CONTENTIEUX ADMINISTRATIFLeon n 1 : Les branches du contentieux administratif

Section 1. IntroductionLe Nouveau Code de Procdure Civile (NCPC) dfinit dans son article 30 l'action en justice comme " le droit, pour l'auteur d'une prtention, d'tre entendu sur le fond de celle-ci afin que le juge la dise bien ou mal fonde. Pour l'adversaire, l'action est le droit de discuter le bien fond de cette prtention ". Confortant cette ide de l'unit de l'action devant les juridictions de l'ordre judiciaire, on observera que l'article 30 du NCPC s'inscrit dans le Livre Premier du Code intitul : " Dispositions communes toutes les juridictions ".Le Code de Justice Administrative (CJA) ne peut pas proposer de dfinition unitaire de " l'action en justice administrative ". La structure complexe et ramifie du contentieux administratif est historiquement la rsultante de l'volution elle-mme complexe de la justice administrative et elle rpond fonctionnellement la diversit des contentieux que le juge administratif peut tre appel connatre. La classification propose par LAFFERRIERE pour rendre compte de cette structure s'inscrit dans le cadre d'une thorie gnrale du contentieux administratif expose dans le Trait de la juridiction administrative et des recours contentieux (2me dition 1896).Le caractre oprant de cette classification laquelle le juge administratif se rfre aujourd'hui encore tient assurment pour une grande part la double qualit de LAFFERRIERE, la fois thoricien et praticien du contentieux administratif. Ce fondateur de l'expos scientifique global du droit administratif moderne (Enfin, LAFFERRIERE vint... crivait Gaston JEZE) fut en effet prsident de la section du contentieux du Conseil d'Etat en 1880, puis vice-prsident du Conseil d'Etat en 1886. Remarque : A cette place, Edouard LAFFERRIERE a permis de donner la fonction de vice prsident du Conseil d'Etat l'importance qui est la sienne aujourd'hui et a ainsi contribu largement l'indpendance d'une institution toujours formellement prside par l'un des deux chefs de l'excutif, le Premier ministre sous la Vme Rpublique. Une autre classification des recours, aujourd'hui galement classique, peut utilement complter et clairer la prcdente. Il s'agit de celle, dveloppe par Lon DUGUIT, qui consiste opposer le contentieux objectif au contentieux subjectif. Le contentieux objectif consiste confronter un acte administratif l'ensemble de la lgalit administrative (ensemble des normes juridiques hirarchises, de nature constitutionnelle, internationale, lgale stricto sensu, rglementaire ou jurisprudentielle auquel est soumise l'administration active aussi bien

lorsqu'elle dicte des actes juridiques que lorsqu'elle agit concrtement en fournissant des prestations) pour en apprcier la conformit ou la nonconformit et en tirer selon les cas diverses consquences (Ces consquences sont variables selon le type de recours envisag. Ce peut tre l'annulation de l'acte dans le cadre d'un recours pour excs de pouvoir ; ce peut tre la dclaration d'illgalit de l'acte dans le cadre d'un recours en apprciation de lgalit). Il s'agit de savoir, indpendamment de toute prise en considration d'un droit subjectif dont serait titulaire tel ou tel individu, si l'acte administratif en question a lgalement sa place dans l'difice hirarchis que constitue la lgalit administrative. Le recours pour excs de pouvoir, qualifi par LAFFERRIERE de " procs fait un acte " en est la parfaite illustration. En dehors du contentieux administratif, le contrle de constitutionnalit des lois ou des traits opr in abstracto par le Conseil constitutionnel constitue galement un exemple de contentieux objectif. A l'inverse, le contentieux subjectif consiste soumettre au juge une question de droit qui le conduira se prononcer concrtement sur l'existence d'un droit subjectif au bnfice d'un titulaire individualis, qu'il s'agisse d'une personne physique ou d'une personne morale. Le recours de pleine juridiction illustre cette situation de contentieux subjectif (Cette illustration permet de souligner le caractre complmentaire des deux classifications qui ne se recoupent pas parfaitement mais qui s'clairent mutuellement).Si dans l'expos qui va suivre, le caractre objectif ou subjectif des diffrents recours envisags pourra tre mentionn, la structure de la leon obit cependant la classification en quatre branches du contentieux administratif. Ce qui se traduit logiquement par un plan en quatre sections : Section 2 : Le contentieux de l'annulation. Section 3 : Le contentieux de pleine juridiction ou plein contentieux. Section 4 : Le contentieux de l'interprtation. Section 5 : Le contentieux de la rpression.

Section 2. Le contentieux de l'annulationEn consquence mme du caractre relativement limit des pouvoirs du juge dans cette hypothse, le contentieux de l'annulation prsente une certaine homognit compar d'autres contentieux qui se caractrisent par des pouvoirs du juge administratif beaucoup plus tendus et varis. Remarque : Les pouvoirs du juge de l'annulation sont en effet relativement limits au regard de ceux du juge du plein contentieux mais n'en restent pas moins remarquables et essentiels du point de vue de la protection juridictionnelle de l'Etat de droit et de ses traductions concrtes que sont le principe de lgalit et les droits et liberts des administrs. Au sein du contentieux de l'annulation une distinction peut tre opre en fonction de la nature de l'acte dont le juge administratif est saisi. Il peut s'agir :

d'un acte administratif unilatral une dcision excutoire ou d'un acte juridictionnel une dcision de justice.

En consquence, le contentieux de l'annulation comprend d'une part le recours pour excs de pouvoir (1), d'autre part le recours en cassation (2)

1. Le recours pour excs de pouvoir

A. HistoriqueLes historiens du droit reprent l'origine du recours pour excs de pouvoir dans la loi des 7-14 octobre 1790 qui, dans son article 5, attribue au roi en sa qualit de chef de l'administration gnrale la connaissance des " rclamations d'incomptence l'gard des corps administratifs ". Cette thse est conforte par le fait que le Conseil d'Etat partir de 1832 et jusqu'au premier tiers du XXme sicle a vis expressment ce texte dans ses dcisions rendues sur recours pour excs de pouvoir. Deux rserves mritent toutefois d'tre mises ce propos: La premire consiste observer que le texte en question prend place dans le cadre de la justice retenue et de la thorie du ministre-juge. En savoir plus : Justice retenue La justice est " retenue " par l'administration active ds lors que cette dernire se trouve soustraite tout contrle juridictionnel en application de la loi des 16-24 aot 1790 qui dispose dans son article 13 : " Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours spares des fonctions administratives. Les juges ne pourront, peine de forfaiture, troubler de quelque manire que ce soit les oprations des corps administratifs ni de citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions ". Les contentieux sont en consquence ports devant l'administration active elle-mme. La thorie de l'administrateur-juge ou du ministre-juge s'inscrit dans la conception selon laquelle " juger l'administration c'est encore administrer ". Cette thorie est l'origine des recours administratifs gracieux et hirarchiques qui subsistent et conservent tout leur intrt bien que par la loi du 24 mai 1872 la justice administrative a t " dlgue (voir ce mot cl) " au Conseil d'Etat, juge souverain en matire administrative. Les rclamations adresses au Roi en vertu de la loi des 7-14 octobre 1790 donnant lieu des dcisions de l'administration active contrairement aux dcisions de justice auxquelles aboutissent les recours pour excs de pouvoir partir du moment ou la justice est dlgue (La loi du 24 mai 1872 a fait du Conseil d'Etat jusqu'alors

composante de l'administration consultative un juge souverain en matire administrative. Les actes que le Conseil d'tat nonce dans le cadre de cette fonction ne sont donc plus des avis contentieux destins clairer l'administrateur-juge dans l'diction de ses dcisions mais de vritables dcisions juridictionnelles, des arrts rendus Au nom du Peuple franais l'instar de toutes les dcisions de justice) au Conseil d'Etat en vertu de la loi du 24 mai 1872 sont des dcisions de justice rendues par des juges " Au nom du Peuple franais ".

La seconde rserve consiste souligner que la loi des 7-14 octobre 1790 fait rfrence aux " rclamations d'incomptence " tandis que le spectre des moyens d'annulations susceptibles d'intervenir dans le cadre d'un recours pour excs de pouvoir est videmment beaucoup plus large et comporte de nombreux cas d'ouverture (moyen de droit relevant tant de la lgalit externe de l'acte attaqu que de sa lgalit interne et susceptible d'entraner son annulation) qui sont dvelopps dans une leon spcifique de ce cours. A la fin du XIXme sicle le recours pour excs de pouvoir se trouve consacr par des textes. Le dcret du 2 novembre 1864 qui, en raison de l'intrt qu'il prsente pour la protection de la lgalit en facilite l'accs aux justiciables en le dispensant du ministre d'avocat dans son article 1er, et la loi du 24 mai 1872 qui y fait expressment rfrence dans son article 9. La jurisprudence administrative lui donne alors toute sa porte en laborant par sa mise en uvre les principales notions et techniques qui constituent le droit administratif moderne.

B. Objet et conditions d'exerciceLe recours pour excs de pouvoir vise obtenir du juge la disparition rtroactive de l'ordonnancement juridique d'une dcision administrative excutoire illgale. Jurisprudence : Son intrt pour la protection de l'Etat de droit et de sa traduction concrte qu'est la soumission de l'administration active au principe de lgalit est tel que le juge administratif a eu l'occasion de souligner que son exercice est toujours possible mme en l'absence de texte le prvoyant expressment conformment aux principes gnraux du droit, C.E. Ass. 17 fvrier 1950(Ressource complte disponible dans la version en ligne), Dame LAMOTTE, Rec. 110 : " recours ouvert mme sans texte contre tout acte administratif et qui a pour effet d'assurer, conformment aux principes gnraux du droit, le respect de la lgalit ". Dans cette logique, l'accs des justiciables au recours pour excs de pouvoir est facilit par un formalisme rduit qui laisse trs largement ouvert le prtoire du juge administratif. Toutefois l'exercice du recours pour excs de pouvoir est soumis des conditions tenant l'acte attaqu, au requrant et la procdure d'introduction du recours :

L'acte attaqu doit tre un acte administratif unilatral, ou, en d'autres termes, une dcision excutoire faisant grief. Cette condition exclut les recours dirigs contre les actes prparatoires une dcision, les simples informations manant de l'administration ou encore les mesures d'ordre intrieur ne faisant pas grief. Jurisprudence : Ainsi, il a t jug que la charte du dialogue social la direction gnrale des impts , document sign par le directeur gnral des impts et par les responsables de cinq organisations syndicales, prsente le caractre d'un simple relev de conclusions, tabli l'issue de ngociations menes avec ces organisations syndicales et destin orienter le comportement des partenaires sociaux dans leurs relations rciproques ; qu'un tel document n'a pas le caractre d'un acte susceptible de recours devant le juge administratif (CE, 19 juin 2006, Syndicat national unifi des impts). L'exigence du caractre unilatral de l'acte administratif susceptible de recours pour excs de pouvoir exclut galement l'exercice du recours l'encontre d'un contrat auquel l'administration est partie quand bien mme ce contrat serait un contrat administratif au sens strict du terme En savoir plus : Recours pour excs de pouvoir et Contrats Cette impossibilit de diriger un recours pour excs de pouvoir contre le contrat lui-mme, la diffrence du recours visant les actes unilatraux dtachables du contrat est la source d'un des problmes les plus subtil et complexe du contentieux administratif. Elle engendre une srie de paradoxes notamment souligns par la doctrine (Philippe TERNEYRE, Les paradoxes de l'annulation des contrats administratifs, EDCE 1988, n39, p.69, et Marc FORNACCIARI, Contribution la rsolution de quelques paradoxes, EDCE 1988, n39, p.93 : Dominique POUYAUD, La nullit des contrats administratifs, LGDJ, 1991). La jurisprudence maintient toutefois cette limitation pour l'exercice du recours pour excs de pouvoir de droit commun alors qu'en application de la loi du 2 mars 1982 elle ne s'impose pas au recours pour excs de pouvoir spcial qu'est le dfr prfectoral susceptible d'tre dirig contre l'ensemble des actes des collectivits locales soumis l'obligation de transmission pour contrle de lgalit qui comprend donc les contrats. En effet, le prfet peut ainsi, dans le cadre du contrle de lgalit des actes des collectivits territoriales, demander au juge administratif d'annuler un contrat pass par l'une de ces collectivits. De mme, les usagers d'un service public peuvent lui demander d'annuler les clauses, caractre rglementaire, des contrats par lesquels est dlgue la gestion de ce service public. Enfin, les personnes y ayant intrt peuvent lui demander d'annuler le contrat de recrutement d'un agent public non titulaire. Mais ces exceptions taient limitatives. Toutefois, dans une importante et rcente dcision, le Conseil d'tat a ouvert aux concurrents vincs de la conclusion d'un contrat administratif un recours contre ce contrat tout en limitant l'effet rtroactif de ce changement de

jurisprudence. En effet, selon une jurisprudence ancienne et constante, les personnes qui ne sont pas parties un contrat administratif ne pouvaient pas en demander l'annulation en justice : seules les parties pouvaient, si elles estimaient ce contrat invalide, demander au juge d'en constater la nullit. Auparavant la seule voie de droit ouverte aux tiers pour contester un contrat tait indirecte et complexe : elle consistait demander l'annulation des actes administratifs dits dtachables du contrat lui-mme, par exemple la dcision de conclure ce contrat. Quant aux autres recours ouverts aux tiers en matire contractuelle, en particulier le rfr prcontractuel, qui permet toute personne ayant vocation conclure un contrat tel qu'un march public ou une dlgation de service public de demander au juge de faire cesser un manquement aux obligations de publicit et de mise en concurrence pesant sur l'administration, ils ne peuvent plus tre exercs aprs la signature du contrat. Par la dcision du 16 juillet 2007, l'Assemble du contentieux a profondment modifi cet tat du droit en ouvrant aux concurrents vincs de la conclusion d'un contrat administratif un recours leur permettant de contester directement devant le juge administratif, aprs sa signature, la validit de ce contrat. Ce recours peut en outre tre assorti d'une demande tendant ce que le juge des rfrs ordonne, titre conservatoire, la suspension de l'excution du contrat. Les conditions auxquelles l'Assemble du contentieux a subordonn l'exercice de ce nouveau recours traduisent toutefois son souci de ne pas porter atteinte la stabilit des relations contractuelles, indispensable la vie des affaires et au fonctionnement rgulier des services publics. D'abord, en effet, ce recours est ouvert aux seuls concurrents vincs, et non toute personne qui s'estimerait lse par le contrat. Ensuite, il ne peut tre exerc que dans le dlai de deux mois compter de la date laquelle la conclusion du contrat est rendue publique, par des mesures de publicit appropries. En outre, les concurrents vincs, auxquels est ouvert ce nouveau recours, ne peuvent plus, compter de la conclusion du contrat, contester les actes pralables sa conclusion qui en sont dtachables. Enfin, le juge dispose de larges pouvoirs lui permettant, lorsqu'il constatera l'existence de vices entachant le contrat, d'en tirer les consquences en prenant en compte l'ensemble des intrts en prsence : il pourra ainsi dcider la rsiliation du contrat pour l'avenir, ou la modification de certaines de ses clauses, ou la poursuite de son excution sous rserve de mesures de rgularisation, ou encore se borner accorder des indemnits au demandeur. Ce n'est que si les vices constats le justifient, et aprs avoir vrifi si cette annulation ne porterait pas une atteinte excessive l'intrt gnral ou aux droits des cocontractants, qu'il pourra dcider d'annuler totalement ou partiellement, le cas chant avec effet diffr, ce contrat. La dcision du 16 juillet 2007 innove galement en ce que, pour la premire fois, le Conseil d'tat dcide de limiter l'effet rtroactif de l'important changement de jurisprudence ainsi opr.

En principe, en effet, tout changement de jurisprudence a un caractre rtroactif, car la jurisprudence est cense reflter un tat du droit qui a toujours exist ; les nouvelles rgles s'appliquent donc normalement tous les litiges, mme ns avant qu'elles aient t dgages par le juge. Sans revenir de faon gnrale sur ce principe, l'Assemble du contentieux a toutefois estim qu'il pouvait tre ncessaire d'y droger lorsque le changement de jurisprudence concerne l'existence et les modalits d'exercice des recours juridictionnels eux-mmes. D'une part, en effet, un changement de jurisprudence ne doit pas porter rtroactivement atteinte au droit fondamental qu'est le droit au recours : ce n'est donc qu'aprs avoir relev que, dans leur ensemble, les nouvelles rgles dfinies par sa dcision n'apportaient pas de limitation ce droit que l'Assemble a indiqu qu'il appartiendrait en principe aux juges administratifs d'appliquer ces nouvelles rgles dans tous les litiges qu'ils auraient trancher. D'autre part, et l'inverse, l'ouverture d'un nouveau recours ne doit pas se faire au dtriment de la scurit juridique. Or, sur ce point, l'Assemble du contentieux a estim que, eu gard l'impratif de scurit juridique tenant ce qu'il ne soit pas port une atteinte excessive aux relations contractuelles en cours, le nouveau recours ouvert par sa dcision aux concurrents vincs ne pourrait tre exerc qu' l'encontre des contrats dont la procdure de passation a t engage postrieurement la date de cette dcision. Il n'en va diffremment que pour les actions en justice ayant le mme objet et dj engages cette date, auxquelles les nouvelles rgles seront applicables (CE, 16 juillet 2007, Socit Tropic Travaux signalisation).

Relativement au requrant, outre sa capacit d'ester en justice, celui-ci doit justifier d'un intrt pour agir, traditionnellement entendu largement par le juge administratif qui se refuse toutefois faire du recours pour excs de pouvoir une vritable actio populari. Une telle position aurait pu se justifier par l'intrt gnral que reprsente la dfense de la lgalit mais prsente videmment le risque d'une submersion de la juridiction administrative, dj trs encombre, qu'il est effectivement prudent de ne pas courir.

Du point de vue procdural, il a t prcdemment soulign que le recours pour excs de pouvoir tait dispens du ministre d'avocat. En application des dispositions des articles 1089 B et 1090 A du code gnral des impts reproduites sous l'article L. 411-1 du CJA, le recours pour excs de pouvoir donne lieu comme l'ensemble des requtes introduites devant les juridictions administratives la perception d'un droit de timbre de 15 .En sont dispenss les requtes engages contre une dcision de refus de visa et les demandes visant au prononc de mesures d'urgence. De mme, les bnficiaires de l'aide juridictionnelle totale ou partielle sont exonrs du droit de timbre. Bien que cela relve du sens commun ainsi que de l'application d'une disposition constitutionnelle, les requtes doivent tre rdiges en franais, " langue de la Rpublique ". Aussi curieux que cela puisse paratre, la jurisprudence administrative a eu pourtant l'occasion de se prononcer sur ce point (CE, sect., 22 nov. 1985, Quillevre). Cette obligation doit tre satisfaite dans le dlai du recours contentieux, et le juge n'est pas tenu d'inviter son auteur rgulariser ce vice d'irrecevabilit (CE, 22 mars 1989, Wijenayake Mudalige). Enfin,

l'introduction du recours pour excs de pouvoir est soumise la condition de dlai de droit commun en contentieux administratif qui est de deux mois compter de la publication ou de la notification de l'acte contest. La brivet de ce dlai se justifie par le fait qu'il n'est pas envisageable de soumettre trop longtemps un acte administratif l'pe de DAMOCLES d'un recours en annulation. Le souci du respect de la lgalit doit en consquence assez rapidement s'effacer devant celui de la scurit juridique. En savoir plus : Dlai de recours Ce dlai de deux mois est un dlai franc qui ne comprend ni le jour o est intervenue la publication ou la notification de l'acte querell (dies a quo) ni le jour mme constituant le terme du dlai de deux mois (dies ad quem). Le terme du dlai intervient donc le lendemain du dies ad quem minuit. Pour computer en pratique le dlai du recours contentieux, il convient d'ajouter un jour au quantime du mois, point de dpart du dlai, deux mois plus tard. Ainsi, un acte intervenu le 2 janvier pourra tre valablement attaqu jusqu'au 3 mars suivant minuit. Dans le cas o ce jour serait un samedi, un dimanche ou un jour fri ou chm le dlai est prorog jusqu' minuit du premier jour ouvrable suivant. Il convient enfin de prciser qu'un recours administratif pralable interrompt le dlai du recours contentieux est permet ainsi trs utilement sa prorogation. Ajout au fait qu'il est possible de soulever, dans le cadre d'un recours administratif, des moyens d'opportunit irrecevables devant le juge administratif, juge de la lgalit, cela suffit dmontrer l'intrt que prsentent les recours administratifs.

Titre : Conditions d'exercice du Recours pour Excs de Pouvoir Lgende : Conditions d'exercice du Recours pour Excs de Pouvoir

2. Le recours en cassation

Le recours en cassation fait l'objet de dveloppements spcifiques dans le cours. Il convient simplement de mentionner ici qu'il trouve logiquement sa place dans le contentieux de l'annulation. En effet, le juge de cassation ne constitue pas en principe un nouveau degr de juridiction ; il n'est pas juge du fait. Saisi d'un pourvoi contre une dcision de justice, il vrifie que le juge qui a rendu la dcision frappe d'un pourvoi a fait une correcte application du droit au cas d'espce. Il est donc juge de la lgalit de la dcision de justice dont il est saisi par la voie du pourvoi en cassation. Ds lors que cette dcision a t rendue en mconnaissance des rgles de droit applicables, elle est casse ; elle est annule. La dmarche du juge de cassation est donc tout fait comparable celle du juge de l'excs de pouvoir. La diffrence majeure rside dans le fait que le juge de l'excs de pouvoir se prononce sur la lgalit de dcisions administratives tandis que le juge de cassation se prononce sur la lgalit de dcisions juridictionnelles. On rappellera pour mmoire que depuis la loi du 31 dcembre 1987 instituant les Cours administratives d'appel, le Conseil d'Etat est principalement juge de cassation des arrts rendus par ces Cours tout en conservant des attributions en premier et dernier ressort ainsi qu'en appel.

Section 3. Le contentieux de pleine juridiction ou plein contentieux 1. Htrognit du contentieux de pleine juridictionL'tendue des pouvoirs du juge du plein contentieux et l'htrognit des recours accueillis dans cette branche du contentieux administratifs sont deux lments logiquement indissociables. Le juge de pleine juridiction dispose du pouvoir d'annulation d'un acte administratif. En savoir plus : Plein contentieux et pouvoir d'annulation C'est notamment sur ce point que la critique doctrinale moderne apporte des nuances et des prcisions la classification propose par LAFFERRIERE. Ainsi le Professeur CHAPUS observe que la terminologie employe par l'auteur du Trait de la juridiction administrative et des recours contentieux est inapproprie ds lors que le juge du plein contentieux dispose du pouvoir d'annulation, et qu'en consquence, un recours en annulation, assorti d'autres demandes, peut appartenir au contentieux de pleine juridiction (Ren CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, n 230).Ces prcisions n'tent cependant rien la pertinence et au caractre oprant de la classification toujours mise en uvre par les juridictions administratives.

A la diffrence du juge de l'excs de pouvoir, le juge du plein contentieux peut prononcer l'annulation d'un contrat ou au contraire maintenir un contrat auquel il aura t mis fin illgalement.

Il peut galement prononcer des condamnations pcuniaires, modifier le montant d'une imposition ou corriger le rsultat d'un scrutin lectoral. Appartiennent ce contentieux :

le recours en indemnit : responsabilit extracontractuelle de l'Administration le recours en matire contractuelle : action en nullit, en rsiliation, en indemnit. le recours en matire fiscale : le juge ne se borne pas annuler l'imposition conteste, il fixe le niveau auquel la contribution du redevable doit tre tablie. le recours en matire lectorale : le juge peut corriger la proclamation par l'autorit administrative des rsultats d'une lection. le contentieux visant des procdures pouvant mettre gravement en cause le droit de proprit : contentieux des difices menaant ruine par exemple. le contentieux des tats excutoires et des ordres de versement. D'une faon gnrale, les pouvoirs du juge du plein contentieux lui permettent, pour reprendre la formule du Professeur CHAPUS de " remplacer les dcisions dont il est saisi, et qui sont contestes juste titre, par ses propres dcisions, qui se substitueront celles qui taient ainsi contestes (Droit du contentieux administratif, Montchrestien, n 259) ". Au regard de l'tendue et de la diversit des pouvoirs du juge, l'htrognit du contentieux de pleine juridiction apparat clairement. Il recouvre notamment, pour s'en tenir aux principaux, le contentieux contractuel, celui de la responsabilit, le contentieux fiscal et le contentieux lectoral.

2. Moyens susceptibles d'tre soulevs devant le juge du plein contentieuxComme devant le juge de l'annulation, tous les moyens de droit, les moyens de lgalit, peuvent tre soulevs devant le juge du plein contentieux. Toutefois, en raison de la nature mme des recours dont il peut tre saisi, le juge de pleine juridiction peut et doit examiner tous les moyens de fait qui lui sont prsents aux fins d'tayer les prtentions des parties aux droits subjectifs qu'il lui est demand d'tablir. En savoir plus : Juge du fait et de la lgalit A ce titre, il est certain que l'opposition entre le juge de l'annulation, juge du droit et le juge de pleine juridiction, juge du fait ne peut tre aujourd'hui aussi tranche qu'elle a pu apparatre un temps. En premier lieu parce que le juge de pleine juridiction est tout autant que le juge de l'annulation un juge de la lgalit ; en second lieu parce que le juge de l'annulation, traditionnellement prsent comme le juge de la lgalit objective prend largement en considration les faits ds lors qu'il contrle l'erreur sur les motifs de fait dont peut tre entach un acte administratif, tout particulirement lorsqu'il se trouve plac en situation de contrle normal ou

maximum. Cette question relativement complexe est tudie dans le cadre de la leon consacre aux cas d'ouverture du recours pour excs de pouvoir. Il convient de prciser que l'ensemble de ces moyens de droit et de fait ne pourront tre valablement soulev devant le juge qu' la condition que le contentieux ait t pralablement li. Cette ncessit de la liaison du contentieux intervient en application de la rgle de la dcision pralable. En effet, du fait de la diversit du contentieux de pleine juridiction, certains contentieux peuvent natre indpendamment de l'intervention d'une dcision administrative pralable. C'est notamment le cas en matire de responsabilit extra contractuelle o le fait gnrateur du dommage et donc de l'ventuel contentieux est un pur fait accidentel. Dans ce cas, le justiciable qui s'estime titulaire d'un droit subjectif la rparation d'un dommage par exemple doit pralablement adresser une demande l'administration. Le refus de l'administration de faire droit cette demande permet alors de lier le contentieux, et le justiciable, muni de cette dcision pralable de rejet de sa demande, peut alors valablement prsenter sa requte au juge de pleine juridiction. Traditionnellement, les recours forms en matire de travaux publics sont dispenss de cette exigence de dcision pralable (Cette dispense s'explique historiquement par le fait que la rgle de la dcision pralable ne s'appliquait pas devant les conseils de prfecture, anctres des actuels tribunaux administratifs, qui t initialement comptents en matire de dommages de travaux publics). Longtemps, le principe tait pos que les pouvoirs du juge dans le contentieux de pleine juridiction connaissaient une limite : il ne pouvait adresser d'injonctions l'Administration, c'est--dire la condamner une obligation de faire (par exemple, injonction de dmolir un ouvrage public irrgulirement construit). A cet gard les choses ont volu avec la loi du 8 fvrier 1995. En effet dsormais les juridictions administratives, si elles sont saisies de conclusions en ce sens, devront enjoindre l'administration de prendre une mesure dtermine en excution de la chose juge, ou bien lui ordonner de prendre une nouvelle dcision lorsque l'excution de la chose juge ne permet pas de dire dans quel sens cette dcision devra tre prise. L'administration a un dlai pour s'excuter, que le juge peut ventuellement assortir d'une astreinte (tant entendu qu'il appartiendra au bnficiaire de revenir devant le juge pour faire liquider le montant dfinitif de l'astreinte). Ces rgles sont dsormais fixes aux articles L. 911-1 et suivants du Code de Justice Administrative.

Section 4. Le contentieux de l'interprtation 1. Contentieux de l'interprtation et contentieux de l'apprciation de lgalitComme son nom l'indique, ce contentieux a un double objet. Il s'agit pour le juge administratif qui en est saisi d'interprter un acte administratif, c'est--dire d'en prciser le sens et la porte, ou d'en apprcier la lgalit. Dans l'un et l'autre cas le juge se limite noncer une dclaration sans porte concrte immdiate.

Dans le cadre du contentieux de l'interprtation au sens strict du terme, le juge est appel prciser le sens exact d'un acte obscur. L'acte en question doit ncessairement relever de la comptence du juge administratif. Ce peut tre un acte administratif unilatral ou un contrat administratif. Le recours en interprtation ne peut gnralement tre mis en uvre que dans le cadre d'un litige n et actuel dont la rsolution ncessite pralablement l'interprtation demande (C.E. 10 fvrier 1997, M. JULIEN, req. n 129748).Les ministres disposent toutefois d'un recours direct en interprtation indpendamment d'un litige n et actuel (C.E. 22 fvrier 1985, Ministre de l'Intrieur c/ Commune de SAINT-QUENTIN, Rec. 173).

Le contentieux de l'apprciation de lgalit conduit le juge dclarer lgal ou illgal un acte administratif. Le Conseil d'Etat a rcemment jug que lorsqu'une cour administrative d'appel est saisie d'un recours dirig contre un jugement d'un tribunal administratif statuant sur un recours en apprciation de lgalit, et sans qu'aient d'incidence sur ce point les mentions portes sur la lettre de notification du jugement attaqu, son prsident doit transmettre sans dlai le dossier au Conseil d'Etat, sauf irrecevabilit manifeste insusceptible d'tre couverte en cours d'instance ; qu'ainsi, en rejetant comme manifestement irrecevable la requte de la Commune du Lavandou, prsente le 13 juin 2005, dans les dlais d'appel, devant la cour administrative d'appel de Marseille et tendant l'annulation du jugement du 14 avril 2005 du tribunal administratif de Nice, au motif qu'elle avait t introduite devant une juridiction incomptente pour en connatre alors que la lettre de notification du jugement du tribunal administratif en date du 14 avril 2005 prcisait les voies et dlais de recours, le prsident de la 1re chambre de la cour administrative d'appel de Marseille a commis une erreur de droit ; que, par suite, son ordonnance du 8 juin 2006 doit, ds lors, tre annule (CE, 7 mars 2008, Commune du Lavandou, req. n297831).Du fait du caractre limit des pouvoirs du juge il se rattache effectivement au contentieux de l'interprtation. Il n'en demeure pas moins que pour aboutir une dclaration de lgalit ou d'illgalit le juge met en uvre une dmarche qui est exactement la mme que celle du juge de l'excs de pouvoir sans pouvoir toutefois prononcer l'annulation d'un acte illgal. Il est certain que l'intrt d'un tel contentieux dont les consquences immdiates sont si limites n'apparat pas de prime abord. Sa porte s'claire ds lors qu'il est situ dans le cadre des questions prjudicielles

2. Intrt des contentieux de l'interprtation et de l'apprciation de lgalit dans le cadre des questions prjudiciellesLes contentieux de l'interprtation et de l'apprciation de lgalit constituent le domaine privilgi des questions prjudicielles. L'intrt des ces recours contentieux dcoule logiquement et ncessairement de l'existence en droit franais d'un systme de dualit de juridiction. En savoir plus : La dualit de juridiction La dualit de juridiction dans le systme franais consiste dans l'existence de deux ordres juridictionnels distincts : L'ordre juridictionnel judiciaire et l'ordre juridictionnel administratif. L'un et l'autre sont forms d'un ensemble de tribunaux et de cours hirarchiss avec chacun leur sommet une cour souveraine : la Cour de cassation pour l'ordre judiciaire, le Conseil d'Etat pour l'ordre administratif. Le systme de dualit de juridiction existant en France dcoule lui-mme, au terme d'une histoire complexe, du principe de sparation des autorits administrative et judiciaire. Ce principe et l'ensemble de ces questions sont traits dans la leon consacre la comptence du juge administratif. Ce systme rsulte de la mise en uvre rigoureuse du principe de sparation des autorits administrative et judiciaire. Cette rigueur est nanmoins attnue par des amnagements du principe.

A. La mise en uvre du principe de sparation des autorits administrative et judiciaireEn effet, depuis la loi des 16-24 aot 1790 nonant le principe de sparation des autorits administrative et judiciaire, le juge judiciaire ne peut en aucune manire connatre d'un contentieux intressant l'administration. En raison de la formulation extrmement large et rigoureuse du principe, le juge judiciaire n'est en principe pas comptent pour trancher un contentieux auquel l'administration est partie mais encore, plus modestement, pour interprter un acte administratif ou en apprcier la lgalit. Ceci quand bien mme l'interprtation ou l'apprciation de lgalit d'un acte administratif serait ncessaire en vue du rglement d'un litige pour lequel il serait valablement comptent. Ds lors qu'avec la loi du 24 mai 1872 l'administration active va disposer progressivement d'un vritable juge part entire, c'est ce dernier que va logiquement revenir le soin d'interprter ou d'apprcier la lgalit des actes administratifs. Cette interprtation ou apprciation de lgalit interviendra au moyen du renvoi sur question prjudicielle devant le juge administratif, le juge judiciaire se devant de surseoir statuer sur le litige pendant devant lui dans l'attente de l'interprtation ou de l'apprciation de lgalit ncessaire pour trancher. Cette rgle trs rigoureuse dans le principe a connu toutefois d'importantes attnuations jurisprudentielles et lgislatives.

B. Les attnuations apportes la rigueur du principeL'attnuation la plus remarquable intresse aujourd'hui le juge judiciaire statuant en matire pnale. Le nouveau Code pnal entr en vigueur le 1er mars 1994 dispose dans son article 111-5 :" Les juridictions pnales sont comptentes pour interprter les actes administratifs rglementaires ou individuels et pour en apprcier la lgalit lorsque, de cet examen, dpend la solution du procs pnal qui leur est soumis ". Cette disposition lgislative apporte une exception considrable au principe de sparation des autorits administrative et judiciaire. Elle tablit une plnitude de comptence au bnfice du juge pnal pour interprter ou apprcier la lgalit d'un acte administratif, qu'il soit rglementaire ou individuel, lorsque cette interprtation ou apprciation de lgalit est indispensable pour trancher le contentieux pnal pendant devant lui. Il convient de prciser que cette comptence n'est dvolue au juge pnal que lorsqu'il statue sur l'action publique rpressive. Lorsqu'il statue sur l'action civile en dommages-intrts mise en uvre par la victime d'une infraction, le juge pnal ne bnficie pas de la plnitude de comptence tablie par l'article 111-5 du Code pnal. Il se trouve dans la mme situation que le juge civil, prcisment parce que lorsqu'il statue sur cette action, il est juge civil et non juge rpressif. Jurisprudence : La chambre criminelle de la Cour de cassation a eu l'occasion de prciser que le juge pnal peut soulever d'office l'illgalit d'un acte administratif dans les conditions de l'article 111-5 du Code pnal (Crim. 7 juin 1995, Bull. crim. n208).Par ailleurs, s'inspirant de la logique du recours pour excs de pouvoir de droit commun, la Haute juridiction de l'ordre judiciaire considre que le juge rpressif ne peut se fonder sur l'article 111-5 du code pnal pour apprcier la validit d'un contrat administratif (Crim. 25 septembre 1995, Bull. crim. n279). En savoir plus : Comptence du juge pnal en matire administrative Avant l'intervention du nouveau Code pnal le juge rpressif bnficiait d'une exception jurisprudentielle au principe de la comptence exclusive du juge administratif toutefois plus limite que celle pose par l'article 111-5 du Code pnal. Sur la base de la dcision du Tribunal des conflits du 5 juillet 1951(Ressource complte disponible dans la version en ligne) AVRANCHES et DESMARETS, Rec. 638, il pouvait interprter et apprcier la lgalit des actes administratifs rglementaires. Il ne pouvait toutefois qu'interprter les actes administratifs non rglementaires. L'apprciation de lgalit de ce type d'actes relevait de la comptence exclusive du juge administratif. Le juge judiciaire civil, s'il bnficie d'une attnuation jurisprudentielle de la rigueur du principe de sparation des autorits administrative et judiciaire, voit cependant sa

comptence l'gard des actes administratifs beaucoup plus limite que celle du juge rpressif. Jurisprudence : Sur la base de la dcision de principe du Tribunal des conflits du 16 juin 1923 SEPTFONDS, Rec. 498, sa comptence se borne pouvoir interprter les actes administratifs rglementaires lorsque cette interprtation est ncessaire pour trancher le contentieux civil qui lui est soumis (Pour une application plus rcente cf. C.E. 17 juin 1991, MADHAOUI, Rec. 466).Cette dcision du juge des conflits est claire par les conclusions prononces l'occasion de l'affaire SEPTFONDS par le Commissaire du Gouvernement MATTER qui soulignait : " L'interprtation ne trouble pas, car elle suit, se conforme, applique. La dclaration d'illgalit refuse cette application, elle carte le rglement, elle trouble l'opration du corps administratif ".Dans certains cas, le juge judiciaire civil voit toutefois sa comptence beaucoup plus tendue en application de la thorie de la fois de fait. Dans sa dcision du 30 octobre 1947, BARINSTEIN, Rec. 511, le Tribunal des conflits a considr que le juge judiciaire civil tait comptent pour apprcier la lgalit d'un acte administratif rglementaire portant gravement atteinte au droit de proprit ou la libert individuelle. Remarque : La voie de fait consiste en une dcision administrative portant atteinte la libert ou la proprit prive, en elle-mme insusceptible d'tre rattache l'excution d'un texte lgislatif ou rglementaire ou, plus gnralement, un pouvoir appartenant l'administration. La voie de fait fonde alors la comptence du juge judiciaire, gardien traditionnel des liberts et de la proprit prive.

Section 5. Le contentieux de la rpressionLe contentieux de la rpression est essentiellement constitu par la matire des contraventions de grande voirie. Le juge administratif est comptent pour sanctionner certaines infractions qui constituent des atteintes au domaine public : les contraventions de grande voirie. Jurisprudence : Le fait de dfoncer une barrire de passage niveau, qui fait partie du domaine public ferroviaire, constitue une contravention de grande voirie ; l'dification d'un mur sur le domaine public maritime constitue galement une contravention de grande voirie : CE, Ass. 12 octobre 1973, Sieur Kreitmann. Le juge administratif peut ainsi infliger au contrevenant des amendes qui ont la fois le caractre d'une sanction pnale et d'une indemnit rparatrice du prjudice caus au domaine public. Par contre, lorsque l'infraction concerne le domaine public routier, on parlera alors de contravention de voirie routire, qui relve de la comptence du tribunal de Police.

Fait galement partie du contentieux de la rpression, le contentieux disciplinaire lorsqu'il s'exerce par la voie d'un organe juridictionnel (par exemple pour les membres des ordres professionnels). Le Professeur Ren Chapus prfre parler, quant lui de contentieux des poursuites, correspondant aux actions conduites devant les juridictions administratives en vue d'infliger une sanction une personne.

Leon n 2 : L'introduction des recours contentieux

Section 1. Les conditions d'existence du droit de saisir le juge administratifLa possibilit offerte au justiciable de saisir une juridiction administrative suppose pour ce dernier de justifier l'existence d'un droit d'agir en justice l'encontre de la puissance publique . Ce droit nat le plus souvent de la runion de trois conditions dfinies aussi bien par les textes que par la jurisprudence. Il s'agit successivement de la rgle de la dcision pralable puis de celle du dlai de recours (Laps de temps pendant lequel une personne bnficie de la facult de contester une dcision administrative) contentieux et enfin de l'exigence jurisprudentielle d'un intrt donnant qualit pour agir.

1. La rgle de la dcision pralablenonce par l'article R. 421-1 du code de justice administrative (C.J.A) aux termes duquel : " Sauf en matire de travaux publics, la juridiction ne peut tre saisie que par voie de recours contre une dcision (...) ", la rgle de la dcision pralable, suppose que " tout litige soumis au juge doit avoir fait pralablement l'objet d'une prise de position de la part de l'autorit qualifie (M. WALINE, Prcis de droit administratif, Paris, Montchrestien, 1969, p. 157) ". Le droit de saisir le juge administratif n'est ouvert qu'au profit d'un justiciable en mesure d'tablir, l'appui de son action, qu'un diffrend d'ordre juridique existe entre lui et la personne publique mise en cause. Cette premire exigence est aussi dsigne en matire de procdure par le principe de la liaison du contentieux. L'apparente simplicit de la rgle de la dcision pralable est trompeuse. Des difficults se rvlent dans sa mise uvre et il convient d'tudier successivement le champ d'application de la rgle, les diffrentes modalits de liaison du contentieux devant le juge administratif ainsi que la sanction de cette condition de recevabilit.

A. Le champ d'application de la rgle de la dcision pralableLes dispositions prcites de l'article R. 421-1 du C.J.A posent le principe selon lequel la rgle de la dcision pralable est exige quelle que soit la nature du contentieux soumis au juge. Ceci tant rappel, la rgle de la dcision pralable connat certaines exceptions retenir. 1. La porte du principe de la dcision pralable Encore faut-il que la dcision litigieuse constitue une dcision faisant grief, c'est-dire comportant des effets juridiques de nature affecter les droits ou les intrts de l'auteur du recours. En effet, certaines mesures prises par l'administration sont insusceptibles de recours lorsque le juge ne les considre pas comme faisant grief.

Ainsi, le Conseil d'Etat a considr que le refus d'un prfet d'engager la procdure de dsignation d'un site Natura 2000 tait un acte faisant grief (CE, 16 janvier 2008, Ministre de l'Ecologie c/ Association Manche Nature, req. n292489). Trois exemples peuvent illustrer cette catgorie d'actes chappant tout contrle : Jurisprudence : Il s'agit d'abord des circulaires et directives dictes par l'administration. Lorsque ces documents se bornent prciser ou interprter l'tat du droit, tout recours form leur encontre est irrecevable, CE. Sect. 29 juin 1973(Ressource complte disponible dans la version en ligne), Socit Ga, Lebon, p. 453. Au contraire, lorsque l'auteur d'un tel document fixe des rgles nouvelles qui s'ajoutent au texte lgislatif ou rglementaire, et prsentent ainsi un caractre impratif, un justiciable est fond en demander l'annulation au juge de l'excs de pouvoir (CE 18 dcembre 2002, Mme Duvignres). En application de cette jurisprudence, le Conseil d'tat a rcemment jug que le recours form l'encontre des dispositions impratives caractre gnral contenues dans une circulaire ritrant une rgle dj dicte par une loi doit tre accueilli si cette rgle est contraire une norme juridique suprieure dont le juge administratif est habilit censurer la mconnaissance (en l'occurrence, il s'agissait d'une circulaire qui reprenait une rgle dicte par une loi mais contraire au droit communautaire : CE, 2 juin 2006, M. Chauderlot)

La catgorie des mesures d'ordre intrieur recouvre ensuite un ensemble de dcisions prises par des autorits administratives titre exclusivement interne, dans l'exercice de leur pouvoir discrtionnaire et qui n'ont aucun effet sur la situation juridique des personnes concernes. Le contenu de cette catgorie se rduit peu peu, le juge administratif acceptant de connatre de recours dirigs, par exemple, l'encontre de certaines mesures disciplinaires prononces l'gard de militaires ou de prisonniers (CE. Ass. 17 fvrier 1995, M. Hardouin et M. Marie (2 espces), Lebon pp. 82 et 85).

Il s'agit enfin des mesures prparatoires, des avis, propositions, vux ou encore recommandations prononcs par l'administration. Comme leur nom l'indique, ces mesures n'ont pas (encore) de porte dcisoire et le juge administratif rejettera comme irrecevable un recours dirig leur encontre (CE. Ass. 5 mai 1961, Ruals, Lebon p. 299) 2. Les exceptions au principe L'exigence d'une dcision pralable connat une premire exception notable lorsque l'action en justice intresse la matire des travaux publics. Largement entendue par la jurisprudence, cette matire intresse autant le contentieux des dommages de travaux publics que celui li au financement de tels travaux. Les raisons de la dispense de dcision pralable en matire de travaux publics sont diverses.

Une raison pratique peut tre invoque dans la mesure o, en ce domaine, les parties l'instance peuvent tre deux personnes prives. Dans ce cas, il est vain

d'imposer une dcision administrative pralable dans un litige o aucune personne publique n'est prsente.

Une raison historique apparat galement pertinente. En effet, devant les anciens conseils de prfecture, l'action en justice pouvait tre engage, soit par voie de recours form contre une dcision, soit par voie d'assignation faite par huissier. Comptent en premier ressort en matire de travaux publics depuis la loi du 28 pluvise An VIII, les conseils de prfecture connaissaient de recours forms par voie d'assignation et le maintien de la dispense de dcision pralable en cette matire peut tre regard comme une squelle de cette procdure aujourd'hui disparue.

B. Les modalits de liaison du contentieux devant le juge administratiflment central du procs ouvert devant le juge, la dcision pralable peut revtir des formes diffrentes. Une distinction utile peut tre tablie selon que le requrant conteste une dcision expresse de l'administration ou qu'il critique une dcision implicite (Fiction juridique confrant au silence gard par l'administration sur une demande pendant un dlai dtermin la valeur d'une dcision, en principe, dfavorable). 1. La liaison du contentieux par dcision expresse Confront une prise de position formelle de la part de l'administration, le requrant est en mesure de dfrer au juge administratif la dcision traduisant cette prise de position La dcision expresse permettant de lier le contentieux peut tre prise " d'office " par l'administration (CE. 11 fvrier 1983, Syndicat autonome des enseignants de mdecine et autres, Lebon, Tables, p. 814). Il appartient alors la personne s'estimant lse par cette dcision d'en demander l'annulation. Il en est ainsi chaque fois que l'administration dicte, de sa propre initiative, un acte rglementaire ou individuel susceptible d'tre contest par la voie du recours pour excs de pouvoir par les personnes dont la situation juridique est affecte par un tel acte. La dcision expresse peut galement intervenir sur demande d'un administr. Dans ce cas, si la rponse apporte par l'administration cette demande ne donne pas satisfaction l'intress, celui-ci se trouve en situation de saisir utilement le juge. Jurisprudence : Mais la jurisprudence administrative fait preuve de libralisme en ce domaine dans la mesure o une dcision expresse peut se traduire galement par une prise de position verbale (CE. Ass. 26 novembre 1976(Ressource complte disponible dans la version en ligne), Soldani et autres, Lebon, p. 508), ou par le seul comportement de l'administration de nature rvler l'existence d'une dcision, CE. 12 mars

1986(Ressource complte disponible dans la version en ligne), Cusenier, in, A.J.D.A. 1986, p. 258, conclusions J. MASSOT. 2. La liaison du contentieux par dcision implicite Dans sa dmarche auprs de l'administration, le justiciable bnficie de la garantie de voir sa rclamation automatiquement dirige vers l'autorit comptente en cas d'erreur quant l'administration initialement saisie (Article 19 de la loi n 2000-321 du 12 avril 2000 (Ressource complte disponible dans la version en ligne)). Dans le cas o le silence de la puissance publique vaut dcision de rejet, celle-ci sera acquise l'expiration du dlai de deux mois compter de la date de rception de la demande par l'autorit initialement saisie. Le calcul de dlai s'opre de quantime quantime, quel que soit le nombre de jours que comportent les mois en cause. Exemple : Ainsi, le silence gard par l'administration sur une rclamation reue le 4 avril donnera, faute de dcision expresse, naissance une dcision implicite de rejet le 4 juin suivant. Il appartiendra alors au requrant de produire en justice le contenu de sa rclamation ainsi que la preuve de sa rception par l'administration. Dans ces conditions, cette rclamation fixera elle-mme les termes du dbat contentieux ouvert devant la juridiction. Le principe selon lequel le silence gard par l'administration pendant deux mois vaut dcision de rejet connat diffrents amnagements qu'il convient brivement de rappeler.

L'autorit rglementaire dispose, d'une part, de la possibilit d'inverser le sens de la dcision implicite ne du silence de l'administration. Dans cette hypothse, la dcision vaut alors acceptation. Le contentieux du permis de construire illustre cette situation dans la mesure o le silence gard par l'autorit comptente sur une demande de permis de construire donne naissance un permis tacite susceptible d'tre contest notamment par un voisin ou par le prfet dans le cadre du contrle de lgalit.

D'autre part mais sans remettre en cause la rgle selon laquelle le silence quivaut un refus, la dure du dlai au terme duquel natra la dcision implicite de rejet peut tre modifie par voie rglementaire. C'est ainsi que le silence gard sur les demandes prsentes par des ressortissants trangers tendant la dlivrance d'un titre de sjour sur le territoire national ne fait natre une dcision de rejet qu'au terme d'un dlai de quatre mois compter de la rception de cette demande par l'administration. Cependant, ce dlai ne concerne pas les dcisions implicites par lesquelles l'autorit administrative rejette les recours administratifs (gracieux ou hirarchiques) forms contre ces dcisions, pour lesquelles le dlai de droit commun de deux mois continue s'appliquer (CE, 27 mars 2006, M. Kaci).

C. La sanction de la rgle de la dcision pralableLa sanction de la mconnaissance de la rgle de la dcision pralable prsente toutefois une particularit dans le rgime gnral des rgles de recevabilit.

En effet, cette sanction est susceptible de varier en fonction de l'attitude qu'adoptera en dfense l'administration.

Confronte une mise en cause directe devant le juge administratif, l'administration peut opposer, titre principal, une fin de non-recevoir la requte tire de l'absence de dcision pralable. L'autorit administrative constate ainsi l'irrecevabilit de la requte pour s'abstenir de prendre position sur le bien-fond des prtentions du demandeur. Dans cette hypothse, et alors mme qu'une dfense au fond serait prsente titre subsidiaire, le contentieux n'ayant pas t li, la requte sera rejete comme irrecevable. En application de cette rgle traditionnelle, il n'est pas possible de saisir directement le juge de conclusions tendant rparer des dommages rsultant de chefs de prjudices dont il n'a pas t fait tat auparavant dans une demande adresse l'administration (en ce sens, cf. par exemple CE, 28 juillet 1950, Veuve Claret, Lebon, p. 472). De mme, si l'on rclame rparation du prjudice caus par une dcision dont on recherche galement l'annulation, les conclusions en dommages-intrts, jointes aux conclusions en annulation, seront irrecevables si elles n'ont pas t prcdes d'une demande de rparation auprs de l'administration : en ce sens, cf. CE, 26 avril 1989, M. Bureau. Cette solution vaut quelle que soit la nature de la fin de non-recevoir oppose titre principal par l'administration (CE. 21 fvrier 1997(Ressource complte disponible dans la version en ligne), M. Quille, Lebon p. 57).Toutefois, il importe de noter que le dfaut de liaison du contentieux est aujourd'hui rgularisable. Dans une rcente affaire, la Haute Juridiction administrative a jug qu'aucune fin de non-recevoir tire du dfaut de dcision pralable ne peut tre oppose un requrant ayant introduit devant le juge administratif un contentieux indemnitaire une date o il n'avait prsent aucune demande en ce sens devant l'administration lorsqu'il a form, postrieurement l'introduction de son recours juridictionnel, une demande auprs de l'administration sur laquelle le silence gard par celle-ci a fait natre une dcision implicite de rejet avant que le juge de premire instance ne statue, et ce quelles que soient les conclusions du mmoire en dfense de l'administration ; que lorsque ce mmoire en dfense conclut titre principal, l'irrecevabilit faute de dcision pralable et, titre subsidiaire seulement, au rejet au fond, ces conclusions font seulement obstacle ce que le contentieux soit li par ce mmoire lui-mme (CE, 11 avril 2008, Etablissement Franais du Sang, req. n281.374).

L'administration peut aussi s'abstenir de relever l'absence de dcision pralable et choisir, consciemment ou non, de prsenter des observations en dfense sur le fond du litige. En l'absence de fin de non-recevoir, l'administration est regarde par le juge comme ayant renonc se prvaloir de la rgle de la dcision pralable et ses observations en dfense sont assimiles une dcision de rejet des prtentions du requrant, CE. 1er juin 1984(Ressource complte disponible dans la version en ligne), Commune du Vieux-Boucau, Lebon, p. 195. Il s'agit l d'une jurisprudence bienveillante permettant de corriger un vice de recevabilit pourtant d'ordre public. Cette attitude procde d'une vision peu formaliste de la rgle de la dcision pralable dont la vocation est non seulement de favoriser un dialogue entre l'administration et les justiciables mais galement de clarifier les termes d'une situation litigieuse avant la saisine ventuelle d'une juridiction.

En dehors de la rgle de la dcision pralable, on dira simplement quelques mots sur les recours administratifs pralables obligatoires. En effet, dans certains domaines, il n'est pas possible de saisir directement le juge administratif, des textes imposant, peine d'irrecevabilit du recours contentieux, que l'administr ait saisi au pralable l'administration d'un recours administratif (gracieux ou hirarchique). Cette obligation existe notamment dans le contentieux de l'urbanisme commercial, ou encore pour les recours effectus par les militaires. Jurisprudence : Rcemment, le Conseil d'tat a jug que lorsqu'il existe une procdure obligatoire de recours administratif pralable, le respect de cette procdure s'impose peine d'irrecevabilit du recours contentieux toute personne justifiant d'un intrt lui donnant qualit pour introduire ce recours contentieux, et ce alors mme que les dispositions rgissant la procdure de recours administratif pralable auraient omis de faire figurer dans l'numration qu'elles donnent des personnes susceptibles de le former toute autre personne justifiant d'un intrt suffisant pour l'exercer (CE, 28 septembre 2005, M. Louis). Par ailleurs, il ressort d'une dcision du Conseil d'Etat du 22 novembre 2006, que l'absence de saisine du Comit national olympique et sportif franais pralablement au recours contentieux d'une association sportive en litige avec sa fdration constitue une irrecevabilit manifeste insusceptible d'tre couverte en cours d'instance que le Conseil d'Etat peut rejeter, en application de l'article R. 351-4 du Code de justice administrative (CE, 22 novembre 2006, Association Squash rouennaise). Toutefois, le Conseil d'Etat a galement fait montre d'indulgence en estimant que s'il est saisi de conclusions tendant l'annulation d'une dcision qui ne peut donner lieu un recours devant le juge de l'excs de pouvoir qu'aprs l'exercice d'un recours administratif pralable et si le requrant indique, de sa propre initiative ou le cas chant la demande du juge, avoir exerc ce recours et, le cas chant aprs que le juge l'y ait invit, produit la preuve de l'exercice de ce recours ainsi que, s'il en a t pris une, la dcision laquelle il a donn lieu, le juge de l'excs de pouvoir doit regarder les conclusions diriges formellement contre la dcision initiale comme tendant l'annulation de la dcision, ne de l'exercice du recours, qui s'y est substitue (CE, 19 dcembre 2008, Mme Mellinger pouse Praly)

2. La rgle du dlai de recours contentieuxL'introduction d'un recours contentieux l'encontre d'une dcision administrative gnre une situation d'inscurit juridique dans la mesure o un risque d'annulation est de nature perturber l'accomplissement des missions de service public. La rgle du dlai de recours permet de rduire un tel risque en limitant dans la dure le droit de saisir le juge, confrant par l mme une stabilit l'action administrative ds l'expiration du dlai.

Cette rgle de recevabilit procde donc d'un compromis entre l'exigence de scurit juridique et la ncessaire protection du droit d'exercer des recours dont la finalit est aussi d'assurer la lgalit de l'action publique. Cette limite apporte au libre exercice du droit d'agir en justice semble ainsi lgitime et il appartient aux justiciables de bien connatre cette rgle d'ordre public qui, en raison de sa nature mme, ne peut donner lieu rgularisation.

A. L'existence d'un dlai pour saisir le juge administratifSi l'article R. 421-1 du C.J.A pose le principe selon lequel la juridiction ne peut tre saisie que par voie de dcision, les dispositions de ce mme article prcisent en outre que ce recours doit tre exerc dans " les deux mois compter de la notification ou de la publication de la dcision attaque ". La rgle vaut galement lorsque les requrants contestent une dcision implicite ne du silence gard par l'administration. En effet, ceux-ci " disposent, pour se pourvoir contre cette dcision implicite, d'un dlai de deux mois compter du jour de l'expiration de la priode mentionne au premier alina" (Article R. 421-2 du C.J.A. 2 alina) . En matire de procdure administrative contentieuse, le dlai de droit commun pour saisir le juge est fix deux mois. Ce dlai apparat relativement bref pour intenter une action en justice contre l'administration et certains contentieux se caractrisent par des dlais plus longs. Il est en ainsi du dlai de recours ouvert au profit des tiers dans le contentieux des installations classes pour la protection de l'environnement qui disposent d'un dlai de quatre annes pour contester notamment une autorisation d'exploitation d'une telle installation. Plus frquemment, la drogation au dlai de deux mois s'opre en faveur d'une rduction de laps de temps dans lequel doit tre introduit un recours. Exemple : L'exemple du contentieux des mesures de reconduite la frontire est significatif puisque les trangers faisant l'objet d'une telle mesure notifie par voie administrative ne disposent que de quarante-huit heures pour faire parvenir au greffe de la juridiction leur requte en cas de notification directe (ce dlai tant dcompt d'heure heure). Ce dlai passe sept jours lorsqu'il est notifi par voie postale. Le dlai de recours peut tre fix en nombre de jours. Ainsi, pour le contentieux des oprations municipales et cantonales, les lecteurs et candidats bnficient d'un dlai de cinq jours pour saisir le tribunal administratif, ce dlai tant port quinze jours au profit du prfet.

B. Les recours soustraits toute condition de dlaiEn raison du lien qui unit la rgle du dlai de recours celle de la dcision pralable, la plus importante des exceptions la rgle du dlai concerne la matire des travaux publics. Dans cette hypothse seule la rgle de la prescription quadriennale est susceptible de faire chec une action contentieuse engage plus de quatre annes suivant celle de la naissance de crance du justiciable sur l'administration. Jurisprudence : De faon plus marginale, le contentieux des recours en dclaration (interprtation ou apprciation de lgalit d'un acte administratif) chappent toute condition de dlai. Il en est de mme des recours dirigs contre des actes qualifis par la jurisprudence d'inexistants, c'est--dire nuls et non avenus qui peuvent tre dfrs la censure du juge sans dlai (CE. 9 mai 1990, Commune de Lavaur, Lebon p.115).

C. Le calcul du dlai de recoursLe dlai de droit commun pour saisir le juge administratif est fix deux mois. Son calcul s'opre de quantime quantime, quel que soit le nombre de jours que comportent les mois concerns. Mais il s'agit galement d'un dlai " franc " ce qui signifie que, pour son calcul, ni le premier jour ( dies aquo) ni le dernier jour (dies ad quem) du dlai ne sont pris en compte. Exemple : Ainsi, s'agissant par exemple d'un dcret publi au journal officiel le 4 avril, l'vnement dclencheur du dlai est la date de publication. Le dlai de deux mois s'achve donc le 4 juin suivant. Pourtant, la rgle du dlai franc permet aux justiciables de bnficier d'une journe supplmentaire pour faire parvenir leur recours au greffe de la juridiction comptente, soit jusqu'au 5 juin minuit. Cependant, il importe de noter que, pour un dlai exprim en mois, le dlai court de quantime en quantime. Ainsi, si le dpart du dlai est un 31 dcembre, le dlai de deux mois expirera le 28 fvrier minuit (ou le 29 fvrier en cas d'anne bissextile). Certaines solutions particulires en matire de calcul du dlai de recours doivent tre brivement voques car elles sont favorables aux justiciables.

Lorsque le dlai expire un jour fri ou chm, la requte demeure recevable jusqu'au premier jour ouvrable suivant conformment aux dispositions de l'article 642 du nouveau code de procdure civile.

De mme, les dlais supplmentaires de distance prvus par les articles 643 et 644 du nouveau code de procdure civile peuvent tre ajouts au dlai pour saisir le juge administratif afin de tenir compte de l'loignement du requrant pour saisir la juridiction comptente. Un dlai d'un mois supplmentaire est

accord au profit du requrant rsidant dans un dpartement ou territoire d'Outremer qui doit saisir une juridiction situe en mtropole. Si le requrant rside l'tranger, celui-ci bnficie en revanche d'un dlai supplmentaire de deux mois. 1. Le dclenchement du dlai de recours En subordonnant le dclenchement du dlai de recours l'accomplissement des formalits de publicit d'une dcision (publication ou notification), les rgles de procdure juridictionnelle contraignent l'administration une certaine transparence pour bnficier, terme, d'une scurit juridique dans l'exercice de ses missions. En ce domaine, l'volution des textes va dans le sens d'une plus grande information des justiciables quant aux possibilits qui leur sont offertes de dfendre leur droit en justice face aux mesures rglementaires ou individuelles prises par la puissance publique.

Le dclenchement du dlai de recours l'gard d'un acte donnant lieu Publication S'agissant d'un acte administratif dont les effets affectent la situation juridique du plus grand nombre, le dlai du recours contentieux ne court qu' compter de l'accomplissement des formalits de nature assurer une information suffisante quant l'existence et au contenu de cet acte. Les dcisions de porte rglementaire donnent lieu, le plus souvent, des mesures de publication officielles, notamment au journal officiel de la Rpublique franaise pour les dcrets rglementaires, soit au recueil des actes administratifs pour les actes pris par les collectivits locales. La publicit par voie d'affichage ou de diffusion par la presse est, le cas chant, une modalit respecter pour que le dlai de recours puisse commencer courir l'gard des tiers. Le Conseil d'tat a jug rcemment que sauf lorsqu'elle justifie, sous le contrle du juge, de circonstances particulires y faisant obstacle, l'autorit administrative est tenue de publier dans un dlai raisonnable les rglements qu'elle dicte (CE, 12 dcembre 2003, Syndicat des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale). Il a t galement rcemment jug, propos d'un acte publi au recueil des actes administratifs d'un rgion, qu'une telle publication n'a pas fait courir les dlais de recours l'gard des tiers car la publication d'une dcision administrative dans un recueil autre que le Journal officiel fait courir le dlai du recours contentieux l'gard de tous les tiers si l'obligation de publier cette dcision dans ce recueil rsulte d'un texte lgislatif ou rglementaire lui-mme publi au Journal officiel de la Rpublique franaise ; qu'en l'absence d'une telle obligation, cet effet n'est attach la publication que si le recueil peut, eu gard l'ampleur et aux modalits de sa diffusion, tre regard comme aisment consultable par toutes les personnes susceptibles d'avoir un intrt leur donnant qualit pour contester la dcision ; que le dcret du 5 septembre 1973 relatif la composition et au fonctionnement des conseils rgionaux, dont l'article 25 imposait la publication des dcisions et avis du conseil rgional dans un recueil des actes administratifs, a t abrog par le dcret du 10 fvrier 1988 susvis ; qu'ainsi, lorsque les dcisions litigieuses ont t publies en septembre et dcembre 1989 au recueil des actes administratifs de la rgion Rhne-Alpes, ce mode de publicit n'tait rendu obligatoire par aucun texte ;

que, par suite, c'est sans commettre d'erreur de droit ni dnaturer les pices du dossier que la cour administrative d'appel a jug que l'insertion des dlibrations litigieuses dans le recueil des actes administratifs de la rgion Rhne-Alpes n'avait pas constitu, eu gard aux modalits de diffusion de ce recueil, une mesure de publicit suffisante pour faire courir le dlai de recours contentieux l'gard des administrs. (CE, 27 juillet 2005, M. Million). Jurisprudence : La publication d'une dcision sur l'Intranet peut faire courir le dlai du recours contentieux pour les agents ou leurs reprsentants si, d'une part, l'information ainsi diffuse peut tre regarde, compte tenu notamment de sa dure, comme suffisante et, d'autre part, que le mode de publicit par voie lectronique et les effets juridiques qui lui sont attachs aient t prciss par un acte rglementaire ayant lui mme t rgulirement publi. En l'espce, aucune dcision prvoyant la publication par voie lectronique des dcisions rgissant la situation des personnels de l'ANPE n'a t publie au bulletin officiel de cet tablissement, alors que cette procdure est exige par la note du directeur gnral de l'ANPE du 5 septembre 2000 relative l'institution du BO de l'Agence et la publication des dcisions et instructions de l'ANPE. Il en rsulte que la mise en ligne le 16 fvrier 2004 sur le site Internet de l'ANPE de dcisions n'a pu faire courir le dlai de recours contentieux l'encontre des personnels et de leurs reprsentants (CE, 11 janvier 2006, Syndicat national CGT-ANPE).

Le dclenchement du dlai de recours l'gard d'un acte donnant lieu notification Cette mesure de publicit s'applique l'gard des dcisions de porte individuelle qu'il appartient l'administration d'adresser leur destinataire, soit directement, soit par voie de courrier recommand avec accus de rception. Mais la seule notification du corps mme de la dcision ne suffit pas rendre opposable les dlais de recours. Depuis le dcret du 28 novembre 1983, la notification d'une dcision doit galement comporter la mention des dlais et voies de recours ouverts son encontre, Article R. 421-5 du C.J.A.. Cette obligation faite l'administration ne concerne toutefois que les dcisions explicites devant donner lieu notification. Mais les dernires rformes intervenues en cette matire permettent d'assurer une meilleure information des personnes intresses pour agir l'encontre de dcisions implicites. Jurisprudence : Aux termes des dispositions de l'article R. 421-5 du code de justice administrative, les dlais de recours contre une dcision administrative ne sont opposables qu' la condition d'avoir t mentionns, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la dcision. Il rsulte de ces dispositions que cette notification doit, s'agissant des voies de recours, mentionner, le cas chant, l'existence d'un recours administratif pralable obligatoire ainsi que l'autorit devant laquelle il doit tre port ou, dans l'hypothse d'un recours contentieux direct, indiquer si celui-ci doit tre form auprs de la juridiction administrative de droit commun ou devant une juridiction spcialise et, dans ce dernier cas, prciser laquelle (CE, 15 novembre 2006, M. Georges A.).

Le dclenchement du dlai de recours l'gard d'une dcision implicite : Les conditions de naissance d'une dcision implicite ne sont pas affectes par les rgles relatives au dclenchement du dlai de recours ouvert leur encontre. En revanche, la loi du 12 avril 2000 et le dcret du 6 juin 2001 imposent l'administration saisie d'une rclamation d'adresser son auteur un accus de rception devant comporter les indications suivantes :

la date de rception de cette rclamation. la date laquelle, faute d'une dcision expresse, cette rclamation sera rpute rejete ou, le cas chant, accepte. Il importe de noter que cette obligation d'accuser rception concerne les relations entre l'administration et les administrs et ne trouve pas s'appliquer entre une collectivit locale et un Prfet, ou encore entre l'administration et ses agents. En effet, si l'article 19 de la loi du 12 avril 2000 dispose que : Toute demande adresse l'autorit administrative fait l'objet d'un accus de rception dlivr dans des conditions dfinies par dcret en Conseil d'Etat (...) Les dlais de recours ne sont pas opposables l'auteur d'une demande lorsque l'accus de rception ne lui a pas t transmis ou ne comporte pas les indications prvues par le dcret mentionn au premier alina (...) , l'article 18 de la loi prcise que ces dispositions ne s'appliquent pas aux relations entre les autorits administratives et leurs agents. Pour une application de cette rgle, cf. CAA Paris, 9 aot 2006, Mlle Pascale X. ; CAA Douai, 15 mars 2005, Dpartement du Nord. Jurisprudence : Le Conseil d'tat a en effet estim que le lgislateur, qui a eu pour objectif d'amliorer et d'acclrer le traitement des demandes adresses par les usagers des administrations, n'a pas entendu rgir par les dispositions de la loi du 12 avril 2000 les relations entre les reprsentants de l'tat dans les dpartements et les rgions et les collectivits territoriales dans le cadre du contrle de lgalit ; qu'il en rsulte que ces dispositions ne sont pas applicables aux demandes adresses par le reprsentant de l'tat aux collectivits territoriales dans ce cadre (CE, 1er juillet 2005, Ville de Nice). Par contre, les dispositions de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, qui imposent que toute dcision administrative comporte le nom et le prnom de son auteur sont applicable aux actes concernant les agents publics (CE, 15 novembre 2006, Mme Marie-Claude A.). Dans l'hypothse o la dcision implicite quivaut un rejet de la rclamation, et en dehors des cas prcdents (demandes entre une collectivit locale et un Prfet et entre une administration et son agent) l'administration est galement tenue de mentionner les dlais et les voies de recours l'encontre de cette dcision. Le dclenchement du dlai de recours l'encontre d'une dcision implicite dpend donc du respect par l'administration des obligations prcites relatives l'accus de rception. Toutefois, les dispositions de l'article R. 421-3 du C.J.A. rservent trois

hypothses dans lesquelles aucun dlai ne commence courir dfaut de la notification d'une dcision expresse sur la rclamation de l'administr :

1 En matire de plein contentieux ; 2 Dans le contentieux de l'excs de pouvoir, si la mesure sollicite ne peut tre prise que par dcision ou sur avis des assembles locales ou de tous autres organismes collgiaux ; 3 Dans le cas o la rclamation tend obtenir l'excution d'une dcision de la juridiction administrative ". Dans ces trois hypothses et alors mme que le requrant se serait vu adresser l'accus de rception dment renseign, aucun dlai ne peut lui tre oppos pour contester la dcision implicite (Fiction juridique confrant au silence gard par l'administration sur une demande pendant un dlai dtermin la valeur d'une dcision, en principe, dfavorable) ne du silence gard par l'administration. Cette dispense est entendue de manire extensive, en raison du fait que la notion de travaux publics est elle-mme entendue de faon trs large. Jurisprudence : Ainsi, la ralisation par une comme de travaux de ralisation d'un immeuble destin tre utilis par une personne prive pour la gestion d'un service public ont le caractre de travaux publics (TC, 17 novembre 2003, Prfet du Nord, Caisse rgionale d'assurances mutuelles agricoles du nord-est c/ Agent judiciaire du Trsor). Jurisprudence : En l'absence de preuve de l'accomplissement rgulier des mesures de publicit d'une dcision, la jurisprudence administrative a pu considrer que le fait pour le requrant d'avoir eu connaissance de cette dcision suffisait faire courir le dlai du recours contentieux. Mais le champ de la thorie dite de la " connaissance acquise (Thorie permettant de dclencher le dlai du recours contentieux l'gard de celui qui a eu une information suffisante de la dcision administrative en l'absence de preuve de sa publicit) " se trouve dsormais rduit quelques hypothses et ne peut concerner les actes de porte rglementaire.. Ainsi, il a t rcemment jug que la thorie de la connaissance acquise n'tait pas opposable aux communes l'gard des dlibrations d'un Etablissement public de coopration intercommunale dont elles sont membres, et ce alors mme que leurs dlgus ont assist la sance de cet Etablissement (CE, 31 mars 2008, Syndicat intercommunal vocation unique pour le plan d'amnagement du Sundgau, req. n297961 : Considrant que, pour estimer que la demande des communes de Berentzwiller, de Franken et de Jettigen dirige contre la dlibration du Syndicat intercommunal vocation unique pour le plan d'amnagement du Sundgau en date du 16 fvrier 2002 confirmant l'approbation du schma directeur du Sundgau, n'tait pas entache de tardivet, et pour annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg, qui avait rejet pour ce motif leur demande, la cour s'est fonde sur la circonstance que le recours manait non des membres de l'instance dlibrante qui avaient sig au titre de reprsentants de leur commune, mais de ces communes elles-mmes, qui ne

pouvaient tre regardes comme ayant acquis la connaissance de la dlibration la date laquelle celle-ci a t adopte, du seul fait de la participation de leurs reprsentants cette dlibration ; qu'en estimant, par un arrt qui est suffisamment motiv, que le dlai de recours contentieux n'avait pas commenc courir l'gard de ces communes, au motif que la participation des dlgus d'une commune la dlibration d'un syndicat intercommunal dont elle est membre ne saurait tre oppose cette commune, lorsqu'elle forme un recours contre cette dlibration, la cour n'a pas entach son arrt d'erreur de droit . Surtout, la Haute Assemble a jug que le fait de former un recours administratif l'encontre d'une dcision non notifie ne peut avoir pour effet de dclencher le dlai du recours contentieux en l'absence de mention, sur cette dcision, des dlais et voies de recours (CE. Sect. 13 mars 1998, Mme Mauline, Lebon, p. 80). En revanche, la thorie semble toujours d'actualit l'gard des membres des assembles dlibrantes qui sont rputs avoir connaissance des dcisions prises par ces organismes. 2. Les cas de prorogation du dlai de recours Le dlai du recours contentieux tant une rgle d'ordre public, les justiciables ne sont pas en mesure de s'y soustraire ou d'en modifier la dure. En revanche, ceux-ci bnficient de la facult de proroger ce dlai en diverses hypothses. Il en va ainsi de la formation d'un recours administratif, gracieux ou hirarchique, l'encontre de la dcision pralablement la saisine du juge. Dans cette hypothse, trois conditions sont retenir :

Le recours administratif doit tre form avant l'expiration du dlai de recours initial Il doit s'agir d'un vritable recours, une simple lettre de protestation ne suffisant pas Le dlai ne peut tre prorog qu'une seule fois. Sous rserve de ces conditions, le requrant bnficiera d'un nouveau dlai de recours pour contester la dcision prise sur son recours administratif. Le dlai de recours peut tre galement prorog par une demande d'aide juridictionnelle forme par le justiciable. Ici encore, la demande doit intervenir avant l'expiration du dlai initial. Un nouveau dlai recommencera courir compter de la notification de la dcision du bureau d'aide juridictionnelle. En dehors de la manifestation d'une intention de contester une dcision administrative, les dlais peuvent tre prorogs en priode de circonstances exceptionnelles, afin de tenir compte des incidences d'un temps de guerre ou de priodes de grves. Jurisprudence : Le Conseil d'Etat a rcemment jug que lorsque, dans le dlai initial du recours contentieux ouvert l'encontre d'une dcision administrative, sont exercs contre cette dcision un recours gracieux et un recours hirarchique, le dlai du recours contentieux ne recommence courir l'gard de la

dcision initiale que lorsqu'ils ont t l'un et l'autre rejets (CE, 7 octobre 2009, M. Ouahrirou). En l'espce, l'association Vacances Voyages Loisirs (VVL) avait sollicit, par un courrier du 6 fvrier 2003, l'autorisation de licencier M. A, dlgu syndical au sein de l'association. Cette demande avait t rejete par dcision de l'inspecteur du travail du 4 avril 2003. L'association avait alors form le 26 mai 2003 un recours gracieux devant l'inspecteur du travail, qui l'a rejet le 26 juin 2003. Toutefois, pour le Conseil d'Etat, le rejet de ce premier recours administratif n'a pu avoir pour effet de faire nouveau courir le dlai du recours contentieux l'encontre de la dcision initiale de l'inspecteur du travail ds lors que, dans le dlai de recours ouvert l'encontre de cette dcision initiale de l'inspecteur du travail, l'employeur avait, le 27 mai 2003, form un recours hirarchique l'encontre de cette premire dcision ; que le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarit a, le 29 septembre 2003, rejet le recours hirarchique dirig contre la dcision initiale de l'inspecteur du travail ; que la demande tendant l'annulation de la dcision du ministre tant, ainsi que l'a bon droit jug la cour administrative d'appel de Paris, galement dirige contre cette dcision initiale de l'inspecteur du travail du 4 avril 2003, la cour n'a ds lors pas entach son arrt d'une erreur de droit en jugeant recevable la demande de l'association VVL prsente le 26 novembre 2003 devant le tribunal administratif de Melun. Profitons de ces dveloppements concernant les recours administratifs pour indiquer que le Conseil d'Etat vient de prciser que, saisie d'un recours administratif, l'administration est tenue de recueillir les observations du tiers au profit duquel la dcision conteste par ce recours a cr des droits (CE, 3 septembre 2009, Ministre de l'Emploi c/ Socit Orlans Gestion). Le Conseil d'tat a jug en l'espce que si, en excluant les dcisions prises sur demande de l'intress du champ d'application de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, le lgislateur a entendu dispenser l'Administration de recueillir les observations de l'auteur d'un recours gracieux ou hirarchique, il n'a pas entendu pour autant la dispenser de recueillir les observations du tiers au profit duquel la dcision conteste par ce recours a cr des droits ; qu'il suit de l, qu'il ne peut tre statu sur un tel recours qu'aprs que le bnficiaire de la dcision cratrice de droits a t mis mme de prsenter ses observations, notamment par la communication du recours ; qu'ainsi, c'est sans commettre d'erreur de droit que, pour annuler la dcision du ministre de l'Emploi et de la Solidarit annulant la dcision de l'inspecteur du travail autorisant le licenciement de M. G., la cour administrative d'appel de Bordeaux a jug que le recours administratif form par M. G. auprs du ministre ne constituait pas une demande au sens de l'article 24 de la loi du 12avril 2000 et qu'ainsi, c'tait en mconnaissance des dispositions de cet article, que la socit Orlans Gestion n'avait pas t mise mme de prsenter ses observations.

D. Les consquences de l'expiration du dlai de recoursLes effets qui s'attachent l'expiration du dlai du recours contentieux diffrent selon la situation dans laquelle se trouve le requrant cet instant. Il faut savoir que la juridiction saisie doit se prononcer sur la recevabilit de la requte en fonction de la date laquelle celle-ci a t enregistre au greffe de la juridiction.

La date d'envoi de la requte ne peut, en principe, tre prise en compte, sauf en cas de dlai anormal d'acheminement du courrier laissant penser que la requte serait parvenue au greffe avant l'expiration du dlai. 1. L'extinction du droit de saisir le juge En l'absence de toute saisine du juge la date laquelle expire le dlai du recours contentieux et sous rserve de l'accomplissement d'actes de nature proroger un tel dlai, la dcision administrative devient dfinitive et ne peut plus faire l'objet d'un recours juridictionnel direct, lequel devient alors irrecevable. Le justiciable se trouve donc forclos et son droit de saisir le juge s'est teint par l'expiration du dlai de recours. Le caractre dfinitif d'un acte administratif rglementaire ne fait toutefois pas obstacle ce que soit souleve, dans le cadre d'une autre instance et par voie d'exception, l'illgalit d'un tel acte. Il n'existe, en principe, aucune condition de dlai pour soulever l'exception d'illgalit d'un acte rglementaire l'occasion d'un recours dirig contre une dcision prise en application de cet acte. Seule la matire de l'urbanisme connat une exception limite en ce qui concerne l'illgalit pour vice de forme ou de procdure d'un document d'urbanisme (Article L. 600-1 du code de l'urbanisme) qui ne peut tre souleve que pendant un dlai de six mois compter de la prise d'effet de l'acte en cause. S'agissant de l'exception d'illgalit d'une mesure individuelle, cette possibilit n'est ouverte que si la mesure en question n'est pas devenue dfinitive et que le requrant conteste par voie d'action une autre dcision prise sur son fondement. Bientt, les requrants pourront galement exciper de l'inconstitutionnalit du texte qui leur est appliqu. En effet, la loi constitutionnelle n 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve Rpublique a ouvert un droit nouveau pour les justiciables : l'exception d'inconstitutionnalit, permettant la saisine du Conseil constitutionnel, l'occasion de procs intents devant les juridictions administratives et judiciaires, pour contrler la conformit aux droits et liberts constitutionnellement garantis de dispositions lgislatives promulgues (art. 61-1 de la Constitution). Rcemment, le garde des Sceaux, ministre de la justice, a prsent au conseil des ministres du 8 avril 2009 un projet de loi organique relatif l'application de l'article 61-1 de la Constitution, prcisant les modalits du mcanisme de cette exception d'inconstitutionnalit . La question de constitutionnalit pourra tre souleve au cours de toute instance devant toute juridiction, qu'elle relve du Conseil d'tat ou de la Cour de cassation. Elle pourra tre souleve pour la premire fois en cause d'appel, avec des amnagements en matire pnale - une question de constitutionnalit ne pouvant pas tre souleve devant la cour d'assises. Par ailleurs, le Conseil d'tat et la Cour de cassation renverront au Conseil constitutionnel une question de constitutionnalit qui leur est directement soumise ou une question qui leur est transmise par une juridiction.

La juridiction qui sera saisie de la question de constitutionnalit devra procder, afin d'carter les questions qui seraient souleves des fins dilatoires, un examen portant sur trois points :

la question ne sera transmise que si la disposition conteste commande l'issue du litige, validit de la procdure ou constitue le fondement des poursuites ; la juridiction devra s'assurer que la disposition dont la constitutionnalit est conteste n'a pas dj t dclare conforme la Constitution par le Conseil constitutionnel dans les motifs et dispositif de sa dcision, sauf changement de circonstances ; la juridiction procdera un examen sommaire visant s'assurer que la question n'est pas dpourvue de caractre srieux. Si la question souleve satisfait aux conditions poses par le projet de loi organique, la juridiction transmettra rapidement la question la juridiction suprme dont elle relve. La dcision de transmettre ne sera pas susceptible de recours, le refus de transmission ne pouvant tre conteste qu' l'occasion d'un recours portant sur la dcision au fond. La dcision de transmettre la question au Conseil d'tat ou la Cour de cassation imposera que le juge sursoit statuer jusqu' leur dcision ou, s'il a t saisi, jusqu' celle du Conseil constitutionnel, avec une dure limite trois ou six mois. Ds qu'une question de constitutionnalit aura t renvoye par le Conseil d'tat ou la Cour de cassation, le Conseil constitutionnel en avisera le prsident de la Rpublique, le premier ministre et les prsidents de l'Assemble nationale et du Snat, de telle sorte que ces autorits puissent adresser, si elles le souhaitent, leurs observations au Conseil constitutionnel. Le Conseil constitutionnel rendra sa dcision dans un dlai de trois mois. Cette dcision sera notifie aux parties et communique au Conseil d'tat ou la Cour de cassation ainsi qu' la juridiction devant laquelle la question de constitutionnalit a t souleve. Elle sera galement notifie au prsident de la Rpublique, au premier ministre et aux prsidents des assembles et publie au Journal officiel. 2. La cristallisation du dbat contentieux Il est important de retenir que l'expiration du dlai de recours (Laps de temps pendant lequel une personne bnficie de la facult de contester une dcision administrative) produit des effets alors mme que le requrant a pu saisir la juridiction dans le dlai qui lui tait imparti. Ces effets tiennent l'impossibilit pour le requrant de prsenter des conclusions nouvelles ou d'invoquer des moyens nouveaux qui reposeraient sur une cause juridique nouvelle au regard des moyens dj invoqus (CE. Sect. 20 fvrier 1953, Socit Intercopie, Lebon, p. 88). La rgle de la cristallisation du dbat contentieux interdit au requrant de modifier la nature du recours qu'il a introduit devant le juge une fois le dlai expir.

De mme, l'auteur d'un recours pour excs de pouvoir ne sera pas en mesure d'invoquer aprs l'expiration du dlai de recours des moyens (Argument, de fait ou de droit, grce auquel les parties un litige entendent faire reconnatre par le juge le bien-fond de leurs prtentions) des moyens de lgalit interne si sa requte introductive d'instance tait exclusivement fonde sur des moyens de lgalit externe. Jurisprudence : Par contre, il a t jug que peut tre soulev devant le juge tout moyen de droit nouveau qui n'a pas t invoqu dans le cadre d'un recours administratif pralable (CE, 21 mars 2007, M. Garnier). S'agissant d'une demande de plein contentieux, si le requrant s'est plac sur le terrain de la responsabilit sans faute, il ne pourra invoquer l'existence d'une faute aprs l'expiration du dlai. Cette rgle permet clarifier au plus vite l'enjeu de l'action en justice intente contre l'administration. Elle ne saurait toutefois faire obstacle ce que soit invoqu, tout moment de la procdure, un moyen d'ordre public tel que l'incomptence de l'auteur