1

Étude comparée des processus d’adaptation au changement climatique dans les pays de l’espace européen (printemps 2014).

Partie 1

1. Explication du périmètre d’étude.

Dans l’optique de la préparation du second plan national d’adaptation au

changement climatique français et en vue de se préparer à une éventuelle mise à l’agenda

politique de l’adaptation plus affirmée grâce à l’effet d’entraînement de la publication de la

stratégie d’adaptation de l’Union européenne en avril 2013 et de la prochaine COP à Paris

en 2015, l’ONERC m’a chargée de comparer les processus d’adaptation en œuvre en

France avec ceux des autres pays européens, afin de repérer les pistes d’amélioration et

d’enrichir sa vision globale des processus d’adaptation en Europe.

Dans cette perspective, il s’agit de dresser un bilan de l’état d’avancement actuel des

processus d’adaptation dans les pays de l’espace européen1.

La méthode utilisée a consisté à examiner l’ensemble des stratégies et des plans

d’adaptation nationaux des pays européens, complété par des entretiens avec les chargés

de mission de l’ONERC, la littérature existante sur l’adaptation au changement climatique

(publications des institutions européennes, rapports annuels de l’ONERC, travaux de

l’Agence européenne de l’environnement, plate-forme européenne d’adaptation, rapports

de l’OCDE...) et sur les observations relevées au cours de réunions de travail

internationales (Convention Alpine à Berne, Risques naturels à Bruxelles, préparation des

négociations climatiques à Paris). Pour chaque pays, ont été identifiés les objectifs

d’adaptation visés, les différentes étapes du développement de la stratégie et l’élaboration

et la mise en œuvre du plan et les modes de gouvernance employés (cf. tableau ci-après).

2. Définition des catégories.

L’étude des stratégies et des plans d’adaptation des pays de l’espace européen

permet de distinguer deux catégories de pays : la première catégorie comprend les pays

les plus avancés dans leurs processus d’adaptation, c’est-à-dire ceux qui ont déjà adopté

1 Par « espace européen » nous entendons ici l’ensemble des pays membres de l’Union européenne, la

Suisse et la Norvège.

2

une stratégie et un plan d’adaptation ; et la seconde catégorie comporte les pays qui ont

seulement adopté une stratégie d’adaptation sans avoir encore développé de plan d’action

pour la mettre en œuvre. Il existe également un troisième groupe composé de pays

n’ayant pas encore adopté de stratégie d’adaptation et qui n’est tel que par manque

d'information suffisante sur leurs processus d’adaptation.

3. Les pays les plus avancés : France, Finlande, Royaume-Uni, Allemagne, Pays-Bas, Danemark, Hongrie, Espagne.

a) Caractéristiques.

Les stratégies et plans nationaux d’adaptation des pays de la première catégorie

ont la particularité d’avoir émergé dans un contexte institutionnel favorable où des lois et

des plans d’action sur la thématique du changement climatique existaient déjà. Ce cadre a

sans doute permis aux stratégies et plans nationaux d’adaptation de s’ancrer en retour

dans un dispositif légal. Les pays de cette catégorie se caractérisent également par le fait

d’avoir déjà mis en œuvre un certain nombre d’actions d’adaptation mentionnées dans

leurs plans nationaux. Ils ont en commun d’avoir déjà commencé à développer des outils

et mécanismes de suivi et d’évaluation des actions d’adaptation, même si ces outils n’ont

pas encore abouti.

b) Particularités des stratégies et plans d’adaptation.

La Finlande a la particularité d’avoir été le premier pays européen à se doter d’une

stratégie nationale d’adaptation.

La France se distingue des autres pays de ce groupe par la mise en œuvre déjà bien

amorcée des actions d’adaptation prévues dans son Plan national d’adaptation2. Le Plan

Canicule, lancé après la catastrophe de 2003, est l’une des actions d’adaptation de la

France qui est restée emblématique au-delà de l’hexagone.

Les plans nationaux d’adaptation de la France et des Pays-Bas présentent deux

approches de l’adaptation, opposées et différentes des plans nationaux d’adaptation des

autres pays européens dans la mesure où le plan d’adaptation de la France prend en

2 L’évaluation à mi-parcours du Plan national d’adaptation de la France atteste que 96% des actions et

81% des mesures prévues ont déjà été engagés.

3

compte de nombreux secteurs de l’économie alors que celui des Pays-Bas ne priorise

pratiquement que le secteur de l’eau dans son processus d’adaptation au changement

climatique.

4. Les pays intermédiaires : la Suisse, le Portugal, la Belgique, Malte, la Pologne et la Norvège.

Les pays de cette catégorie ont en commun d’avoir élaboré leurs stratégies

nationales d’adaptation au changement climatique avant la parution de la stratégie

d’adaptation de l’Union européenne sans pour autant qu’on puisse dire si elles ont eu une

influence sur cette dernière. Ces pays viennent tout juste d’élaborer leurs stratégies et ne

sont pas encore entrés dans la phase de planification des actions d’adaptation.

5. Pays les moins engagés.

Les autres pays de l’Union européenne3 n’ont pas encore développé de stratégie

d’adaptation au changement climatique, mais cela ne signifie pas pour autant que ces

pays n’ont pas amorcé leur processus d’adaptation. Les pays de cette catégorie sont déjà

pratiquement tous entrés dans une phase de production de la connaissance sur les

impacts du changement climatique et certains sont en train d’élaborer leur stratégie

d’adaptation.

L’Italie a commencé à élaborer sa stratégie et son plan d’adaptation depuis 2012.

La République d’Irlande a déjà adopté un cadre national pour l’adaptation au changement

climatique en décembre 2012 et prévoit de publier des plans d’adaptation sectoriels et

locaux dans le courant de l’année 2014.

La Lituanie n’a pas développé de stratégie nationale spécifique pour l’adaptation mais a

publié en 2008 une stratégie nationale pour la mise en œuvre de la Convention Cadre des

Nations Unies pour le Changement Climatique (CCNUCC) prévue pour 2012 dont le

troisième élément porte, entre autres, sur la gestion des mesures d'adaptation.

3 Les pays de l’Union européenne qui n’ont pas adopté de stratégie nationale d’adaptation sont : la République d’Irlande, la Lituanie, l’Estonie, la Lettonie, la Slovaquie, la Slovénie, la Roumanie, la Suède, l’Italie, Chypre, la Bulgarie, le Luxembourg, la Croatie, la Grèce, et la République Tchèque.

4

6. État d’avancement de l’adaptation en Europe.

Il ressort de cette étude que sur les vingt-sept pays membres de l’Union

européenne seulement quinze pays ont déjà adopté une stratégie d’adaptation et neuf

pays ont adopté un plan d’adaptation au changement climatique.

Toutefois, dans l’ensemble, la majorité des pays ayant déjà adopté une stratégie et un

plan d’adaptation n’en sont encore qu’au stade de l’étude d’impact des effets du

changement climatique sur leur territoire et de l’investissement dans le développement

des connaissances, peu d’entre eux sont déjà dans une phase de mise en œuvre des

actions d’adaptation et aucun n’a encore réalisé d’évaluation finale de son plan.

En raison de leur contenu parfois assez éloigné de la mise en œuvre, certains documents

présentés comme des plans s’apparentent plutôt à des stratégies en se situant au niveau

d’orientations et objectifs thématiques. En effet, les mesures décrites dans les plans

nationaux d’adaptation se révèlent parfois être des actions et les actions décrites sont en

fait des principes pour orienter la démarche d’adaptation.

Le type de mesure d’adaptation le plus répandu est celui des mesures sans regret et le

domaine d’action auquel s’applique la plupart des mesures d’adaptation correspond à la

production et à la diffusion d’information. Ce choix de mesures s’explique par le moindre

coût politique et économique qu’elles entraînent et aussi parce que les pays n’en sont

encore qu’au stade de la production de la connaissance et à la sensibilisation du public et

des politiques aux enjeux de l’adaptation.

Au-delà des stratégies et plans nationaux, l’adaptation s’est également développée au

niveau européen. En effet, l’Union européenne a publié un livre vert sur l’adaptation en

2007, un livre blanc en 2009 et une stratégie d’adaptation en 2013.

L’Union européenne a un rôle à jouer dans le développement des processus d’adaptation

des États membres ainsi que dans l’intégration de l’adaptation dans la politique

communautaire puisque de nombreux impacts du changement climatique et de

nombreuses mesures d’adaptation ont des dimensions transversales ; que les impacts du

changement climatique et l’adaptation affectent le marché commun et les politiques

communautaires (agriculture, eau, biodiversité, pêche, réseaux d’énergie) ; que les

5

programmes de l’Union européenne pourraient compléter les ressources des États

membres dédiées à l’adaptation ; et que de potentielles économies d’échelle peuvent être

significatives pour le renforcement des capacités, la recherche, l’information et la

mutualisation des données, et les transferts de connaissance. Pour ce faire, à travers une

série de recommandations, la stratégie européenne d’adaptation au changement

climatique répond à trois objectifs : promouvoir les processus d’adaptation des États

membres, y compris par le biais de financements ; intégrer l’adaptation dans les politiques

communautaires, surtout dans les secteurs clés vulnérables comme l’agriculture et les

pêcheries ; et mieux informer la prise de décision, en s’attaquant aux lacunes dans les

connaissances en matière d’adaptation et développant encore plus la plate-forme

européenne d’adaptation au changement climatique.

D’autre part, étant donné que certains effets du changement climatique dépassent les

frontières nationales, dans les bassins fluviaux et maritimes et les régions

biogéographiques, l’adaptation au niveau européen devrait se traduire par une solidarité

entre les États membres pour que les régions défavorisées et les régions les plus

durement touchées par le changement climatique soient à même de prendre les mesures

d’adaptation qui s’imposent. L’Union européenne a donc un rôle particulièrement important

à jouer pour inciter les États membres à prendre en compte la dimension transfrontalière

dans la mise en œuvre de leurs actions d’adaptation. D’ailleurs, des exemples de projets

de coopération transfrontalière pour mettre œuvre des actions d’adaptation financés par

l’Union Européenne existent déjà et ont rendus certains pays européens plus résilients

aux impacts du changement climatique, comme le projet AMICE dans le bassin de la

Meuse.

7. Construction de l’approche d’adaptation.

Dans l’ensemble, les pays de l’espace européen ont généralement eu recours à

une consultation publique impliquant un large spectre de parties prenantes de l’adaptation

et d’acteurs de la société civile pour élaborer leur approche de d’adaptation.

La plupart des pays de l’espace européen ont choisi une approche de l’adaptation par

priorité, mettant en avant certains secteurs économiques.

Il semble que l’approche de l’adaptation dominante en Europe soit une approche

6

sectorielle et non transversale même si une place est laissée aux champs d’action

transversaux. La plupart des champs d’action prioritaires des plans d’adaptation sont des

champs d’action sectoriels et peu d’entre eux sont des champs d’actions transversaux. En

Allemagne sur les quinze champs d'action prioritaires du plan national d’adaptation, treize

champs d'action sont sectoriels et seulement deux champs d'action sont transversaux. En

France sur les vingt fiches-actions du plan national d’adaptation, seulement deux sont

dédiées aux actions transversales et à la gouvernance.

L’élément déclencheur de la stratégie d’adaptation dans la plupart des pays ont souvent

été la manifestation de phénomènes climatiques extrêmes, comme la canicule de 2003 en

France, par exemple. Ce qui veut dire qu’au départ le processus d’adaptation s’est

développé comme une approche réactive et que la proposition de mesures d’adaptation

préventives est venue après.

Plusieurs pays ont intégré une évaluation du coût des impacts du changement climatique,

du coût des actions d’adaptation et du coût de l’inaction pour façonner leur stratégie et

plan mais partout l’évaluation des coûts liés à l’adaptation n’en est encore qu’à un stade

initial.

S’il n’existe pas de modèle unique d’adaptation en Europe, chaque pays priorisant les

mesures d’adaptation les plus adaptées à la spécificité de son territoire et des impacts du

changement climatique sur celui-ci, il existe de nombreux points communs aux différentes

stratégies nationales d’adaptation favorisant4 ou limitant5 leur succès. L’Union européenne

s’est appuyée sur ces points communs pour proposer, dans sa stratégie, une approche de

l’adaptation qui a vocation à être commune à tous les pays européens.

La stratégie d’adaptation de l’Union européenne n’a donc pas influencé le développement

des stratégies nationales existantes puisqu’elles se sont développées avant la parution de

4 Parmi les points communs aux différentes stratégies nationales d’adaptation favorisant leur succès on

peut citer : l’intégration de l’adaptation dans les politiques sectorielles, la consultation des responsables de l’adaptation de tous les secteurs à tous les niveaux et de la société civile dans l’élaboration de l’approche d’adaptation, un effort de communication et de sensibilisation, et le choix d’un processus évolutif de mise jour des objectifs et des mesures d’adaptation en fonction des données scientifiques accessibles.

5 Parmi les points communs aux différentes stratégies nationales d’adaptation limitant leur succès on peut citer : l’absence de considérations pour les impacts transfrontaliers, le besoin d’évaluations plus approfondies des risques et des vulnérabilités liés au changement climatique, le manque de plan d’action, le manque de suivi et d’évaluation des stratégies nationales d’adaptation, et le manque de financement pour la mise en œuvre de ces stratégies.

7

celle-ci, mais à l’inverse certaines d’entre elles ont contribué à l’élaboration de la stratégie

d’adaptation de l’Union européenne.

L’Union européenne peut jouer un rôle de soutien aux pays encore peu engagés dans le

processus d’adaptation et n’ayant pas encore adopté de stratégie d’adaptation ; et

d’accompagnement des pays dans un stade intermédiaire d’avancement de leur

processus d’adaptation. D’ailleurs, les pays n’ayant pas encore développé de stratégie ou

de plan d’action revendiquent l’apport de la stratégie européenne d’adaptation pour

avancer dans leur processus d’adaptation. D’autre part, même vis-à-vis des pays avancés

dans leur processus d’adaptation, l’Union européenne peut encore jouer un rôle en

facilitant le partage d’expériences sur l’adaptation.

8. Modes de gouvernance de l’adaptation.

La responsabilité du pilotage de l’adaptation revient généralement aux Ministères

de l’Environnement dans la plupart des pays de l’Union européenne.

La volonté d’intégrer l’adaptation dans les politiques publiques existantes est présente

dans tous les pays de l’espace européen mais sa mise en œuvre n’en est encore qu’à un

stade initial.

Par ailleurs, lorsque des actions d’adaptation existent au niveau local, elles ne s’inscrivent

pas toujours dans un dispositif de planification national. Les actions et mesures inscrites

dans les plans nationaux d’adaptation n’ont d’ailleurs pas vocation à se décliner dans les

stratégies et plans locaux. En France, par exemple, les Plans Climat Énergie Territoriaux

(PCET) et les Schémas Régionaux Climat Air Énergie (SRCAE) n’ont pas nécessairement

vocation à être en adéquation avec le plan national d’adaptation.

Dans de nombreux pays, l’échelon local est considéré comme le plus pertinent pour

développer une stratégie d’adaptation. Au royaume-uni le niveau local est considéré

comme étant en première ligne pour définir une stratégie adaptée à son territoire tandis

que le niveau national doit s'assurer de mettre à disposition des outils adaptés, un

environnement institutionnel propice, vérifier la mise en œuvre de l'adaptation au niveau

local et assurer l’arbitrage en cas de différends régionaux. En Allemagne les länder

développent leurs propres stratégies locales d’adaptation. En Autriche toutes les provinces

8

(excepté deux) ont déjà développé leur propre stratégie ou leur propre plan d'adaptation.

La structure gouvernementale des pays ne semble pas avoir d’influence sur le découplage

entre stratégies et plans d’adaptation. En effet, dans les États fédéraux d’Allemagne,

d’Autriche et de Suisse aussi bien que dans les États centralisés comme la France, les

collectivités territoriales développent leurs propres stratégies et plans d’adaptation en

conformité avec les orientations stratégiques nationales existantes.

Enfin, la coordination de l’adaptation semble facilitée et mieux réussie dans les États à

structure fédérale, comme l’Allemagne et l’Autriche, que dans les États plutôt centralisés,

comme la France, étant donné que les administrations locales (régions, provinces,

municipalités) de ces États-là ont déjà l'habitude d'avoir des grandes responsabilités et de

prendre des initiatives et notamment sur les questions liées au changement climatique.

9

Tableau comparatif des processus d’adaptation au changement climatique dans les pays de l’espace européen (section pays avancés).

Partie 2

10

Tableau comparatif des processus d’adaptation au changement climatique dans les pays de l’espace européen (section pays intermédiaires).

Partie 3

Pays intermédiaires

Étapes Belgique Portugal Malte Norvège Pologne

Con

nais

sanc

es

Études et recherches

Diagnostic national des impacts 2004 1999 2010

Diagnostic de vulnérabilités 2010

Stra

tégi

e

2010 2010 2012 2013 2013

Dispositif législatif

Consultation du public oui

Plan

Dispositif infra-national

Entité pilote Ministère de l’Environnement

Pére

nnis

atio

n

Organismes de recherche sur le climat Le Programme Klimaforsk

Programmes de recherche impacts Le Programme Klimaforsk

Orientations nationales (stratégie)

Options d'adaptation (élaboration du plan)

Concertation avec les parties prenantes

Actions et mesures coordonnées (plan)

Secteurs concernés par les actions

Eau et îlots de chaleur

Aménagement, eau, sécurité, santé, énergie, industrie, tourisme, agriculture, forêts, pêche, littoral, biodiversité

Finance, législation, développement durable, eau, agriculture, santé, tourisme, communication, éducation

Approche de la gestion de l’environnement basée sur les écosystèmes, renforcement institutionnel, infrastructures, eau

Agriculture, forêt, eau, biodiversité, Littoral, énergie, aménagement, transport, santé, tourisme, actions transversales

Suivi/évaluation de la mise en œuvre des actions

« Les villes du futur », initiative conjointe entre le gouvernement et les 13 plus grandes villes du pays dans le but de réduire les émissions de gaz à effet de serre et de s’adapter au changement climatique

Évaluation à mi-parcours de la stratégie/du plan

Mise à jour de la stratégie/du plan

Évaluation finale de la stratégie/du plan

Évaluation de l'impact des actions

Évaluation de l'utilité de la politique publique

11

Tableau comparatif des processus d’adaptation au changement climatique dans les pays de l’espace européen (section pays moins avancés).

Partie 4

Pays m oins avancés

Étapes Italie Lituanie Lettonie Suède Chypre Grèce

Conn

aiss

ance

s

Études et recherches oui

plusieurs

2009 et 2013 2008 2007 2006 2008 2010 2011

Diagnostic de vulnérabilités 2009

Stra

tégi

e

En cours

Dispositif législatif

oui 2011

Consultation du public 2012-2013

Plan

Eau et montagne

Dispositif infra-national

Entité pilote

Pére

nnis

atio

n

Républiqued’Irlande

Organism es de recherche sur le clim atProgram m es de recherche im pactsDiagnostic national des im pacts

Orientations nationales (stratégie)

En cours depuis 2012 et prévue pour 2014

Options d'adaptation (élaboration du plan)

En cours et prévu pour 2014

Concertation avec les parties prenantes

Actions et m esures coordonnées (plan)

Secteurs concernés par les actions

Biodiversité, pêche, aménagement, agriculture, eau, forêt

Aménagement, biodiversité, énergie, industrie, transports, agriculture, forêt, santé

Eau, agriculture, forêt, biodiversité, aménagement, littoral, santé, assurance

Suivi/évaluation de la m ise en œuvre des actions

Direction générale du développement durable, du climat et de l’énergie

Département du Climat et des Énergies Renouvelables, Ministère de l’Environnement.

Évaluation à m i-parcours de la stratégie/du plan

Mise à jour de la stratégie/du plan

Évaluation finale de la stratégie/du plan

Évaluation de l'im pact des actions

Évaluation de l'utilité de la politique publique