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INTRODUCTION
Le réel fondement de l’Etat, sinon de la personne publique, est le service
qui vise l’intérêt général. Les personnes publiques sont donc amenées à réaliser
des travaux, acquérir des fournitures, offrir des services dans l’intérêt des
populations, et ce, suivant des procédures bien définies selon l’importance de la
dépense afférente à ces acticités. Ainsi, lorsque la dépense atteint un seuil fixé
par les textes, notamment le Décret n° 2011-479 du 08 Juillet 2011 fixant les
seuils de passation, de contrôle et d’approbation des marchés publics, il s’agit de
marchés publics qui obéissent à des règles bien précises.
En effet, les marchés publics se définissent comme un contrat écrit par
lequel un entrepreneur, un fournisseur ou un prestataire de services s’engage
envers une personne morale de droit public ou de droit privé à réaliser des
travaux, fournir des biens ou des services moyennant rémunération pécuniaire.
Il apparaît clairement que les marchés publics constituent un moyen
capital de satisfaction de l’intérêt général ; sur ce, une attention très particulière
doit être accordée à leur passation car c’est à cette étape que, d’une part,
l’opérateur économique est choisi et, d’autre part, les règles de l’exécution sont
fixés.
Cependant, la passation des marchés publics fait l’objet de nombreux
problèmes.
Les marchés publics de prestations intellectuelles, marchés dont l’objet ne
consiste pas dans un résultat matériel ou physiquement quantifiable, ne sont pas
demeurés à l’abri de ces problèmes.
Dans le but donc d’apporter des solutions à ces problèmes dans les
marchés de prestations intellectuelles, nous avons choisi de réfléchir sur le
thème : « PROBLEMATIQUE DE L’AMELIORATION DE LA
PASSATION DES MARCHES PUBLICS DE PRESTATIONS
INTELLECTUELLES ».
Pour ce faire, notre étude sera subdivisée en trois parties comme suit :
Chapitre préliminaire : Cadre institutionnel de l’étude, observations de stage et ciblage de la problématique de l’amélioration de la passation des marches publics de prestations intellectuelles.Chapitre premier : Conception du cadre théorique et méthodologique de l’étude.Chapitre deuxième : Mise en application du cadre théorique et méthodologique, approches de solutions et conditions de mise en œuvre des solutions pour une amélioration de la passation des marchés publics de prestations intellectuelles.
Chapitre préliminaire
CADRE INSTITUTIONNEL DE L’ETUDE, OBSERVATIONS DE STAGE ET CIBLAGE DE LA PROBLEMATIQUE DE L’AMELIORATION DE LA PASSATION DES MARCHES PUBLICS DE PRESTATIONS INTELLECTUELLES.
Section 1 : CADRE INSTITUTIONNEL ET PHYSIQUE
DE L’ETUDE ET OBSERVATIONS DE STAGE.
Cette partie de notre recherche est consacrée à la présentation de notre
structure d’accueil et à l’exposé de l’état des lieux sur la procédure des marchés
publics (MP).
Paragraphe 1 : Cadre institutionnel et physique de l’étude.
Cette rubrique s’accentuera d’une part sur la présentation du Ministère de
l’Economie et des Finances (MEF) et d’autre part sur la présentation des organes
intervenant dans les MP au sein du MEF.
I- Présentation du Ministère de l’Economie et des Finances (MEF)
Nous ferons ressortir les attributions et missions statuaires (A) du MEF ainsi que
sa structure organisationnelle (B).
A- Attributions et missions statuaires du MEF
La mission du MEF, telle que précisée par le Décret n° 2008-111 du 12 Mars
2008 portant attributions, organisation et fonctionnement (AOF) du MEF, est de
proposer et de mettre en œuvre la politique économique et financière du
gouvernement et de l’Etat.
A cet effet, il est chargé :
d’élaborer et de suivre la mise en œuvre de la politique économique et
financière du gouvernement ;
d’élaborer les programmes de réforme économique et de coordonner leur
exécution ;
d’élaborer les projets de loi de finances ; et
d’assurer la préparation du Budget Général de l’Etat.
B- Organisation
Pour accomplir la mission qui est la sienne, le MEF s’est doté :
de structures rattachées;
d’un Secrétariat Général ;
de directions techniques ou générales ;
de directions centrales ; et
de quelques organismes placés sous sa tutelle.
En tant qu’étudiant en gestion des MP, notre stage s’est orienté vers le domaine
des MP dont il convient de présenter les organes.
II- Présentation des organes intervenant dans les marchés publics au sein du
MEF
Les organes intervenant dans les MP se distinguent selon qu’il s’agisse des
étapes de la passation ou du contrôle.
A- Organes de la passation
En tant qu’organes de passation, nous avons l’Autorité Contractante (AC) et la
Personne Responsable des MP (PRMP).
1) L’Autorité Contractante (AC)
L’Autorité Contractante est l’organe qui est chargé de la passation des
MP. Elle a compétence pour suivre non seulement les opérations de passation
depuis la planification jusqu’à la notification des marchés et délégations de
services publics de l’entité ministérielle mais aussi elle assure le suivi de leur
exécution. Représentée ici par le Ministre de l’Economie et des Finances, elle
peut mandater une PRMP pour remplir les missions qui sont les siennes.
2) La Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP)
Elle reçoit mandat de l’AC pour accomplir les opérations de passation et
d’exécution des marchés et délégations de services publics. De ce fait, elle se
fait assister de la Commission de Passation des Marchés Publics (CPMP) et la
Cellule de Contrôle des Marchés Publics (CCMP). Elle est habilitée à signer les
marchés et conventions de délégations de services publics et à recevoir toutes
pièces relatives à leur exécution. Au sein du MEF, la PRMP est le Secrétaire
Général du Ministère (SGM). Conformément au Décret n° 2010-496 du 26
Novembre 2010 portant AOF de la PRPM, de Commissions de passation et des
Cellules de Contrôle des MP, la PRMP est chargée de :
- la planification des MP et des délégations de service public ;
- l’exécution budgétaire du marché par la réservation du crédit et sa
confirmation jusqu’à la notification du marché ;
- l’élaboration des dossiers d’appels d’offres et de consultation en
collaboration avec les services compétents ;
- la détermination de la procédure et du type de marché ;
- le lancement des appels à concurrence ;
- la rédaction des contrats et avenants ;
- le suivi de l’exécution des marchés et de la participation aux réceptions
des ouvrages, fournitures et services, objet des marchés ;
- la tenue des statistiques et des indicateurs de performances, la rédaction
des rapports sur la passation et l’exécution des marchés et des délégations
de service public pour l’AC et leur transmission à la DNCMP et à
l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP);
- la mise en œuvre de l’ensemble des procédures d’enregistrement des
différentes phases, qu’elles soient administratives, techniques ou
financières et l’archivage de la documentation y afférente par des
méthodes modernes efficientes.
B- Organes de contrôle
Il s’agit de la CCMP et de la DNCMP.
1) La Cellule de Contrôle des Marchés Publics (CCMP)
Elle est le seul organe de contrôle qui est placé directement sous la
PRMP. Elle assure le contrôle a priori des opérations de passation de marchés
lorsque ces derniers sont d’un montant inférieur à un seuil donné. Selon
l’article 30 du Décret sus-cité, elle est chargée de :
- procéder à la validation du Plan de Passation de marchés de l’AC et des
dossiers d’appel d’offres avant le lancement de l’appel à la concurrence ;
- accorder des autorisations et dérogations nécessaires à la demande de
l’AC ;
- assister aux opérations d’ouverture des plis ;
- procéder à la validation du rapport d’analyse comparative des
propositions et du procès-verbal d’attribution provisoire du marché
approuvé par la Commission de passation du marché ;
- procéder à un examen juridique et technique du marché avant son
approbation et, au besoin, adresser l’AC toute demande d’éclaircissement
et de modification, de nature à garantir la conformité du marché avec le
dossier d’appel d’offres et la réglementation en vigueur ;
- procéder à la validation des projets d’avenants ;
- apporter, en cas de besoin, un appui technique à l’AC ; et
- établir à l’attention de l’AC un rapport annuel d’activités.
La CCMP n’est pourtant pas le seul organe de contrôle qui soit ; il y a un autre à
compétence beaucoup plus élargie selon que certains seuils fixés par les textes
sont atteints.
2) La Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics (DNCMP)
La DNCMP est l’organe central de contrôle des MP. En tant que telle, elle est
placée sous l’autorité du MEF. Elle :
- émet un avis de non objection sur les dossiers d’appel d’offres avant le
lancement de l’appel à la concurrence, ainsi que sur les addendums;
- accorde, à la demande des AC, les autorisations et dérogations
nécessaires, prévues par le Code des MP ;
- émet un avis de non-objection sur le rapport d’analyse comparative des
offres et le procès-verbal d’attribution provisoire du marché, élaborés par
la CPMP ;
- procède à un examen juridique et technique du dossier de marché avant
son approbation et, au besoin, adresse à l’AC toute demande
d’éclaircissement et /ou de modification, de nature à garantir la
conformité du marché avec le DAO et la règlementation en vigueur ;
- émet un avis de non objection sur les projets d’avenants ;
- assure le contrôle de la conformité des réalisations par rapport aux
marchés conclus.
Pour assurer son fonctionnement, la DNCMP est composée de :
- un Secrétariat Particulier ;
- une Direction de la Gestion des Ressources et des Archives ;
- une Direction de Réglementation et de la Formation ;
- une Direction du Suivi de l’Exécution des Marchés ;
- une Direction de l’Information, de l’Assistance et des Statistiques.
Paragraphe 2 : Etat des lieux sur la procédure des Marchés
Publics au MEF.
La procédure des MP peut s’entendre comme l’ensemble des opérations
par lesquelles une personne publique satisfait un besoin d’intérêt général après
l’avoir clairement défini.
L’état des lieux sur la procédure des MP, dans le cadre de notre étude, portera
sur la passation et l’exécution des MP.
I- La passation des Marchés Publics
Cette étape est primordiale. Elle court de la planification du marché
jusqu’à sa notification au titulaire.
A- Constat sur la Planification des Marchés Publics
Il est fait obligation à toute AC d’élaborer des plans prévisionnels annuels
de passation des MP sur le fondement de leur programme d’activités selon
l’article 20 de la Loi n° 2009-02 du 07 Août 2009 portant Code des MP et des
Délégations de Service public en République du Bénin.
Mais cette obligation ne peut être remplie qu’à travers un processus bien
déterminé défini par les dispositions du Décret n° 2011-480 du 08 Juillet 2011
portant procédures d’élaboration des plans de passation de marchés.
En effet, l’ensemble des départements opérationnels de l’AC, les directions
techniques et de projet doivent fournir à la PRMP toutes les informations
nécessaires aux fins de l’élaboration du plan de passation des MP (PPMP). Ces
informations sont relatives aux besoins qu’elles veulent satisfaire au cours de
l’année n+ 1 et doivent être clairement définis. Mais on relève une mauvaise
définition des besoins par les directions techniques.
Par ailleurs, le PPMP doit être élaboré selon un modèle standard adopté
par l’Autorité de Régulation des MP (ARMP) en concertation avec les structures
compétentes du MEF. Sur ce point, on peut remarquer l’envoi d’un projet de
plan-type de passation par le MEF à l’ARMP, mais jusque-là, on note
l’absence de plan-type de passation de marchés.
En outre, selon l’article 4 du Décret sus cité, le plan prévisionnel de passation
doit être élaboré en année n- 1, au plus tard, au premier mois suivant le premier
trimestre de l’année soit en Avril. Cependant, cela n’est pas le cas, on constate
un retard dans l’élaboration des plans prévisionnels de passation. De plus,
après le vote du Budget, le plan prévisionnel est réaménagé sur la base des
crédits ouverts au Budget puis soumis à la validation de la CCMP pour être
transmis par la suite à la DNCMP sous la forme de plan annuel de passation des
marchés.
B- Constats sur la procédure de passation
1) Les organes de la passation
La procédure de passation demeure le point capital du processus de
satisfaction de tout besoin d’intérêt général.
Les personnes publiques sont amenées à passer des marchés pour toute dépense
de travaux, fournitures et prestations de services lorsque celle-ci est supérieure
ou égale à un montant donné.
Dans cette optique, le Décret n° 2011-479 du 08 Juillet 2011 fixant les seuils de
passation, de contrôle et d’approbation des MP a précisé les seuils de passation
ainsi qu’il suit :
- pour les marchés passés par l’Etat, les établissements publics, les
sociétés d’économie mixte, les autres organismes, agences ou offices,
créés par l’ Etat pour satisfaire des besoins d’intérêt général, ainsi que
les personnes morales de droit privé agissant pour le compte d’une
personne morale de droit public ou bénéficiant du concours ou de la
garantie de l’Etat ou d’une personne morale de droit et les communes
à statut particulier,
marchés de travaux : soixante millions (60.000.000) de francs
CFA ;
marchés de fournitures ou de services : vingt millions
(20.000.000) de francs CFA ;
marchés de prestations intellectuelles : dix millions (10.000.000)
de franc CFA ;
- pour les marchés des collectivités locales autres que celles à statut
particulier et ceux de leurs établissements publics, sociétés et offices :
marchés de travaux : quinze millions (15.000.000) de francs
CFA;
marchés de fournitures ou de services : sept millions cinq cent
mille (7.500.000) de francs CFA ;
marchés de prestations intellectuelles : sept millions cinq cent
mille (7.500.000) de francs CFA.
Il convient de signifier que ces montants sont des valeurs hors-taxes.
Lorsque ces seuils sont atteints par une dépense donnée, l’AC se doit de
procéder à l’élaboration d’un Dossier d’Appel d’Offres (DAO) pour enclencher
la procédure de passation. Mais, il faut préalablement que le marché qui
comprend la dépense ait été prévu dans le plan de passation prévisionnel ou
révisé, à peine de nullité.
Le Décret n° 2010-496 du 26 Novembre 2010 portant attributions, organisation
et fonctionnement (AOF) de la Personne Responsable des MP (PRMP), de
Commissions de passation et des Cellules de Contrôle des MP a confié, en son
article premier, à la PRMP toutes les compétences pour mettre en œuvre les
procédures de passation et d’exécution des marchés. Dans ce cadre, elle doit se
faire assister par la CPMP, la CCMP ainsi que quelques directions techniques et
de projet.
La CPMP existe sous deux types : la Commission de passation de MP et les
Commissions spécialisées de passation de MP. La CPMP est composée de :
- la PRMP ou son représentant ;
- le Directeur technique ou son représentant ;
- le Délégué du Contrôle Financier ;
- le Directeur Général des Impôts et des Domaines ou son représentant ;
- un juriste ; et
- quelques membres permanents qui ne le sont pas ès qualité, proposés
par la PRMP et nommés par l’AC.
La CPMP est chargée d’examiner les DAO, de procéder à l’ouverture et au
dépouillement des offres, d’assurer la transmission du rapport de dépouillement
et des fiches d’analyse à la CCMP.
Elle revêt un caractère ad’ hoc. Pour palier aux difficultés que pose ce caractère
ad’ hoc, la PRMP se doit de se faire assister par un secrétariat permanent. Mais
au cours de notre stage, il nous a donné de constater que le secrétariat
permanent de la PRMP n’est pas encore mis sur pied.
En réalité, les opérations de passation des marchés sont soumises au contrôle a
priori de la CCMP pour les MP d’un montant inférieur aux seuils de
compétence. Les seuils de compétence tels que déterminés par le Décret n°
2011-479 du 08 Juillet 2011 fixant les seuils de passation , de contrôle et
d’approbation des MP sont les suivants :
- pour les administrations publiques et organismes publics :
200.000.000 de francs CFA pour les travaux ;
80.000.000 de francs CFA pour les fournitures et services ;
60.000.000 de francs CFA pour les prestations intellectuelles
confiées à des bureaux de consultation ;
40.000.000 de francs CFA pour les prestations intellectuelles
confiées à des consultants individuels ;
- pour les sociétés et offices d’Etat, les Etablissements publics qui exercent
une mission d’organisation ou d’exploitation de réseaux d’énergie, d’eau,
de transport, de télécommunications et autres services publics :
450.000.000 de francs CFA pour les travaux ;
350.000.000 de francs CFA pour les fournitures et services ;
100.000.000 de francs CFA pour les prestations intellectuelles
confiées à des bureaux de consultants et ;
60.000.000 de francs CFA pour les prestations intellectuelles
confiées à des consultants individuels.
Lorsque l’on est en dessous de ces montants chiffrés hors-taxes, la passation
s’organise uniquement par la CPMP et la CCMP de l’AC mais le constat est
que, la CPMP n’étant pas encore installée, la CCMP effectue les opérations de
passation et les soumet au contrôle de la DNCMP quel que soit le montant de la
dépense; ce qui fait dire qu’il y a le non respect des textes en matière des
seuils de compétence.
2) L’élaboration du DAO
Le DAO est un document qui retrace toutes les caractéristiques des
besoins de la personne publique ainsi que les moyens de leur satisfaction. Il est
adressé à l’endroit des candidats.
Selon l’article 52 du Code des MP (cf la loi n°2009-02 du 07 Août 2009 portant
code des marchés publics et délégations de service public en République du
Bénin), les marchés sont passés sur la base de DAO-types élaborés par l’ARMP.
Cette disposition ne vient de trouver que récemment son accomplissement par
le Décret n° 2012-305 du 28 Août 2012 portant approbation des Dossiers Types
d’appel d’offres en République du Bénin. Les DAO restés non conformes aux
textes jusqu’à présent connaîtront, certainement une amélioration vu
l’élaboration des dossiers types d’appel d’offres par l’ARMP.
Dans la procédure de passation, lorsque le DAO est élaboré, il est validé puis
publié et les candidats déposent leurs soumissions dans le délai prévu à cet effet.
3) La validation du DAO
Les DAO élaborés par les différentes AC sont envoyés à la DNCMP pour
validation. La validation consiste à l’apposition de la mention ‘’BON A
LANCER’’ sur le DAO par la DNCMP. Ce n’est qu’après cette mention que le
DAO peut être publié.
4) La publication du DAO
Les MP reposent sur des principes que sont le libre accès à la commande
publique, la transparence des procédures et l’égalité de traitement des candidats.
De ces principes découle l’obligation de publicité de toutes commandes
publiques. C’est en cela que le DAO doit être publié au moyen d’un avis d’appel
à la concurrence porté à la connaissance du public dans le Journal des MP (JMP)
et /ou toute autre publication nationale et/ou internationale. Cette obligation est
respectée par l’insertion dans le JMP ou tout autre moyen de publication,
notamment la presse, des divers avis d’appel d’offres. On note le respect des
règles de publicité des MP.
Après cette publication, un délai de 30 jours calendaires est donné pour la
réception des offres et on passe à l’ouverture et à l’analyse de ces dernières.
5) La réception, l’ouverture et l’analyse des offres
Après publication du DAO, un délai de remise des offres est ouvert. Au
terme de ce délai, les offres sont reçues aux date, heure et lieu convenus dans le
DAO. Ces offres, selon l’alinéa 5 de l’article 75 du CMP, sont enregistrées sur
un registre spécial délivré par l’ARMP. Mais ce registre n’étant pas encore
disponible, on constate qu’en ses lieu et place, il y a la création d’un carnet de
dépôt des plis par la CCMP au MEF.
Les plis reçus sont ouverts conformément aux prescriptions du DAO en
présence des candidats ou de leurs représentants selon le cas. Cette ouverture
fait suite à la lecture de toutes les pièces de chaque offre proposée et les copies
des offres reçues sont confiées à une sous-commission d’analyse qui mène
toutes les opérations d’évaluation et d’analyse. Mais force est de constater
l’absence des sous-commissions d’analyse.
De même, les opérations d’ouverture et d’analyse sont effectuées sous l’œil
vigilant d’un observateur indépendant mais on note l’absence des observateurs
indépendants.
Par ailleurs, les travaux de la sous-commission d’analyse sont sanctionnés par
une proposition d’attribution de marché.
6) Attribution du marché
La proposition d’attribution faite par la sous-commission d’analyse est
envoyée à la CPMP. Cette dernière établit un procès-verbal d’attribution
provisoire qui est validé par la DNCMP et l’AC procède à l’attribution définitive
du marché et l’attributaire en reçoit notification.
Toute cette étape ouvre le chemin à l’approbation.
7) Approbation du marché
Après attribution, le marché est signé par la PRMP puis visé par le Contrôle
Financier (CF) et envoyé au Ministre de l’Economie et des Finances pour
approbation.
Cette approbation doit intervenir dans le délai de validité des offres, soit quatre
vingt-dix (90) jours à compter de la date de dépôt des soumissions. Mais certains
marchés ne sont hélas pas approuvés dans le délai prescrit d’où le retard dans
l’approbation des marchés.
8) Notification du marché
L’approbation est suivie de notification au titulaire dans un délai de trois (03)
jours calendaires suivant la date son effectivité. La notification marque l’entrée
en vigueur du marché à moins que le marché ait prévu une autre disposition.
La passation ainsi décrite concerne surtout les marchés de travaux, de
fournitures et de services, ceux de prestations intellectuelles ayant une procédure
spéciale sur laquelle nous avons fait quelques observations.
C- La passation des marchés de prestations intellectuelles (MPI)
Les MPI recouvrent les études, la maîtrise d’œuvre, la conduite d’opération, les
services d’assistance technique, informatique et de maîtrise d’ouvrage délégué.
Ce sont des marchés qui, du point de vue de leur complexité, sont marqués par
une particularité dans leur passation.
En effet, un MPI est attribué après mise en concurrence des candidats pré
qualifiés sélectionnés à base d’une liste restreinte en raison de leurs capacités à
exécuter les prestations du marché au travers de leurs qualifications et
expériences. Cette liste restreinte est obtenue à partir d’un avis à manifestation
d’intérêt (AMI) qui décrit sommairement les prestations à fournir et indique les
qualifications et expériences attendues des candidats.
Lorsque l’AMI est préparé, il est envoyé à la DNCMP pour apposition du visa
« BON A LANCER » et retourné à l’AC pour publication. Au terme de cette
publication, il est procédé à la réception des manifestations d’intérêt et à l’arrêt
de la liste restreinte qui est aussi envoyée à la DNCMP pour avis de non
objection. Après cet avis, le dossier de consultation est constitué, validé par la
DNCMP puis lancé pour la sélection proprement dite du consultant à qui sera
attribué le marché. Faisons remarquer que les MPI qui sont passés en deux
étapes, suivent doublement la même démarche. Cet état de chose ne fait
qu’alourdir la procédure avec des risques pour l’AC de ne pas pouvoir
consommer les crédits à elle alloués. Cette lourdeur constitue beaucoup plus
d’entrave lorsqu’il s’agit de MPI passé pour définir les spécifications techniques
d’un autre marché que l’AC désire passer. Il se pose alors le problème de la
lourdeur de la procédure.
En outre, l’on constate que lorsque les AMI sont lancés, le nombre de
candidatures reçues est souvent faible. Ainsi, la liste restreinte comporte peu de
candidats pré qualifiés, ce qui réduit le choix de l’AC lors de l’analyse des
propositions qui est la sélection proprement dite. On peut relever alors une
faiblesse de la concurrence.
Par ailleurs, les candidats pré qualifiés figurant sur la liste restreinte sont
sélectionnés sur la base de leurs qualifications et expériences qui se vérifient en
général par les marchés analogues exécutés par le candidat, ses qualifications
dans le domaine, son personnel et son organisation. Ces pièces sont analysées et
si elles sont jugées techniquement acceptables, le candidat est retenu. Le dossier
de consultation est élaboré alors et adressé aux candidats présélectionnés pour
recevoir leurs propositions. Il comprend les termes de référence (TDR), la lettre
d’invitation qui indique les critères de sélection, et leur mode d’application
détaillé ainsi que le projet de marché et permet d’analyser les propositions des
soumissionnaires en vue du choix d’un attributaire. Mais on constate que les
pièces demandées pour la présélection sont exigées dans le dossier de
consultation pour être encore analysées : il y a alors une double analyse de la
capacité des soumissionnaires.
II- L’exécution des MP
Cette étape débute dès la notification du marché à l’attributaire sauf si les
clauses contractuelles ont stipulé d’autres conditions telles que par exemple le
paiement de l’avance de démarrage.
L’exécution consiste pour le titulaire à réaliser les travaux, à livrer les
fournitures ou à fournir les prestations conformément aux clauses du marché et
pour l’AC, à s’acquitter de ses obligations stipulées dans le contrat. Précisons
que pour l’AC, il s’agit essentiellement du paiement du prix convenu dans le
marché.
Il est fait obligation au titulaire d’exécuter le marché respectivement aux
clauses contractuelles. Non seulement, il doit respecter les spécifications
techniques qui sont fixées dans le marché, mais aussi, il doit être dans le délai
prescrit par le contrat, cependant, force est de constater qu’il y a dans la
majorité des cas le dépassement des délais contractuels. Certains
entrepreneurs vont plus loin que le dépassement des délais contractuels pour
aboutir à l’abandon des chantiers.
De même, il est à noter que l’AC à qui incombe l’obligation de rémunérer le
titulaire ne le fait pas toujours à temps, c’est –à-dire dans le délai de soixante
(60) jours fixé par l’article 135 de la loi n° 2009-02 du 07 Août 2009 portant
code des MP et délégations de services publics en République du Bénin. Il y a
alors un retard dans le paiement des décomptes.
III- Inventaire des éléments de l’état des lieux (atouts et problèmes)
Dans cette partie, nous ferons l’inventaire des atouts en termes de forces
et opportunités (A) d’une part, et celui des problèmes en termes de faiblesses et
menaces (B).
A- Inventaire des atouts
Les atouts relevés au cours de nos observations pendant notre stage sont :
l’envoi d’un projet de plan-type de passation par le MEF à l’ARMP ;
l’élaboration des dossiers-types d’appel d’offres par l’ARMP;
le respect des règles de publicité dans les MP ;
la création d’un carnet de dépôt des plis par la CCMP du MEF.
B- Inventaire des faiblesses
En passant en revue la procédure des MP, les faiblesses que nous y avons notées
sont les suivantes :
la mauvaise définition des besoins par les directions techniques ;
l’absence de plan-type de passation de marchés ;
le retard dans l’élaboration des plans prévisionnels de passation ;
la non mise sur pied du secrétariat permanent de la PRMP;
le non-respect des textes en matière des seuils de compétence;
l’absence des sous-commissions d’analyse ;
l’absence des observateurs indépendants ;
le retard dans l’approbation des marchés ;
la lourdeur de la procédure;
la faiblesse de la concurrence ;
une double analyse de la capacité des soumissionnaires ;
le dépassement des délais contractuels ;
l’abandon des chantiers ;
le retard dans le paiement des décomptes.
Section 2 : CIBLAGE DE LA PROBLEMATIQUE
Il sera question dans cette section de procéder dans un premier temps au
choix de la problématique et à la formulation du sujet (Paragraphe 1) et dans un
second temps d’effectuer la spécification de la problématique et d’énumérer les
séquences de sa résolution (Paragraphe2).
Paragraphe 1 : Choix de la problématique et justification du sujet
Notre démarche dans cette rubrique sera de regrouper les problèmes ci-
dessus relevés par centre d’intérêt et de dégager de ce regroupement des
problématiques possibles. Ainsi, de ces problématiques possibles, nous
identifierons celle qui fera l’objet de notre étude.
I- Regroupement des problèmes par centre d’intérêt
Nous allons présenter ici un tableau qui regroupe les différents problèmes
évoqués précédemment suivant plusieurs centres d’intérêt pour dégager des
problématiques.
Tableau N° : Regroupement des problèmes issus de l’état des lieux par centre d’intérêt
N° Centre d’intérêt Problèmes spécifiques Problème général Problématique
1 Elaboration du
PPMP
la mauvaise définition des besoins
l’absence de plan-type de
passation
le retard dans l’élaboration des
plans prévisionnels de passation
Non-respect du délai
d’élaboration du PPMP
Problématique du respect du délai
d’élaboration du PPMP
2 Application des
textes
réglementaires
la non mise sur pied du secrétariat
permanent de la PRMP;
le non respect des textes en
matière des seuils de compétence
l’absence des sous-commissions
d’analyse
l’absence des observateurs
indépendants
le retard dans l’approbation des
marchés
Application non effective des
textes réglementaires
Problématique de l’effectivité de
l’application des textes réglementaires
3 Passation des
MPI
la lourdeur de la procédure
la faiblesse de la concurrence
une double analyse de la capacité
des soumissionnaires
Défaillance dans la passation
des MPI
Problématique de l’amélioration de la
passation des MPI
4 Exécution
physique des MP
le dépassement des délais
contractuels
l’abandon des chantiers
Exécution physique non
efficace des MP
Problématique de l’efficacité de
l’exécution physique des MP
5 Exécution
financière des MP
le retard dans le paiement des
décomptes
Règlement tardif des publics
marchés
Problématique du règlement à bonne
date des MP
Source : Résultats de l’état des lieux.
II- Choix de la problématique
Les problèmes que nous avons recensés tout au long de notre stage ont été
répartis par centre d’intérêt comme nous le présente le tableau ci-dessus et
chaque centre d’intérêt a donné lieu à une problématique précise que les
différents organes du système des MP doivent solutionner pour une plus efficace
gestion des MP. Ces problématiques sont libellées comme suit :
- problématique du respect du délai d’élaboration du PPMP ;
- problématique de l’effectivité de l’application des textes réglementaires ;
- problématique de l’amélioration de la passation des MPI ;
- problématique de l’efficacité de l’exécution physique des MP ; et
- problématique du règlement à bonne date des MP.
De ces problématiques, nous dégagerons celle qui fera l’objet de notre étude en
nous appuyant non seulement sur nos connaissances pratiques dans le domaine
des MP mais en étant aussi dans l’optique d’apporter une contribution à
l’efficacité dudit domaine.
En effet, le respect du délai d’élaboration du PPMP est aujourd’hui une
préoccupation non moins importante pour la CCMP, qui fait office d’organe de
passation, à telle enseigne que des mesures sont entrain d’être prises en
conséquence. S’il en est ainsi la problématique n°1 ne paraît plus intéressante
pour faire objet d’une étude.
Par ailleurs, la problématique n°2 qui est relative à l’effectivité de l’application
des textes réglementaires englobe plusieurs paramètres qui ne relèvent pas
uniquement des acteurs de la chaîne de passation des MP. Mieux, nos seules
connaissances dans le domaine des MP ne suffisent pas pour traiter cette
problématique ; elle ne sera pas alors retenue.
Les problématiques n° 4 et n°5 n’ont respectivement que deux (02) et un
(01) problèmes spécifiques ; ce qui ne nous permet pas de les étudier
minutieusement quelle que soit leur pertinence.
Quant à la problématique n°3 liée à l’amélioration de la procédure de passation
des MPI, à première vue, elle semble moins intéressante. Mais une attention
plus particulière nous fera voir toute son importance. En effet, un MP est un
processus de satisfaction d’un besoin ressenti par une personne publique mais
comme elle n’a pas l’opportunité de réaliser elle-même cette satisfaction, elle
fait appel à une autre personne physique ou morale, de droit public ou non. En
tant que telle, elle se doit d’accorder une plus grande attention à la passation du
marché parce que non seulement la satisfaction du besoin en dépend mais aussi
une bonne passation garantit a priori une meilleure utilisation des ressources très
limitées de l’Etat. De plus, les MPI demeurent un domaine très particulier
auquel une attention doit être accordée.
Ainsi, de toutes les problématiques identifiées, celle qui nous a le plus attiré se
trouve être la “ Problématique de l’amélioration de la passation des marchés de
prestations intellectuelles “. Les problèmes spécifiques suivants sont alors
retenus :
- la lourdeur de la procédure ;
- la faiblesse de la concurrence ;
- une double analyse de la capacité des soumissionnaires.
Paragraphe 2 : Spécification de la problématique et détermination
des séquences de résolution de la problématique spécifiée
Nous nous attellerons dans ce paragraphe d’une part à spécifier la problématique
choisie (I) et d’autre part à énumérer les séquences de résolution de cette
problématique spécifiée (II)
I- Spécification de la problématique choisie
Les marchés publics constituent un domaine très sensible eu égard à la part non
négligeable du budget qu’il consomme. Ils méritent donc un regard beaucoup
plus minutieux et ce, surtout à la passation. Fort de cela, nous sommes amenés à
porter une réflexion sur la passation des MPI en y relevant quelques problèmes
spécifiques auxquels nous apporterons certaines approches de solutions. Ces
problèmes spécifiques sont :
- la lourdeur de la procédure ;
- la faiblesse de la concurrence ;
- une double analyse de la capacité des soumissionnaires.
II- Séquences de résolution de la problématique spécifiée
La résolution de cette problématique spécifiée nécessitera une démarche
méthodologique en douze (12) étapes à savoir :
1- fixation des objectifs : objectif général et objectifs spécifiques ;
2- identification des différentes causes supposées être à la base des
problèmes en résolution ;
3- formulation des hypothèses de la recherche ;
4- construction du Tableau de Bord de l’Etude (TBE);
5- revue de littérature ;
6- choix de l’outil de mobilisation des données ;
7- choix de l’outil d’analyse des données ;
8- mobilisation et traitement des données ;
9- établissement du diagnostic ;
10- approches de solutions dans le but d’éradiquer les causes réelles se
trouvant à la base des problèmes ;
11- conditions de mise en œuvre des solutions ;
12- construction du Tableau de Synthèse de l’Etude.
Chapitre premier
CONCEPTION DU CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE DE L’ETUDE.
Section 1 : CADRE THEORIQUE DE L’ETUDE
Dans cette section première, nous aurons comme tâche de fixer les
objectifs de notre étude, d’émettre les hypothèses liées à chaque problème
spécifique et de construire le Tableau de Bord de l’Etude (TBE) puis il sera
question de réaliser la revue de littérature.
Paragraphe 1 : Objectifs, hypothèses et Tableau de Bord de
l’Etude
I- Objectifs et hypothèses
A- Objectifs de l’étude
Les objectifs à fixer sont de deux ordres :
- les objectifs de développement qui sont une déclaration d’intention de
résolution de problèmes ; et
- les objectifs de recherche qui sont une déclaration d’intention de
réalisation d’étude par rapport à des problèmes.
Ces objectifs sont dits généraux et spécifiques selon qu’ils se rapportent au
problème général et aux problèmes spécifiques. Il convient alors de rappeler que
le problème général que nous traitons est l’insuffisance de la performance de la
procédure de passation des MPI et les problèmes spécifiques y afférents sont :
- la lourdeur de la procédure ;
- la faiblesse de la concurrence ; et
- la double analyse de la capacité des soumissionnaires.
1) Objectifs généraux
L’objectif général de développement de notre étude est de contribuer à
l’amélioration de la procédure de passation des MPI tandis que l’objectif général
de recherche est de déterminer les conditions d’amélioration de procédure de
passation des MPI.
2) Objectifs spécifiques
Nous parlerons ici des objectifs spécifiques de développement et des
objectifs spécifiques de recherche.
- Les objectifs spécifiques de développement
Il s’agit de :
proposer des mesures de réduction de la lourdeur de la procédure ;
suggérer des actions pour assurer une forte concurrence ; et
envisager la mise en œuvre de moyens d’éradication de la double analyse
de la capacité des soumissionnaires.
- Les objectifs spécifiques de recherche
Il sera question de :
définir les conditions de réduction de la lourdeur de la procédure ;
étudier les dispositions à mettre en œuvre pour une forte concurrence ; et
identifier les mesures d’éradication de la double analyse de la capacité
des soumissionnaires.
B- Hypothèses de l’étude
Il sera abordé dans cette partie les causes et hypothèses liées à chacun des
problèmes spécifiques.
1) Causes et hypothèse liées au problème spécifique n°1
Le problème spécifique n°1 lié à la lourdeur de la procédure, selon notre
analyse, est sous-tendu par trois causes qui ont été identifiées par ordre croissant
d’importance :
la non disposition d’une liste restreinte permanente par les AC ;
la redondance des contrôles ;
l’exigence de deux étapes par les textes.
Ces causes sont toutes importantes et susceptibles d’être à la base du problème
lié à la lourdeur de la procédure mais il convient de déterminer la plus plausible.
Le CMP a prévu en ses articles 42 et 43 que la passation des MPI soit en deux
étapes. Il faut d’abord la présélection à partir d’un AMI et après, la sélection
proprement dite à travers l’analyse des propositions soumises par les candidats
présélectionnés. De ce fait, pour chaque marché, une liste restreinte doit être
constituée ; il est vrai que la constitution de cette liste à chaque marché est une
étape qui prolonge la passation mais il sera moins pratique qu’elle soit
permanente compte tenu de la spécificité de chaque besoin. Ainsi, la première
cause ne pourra être retenue.
Par ailleurs, dans l’optique d’une meilleure utilisation des deniers publics et du
respect du principe de la transparence, la procédure de passation de n’importe
quel marché est soumise à des contrôles. Ces contrôles, il faut l’admettre, sont
quelquefois trop nombreux et redondants. Mais à bien y réfléchir, cette
redondance serait vite résolue si l’on réduit le nombre de niveau de contrôles.
Sur ce, la redondance des contrôles n’ayant pas une importance si pertinente, ne
peut être à la base de la lourdeur de la procédure. Elle est alors écartée.
Sur ces analyses, nous retenons comme cause plausible, l’exigence de deux
étapes par les textes car si la passation n’est pas en unique étape, il est évident
que la procédure soit lourde. L’hypothèse sera alors formulée comme suit.
- Causes et hypothèse liées au problème spécifique n°2
Nous avons identifié trois causes pouvant être à la base du problème spécifique
n°2 relatif à la faiblesse de la concurrence. Il s’agit de :
- la mauvaise expression des besoins par l’AC ;
- le nombre peu suffisant d’entreprises spécialisées dans les prestations
intellectuelles (PI) ;
- l’insuffisance de publicité.
L’exercice consiste ici à retenir la cause la plus plausible parmi les trois (03) ci-
dessus énumérées.
Après analyse, toutes les causes paraissent importantes. Cependant, du point de
vue prioritaire, celle liée à l’insuffisance de publicité nous semble plus
importante. En effet, l’AC qui veut satisfaire un besoin qu’il ressent elle-même
ne peut que l’exprimer au mieux pour que le prestataire soit bien éclairé. De
même, les prestations intellectuelles constituent un domaine difficile à cerner
qu’une firme ne saura rassembler autant de compétences spécialisées pour y
faire face de façon aussi simple. Sur ce, nous formulons notre hypothèse telle
qu’elle suit :
Hypothèse n°1 : L’exigence de deux étapes par les textes est à la base de la lourdeur de la procédure.
Hypothèse n°2 : L’insuffisance de publicité explique la faiblesse de la concurrence.
- Causes et hypothèse liées au problème spécifique n°3
Au problème spécifique lié à la double analyse de la capacité des
soumissionnaires, nous avons trouvé comme causes :
- la mauvaise application des textes ;
- l’imprécision de la procédure de présélection des candidats.
Ces causes peuvent bien engendrer le problème en question. Mais la cause
relative à la mauvaise application des textes ne sera pas retenue parce qu’elle ne
sonde pas profondément le problème. L’imprécision de la procédure de
présélection des candidats peut bien expliquer le problème ici concerné car les
textes n’ont parlé que de qualifications et d’expériences sans autre précision ; ce
qui amène les AC à procéder à une analyse des manifestations d’intérêt qui se
répète tacitement au niveau du traitement des propositions. Sur ce, nous avons
retenu la seconde cause et avons formulé l’hypothèse comme suit :
- Causes et hypothèse liées au problème général
Les causes et hypothèses spécifiques sont des manifestations de la cause et de
l’hypothèse générales. Toutefois, contrairement aux problèmes spécifiques, il
nous sera impossible de trouver de cause, et donc d’hypothèse au problème
général.
Hypothèse n° 3 : La double analyse de la capacité des soumissionnaires se justifie par l’imprécision de la procédure de présélection des candidats.
II- Tableau de Bord de l’Etude
Ce tableau retrace le problème général, les problèmes spécifiques, les objectifs
assignés à la recherche, les causes supposées ainsi que les hypothèses formulées.
Tableau N° : Tableau de Bord de l’Etude
Niveau
d’analyse
Problématique de
l’amélioration de la
passation des marchés
publics de prestations
intellectuelles
Objectif Cause supposée Hypothèse
Général Problème général
Défaillance dans la
passation des MPI
Objectif général
Contribuer à l’amélioration de
la passation des MPI
Cause générale Hypothèse générale
S
p
é
c
i
f
i
q
u
e
s
1 Problème spécifique n°1
La lourdeur de la
procédure
Objectif spécifique n°1
Définir les conditions de
réduction de la lourdeur de la
procédure
Cause spécifique n° 1
L’exigence de deux étapes par les
textes
Hypothèse spécifique n° 1
L’exigence de deux étapes par les textes
est à la base de la lourdeur de la
procédure
2 Problème spécifique n°2
La faiblesse de la
concurrence
Objectif spécifique n°2
Etudier les dispositions à
mettre en œuvre pour une forte
concurrence
Cause spécifique n° 2
L’insuffisance de publicité
Hypothèse spécifique n° 2
L’insuffisance de publicité explique la
faiblesse de la concurrence
3 Problème spécifique n°3
La double analyse de la
capacité des
soumissionnaires
Objectif spécifique n°3
Identifier les mesures
d’éradication de la double
analyse de la capacité des
soumissionnaires
Cause spécifique n° 3
L’imprécision de la procédure de
présélection des candidats
Hypothèse spécifique n° 3
La double analyse de la capacité des
soumissionnaires se justifie par
l’imprécision de la procédure de
présélection des candidats
Source : Résultats de nos investigations
Paragraphe 2 : Revue de littérature
Dans ce paragraphe, il s’agira de faire l’exposé des contributions
antérieures sur chacun des problèmes spécifiques en étude.
I- Contributions antérieures liées au problème spécifique relatif à la
lourdeur de la procédure
Le MPI est un marché dont l’objet ne consiste pas dans un résultat
matériel ou physiquement quantifiable. C’est le savoir-faire du consultant qui est
primordial pour sa réalisation et non l’importance de ses moyens matériels ou sa
capacité financière. Fort de ces caractéristiques, les MPI sont soumis à des
procédures de passation particulières qui recouvrent notamment les étapes
suivantes:
- l’établissement d’une liste restreinte après une sollicitation publique
d’intérêts : dans cette étape, les candidats sont sélectionnés en raison de
leurs capacités à exécuter les prestations en question selon les critères
retracés dans la demande d’expression d’intérêts ;
- la demande de propositions aux consultants retenus sur cette liste : les
consultants sont informés des critères de sélection et des particularités des
prestations attendues pour élaborer leurs propositions en conséquence;
- la sélection après évaluation : la sélection est effectuée sur la base d’un
dossier d’invitation qui comprend les termes de référence, la lettre
d’invitation indiquant les critères de sélection et leur mode de sélection
détaillé, et le projet de marché ; (Guide de l’acheteur public et du
soumissionnaire, Commission Nationale de Régulation des Marchés
Publics).
Entre autres, la maîtrise d’œuvre constitue un domaine très ciblé en matière de
MPI. Sa passation est ainsi marquée par les règles de passation des MPI. Pour
Stéphane BRACONNIER, si le concours reste la procédure de droit commun,
les marchés de maîtrise d’œuvre peuvent être passés selon la procédure adaptée
au-dessous d’un certain seuil.
Le concours fait d’abord l’objet d’un avis d’appel public à la concurrence qui a
pour but de susciter des candidatures. Des candidatures reçues, la personne en
charge du marché arrête la liste des candidats admis à poursuivre le concours.
Ainsi, les candidats qui ont été sélectionnés sont invités à envoyer leurs
prestations avec à l’appui, dans une enveloppe séparée, leur offre de prix.
Ensuite, le jury constitué pour la passation a pour mission d’examiner ces
prestations, de les analyser, d’en vérifier la conformité au règlement du concours
et de proposer à la personne en charge du marché un classement motivé fondé
sur les critères figurant dans l’avis d’appel public à la concurrence. (Précis du
Droit des marchés publics de Stéphane BRACONNIER, 3è édition revue et
corrigée, P : 321).
II- Contributions antérieures liées au problème spécifique relatif à la
faiblesse de la concurrence
En général, les personnes publiques sont soumises dans toutes procédures
de marchés publics au principe de la mise en concurrence effective. Ainsi, afin
de respecter cette obligation, les outils utilisés pour communiquer des moyens
électroniques, ainsi que leurs caractéristiques techniques, doivent avoir un
caractère non discriminatoire et être compatibles avec les techniques
d'information et de communication généralement utilisées. Ces exigences
s'expliquent par le fait que le principe d'égal accès à la commande publique ne
serait pas respecté si les logiciels utilisés, de par leur complexité, ne sont
accessibles qu'à un petit nombre de candidats ; (Guide de l’acheteur public et du
soumissionnaire, Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics).
La mise en concurrence alors apparaît comme une règle qui fonde même
la commande publique et de ce fait, son inobservance par l’AC peut entraîner
beaucoup de conséquences. En effet, les personnes qui ont un intérêt à conclure
un marché ou qui sont susceptibles d’être lésées par le manquement aux règles
de mise en concurrence, ont la possibilité de former devant le juge administratif
un référé précontractuel ; (Précis du Droit des marchés publics de Stéphane
BRACONNIER, 3è édition revue et corrigée, P : 384).
III- Contributions antérieures liées au problème spécifique relatif à la
double analyse de la capacité des soumissionnaires
Nous n’avons pas pu mobiliser de documentation par rapport à ce
problème spécifique tout au long de nos investigations.
Section 2 : CADRE METHODOLOGIQUE DE L’ETUDE
Le cadre méthodologique a pour finalités d’obtenir des réponses fiables
aux questions précédemment posées. Pour ce faire, nous avons basé notre
méthodologie sur une méthode empirique (Paragraphe 1) et une approche
théorique (Paragraphe2).
Paragraphe 1 : Méthode empirique choisie
Elle consiste à collecter des données pour la validation des hypothèses.
Pour arriver à cette fin, nous avons choisi la technique d’enquête. Ainsi, nous
avons :
o fixé l’objectif de l’enquête ;
o identifié le cadre de l’enquête et la population mère ;
o repéré les données à mobiliser ;
o fixé la technique de l’enquête ;
o retenu les méthodes de dépouillement et de présentation des données ; et
o présenté les conditions de réalisation de l’enquête.
I- Objectifs, cadre et nature de l’enquête
A- Objectifs de l’enquête
L’objectif de l’enquête est de réunir les éléments nécessaires à la
vérification des hypothèses précédemment formulées. Ainsi, les différentes
données recueillies nous permettront de savoir si :
- l’exigence de deux étapes par les textes est à la base de la lourdeur de la
procédure ;
- l’insuffisance de publicité explique la faiblesse de la concurrence ;
- la double analyse de la capacité des soumissionnaires s’explique par
l’imprécision de la procédure de présélection des candidats.
Pour avoir des réponses fiables à ces questionnements, il convient de définir la
population sur laquelle portera l’enquête.
B- Cadre et nature de l’enquête
Nous avons choisi de réaliser une enquête sur le terrain aux fins d’avoir
un grand éventail d’informations sur les problèmes dégagés par notre étude, plus
précisément par rapport aux hypothèses qui leur sont liées.
Nous avons, dès lors, effectué une enquête par sondage, vu le grand nombre
d’acteurs et d’agents qui interviennent dans le système des MP. L’outil de
collecte des données utilisé est le questionnaire (Annexe 1) adressé à un
échantillon de ces acteurs et agents.
II- Identification de la population mère et outils de présentation des
données
A- Population mère, échantillonnage et centre d’intérêt du
questionnaire
1) Population mère, échantillonnage
La population mère est composée des :
- membres des CPMP ;
- cadres de la DNCMP ;
- entreprises et autres personnes ressources.
Mais étant donné que le questionnaire ne peut être adressé à toutes ces
personnes, nous avons choisi de nous intéresser à un nombre déterminé qui
servira d’échantillon. Cet échantillon est composé de 40 personnes réparties
dans les structures ci-dessus énumérées.
2) Centre d’intérêt du questionnaire
Au cours de nos enquêtes, les questions posées nous permettront de :
- comprendre pourquoi il est observé une lourdeur dans la procédure de
passation des MPI ;
- cerner les raisons qui expliquent la faiblesse de la concurrence ; et
- saisir les raisons qui sous-tendent la double analyse de la capacité des
soumissionnaires.
B- Techniques de dépouillement et outils statistiques de présentation des
données
Les données recueillies au cours de notre enquête seront soumises à un
traitement manuel et classées par catégorie puis, feront l’objet d’un tableau
retraçant les effectifs de réponses par problème spécifique.
Paragraphe 2 : Approches théoriques retenues
Cette partie de notre étude nous a permis de retenir, pour chaque problème
spécifique, une approche théorique visant à la détermination des outils de
vérification des hypothèses afin de pouvoir déterminer les causes réelles se
trouvant à la base de ces problèmes.
I- Choix théorique lié à la lourdeur de la procédure
A- Théorie retenue
L’approche théorique retenue est celle de la Loi n°2009-02 du 07 Août
2009 portant code des marchés publics et délégations de services publics en
République du Bénin. Aux termes de l’article 42 de cette loi, le MPI est attribué,
après mise en concurrence des candidats pré qualifiés, sur la base d’une liste
restreinte, en raison de leur aptitude à exécuter les prestations, à la suite d’un
AMI.
B- Seuil de décision pour la vérification de l’hypothèse formulée
La cause qui sera retenue ici est celle qui aura été identifiée par plus de
33,33% de l’échantillon interrogé sur ce problème. Considérant que le poids
total des items retenus est de 100%, ce taux est le taux moyen.
II- Choix théorique lié au problème de la faiblesse de la concurrence
A- Théorie retenue
La théorie qui sera retenue ici est celle du guide de l’acheteur public et du
soumissionnaire qui fait de la mise en concurrence effective un des principes
que l’AC se doit de respecter dans toutes procédures de marchés publics.
B- Seuil de décision pour la vérification de l’hypothèse formulée
La cause qui sera retenue ici est celle qui aura été identifiée par plus de
33,33% de l’échantillon interrogé sur ce problème. Considérant que le poids
total des items retenus est de 100%, ce taux est le taux moyen.
III- Choix théorique lié au problème de la double analyse de la capacité
des soumissionnaires
A- Théorie retenue
A défaut de littérature, la théorie que nous retenons ici est celle qui
préconise une analyse objective des soumissions pour une attribution optimale
du marché, garante de la satisfaction du besoin exprimé.
B- Seuil de décision pour la vérification de l’hypothèse formulée
La cause qui sera retenue ici est celle qui aura été identifiée par plus de
50% de l’échantillon interrogé sur ce problème. Considérant que le poids total
des items retenus est de 100%, ce taux est le taux moyen.
Chapitre deuxième
MISE EN APPLICATION DU CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE, APPROCHES DE SOLUTIONS ET CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE DES SOLUTIONS POUR UNE AMELIORATION DE LA PASSATION DES MARCHES PUBLICS DE PRESTATIONS INTELLECTUELLES.
Section 1 : COLLECTE ET ANALYSE DES DONNEES ET ETABLISSEMENT DU DIAGNOSTIC
Cette section sera focalisée d’ une part sur la réalisation des enquêtes, les difficultés rencontrées, la présentation des données, et d’autre part, sur la vérification des hypothèses et établissement du diagnostic.
Paragraphe 1 : Mobilisation, dépouillement et présentation des données
Dans le but de la vérification des hypothèses spécifiées et l’établissement du diagnostic de la problématique choisie, nous avons trouvé judicieux de réaliser une enquête en vue de recueillir des données dont l’analyse et le résultat sont présentés dans la suite.
I- Collecte des données de l’enquêteA- Préparation de l’enquête
Les données ont été collectées au moyen d’un questionnaire adressé aux différents acteurs intervenant dans le processus de passation des marchés publics aux fins d’assurer une facilité dans le traitement des informations
B- Réalisation de l’enquête
Pour obtenir la fiabilité des résultats de l’enquête, nous avons jugé indispensable d’adresser aux différentes directions intervenant dans le processus des marchés publics, un questionnaire devant nous permettre à avoir les avis de ces cadres sur les préoccupations qui sont les nôtres.
Sur ce, nous avons eu pour cible un échantillon de quarante (40) personnes, constitué de : 06 cadres de la CCMP du MEF, 03 cadres de la CCMP du MAEP, 13 cadres de la DNCMP, 03 cadres de la CCMP du MDGLAAT, 03 cadres de la CPMP du MUHRFLEC, 02 cadres du Secrétariat de la PRMP de la SBEE, 03 cadres de la CPMP du MS et 07 entreprises et autres personnes ressources.
La réalisation de l’enquête n’est pas, cependant, restée sans difficultés. Il s’agit notamment de :
- du refus des certains cadres de l’Administration à nous fournir des informations prétextant qu’ils sont occupés ;
- d.
Néanmoins, ces difficultés ne sont pas de nature à influencer le caractère scientifique et technique des résultats que nous présenterons par la suite.
II- Présentation et analyse des données
Nous allons présenter les données que nous avons recueillies et procéder à leur analyse. Cette présentation se fera à travers des tableaux.
Il convient quand même de préciser que trente (30) sujets ont été questionnés sur 40 préalablement prévus ; ce qui nous donne un taux de réalisation de 75% comme détaillé par le tableau suivant.
Tableau N° : Taux de réalisation de l’enquête
Structures enquêtées Nombre d’enquêtés prévus
Nombre réalisé Taux de réalisation (%)
CCMP/MEF 06 03 50CCMP/MAEP 03 03 100DNCMP 13 10 76.92CCMP/MDGLAAT 03 03 100CPMP/MUHRFLEC 03 02 66.66Secrétariat de la PRMP/SBEE
02 02 100
CPMP/MS 03 03 100Entreprises et autres personnes ressources
07 04 57.14
Total 40 30 75Source : Résultats des enquêtes.
Présentation et analyse des données relatives à la lourdeur de la procédure
Taux de réalisation % = (Nombre réalisé / Nombre d’enquêtes prévus) * 100
Tableau N° : Données relatives aux causes liées à la lourdeur de la procédure
Causes Fréquences absolues
Fréquences relatives
(%)La non-disposition d’une liste restreinte par les AC 7 23.33La redondance des contrôles 8 26.67L’exigence de deux étapes par les textes 15 50Total 30 100
Source : Résultat des enquêtes
Présentation et analyse des données relatives à la faiblesse de la concurrence
Tableau N° : Données relatives aux causes liées à la faiblesse de la concurrence
Causes Fréquences absolues
Fréquences relatives
(%)La mauvaise expression des besoins par l’AC 0 0Le nombre peu suffisant d’entreprises spécialisées dans les prestations intellectuelles
15 50
L’insuffisance de publicité 15 50Total 30 100
Source : Résultat des enquêtes
Fréquence relative % = (Fréquence absolue/Total des fréquences absolues) * 100
Présentation et analyse des données relatives à la double analyse de la capacité des soumissionnaires
Tableau N° : Données relatives aux causes liées à la double analyse de la capacité des soumissionnaires
Causes Fréquences absolues
Fréquences relatives
(%)La mauvaise application des textes 20 66.67L’imprécision de la procédure de présélection des candidats
10 33.33
Total 30 100Source : Résultat des enquêtes
Paragraphe 2 : Vérification des hypothèses et établissement du diagnostic
Nous procéderons, suivant les données de l’enquête, à la vérification des hypothèses formulées en tenant compte des seuils de décision fixés puis nous réaliserons la synthèse du diagnostic relatif à chaque problème spécifique en étude.
I- Vérification des hypothèses formulées
Il s’agit de l’hypothèse liée à chaque problème spécifique.
A- Degré de vérification de l’hypothèse liée à la lourdeur de la procédure
Pour l’identification de la cause réelle relative à ce problème, il a été retenu que tout item qui aura un pourcentage supérieur ou égal à 33.33% sera pris en compte. Des résultats de l’enquête, il ressort les pourcentages suivants :
23.33 % des enquêtés pensent que le problème est dû à la non disposition d’une liste restreinte permanente par les AC ;
26.67 % estiment plutôt qu’il provient de la redondance des contrôles ;et 50 % trouvent qu’il est lié à l’exigence de deux étapes par les textes.
Au vu de ces pourcentages, nous pouvons conclure que l’hypothèse selon laquelle l’exigence de deux étapes par les textes est à la base de la lourdeur de la procédure est confirmée.
B- Degré de vérification de l’hypothèse liée à la faiblesse de la concurrence
Il était arrêté que la cause qui sera considérée comme cause réelle se trouvant à la base du problème de la faiblesse de la concurrence est celle qui aura un pourcentage égal ou supérieur à 33.33%. Par rapport à ce problème,
aucun des enquêté ne pense qu’il soit engendré par la mauvaise expression des besoins par l’AC ;
50% des avis pensent qu’il est dû au nombre peu suffisant d’entreprises spécialisées dabs les prestations intellectuelles ; et
50% de la population estiment qu’il est lié à l’insuffisance de publicité.
Sur ce, nous pouvons conclure que l’hypothèse selon laquelle l’insuffisance de publicité explique la faiblesse de la concurrence est partiellement vérifiée.
C- Degré de vérification de l’hypothèse liée à la double analyse de la capacité des soumissionnaires
Pour ce problème, la cause réelle sera celle qui aura un pourcentage égal ou supérieur à 50%. Au terme de l’enquête, il résulte que
66.67% des sujets trouvent que le problème provient de la mauvaise application des textes ; et
33.33% pensent qu’il est lié à l’imprécision de la procédure de présélection des candidats.
Nous pouvons donc déduire que la double analyse de la capacité des soumissionnaires ne se justifie pas par l’imprécision de la procédure de présélection des candidats.
II- Synthèse du diagnostic
De la vérification des hypothèses, nous avons identifié les causes réelles se trouvant à la base des problèmes en résolution. Nous pouvons établir des éléments de diagnostic.
A- Elément de diagnostic lié au problème spécifique n° 1
L’hypothèse n° 1 étant confirmé, nous pouvons retenir comme élément de diagnostic: l’exigence de deux étapes par les textes est à la base de la lourdeur de la procédure.
B- Elément de diagnostic lié au problème spécifique n° 2
A partir de la confirmation partielle de l’hypothèse n° 2, nous retenons que le nombre peu suffisant d’entreprises spécialisées dans les prestations intellectuelles et l’insuffisance de publicité sont les causes de la faiblesse de la concurrence.
C- Elément de diagnostic lié au problème spécifique n°3
L’infirmation de cette hypothèse nous amène à établir comme élément de diagnostic : la double analyse de la capacité des soumissionnaires est liée à la mauvaise application des textes.
Section 2 : APPROCHE DES SOLUTIONS ET CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE DES SOLUTIONS
Les causes réelles se trouvant à la base des problèmes en résolution étant identifiées, il sera question ici de proposer des solutions et d’envisager leurs conditions de mise en œuvre.
Paragraphe 1 : Approches de solutions
Les solutions proposées ici consisteront à éradiquer les causes réelles identifiées.
I- Approches de solutions au problème de la lourdeur de la procédure
Le diagnostic établi a retenu que l’exigence de deux étapes par les textes est à la base de la lourdeur de la procédure. Pour résoudre alors ce problème, il faut l’unification de la procédure de passation. Il s’agira de réduire la passation à une étape unique qui sera directement celle de l’analyse des propositions. On procédera toujours à l’ouverture et l’évaluation des offres en deux temps mais il faudra amener les sous-commissions d’analyse à faire preuve d’une plus grande rigueur quant à l’évaluation des propositions techniques.
II- Approches de solutions au problème de la faiblesse de la concurrence
Pour éradiquer la cause qui est l’insuffisance de publicité, il faudra amener les
AC à mieux organiser la publicité des avis. L’organisation dynamique de la
publicité passe, tout d’abord, par l’élaboration dans le délai prévu du PPMP afin
que le marché soit porté le plus tôt possible à la connaissance des entreprises au
moyen de l’avis général de passation à publier par la DNCMP.
Aussi, faudra-t-il donner les moyens nécessaires aux AC pour qu’en dehors du
JMP, elles insèrent dans les presses nationales à grande lecture et internationales
leur avis d’appel à concurrence aux fins d’avoir un plus grand nombre de
candidats.
III- Approches de solutions au problème de la double analyse de la
capacité des soumissionnaires
La cause réelle identifiée étant la mauvaise application des textes, il s’agira
d’amener les AC à respecter dans leur contexte les dispositions du CMP en
matière de passation des MPI.
Dans le même cadre, il est nécessaire de faire respecter les prescriptions du
dossier de présélection des candidats.
Paragraphe 2 : Conditions de mise en œuvre des solutions
I- Conditions de mise en œuvre relative à la lourdeur de la procédure
La mise en œuvre des solutions apportées au problème spécifique n°1 passe par une modification des dispositions du CMP, notamment ses articles 42 et 43. Il faut alors que ces solutions soient prises en compte et inscrites au nombre des réflexions en cours pour la relecture dudit Code.
II- Conditions de mise en œuvre relative à la faiblesse de la concurrence
On pourra envisager l’instauration de programme périodique de sensibilisation des diverses directions techniques des AC sur la nécessité de la définition à
temps des besoins. Il faut aussi faciliter l’accès des AC aux publications autres que le JMP et procéder à la dématérialisation de la procédure de passation.
III- Conditions de mise en œuvre relative à la double analyse de la capacité des soumissionnaires
Nos recommandations iront ici à l’endroit de l’ARMP. En tant qu’organe de régulation et conformément à ses attributions, elle devra tenir, de façon périodique, des programmes de formations à l’intention des AC sur la loi n° 2009-02 du 07 Août 2009 portant code des marchés publics et délégations de services publics au Bénin, ainsi que sur ses décrets d’application déjà pris.
Tableau n° : Tableau de Synthèse de l’Etude
Niveau d’analyse Problématique de l’amélioration de la passation des marchés de
prestations intellectuelles
Objectifs Causes Diagnostic Approches de solutions
Général Problème généralDéfaillance dans la passation des marchés de prestations
intellectuelles
Objectif généralContribuer à
l’amélioration de la passation des marchés de prestations intellectuelles
Cause générale
-
Elément de diagnostic général
-
Solution générale
-
specifiques
1 Problème spécifique n° 1La lourdeur de la procédure
Objectif spécifique n° 1Définir les conditions de réduction de la lourdeur
de la procédure
Cause spécifique n° 1L’exigence de deux étapes par les textes
Elément de diagnostic n° 1
L’exigence de deux étapes par les textes est à la base de la lourdeur de
la procédure
Solution n° 1L’unification de la procédure de
passation
2 Problème spécifique n° 2La faiblesse de la concurrence
Objectif spécifique n° 2Etudier les dispositions à
mettre en œuvre pour une forte concurrence
Cause spécifique n° 2L’insuffisance de
publicité
Elément de diagnostic n° 2
Le nombre peu suffisant d’entreprises spécialisées
dans les prestations intellectuelles et l’insuffisance de
publicité sont les causes de la faiblesse de la
concurrence
Solution n° 2L’élaboration à bonne date des
PPMP, une meilleure organisation de la publicité et
favoriser l’accès facile des autorités contractantes aux publications autres que le
journal des marches publics
3 Problème spécifique n° 3La double analyse de la capacité
des soumissionnaires
Objectif spécifique n° 3Identifier les mesures
d’éradication de la double analyse de la
capacité des soumissionnaires
Cause spécifique n° 3L’imprécision de la
procédure de présélection des
candidats
Elément de diagnostic n° 3
La double analyse de la capacité des
soumissionnaires est liée à la mauvaise application
des textes
Solution n° 3Le respect du contexte des
dispositions légales et le respect du dossier de présélection
CONCLUSION
Au cours de notre stage effectué au sein du Ministère de l’Economie et des
Finances, nous avons recensé un certain nombre de problèmes, à partir de nos
observations, que nous avons répartis en cinq problématiques :
- problématique du respect du délai d’élaboration du plan de passation ;
- problématique de l’effectivité de l’application des textes réglementaires ;
- problématique de l’amélioration de la passation des marchés de
prestations intellectuelles ;
- problématique de l’efficacité de l’exécution physique des marchés
publics ;
- problématique du règlement à bonne date des marchés publics.
Vu que les marchés de prestations intellectuelles mettent en jeu les deniers
publics et qu’ainsi une attention bien particulière doit être accordée à leur
passation, nous avons choisi pour étude la « Problématique de l’amélioration de
la passation des marchés de prestations intellectuelles ». Les problèmes
spécifiques y afférents sont :
- la lourdeur de la procédure ;
- la faiblesse de la concurrence ; et
- la double analyse de la capacité des soumissionnaires.
Par ailleurs, dans l’optique d’apporter des solutions à ces problèmes, nous avons
formulé des hypothèses afin de déceler leurs causes réelles. Pour vérifier ces
hypothèses, nous avons réalisé une enquête qui nous a conduits à l’établissement
du diagnostic.
Enfin des solutions ont été proposées pour l’éradication des causes. Ces
solutions se résument à l’unification de la procédure, l’élaboration à bonne date
des plans de passation, l’organisation dynamique de la publicité, la tenue de
programmes de recyclages pour une maîtrise des dispositions législatives.
Nous restons convaincus que la mise en œuvre des solutions proposées
permettra d’éliminer la défaillance qui réside dans la passation des marchés de
prestations intellectuelles.
Cependant, nous ne saurons nous prévaloir d’avoir cerné tous les contours de
l’amélioration de la passation des marchés publics de prestations intellectuelles.
BIBLIOGRAPHIE
