Cour des comptes

Le Premier président

Réf. : S 2016-0980

Le 2· 0 AVR. 2016

à

Monsieur Michel Sapin Ministre des finances et des comptes publics

Monsieur Christian Eckert Secrétaire d'État chargé du budget

Objet : Le déploiement du Système d'information des ressources humaines des ministères économiques et financiers (SIRHIUS)

En application des dispositions de l'article L. 111-3 du code des juridictions financières, la Cour a examiné la mise en œuvre du projet de Système d'information des ressources humaines (SIRHIUS) des ministères économiques et financiers (MEF).

À l' issue de son contrôle, la Cour m'a demandé, en application des dispositions de l'article R. 143-1 du même code, d'appeler votre attention sur les observations qui suivent.

Reposant sur l'ambition ancienne et forte de fédérer la gestion des ressources humaines des différentes directions des MEF et de réaliser des économies de fonctionnement substantielles, le projet SIRHIUS demeure inabouti dix ans après son lancement (1 ). Le mode de gouvernance retenu explique pour une large part le retard constaté (2). Alors que près de 140 M€ devraient être consacrés à ce projet, le retour sur investissement escompté apparaît aujourd'hui largement hypothétique (3).

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1. UN PROJET AMBITIEUX ET ANCIEN QUI RESTE INABOUTI DIX ANS APRÈS SON LANCEMENT

Décidé après les audits de modernisation de 2006, le projet SIRHIUS avait pour objectif de remplacer les différentes applications informatiques de gestion des ressources humaines utilisées par les directions des MEF par une application unique afin d'assurer la gestion administrative des agents (GA), la gestion du temps de travai l et des absences (GTA) ainsi que la pré-liquidation de la paye (GP), et de s'interfacer avec les nombreuses applications « métier » gérant les autres fonctions des ressources humaines (RH) dans les services. Il devait également être connecté au nouveau moteur de paie développé par l'opérateur national de la paie (ONP) avant que ce projet ne soit abandonné en 2014.

Le déploiement de SIRHIUS devait s'accompagner d'une nouvelle organisation de la gestion des ressources humaines au sein des MEF : ainsi les services RH des directions, aujourd 'hui largement répartis sur l'ensemble du territoire, devaient être regroupés en une dizaine de centres de services en ressources humaines (CSRH).

Le projet SIRHIUS devait ainsi permettre une modernisation des outi ls de gestion des ressources humaines et leur harmonisation entre les directions afin, notamment, de faciliter les mobilités, tout en dégageant une économie d'environ 500 ETP au sein des MEF, dont 300 au sein de la seule direction générale des finances publiques (DGFiP) et une baisse des coûts de maintenance informatique.

Dix ans après son lancement, force est de constater que ce projet a pris un retard important et que son déploiement est loin d'être achevé. Alors que le ca lendrier prévisionnel arrêté en juin 2010 prévoyait que le déploiement débuterait en 2012 pour s'achever en 2014, il n'a cessé d'être décalé depuis et pourrait se prolonger jusqu'à mi-2018.

Aujourd 'hui , seules quatre directions des MEF (représentant 26 % des effectifs) utilisent SIRHIUS pour la pré-liquidation de la paie, avec, par rapport au calendrier défini par le comité stratégique du projet en octobre 2012, 7 mois de retard pour la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), un an pour le secrétariat général et la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) et deux ans pour l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). Le réseau de la direction générale du Trésor (DGT) ne devrait intégrer le nouveau système qu'en fin d'année 2016.

La situation la plus préoccupante concerne la DGFiP, qui reg roupe 74 % des effectifs des MEF. Alors qu'il devait être réalisé en novembre 2014, le basculement dans SIRH IUS a, dans un premier temps, été décalé à mi-2016 à la suite d'une réunion interministérielle du 27 juin 2014, puis repoussé une nouvelle fois à une date qui reste encore à fixer. En effet, conscients des difficultés rencontrées, le secrétaire général des ministères et le directeur général des finances publiques ont sa isi la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (DINSIC) le 23 avril 2015, soit environ deux mois après la notification de l'enquête de la Cour, d'une demande d'audit relatif à la gouvernance stratégique du projet ministériel SIRHIUS et au déploiement de SIRHIUS v. 1 à la DGFiP. Remis le 21 septembre 2015, l'audit de la DINSIC conclut en faveur de la réalisation de la bascule de la direction générale dans SIRHIUS et incite à accélérer l'intégration du nouveau SIRH au sein des systèmes d'information « métiers » de la DGFiP. Pourtant, six mois après la remise de ce rapport, aucun calendrier n'a encore été fixé.

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Ce retard apparaît d'autant plus anormal que la version du logiciel adaptée aux besoins de la DGFiP est disponible depuis novembre 2014 et que ses services informatiques assurent la maîtrise d'œuvre du projet. Plus encore, autorité de rattachement de l'ONP, la DGFiP savait que la mise en place du nouveau calculateur de paie supposait le déploiement de SIRHIUS au sein des MEF dans un calendrier contraint et que les retards mettaient en danger la bonne fin d'un projet, à dimension interministérielle, dont elle était pourtant, avec la direction générale de l'administration et de la fonction publique l'un des deux promoteurs.

Par ailleurs, réorganisation des services des ressources humaines qui devait accompagner le déploiement de SIRHIUS n'est pas achevée. Un regroupement a été réalisé pour trois directions : l'INSEE a mis en place son CSRH à la faveur de l'installation d'une partie des services de la direction générale à Metz ; la DGDDI a installé un CSRH unique pour l'ensemble de la direction à Bordeaux ; et le secrétariat général a créé un service unique au sein de sa direction des ressources humaines. En revanche, la DGCCRF, malgré des effectifs limités, a finalement refusé de rejoindre le CSRH du secrétariat général et créé son propre service.

Enfin, aucune décision n'a encore été prise sur la réorganisation des services de ressources humaines de la DGFiP, qui constitue pourtant l'enjeu essentiel. Selon les informations recueillies par la Cour, les CSRH ne seraient déployés qu'à partir de 2019, à ra ison de dix à douze unités adossées à des directions départementales des finances publiques. Ce schéma n'avait pas encore fait l'objet d'une annonce officielle lorsque la Cour a clôturé son contrôle. De plus, contrairement aux autres directions des MEF, la DGFiP a choisi de créer ses CSRH après la mise en service du progiciel. Si ce choix n'a pas été contesté par l'audit réalisé par la DINSIC, il conduira néanmoins à former au nouvel applicatif les gestionnaires actuels répartis sur plus de 130 implantations, avant de procéder à leur regroupement au sein des 10 à 12 CSRH.

2. UN SYSTÈME DE GOUVERNANCE INADAPTÉ À LA CONDUITE EFFICACE DU PROJET

Comme elle l'avait constaté en analysant les raisons de l'échec de l'ONP, la Cour estime que les défauts de la gouvernance du projet SIRHIUS sont largement responsables des retards enregistrés.

Plutôt que de centraliser la gestion en regroupant l'ensemble des leviers de décision au niveau du secrétariat général, les compétences ont été « distribuées » entre ce dernier et les autres directions générales dans une logique de subsidiarité. Si le secrétariat général assume la maîtrise d'ouvrage stratégique du nouveau SIRH des MEF, il s'appuie sur la DGFiP et sa « mission SIRHIUS » pour assurer la maîtrise d'ouvrage opérationnelle et la maîtrise d'œuvre du projet. A la fois productrice et principale utilisatrice du SIRH, la DGFiP joue un rôle dual dans la réalisation de SIRHIUS, comme elle a pu l'avoir pour le projet SI-Paye.

Les directions « métier » conservent par ailleurs l'entière maîtrise du calendrier de déploiement du nouveau SIRH, ainsi que les modalités de mise en œuvre des CSRH. Elles disposent enfin d'une large marge de manœuvre dans la gestion de la relation entre SIRHIUS et leurs propres applications RH pour gérer l'évaluation des agents, leur formation, la mobilité, et l'infocentre.

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Même encadrée par des contrats de service triennaux et structurée par des réunions périodiques de divers comités, cette gouvernance, pour le moins complexe, n'a pas fait la preuve de son efficacité.

Ainsi, la surveillance et le contrôle de l'avancement du projet ont été défaillants et le suivi de la gestion budgétaire a été particulièrement mal assuré. De même, les problèmes techniques posés par les montées en versions successives du progiciel HR Access, qui sert de support technique à SIRHIUS, ont été mal anticipés et sont au cœur des difficultés constatées dans le déploiement du SIRH : difficulté d'anticipation des montées en version, problèmes récurrents d'interfaçage entre le système d'information principal et les applications « métiers » satellites, dérive du calendrier.

Le choix d'une gouvernance polycentrique reposant largement sur le consensus des parties prenantes, au lieu de la confier au secrétaire général, à l'opposé des bonnes pratiques reconnues pour la gestion des grands projets informatiques, témoigne de la faiblesse du positionnement institutionnel du secrétariat général à l'égard des grandes directions générales des ministères économiques et financiers, faiblesse déjà soulignée par la Cour dans son référé au Premier ministre du 25 juillet 2014 sur les secrétariats généraux des ministères.

Un renforcement de l'autorité du secrétariat général et de ses responsabilités , notamment dans la conduite des grands projets informatiques concernant l'ensemble des directions générales, est indispensable.

Une telle évolution semble particulièrement nécessaire depuis la création, en 2011 , de la DISIC devenue DINSIC en 2015, rattachée aux services du Premier ministre, dont les secrétaires généraux des ministères sont les inte rlocuteurs naturels et qui a vocation à être le pilote de la modernisation des systèmes d'information de l'État.

3. DES COÛTS SIGNIFICATIFS POUR UN RETOUR SUR INVESTISSEMENT QUASI INÉXISTANT

Du fait de la complexité du montage budgétaire retenu, il est difficile d'apprécier la dérive des coûts du projet SIRHIUS. En effet, contrairement aux bonnes pratiques en matière de grands projets informatiques, aucune estimation prévisionnelle complète du coût du projet n'a été réalisée à son lancement. De plus le périmètre budgétaire du projet SIRHIUS n'a jamais été défini précisément, ce qui rend le suivi financier du projet aléatoire. Ainsi , les dépenses exposées sont réparties entre le secrétariat général, en charge des dépenses d'acquisition et de maintenance des matériels et des logiciels, de réalisation de l'application, de sa « recette » technique et de la conduite du déploiement, et les directions du ministère qui supportent la charge des adaptations de l'applicatif à leurs besoins spécifiques et de la reprise des données.

Une reconstitution des dépenses réalisées, effectuée par le secrétariat général, fait apparaître que, depuis son lancement et jusqu'à la fin de 2014, le projet SIRHIUS aurait coûté près de 104 M€. D'ici 2019, son coût total pourrait atteindre plus de 140 M€.

Sur le périmètre restreint des coûts externes de construction de l'applicatif estimé lors du comité de pilotage du 25 mai 2007, on peut estimer que SIRHIUS a coûté 10,9 M€ de plus que prévu à l'orig ine, soit une dérive de 23 % par rapport aux estimations initiales.

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Par ailleurs, la perspective d'un changement de version de SIRHIUS pour tenir compte de l'évolution du progiciel HR Access risque de renchérir le coût final du projet. Selon le centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH) successeur de l'ONP, une telle montée de version n'est pas planifiée « à court terme » mais elle paraît inéluctable d'ici quelques années. Sur le plan technique, cette évolution aurait pour conséquence une remise à plat de SIRHIUS et des nombreuses interfaces du progiciel avec les applications RH des directions « métier » des MEF.

Les gains attendus de SIRHIUS en termes d'efficacité et de qualité de la GRH n'ont pu être estimés à ce stade. En effet, le projet n'a pas été doté d'indicateurs de performances susceptibles d'identifier les gains tirés de sa mise en œuvre par rapport aux solutions préexistantes au sein des MEF. Des améliorations de la fonction RH sont certes attendues mais elles sont variables d'une direction à l'autre et les différentes directions générales ont eu du mal à identifier devant la Cour quelle était la plus-value de SIRHIUS.

Après l'abandon du nouveau calculateur de paie (SI-Paye) qui devait être alimenté par SIRHIUS, l'intérêt du projet réside avant tout dans les gains de productivité qu'il doit permettre dans la gestion des ressources humaines. Ceux-ci doivent être favorisés par le regroupement des services gestionnaires au sein des CSRH.

Or, le nombre de CSRH devrait être supérieur à la cible initiale (une dizaine). De plus le décalage à 2019 de la mise en place des CSRH de la OGFiP retardera la réalisation des gains de productivité et donc l'éventuel retour sur investissement. Enfin l'ampleur des réductions d'effectifs attendues (environ 300 ETP) pourrait être réduite du fait de la volonté de la OGFiP de maintenir dans la plupart de ses directions départementales une GRH de proximité, en complément des nouveaux CSRH. Le redéploiement éventuel d'une partie des économies en emplois induites par la mise en service complète de SIRHIUS réduira it ainsi les économies de fonctionnement que devait permettre l'important investissement consenti.

Après l'échec du projet de nouveau système d'information de la paye porté par l'ONP, mis en exergue dans le rapport public annuel de la Cour en 2015, les retards dans la conduite du projet SIRHIUS, dont le déploiement est loin d'être achevé, et les dérives budgétaires constatées témoignent une nouvelle fois de la permanence des difficultés que rencontrent les ministères économiques et financiers (MEF) à conduire un projet informatique de grande ampleur dans des délais raisonnables et avec un budget resserré. Ils appellent la mise en œuvre rapide de mesures efficaces pour améliorer la gouvernance et le pilotage de ce projet, pour en assurer la bonne fin et garantir des gains de productivité en rapport avec l'importance des investissements consentis. Il en va, pour les MEF, de leur devoir d'exemplarité dans la conduite et la finalisation d'un grand chantier de modernisation et de rationalisation de la gestion publique.

À l'issue de ses travaux, la Cour formule donc les recommandations suivantes :

- Recommandation n° 1 : améliorer la gouvernance du projet SIRHIUS en renforçant le rôle du secrétariat général des MEF dans sa conduite opérationnelle et budgétaire ;

- Recommandation n° 2 : fixer, sans délais, le calendrier et les modalités du plan de bascule de la OGFiP dans SIRHIUS, y compris pour ce qui concerne le déploiement des centres de service RH ;

- Recommandation n° 3 : s'assurer de la réalisation des économies d'ETP tirées de SIRHIUS sur la fonction GRH prise dans sa globalité.

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Je vous serais obligé de me faire connaître , dans le délai de deux mois prévu à l'article L. 143-5 du code des juridictions financières, la réponse que vous aurez donnée à la présente communication 1.

Je vous rappelle qu'en application des dispositions du même code :

deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des finances et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. Il sera accompagné de votre réponse si elle est parvenue à la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès sa réception par la Cour (article L. 143-5) ;

dans le respect des secrets protégés par la loi , la Cour pourra mettre en ligne sur son site internet le présent référé, accompagné de votre réponse (article L. 143-1 ) ;

l'article L. 143-10-1 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé, vous fournissiez à la Cour un compte rendu des suites données à ses observations, en vue de leur présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être adressé à la Cour selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné convenue entre elle et votre administration.

Didier Migaud

1 La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse sous forme dématérialisée via Correspondance JF (https://corresoondancejf.ccomptes.fr/linshare/) à l'adresse électronique suivante : greffepresidence@ccomptes.fr (cf. arrêté du 8 septembre 2015 portant application du décret n° 201 5-146 du 10 février 2015 relatif à la dématérialisation des échanges avec les juridictions financières).

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