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Le contrôle juridictionnel de l’exécution du budget au TOGOLe contrôle juridictionnel de l’exécution du budget au TOGOLe contrôle juridictionnel de l’exécution du budget au TOGOLe contrôle juridictionnel de l’exécution du budget au TOGO

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A tous ceux qui liront ce travail, Je vous le dédie !

Sommaire

INTRODUCTION ...................................................................................................................................... 3

PREMIERE PARTIE : L’effectivité du contrôle juridictionnel de l’exécution du budget au Togo ....... 8

CHAPITRE I : La mise en œuvre du contrôle juridictionnel au Togo ................................................ 9

Section I : la cour des comptes : organe assurant le contrôle juridictionnel de l’exécution du budget

au Togo ................................................................................................................................................ 9

Nous étudierons d’une part, l’organisation de la cour des comptes (paragraphe I), et d’autre

part, ses compétences (paragraphe II) ............................................................................................ 9

Paragraphe I: l’organisation de la cour des comptes ...................................................................... 9

Paragraphe II : Compétences de la cour des comptes .................................................................. 12

Section II : les destinataires du contrôle juridictionnel ..................................................................... 15

Paragraphe I : les destinataires principaux ................................................................................... 15

Paragraphe II : les destinataires subsidiaires .................................................................................... 17

CHAPITRE II : les manifestations de l’effectivité du contrôle juridictionnel au Togo .................... 22

Section I : la transparence dans la gestion financière ....................................................................... 22

Paragraphe I : la régularité des opérations financières sur les masses budgétaires .................... 22

Paragraphe2 : l’assainissement des finances publiques Togolaises.............................................. 24

Section II : les sanctions en cas de manquements ............................................................................ 26

Paragraphe1 : la répression des manquements des comptables ................................................. 26

Paragraphe II: la répression des manquements des ordonnateurs et des administrateurs de crédit

........................................................................................................................................................... 29

DEUXIEME PARTIE : Les carences du contrôle juridictionnel de l’exécution du budget au Togo ... 32

CHAPITRE I : les limites liées au mécanisme institutionnel mis en place par le législateur Togolais

........................................................................................................................................................... 33

Section I : les limites textuelles ......................................................................................................... 33

Paragraphe I : les handicaps liés à la répression des ordonnateurs et administrateurs de crédits

....................................................................................................................................................... 33

Paragraphe2 : la protection abusive des comptables ................................................................... 35


2

Section II : les difficultés pratiques rencontrées dans le contrôle .................................................... 37

Paragraphe I : la faiblesse des moyens de la cour ......................................................................... 37

Paragraphe II : Un environnement hostile à l’effectivité du contrôle juridictionnel ........................ 39

CHAPITRE II- perspectives en vue d’une plus grande efficacité du contrôle de la cour ................ 42

Section I : Nécessité d’un renforcement du mécanisme de contrôle ........................................... 42

Paragraphe I : Adaptation des règles de la cour aux exigences des finances publiques

contemporaines ............................................................................................................................ 42

Paragraphe II : accroissement des moyens et du champ d’action de la cour .................................. 44

Une augmentation des moyens de la cour (1) associée à une mise en place d’un contrôle de légalité

(2) seraient de nature à créer une nouvelle dynamique dans la gestion des deniers publics. ......... 44

Section II : modernisation de l’environnement interne et externe de la cour ................................. 46

Paragraphe I : Révision des mécanismes de responsabilité et de sanction .................................. 46

Paragraphe 2 : nécessité d’une collaboration entre la cour et d’autres institutions ........................ 48

CONCLUSION ......................................................................................................................................... 49

BIBLIOGRAPHIE SELECTIVE .................................................................................................................... 51


3

INTRODUCTIONINTRODUCTIONINTRODUCTIONINTRODUCTION

Le Togo a solennellement accédé à la souveraineté internationale le 27Avril1960. La particularité de ce petit pays d’Afrique de l’Ouest est qu’il eut à subir beaucoup de soubresauts institutionnels administratifs et politiques. En effet, après avoir été sous colonisation Allemande de 1884 à 1918, le Togo deviendra un territoire international placé sous administration Française, -tout comme le Cameroun- au lendemain de la première guerre mondiale.

Tout commença un matin du 04 Juillet 1885, où débarqua pour la première fois sur les côtes du « Togodo »1, l’explorateur Allemand Gustave Nachtigal. Le sort avait voulu que ce dernier fut le premier à signer un traité de protectorat avec le roi Mlapa III2 de Togoville. C’est depuis cette époque, que le Togo fut placé sous domination Allemande ; il est vrai, qu’il n’existait pas à cette époque, un système de contrôle juridictionnel des finances publiques du Togo. Mais la gestion des ressources tirées des taxes batelières, des produits d’exportation… semblait être rigoureuse, efficace et saine. C’est d’ailleurs ce qui permit aux gouverneurs d’alors Jesko Albert Eugen Von Puttkamer3 et plus tard August Köhler4 de qualifier la colonie du Togo de ‘’MusterKolonie’’ ce qui signifie Colonie Modèle. En réalité ce titre n’était pas fortuit ; « le Togo dans les années 1900, était la seule colonie à avoir un bilan financier équilibré »5.

Les résultats de la première guerre mondiale vont changer le cours de l’histoire. L’Allemagne se voit retirer ses colonies ; le Togo fut divisé en deux ; une partie sera rattachée à la ’’Gold Coast’’ actuelle GHANA, et l’autre sera placée sous tutelle Française par la SDN, c’est cette partie qui conservera le nom TOGO jusqu’à l’indépendance.

1 Dénomination primitive du Togo selon la tradition orale

2 Etait un roi du Togo, de l’ethnie Ewé ; son véritable nom était Plakoo. Sous le règne duquel Gustav Nachtigal,

l’explorateur Allemand imposa un protectorat Allemand. 3 Commissaire du Togo, avec le titre du représentant du chancelier Allemand sur la Colonie du Togo de 1893 à

1898 4 Gouverneur de la Colonie du Togo de 1898 à 1902

5 Die Deutsche Kolonie TOGO, 1871- 1914


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Force est de constater que la volonté des premiers dirigeants du Togo indépendant, n’était pas d’asseoir une véritable politique d’assainissement des finances publiques ; la preuve en est que depuis l‘accession du Togo à la souveraineté internationale, il a fallu attendre l’année 2009 pour que voit le jour une cour des comptes.

Aujourd’hui, 5O ans après, le Togo est toujours à la traine ; il peine à se relever. Les finances publiques du Togo se caractérisent par une croissance régulière des charges et une baisse continuelle des ressources. Il est vrai que ce phénomène ne touche pas seulement le Togo, car il se voit dans d’autres pays sous développés ; le Mali, le Sénégal, le Benin … en font également parfaite illustration. Ce phénomène s’explique « d’une part par le poids des charges inévitables destinées à soutenir l’économie nationale et à asseoir une infrastructure indispensable de voies de communication »6. Le Prof Loïc PHILIP, n’avait il pas raison lorsqu’il affirmait que les problèmes généraux du budget est que « sacrifier les dépenses économiques aux dépenses administratives et sociales ou de santé publique, c’est abandonner tout espoir de réduire avant longtemps la misère et l’injustice actuelle. Réduire les dépenses administratives, c’est accepter une politique d’austérité et de sacrifice d’un régime autoritaire »7.

Les maux des finances publiques togolaises en général, et son budget en particulier sont nombreux. Les recettes ne sont pas utilisées à bon escient; il existe un flou autour des dépenses. La corruption dans les administrations a atteint son sommet, ce qui fait que le budget du Togo se voit carrément dénaturé. Tous ces maux expliquent à eux seuls, le fléchissement des finances publiques du Togo. C’est justement pour mettre fin à de telles pratiques, que les autorités tant législatives, juridictionnelles et exécutrices ont mis en place tout un arsenal afin de contrôler l’exécution du budget. Mais notre étude ne prendra en compte que l’aspect juridictionnel ; autrement dit, le contrôle juridictionnel de l’exécution du budget au TOGO.

Notre sujet appelle à la définition de certains termes.

6 Cheickhna TOURE, le système du contrôle des fiances publiques au Mali

7 Loïc PHILIP, Finances publiques, 1971


5

La notion de contrôle est ambigüe et sujette à controverse ; en effet, elle n’a pas la même signification pour le profane que le juriste ; de toutes les significations proposées, nous retiendrons celle qui va dans le sens de notre étude. Ainsi, pouvons-nous dire qu’un contrôle signifie une vérification. En effet, ceci désigne, toute vérification, ou tout examen ou encore toute surveillance des actes ou faits d’une personne ou d’un groupe de personnes par un organe qui lui est étranger8.

En matière budgétaire, nous pouvons retenir que le contrôle « est le rapprochement d’une activité de l’administration telle qu’elle est, a été ou sera avec ce qu’elle est doit ou devrait être9. J.P FABRE de corroborer « l’idée de vérification, c'est-à-dire le fait de s’assurer qu’une chose est bien telle qu’on la déclarée ou telle qu’elle doit être par rapport à une norme donnée ».

L’aspect juridictionnel renvoie à un contrôle exercé par une cour, ou encore par une juridiction financière ; en l’espèce, il s’agit de la cour des comptes du Togo.

Quand on parle de budget, on parle de l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’Etat ou d’une collectivité. Il est constitué d’un ensemble compte qui décrivent toutes les ressources et toutes les charges de l’Etat et des ministères.

En définitive, on retiendra qu’il s’agit des vérifications opérées par la cour des comptes sur les actes accomplis par les administrations dans l’exécution du budget, en vue de sanctionner les irrégularités.

Il est vrai qu’au lendemain des indépendances, les Etats Africains ont versé dans un mimétisme ; et parfois même un ‘’mimétisme de mauvais alois’’10 . Nous ne reviendrons pas dans notre travail sur l’historique des contrôles opérés par la cour des comptes du Togo. Nous ne prendrons pas non plus en compte les techniques utilisées par le juge financier Togolais. Notre travail consistera plutôt à centrer notre étude sur la pertinence du contrôle opéré par le juge Togolais. Ce qui nous amène à nous poser la question suivante : 8 Dictionnaire électronique windows2002

9 D. Lévy

10 Ndeye Madjiguène DIAGNE, les méthodes et les techniques du juge en administratif Sénégalais, thèse de

doctorat d’Etat, FSJP, UCAD 1995


6

Quelle est l’étendue du contrôle juridictionnel de l’exécution du budget au Togo ?

Notre étude présente beaucoup d’intérêts ; ces derniers pouvant être catégorisés en deux grandes familles ; d’une part, des intérêts théoriques, et d’autre, des intérêts pratiques.

Du point de vue théorique, cette étude nous permettra de voir les aspects institutionnels et procéduraux du juge financier Togolais. Cela nous permettra également de souligner les mises à jour nécessaires en ce qui concerne l’aspect théorique du contrôle effectué par le juge financier Togolais.

Les intérêts pratiques aussi nombreux que paraissent-ils, peuvent être regroupés en un triptyque. D’abord, l’analyse de ce sujet nous permettra de voir les forces mais également les faiblesses rencontrées par la cour des comptes dans le cadre du contrôle de l’exécution du budget. En effet, 50 ans après les indépendances, il est tout à fait normal de faire le point sur cette institution phare de la vie économique et politique du Togo. En effet, l’année 2010 fut une année très importante pour beaucoup d’Etats Africains issus de la colonisation Française.

Il est vrai que cette année a été marquée par des célébrations festives de parts et d’autres ; mais au-delà de ces tintamarres, se trouve l’épineuse question de la situation de nos finances publiques. Même si cette question fut absente lors des célébrations des 5O ans d’indépendance du Togo, cette étude sera l’occasion pour nous de nous rendre compte qu’il existe une nette amélioration du cadre de l’exécution du budget ; toutefois, il reste des lacunes à corriger.

Ensuite, cette étude nous permettra de voir l’évolution de l’administration Togolaise face au processus de démocratisation amorcé dans les années 1990, suite au discours de la Baule11. En effet, au cours des deux dernières décennies, l’Afrique de l’Ouest a connu des changements sans précédent dans la vie politique intérieure des Etats, et les rapports entre ces derniers. Des acteurs intervenant dans divers secteurs de la vie sociopolitique ont participé, sous des formes, des médiations multiformes, à des

11

Le discours de la baule a été prononcé par le Président Français François Mitterrand le 20 Juin1990, lors de la

16ème

conférence des chefs d’Etats d’Afrique et de la France tenue à Baule-Escoublac (Loire- Atlantique)


7

transformations essentielles, à une certaine redéfinition des statuts et rôles. L’évaluation à mis parcours de ce processus de démocratisation nous permettra de voir les profondes mutations qui ont touché les finances publiques et surtout le renforcement du contrôle juridictionnel de l’exécution du budget, dans la mesure où, les finances publiques constituent le socle de l’évolution démocratique.

Enfin, cette étude sera le cadre pour nous de porter une appréciation sur le nouveau décret portant comptabilité publique12.

Dans un souci de rester fidèle aux exigences intellectuelles, c'est-à-dire procéder à un diagnostic complet de la chose, en passant par ses forces et ses faiblesses, mais aussi afin de cerner tous les paradoxes et particularités du système du contrôle juridictionnel des finances publiques du Togo, nous bâtirons notre démarche autour de deux grands pôles. Dans un premier temps, nous accentuerons notre travail sur l’effectivité du contrôle juridictionnel de l’exécution du budget au Togo (Première partie) et dans un second, nous procéderons à l’analyse des insuffisances à ce contrôle(Deuxième partie).

12

Décret N°2008-091/PR portant règlement général sur la comptabilité publique


8

PREMIERE PARTIE

L’effectivité du

contrôle

juridictionnel de

l’exécution du

budget au Togo

« L’argent brûle les doigts de ceux qui les manipulent »

Gaston Jèze


9

La phrase précitée de Gaston Jèze, grand publiciste Français de la première moitié du XXème siècle à elle seule illustre l’importance du contrôle que l’on doit opérer sur le maniement des fonds publics et de l’indispensable mise sur pied d’un organe judicaire chargé d’assurer celui-ci.

Pour ce faire, le législateur Togolais a créé une cour des comptes chargée de veiller à la régularité du maniement des fonds publics (Chapitre I) ; cette cour constitue le socle de l’efficacité du contrôle juridictionnel de l’exécution du budget ; cette efficacité se manifeste à plusieurs niveaux (Chapitre II).

Chapitre I : La mise en œuvre du contrôle

juridictionnel au Togo Il existe un mécanisme spécial propre à assurer la mise en œuvre du contrôle juridictionnel de l’exécution du budget au Togo ; il s’agit de la cour des comptes (Section I). Ce mécanisme mis en place exerce son contrôle sur certaines structures (Section II).

Section I : la cour des comptes : organe assurant le contrôle juridictionnel

de l’exécution du budget au Togo

Nous étudierons d’une part, l’organisation de la cour des comptes (paragraphe I), et d’autre part, ses compétences (paragraphe II)

Paragraphe I: l’organisation de la cour des comptes

La question de la composition en moyen humain est réglée par l’article I de la

loi organique portant organisation et fonctionnement de la cour des

comptes(1) ; quant à la structure, elle tient sa base des articles 2 à 7 de la

même loi (2).


10

1. Le personnel de la cour des comptes

Aux termes de l’article 108 de la constitution Togolaise de la IVème république13, la cour des comptes est composée :

- Du premier président - Des présidents de chambre - Des conseillers-maîtres - Des conseillers référendaires - Et d’auditeurs. - Le ministère public près la cour des comptes est tenu par le

procureur général et des avocats généraux.

Ne pouvant prendre en compte tous les aspects de la cour des comptes, l’art111 de la constitution prévoit qu’une loi organique détermine l’organisation et le fonctionnement de la cour des comptes. C’est dans cet ordre idée que l’article premier de la loi organique portant organisation et fonctionnement de la cour des comptes14 tout en reprenant les dispositions contenues dans l’article 108 de la constitution, donne une idée plus fournie en ce qui concerne le personnel de la cour.

En effet, le texte précise le statut des membres de la cour en ces termes : les membres de la cour des comptes ont la qualité de magistrat, et sont inamovibles pendant la durée de leur mandant qui est de 6 ans renouvelables.

L’article 2 de la dite loi donne le statut et le nombre des membres composant la cour des comptes. En effet il précise que le premier président de la cour est élu par ses pairs parmi les conseillers-maîtres pour une durée de trois ans renouvelables. Quant aux présidents de chambres, ils sont au nombre de trois désignés parmi les conseillers-maîtres par le président de la république.

Les conseillers maîtres sont au nombre de dix et sont ainsi choisis :

- 4 personnalités élues par l’assemblée nationale - 3 inspecteurs des services financiers proposés par le premier

ministre 13

Constitution de la IVème république, adoptée par référendum le 27 Septembre1992, promulguée le14

Octobre 1992, révisée par la loi N°2002-029 du 31 Décembre2002 14

Loi organique n°98-014 du 10Juillet 1998 portant organisation et fonctionnement de la cour des comptes


11

- Trois (3) fonctionnaires du ministère des finances proposés par le ministre des finances

- Le procureur général et les avocats généraux au nombre de trois (3), sont proposés par le ministre de la justice

- Le premier président, le procureur général, les avocats généraux, les présidents de chambre et les conseillers-maîtres sont nommés par décret en conseil des ministres

- Les conseillers référendaires au nombre de quatre (4) et les auditeurs au nombre de neuf (9) au moins, sont nommés par le président de la république sur proposition du premier ministre après avis du ministre des finances et avis favorable de l’assemblée nationale.

- Le premier président est assisté d’un secrétaire général nommé sur sa proposition par décret en conseil des ministres, parmi les conseillers référendaires.

- Seuls peuvent être élus ou nommés à la cour, des juristes de haut niveau, des inspecteurs des finances, des inspecteurs du trésor, des inspecteurs des impôts, des économistes-gestionnaires et des experts comptables ayant une expérience de quinze (15) ans au moins.

Tel est le personnel de la cour des comptes Togolaise ; il faut à présent voir comment est structurée la cour.

2. Les structures de la cour des comptes

Aux termes de l’article 315, la cour comprend trois chambres :

- La chambre chargée du contrôle des comptes de l’Etat. - La chambre chargée du contrôle des comptes des collectivités locales - La chambre chargée du contrôle des comptes des entreprises

publiques, des établissements publics, des organismes bénéficiant de fonds publics et des fonds provenant de la générosité publique

L’alinéa 4 affirme que chaque chambre est composée d’au moins (7) membres dont un président de chambre, deux (2) conseillers-maîtres, un conseiller référendaire et au moins trois (3) auditeurs.

15

Art 3 de la loi organique n°98-014 du 10 juillet1998, portant organisation et fonctionnement de la cour des

comptes


12

Il faut à présent s’interroger sur le fonctionnement de la cour des comptes du Togo.

En effet, selon l’art4, la cour des comptes du Togo se réunit soit en audience solennelle, soit en chambre du conseil, soit toutes chambres réunies, soit par chambre mixte dans les conditions prévues à l’article 7. Justement, l’art7 dispose à son tour que « la formation mixte comprend au moins deux conseillers-maîtres de chacune de ces chambres, désignées par le président de chambre »

Enfin, vue la solennité du travail confié aux membres de la cour des comptes du Togo, conformément aux dispositions de l'article 8 de la loi organique N°98-014 du 10 juillet 1998 portant organisation et fonctionnement de la Cour des Comptes, tout membre de la Cour des comptes, avant d'entrer en fonction, prête serment devant la Cour Suprême réunie en audience solennelle sur réquisition du Procureur Général près la Cour Suprême.

« Je jure de bien accomplir fidèlement ma fonction en toute impartialité dans le respect de la Constitution, de garder le secret des délibérations et de me conduire en tout, comme un juriste et loyal magistrat ». Cette phrase est celle qui a été prononcée à main levée par les membres de la Cour des Comptes au cours de leur cérémonie de prestation de serment qui s'est déroulée le 16 septembre 2009 dans la salle d'audience de la Cour Suprême.16

Il faut préciser que plusieurs modifications sont intervenues en France ; aujourd’hui, le contrôle juridictionnel n’est plus seulement l’Affaire de la cour des comptes ; celle dernière est secondée par des cours de discipline budgétaire qui ont été instituées en 1948.

Il serait à présent opportun de voir le champ d’exercice de la cour des comptes.

Paragraphe II : Compétences de la cour des comptes

16

Site officiel de la présidence de la république du TOGO ;

http://www.presidencetogo.com/index.php?option=com_content&task=view&id=823&Itemid=52


13

Les fonctions de la cour des comptes Togolaise sont multiples ; mais nous

pouvons les regrouper en deux grandes catégories ; d’une part, les

attributions juridictionnelles de la cour (1), et d’autre part, les attributions

non juridictionnelles de la cour (2). C’est cela qu’il nous faut exposer à

présent.

1. Les compétences juridictionnelles de la cour

La fonction principale de la cour des comptes est d’assurer la régularité des comptes publics. Ainsi l’article 9 de la loi 98-014 reprenant les termes de l’article 1er de la loi du 22Juin196717 affirme : « la cour des comptes juge les comptes des comptables publics ».

Cet article appelle à quelques précisions. La cour juge les comptes des comptables publics et non les comptables eux même. Le contrôle porte donc sur un objet et non sur un sujet ; cette position est confortée par l’article 107 de la constitution Togolaise qui affirme sans ambigüité la même chose en de mêmes mots. Pour assurer cette fonction, la cour des comptes a une procédure particulière qui est régie par nombres de principes. Dans son allocution, lors de la cérémonie d’investiture des membres de la cour des comptes, le président de la cour Suprême Togolaise, M. Abalo PETCHELEBIA déclarait : « vous pouvez vous rendre dans les services des ordonnateurs et des comptables ; vous avez accès aux immeubles, locaux et propriétés relevant des patrimoines de l'Etat ou des autres personnes morales de droit public et organismes soumis à votre contrôle, même des locaux ou immeubles frappés de secret défense ou de sécurité intérieure ou extérieure à la seule condition d'en demander la levée aux autorités compétentes qui ne peuvent vous refuser cela ». Il faut donc comprendre, qu’il s’agit d’une « compétence matérielle de la cour »18. Cette compétence ne s’attache pas aux personnes, mais aux deniers publics

2. Les compétences non juridictionnelles de la cour

Il est vrai que la cour des comptes exerce à titre principal une fonction d’apurement des comptes des comptables publics ; mais cela ne doit pas occulter ses fonctions non juridictionnelles. Les missions non juridictionnelles de la cour peuvent être appréhendées à trois niveaux : les missions d’assistance, les missions de contrôle non juridictionnel et les

17

Loi relative à la cour des comptes de la France 18

André PAYSANT, Finances publiques, 5ème

édition, Armand Colin 1999


14

missions d’information. D’abord en ce qui concerne sa mission d’assistance, aux termes de l’article 107, al3 de la constitution Togolaise, disposition reprise par l’article 10 de la loi 98-014, la cour des comptes assiste le, parlement et le gouvernement dans le contrôle de l’exécution de la loi des finances. De cette disposition il faut tirer la compétence de la cour des comptes en matière d’assistance du parlement et du gouvernement tant dans les orientations en matière financière qu’en matière de responsabilité des personnes destinées à manier les fonds publics.

Ensuite, en exerçant un véritable contrôle de gestion sur les finances de l’Etat, et en assurant la vérification des comptes et de la gestion des établissements publics et des entreprises publiques, elle s’assure ainsi du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés.

Enfin, s’agissant des missions d’information, l’article 29 de la loi portant organisation et fonctionnement de la cour des comptes affirme que « la cour fait connaitre ses observations :

- Par le rapport annuel (la cour adresse au gouvernement et à l’assemblée nationale le rapport annuel dans lequel elle fait état s’il y a lieu, des infractions commises et des responsabilités encourues.19 )

- Par les rapports sur le projet de loi de règlement - Par les rapports particuliers - Par référé du premier président aux ministres. (le premier président

de la cour des comptes adresse des référés aux ministres ; ces derniers sont tenus d’y répondre dans un délai de 3 mois. La cour peut également adresser des référés à d’autres chefs de service. Ces derniers sont tenus d’y répondre dans un délai fixé par la cour ; délai ne pouvant être inférieur à un mois)20

En effet au Togo, les observations, les suggestions d’amélioration ou de reforme portant sur la gestion des services font l’objet de communication de la cour des comptes au chef de l’Etat, à l’assemblée nationale, aux ministres et aux chefs de service.

19

Art 32, de la loi 98-014 portant organisation et fonctionnement de la cour des comptes

20

Art30, de la loi 98-014 portant organisation et fonctionnement de la cour des comptes


15

Section II : les destinataires du contrôle juridictionnel

Les destinataires du contrôle de la cour des comptes sont divers et variés; mais nous pouvons les regrouper en deux catégories. Il s’agira d’étudier dans une première partie les destinataires principaux du contrôle de la cour (Paragraphe I) et dans une seconde les destinataires subsidiaires (Paragraphe II)

Paragraphe I : les destinataires principaux

La cour des comptes exerce son contrôle juridictionnel sur les comptes des

comptables publics(1) et éventuellement sur les comptes de gestion de fait (2).

1. Les comptes des comptables publics patents

Aux termes de l’article 9 de la loi portant organisation et fonctionnement de la cour des comptes du Togo, la cour des comptes juge les comptes des comptables publics. Cette phrase illustre la compétence matérielle de la cour des comptes Togolaise comme celles Sénégalaise et Française. En réalité, la cour des comptes du Togo ne s’attache pas à des sujets, mais aux activités de ces sujets qui est ici le maniement des fonds, deniers et valeurs publics. Bien entendu, la cour est donc compétente à l’égard des comptables patents c'est-à-dire à l’égard des comptables qui en vertu d’un titre légal procèdent au maniement des deniers publics Togolais. La cour des comptes du Togo « juge les comptes et non les comptables »21. L’analyse minutieuse de cette phrase montre que la cour des comptes ne doit prendre en compte que les aspects exclusivement liés aux comptes du comptable ; cela signifie en outre que la décharge ou le débet prononcé par le juge contre le comptable ne doit être influencé par un environnement externe aux comptes présentés par ce dernier.

Mais à la suite de F.J. FABRE qui affirme que « tout compte retrace la gestion d’un comptable, et tout comptable est tenu de produire un compte de gestion »22, nous nous demandons si réellement compte et comptable peuvent être séparés. J MAGNET, va plus loin en soutenant que « le comptable n’est pas responsable de n’importe quoi devant la cour, il est responsable de ce qu’il y a dans son compte, mais le résultat de l’action juridictionnelle de la cour c’est bien de prononcer des

21

Selon André PAYSANT cet adage ne figure dans aucun texte législatif ou réglementaire ; ni dans aucun arrêt. 22

F.J. Fabre, les grands arrêts de la jurisprudence financière, Sirey, 1946, p.47


16

condamnations contre les comptables personnellement »23. Il faut enfin préciser que la cour des comptes du Togo bénéficie d’une compétence allégée. En effet si en théorie, la cour des comptes a une compétence étendue aux comptables publics, l’article 18 du décret N°2008-091/PR24 apporte une restriction ; aux termes de cet article, « les comptables principaux sont ceux qui rendent leurs comptes aux juges des comptes ». L’article fait donc échapper au contrôle de la cour des comptes les comptes des comptables secondaires, qui « rendent des comptes de clerc à maître » à un comptable principal.

Le contrôle du juge ne se limite pas seulement aux comptables publics attitrés ; son contrôle s’étend également aux comptables de fait.

2. Les comptes des comptables de fait

C’est l’Arrêt Ville de Roubaix du 23 Août1834, de la cour des comptes Française qui consacra pour la première fois la notion de gestion de fait connue sous l’ancien droit s’il y a détention ou manipulation de deniers publics ou privés réglementés sans autorisation régulière. C’est dans la logique de cet arrêt que le législateur Togolais affirme que toute personne qui sans avoir la qualité de comptable public, ou sans agir sous le contrôle et pour le compte d’un comptable public, s’ingère dans le recouvrement des recettes affectées ou destinées à un organisme doté d’un poste de comptable ou dépendant d’un tel poste, doit rendre compte à la cour des comptes de l’emploi des fonds et valeurs qu’elle a irrégulièrement détenus ou maniés.

L’apurement des comptes publics présentent certaines caractéristiques. Il n’existe pas de différence à ce niveau entre les comptes des comptables patents et les comptables de fait ; « les gestions irrégulières entraînent pour leurs auteurs déclarés comptables de fait par la cour, les mêmes obligations et responsabilités que les gestions patentes pour les comptables publics » art48, al3 de la loi 98-014. Aux rangs de ces caractéristiques, on peut d’abord voir le caractère écrit et contradictoire de la procédure ; en effet, pour vérifier les comptes publics, la cour des

23

J. Magnet, le contrôle juridictionnel, in ’’ compte rendu de la journée d’études Université-Cour des comptes’’ 24

Décret portant règlement général sur la comptabilité publique


17

comptes du Togo bénéficie d’importants pouvoirs d’instruction. Les rapporteurs peuvent procéder à toutes les investigations qu’ils jugent utiles sur les pièces et sur place. Ils peuvent aussi adresser des demandes de renseignements, faire procéder à des enquêtes et expertises.

Ensuite, le principe du double examen des comptes qui trouve son fondement dans l’art 43 de la loi 98-014. En effet, devant la cour, les comptes et les pièces justificatives sont d’abord examinés par un rapporteur, puis par un contre-rapporteur.

Enfin, le principe du jugement par double arrêt ; en effet, aux termes de l’art 45, la cour des comptes statue à titre provisoire ou à titre définitif.

Outre les destinataires principaux, la cour juge également les comptes de certains organismes ; c’est ce qu’il nous faut exposer à présent.

Paragraphe II : les destinataires subsidiaires

Il s’agit ici d’étudier en premier lieu le contrôle de la cour sur les entreprises

publiques ou semi publiques et les organisations de sécurité sociale (1) avant

d’étudier les organismes faisant appel à la générosité publique et ceux

bénéficiant d’un concours financier public (2).

1. Les entreprises publiques ou semi publiques et les organismes de sécurité

sociale

Selon les dispositions de l’article 11 de la loi 98-014, la cour des comptes « assure la vérification des comptes et la vérification de la gestion des collectivités publiques, établissements publics, entreprises publiques ainsi que des institutions de sécurité sociale et de tous les organismes à caractère public ou semi public quel que soit leur statut juridique ou leur dénomination »

L’analyse de cette disposition renvoie à deux axes ; d’une part la compétence personnelle très étendue de la cour des comptes du Togo et d’autre part à sa compétence matérielle.

En ce qui concerne sa compétence personnelle, elle renvoie à plusieurs organes ;


18

- Les collectivités publiques - Les établissements publics - Entreprises publiques - Institutions de sécurité sociale - Organismes à caractère public ou semi public

Quant à sa compétence matérielle en ce qui concerne les entreprises et établissements publics, elle repose sur deux aspects ; d’une part, la vérification des comptes et, d’autre part, à la vérification de la gestion. Il faut à présent présenter ce en quoi ces deux fonctions consistent.

La vérification des comptes « s’apparente à celui d’un commissaire au comptes : s’assurer en vérifiant les livres comptables et les comptes dressés en fin d’exercice (compte de résultat et bilan) que ceux-ci sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle de la situation patrimoniale de l’organisme »25. Ce n’est qu’au terme du contrôle des comptes, que la cour émet un avis dans un rapport particulier adressé au ministre des finances, au ministre auquel ressort l’activité technique de l’entreprise contrôlée aux ministres chargée des entreprises publiques et dans une très large mesure, aux autorités de tutelle.il faut préciser enfin que outre l’avis de la cour des comptes du Togo sur la régularité et la sincérité des comptes le rapport particulier pourra contenir des propositions de redressement et surtout un avis sur la qualité de la gestion. Citons à titre d’exemples quelques entreprises et établissements publics au Togo ; nous avons : la Compagnie électrique du Togo, la Togolaise des Eaux, la Société Togolaise de Coton, société nouvelle de phosphate, TOGO TELECOM avec sa filiale Togo cellulaire ; la Loterie Nationale Togolaise, il existe également des banques étatiques ; ce sont : Banque Togolaise pour le commerce et l’industrie, la Banque Togolaise de Développement, l’Union Togolaise des Banques.

Le contrôle des institutions de sécurité sociale prévu aux Art70 à 74 semble ne prendre en compte que les organismes qui ont un caractère d’établissement public ; en l’espèce, la cour aura pour mission de rendre des jugements sur les comptes des comptables et procédera éventuellement à

25

Christian Descheemaeker, la cour des comptes, la documentation Française 1992.


19

des communications notamment aux ministres intéressés et aux autorités de tutelle.

En France il faut préciser que l’art. L.134-1, CJF mentionne toute une catégorie d’organismes de sécurité sociale bénéficiant de la personnalité civile ou de l’autonomie financière. Sur tous ces organismes, la cour exerce un «contrôle portant sur l’ensemble de leurs activités, ainsi que les résultats obtenus »26. Autrement dit, la cour analyse non seulement les comptes mais aussi l’organisation et le fonctionnement interne de ces organismes. En ce qui concerne les établissements de sécurité sociale, on peut citer : la caisse de retraite du Togo pour les fonctionnaires civils et militaires, caisse nationale de sécurité sociale pour tous les agents privés et permanents et enfin l’ institut nationale d’assurance maladie de tous les agents de l’Etat et des établissements publics.

Il en est ainsi pour les entreprises publiques et les organisations de sécurité sociale ; il convient à présent de mettre en lumière le sort des organismes bénéficiant d’un concours public

2. Les organismes bénéficiant d’un concours financier public

Le contrôle des organismes bénéficiant d’un concours financier public est pris en compte par les articles 75 et 76 de la loi 98-014 ; aux termes de ces dispositions, les institutions bénéficiant d’une aide étatique « peuvent faire l’objet du contrôle de la cour ». Il s’agit là d’un pouvoir facultatif de la cour. La loi n’est pas allée dans le sens de confier une exclusivité et obligation de la connaissance de la gestion faite par les organismes bénéficiant d’un concours financier public à la cour des comptes du Togo. C’est là un pouvoir très indicatif et très facultatif d’autant plus encore que la cour, vu le grand nombre d’organismes qu’elle a à contrôler, sera obligée de choisir discrétionnairement les organismes et les périodes qu’elle désire contrôler.

Du point de vue terminologique, il faut dire que le terme concours financier renvoie aux subventions, taxes parafiscales, régimes privilégiés en matière fiscale ou douanières, exonérations fiscales, exemptions d’impôts, garanties d’emprunt etc.

26

Décret du 11 Février1985 ; art 39.


20

Le contrôle porte sur l’ensemble de la gestion si ce concours dépasse 5O% des ressources totales. Dans le cas contraire, le contrôle de la cour se limite au compte d’emploi. Il faut dire qu’une évolution a été faite en France ; en effet on a aboutit à une extension de la compétence de la cour aux organismes bénéficiant de concours financiers Européens. Mais ce mécanisme n’est pas prévu par le législateur Togolais afin de permettre à la cour des comptes, de vérifier l’usage des fonds alloués par l’UEMOA, la CEDEAO ou l’UA bref toute entité supra étatique. Tel est le mécanisme prévu par le législateur Togolais afin de combattre toute fraude portant atteinte aux intérêts financiers et économique de la communauté Togolaise ; dans le tableau ci-joint, nous en donnons une vue synthétique des organismes faisant appel à la générosité publique.

Services de Tutelle ORGANISMES

PRESIDENCE

- haut commissariat aux rapatriés et à l’action humanitaire

- Programme national de lutte contre le sida - Secrétariat permanent du conseil national de

lutte contre le sida

Ministère des finances - Office du Patrimoine immobilier du Togo à

l’étranger (OPIT) - Cellule nationale de traitement des informations

financières (CNTIF) - Cellule d’appui et de suivi des institutions

mutualistes Ministère de la planification Institut Africain d’information –Togo : IAI Togo

Ministère du développement à la

base

- les maisons des jeunes Lomé et Kara - Programme national de volontariat - Agence nationale d’appui au développement à la

base Ministère du commerce Agence nationale de garantie et de finance de petites et

moyennes entreprises Ministère du TRANSPORT ET des

TRVAUX PUBLICS - aéroport de Niamtougou - Centre régional de formation pour l’entretien

routier (CERFER)

Ministère DE LINDUSTRIE

- institut national de la propriété industriel et de la technologie

- SAZOF société d’administration de la zone franche - La représentation locale de l’ONUDI - Fonds d’appuis à l’environnement

Ministère DES ARTS ET CULTURE centre régional d’action culturelle

- Institut national de formation agricole INFA - Institut togolais de recherche agronomique


21

Ministère DE L’AGRICULTURE

INTRA - Institut de conseil et d’appui technique - Agence nationale pour la sécurité alimentaire du

Togo - Central d’approvisionnement et de gestion des

intrants agricoles CAGIA - Soc nationale des abattoirs et frigorifiques SONAF

Ministère des DROITS DE L’HOMME

Commission nationale des droits de l’homme

Ministère de la justice centre de formation des professionnels de justice Ministère de l’ HURBANISME ET

DE L EMPLOI

centre de construction et de logement à cacavéli

Ministère DU TRAVAIL

- centre d’éducation ouvrière Lomé, Kara, Dapaong - Agence nationale pour l’emploi

Ministère des sports et loisirs - Les fédérations sportives engagées dans les compétions internationales

Ministère de la FONCTION

PUBLIQUE

ENA (école nationale d’administration)

Ministère DE LA SANTE - CHU tokoin, campus, Kara, CHR (centre hospitalier régionaux), CHP (préfecture

- Hôpital polyvalent d’élavagnon - Croix rouge togolaise, - centre de transfusion sanguine, - INSTITUT d’hygiène, - hôpital st jean de Dieu d’afangnan - centre de formation en santé public de l’OMS.

Ministère DE LA

COMMUNICATION - Editogo - BUTODRA bureau Togolais des droits d’auteurs

Ministère de l’EDUCATION NATIONALE

- enseignement confessionnel 1er et 2è degré - Les universités de Lomé et de Kara et leur

chancellerie - Centre national de perfectionnement

professionnel Ministère de la sécurité et de la

protection - Agence nationale de renseignement - Ecole nationale de Police

POSTE ET TELECOMUNICATIONS service universel des postes

SOCIETE DE TRANSPORT SOTRAL (société de transport urbain de Lomé) Ministère de l’ADMINISTRATION

TERRITORIALE - Secrétariat administratif permanent de la CENI

commission électorale nationale indépendante - Commission vérité justice et réconciliation

Il serait à présent judicieux de voir les manifestations de cette efficacité.


22

Chapitre II : les manifestations de l’effectivité du contrôle

juridictionnel au Togo

Pour trouver les manifestations de l’effectivité du contrôle de la cour, il faut chercher au-delà des apparences formelles ; c'est-à-dire qu’il faut plutôt regarder vers la transparence dans la gestion financière imposée par la cour (Section I). De même en considérant l’assainissement des finances publiques Togolaises, il apparaît clairement que le contrôle de la cour est totalement efficace (section II).

Section I : la transparence dans la gestion financière

La transparence dans la gestion financière au Togo se manifeste par une régularité des opérations financières sur les masses budgétaires (paragraphe I) et par un assainissement continu des finances publiques Togolaises (Paragraphe II).

Paragraphe I : la régularité des opérations financières sur les

masses budgétaires

La régularité des opérations budgétaires tiennent des adaptations et

nouveautés introduites par les règles de comptabilité publique (1) et aussi de

la sauvegarde du patrimoine public (2)

1. Les adaptations et les nouveautés introduites par les règles de comptabilité

publique

La gestion des biens publics ne se fait pas de manière arbitraire ; il existe une réglementation assez fournie encadrant le domaine qui normalement doit pouvoir permettre aux comptables et ordonnateurs de présenter des documents lisibles et surtout clairs aux institutions de contrôle qui peuvent être administratives, parlementaires ou juridictionnelles.

C’est le lieu de préciser que le décret portant règlement général sur la comptabilité publique est tout nouveau. En effet il date du 29Juillet 2009 ; cette nouveauté qui de loin constitue un atout au juge financier oblige les comptables à aller vers une véritable efficacité dans l’exercice de leurs missions. Faut il le rappeler, ce nouveau décret prend en considération les exigences de l’UEMOA qui constituent aujourd’hui une véritable institution produisant aussi bien des normes modernes que des mécanismes efficaces en matière de finances publiques de ses huit pays membres (Benin, Burkina Faso, Côte d’ivoire, Guinée Bissau, Mali, Niger, Sénégal et le TOGO). Au rang


23

de ses normes, nous pouvons citer la directive relative aux lois de finances27, la directive portant règlement général sur la comptabilité publique28, mais aussi et surtout la directive portant adoption du code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA29, et enfin, le règlement portant modalité de contrôle de la cour des comptes30.

De la qualité de comptables publics à sa responsabilité, en passant par l’étendue de ses compétences, la dichotomie entre les attributions des comptables, la portée des opérations de recettes, des dépenses et de trésorerie etc. les règles de comptabilité publique semblent assez claires et adaptées aux nouvelles exigences de modernisation. Tout ceci dans le but de sauvegarder le patrimoine public de l’Etat Togolais.

2. La sauvegarde du patrimoine public

L’article 46 de la constitution Togolaise affirme sans ambages que « les biens publics sont inviolables. Toute personne ou tout agent public doit les respecter scrupuleusement et les protéger ». La lecture de cet article qui semble résumer ‘’le devoir sacré’’ de tout Togolais mérite une attention particulière. Il ne s’agit pas ici d’une obligation indicative ou facultative ; il s’agit d’un impératif. Le rôle de la cour des comptes du Togo n’est elle pas d’asseoir les bases d’un Etat sain épargné de toute gestion frauduleuse et inefficace ? Si l’on convient que le devoir sacré de tout être humain doit consister à la recherche de son développement personnel, il faut également se rappeler à l’esprit que cette quête déchainée du bien être personnel ne doit pas mettre en péril la possibilité pour les autres générations d’atteindre également leur épanouissement. Les deniers publics constituent le patrimoine de tout l’ensemble de la communauté Togolaise ; l’article 38 de la constitution d’ajouter, « il est reconnu aux citoyens et aux collectivités territoriales le droit à une redistribution équitable des richesses nationales par l’Etat ».

Le patrimoine public n’est pas susceptible d’appropriation ; il est inviolable. Ainsi tout citoyen qui tente d’une manière ou d’une autre de s’approprier se

27

Directive n°05/97/CM/UEMOA du 16 décembre 1997, relative aux lois de finances. 28

Directive n°06/97/CM/UEMOA du 16 décembre 1997, portant règlement général sur la comptabilité

publique 29

Directive n°02/2000/CM/UEMOA du 29 juin 2000, portant adoption du code de transparence dans la gestion

des finances publiques au sein de l’UEMOA 30

Règlement n°01/2000/CM/UEMOA du 30 mars 2000, portant modalité de contrôle de la cour des comptes


24

verra entouré de la puissance de feu des juridictions tant financières que non.

Les comptables publics et les ordonnateurs sont plus proches des deniers publics ; il est vrai que le risque pour eux de se laisser tenter est plus grand que celui d’un enseignant ou d’un médecin ; c’est pourquoi, des conditions particulières sont créées pour eux afin qu’ils ne se laissent pas tenter, mais qu’ils puissent tenir bon dans l’exercice de leur fonction.

Cela vaut également pour tout citoyen, car même si tous les citoyens ne participent pas directement et activement à la gestion des deniers publics, il ya une participation indirecte. En exemple, le simple instituteur d’école ne perçoit t-il pas des frais d’inscription des élèves ? Le simple infirmier ne collecte t-il pas les prix de vente de seringue dans son dispensaire ? Le chef d’un département d’université n’accorde t-il pas des exonérations sur les frais de scolarité à certains étudiants ? Le douanier n’a-t-il pas un pouvoir sur la taxation des produits entrant sur le territoire national ? Etc. les exemples sont nombreux. Sans oublier qu’il n’existe pas dans tous les services publics, des agences comptables. Ce qu’il faut rappeler ici est que, la cour des comptes du Togo s’efforce et s’efforcera de préserver le patrimoine public ; mais c’est un devoir de conscience sacré à tout citoyen, quelles que soient ses convictions, origines ou appartenance, d’œuvrer afin épargner la caisse publique de toute gestion frauduleuse. Cela va du président de la république au citoyen Lambda, de l’homme d’église aux chefferies traditionnelles, du plus petit au plus grand etc.

Paragraphe2 : l’assainissement des finances publiques

Togolaises

L’assainissement des finances publiques Togolaises a permis d’une

amélioration de l’action administrative (1) et une bonne gouvernance

financière (2).

1. L’amélioration de l’action administrative

Une activité administrative est une activité soumise au contrôle du juge administratif. Cette réponse de principe souffre de nombreuses exceptions. En effet, L’activité administrative est souvent définie en opposition avec l’activité gouvernementale. Par exemple, Hauriou note que : « La fonction administrative consiste essentiellement à faire les affaires courantes du


25

public. La fonction gouvernementale consiste à résoudre les affaires exceptionnelles qui intéressent l’unité politique, et à veiller aux grands intérêts nationaux. »31. Mais cette dernière observation n’emporte guère l’adhésion, en effet le Parlement et les différentes juridictions sont également le siège d’une activité administrative accessoire, dont, naturellement le Gouvernement ne dispose pas au sens susvisé. L’apport des finances publiques à ce niveau est très grand en ce sens qu’elles constituent le levier tant de l’appareil administratif que celui de l’appareil gouvernemental. En effet, les administrations ne peuvent remplir efficacement leurs fonctions qui consistent à fournir aux administrés des prestations, c'est-à-dire des biens et des services de distribution d'eau, d'électricité, de gaz, enseignement, traitement des ordures ménagères… Bref à rendre service, qu’à la condition d’avoir des ressources publiques gérées de manière saine. Les finances publiques contemporaines imposent à l’Etat, de devenir un opérateur idéologique ; Pour M. Chevallier, « elles sculptent le mythe d’un État bienveillant, uniquement soucieux du bien-être de tous ». Selon Léon Duguit, « les gouvernants ne sont plus les organes d’une personne publique qui commande ; ils sont les gérants d’affaires de la collectivité. » Hauriou renchérit : « L’État devient une puissance au service d’une idée ». Enfin, C. Wiéner remarque : « Le droit de commander se transforme en obligation de gérer. »

Outre l’amélioration de l’action administrative, la bonne gouvernance financière constitue également un objectif de la cour des comptes du Togo.

2. La bonne gouvernance financière

La finalité de la mission de la cour des comptes dans le cadre de son contrôle n’est pas seulement de prononcer des peines contre les comptables et administrateurs et gestionnaires de crédits ; son rôle en va au-delà. En effet, la cour des comptes assure également la bonne gouvernance financière. La bonne gouvernance renvoie à l’idée de transparence dans la gestion et le maniement des deniers publics. Nous savons que lorsque la cour exige aussi bien des comptables que des administrateurs, une transparence, une rigueur, et une gestion efficiente des deniers publics, elle contribue à renforcer l’action administrative, à rendre les finances publiques abondantes. Les avantages d’avoir des

31

Précis élémentaire de droit administratif 1938


26

finances publiques saines et abondantes est la réduction de la pauvreté qui constitue un défi pour l’Etat Togolais ; cela permettra également de financer des projets dans le domaine social et économique. Cela permettra en tout et pour tout d’agir sur le pouvoir d’achat des populations.

De tout ce qui précède, force est de constater que le contrôle juridictionnel de l’exécution du budget contribue de façon considérable à la réalisation des principes de bonne gouvernance exigés par les bailleurs de fond et les institutions financières internationales.

Section II : les sanctions en cas de manquements

Comme il est de la nature du droit que toutes ses règles violées fassent l’objet de sanction, le législateur Togolais a prévu des sanctions contre tout acte de nature à compromettre la transparence dans la gestion de ses finances publiques. C’est ainsi que les comptables publics font l’objet de sanction lorsqu’ils sont déclarés coupables de manquements sur les caisses publiques (Paragraphe I). De même les administrateurs et gestionnaires engagent leur responsabilité lorsqu’ils commettent des fautes dans la gestion des deniers publics (Paragraphe II)

Paragraphe1 : la répression des manquements des comptables

Le comptable public peut voir sa responsabilité engagée dans deux cas ; il

peut s’agir de sa responsabilité objective (1) et aussi de sa responsabilité dans

le cadre d’une gestion de fait (2). Nous les exposerons une à une.

1. La responsabilité objective du comptable

D’entrée de jeu, précisons en quoi consiste la responsabilité objective du comptable ; en effet, ceci signifie que la cour statue sur la responsabilité du comptable objectivement, c'est-à-dire d’après les seuls faits retracés par le compte, sans tenir compte d’un seul fait extérieur à celui-ci. « Tout acte de sabotage de vandalisme ; de détournement de biens publics, de corruption, de dilapidation est réprimé dans les conditions prévues par la loi » art. 46, Al.2 de la constitution Togolaise. C’est ainsi que le constituant Togolais a protégé de manière assez ferme les biens et deniers publics. Il faut prendre


27

en compte le fait que cet article n’épingle pas exclusivement les comptables publics et les ordonnateurs, mais généralise la sanction à tout citoyen qui d’une manière ou d’une autre participerait à un acte mettant en péril le plus petit franc de l’Etat Togolais.

Heureuse coïncidence, c’est encore l’art 46, Al.2 mais cette fois ci de la loi portant organisation et fonctionnement de la cour des comptes qui précise le domaine de responsabilité du comptable. Il dispose que « lorsque le comptable n’a pas satisfait aux dispositions d’un arrêt provisoire lui enjoignant de rétablir sa situation, ou ne justifie pas de l’obtention, dans les conditions fixées par les lois et règlements, d’une décharge de responsabilité, la cour le constitue en débet par arrêt définitif ». La responsabilité du comptable peut être aussi bien pécuniaire que pénale. Il faut ajouter que la responsabilité du comptable ne tient pas seulement au déficit constaté sur son compte ; en effet, le comptable public peut être condamné pour tout retard dans la production de leurs comptes et dans les réponses aux injonctions qui ont été formulées à leur encontre. Ainsi sur la base de l’art.78, tout comptable qui ne présente pas ses comptes dans les délais prescrits peut être condamné à une amende de 50.000frs CFA par mois de retard -ce qui constitue une fortune pour le fonctionnaire Togolais-. De même, tout comptable qui ne répond pas aux injonctions, formées contre lui dans les délais prescrits peut être condamné à 20.000 Frs CFA par mois de retard si ses raisons ne sont pas excusables. La situation du comptable qui refuse ou s’abstient de communiquer à la cours, les documents ou renseignements nécessaires est encore plus grave, car l’art.81 prévoit une amende de 500.000frs CFA à 5000.000frs CFA.

La sanction pécuniaire du comptable peut provenir également du débet formé contre lui ; le débet est la situation du comptable constitué débiteur de l’entité Etatique en raison de sa gestion. Il peut avoir deux causes :

- Un déficit de caisse (lorsque le montant de la caisse est inférieur à celui que présentent les écritures ou à celui qu’il devait être)

- L’omission ou l’irrégularité de certaines opérations (une recette légalement établie n’a pas été recouvrée, ou une dépense a été payée dans des conditions irrégulières). Tout ceci montre le caractère certain de l’efficacité du contrôle.


28

Il faut finir en précisant que même les comptables de fait n’échappent pas au contrôle et aux sanctions de la cour.

2. La sanction de la gestion de fait

La sanction des auteurs de gestion irrégulière est à percevoir à deux niveaux ; d’une part leur responsabilité objective pour gestion de denier public, et d’autre part la déclaration de gestion de fait. En ce qui concerne leur responsabilité objective, elle est la même que celle des comptables patents. Nous l’avions précisée, nous n’en reviendrons plus.

Quant à la déclaration de fait, l’Art 50, affirme que la cour se saisit d’office des gestions de fait relevées par le contrôle des comptes qui lui sont soumis. C’est suite à ça, que la cour déclare la gestion de fait. Si plusieurs personnes ont participé en même temps à une gestion de fait, elles sont déclarées conjointement et solidairement comptables de fait et ne produisent qu’un seul compte. Pour leur immixtion dans la fonction de comptable public, les comptables de fait peuvent être condamnés par la cour à une amende calculée suivant l’importance et la durée de la détention ou du maniement des fonds et valeurs sans pouvoir toutefois excéder le total des sommes indûment détenues ou maniées.

Enfin précisons, que la qualité de gestion est entendue au sens large par le législateur Togolais. En effet aux termes de l’art.48, la gestion de fait peut résulter de trois situations :

- D’abord le fait pour un agent qui ne possédant pas la qualité de comptable public ou sans agir pour le compte de ce dernier ou sous son contrôle, s’ingère dans le recouvrement des recettes destinées à l’Etat ou à ses collectivités et entreprises publiques

- Ensuite le fait pour un agent de manier ou de percevoir des fonds ou valeurs extraits irrégulièrement de la caisse d’une entité étatique

- Enfin, le fait pour un agent de procéder à des opérations portant sur des fonds ou valeurs privés réglementés.

Il en est ainsi pour les répressions des comptables ; il faut à présent exposer celle des ordonnateurs et administrateurs de crédits.


29

Paragraphe II: la répression des manquements des ordonnateurs et des

administrateurs de crédit

Il s’agit d’analyser ici, la répression des ordonnateurs et administrateurs

attitrés (1) et celle des ordonnateurs et administrateurs de fait (2)

1. La répression des ordonnateurs et administrateurs de crédits attitrés

Les ordonnateurs dans le cadre de l’exercice de leurs fonctions financières, encourent une responsabilité qui peut être disciplinaire, pénale ou civile. Les ministres ordonnateurs quant à eux encourent les responsabilités prévues par la constitution à savoir la responsabilité politique devant la haute cour de justice. Les ordonnateurs à la différence des comptables bénéficient d’une plus grande liberté, mais la « liberté ne saurait se passer de responsabilité »32. En réalité, c’est suite aux irrégularités budgétaires dénoncées par la cour des comptes en France dans ses rapports publics, qu’il est apparu « nécessaire d’instaurer, pour les fonctionnaires ou agents ne relevant pas d’une responsabilité politique, une responsabilité qui ne se confondait ni avec la responsabilité pécuniaire ni avec la responsabilité pénale ni avec la responsabilité disciplinaire »33. C’est ce qui a justifié la création de la cour de discipline budgétaire et financière en France. Au Togo, il n’existe pas –du moins pour le moment – une cour de discipline budgétaire comme en France ; mais cela ne signifie pas que les ordonnateurs ne sont pas sanctionnés en cas d’irrégularité. C’est « le juge des comptes » qui est compétent pour leur infliger des sanctions en cas de faute de gestion. Cette disposition s’éloigne du système Français où il est interdit à la cour des comptes de sanctionner l’action des ordonnateurs34. En revanche, le Togo a rejoint les nations comme la Grèce, l’Italie, l’Espagne et le Portugal dont les cours des comptes exercent des compétences juridictionnelles à l’égard des gestionnaires publics.

32

H.Gisserot et F. Logerot, la cour des comptes, d’hier à demain, AJDA 2003p.1185. 33

J.Charrier, la cour de discipline budgétaire et financière, Rép. Dalloz, Contentieux administratif 34

Art18 de la loi de 1807, créant la cour des comptes de la France


30

Précisons enfin le mécanisme donnant naissance à la responsabilité des ordonnateurs. Au sens de l’article 77 de la loi 2008-01935, ceci peut résulter des situations suivantes :

● Les ordonnateurs et administrateurs qui auront enfreint les règles

relatives à l’exécution des recettes et des dépenses des organismes publics ou à la gestion des biens leur appartenant ou qui, chargés de la tutelle ou du contrôle desdits organismes, auront donné leurs approbations aux décisions incriminées. ● Les ordonnateurs et administrateurs qui, dans l'exercice de leurs

fonctions, ont procuré ou tenté de procurer à eux même ou à autrui un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature. ● Les ordonnateurs et administrateurs qui en méconnaissance de

leurs obligations, ont porté préjudice à la collectivité publique.

Il en est ainsi de la répression des ordonnateurs et administrateurs patents ; il nous faut à présent exposer le sort des gestionnaires de fait.

2. La répression des ordonnateurs et administrateurs de fait

Selon M. Lascombe et X. Vandendriessche, la procédure de gestion de fait est un des rares moyens permettant d’engager la responsabilité des gestionnaires. En réalité, la gestion de fait en l’espèce concerne l’ordonnateur qui en violant le principe de séparation des ordonnateurs et de comptables publiques, s’est immiscé dans le maniement des deniers publics sans avoir la qualité ou l’autorisation pour le faire.

L’article 5 Al.3 du decret2008-09136, dispose que « les fonctions d’ordonnateur et celles de comptables sont incompatibles ». Cette disposition oblige l’ordonnateur qui a cumulé son poste avec celui de la comptabilité à rembourser des sommes qui peuvent être parfois très considérables en cas d’arrêt de débet prononcé par la cour. Même si les textes prévoient que ce montant ne peut excéder « le total des sommes indûment détenues ou maniées », les amendes ne sont pas négligeables. En France, la procédure de gestion de fait a beaucoup évolué et s’est adaptée aux nouvelles exigences financières. Ainsi, dans les arrêts de la cour des comptes du 16 Octobre 1986, du 11Juillet 1990 et du 30Septembre1992, la

35

Nouvelle LOLF du Togo, abrogeant la LOLF 89-05 du 05Mai 1989 36

Op.cit


31

cour des comptes a précisé que la procédure de gestion de fait ne présente pas les mêmes caractères que la procédure de responsabilité des ordonnateurs car elle vise toutes les catégories d’ordonnateurs ainsi que les élus locaux qui peuvent être déclarés comptables de fait ou encore les ministres, par exemple, pour avoir « connu et toléré » des irrégularités. Cette vision sera confortée par le juge de l’excès de pouvoir dans son arrêt du 06 Janvier 1995 ; en l’espèce, le Conseil d’Etat a jugé que la compétence spéciale de la haute cour de justice ne faisait pas obstacle à ce que la cour des comptes déclare un membre du gouvernement comptable ou gestionnaire de fait en raison d’acte commis dans l’exercice de ses fonctions.

De même, le juge Français a précisé que la sanction de gestion de fait n’était pas valable seulement pour celui qui a personnellement manié les fonds publics irrégulièrement, car la détention matérielle n’est pas une condition essentielle de la gestion de fait et que le maniement des deniers publics par personne interposée rend son auteur de la même façon justiciable du juge des comptes (CE12 Décembre1969, Darrac). Ainsi, le juge financier peut déclarer comptable de fait, l’auteur principal des irrégularités, ses subordonnés, sauf s’ils sont de simple exécutants, et ses supérieurs sauf s’ils ignoraient les faits (C des comptes Française, 04 Juillet1985 : 09 Octobre 1987, Comiti et autres, Ministre de la jeunesse et des sports). Une mise à jour des législations Françaises et Togolaises s’impose car il existe une insuffisance textuelle en matière de responsabilité de l’ordonnateur; c’est pour trouver un palliatif à cela que le législateur portugais qui pourtant s’était inspiré du modèle Français de la cour des compte pour constituer le sien a adapté son système au exigences de bonnes gouvernances financières. En effet la loi régissant le tribunal de Contas Portugais, affirme que tout « agent de fait » sera jugé par lui. La notion d’ « agent de fait » ici doit être entendue au ses large ; c'est-à-dire, à tout agent qui sans avoir le titre, s’immiscerait dans les fonctions d’ordonnateurs ou de comptables. Telles sont en gros, les manifestations de l’effectivité de l’action de la cour. Ceci ne doit pas occulter qu’il existe également des limites à celle-ci. C’est ce qui convient à présent d’exposer.


32

DEUXIEME PARTIE

Les carences du

contrôle

juridictionnel de

l’exécution du

budget au Togo

« Un budget réglé dix ans après la réalisation de ses recettes et de ses

dépenses n’est qu’un passe temps inoffensif. Seuls, les savants peuvent y

prendre plaisir mais autant s’intéresser aux tombeaux mégalithiques »

Raymond MUZELLEC


33

Cette assertion soulignant le pessimisme de cet auteur, peut s’appliquer aux réalités Togolaises. Justement dans cet état, le contrôle juridictionnel connait bon nombre d’entraves (Chapitre I) qu’il nous faudra exposer. Et comme nous l’impose la démarche scientifique nous essayerons d’apporter quelques réponses que les questions précédentes auront suscitées (Chapitre II)

Chapitre I : les limites liées au mécanisme institutionnel mis en place par le

législateur Togolais

Il existe des limites textuelles liées au contrôle de la cour (Section I) et

également des difficultés pratiques (Section II).

Section I : les limites textuelles

Les limites textuelles tiennent à la répression des ordonnateurs et

administrateurs de crédits (Paragraphe I) et à la protection abusive des

comptables publics (paragraphe II).

Paragraphe I : les handicaps liés à la répression des ordonnateurs et

administrateurs de crédits

La mise en œuvre de la responsabilité des ordonnateurs et administrateurs

de crédit connait beaucoup d’handicaps (1) ; de même, il existe beaucoup

imperfections liées à la responsabilité suite à la gestion de fait (2)

1. Les handicaps liés à la procédure de mise en œuvre de la responsabilité des

ordonnateurs

Il faut en premier prendre en compte le fait que le mécanisme n’est pas le même pour tous les administrateurs et ordonnateurs de crédits ; en effet, tous les ordonnateurs ne sont pas justifiables de la Cour des comptes. Les titulaires de fonctions de nature politiques ne sont pas justiciables de la cour des comptes même si la participation du ministre aux irrégularités est patente. En France, la jurisprudence l’a précisé à maintes reprises (CDBF, 05Juillet1977, Moissonier et Salva ; CDBF29Septembre1999, Abitbol et Marzorati). La question qui se pose est de savoir, puisque les ministres et hommes politiques ne font pas l’objet de responsabilité devant la cour des comptes, qu’en serait t-il pour un auteur qui commet une irrégularité en exécution d’un ordre donné par un ministre ou un administrateur local ? La


34

logique voudrait que cette action ne donne lieu à aucune sanction, car l’auteur n’est qu’un simple exécutant.

La situation est encore plus floue si l’on analyse la situation des élus locaux ; en effet l’art 342 de la loi portant décentralisation et liberté locale37 dispose que : « Les titulaires de ces postes sont comptables principaux et à ce titre, ils rendent des comptes de gestion dont la forme et la consistance sont définies par le directeur général du trésor et de la comptabilité publique en accord avec le président de la cour des comptes.» Aucune mention n’est faite en ce qui concerne la responsabilité de l’ordonnateur local. Le comble est que le contrôle qui s’opère sur ces agents n’est pas fait par la cour des comptes ; mail il s’agit d’un contrôle non juridictionnel ; nous en appelons pour preuve l’art342 de la loi précitée qui dispose que : «Le contrôle financier local est exercé par un agent public nommé par arrêté du ministre chargé des Finances ». Il est vrai que jusqu’ici le Togo n’a jamais connu d’élections locales ; mais une pareille législation ne constitue pas un bon avertissement pour la première génération d’élus locaux qui constituera une génération phare d’une longue lignée. De plus, la responsabilité du comptable local n’est pas bien établie, car les infractions punissables sont complexes, parfois même inadaptées et qui auront pour conséquence d’être ignorées ou mal connues par les comptables.

2. Les imperfections liées à la déclaration de la gestion de fait

Nous avons dit plus haut que le juge des comptes peut déclarer comptable de fait l’ordonnateur qui sans avoir l’autorisation, a cumulé son poste avec celui de comptable public.

Selon Bernard POUJADE, cette procédure présente des imperfections. En France, il n’y a pas toujours déclaration de gestion de fait, nonobstant le caractère d’ordre public de l’obligation de rendre compte et il arrive que des non-lieux à déclaration de fait soient prononcés non pas parce que les éléments constitutifs de la gestion de fait ne seraient pas réunis mais parce que le juge estime que la procédure ne présente pas d’intérêts pratiques.

Cette solution apparaît très dangereuse dans la mesure où elle dénie toute valeur au principe de séparation entre la fonction d’ordonnateur et de comptable. Au Togo on ne connait aucune décision où le juge des comptes a

37

Loi 2007-011 du 13Mars 2007 portant décentralisation et liberté locale


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déclaré un ordonnateur comptable de fait. La question que l’on se pose est de savoir si l’on doit supprimer la clause d’incompatibilité entre les deux fonctions ou la maintenir ?

Cette question trouve toute sa pertinence dans le fait que les dernières évolutions jurisprudentielles ont carrément ébranlé la procédure de gestion de fait que l’on résume comme étant « à la croisée des chemins ».

A en croire Descheemaeker, cette procédure est lourde et complexe car, « les étapes de la procédure de gestion de fait résulte de la combinaison de trois règles, dont deux traditionnelles et une nouvelle :

- L’existence de stades successifs - La règle du double arrêt - La coexistence, selon les cas, d’audiences publiques ou non »

En attendant la réponse que nous apportera le juge Togolais, ou dans une large mesure le législateur, force est de constater que la procédure de sanction des ordonnateurs est agonisante.

Paragraphe2 : la protection abusive des comptables

La protection abusive des comptables tient tant aux décharges de responsabilité (A) qu’aux remises gracieuses (B).

1. Les décharges de responsabilités

Il est vrai que la responsabilité du comptable est objective ; mais des faits extérieurs au compte ou la situation personnelle du comptable peuvent justifier une décharge de sa responsabilité. En effet, en cas de force majeure, la responsabilité du compte peut être dégagée totalement ou partiellement. Toutefois, aux termes de l’art 41 du décret portant règlement général de la comptabilité publique, la décision de décharge est prise par le ministre chargé des finances « sur avis du directeur général du trésor; et de la comptabilité publique en cas de débet administratif, et sur avis de la cour des comptes en cas de débet juridictionnel ». La différence apparait nettement entre le juge Togolais et le Juge Français qui affirme que le ministre des finances peut accorder des décharges sous le contrôle du juge administratif. La jurisprudence Française a éclairé la question de décharge ; en effet, la décharge est un droit pour le comptable dès lors qu’il est établi qu’il y a force majeure ; par force majeure, l’on entend le vol par un tiers, la


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perte de fonds dans des circonstances inévitable, généralement suite à tout événement extérieur, imprévisible et irrésistibles ou même le vol virtuel de la causse (CC ; 16 et 23 Janvier 2006) position confirmée par l’arrêt Nicole du 12Juillet 1907 rendu par le conseil d’Etat Français. Il peut aussi s’agir d’un paiement sur présentation de fausses pièces… Mais la question qui se pose est de savoir si le ministre de l’économie a le droit de méconnaitre l’arrêt de débet rendu contre un comptable et lui accorder une décharge sur simple avis de la cour des comptes qu’il n’est pas tenu de respecter ?.

En France, la question a fait l’objet de vives critiques ; en effet, la cour des comptes Française supporte difficilement que les décharges de responsabilité soient appréciées par le ministre. Elle souhaiterait être admise à statuer elle-même sur les causes de l’exonération de la responsabilité du comptable38. Mais pour Jean Marie NZOUANKEU, il ne rentre pas dans les attributions de la cour des comptes d’assurer l’exécution de ses propres décisions. La fonction de juge de compte est celle d’un organisme de contrôle. L’organe de contrôle ne doit pas se substituer à l’administration active. Sa mission est considérée comme atteinte dès lors qu’il a rendu compte de son objet ; par conséquent, il ne lui appartient pas de décider de l’usage qui sera fait de ses constatations.39Le législateur Togolais a fait un grand pas avec la loi organique 2008-01940 ; en effet, l’art84 de la dite loi apporte la nouveauté selon laquelle, « la décision du ministre chargé des finances est susceptible de recours devant le juge des comptes »

En tout cas, quoi que l’on puisse dire, le ministre des finances dispose en l’espèce d’un trop grand pouvoir, ce qui peut l’amener à décharger des comptables qui ne le méritent pas, ou juste pour accorder des faveurs à des certains d’entre eux ; ce qui constitue un véritable mal pour les finances Togolaises.

2. Les remises gracieuses

La remise gracieuse est une technique qui permet aux comptables publics d’obtenir l’effacement ou l’annulation des sommes qui étaient laissées à leur charge. En effet, si le comptable ne présente pas de demande de 38

Cf. F.J. Fabre, op. cit p.63 39

J.M. NZOUANKEU, les rapports entre le juge des comptes et le juge administratif de droit de droit commun,

Revue de science financière, n°2,1977, p.519 40

Loi organique 2008-019, op. cit


37

décharge de responsabilité ou si celle-ci n’a pas été favorablement accueillie, ou si elle n’a été accueillie que partiellement, il peut demander au « ministre chargé des fiances, une remise gracieuse, comme en matière de décharge dans le cas de la mise en œuvre de leur responsabilité »41. Il faut dire que si c’est un principe établi en droit qu’à l’impossible nul n’est tenu, ce qui fait que la force majeure est toujours cause d’exonération ou toute personne qui l’invoque est en droit d’y bénéficier, il n’en est pas de même pour une remise gracieuse de débet. Son invocation ne lie pas le ministre des finances. Ce dernier bénéficie d’un pouvoir discrétionnaire quant à l’appréciation de la nécessité d’accorder une remise gracieuse de débet. André PAYSANT de corroborer, « le remise gracieuse est une faveur et non un droit ».

Les motifs invoqués le plus souvent par les comptables pour justifier leur demande de remise gracieuse sont : les charges de famille, conjoncture nationale, scolarisation des enfants, maladie intempestive des membres de famille, stresse de travail, disproportion entre le montant en débet et la faute commise…

Le plus important est de constater l’impact négatif qu’ont ces deux systèmes sur les finances publiques de nos Etats ; ces mesures doivent impérativement être supprimées, car il faut reconnaître à la suite du Prof P. LALUMIERE que « ce double mécanisme de décharge et de remise gracieuse rend en partie inefficace la procédure de mise en jeu de responsabilité des comptables publics devant une juridiction »42.

Outre les difficultés susmentionnées qui sont inhérentes aux textes, il existe également des difficultés pratiques ; c’est ce qu’il nous faut décrire dans les paragraphes suivants.

Section II : les difficultés pratiques rencontrées dans le contrôle

La cour des comptes du Togo est confrontée à une faiblesse de ses moyens (Paragraphe I). De même l’environnement externe de la cour ne lui permet pas une efficacité de ses actions (Paragraphe2).

Paragraphe I : la faiblesse des moyens de la cour

41

Art 42 du décret n°2008-091/PR op.cit 42

P. LALUMIERE


38

Les moyens humains et financiers de la cour sont très limités (1) ; de même il

existe une énorme masse des comptes à contrôler (2).

1. Des moyens humains et financiers limités

Un système de contrôle efficace doit faire planer en permanence, le spectre du contrôle sur toutes les structures de gestion des deniers publics étatiques. En plus, ce spectre doit régulièrement être illustré par des actions concrètes, efficaces et par des suites accompagnées d’effet.

Un tel système exige l’investissement de beaucoup de moyens financiers. La réalité en est toute autre au Togo. Outre les conditions souvent difficiles de travail caractérisées par l’insuffisance de matériels informatiques, de bureau et de mobiliers les agents de la cour des comptes sont peu motivés. Du point de vue de leur rémunération, leur situation n’est pas enviable. Ensuite, il existe une insuffisance de moyens humains (26 personnes pour 56.600Km²) d’où la nécessité urgente de mettre en place des cours régionales des comptes. Le paradoxe est que la main d’œuvre existe, et elle est très compétente; la sous administration et la sous utilisation de ces compétences constituent une véritable faiblesse propre au système Togolais de contrôle juridictionnel de l’exécution du budget.

La conséquence de cette insuffisance de moyens humains est la non production des documents aux moments exigés par la loi, et aussi la mauvaise qualité des rapports du fait de la surcharge des membres de la cour des comptes. A titre d’exemple, la cour Togolaise des comptes installée le 16 Septembre 2009 n’a pas encore rendu son rapport annuel en violation flagrante des dispositions de l’article 14, al2 de la loi 98-014 qui exige que la cour établit un rapport annuel adressé au gouvernement et à l’assemblée nationale (...).

Enfin, force est de reconnaitre que cette situation de fait empêche que l’assemblée nationale soit éclairée sur les comptes de la nation, car les rapports lui parviennent très tardivement. Ceci entrainant pour conséquence, que la fonction d’assistance que doit assurer la cour des comptes auprès du législateur est pratiquement impossible au Togo faute de personnels de locaux, d’outils informatiques et d’un archivage adéquats. Cette faiblesse des moyens de la cour a des répercussions sur la masse des comptes à contrôler.


39

2. L’énormité de la masse des comptes à contrôler

Le tableau situé aux pages 17 et 18, illustrent le nombre important de comptes que la cour doit juger dans le cadre de son contrôle. Sur les fondements des articles 9 à 14 de la loi 98-014, force est de constater que la cour des comptes a un champ de compétence très vaste qui n’est pas proportionnel à ses moyens humains et matériels. La conséquence de ce déphasage est une inefficacité de l’action de la cour. La cour est donc soumise à un choix ; un choix entre choisir certaines administrations et les contrôler rigoureusement, ou vouloir contrôler l’ensemble de ces structures mais par le biais d’un contrôle inefficace. En vérité, lors de la prestation de serment le 16 Septembre2009, le personnel de la cour des comptes du Togo s’élevait à vingt-six (26) membres. Le nombre étant restant inchangé jusqu’à ce jour; heureusement que la loi permet à la cour de faire appel à des experts dans le cadre de l’exercice de ses fonctions. Au Sénégal, dans le cadre du contrôle juridictionnel, la cour des comptes contrôle L’ensemble des comptes de gestion rendus annuellement par les comptables de l’Etat (dix-sept, 17), des collectivités locales et des agences régionales de développement (cinq cent soixante, 560) ainsi que par les comptables des établissements publics (vingt-quatre 24) soit près de six cents

(600) comptes annuels43. Ce qui dépasse largement la mission confiée à la cour des comptes du Togo. La seule solution qui s’offre au Togo est d’initier des ateliers de formation, mais surtout de nouer des coopérations au plan international tout en accompagnant tous ses processus d’une documentation abondante et surtout constante. On le voit donc, la faiblesse des moyens de la cour des comptes a pour conséquence une non proportionnalité entre le nombre des agents de la cour et le nombre des comptes à contrôler. Ceci engendrant un impact très négatif sur son efficacité ; ce qui constitue en définitive un véritable frein à l’effectivité du contrôle juridictionnel de la cour des comptes. Cette effectivité est également limitée par l’environnement externe de la cour.

Paragraphe II : Un environnement hostile à l’effectivité du contrôle

juridictionnel

43

Source : site officiel de la cour des comptes du Sénégal


40

Comme il est de coutume dans la quasi-totalité des administrations judiciaires

post coloniales des Etats d’Afrique subsaharienne, il existe le poids de certains

facteurs culturels qui freine l’efficacité de l’action des cours et tribunaux (1).

De même l’ingérence du pouvoir politique dans le contrôle opéré par la cour

constitue en constitue un véritable blocage(2).

1. Des facteurs culturels non propices au contrôle

Les facteurs culturels bloquant l’effectivité du contrôle juridictionnel se résument en ce que la société Togolaise conserve toujours la spécificité du droit originel Africain qui trouve son principal caractère dans la conciliation. En effet, le paradigme judiciaire lié à l’Afrique traditionnel est son caractère conciliatoire . Dans l’Afrique précoloniale, en réalité, la justice était une occasion de réconciliation permettant de rétablir la cohésion nationale. Cette conception se trouve en parfaite contradiction avec l’idée d’une cour des comptes qui a pour mission de dénoncer et de punir des personnes qui seraient coupables d’irrégularités avérées. Cette difficulté s’explique par deux facteurs ; il s’agit d’une part, de la structure même de la société Togolaise et d’autre part de la conception Africaine des procès et des contrôles juridictionnels.

Concernant le premier point, la vie en communauté et la texture nucléaire des groupes ethniques créent une conception de solidarité entre les différents éléments d’un même service, ou d’une même structure. Au cas échéant, il se crée une coalition au sommet de l’appareil financier en vue de denier toute valeur et suite aux arrêts de débet prononcés par le juge. Ainsi malheureusement les responsables politiques et la haute administration se coalisent afin de se mettre au dessus de tout contrôle financier. En effet « les liens sociaux et familiaux» sont tels que leur enchevêtrement permet toujours à un agent ou politique en voie d’être sanctionné d’invoquer le «parapluie» de telle ou de telle autre autorité communément appelée «personnes hauts placées». Il s’ensuit que les sanctions prises ne sont jamais exécutées. Cette situation est évidemment contradictoire à tout le système financier répressif.

La seconde explication de l’importance de la conciliation, vient de la conception Africaine du procès et du contrôle. En Afrique, on considère que le procès et le contrôle sont destinés à créer sinon aggraver les hostilités des uns vis-à-vis des autres en passant par le biais du dénigrement. Ainsi il


41

n’est pas rare de rencontrer des hostilités injustifiées à l’égard des appareils judiciaires en Afrique. A tous ces facteurs, s’ajoute la soumission indirecte de la cour aux contingences politiques.

2. L’ingérence du pouvoir politique dans le contrôle juridictionnel

La soumission du contrôle juridictionnel au pouvoir politique tient d’abord du fait de la désignation des membres de la cour des comptes par le gouvernement. Ce qui constitue inévitablement une entrave à leur indépendance ; car ils se sentiront toujours redevables au gouvernement. Cette hypothèse est davantage renforcée par le fait que la carrière de ses magistrats financiers reste soumise aux humeurs des gouvernements.

Ensuite, force est de reconnaitre que la situation politique des Etats noirs Africains était le parti unique de fait ou de droit. Du coup, les membres des cours, à la supposer existée, étaient de hauts cadres du parti unique de fait ou de droit. Tout se décidait au niveau du parti avant même d’être porté à la connaissance de l’administration. Le parti avait donc un ascendant sur l’administration en général, et l’appareil judiciaire en particulier, au point même de l’asphyxier. Il suffisait donc de s’abriter derrière le parti unique pour assurer son impunité. Aujourd’hui, même si le parti unique a disparu dans nos Etats, force est de constater qu’il existe une main mise de l’appareil décisionnel sur celui judiciaire. Plusieurs entreprises publiques ont fait faillite sans que ne soient traduits devant des cours les auteurs de leurs gestions catastrophiques. Il faut signaler également que plusieurs arrêts de la cour restent sans suite ; soit parce qu’ils n’ont pas reçu vent favorable auprès du ministre des finances ou du premier ministre ou surtout du président de la république, juste parce que la personne incriminée leur est proche.

Enfin, le pouvoir du ministre des finances est trop étendu. A vrai dire le ministre des finances dispose de plus de pouvoir que la cour des comptes ; puisqu’il dispose d’un pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne les suites à donner aux arrêts de la cour des comptes.

Comme on le voit, les missions de la cour des comptes du Togo sont très bien définies, et elles sont larges ; mais la réalité en est toute autre. Elles sont difficilement réalisables ; ceci n’est pas le propre du Togo ; cette


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situation est perceptible dans les cours des comptes des autres pays de l’UEMOA.

Chapitre II- perspectives en vue d’une plus grande efficacité du contrôle de

la cour

Afin d’arriver à une plus grande efficacité de la mission de la cour, il est

important de renforcer le mécanisme de contrôle (Section I). De même un

besoin de modernisation des environnements internes et externes de la cour

est urgent (Section II).

Section I : Nécessité d’un renforcement du mécanisme de

contrôle

Il est important et nécessaire d’adapter les règles de la cour aux exigences des

finances publiques contemporaines (Paragraphe I) et aussi d’élargir le champ

de sa compétence et d’accroître ses moyens (Paragraphe II).

Paragraphe I : Adaptation des règles de la cour aux exigences des

finances publiques contemporaines

Pour mettre en place un contrôle efficace, il faut élargir le contrôle de la cour

à tous les comptes publics (1), et passer à un système de contrôle axé sur la

logique de résultat (2).

1. L’élargissement du contrôle de la cour à tous les comptes

Le système actuel de contrôle mis en place par le législateur Togolais met hors état de contrôle certains comptes publics. En vérité, il s’agit des fonds secrets et des fonds politiques. En réalité, les fonds politiques sont des crédits utilisés par le président de la république dans le cadre de sa politique et qui échappent à tout type de contrôle. Mais il faut préciser d’ores et déjà que même si ces fonds ne sont soumis à aucun contrôle, il existe des limitations du point de vue des destinations de ces fonds. Ces fonds doivent servir à l’aide et à l’assistance aux nécessiteux et déshérités nationaux comme étrangers, aux peuples en lutte pour leur libération nationale ou victimes d’une catastrophe, etc.

Malheureusement, la pratique en est toute autre. Ces fonds ne servent qu’à la corruption. Justement parlant de la corruption, il faut mentionner qu’elle constitue aujourd’hui la véritable inquiétude de nos fiances publiques. C’est pourquoi il est tout à fait urgent et important d’élargir la compétence de la cour des comptes à ces fonds de manière à ce que l’article 15 de la


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déclaration de l’homme et du citoyen de 1789 selon laquelle « la a le droit de demander compte à tout agent public de son administration » ne soit pas qu’une formule incantatoire. Une chose est sûre ; c’est que l’absence de contrôle sur les fonds secrets et politiques fait beaucoup plus de mal que de biens à nos finances publiques ; les scandales des l’affaire Idrissa SECK au Sénégal, les distributions gratuites d’argent au Togo dans les années 90 à jusqu’au début 2OO5, les enrichissements illicites reprochés aux Présidents Dénis Sassou NGUESSO du Congo, Théodoro Obiang NGUEMA de la Guinée Equatoriale et du défunt président Albert Bernard Omar BONGO du Gabon… en sont de parfaites illustrations. Il faut donc agir… Maintenant !

1. Passage à un mécanisme basé sur une logique de résultat

Le rôle de la cour des comptes doit dépasser sa conception primitive. Aujourd’hui, la cour se livre à un contrôle exégétique. C’est cet aspect qui doit être amélioré ; voici ce que nous proposons :

- Dans le cadre de son contrôle financier, la Cour doit vérifier l'exactitude, la fiabilité et l'exhaustivité des états financiers, en s'assurant de la conformité des opérations comptables à la réglementation sur la comptabilité publique mais aussi par rapport aux résultats à atteindre. Par ailleurs, la Cour contrôlera et arrêtera les comptes établis par les comptables publics, c'est-à-dire les agents du pouvoir exécutif chargés de la perception et/ou du paiement de deniers publics.

- Dans son contrôle, la cour décèlera toute irrégularité ou toute infraction, ordonner les redressements nécessaires, apprécier les méthodes de gestion, formuler les méthodes à introduire.

Le schéma ci-dessous en donne une illustration.


Figure 1 : Schéma montrant les voies p

Paragraphe II : accroissement des moyens

Une augmentation des moyens de la cour (1) associée à une mise en place

d’un contrôle de légalité (2) seraient de nat

dynamique dans la gestion des deniers publics.

1. Une

L’augmentation des moyens de la cour passera par deux aspects fondamentaux ; d’une part, augmenter les moyens tant financiers qu’humains, de la cour, et d’autre part créer des cours régionales des comptes.

En ce qui concerne le premier, il s’agira pour les pouvoirs publics d’injecter beaucoup plus de moyens financiers dans les activités de la cour. Ceci permettra à la cour de moderniser ses procéformation et de contrôle. Il s’agira en outreméthodes aux nouvelles technologies de l’information et de la communication. Ceci se les données de comptabilbases uniques ; cette centralisation permettra


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chéma montrant les voies pouvant aboutir à une logique de résultat de l’action de la cour

: accroissement des moyens et du champ d’action de la cour


d’un contrôle de légalité (2) seraient de nature à créer une nouvelle

dynamique dans la gestion des deniers publics.

Une augmentation des moyens des cours

L’augmentation des moyens de la cour passera par deux aspects ; d’une part, augmenter les moyens tant financiers

cour, et d’autre part créer des cours régionales des

En ce qui concerne le premier, il s’agira pour les pouvoirs publics d’injecter beaucoup plus de moyens financiers dans les activités de la cour. Ceci permettra à la cour de moderniser ses procédés d’information, de

de contrôle. Il s’agira en outre pour la cour d’adapter ses méthodes aux nouvelles technologies de l’information et de la communication. Ceci se révèlera très tôt efficace dans la mesure où toutes les données de comptabilités et de contrôle seront centralisées dans de

cette centralisation permettra une plus grande fiabilité des


ouvant aboutir à une logique de résultat de l’action de la cour

et du champ d’action de la cour


ure à créer une nouvelle

L’augmentation des moyens de la cour passera par deux aspects ; d’une part, augmenter les moyens tant financiers

cour, et d’autre part créer des cours régionales des

En ce qui concerne le premier, il s’agira pour les pouvoirs publics d’injecter beaucoup plus de moyens financiers dans les activités de la cour. Ceci

dés d’information, de pour la cour d’adapter ses

méthodes aux nouvelles technologies de l’information et de la très tôt efficace dans la mesure où toutes

trôle seront centralisées dans de une plus grande fiabilité des


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informations et leur disponibilité à temps voulu; mais elle permettra aussi d’éviter des manipulations des chiffres, et elle permettra enfin une collaboration entre les différentes structures de contrôle.

En qui concerne la création des cours régionales des comptes, elle répond à un besoin de désengorgement de la cour des comptes qui est la seule juridiction compétente en matière de contrôle des finances publiques sur toute l’étendue du territoire Togolais. Elle constituera également un facteur de proximité envers les administrations financières locales et des entreprises locales. En définitive, force est de constater que la création des cours régionales des comptes apportera un grand bien à l’effectivité de l’action financière.

2. L’instauration d’un contrôle de légalité

La Cour des comptes exercera un contrôle de légalité sur les dépenses et les recettes publiques. Elle vérifiera leur conformité à la loi budgétaire (crédits suffisants au budget, exactitude des imputations, etc.) et elle s'assurera de l'application correcte des règles de droit auxquelles ressort l'opération contrôlée (en particulier les normes applicables en matière de marchés publics, d'octroi et d'emploi des subsides, de recrutement du personnel, etc.) Le contrôle de légalité s'effectuera notamment par le biais du visa préalable des ordonnances de dépense. Aucune ordonnance ne pourra donc en effet être acquittée sans avoir été munie du visa de la Cour, qui s'assurera du respect de la réglementation avant d'octroyer ce dernier. En cas de refus de visa, le gouvernement pourra décider, sous sa responsabilité, qu'il y ait lieu de procéder tout de même au paiement. La Cour visera alors avec réserve et en informera sans retard l'assemblée législative concernée, en rendant compte de ses motifs. Cependant, un grand nombre de dépenses répétitives, telles que les dépenses de personnel, pourront être affranchies de la formalité du visa préalable afin d'en accélérer leur liquidation. Dans ce cas, la Cour des comptes en vérifiera seulement la légalité et la régularité a posteriori. Le contrôle de légalité comprendra également le contrôle des engagements pris par le pouvoir exécutif à charge des crédits d'engagement.


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En matière de pensions publiques, il appartiendra à la Cour des comptes d'en contrôler la légalité et le montant avant de viser les arrêtés de collation.

Section II : modernisation de l’environnement interne et externe de la cour

Elle tient à la révision des mécanismes de responsabilité et de sanction

(Paragraphe I) et la nécessité d’une collaboration entre la cour des comptes et

les autres institutions de contrôle (Paragraphe II)

Paragraphe I : Révision des mécanismes de responsabilité et de

sanction

L’analyse des systèmes de responsabilité en Belgique en Tunisie et En France

nous a permit de proposer un nouveau régime de responsabilité (1) ; au même

moment, il va falloir mettre en place une véritable lutte contre la corruption

(2).

1. La mise en place d’un nouveau régime de responsabilité

Outre la mise en place d’un mécanisme de responsabilité, nous pouvons également proposer un nouveau mécanisme de responsabilité. Ce nouveau régime mettra en place un rapprochement entre les gestionnaires-ordonnateur et le comptable sans toutefois remplacer le principe de séparation entre l’ordonnateur et le comptable. En réalité, il ne s’agira pas ici de supprimer le principe de séparation entre l’ordonnateur et le comptable, il sera question de l’atténuer ; ainsi l’ordonnateur et le comptable ne seront plus radicalement opposés.

Ce nouveau système permettra :

- Une complémentarité et un partenariat entre les différents acteurs. - Une irrégularité conjointe - Un partage de responsabilité

●Il serait en outre opportun de revoir le mécanisme de sanction des comptables publics en remplaçant le système de débet par un système d’amende.

●Quant au gestionnaire, il serait judicieux de mettre en place et de généraliser un système rigoureux d’obligation de rendre compte, allant du président de la république en passant par les ministres jusqu’aux plantons. Ceci favorisera la démarche d’évaluation.


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●En ce qui concerne la faute de gestion, nous proposons que la nature et le

concept de la faute de gestion soient revus; nous proposons que la faute de gestion soit liée à la non réalisation d’un objectif et au non respect des indicateurs.

●l’introduction du contrôle de gestion dans le cadre du renforcement du contrôle interne.

1. Une lutte efficace contre la corruption

Que dire de la corruption sinon qu’elle est responsable de la dissipation des deniers publics, de l’aggravation de la précarité et de la dégradation des mœurs. Elle est un facteur dissuasif pour les investissements étrangers, un véritable frein au développement et elle agit comme un obstacle à la démocratie et à la cohésion sociale. La corruption est aujourd’hui le véritable frein au décollage économique de l’Afrique ; d’ailleurs il faut oser le dire « la corruption contient les germes d’autodestruction de notre société »44.

La corruption doit être combattue, et ce de manière efficace. Les dirigeants du Togo l’ont bien compris ; sauf que le temps n’est plus à l’explication, il est à l’application. Les autorités Togolaises semblent également avoir compris cette urgence ; sauf que les institutions qui sont mises en place afin de lutter contre celle-ci fonctionnent au ralenti. La preuve, la consultation publique initiée en prélude à la mise en place d’un organisme pour la lutte contre la corruption demeure pour l’heure sans suite, la commission anti-corruption créée par feu Eyadema Gnassingbé est mise en veilleuse.

Les autorités togolaises sont bien conscientes de la gravité de la situation ; Faure GNASSINGBE de souligner « … permettez-moi de partager avec vous le fait que le Togo, à l'instar de la plupart des pays en développement, fait face à l'influence destructive de la corruption. Sans doute, vous aurez remarqué que le Togo n'a pas occupé un rang satisfaisant dans le classement fait l'année dernière par Transparency International ».

Il faut donc agir efficacement et le plus tôt possible car seule la mobilisation optimale des ressources financières et la gestion transparente de celles-ci pourra permettre à l’Etat togolais de disposer dans un premier temps de

44

Extrait d’un discours de Komlan MALY, ancien premier ministre du Togo, le 08 Juin2008 à l’occasion de la

cérémonie de lancement d’un atelier national sur la corruption.


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ressources conséquentes pour financer ses projets de développement ; et ensuite de revaloriser les salaires des agents de la fonction publique pour enfin assurer à chaque Togolaise et à chaque Togolais un niveau de vie relativement confortable.

A toutes ces solutions que nous avons proposées, nous ajoutons qu’il est impérieux pour la cour des comptes du Togo de procéder à une plus grande collaboration avec les autres institutions de contrôle et de la promotion de la bonne gouvernance.

Paragraphe 2 : nécessité d’une collaboration entre la cour et d’autres

institutions

La cour a le devoir de collaborer d’une manière plus étroite avec le parlement

dans le cadre du contrôle (1). De même, elle doit approfondir sa mission

d’information (2).

1. Nécessité d’une collaboration entre la cour des comptes et le parlement dans

le processus de contrôle

La Cour des comptes est chargée de procéder au contrôle du bon emploi des deniers publics ; elle se devra d'informer le Parlement quant à la manière dont sont gérés les deniers et les services publics. La nature de ce contrôle doit être définie par référence à trois concepts : l'économie, l'efficacité et l'efficience.

� Le contrôle de l'économie consistera pour la cour à vérifier si les ressources financières, humaines et matérielles mises en œuvre sont, tant d'un point de vue qualitatif que quantitatif, acquises aux moments opportuns et au meilleur coût.

� L'examen de l'efficacité donnera la mesure dans laquelle les objectifs et les finalités assignés seront atteints.

� L'examen de l'efficience mesurera le rapport entre les moyens mis en œuvre et les résultats obtenus ou. En d'autres termes, il visera à s'assurer que les ressources financières, humaines et matérielles soient utilisées de manière optimale.

2. Un nécessaire approfondissement de la mission d’information

La Cour des comptes doit communiquer au Parlement le résultat de ses missions de contrôle. En effet, afin de pouvoir accorder en connaissance de


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cause les crédits demandés par le pouvoir exécutif et d'être en mesure de juger de l'emploi qui en a été fait, les assemblées doivent être en possession d'une information adéquate et impartiale en matière budgétaire. Cette transmission d'informations revêtira plusieurs formes. La Cour des comptes adressera aux assemblées ses rapports de contrôle, soit sous la forme de synthèses intégrées dans le Cahier d'observations annuel, soit sous la forme de publications spéciales. Le choix de l'une ou l'autre formule dépend de l'importance ou de l'urgence de l'information à communiquer. La Cour signalera en outre aux assemblées parlementaires concernées tout engagement, ordonnancement ou paiement des dépenses faits au-delà ou en dehors des crédits prévus aux budgets. Les documents de la Cour transmis aux diverses assemblées font l'objet de débats en commission des Finances en présence d'un représentant de la Cour. Cette mission d’information doit aller au-delà de la relation entre la cour et le parlement ; elle doit également aller directement vers la population qui demeure en vérité la seule contribuable.

CONCLUSION Une bonne gestion des recettes et dépenses publiques, est une des conditions indispensables pour accélérer la croissance et réduire la pauvreté. L’acceptation de cette proposition implique la réalisation de deux conditions simultanées : l’obligation pour un exécutif légitime de rendre compte des allocations faites de l’argent du contribuable ou de la nation et une transparence dans la gestion des deniers publics.

De bonnes dépenses exemptes de tendances à promouvoir les intérêts particuliers de ceux qui sont au pouvoir au détriment de l’intérêt général, sont les seules gages d’une société modèle capable de s’épanouir ; l’approche participative pour la réalisation de ces idéaux de grande valeurs passe par l’implication active de la société civile qui doit demeurer puissante et organisée. Celle-ci doit demeurer autonome indépendante et non partisane. Elle doit adopter une ligne d’action axée sur la citoyenneté et composée d’organisations et de réseaux opérant en dehors de l’appareil étatique. La nécessité pour les citoyens une fois le budget voté par le


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parlement d’être les gardiens actifs du cadre référentiel devant conduire à de bonnes dépenses publiques.

Le rôle de la société civile dans la lutte pour les bonnes dépenses publiques ou pour limiter la corruption doit être renforcé par une citoyenneté active laquelle inscrit sa démarche dans un processus démocratique où la liberté d’expression est consacrée et le droit à l’information est une réalité quotidienne.

Le droit à l’information doit être une priorité pour tout gouvernement soucieux de rendre compte de la gestion des finances publiques.

Aujourd’hui au Togo, comme dans bien d’autres pays moins développés, la priorité, est établie qu’une action rapide et efficace des pouvoirs publics face à l’ampleur des problèmes de corruption généralisée et de développement est à résoudre. Il en résulte une synergie de tous les pouvoirs afin de lutter efficacement contre la corruption et toutes choses contraires à l’idée de bonne gouvernance et d’étique afin de préserver le climat de changement né du contexte de la démocratisation.

Le parlement doit aussi corroborer de manière plus efficace. En vérité, le parlement Togolais doit cesser de manifester un désintéressement par rapport aux travaux de la cour des comptes. Les deux structures doivent plutôt coopérer

Ceci est d’autant plus urgent, car les bailleurs de fonds, les investisseurs étrangers, les grandes firmes multinationales, la diaspora Togolaise (estimée à près d’un million d’habitants) ont le regard constamment et permanemment braqué sur les ‘’maigres’’ ressources et exigent une bonne gestion des ressources nationales, des procédures efficaces de lutte contre la corruption, des institutions juridictionnelles revêtues de leur pouvoir et enfin un pouvoir exécutif difficilement reprochable.

Et si la lumière devenait la loi des agents de l’exécution et du contrôle du

budget ?


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BIBLIOGRAPHIE SELECTIVE

En raison du très large éventail des sources documentaires dont nous nous sommes servies, il nous a paru plus satisfaisant d’opter pour la formule de la bibliographie sélective afin de ne pas soumettre à un exercice long et fastidieux. Ainsi, ne sera présenté dans les orientations bibliographiques qui vont suivre, que l’exposé des documents officiels, les ouvrages fondamentaux et des articles de fonds, les revues, les dictionnaires et les sites internet dont l’importance nous a semblé capitale à la

réalisation de notre recherche.

I- DOCOMUENTS OFFICIELS

A- DOCUMENTS OFFICIELS NATIONAUX

I- Constitution Togolaise de la IVème république du 27Septembre1992

promulguée le 14 Octobre 1992. II- la loi organique n°98-014 du 10 Juillet 1998 portant organisation et

fonctionnement de la Cour des Comptes au Togo. III- LOI ORGANIQUE N°2008-019 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES.

IV- LOI N° 2007-011 du 13 mars 2007 PORTANT DECENTRALISATION ET LIBERTE LOCALE. V- LOI N° 2009 – 013 RELATIVE AUX MARCHES PUBLICS ET DELEGATIONS DE SERVICE

PUBLIC.

VI- DECRET N° 2002-028/PR PORTANT DESIGNATION DES ACTEURS DE L'EXECUTION DU

BUDGET DE L'ETAT, DES BUDGETS ANNEXES ET DES COMPTES SPECIAUX DU TRESOR.

VII- DECRET N° 2008-092 /PR PORTANT REGIME JURIDIQUE APPLICABLE AUX COMPTABLES

PUBLIC.

VIII- DECRET N° 2008-094 /PRPORTANT CREATION ET ATTRIBUTIONS DE L'AGENCE

COMPTABLE CENTRALE DU TRESOR. IX- DECRET N° 2008-097 /PR PORTANT DEFINITION DES STRUCTURES DECONCENTREES DE

LA DIRECTION GENERALE DU TRESOR ET DE LA COMPTABILITE PUBLIQUE.

X- DECRET N° 2008-100 /PR PORTANT CREATION DES TRESORERIES.

B- DOCUMENTS OFFICIELS COMMUNAUTAIRES

� DIRECTIVE N°01/2009/CM/UEMOA PORTANT CODE DE TRANSPARENCE DANS LA

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES AU SEIN DE L’UEMOA. � DIRECTIVE N°06/2009/CM/UEMOA PORTANT LOIS DE FINANCES AU SEIN DE

L’UEMOA. � DIRECTIVE N°07/2009/CM/UEMOAPORTANT REGLEMENT GENERAL SUR LA

COMPTABILITE PUBLIQUE AU SEIN DE L’UEMOA.


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� DIRECTIVE N°08/2009/CM/UEMOA PORTANT NOMENCLATURE BUDGETAIRE DE

L’ETAT AU SEIN DE L’UEMOA. � DIRECTIVE N°09/2009/CM/UEMOA PORTANT PLAN COMPTABLE DE L’ETAT (PCE)

AU SEIN DE L’UEMOA. � DIRECTIVE N°10/2009/CM/UEMOA PORTANT TABLEAU DES OPERATIONS

FINANCIERES DE L’ETAT (TOFE) AU SEIN DE L’UEMOA.

II- OUVRAGES, THESES ET MEMOIRES

• Raymond MUZELLEC, Finances publiques 14ème édition, Dalloz-Sirey 2006.

• André BARILARI, Les contrôles financiers, comptables administratifs et juridictionnel des

finances publiques, LGDJ systèmes, 2003.

• Gil DESMOULINS, finances publiques de l’Etat, Vuibert 2008.

• Joël MEKHANTER, Le budget de l’Etat, collection « les fondamentaux »

• Eric OLIVA, Finances publiques, Dalloz-Sirey

• André PAYSANT, Finances publiques, Collection U, A. Colin, 1999.

• Loïc PHILIP, les fondements constitutionnels des finances publiques, Economica, 1999.

• Michel LASCOMBE et Xavier VANDENDRIESCHE, les finances publiques, Connaissance du

droit, Dalloz, 2007.

• François ADAM, Olivier FERRAND, Rémy RIOUX, Finances publiques, Presses de sciences po

et Dalloz, 2007.

• Christian DESCHEEMAEKER, la cour des comptes, La Documentation Française, 2005.

• Jean François PICARD, Finances Publiques, Litec, objectif Droit, 2006.

• Cyrille CHATAIL et Vincent DUSSART, Finances publiques 8ème

édition, Paris 2006-2007.

• Mamadou DIOP, Finances publiques Sénégalaises NEA, 1977.

• Franck MORDACQ, un nouveau cadre budgétaire pour réformer l’Etat, LGDJ, 2006.

• Franck MORDACQ, la reforme de l’Etat par l’audit, LGDJ, 2009.

• Franck MORDACQ, les finances publiques, PUF 2011.

• Michel BOUVIER, Marie-Christine ESCLASSAN et Jean Pierre LASSALE, Finances publiques,

LGDJ, 2006.

• Stéphanie DAMAREY, Finances publiques, Gualino 2007.

• François CHOUVEL, Finances publiques, Gualino, Mémentos, 2006.

• Henri-Michel CRUCIS, Finances publiques, Monchrétien, Focus droit, 2003.

• Etienne DOUAT et Xavier BADIN, Finances publiques. Budget et pouvoir financier, Mémento,

Dalloz, 2001.

III- ARTICLES ET ETUDES

- Fulbert AMOUSSUGA GERO, contrôle et audit des fiances publiques : objectifs, Obstacles

Besoins, Avril 2004.

- Cheickna TOURE, les systèmes de contrôle des finances publiques au Mali.

- Nicolas BERLAND enseignant à l’Université Parie IX Dauphine : à quoi sert le contrôle

budgétaire ?

- Naïma BOULILA, présidente de chambre à la cour des comptes Tunisiennes : Expérience de la

cour des comptes en matière de contrôle budgétaire et perspective d’adaptation à la gestion

par objectif.


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- Charles WALINE, le budget de l’Etat. Nouvelles règles, nouvelles pratiques, Les études de la

documentation Française, 2006.

- André POUJADE, la responsabilité des ordonnateurs en droit public financier : état des lieux,

AJDA Avril 2005.

- Daniele LAMARQUE, le contrôle de la performance, la revue du trésor, Avril 2005

- André BARILARI, Quelques réflexions sur le contrôle des fonds publics, la revue du trésor,

Février 2003.

- Stéphanie FLIZOT, la responsabilité financière des gestionnaires publiques en Europe, AJDA,

Avril 2005.

- Anne FROMENT et Nicolas GROPER, la responsabilité des acteurs de la gestion publique en

matière budgétaire, financière et comptable : l’heure du bilan, AJDA Avril 2005.

- Henri GUILLAUME, Guillaume DUREAU et Franck SILVENT, Gestion publique- l’Etat et la

performance, Presses de sciences-po et Dalloz, 2002.

IV- DICTIONNAIRES DE FINANCES PUBLIQUES

- Michel PAUL, les finances publiques de A à Z. Dictionnaire de droit budgétaire et de

comptabilité publique, édition Eska, 1998.

- Loïc PHILIP, Dictionnaire encyclopédique de finances publiques, Economica, 1991.

- Lexique budgétaire, Direction du budget, Septembre 2006.

V- REVUES Spécialisées

- Revue Française de finances publiques

- La Revue du Trésor

VI- PRINCIPAUX PORTAILS ET SITES INTERNETS RELATIFS

AUX FINANCES DE L’ETAT

A- Sites Officiels

- Présidence de la République du Togo: http://www.presidencetogo.com/ - Sites officiels d’information du Togo : http://www.republicoftogo.com/ ,

http://www.republiquetogolaise.tg/

- Site des bases de données et de jurisprudences Togolaises http://www.legitogo.gouv.tg/

- Site du ministère de l’économie et des finances du Togo : http://www.finances.gouv.tg/

- Site du ministère de la justice : http://www.justice.gouv.tg/

- Agence France Trésor : http://www.aft.gouv.fr

- Forum de la performance : http://www.performance-publique.gouv.fr

- Site de la cour des comptes Française : http://www.ccomptes.fr

B- Sites consacrés à l’étude des finances publiques

- Société Française de finances publiques : http://www.sffp.asso.fr

- Revue Française des finances publiques : www.rffp.org

- Association pour la fondation internationale des finances publiques :

http://www.fondafip.org

- Groupement Européen de recherche en Finances publiques : http://www.gerfip.org


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Documents

contêle juridictionnel du budget au Togodata.over-blog-kiwi.com/0/50/35/07/201303/ob_0e0208_controle-juri... · Le contrôle juridictionnel de l’exécution du budget au TOGO au