique arrêtant les grandes orientations de ses différentes compétences déclinées dans des schémas directeurs thématiques.

En ayant par ailleurs adopté tardivement un pacte financier et fiscal et un rapport de mutualisation qui ne définissent pas de réelles stratégies de solidarité entre les communes, la communauté d’agglomération se prive d’outils de pilotage pertinents et apparaît davantage comme une structure de redistribution de fonds à ses communes membres. Ainsi, en cinq ans, 61 % de ses recettes fiscales ont en effet été reversés aux communes membres au titre de l’attribution de compensation et de la dotation de solidarité communautaire.

La CAHC s’éloigne ainsi de l’objet même d’une communauté d’agglomération tel que défini en 1999 par le législateur2 ; « Les communes formant la communauté d’agglomération s’associent au sein d’un espace de solidarité en vue d’élaborer et de conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d’aménagement de leur territoire ».

Les compétences examinées par la chambre montrent qu’elles sont conduites sans que des objectifs stratégiques et opérationnels aient été fixés et sans une réelle évaluation du résultat des actions engagées. C’est le cas, notamment, de la politique de la ville, à laquelle la CAHC a consacré 0,38 % de ses dépenses de 2012 à 2016.

La situation financière de l’établissement ne présente pas de difficulté particulière, mais est néanmoins à relativiser par le fait que la communauté d’agglomération n’exerce pas toujours pleinement ses compétences obligatoires.

1 Bois-Bernard, Carvin, Courcelles-lès-Lens, Courrières, Dourges, Drocourt, Évin-Malmaison,

Hénin-Beaumont, Leforest, Libercourt, Montigny-en-Gohelle, Noyelles-Godault, Oignies, Rouvroy. 2 Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération

intercommunale.


3

RECOMMANDATIONS

Rappels au droit (régularité)

Totalement

mis en œuvre

Mise en œuvre

en cours

Mise en œuvre

incomplète

Non mis en

œuvre Page

Rappel au droit n° 1 : se conformer à l’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) pour l’attribution des subventions dans ses seuls domaines de compétences, distincts de ceux des communes membres.

X 26

Rappel au droit n° 2 : se conformer à l’article L. 5216-5 du CGCT pour l’attribution de fonds de concours qui ne sauraient financer l’acquisition d’un bien déjà réalisée et/ou la réhabilitation d’un local commercial.

X 26

Recommandations (performance)

Totalement

mise en œuvre

Mise en œuvre

en cours

Mise en œuvre

incomplète

Non mise en œuvre

Page

Recommandation n° 1 : définir avec précision les compétences facultatives « Promotion du sport à l’échelle de l’agglomération et soutien aux interventions participant au rayonnement de l’agglomération » et « Promotion de la culture à l’échelle de l’agglomération et soutien aux interventions participant au rayonnement de la communauté d’agglomération », afin de distinguer ses champs d’intervention de ceux des communes membres.

X 8

Recommandation n° 2 : adopter un projet de territoire en vue de formaliser clairement la stratégie de développement du territoire et de renforcer les solidarités entre les communes.

X 8

Recommandation n° 3 : effectuer un travail de mise en concordance de l’inventaire physique des immobilisations avec l’état de l’actif.

X 23


4

INTRODUCTION

Le contrôle des comptes et de la gestion de la communauté d’agglomération d’Hénin-Carvin a été ouvert par courrier du président de la chambre du 12 janvier 2017, adressé à Monsieur Jean-Pierre Corbisez, président et ordonnateur alors en fonctions.

En application de l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, l’entretien de fin de contrôle a eu lieu le 13 juillet 2017 avec l’ordonnateur.

La chambre, dans sa séance du 25 juillet 2017, a arrêté ses observations provisoires, transmises le 11 septembre 2017 à Monsieur Corbisez. Suite à sa démission pour cumul de mandats, elles ont également été transmises le 25 octobre 2017 à son successeur, M. Christophe Pilch, élu quelques jours plus tôt.

Après avoir examiné leurs réponses, la chambre, dans sa séance du 16 janvier 2018, a arrêté les observations définitives suivantes.


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1 PRÉSENTATION

La communauté d’agglomération d’Hénin-Carvin (CAHC), créée en 2001 par transformation du district en communauté d’agglomération, est composée de 14 communes3 et compte environ 125 000 habitants. Elle n’est pas constituée, comme la majeure partie des communautés d’agglomération, d’une ville-centre qui, en moyenne, représente plus de la moitié du nombre total d’habitants. La commune la plus importante est celle d’Hénin-Beaumont avec environ 27 000 habitants, suivie de celle de Carvin, 17 000 habitants.

Son périmètre n’a pas été modifié par le nouveau schéma départemental de coopération intercommunale arrêté le 30 mars 2016.

Situé au cœur du bassin minier et de l’espace urbain formé par l’aire métropolitaine de Lille, le territoire de la CAHC est caractérisé par des indicateurs socio-économiques dégradés avec un taux de chômage des 15-64 ans de 19,8 % et 40 % de la population qui ne sont titulaires d’aucun diplôme ou, au plus, n’ont que le brevet des collèges4.

Il bénéficie, cependant, d’atouts importants pour son développement économique. Le territoire est ainsi traversé par des axes de communication qui assurent, principalement, la desserte du pôle commercial d’Hénin-Beaumont/Noyelles-Godault/Dourges et de la plateforme multimodale Delta 3 (route-rail-voie d’eau).

2 LES CHAMPS D’INTERVENTION DE LA COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉRATION

2.1 Le périmètre des compétences

Les communautés d’agglomération exercent de plein droit, en lieu et place des communes membres, des compétences obligatoires énumérées par l’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) en matière de développement économique, aménagement de l’espace communautaire, équilibre social de l’habitat, politique de la ville, accueil des gens du voyage et collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés.

Elles doivent, en outre, exercer en lieu et place des communes au moins trois compétences parmi quatre (assainissement, eau, protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie), ainsi que la construction, l’aménagement, l’entretien et la gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire.

En vertu de l’article L. 5211-17 du même code, les communes peuvent enfin, à tout moment, transférer, en tout ou partie à l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI), certaines de leurs compétences dont le transfert n’est pas prévu par la loi ou les statuts

3 Bois-Bernard, Carvin, Courcelles-lès-Lens, Courrières, Dourges, Drocourt, Évin-Malmaison, Hénin-

Beaumont, Leforest, Libercourt, Montigny-en-Gohelle, Noyelles-Godault, Oignies, Rouvroy 4 Source : Insee – Chiffres communauté d’agglomération d’Hénin-Carvin 2014.


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de l’établissement public, ainsi que les biens, équipements ou services publics nécessaires à leur exercice. Il s’agit de compétences dites « facultatives » que l’EPCI peut faire évoluer comme il le souhaite. Dans ce cadre, la CAHC a opté pour 11 compétences facultatives :

eaux pluviales ;

réseau de radiodiffusion sonore et de télévision ;

couverture numérique du territoire en haut et très haut débit ;

gestion de la fourrière animale communautaire ;

promotion du sport à l’échelle de l’agglomération et soutien aux interventions participant au rayonnement de l’agglomération ;

promotion de la culture à l’échelle de l’agglomération et soutien aux interventions participant au rayonnement de l’agglomération ;

définition et développement d’une politique culturelle et sportive concertée à l’échelle de l’agglomération ;

gestion du réseau hydrographique de surface ;

actions éducatives concernant la protection, la valorisation des espaces naturels et sensibilisation à l’environnement et à la biodiversité ;

mise en réseau des bibliothèques ;

génie civil d’infrastructures de télécommunication : mise en place d’infrastructures de génie civil (chambre-fourreaux).

Au total, la communauté d’agglomération exerce en 2017, 21 compétences, réparties en 6 obligatoires, 4 optionnelles et 11 facultatives.

2.2 L’évolution des compétences

La communauté d’agglomération a enregistré plusieurs modifications de ses compétences depuis le dernier contrôle de la chambre en 2012. Certaines ont été imposées par le législateur5, d’autres ont été modifiées à son initiative6.

Ainsi, depuis le 1er janvier 2017, la communauté d’agglomération exerce obligatoirement les compétences « accueil des gens du voyage » et « collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ». Elle avait anticipé la première en l’intégrant dès 2016. La seconde était, quant à elle, déjà exercée à titre optionnel.

Le bloc des compétences facultatives a, quant à lui, connu plusieurs évolutions ces dernières années. Certaines compétences ont tout d’abord été supprimées. Il s’agit de la réalisation de travaux liés à la rocade minière subdéléguée à un syndicat mixte et de la gestion patrimoniale des équipements publics dépendant de la plateforme multimodale de Dourges et situés sur le territoire de l’agglomération.

5 Compétences obligatoires et optionnelles. 6 Compétences facultatives.


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Des compétences nouvelles ont ensuite été transférées à la communauté d’agglomération :

les actions concernant la protection, la valorisation des espaces naturels et sensibilisation à l’environnement et à la biodiversité (juin 2011) ;

la gestion du réseau hydrographique de surface (mai 2012) ;

le génie civil d’infrastructures de télécommunication : mise en place chambres-fourreaux (novembre 2013) ;

la mise en réseau des médiathèques.

La mise en réseau des médiathèques ne saurait être considérée comme une compétence de l’EPCI. Les médiathèques sont en effet des services publics qui peuvent, en vertu de l’article L. 5211-17 du CGCT, être transférés par les communes dans le cadre des compétences exercées par l’établissement.

En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ancien ordonnateur indique que « la communauté d’agglomération ne pouvait légalement intervenir qu’en prenant cette compétence de mise en réseau et en définissant précisément le rôle de chacun, la CAHC en qualité de gestionnaire et responsable du déploiement informatique et les communes en tant que gestionnaires des équipements (…) ».

Au cas d’espèce, l’EPCI aurait dû préciser le cadre de la compétence « définition et développement d’une politique culturelle et sportive concertée à l’échelle de l’agglomération » et décliner les actions mises en œuvre au titre de cette compétence et notamment « la mise en réseau des médiathèques ».

Enfin, l’intitulé des deux compétences suivantes a été modifié à la demande des services préfectoraux, l’octroi de subventions ne pouvant être assimilé à une compétence :

dans le cadre de la promotion du sport à l’échelle de l’agglomération et pour des interventions participant au rayonnement de celle-ci, le versement de subventions de fonctionnement aux associations sportives en complément des subventions communales ;

dans le cadre de la promotion de la culture à l’échelle de l’agglomération et pour des interventions participant au rayonnement de celle-ci, le versement de subventions de fonctionnement aux associations culturelles en complément des subventions communales.

Ces deux compétences portent donc désormais les intitulés suivants :

« Promotion du sport à l’échelle de l’agglomération et soutien aux interventions participant au rayonnement de l’agglomération ».

« Promotion de la culture à l’échelle de l’agglomération et soutien aux interventions participant au rayonnement de la communauté d’agglomération ».

Leurs libellés ne sont pas rédigés de façon suffisamment précise. Ils nécessiteraient d’être complétés pour déterminer avec précision les champs d’intervention de la communauté d’agglomération à l’intérieur de chacune d’entre elles. La notion de « rayonnement de l’agglomération » devrait en effet être développée et précisée, afin que les actions menées ou soutenues soient inscrites dans un cadre préalablement défini, distinct des champs d’intervention des communes membres dans les politiques sportives et culturelles.


8

La chambre recommande à l’EPCI d’apporter les précisions nécessaires pour chacune d’entre elles, à l’instar des définitions données par le législateur à chaque domaine de compétences obligatoires et optionnels.

Recommandation n° 1 : définir avec précision les compétences facultatives « Promotion du sport à l’échelle de l’agglomération et soutien aux interventions participant au rayonnement de l’agglomération » et « Promotion de la culture à l’échelle de l’agglomération et soutien aux interventions participant au rayonnement de la communauté d’agglomération », afin de distinguer ses champs d’intervention de ceux des communes membres.

3 LES OUTILS STRATÉGIQUES DE PILOTAGE

3.1 Le projet de territoire

Depuis la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, le projet de territoire ou d’agglomération a vocation à déterminer les orientations fixées par l’agglomération en matière de développement économique et de cohésion sociale, d’aménagement et d’urbanisme, de transport et de logement, de politique de la ville, d’environnement et de gestion des ressources, ainsi que les mesures permettant leur mise en œuvre.

Il ne revêt aucun caractère obligatoire, mais le législateur l’a rendu incontournable pour les EPCI signataires d’un contrat de ville. La loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine dispose en effet que : « Sur la base d’un projet de territoire coproduit et partagé à l’échelle intercommunale, les signataires du contrat de ville s’engagent, dans le cadre de leurs compétences respectives, à mettre en œuvre les actions de droit commun concourant à la réalisation des objectifs énoncés au I de l’article 1er de la présente loi ».

Bien que signataire d’un contrat de ville le 25 juin 2015, la communauté d’agglomération n’a toujours pas adopté de projet de territoire.

En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ancien ordonnateur précise avoir adopté des plans ou schémas directeurs traitant chacun de domaines spécifiques et « impulsé une démarche globale structurante et fédératrice de réflexion sur son territoire ».

Toutefois, la chambre relève que l’adoption de plans ou schémas directeurs, selon des temporalités différentes, ne saurait remplacer un projet de territoire, document unique arrêtant les grandes orientations de ses différentes compétences déclinées dans des schémas directeurs thématiques.

Recommandation n° 2 : adopter un projet de territoire en vue de formaliser clairement la stratégie de développement du territoire et de renforcer les solidarités entre les communes.


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3.2 Le pacte financier et fiscal

La communauté d’agglomération a adopté un pacte financier et fiscal par délibération du 15 décembre 2016. Ce document, facultatif, mais rendu lui aussi incontournable par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 précitée pour les EPCI signataires d’un contrat ville, vise à formaliser les relations financières entre ceux-ci et leurs communes membres.

La CAHC n’a pourtant adopté un pacte financier et fiscal que le 15 décembre 2016.

Elle a enregistré des pertes de bases fiscales en raison de la fermeture d’entreprises importantes en 2004 sur Noyelles-Godault et Courcelles-lès-Lens et sur Hénin-Beaumont en 2008. Pour autant, elle n’a pas procédé à la diminution de l’attribution de compensation versée aux communes sur lesquelles ces entreprises étaient installées, comme l’article 1609 C nonies du code général des impôts l’y autorise pourtant.

Le pacte financier et fiscal indique en effet que « La CAHC a ainsi supporté seule ces pertes de produit (moyennant une compensation de l’État sur 5 ans) sans répercussion sur les attributions de compensation de ces communes. Cette perte de produit sur la base de l’année 2000 s’élève à plus de 6 millions d’euros pour les entreprises les plus importantes du territoire. Il est proposé un statu quo sur ces dossiers ».

3.3 Le rapport de mutualisation

La vision stratégique d’une agglomération doit également contribuer à une plus grande efficience de la dépense publique sur son territoire en organisant l’optimisation des ressources humaines et financières pour dégager, à terme, des économies d’échelle.

L’article L. 5211-39-1 du CGCT charge ainsi le président de l’EPCI, dans l’année qui suit le renouvellement général des conseils municipaux, d’établir un « rapport relatif aux mutualisations de services entre les services de l’établissement public de coopération intercommunal à fiscalité propre et ceux des communes membres ». Ce rapport doit notamment prévoir l’impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l’EPCI et des communes membres et leurs dépenses de fonctionnement.

Le rapport, qui aurait dû être adopté avant le 31 décembre 2015, ne l’a été que le 13 octobre 2016. Il ne comporte pas de définition d’objectifs précis et de stratégie à mettre en place pour rechercher une meilleure efficience de la dépense.

Contrairement à l’article L. 5211-39-1 précité, il ne prévoit pas non plus « l’impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et des communes concernées et sur leurs dépenses de fonctionnement ».

A ce jour, les mutualisations prévues dans le cadre du schéma adopté le 13 octobre 2016 n’ont toujours pas été mises en œuvre.


10

Toutefois, suite aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a transmis une délibération du conseil communautaire du 10 octobre 2017 portant modification des statuts et créant une centrale d’achats « pour les marchés publics de travaux, fournitures ou de services destinés à des acheteurs ». Il précise que cette initiative de l’EPCI devrait entrer en vigueur dans le courant du premier trimestre 2018.

______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________

Sans projet d’agglomération formalisé, avec un pacte financier et fiscal et un rapport de mutualisation peu aboutis, la CAHC se prive d’instruments de pilotage destinés à l’objet même d’une communauté d’agglomération qui est de conduire un projet commun de développement urbain et d’aménagement de son territoire7 tel que défini par le législateur en 1999.

4 LA RÉPARTITION DES MOYENS PAR COMPÉTENCES

4.1 La méthode appliquée

Le budget de la CAHC comprend de nombreux budgets annexes (15 en 2016). L’ensemble de leurs dépenses et recettes réelles de fonctionnement et d’investissement ont été consolidées par la chambre avec celles du budget principal, en vue d’établir une répartition globale des ressources et des emplois réels sur toute la période sous revue.

Compte tenu des limites d’une présentation fonctionnelle telle que définie par la nomenclature budgétaire et comptable M14, les compétences exercées ont été regroupées en quatre domaines d’intervention :

le domaine technique qui regroupe l’ensemble des services de base délivrés à la population dans les territoires urbains (eau, assainissement, ordures ménagères, génie civil, nouvelles technologies d’information et de communication – NTIC –, réseaux divers, etc.) ;

le domaine économique et social regroupant les compétences développement économique, politique de la ville, équilibre social de l’habitat et accueil des gens du voyage ;

le domaine culture, sport et éducation ;

le domaine environnement auquel il a été rattaché un axe « divers » comprenant uniquement la gestion de la fourrière animale.

7 Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération

intercommunale : « Les communes formant la communauté d’agglomération s’associent au sein d’un espace de solidarité en vue d’élaborer et de conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d’aménagement de leur territoire ».


11

4.2 Présentation des grandes masses budgétaires par natures et compétences

Grandes masses budgétaires par natures et compétences


12

Sur cinq ans, le schéma des ressources et des emplois par natures et compétences établi ci-dessus fait apparaître que 61 % des recettes fiscales sont reversées aux communes au titre de l’attribution de compensation et de la dotation de solidarité urbaine. Ainsi, 61 % de l’impôt levé par la communauté d’agglomération sont utilisés à la redistribution fiscale aux communes.

La communauté d’agglomération verse par ailleurs des contributions à différents organismes8 pour exercer certaines de ses compétences. Le total de ces contributions s’élève à près de 79 M€, soit 19 % du montant des recettes réelles de fonctionnement.

Au total, 157,9 M€, soit 38 % des ressources réelles de fonctionnement de la CAHC, ne sont pas consacrés à l’exercice direct de ses propres compétences.

Entre 2012 et 2016, les dépenses ont été réparties à parts presque égales entre les sections de fonctionnement et d’investissement. La communauté d’agglomération consacre plus de 50 % dans chacune des deux sections aux compétences techniques et 11 % aux domaines économique et social dans un contexte socio-économique dégradé du territoire.

Répartition des dépenses de fonctionnement par domaines d’intervention

Source : chambre régionale des comptes à partir des données de l’établissement.

8 Délégataires de service public, syndicats intercommunaux, partenaires locaux.


13

Répartition des dépenses d’investissement par domaines d’intervention

Source : chambre régionale des comptes à partir des données de l’établissement.

Depuis près de 20 ans, l’État a accordé des dotations importantes aux EPCI, ainsi qu’un pouvoir fiscal étendu pour l’exercice effectif de leurs compétences statutaires.

En cinq ans, la CAHC a pu disposer de 302 M€ de ressources provenant à 68 % de recettes fiscales et à 32 % de dotations de l’Etat. Pourtant, même si, comme l’indique l’ancien ordonnateur dans sa réponse, son coefficient d’intégration9 fiscale de 0,37 en 2017 est légèrement supérieur à celui des communautés d’agglomération, il démontre un exercice limité de ses compétences.

4.2.1 Le domaine technique

Il regroupe neuf compétences : « aménagement de l’espace communautaire, assainissement, eau, eaux pluviales, réseau de radiodiffusion sonore et de télévision, couverture numérique en haut et très haut débit, gestion du réseau hydrographique de surface, collecte et traitement des déchets ménagers et génie civil d’infrastructures de télécommunication ».

La communauté d’agglomération y consacre 57 % de ses dépenses en fonctionnement et 51 % en investissement.

9 Le coefficient d’intégration fiscal permet de mesurer l’intégration d’un EPCI par rapport à la fiscalité qu’il lève

et la totalité de celle levée sur son territoire par les communes membres. A titre d’exemple, un ratio de 0,50 signifierait une intégration moyenne.


14

Les trois compétences assainissement, collecte et traitement des déchets ménagers ainsi que l’aménagement de l’espace communautaire totalisent à elles-seules 59 % des dépenses de ce secteur technique.

4.2.2 Le domaine économique et social

Il réunit les compétences « développement économique, équilibre social de l’habitat, politique de la ville et accueil des gens du voyage ».

Ces quatre compétences ont toutes été rendues obligatoires par le législateur et devraient totaliser des moyens importants compte tenu des difficultés socioéconomiques structurelles identifiées sur le territoire. Elles représentent pourtant 11 % des dépenses propres de l’agglomération, 91 % étant consacrés au développement économique.

4.2.3 Le domaine culture, sport et éducation

Ce domaine d’intervention recouvre les compétences « constructions, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire, la promotion du sport, la promotion de la culture, la définition et le développement d’une politique culturelle et sportive et, enfin, la mise en réseau des bibliothèques ». Il représente 6,5 % des dépenses propres de fonctionnement et 11 % des dépenses d’investissement de la CAHC.

Les crédits consacrés à la construction, l’aménagement et l’entretien d’équipements sont largement majoritaires (environ 75 %) et se sont élevés sur la période à 6,955 M€ en fonctionnement et 21,853 M€ en investissement. Il s’agit notamment des travaux de requalification du site minier « 9-9 bis » qui comprenaient trois tranches de 10 M€ environ chacune.

La première concernait la construction d’un équipement dédié à la valorisation du patrimoine minier et aux musiques actuelles. Cet équipement dénommé « Le Métaphone » a été transformé en établissement public de coopération culturelle (EPCC) par arrêté préfectoral du 9 décembre 2016. Il fait l’objet d’un examen particulier en partie 6 du rapport.

La deuxième tranche concernait la rénovation du bâtiment des douches du site minier, dans lequel ont été créés un auditorium, une salle d’enregistrement et des bureaux administratifs.

La troisième tranche qui prévoyait, pour sa part, un parcours muséographique ainsi qu’une salle café/concert/restauration a été différée.

Le reste des crédits affectés à ces compétences financent la mise en réseau des bibliothèques des communes, ainsi que des actions portées par des clubs sportifs et des associations culturelles participant au rayonnement de l’agglomération.


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4.2.4 Le domaine de l’environnement

Trois compétences sont regroupées dans ce domaine d’intervention : « protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie, actions éducatives concernant la protection de l’environnement et la gestion de la fourrière animale ».

Le montant des crédits qui y est affecté s’élève à 6,9 M€ en fonctionnement et 23,3 M€ en investissement. Les crédits concernent surtout la première compétence avec la réalisation d’une trame verte, la préservation de la biodiversité et des espaces naturels, la lutte contre les nuisances sonores, le soutien aux actions de maîtrise d’énergie et de lutte contre la pollution de l’air ou encore la construction et la gestion d’un équipement dédié à l’environnement, dénommé « Aquaterra ».

5 LES MODALITÉS D’EXERCICE DE TROIS COMPÉTENCES

Le contrôle de la chambre a porté sur trois compétences, retenues en raison du contexte socioéconomique dégradé du territoire (politique de la ville), de nouvelles dispositions législatives (accueil des gens du voyage) ou d’observations formulées dans son précédent rapport d’observations, publié en 2013 (Métaphone).

5.1 La compétence « politique de la ville »

5.1.1 Présentation

La loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine a redéfini le dispositif de la politique de la ville et dispose désormais que celle-ci est une « politique de cohésion urbaine et de solidarité nationale et locale envers les quartiers défavorisés et leurs habitants. Elle est conduite par l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements dans l’objectif commun d’assurer l’égalité entre les territoires, de réduire les écarts de développement entre les quartiers défavorisés et leurs unités urbaines et d’améliorer les conditions de vie de leurs habitants ».

Le législateur a fixé trois missions aux EPCI en matière de politique de la ville :

élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville ;

animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d’insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ;

programmes d’actions définis dans le contrat de ville.


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De 2007 à 2014, les actions de la politique de la ville ont été inscrites dans le cadre d’un contrat urbain de cohésion sociale (CUCS) dont la durée initiale de 2007 à 2009 a été reconduite durant cinq ans par simple courrier du préfet en attente de la reconfiguration de la géographie prioritaire par l’État. Un contrat de ville a remplacé le CUCS à partir de 2015 jusqu’en 2020.

Le contrôle de la chambre a privilégié l’examen du contrat de ville, mais s’agissant du CUCS, elle observe que la communauté d’agglomération n’a pas procédé à l’évaluation de ses actions en dépit de l’élaboration d’un référentiel d’évaluation en 2008.

La CAHC n’a donc pu vérifier l’efficacité, la pertinence, les impacts, la cohérence ou encore l’efficience des actions menées dans les quartiers prioritaires. Le CUCS indiquait pourtant par exemple, que « La situation en matière d’emploi (…) s’est dégradée de manière importante entre 2007 et 2009 et ensuite à partir de 2012 ».

Le contrat de ville 2015-2020

Préalablement à la signature du contrat de ville, l’État a procédé à la révision du périmètre de la géographie prioritaire. Le nouveau découpage a modifié le territoire de la CAHC, réduisant de 42 % la population totale de ces quartiers qui ne compte plus que 16 860 habitants au lieu de 29 222 précédemment.

La loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine a déterminé avec précision le cadre général qui doit régir les contrats de ville. Ceux-ci doivent ainsi fixer :

les objectifs, notamment chiffrés, que les signataires s’engagent à poursuivre dans le cadre des domaines mentionnés à l’article 1er de la loi ;

la nature des actions à conduire et, le cas échéant, les modalités opérationnelles de leur mise en œuvre ;

les moyens humains et financiers mobilisés au titre des politiques de droit commun, d’une part, et des instruments spécifiques de la politique de la ville, d’autre part ;

les moyens d’ingénierie pour l’élaboration, la conduite et l’évaluation du contrat de ville ;

les indicateurs permettant de mesurer les résultats obtenus. Outre les indicateurs disponibles au niveau national pour chaque quartier prioritaire, les contrats de ville incluent des indicateurs et éléments d’appréciation qualitative issus de l’observation locale ;

la structure locale d’évaluation chargée de mesurer et d’évaluer ces résultats selon la méthodologie nationale élaborée par l’Observatoire national de la politique de la ville

La CAHC a eu recours à un cabinet spécialisé pour réaliser le diagnostic préalable obligatoire à la préparation du contrat de ville. Elle disposait ainsi d’indicateurs précis et d’une méthodologie éprouvée, qu’elle n’a pourtant pas réussi à transposer et appliquer à ce contrat.

Ainsi, les objectifs stratégiques et opérationnels fixés par la communauté d’agglomération s’apparentent davantage à des intentions qu’à de réels objectifs mesurables. Ils restent encore très évasifs sur le type de certains acteurs ciblés (bénéficiaire ou partenaires), la nature des dispositifs évoqués ou encore sur le nombre de personnes potentiellement concernées.


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Ils relèvent, par ailleurs, de généralités adaptables à tout autre territoire, alors que la particularité du bassin minier et les problématiques spécifiques auxquelles il est confronté auraient nécessité un ciblage plus précis des besoins de chaque type de population.

Il est également constaté une absence d’estimation de résultats attendus, d’objectifs financiers chiffrés ou encore de déclinaison des actions retenues. Aucune évaluation n’est enfin prévue, contrairement à l’obligation faite par la loi du 21 février 2014 déjà citée.

Un des principes de la nouvelle politique de la ville consiste à mobiliser les politiques de droit commun au bénéfice d’actions dans les quartiers prioritaires. Par dérogation, ce nouveau principe confère ainsi aux EPCI la possibilité de financer des actions n’entrant pas dans le champ de leurs compétences.

La CAHC procède différemment. Elle mobilise des moyens de la politique de la ville pour financer des actions de droit commun menées sur l’intégralité de son territoire et pour l’ensemble de sa population.

C’est le cas, notamment, du financement de l’instance de coordination gérontologique, du programme « Rencontre de la forme », qui ont consisté à financer un diagnostic de dépistage du surpoids et de l’obésité des enfants de toutes les écoles primaires, de l’aménagement d’aires de jeux dans des écoles exclues du territoire prioritaire, ou encore de l’école des jeunes sapeurs-pompiers.

En investissement, par exemple, une maison des adolescents a été acquise en 2013 pour la somme de 226 500 €. Cet équipement, géré par les services départementaux, est situé dans le centre-ville d’Hénin-Beaumont en dehors des quartiers prioritaires et cible tous les adolescents du territoire. Or, la CAHC n’a pas compétence en matière de jeunesse ou d’enfance qui aurait justifié cette action.

En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ancien ordonnateur précise que « la CAHC a souhaité maintenir son soutien aux actions menées à destination de l’ensemble de la population du territoire dont les difficultés persistent, malgré le redécoupage étatique ». Il indique, d’autre part, que la communauté d’agglomération dispose également de crédits spécifiques « contrat de ville », inscrits au budget général, qui ont pour objectif de financer des actions menées sur les quartiers retenus « quartiers politique de la ville ». De manière générale, il fait valoir que l’établissement public de coopération intercommunale entend valoriser les projets conduits dans les quartiers « politique de la ville ».

5.1.2 Les moyens consacrés aux problématiques du territoire

Les moyens financiers dédiés à la politique de la ville sur les cinq dernières années semblent faibles au regard des enjeux du territoire. Ils représentent 0,38 % des dépenses de fonctionnement de la CAHC.

Dépenses de fonctionnement de la politique de la ville (en €)

2012 2013 2014 2015 2016

297 042 258 962 289 538 290 700 323 761

Sources : données fournies par l’établissement.


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Au total, 1 460 000 € ont été mobilisés en cinq ans en fonctionnement, dont 986 000 € constituent principalement les charges de personnels. Seuls 474 000 € ont financé les actions portées par des associations.

En ramenant le montant des dépenses au nombre d’habitants10, la communauté d’agglomération a consacré 63 € à chaque habitant des quartiers prioritaires entre 2012 et 2016, soit 12,5 € par an. Or, comme la CAHC n’opère pratiquement plus de distinction entre les quartiers prioritaires et le reste de son territoire, ce ratio, rapporté au nombre total d’habitants de 125 313, est ramené à 12 € par habitant en cinq ans, soit 2,5 € par an.

Aucun suivi des actions n’est, par ailleurs, réellement assuré. Deux exemples parmi d’autres illustrent ce constat.

Le programme « Rencontre de la forme » tout d’abord, dont le coût s’est élevé sur deux ans à 35 000 €. Cette action est justifiée par l’étude « Vivons en forme », réalisée en 2013 sur le territoire de l’agglomération, qui a révélé que 17,5 % des enfants étaient en surpoids et 7,7 % présentaient un cas d’obésité.

En sa qualité de coordonnateur des dispositifs du contrat ville, la communauté devrait pouvoir connaître le nombre d’enfants dépistés et s’assurer que des actions ont été mises en œuvre dans les communes pour endiguer les cas d’obésité ou de surcharge pondérale révélés par le diagnostic. Elle devrait également veiller à la mesure régulière des résultats pour en tirer les enseignements. Or, la CAHC n’est pas en capacité de produire les résultats de cette action.

Autre exemple, la communauté d’agglomération a subventionné en 2012, 2013 et 2016, quatre associations dans le domaine de l’emploi11. Elle ne peut, pourtant, produire le nombre de bénéficiaires des actions et ignore combien d’entre eux ont connu un retour à l’emploi.

_______________________________ CONCLUSION ______________________________

Les moyens consacrés à la politique de la ville, compétence obligatoire, sont faibles au regard des enjeux du territoire. Ils ne représentent que 0,38 % des dépenses de fonctionnement de l’EPCI. De plus, la communauté d’agglomération finance des actions sans en assurer le suivi, ni se mettre en capacité d’en mesurer les résultats.

Enfin, elle n’exerce pas de rôles mobilisateur et fédérateur vis-à-vis des communes membres en établissant un lien entre les actions menées isolément par chacune d’entre elles ou en aidant celles qui en exprimeraient le besoin à évaluer leurs actions.

10 Une moyenne a été établie entre le nombre d’habitants de l’ancienne et de la nouvelle géographie prioritaire

(29 222 et 16 860 habitants). 11 Cf. tableau n° 8 en annexe.


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5.2 La compétence « Accueil des gens du voyage »

La compétence en matière d’accueil des gens du voyage a été rendue obligatoire pour les communautés d’agglomération à compter du 1er janvier 2017 par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République dite loi NOTRe.

Auparavant, la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et l’habitat des gens du voyage avait fait obligation aux communes de plus de 5 000 habitants de créer une aire d’accueil sur leur territoire.

Onze communes comptant plus de 5 000 habitants dans l’agglomération12 avaient donc obligation de réaliser une aire d’accueil.

Le schéma départemental d’accueil des gens du voyage du Pas-de-Calais, rendu exécutoire le 23 avril 2012, prévoit la création de 121 places sur le territoire de la CAHC13, ainsi qu’une aire de grand passage pour l’ensemble de l’arrondissement (soit la communauté d’agglomération d’Hénin-Carvin et celle de Lens-Liévin).

5.2.1 Les coûts prévisionnels des travaux

A partir des ratios de la direction départementale des territoires et de la mer du Pas-de-Calais, la CAHC a estimé le coût prévisionnel des travaux de réalisation des aires d’accueil à 3 876 000 €14.

Une autorisation de programme a ainsi été ouverte au budget primitif 2017 à hauteur de 3 871 000 € et un crédit de paiement de 500 000 €. L’autorisation de programme est basée sur le calendrier opérationnel suivant :

2017 : lancement des études de maîtrise d’œuvre pour deux terrains et démarrage des travaux pour une aire ;

2018 : lancement des études de maîtrise d’œuvre pour les trois derniers terrains. Démarrage des travaux pour deux aires et solde des travaux pour la 1ère aire démarrée en 2017 ;

2019 : démarrage des travaux pour les deux dernières aires et solde des travaux pour les deux aires lancées en 2018 ;

2020 : solde des travaux pour les deux derniers terrains lancés en 2019.

Un travail important de recensement des opportunités foncières a été réalisé par les services de la communauté d’agglomération dans les 11 communes concernées.

12 Hénin-Beaumont, Carvin, Courcelles-lès-Lens, Courrières, Dourges, Leforest, Libercourt, Montigny-en-

Gohelle, Noyelles-Godault, Oignies et Rouvroy. 13 Diminuées des 15 places déjà créées à Leforest, soit 106 places restant à réaliser. 14 106 places x 36 000 € TTC + 60 000 € d’assistance à maîtrise d’ouvrage.


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Toutefois, une situation de blocage par les élus a conduit le président de la communauté d’agglomération à demander au préfet du Pas-de-Calais d’user de son pouvoir de substitution par courrier du 2 mars 2017, soit deux mois après la date d’entrée en vigueur de cette nouvelle compétence obligatoire.

L’article 3 de la loi du 5 juillet 2000 déjà citée prévoit, en effet, que « Si une commune ou un établissement public de coopération intercommunale n’a pas rempli son obligation de création d’aires d’accueil, l’État peut acquérir les terrains nécessaires, réaliser les travaux d’aménagement et gérer les aires d’accueil au nom et pour le compte de la collectivité défaillante ».

Dans sa réponse du 2 mai 2017, le préfet a mis l’EPCI en demeure de commencer les travaux en 2017 et de les livrer au plus tard le 1er janvier 2020, conformément à l’autorisation de programme ouverte au budget primitif 2017. En cas de non-engagement des travaux avant la fin de l’année 2017 et dans le cas où l’État devrait se substituer à la CAHC pour les réaliser, le préfet prévoyait de retenir la somme de 6 000 000 € à titre de consignation.

En réponse aux observations provisoires de la chambre, la CAHC a transmis une décision du président du 7 novembre 2017, autorisé par délibération du conseil communautaire du 20 octobre 2017, portant acquisition de deux parcelles de terrain sur la commune de Libercourt, d’une contenance respective de 5 972 m2 et 3 087 m2, en vue d’y créer une aire d’accueil d’une vingtaine de places pour un montant total de 108 000 € TTC.

Une promesse de vente a, par ailleurs, été signée le 20 novembre 2017 avec le propriétaire des terrains.

Comme déjà indiqué plus haut, la chambre relève que le schéma départemental d’accueil des gens du voyage, arrêté le 23 avril 2012, prévoit la construction de 106 places, soit 86 places supplémentaires restant encore à créer.

5.3 La compétence « Construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire »

5.3.1 Présentation de l’équipement « Métaphone »

La communauté d’agglomération a procédé à la requalification de la fosse 9-9bis du site minier situé sur la commune de Oignies.

Le projet de requalification comportait trois volets : culture, développement économique et habitat.

La construction du Métaphone, nom attribué à l’équipement dédié à la valorisation du patrimoine minier et aux musiques actuelles, a constitué une partie du volet culturel. L’équipement a été inauguré en juin 2013.


21

Par délibération du 17 décembre 2015, la CAHC a décidé de lui donner la forme juridique d’un établissement public de coopération culturelle (EPCC), structure permettant d’organiser le partenariat entre l’État et les collectivités territoriales ou entre ces dernières seules si elles le souhaitent, pour la gestion d’équipements culturels structurants.

Cet EPCC, créé avec le département du Pas-de-Calais sous la forme juridique d’un établissement public industriel et commercial, confère des pouvoirs importants au directeur de l’établissement.

Conformément à l’article R. 1431-13 du CGCT, le directeur est notamment chargé :

d’élaborer et mettre en œuvre le projet artistique, culturel, pédagogique ou scientifique et rend compte de son exécution au conseil d’administration ;

d’assurer la programmation de l’activité artistique, scientifique, pédagogique ou culturelle de l’établissement ;

d’être l’ordonnateur des recettes et des dépenses ;

de recruter et nommer aux emplois de l’établissement.

En faisant le choix de l’EPCC, la CAHC n’est plus directement à l’initiative des politiques culturelles mises en place par le Métaphone, même si certains de ses représentants siègent au conseil d’administration. De fait, la communauté n’a plus le pouvoir de maîtriser le coût résiduel restant à sa charge.

5.3.2 L’impact financier sur le budget de la CAHC

Un plan pluriannuel de fonctionnement a été établi jusqu’en 2020. Élaboré en 2013, ce plan prévoyait une forte augmentation du « reste à charge de la collectivité » à partir de 2017 (2 231 424 € contre 1 238 485 € en 2014).

L’examen des réalisations de 2014 à 2016 fait apparaître une diminution du taux de réalisation des dépenses passant de 95,5 % en 2014 à 79 % en 2016.

Le taux de réalisation des recettes passe, quant à lui, de 23 % en 2014 à 86 % en 2016.

Dans les statuts de l’EPCC, approuvés en décembre 2016, les contributions de la CAHC et du conseil départemental du Pas-de-Calais ont été respectivement arrêtées à 1 906 000 € et 400 000 €. Celle de la communauté d’agglomération prévue au budget primitif 2017 s’élève déjà à 2 050 000 €, soit une augmentation de 7,5 % en seulement quelques mois, alors que l’installation effective de l’EPCC est intervenue le 4 mars 2017.

Aucune délibération n’a, pour autant, été prise par le conseil communautaire pour décider de l’augmentation du montant de sa participation à l’EPCC depuis l’adoption des statuts.

Les statuts ne prévoient pas de lier la participation de la communauté d’agglomération aux résultats financiers de l’EPCC, imposant ainsi à celle-ci de verser chaque année une somme identique, sans possibilité de la diminuer en cas de résultats financiers positifs importants de l’équipement culturel.


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6 LA SITUATION FINANCIÈRE

6.1 La fiabilité des comptes

Le suivi du patrimoine porte sur l’ensemble des immobilisations détenues par la communauté d’agglomération, quelle que soit leur nature, incorporelle, corporelle ou financière, ou le type de contrôle de l’organisme, en tant que propriétaire, affectataire ou bénéficiaire. Ce suivi relève de la responsabilité conjointe de l’ordonnateur et du comptable public.

Les deux documents qui découlent de ce double suivi sont l’inventaire, tenu par l’ordonnateur, et l’état de l’actif, tenu par le comptable. Tout en étant distincts, ces deux documents doivent correspondre.

Les deux précédents contrôles de la chambre avaient relevé l’insuffisance du suivi du patrimoine par l’ordonnateur. L’inventaire physique des immobilisations n’est toujours pas tenu à jour et s’avère incomplet.

Concernant le budget principal, la chambre constate pour 2015 un écart de 22,6 M€ entre le montant des immobilisations en cours (valeur brute) inscrit à l’état de l’actif et à celui de l’inventaire.

Cohérence des états du patrimoine au 31/12/2015 – Budget principal

Inventaire État de l’actif Différence

Chapitre 20 23 569 702 24 282 509 712 807

Chapitre 21 71 705 756 69 643 411 - 2 062 345

Chapitre 23 31 434 064 54 083 419 22 649 355

Chapitre 26 5 717 456 5 717 456 -

Chapitre 27 264 896 5 368 638 5 103 742

Totaux 132 691 874 159 095 433 26 403 559

Source : état de l’actif – Inventaire (valeur brute).

Pour le seul compte 2313, qui correspond aux constructions en cours, la différence de montant entre l’inventaire (4 836 436 €) et l’état de l’actif (21 962 333 €) est de 17 098 897 €

Il est également constaté une différence de 5,1 M€ entre les immobilisations financières de l’inventaire et celles de l’état de l’actif. Cette différence s’explique essentiellement par le fait que les services de l’ordonnateur n’ont pas pris en compte les avances de trésorerie accordées à des tiers (4,48 M€) dans les immobilisations financières.

Compte tenu des discordances entre l’inventaire et l’état de l’actif, la chambre recommande à la communauté d’agglomération de se rapprocher du comptable public en vue d’effectuer le travail de mise en concordance de ces deux états, afin d’améliorer la qualité du suivi de son patrimoine.


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Elle prend toutefois note qu’en réponse à ses observations provisoires, l’ancien président de la CAHC indique avoir déjà entrepris quelques ajustements comptables, l’ordonnateur s’engageant à procéder à la mise en concordance intégrale de l’inventaire avec l’état de l’actif du comptable au plus tard en 2020.

Recommandation n° 3 : effectuer un travail de mise en concordance de l’inventaire physique des immobilisations avec l’état de l’actif.

6.2 La formation de l’autofinancement

6.2.1 L’évolution des produits de gestion15

6.2.1.1 Les ressources fiscales

Le produit des ressources fiscales net des restitutions aux communes a connu une hausse importante entre 2012 et 2016, passant de 12,9 M€ à 20,1 M€, soit une augmentation de 64 %. Cette évolution s’explique, en grande partie, par l’augmentation des bases ; la CAHC n’a augmenté aucun taux des trois impôts ménage et de la cotisation foncière des entreprises (CFE) durant toute la période sous revue.

En plus de ces quatre taxes, la communauté d’agglomération a fait le choix, par délibération du 14 octobre 2015, d’instaurer la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, afin de financer une partie des dépenses de collecte et de traitement des ordures ménagères. Pour 2016, le taux d’imposition a été fixé à 2 % et le produit correspondant à 1 939 267 €.

La croissance dynamique de la fiscalité est principalement due à l’augmentation des bases de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de la CFE.

Le niveau des bases de la TFPB est supérieur aux moyennes départementale, régionale et même nationale16. En ce qui concerne la CFE, si ses bases sont supérieures à la moyenne départementale, elles demeurent très inférieures aux moyennes régionale et nationale.

Toutefois, la dynamique d’augmentation des bases n’est pas seulement due à l’installation d’entreprises nouvelles dans les zones d’activités. Elle est également le fait d’une requalification par les services fiscaux de certains établissements en établissements industriels. La valeur locative de l’un d’entre eux a ainsi pu passer de 2 676 096 € à 6 108 450 € en 2016.

Indépendamment de cette dynamique des bases fiscales, la CAHC connaît un niveau élevé des taux d’imposition par rapport aux autres communautés d’agglomération du territoire national.

15 Cf. tableau n° 9 en annexe. 16 Cf. tableau n° 10 en annexe.


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Taux d’imposition 2016

Impôts CAHC Moyenne

départementale Moyenne régionale

Moyenne nationale

TH 14,43 13,53 12,35 8,81 TFPB 5,68 2,91 3,40 1,98 TFPNB 23,21 7,20 4,87 4,00 CFE 33,79 31,08 29,05 26,51 TEOM 2 5,44 8,54 9,84

Source : direction départementale des finances publiques (DDFiP).

La faiblesse des bases de la taxe d’habitation est ainsi compensée par un taux d’imposition élevé.

La dynamique fiscale a pu compenser la diminution des ressources d’exploitation et, pour une large part, la diminution des dotations de l’État.

6.2.1.2 Les ressources d’exploitation

La CAHC a enregistré une baisse de ses ressources d’exploitation, passant de 2 767 515 € en 2012 à 2 203 997 € en 2016. Cette baisse est principalement due à la suppression de certains services. Ainsi, par convention du 26 juin 2007, le syndicat mixte d’élimination et de valorisation des déchets remboursait aux collectivités propriétaires les charges relatives aux locaux et agents mis à sa disposition (assurances/taxe foncière/personnel, etc.). Avec la construction d’une nouvelle usine d’incinération, ce dispositif a pris fin. À ce titre, le syndicat avait remboursé à la communauté d’agglomération, en 2012 et 2013, les sommes de 222 042 € et 227 206 €.

6.2.2 Les dotations de l’État

L’ensemble des ressources institutionnelles a connu une baisse de 3 815 836 € entre 2012 et 2016, soit une diminution de 19 %17. Pour la seule dotation globale de fonctionnement, la CAHC a perdu 3 600 603 € entre 2012 et 2016.

Ces diminutions ont été atténuées par l’augmentation de la fiscalité reversée par l’État, recouvrant principalement le Fonds de péréquation des recettes fiscales communales et intercommunales et le Fonds national de garantie individuelle des ressources, mécanisme compensateur de la réforme de la taxe professionnelle et calculé à partir des ressources 2010.

Cette augmentation de la fiscalité reversée par l’État a en effet procuré à l’établissement public une ressource supplémentaire de 1 409 150 € entre 2012 et 2016, atténuant, en partie, la perte importante de dotation globale de fonctionnement.

17 Cf. tableau n° 11 en annexe.


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6.2.3 L’évolution des charges de gestion

6.2.3.1 L’évolution générale

L’évolution des charges de gestion est plutôt bien maîtrisée18.

Le ratio de rigidité des charges structurelles, qui rapporte la somme des charges de personnel, de contingents, de participations et d’intérêts de la dette aux produits de fonctionnement, reste contenu sur toute la période sous revue. Le niveau des charges difficilement compressibles se situe à plus de 30 %, ce qui laisse des marges de manœuvre à la CAHC.

Taux de rigidité des charges structurelles

2012 2013 2014 2015 2016

33,1 % 35,1 % 36,6 % 34,7 % 33,4 %

Source : chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion.

Les charges de personnel ont connu une hausse continue de 2012 à 2015, due selon les services à l’augmentation relativement importante des agents exerçant au sein de la régie d’entretien des espaces fonciers. De même, la création en 2013 d’Aquaterra, maison de l’environnement, a nécessité le recrutement de personnels issus de la filière animation afin de faire vivre ce nouvel équipement. La CAHC a également fait le choix de piloter le réseau communautaire des médiathèques du territoire, impliquant des recrutements pour mener à bien ce projet.

Elles ont amorcé une légère baisse entre 2015 et 2016 et devraient connaître une diminution plus sensible encore en 2017 avec la transformation effective du Métaphone en EPCC et le transfert de ses agents au nouvel établissement. Le montant des charges de personnels reste toutefois inférieur à celui de la moyenne des autres communautés d’agglomération. En 2016, il s’élevait à 97 € contre 130 € dans les autres EPCI19.

6.2.3.2 Les subventions et fonds de concours

La communauté d’agglomération attribue des subventions de fonctionnement aux associations sportives et culturelles « en complément des subventions communales20 ». Depuis 2007, 1 € par habitant a ainsi été accordé aux associations culturelles et sportives implantées dans les 14 communes de l’EPCI. L’euro par habitant a été ramené à 0,80 € à partir de 2016.

18 Cf. tableau n° 12 en annexe. 19 Source : direction départementale des finances publiques (DDFiP). 20 Cf. tableau n° 13 en annexe.


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La chambre rappelle que les EPCI sont régis par le principe de spécialité leur imposant de n’exercer que les compétences explicitement transférées par la loi ou par les communes membres. Ainsi, ils ne peuvent partager une compétence avec celles-ci et leurs budgets ne doivent comporter que des dépenses et des recettes se rapportant directement aux compétences transférées. La CAHC a donc versé de façon non régulière ces subventions aux associations sportives et culturelles « en complément des subventions communales ».

Rappel au droit n° 1 : se conformer à l’article L. 5216-5 du CGCT pour l’attribution des subventions dans ses seuls domaines de compétences, distincts de ceux des communes membres.

L’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) offre toutefois une dérogation au principe de spécialité et dispose que « Afin de financer la réalisation ou le fonctionnement d’un équipement, des fonds de concours peuvent être versés entre la communauté d’agglomération et les communes membres après accord concordants exprimés à la majorité simple du conseil communautaire et des conseils municipaux concernés ».

Dans ce cadre, la CAHC a mis en place un fond de concours pour la sauvegarde du commerce de proximité21 visant à financer le rachat des murs et les travaux de réhabilitation de commerces. Chaque délibération pose comme premier critère d’éligibilité à ce fonds, l’obligation pour la commune d’être propriétaire du bien. Or, à partir du moment où la commune est propriétaire d’un bien et qu’elle a déjà financé son acquisition, elle ne peut en solliciter le financement rétrospectif.

La communauté d’agglomération n’est donc pas fondée à financer l’acquisition d’un bien déjà réalisée.

Par ailleurs, le fonds de concours doit financer un équipement communal destiné au fonctionnement d’un service municipal22. Il ne saurait donc financer la réalisation ou le fonctionnement d’un local commercial.

Rappel au droit n° 2 : se conformer à l’article L. 5216-5 du CGCT pour l’attribution de fonds de concours qui ne sauraient financer l’acquisition d’un bien déjà réalisée et/ou la réhabilitation d’un local commercial.

6.2.4 L’évolution de la capacité d’autofinancement brute

21 Délibérations des 23 juin 2011, 18 décembre 2012, 19 décembre 2013, 13 février et 25 septembre 2014, 9 avril

et 14 octobre 2015, 10 mars, 21 avril et 30 juin 2016. 22 CAA Lyon, arrêt n° 07LYO1865 du 12 novembre 2009.


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La capacité d’autofinancement brute, qui a connu une baisse en 2013 et 2014, s’est rétablie depuis 2015 pour représenter 21 % des produits de gestion. Son montant par habitant, qui s’élevait à 78 € en 2016, est sensiblement supérieur à la moyenne des communautés (70 €).

Évolution de la capacité d’autofinancement brute

(en €) 2012 2013 2014 2015 2016 Excédent brut d’exploitation 7 995 186 8 110 407 7 282 829 8 485 062 9 116 344Intérêts 433 525 662 362 721 915 1 224 790 519 174Produits exceptionnels 1 676 967 - 360 605 303 131 2 222 440 1 227 464Capacité d’autofinancement brute 9 238 628 7 087 441 6 864 045 9 482 712 9 824 634 % produits de gestion 21,8 % 15,6 % 15,1 % 20,3 % 21,0 %


6.3 Le financement des investissements

6.3.1 La capacité d’autofinancement nette

La capacité d’autofinancement nette, positive durant toute la période sous revue, permet à la CAHC d’envisager l’autofinancement d’une partie de ses investissements. En 2016, son montant par habitant s’élevait à 63 € contre 38 € en moyenne dans les autres communautés d’agglomération de France métropolitaine.

Évolution de la capacité d’autofinancement nette

(en €) 2012 2013 2014 2015 2016 Capacité d’autofinancement brute 9 238 628 7 087 441 6 864 045 9 482 712 9 824 634Ann. capital dette 2 087 847 2 192 480 2 884 431 1 963 129 1 882 316Capacité d’autofinancement nette 7 150 780 4 894 961 3 979 614 7 519 584 7 942 318



28

6.3.2 La situation de la dette23

L’encours de la dette du budget principal s’élevait, au 31 décembre 2016, à 23 476 220 €, soit 187 € par habitant contre 368 € en moyenne dans les autres communautés d’agglomération françaises24.

Au 31 décembre 2016, la communauté d’agglomération comptait 18 emprunts, tous contractés à taux fixe, et ne présentant donc aucun caractère toxique.

Sa capacité de désendettement, pour ce qui concerne le seul budget principal, est bien inférieure au seuil des 10 années d’alerte. Elle était de 2,4 années en 2016.

Ce ratio consolidé avec les budgets annexes et rapporté à la capacité d’autofinancement brute du seul budget principal25 reste également correcte.

Capacité de désendettement consolidée (en années)

2012 2013 2014 2015 2016

5,48 8,41 10,19 8,37 8,11


6.3.3 La part de financements propres

En plus de la capacité d’autofinancement nette, l’établissement public de coopération intercommunale parvient à mobiliser des ressources propres supplémentaires significatives. Sur toute la période sous revue, le produit des subventions d’investissement constitue à lui seul 86 % des recettes propres d’investissement (hors capacité d’autofinancement nette).

La CAHC enregistre un montant par habitant de dépenses d’équipement de 85 €, inférieur à celui des communautés d’agglomération qui s’élevait, en 2016, à 105 €26.

Sur les cinq dernières années, la CAHC a disposé de fonds propres suffisants pour couvrir l’intégralité des dépenses d’équipement du budget principal. Si ce constat est plutôt encourageant pour sa capacité future à investir, il n’en demeure pas moins qu’il est le résultat du faible niveau d’investissement en matière de politique de la ville, et d’accueil des gens du voyage, pour ne citer que des champs de compétences examinés par la chambre.

23 Cf. tableau n° 14 en annexe. 24 Source : direction départementale des finances publiques 25 Ce calcul permet de vérifier si la CAHC est en capacité de rembourser la dette des budgets annexes sur son

budget principal. 26 Source : Direction départementale des finances publiques


29

_______________________________ CONCLUSION ______________________________

La situation financière de la communauté d’agglomération d’Hénin-Carvin, qu’elle concerne le seul budget général ou que celui-ci soit consolidé avec les budgets annexes, ne présente pas de tension particulière. L’endettement, notamment, est maîtrisé.

La capacité d’autofinancement nette est positive et s’élevait, en 2016, à 63 € par habitant contre 38 € en moyenne dans les autres communautés d’agglomération de France.

Cette situation financière favorable est néanmoins à relativiser dans la mesure où l’EPCI n’exerce pas toujours pleinement ses compétences.

Les moyens consacrés à la politique de la ville, par exemple, ne représentent que 0,38 % de ses dépenses dans un contexte socio-économique dégradé du territoire.

Enfin, le montant des dépenses d’équipement reste faible par rapport aux autres communautés d’agglomération. En 2016, il représentait 85 € par habitant contre 105 € dans le reste du territoire national.

* * *


30

ANNEXE

Actions subventionnées en matière d’emploi

Nom de l’association Actions Montant des subventions

Elan du Pas-de-Calais Accompagnement individualisé vers un emploi dans les domaines de la

logistique 10 729 €

Espace de développement des services à la personne

Insertion et formation 3 000 €

Régie de quartier impulsion Accompagnement à l’emploi des

jeunes éloignés de l’emploi, à l’entrée de l’emploi d’avenir

5 000 €

Association Léo Lagrange Action d’accompagnement à la

mobilité européenne et internationale

2 000 €

Source : données CAHC.

Évolution des produits de gestion

(en €) 2012 2013 2014 2015 2016 Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)

12 905 651 15 566 423 16 385 547 17 544 387 20 094 435

+ Ressources d’exploitation 2 767 515 2 761 306 2 558 922 2 770 364 2 303 997

= Produits "flexibles" (a) 15 673 166 18 327 729 18 944 468 20 314 750 22 398 431Ressources institutionnelles (dotations et participations)

20 566 536 20 418 322 19 799 893 18 919 341 16 750 700

+ Fiscalité reversée par l’interco et l’État 6 131 820 6 613 300 6 841 611 7 398 972 7 540 970

= Produits "rigides" (b) 26 698 356 27 031 622 26 641 504 26 318 313 24 291 670Production immobilisée, travaux en régie (c)

0 0 0 0 0

= Produits de gestion (a+b+c = A) 42 371 522 45 359 351 45 585 972 46 633 064 46 690 101


Bases nettes par habitant 2016

Impôts Bases en € CAHC Moyenne dpt Moyenne rég. Moyenne nat. TH 96 089 843 766 872 889 1 352 TFPB 103 487 239 825 752 625 696 TFPNB 701 021 6 9 12 14

CFE 40 651 221 324 309 373 403

Source : direction départementale des finances publiques (DDFiP).


31

L’évolution des dotations et participations

(en €) 2012 2013 2014 2015 2016 DGF 15 867 112 15 715 757 15 199 943 13 886 931 12 266 509Part. Etat 172 297 133 485 330 663 667 554 376 076Part. région 32 478 13 800 26 325 82 168 63 422Part. dépt 34 000 16 093 23 000 62 350 0Fds europ. 29 680 7 108 91 000 0 30 391Comp. Péréquation

4 527 127 4 569 080 4 269 287 4 364 856 4 108 115

Total 20 566 536 20 418 322 19 799 893 18 919 341 16 750 700


Évolution des charges de gestion

(en €) 2012 2013 2014 2015 2016 Charges à caractère général 10 066 958 11 159 473 10 994 923 10 346 182 9 947 343+ charges de personnel 10 135 745 11 684 929 12 414 886 12 469 981 12 172 145+ subventions de fonctionnement

1 395 845 1 394 298 1 370 432 1 871 255 2 859 277

+ autres charges de gestion 12 777 788 13 010 244 13 522 903 13 460 583 12 594 992= charges de gestion 34 376 336 37 248 944 38 303 143 38 148 002 37 573 757


Évolution des subventions aux associations sportives et culturelles

(en €) 2012 2013 2014 2015 2016 Total

Sport 230 516 229 233 259 006 301 205 129 164 1 149 123

Culture 131 420 163 473 138 805 132 241 50 294 616 233

Source : CAHC.

Le stock de dettes 2012-2017

(en €) 2012 2013 2014 2015 2016 Encours au 01/01 15 616 654 18 645 421 23 522 129 24 894 096 23 623 917Annuité en capital 2 087 847 2 192 480 2 884 431 1 963 129 1 882 316Var. autres dettes non financières

- 35 446 - 69 189 - 71 464 - 64 234 - 47 710

Intégration de dettes - 102 795 - 14 183 1 643 727 - 47 693 97 809Nouveaux emprunts 5 081 168 7 000 000 2 500 000 628 716 1 589 100Encours de dette au 31/12 18 542 625 23 507 946 24 852 889 23 576 224 23 476 220

Source : chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion.Titre de l’annexe

14, rue du Marché au Filé – 62012 – Arras cedex � www.ccomptes.fr

Ordonnateurs en fonctions pour la période examinée :

- M. Jean-Pierre Corbisez : pas de réponse.

- M. Christophe Pilch réponse de 4 pages.

« Les destinataires du rapport d’observations disposent d’un délai d’un mois pour adresser au greffe du la chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu’elles ont été adressées dans le délai précité, ces réponses sont jointes au rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs » (article 42 de la loi 2001-1248 du 21 décembre 2001).

RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVESET SA RÉPONSE

COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉRATIOND’HÉNIN CARVIN

(Département du Pas-de-Calais)

Exercices 2012 et suivants

Chambre régionale des comptes Hauts-de-France

14, rue du Marché au Filé – 62012 – Arras cedex

Mél. : [email protected]

Les publications de la chambre régionale des comptes Hauts-de-France

sont disponibles sur le site :

www.ccomptes.fr/fr/crc-hauts-de-france

Documents

COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉRATION D’HÉNIN-CARVIN · COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉRATION D’HÉNIN-CARVIN 5 1 PRÉSENTATION La communauté d’agglomération d’Hénin-Carvin (CAHC),