INTRODUCTION L'administration est soumise un droit qui rgit son organisation et son activit et, par l mme, ses rapports avec les administrs, qui sont sa raison d'tre et dont elle tend satisfaire les besoins par l'exercice d'activits d'intrt gnral ou, plus prcisment, par des activits de service public. Ce droit est le droit administratif qui appartient la branche du droit public tout comme le droit constitutionnel dont il assure le prolongement. Cela dit, le droit administratif qui a pour objet d'enfermer l'administration dans le droit est n en France du principe de la sparation de l'administration et de l'autorit judiciaire. Ce principe n de la volont de l'tat de briser les rsistances qu'opposaient les tribunaux judiciaires la volont de rformer et de moderniser l'administration est pos par la loi des 16-24 Aot 1790 et le dcret du 16 Fructidor an III (1795). Ce principe signifie que l'administration est soustraite toute justiciabilit devant les tribunaux judiciaires ; ces tribunaux ne peuvent plus connatre des actes de l'administration c'est--dire les actes des autorits administratives, ni de la responsabilit administrative. Ainsi, dsormais, l'administration sera son propre juge dans la mesure o il n'existait pas alors de juge spcial pour l'administration. Les affaires intressant l'administration sont dsormais portes devant elle ; c'est ce que l'on a appel le systme du ministre-juge ou de l'administrateur-juge dans lequel l'administration tant son propre juge, est la fois juge et partie. Le principe de la sparation affirme par les textes sera confirm le 08 Fvrier 1873 par un arrt clbre du tribunal des conflits, l'arrt Blanco. En effet, le tribunal des conflits nonait en substance : l'administration, puissance publique ne peut tre rgie par les principes qui sont tablis dans le code civil, pour les rapports de particulier particulier ; elle a ses rgles spciales qui varient suivant les besoins du service et la ncessit de concilier les droits de l'tat avec les droits privs . Autrement dit, les tribunaux judiciaires ne peuvent connatre de la responsabilit de l'administration assumant une mission de service public. Les rgles applicables l'administration ne sont pas et ne doivent pas tre celles du code civil ou plus largement celles du droit priv. Positivement, l'administration a ses rgles propres distinctes de celles du droit priv. Ces rgles sont donc autonomes, spciales, drogatoires au droit commun (priv) et tiennent compte de la ncessit de concilier les droits de l'tat avec ceux des personnes prives. Ce droit administratif est un droit qui n'est pas codifi au contraire des rgles du droit civil. Il s'agit donc d'un droit l'laboration duquel le juge administratif et notamment le conseil d'tat ainsi que le tribunal des conflits ont jou et continuent djouer un rle essentiel : les grands principes du droit administratif (ex : le principe de la non rtroactivit des actes administratifs, le principe des droits acquis, les droits de la dfense) sont l'uvre du juge administratif. Ainsi, le droit administratif se prsente comme un droit essentiellement jurisprudentiel. Mais, il y a lieu de prciser avec empressement qu'il existe galement des rgles de droit administratif consacrs par des textes : constitution, lois, rglements (le statut gnral de la fonction publique, la loi sur le dpartement...). Le droit administratif Franais ainsi prsent va pntrer l'espace Ivoirien. Cela en vertu de l'article 76 de la constitution du 03 Novembre 1960 qui dispose : la lgislation actuellement en vigueur en Cte d'Ivoire reste applicable, sauf/intervention de textes nouveaux en ce quelle na rien de contraire la prsente constitution . La constitution de la deuxime Rpublique, celle du 1er Aot 2000 a repris et reconduit en tous points cette disposition travers son article 133. Prcisons que le mot lgislation doit tre entendu au sens large comme dsignant l'ensemble des rgles juridiques en vigueur au moment ou la Cte d'Ivoire accdait l'indpendance.

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Il y a lieu galement d'observer, que par cela seul, que la Cte d'Ivoire est dsormais un tat souverain, la jurisprudence Franaise postrieure l'avnement de l'indpendance de la Cte d'Ivoire n'est pas applicable en Cte d'Ivoire et de ce fait, ne saurait tre envisage comme faisant partie de la lgislation dont il est question dans la constitution ; cela relve de l'vidence. Toutefois, rien ne s'oppose ce que le juge Ivoirien s'en inspire comme il le fait dj. Ceci tant, le droit administratif tel qu'enseign se prsente comme un droit spcial. Ce droit comprend essentiellement des rgles spciales, drogatoires aux rgles du droit priv. C'est que, des problmes juridiques, parfois semblables ceux que l'on rencontre dans les rapports entre personnes prives, le droit administratif apporte des solutions spcifiques. C'est le cas du contrat, de la responsabilit. La spcificit des rgles du droit administratif vient de ce que l'administration poursuit un but d'intrt gnral alors que les particuliers ou d'une manire gnrale, les personnes prives poursuivent dans leurs actions un but d'intrt priv, personnel ou catgoriel. Il apparat en consquence normal que l'administration se voit appliquer des rgles qui tiennent compte des objectifs qu'elle poursuit. C'est l le fondement du droit administratif. A ct des rgles spciales que l'on retrouvent dans les rapports entre personnes prives, il existe des rgles considres comme des rgles de droit administratif mais qui sont en ralit "empruntes" au droit priv et notamment au droit civil. C'est le cas du principe de la non rtroactivit consacre par l'article 2 du code civil Franais. Mais, cet emprunt n'entame pas l'autonomie du droit administratif car le juge de l'administration empruntant ces rgles au droit priv les applique avec un esprit nouveau, avec une tonalit nouvelle ralisant par l leur intgration dans le corps des rgles du droit administratif. Par ailleurs, notons que l'administration n'est pas soumise qu'au droit administratif. Elle est parfois assujettie aux rgles de droit priv et cela, indique Lon BLUM lorsqu 'elle s'habille en civil , c'est--dire lorsqu'elle se place dans les mailles du droit priv. C'est le cas lorsque l'administration se comporte comme un particulier, un industriel ordinaire, (arrt BAC ELOKA). Le droit administratif, droit applicable l'administration (dfinition organique) ou ensemble de rgles juridiques drogatoires au droit priv qui rgissent l'activit administrative des personnes publiques donc droit spcial (dfinition matrielle qui prime sur la prcdente) est appliqu dans des tats dots d'un systme de dualit de juridiction par un juge spcial qui est le juge administratif : c'est le cas en France. Dans les tats ayant au contraire un systme d'unit de juridiction mais ayant institu un droit administratif, ce droit administratif est appliqu par le juge ordinaire comptent pour rgler la fois les affaires de droit public et de droit priv : c'est le cas de la Cte d'Ivoire qui continue de vivre sous le rgime de l'unit de juridiction bien que la constitution ouvre la voie la dualit travers l'institution d'un conseil d'tat et d'une cour de cassation et la possibilit offerte aux lgislateurs de crer des tribunaux administratifs. Le droit administratif ainsi prsent se fonde sur plusieurs critres permettant de le dfinir ; c'est dire qu'il n'existe pas un critre unique, unificateur que l'on pourrait proposer comme le critre du droit administratif. D'abord, le service public dfini comme une activit d'intrt gnral, prise en charge par l'administration a t pendant longtemps considr comme le seul critre, le seul critre du droit considr administratif. Cette thse tait dfendue par l'cole de Bordeaux avec sa tte le Doyen Lon DUGUIT. Ce critre est insuffisant car existence dsormais de service public industriel et commercial auquel s'applique le droit priv alors qu'une personne publique est partie en instance (socit commerciale de l'Ouest Africain ou arrt BAC ELOKA). La doctrine s'est alors rabattue sur la notion de puissance publique avec l'cole de Toulouse ayant sa tte le clbre Doyen Maurice HAURJOU.2

Ainsi, le droit administratif serait le droit de la puissance publique. Mais ce critre a aussi des insuffisances dans la mesure o l'ide de puissance publique ne rend pas compte de toutes les rgles administratives car note Jean RIVERO, l'administration est parfois "ligote", c'est la servitude publique. Ex : l'administration est toujours tenue de raliser dans son action l'intrt gnral, ce qui n'est pas le cas des particuliers. Enfin, le Professeur Marcel WALINE voyait dans la notion d'utilit publique le critre de droit administratif. Or, pour atteindre l'utilit publique, l'administration recourt certes au droit administratif, mais elle fait aussi appel parfois lorsque l'utilit publique le commande aux rgles du droit priv. Ainsi, l'utilit publique n'est pas tout fait apte porter le droit administratif. En dfinitive, ladministration, objet de droit administratif, est dfinie par Jean RIVERO, comme lactivit par laquelle les autorits publiques pourvoient, en utilisant le cas chant, des prrogatives de la puissance publique, la satisfaction des besoins dintrt public Ces prcisions faites, il importe de mener l'tude du droit administratif travers trois parties dont la premire sera consacre l'organisation administrative, la seconde l'action administrative et la troisime au contrle de l'administration.

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PREMIERE PARTIE : L'ORGANISATION ADMINISTRATIVEII s'agit ici d'tudier les principes de base de l'organisation administrative ainsi que les structures administratives.

CHAPITRE I- LES PRINCIPES DE BASE DE L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE L'analyse portera ici sur les procds techniques de l'organisation de l'administration publique et sur sa technique de contrle. SECTION 1 : LES PROCEDES TECHNIQUES Les procds techniques de l'organisation administrative peuvent tre regroups en deux (2) catgories non exclusives : il s'agit des procds autoritaires et du procd dmocratique qu'est la dcentralisation. PARAGRAPHE I- LES PROCEDES AUTORITAIRES Ces procds sont autoritaires du fait que l'autorit centrale (tat) rgle seul plus ou moins directement les affaires de l'tat, notamment par l'mission d'ordre sans la participation des autorits locales. On en distingue deux (2): la centralisation et la dconcentration. A- LA CENTRALISATION La centralisation se dfinit comme la technique d'organisation administrative qui consiste reconnatre l'tat comme la seule personne publique comptente pour rgler tous les problmes de la nation. Ici, la totalit des activits administratives est assure par les services centraux et les services locaux de l'tat. Dans un tel systme, il n'existe qu'un centre unique de dcision, qui de la capitale met des ordres et coordonne toutes les activits administratives. Ainsi, les problmes auxquels sont confronts les habitants de Tabou ou d'Agboville sont rgls par dcision du Ministre intress depuis la capitale. Ce systme prsente des avantages et des inconvnients : Au titre des avantages, on note sur le plan politique que la centralisation prserve l'unit nationale. Au plan administratif, son unit d'action lui permet d'tre efficace et rentable. Enfin au plan financier, la centralisation est peu coteuse car elle permet de raliser l'conomie de fonctionnaires et de btiments et autres accessoires de l'appareil administratif. S'agissant des inconvnients, on prcise qu'au plan politique, la centralisation n'est pas dmocratique car elle exclut la participation des administrs la gestion des affaires locales et partantes l'exercice du pouvoir local. Ensuite, au plan administratif, la centralisation peut compromettre l'efficacit et la rentabilit de l'administration en raison de sa lourdeur et sa lenteur (tout tant dcid depuis la capitale). Elle ne permet pas en outre de rapprocher l'administration des administrs. Vu le fait que les inconvnients l'emportent sur les avantages, les tats ont gnralement recours la technique de la dconcentration.

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B- LA DECONCENTRATION C'est un procd technique intermdiaire entre la centralisation et la dcentralisation. Elle est apprhende comme la technique d'organisation administrative qui consiste confrer des pouvoirs de dcisions plus ou moins tendus des organes locaux du pouvoir central. Ces organes appels autorits dconcentres, ne sont que des rouages de l'autorit central (l'tat, qu'il reprsente). Ils agissent en son nom. Ainsi dfinie, la dconcentration entretient un rapport avec la centralisation, car la dconcentration est une modalit de la centralisation. En effet, la dconcentration est une simple distribution du pouvoir au sein de l'appareil administratif d'tat. L'autorit dconcentre peut certes prendre la dcision sans avoir en rfrer au pouvoir central, mais elle agit en son nom. Pour terminer sur ce point, notons qu'on distingue deux formes de dconcentration : la dconcentration territoriale ou horizontale et la dconcentration technique ou verticale ou par service. Dans la dconcentration territoriale, le pouvoir de dcision est confi une autorit, un organe dont la comptence s'exerce dans le cadre d'une circonscription administrative qui ne bnficie pas de personnalit morale. En revanche, dans la dconcentration technique, le pouvoir de dcision est confi une autorit, un organe spcialis techniquement (ministre-directeur de service au sein d'un ministre-chef des services extrieurs). Toutefois, les deux (2) formes de dconcentration peuvent concider ou se superposer. C'est le cas des chefs de services dpartementaux des travaux publics qui ralisent la dconcentration par service (travaux publics) dans le cadre de la dconcentration territoriale (dpartement). PARAGRAPHE II- LE PROCEDE DEMOCRATIQUE : LA DECENTRALISATION Le caractre dmocratique de la dcentralisation peut se vrifier en examinant la notion et les conditions de la dcentralisation. A- NOTION La dcentralisation est le procd technique d'organisation qui consiste confrer des pouvoirs de dcision des organes locaux, autonomes, distincts de ceux de l'tat. Ces organes appels autorits dcentralises, rglent les problmes d'intrt local tandis que l'autorit centrale prend en charge ceux prsentant un intrt national. La dcentralisation appelle l'ide d'autonomie administrative qui consiste abandonner des administrations autonomes la solution des problmes qui les concernent. En cela, la dcentralisation se distingue de la dconcentration. Les diffrences rsident dans la signification et la technique juridique des deux (2) notions. En effet, les deux (2) notions n'ont pas la mme signification : la dcentralisation a une valeur dmocratique permettant aux citoyens de la collectivit concerne de grer eux-mmes leurs affaires ou par l'intermdiaire des lus locaux. La dconcentration n'a pas cette valeur. Elle se rduit une technique de commandement car ici toutes les affaires de l'tat sont grer par l'tat lui-mme (pouvoir central) ou par l'intermdiaire de son reprsentant local. En outre, les deux notions obissent deux techniques diffrentes : dans la dcentralisation, les collectivits locales jouissent d'une personnalit juridique propre. C'est dire que les actes manant de leurs organes leur sont imputs et elles doivent rpondre des consquences dommageables de ces actes. Par contre, dans la dconcentration, les circonscriptions territoriales n'ont pas la personnalit juridique. Aussi, leurs actes sont imputs l'tat et qui doit rpondre de5

leurs consquences dommageables. Au del de leurs divergences, la dcentralisation et la dconcentration entretiennent des rapports qui se caractrisent par le dessaisissement du pouvoir central au profit des entits dcentralises ou dconcentres qui exercent sur place ces pouvoirs qui chappent l'tat : cela entrane deux (2) consquences : la superposition des divisions territoriales et le ddoublement fonctionnel dans le premier cas, la mairie et le dpartement sont la fois de simples circonscriptions administratives (dconcentration) et des collectivits territoriales (dcentralisation). S'agissant du ddoublement fonctionnel, notons qu'il consiste pour une mme autorit exercer des comptences deux (2) titres distincts, au nom de deux (2) personnes juridiques. Ainsi le Maire, autorit dcentralise agit tantt au nom de la commune tantt an nom de l'tat. Indiquons enfin que la dcentralisation tout comme la dconcentration peut revtir deux (2) formes ou modalits : la dcentralisation territoriale ou horizontale et la dcentralisation technique ou verticale. La dcentralisation territoriale ou horizontale repose sur une base gographique. Elle consiste confrer l'autonomie administrative c'est--dire l'autonomie dans l'organisation administrative, une circonscription locale en lui octroyant la personnalit juridique. Quant la dcentralisation par service, elle consiste confrer l'autonomie administrative un service public (Universit) en lui octroyant la personnalit juridique. Mais, quelles conditions peut-on parler de dcentralisation ? B- LES CONDITIONS DE LA DE CENTRALISATION Pour qu'il y ait dcentralisation, il faut obligatoirement la runion de trois (3) conditions cumulatives : la reconnaissance des affaires locales ou d'intrts locaux, l'existence d'organes propres et l'octroi de la personnalit juridique. - la reconnaissance d'intrts propres : la collectivit locale doit avoir des intrts propres, distincts de ceux de l'tat. Les intrts propres correspondent aux besoins locaux qui se distinguent ainsi des besoins gnraux de l'tat. Les intrts propres des entits dcentralises sont dtermins par le pouvoir central notamment le parlement. Il appartient donc l'tal seul de dterminer quelles sont tes affaires qui prsentant un intrt national doivent lui revenir et celles qui ayant un intrt local doivent tre laisses la gestion des collectivits locales. - l'existence d'organes propres : les organes propres sont les autorits qui grent les intrts locaux ou affaires locales. Ces organes doivent tre indpendants ou autonomes par rapport au pouvoir central. Ils doivent tre lus par la population locale car l'lection est une garantie de l'autonomie des autorits dcentralises. Ainsi, le conseil municipal lu, lit en son sein le Maire. La nomination qui est prvue dans certains cas (comme pour les gouverneurs de districts) fait figure d'exception. Elle est peut propre assurer l'autonomie des organes dcentraliss. - l'octroi de la personnalit juridique : la personnalit juridique est l'aptitude tre titulaire de droit et tre soumis des obligations. Ainsi, l'octroi de la personnalit juridique (morale) permet la collectivit d'exister juridiquement et de prendre effectivement en charge de manire autonome les affaires locales : par consquent, la collectivit territoriale peut recruter son personnel, le rvoquer, ester en justice, contracter.... Elle jouit de l'autonomie financire, dispose d'un patrimoine qu'elle gre elle-mme. Mais, cette autonomie financire est compromise par le manque de ressources des collectivits locales.

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SECTION II- LES TECHNIQUES DE CONTRLE Ce sont les modalits ou formes de contrle susceptibles de s'exercer sur l'administration publique. Ces techniques varient suivant qu'il s'agit de la centralisation ou de la dconcentration ou au contraire de la dcentralisation. Dans le premier (1er) cas s'exerce un contrle hirarchique dit encore pouvoir hirarchique, tandis que dans le second un contrle de tutelle ou tutelle administrative.PARAGRAPHE I- LE CONTRLE HIERARCHIQUE OU POUVOIR HIERARCHIQUE

Le contrle hirarchique est celui qui s'exerce au sein d'une mme personne publique, un chef appel suprieur hirarchique sur des agents appels ses subordonns ou infrieurs. Ce pouvoir dcoule du principe hirarchique sur lequel repose l'organisation administrative et selon lequel, note BOCKEL : chaque agent est reli directement une autorit suprieure, sous les ordres de laquelle il exerce ses fonctions . De ce principe gnral dcoulent les principes et les procds du pouvoir hirarchiques. A- LES PRINCIPES Les principes qui gouvernent le pouvoir hirarchique sont au nombre de deux (2): - le pouvoir hirarchique existe sans texte ; - et les subordonns ne disposent d'aucun moyen de dfense. 1- L'existence du pouvoir hirarchique sans texte Le pouvoir hirarchique est un pouvoir qui revient de droit au suprieur qui peut par consquent l'exercer d'office mme si aucun texte ne l'a prvu. On dit que ce pouvoir se prsume. Il est en effet inhrent sa qualit de suprieur hirarchique. Ainsi, dans l'affaire QUERALT, le conseil d'tat a dcid (30 Juin 1950) que le suprieur hirarchique qui se retranche derrire l'absence de texte pour refuser d'exercer son pouvoir hirarchique sur son subordonn mconnat sa comptence. 2- L'absence de moyens de dfense de subordonn Le subordonn reste pratiquement sans dfense face l'tendue des pouvoirs du suprieur hirarchique. Cela est d d'abord l'entier pouvoir d'annulation et de reformation dont dispose le suprieur hirarchique. Le pouvoir auquel s'ajoute celui d'instruction, peut tre exerc autant pour des raisons de lgalit que d'opportunit (sous rserve du droit acquis (cas de nomination). Ensuite, le subordonn ne peut s'opposer la dcision de son suprieur car la comptence qui lui est attribu l'est, non dans son intrt propre, mais dans celui du service public. Au contraire, il pse sur le subordonn une obligation d'obissance hirarchique. Aussi, doit-il mme excuter l'ordre illgal, sous la stricte rserve que l'illgalit ne soit pas manifeste c'est--dire , celle dont l'excution serait susceptible d'entraner des consquences graves (CE 10 Novembre 1944, LAGNEUR, D. 1945,1, P. 88)

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Enfin, le recours pour excs de pouvoir contre la dcision du suprieur hirarchique lui est ferm, n'ayant pas d'intrt pou agir. L'intrt pour agir n'existe que si la dcision porte atteinte son statut (cas de la sanction disciplinaire). B- LES PROCEDES DU CONTRLE Le contrle du suprieur hirarchique s'exerce la fois sur les organes et sur leurs actes. 1- Le contrle sur les organes II se rduit pratiquement au pouvoir disciplinaire en vertu duquel le suprieur hirarchique peut prendre toute une gamme de sanctions ou de mesures dites disciplinaires. Il sagit du blme, la suspension et de la rvocation. Ce pouvoir qui est discrtionnaire doit cependant s'exercer dans le respect de la lgalit et des garanties reconnues aux agents. 2- S'agissant du contrle sur les actes On distinguera les formes des portes de ce contrle. a- Au niveau des formes du contrle On notera deux (2) types : le contrle a priori et le contrle a posteriori. - le contrle a priori comprend l'instruction et l'approbation pralables. L'instruction : c'est un pouvoir pralable, en vertu duquel le suprieur peut imposer l'avance au subordonn le contenu des mesures prendre ou de l'action entreprendre. Le suprieur a aussi le droit de donner ses infrieurs les ordres ou instructions qu'il juge bon. L'approbation pralable : c'est le pouvoir par lequel le suprieur confre par son accord (validit) l'acte du subordonn (droit de veto express ou tacite). - le contrle a posteriori comprend l'annulation et la reformation. L'annulation est le pouvoir par lequel le suprieur met mme fin l'acte du subordonn. La reformation est le pouvoir par lequel le suprieur modifie le contenu de l'acte du Subordonn. b- La porte du contrle Le contrle hirarchique est la fois un contrle de la lgalit et un contrle de l'opportunit. ^ C'est un contrle de la lgalit car le suprieur vrifie si le subordonn s'est conform la lgalit c'est--dire au droit en vigueur. C'est un contrle de l'opportunit : ici, le suprieur vrifie si le subordonn s'est conform son point de vue. PARAGRAPHE II- LE CONTRLE DE TUTELLE Le contrle de tutelle qui constitue galement l'une des caractristiques de la dcentralisation est celui qu'exerce l'autorit centrale, dite autorit de tutelle sur l'activit de l'autorit dcentralise en vue notamment de faire respecter la lgalit. En droit Ivoirien, on distingue la tutelle classique de la tutelle assistance-conseil.

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A- LA TUTELLE CLASSIQUE Cette tutelle qui est le pendant du pouvoir hirarchique, lui est radicalement oppos au regard des principes, mais ne comporte que quelques diffrences quant aux procds de contrle. 1- Les principes Ils sont au nombre de deux (2): la ncessit d'un texte, la reconnaissance des moyens de dfense de l'autorit dcentralise a- La ncessit d'un texte Le principe de base qui gouverne la tutelle c'est l'adage pas de tutelle sans texte, pas de tutelle au del du texte . La tutelle ne s'exerce donc que si la loi l'a prvue et dans les limites et les conditions fixes par celle-ci. Ainsi, l'inverse du contrle hirarchique, le contrle de tutelle ne se prsume pas. b- Les moyens de dfense de l'autorit dcentralise Contrairement l'agent subordonn, l'autorit dcentralise dispose de moyens de dfense. Aussi, l'autorit dcentralise peut dfrer la censure du juge de l'excs de pouvoir la mesure illgale de tutelle. 2- Les procds de contrle On retrouve presque les mmes procds qui varient galement suivant que le contrle s'exerce sur les organes ou sur les actes. a- Le contrle sur les organes La tutelle de l'tat sur les organes dcentralises vise surmonter leur disfonctionnement, voir leur blocage. L'tat intervient pour prserver l'quilibre dlicat entre le principe de la libre administration des collectivits territoriales et celui de la lgalit nationale, tout particulirement le principe de la continuit du service public. L'autorit de tutelle dispose des mmes pouvoirs que le suprieur hirarchique. Ces pouvoirs qui s'exercent dans des conditions relativement plus strictes sont principalement la suspension et la rvocation. Ainsi, le Maire peut tre suspendu par le ministre de l'intrieur mais il ne peut tre rvoqu que par dcret en conseil des ministres. Et dans les deux cas, il doit tre pralablement entendu. De mme, le conseil municipal tout comme le conseil gnral ne peut tre dissous que par dcret en conseil des ministres. Mais, la dissolution n'est possible qu' deux (02) conditions : dysfonctionnement du conseil municipal ou gnral et une mise en demeure reste sans rsultat. b- Le contrle sur les actes La loi d'orientation de 2001 prvoit que la tutelle exerce par l'tat sur les collectivits dcentralises intervient a posteriori. Cela signifie que tout acte s'inscrivant dans le cadre de la tutelle administrative doit intervenir aprs qu'une mesure est prise par l'autorit sous tutelle. Ce point est respectueux du principe de l'autonomie administrative qui exclut tout rapport hirarchique entre le pouvoir central et les collectivits dcentralises. Le contrle a priori n'est possible que si la loi le prvoit. La tutelle sur les actes comporte plusieurs lments savoir l'approbation, l'autorisation pralable, l'annulation, l'inspection. Il y a galement la substitution d'office, qui permet l'autorit de tutelle d'agir en lieu et place de l'autorit dcentralise. Mais, ce pouvoir ne peut-tre exerc en principe qu' une double condition :9

- la dfaillance de l'autorit sous tutelle ; - une mise en demeure reste sans rsultat. Il rsulte de ce qui prcde que le contrle de tutelle n'admet pas le pouvoir d'instruction. Ainsi, l'autorit de tutelle ne peut donner d'instruction, ni d'ordre l'autorit dcentralise. Prcisons pour terminer, ici, que le contrle de tutelle est un contrle de stricte lgalit ce qui met fin au contrle de l'opportunit. Cette suppression rsulte de l'article 52 de la loi d'orientation de 2001 qui pose le principe de contrle posteriori dans le cadre de la tutelle administrative. B- LA TUTELLE ASSISTANCE-CONSEIL Cette forme de tutelle est propre la Cte d'Ivoire, rpondant l'objectif de dveloppement conomique qu'elle s'est fixe. Consacre par les diffrents textes sur la dcentralisation, la tutelle assistance-conseil contient surtout l'ide d'une assistance apporter aux collectivits locales. Cette assistance, ce soutien revt une triple dimension : - l'assistance en matriels et en biens ; - l'assistance en personnel ; - et le soutien financier. Il faut indiquer que si l'aide de l'tat aux collectivits dcentralises perdure, elle remettra n'en point douter, l'autonomie des structures bnficiaires.

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CHAP II- LES CADRES DE L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE II s'agit ici d'tudier les structures qui constituent l'administration. Or, l'administration n'est pas une, comme l'ont montr avec vigueur et autorit les professeurs Jean RIVERO et Charles EISENMANN. C'est qu'il y a d'une part l'administration d'tat, d'autre part, celle des entits dcentralises. On pourrait prsenter ainsi les dveloppements venir. Mais on peut aussi envisager la question sous un autre angle qui est celui des cadres territoriaux et des cadres non territoriaux ; c'est le schma que l'on retiendra. SECTION I- LES CADRES TERRITORIAUX L'expression s'applique aux structures administratives ayant une assise territoriale. On distingue cet gard l'administration d'tat et les collectivits dcentralise. PARAGRAPHE I- L'ADMINISTRATION D'TAT Elle comporte deux (2) niveaux : l'administration centrale et l'administration locale dconcentre. A- L'ADMINISTRATION CENTRALE L'administration centrale est prise en charge par trois organes cls de l'tat. Ces structures qui ont des fonctions principalement politiques sont la Prsidence de la Rpublique, la Primature et les dpartements ministriels. 1- La Prsidence de la Rpublique Certes, le Prsident de la Rpublique est d'abord une autorit politique, l'autorit suprme de l'tat. A ce titre, il incarne "1' unit nationale", et il est le "garant de l'indpendance nationale", (article 34 de la constitution). Mais, le Prsident de la Rpublique est aussi une autorit administrative. A ce titre, il est investi de certaines fonctions administratives et dispose pour les assurer des services administratifs. a- Les fonctions administratives du Prsident de la Rpublique Le Prsident de la Rpublique est investi de deux (2) principales fonctions administratives : il est responsable de la politique de la nation et il est chef de l'administration. - le Prsident de la Rpublique, responsable de la politique de la nation : Nonobstant l'institution d'un poste de premier ministre, l'excutif demeure monospale et au bnfice du Prsident de la Rpublique. Cela procde de ce que celui-ci est le seul responsable de la politique de la nation. Aux termes de l'article 50 de la constitution, le Prsident de la Rpublique "dtermine et conduit la politique de la nation". A ce titre, il est le dtenteur exclusif du pouvoir excutif et de ce fait du pouvoir rglementaire. En sa qualit de dtenteur exclusif du pouvoir excutif, le Prsident de la Rpublique dispose du pouvoir de nomination et de rvocation des ministres, il dtermine les attributions des ministres ; il prside le conseil des ministres ; en cela, il dirige et contrle l'action administrative des ministres. En tant que dtenteur du pouvoir rglementaire, le Prsident de la Rpublique exerce deux (2) types de responsabilit : celle d'assurer l'excution des lois et des dcisions de justice en prenant des rglements d'application ; celle de prendre des rglements applicables l'ensemble du11

territoire. - le Prsident de la Rpublique, chef de l'administration : Selon l'article 46 de la constitution/le Prsident de la Rpublique est le chef de l'administration. A cette fonction gnrale, il faut en rattacher deux (2) autres, particulires. La premire fait du Prsident de la Rpublique le chef de la diplomatie ; ainsi, il accrdite les ambassadeurs et les envoys extraordinaires auprs des puissances trangres (article 45 de la constitution). La seconde fait du Prsident de la Rpublique le chef suprme des armes (article 47 de la constitution). Il rsulte de ce qui prcde que le Prsident de la Rpublique "nomme aux emplois civils et militaires (article 46 de la constitution). Le pouvoir de nomination appelle, paralllisme de forme oblige, celui de rvocation. b- les services de la Prsidence les services de la Prsidence sont essentiellement au nombre de trois (3) : le cabinet, le secrtariat gnral de la Prsidence et l'inspection gnrale d'tat. - le cabinet qui est un organe minemment politique comprend les collaborateurs personnels du Prsident de la Rpublique, c'est--dire ses hommes de confiance, ce qui explique sa composition restreinte ; on distingue le cabinet civil du cabinet militaire. Le cabinet civil assiste le Prsident de la Rpublique dans l'exercice de ses attributions politiques et diplomatiques. Quant au cabinet militaire, il a en charge les problmes de scurit et assiste le Prsident de la Rpublique dans l'exercice de ses comptences militaires. - le secrtariat gnral est un organe plus administratif et technique que politique. Ses fonctions politiques consistent appuyer l'action gouvernementale se rapportant aux sances des conseils des ministres et des conseils de gouvernement. Son rle administratif se ramne la gestion administrative et financire des services et du personnel de la Prsidence. Il est dirig par un secrtaire gnral nomm par dcret du Prsident de la rpublique. - l'inspection gnrale d'tat : dirig par un inspecteur gnral d'tat, l'inspection gnrale d'tat comprend une quarantaine de membres qui bnficient d'un statut privilgi dcoulant de l'indpendance dont ils jouissent et des obligations auxquelles ils sont soumis. L'IGE exerce quatre grandes missions : Une mission gnrale de contrle et d'inspection du fonctionnement normal et rgulier des services publics ; Une mission spcifique de contrle technique ; contrle financier et de gestion de l'ensemble des administrations, des services et organismes soumis sa comptence ; Des missions particulires de contrle.. .ou d'enqute et toutes autres missions qui pourront tre assignes ; Une mission gnrale d'tude, de conseil et d'appui aux reformes et aux systmes d'information. 2- La primature Le poste de premier ministre a t institu pour la premire fois en Cte d'Ivoire par la loi N 90-1525 portant modification des articles 11, 12 et 24 de la constitution du 03 Novembre 1960. Le poste de premier ministre est repris et confirm par la constitution de la deuxime Rpublique. Ds lors, il importe d'identifier le premier ministre avant de prsenter les services mis sa disposition.

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a- Le premier ministre Le bicphalisme qui rsulte de l'institution d'un poste de premier ministre ct de la prsidence de la Rpublique n'est qu'apparent ; l'excutif est en effet rest monocphale, la rforme n'ayant introduit quun prsidentialisme dconcentr. Celui-ci procde de ce que le premier ministre cr et promu "chef du gouvernement" n'est vis--vis des autres ministres, qu'un primus inter pares. a-1- Le chef du gouvernement Le premier ministre en sa qualit de chef du gouvernement, constitue au sein de l'excutif un organe distinct du Prsident de la Rpublique. En effet, promu chef du gouvernement, le premier ministre dpouille le chef de l'tat de l'un de ses titres et fonctions. Le prsident de la Rpublique doit donc dsormais se contenter de ses titres et prrogatives de chef de l'tat et laisser au premier ministre, le soin de diriger, animer et coordonner l'action gouvernementale. A l'gard des autres ministres, le premier ministre bnficie de deux titres troitement lis mais dissociables : il est d'abord, comme son nom l'indique, le premier des ministres, ce qui le place la tte de la hirarchie ministrielle. Il apparat donc comme le chef des ministres, le Prsident de la Rpublique demeure le chef suprme. Il est ensuite chef du gouvernement, ce qui lui confre non seulement le pouvoir de proposer au Prsident de la Rpublique la nomination et la rvocation des ministres mais aussi celui d'animer et de coordonner l'action gouvernementale. Par ailleurs, l'article 53-2 de la constitution lui assigne un autre rle, celui de suppler le Prsident de la Rpublique "lorsqu'il est absent du territoire national. a-2- Un Primus inter pares Bien que consacr par la constitution, le premier ministre ne bnficie pas de vritables pouvoirs. C'est donc un organe dpendant du Prsident de la Rpublique. En effet, la constitution ne rserve pas au premier ministre une place spciale en lui faisant un titre particulier comme c'est le cas pour les autres organes principaux. Il est simplement log au titre III, intitul du Prsident de la Rpublique ; ce qui rvle dj sa dpendance l'gard du chef de l'tat. D'ailleurs, la dpendance du premier ministre l'gard du Prsident de la Rpublique se trouve encore renforce du fait que la constitution ne lui reconnat ni domaines propres de comptences, ni responsabilits propres. Cette situation dcoule des termes de l'article 41 de la constitution qui prescrit que le Prsident de la Rpublique demeure "le dtenteur exclusif du pouvoir excutif. C'est dire que l'excutif n'est pas partag entre le chef de l'tat et le chef du gouvernement ; l'exercice de ce pouvoir revient exclusivement au Prsident de la Rpublique. Toutefois, les prescriptions constitutionnelles relatives au pouvoir excutif et notamment au pouvoir rglementaire se sont trouves bouscules en consquence de la crise ne depuis le 19 Septembre 2002. En effet, les accords de paix sur cette crise (Linas Marcoussis-Accra-Pretoria) et les rsolutions des Nations Unies (1633 et 1721) ont contraint le Prsident de la Rpublique dlguer une partie de ses pouvoirs au chef du gouvernement. C'est ce quoi le Prsident de la Rpublique s'est attel travers les dcrets du 10 Mars 2003 et 11 Avril 2003 ; cette dlgation de pouvoirs a galement t prvue par l'accord de Ouagadougou du 04 Mars 2007. Mais, la vrit, le Premier Ministre n'tait pas le dlgataire d'un vritable pouvoir de dcision ; il n'avait que pouvoir de proposition. Il ne pouvait la vrit prendre par lui-mme d'acte rglementaire sur le fondement de la dlgation lui consentie. Or, il n'y a de dlgation de pouvoirs ou de comptences que dans la mesure ou le dlgataire (le Premier Ministre) peut prendre des dcisions ou des actes juridiques la place du dlgant (le chef de l'tat). b- Les services du Premier Ministre13

Les services du Premier Ministre se ramnent essentiellement trois (3) : ce sont le cabinet, le secrtariat gnral du gouvernement et les services rattachs (CEPICI-BNETD-INS le comit de privatisation...). 3- Le dpartement ministriel Le dpartement ministriel est un ensemble de services publics organiss et hirarchiss, placs sous l'autorit et la responsabilit d'un ministre. Le ministre tant dpourvu de la personnalit morale, le ministre reprsente l'tat et agit en son nom. Son tude amne envisager successivement son organisation et son titulaire. a- L'organisation Le dpartement ministriel se compose d'un cabinet, des services centraux et des services rattachs. - le cabinet : il se compose d'un petit groupe de collaborateurs du ministre qui lui est li personnellement si bien que son sort dpend la fois du ministre et du sort du ministre lui-mme. Mais, pour viter les excs du "clientlisme", les textes rglementaires limitent le nombre des membres du cabinet , en principe neuf(OP). Cependant, le nombre n'est pas respect et beaucoup de ministres vont bien au-del. Ex : Ministre de l'ducation national : 14 membres de cabinet. - les services centraux, la diffrence du cabinet sont des structures permanentes qui bnficient d'une relative stabilit, leur sort n'tant li celui du ministre. Ils ont un aspect administratif contrairement au cabinet qui a un aspect politique. Il existe deux catgories de services centraux : les directions gnrales et les directions centrales. Les directions gnrales ont une comptence qui s'tend sur l'ensemble du territoire national. Ex : la direction centrales de la comptabilit publique et du trsor au ministre de l'conomie et des finances. Quant aux directions centrales, elles sont des subdivisions des directions gnrales. Elles sont donc sous la direction et la coordination des directions gnrales. Ces directions centrales sont constitues par les secteurs techniques et oprationnels des activits menes par le ministre. Ex : la direction administrative et financire (DAF). - les services rattachs : ils comprennent des organismes consultatifs et les corps d'inspection. Les organismes consultatifs ont pour finalit de faire participer les spcialistes ou les intresss la prise de dcision. Ex : le conseil consultatif de l'ducation nationale. Les corps d'inspection quant eux, exercent un contrle interne l'administration. b- Le ministre II a une double qualit : il est la fois une autorit politique en tant que membre du gouvernement et une autorit administrative en tant que chef hirarchique du dpartement ministriel. b-1- Le ministre membre du gouvernement En cette qualit, le ministre un statut politique ; il est nomm par le Prsident de la Rpublique et est responsable devant lui. Il est rvocable. Sa nomination et sa rvocation relvent de critres politiques. Dans la rpartition des tches, le ministre est spcialis dans un secteur d'activits gouvernementales et administratives donnes qui fonctionne sous son14

autorit et sa responsabilit. Dans la hirarchie ministrielle, prcisons que ni la constitution qui rserve pourtant une situation particulire au premier ministre, ni la loi n'instaure entre les autres membres du gouvernement une hirarchie politique ou juridique. C'est dire que tous les ministres se trouvent sur un pied de stricte galit ; et le premier ministre n'est que le Primus inter pares, c'est--dire le premier entre ses gaux, ses pairs. Ce principe connat deux tempraments. Il existe en effet une hirarchie protocolaire et une hirarchie de fait. La hirarchie protocolaire procde du dcret de nomination des membres du gouvernement qui numre les dpartements ministriels selon un ordre dcroissant. Ainsi, du sommet la base nous avons : - le ministre d'tat : ce titre consacre l'importance politique du titulaire du poste qui peut ne pas disposer de portefeuilles ou tre charg de missions assez spcifiques ; - le ministre - le ministre dlgu : il dispose d'une autonomie moindre ; - le secrtaire d'tat ; - le sous-secrtaire d'tat. Quant la hirarchie de fait, celle-ci dpend d'un certain nombre de paramtres dont la nature et l'importance du dpartement ministriel mais galement le poids politique du titulaire du poste. Sous cette rserve, la hirarchie de fait peut s'tablir comme suit : - le ministre des finances ; - le ministre de la dfense ; - le ministre de la scurit intrieure ; - le ministre de la justice ; - le ministre de la fonction publique. b-2- Le ministre, chef du dpartement ministriel En cette qualit, le ministre dispose de trois pouvoirs : - le pouvoir de gestion : c'est celui en vertu duquel le ministre, pour assurer la bonne marche du service, organise le travail et dispose du personnel, du matriel et des crdits. C'est une gestion administrative et financire. Aussi, le ministre est-il amen conclure des contrats soit avec des fournisseurs, soit avec certains agents de l'tat pour leur recrutement ou encore ouvrir des concours et proposer la nomination des candidats reus ou y procder. Il est galement amen grer les biens et les crdits attribus son ministre et reprsenter l'tat en justice pour des litiges rentrant dans le cadre de ses comptences. Toutefois, notons que le pouvoir de gestion du ministre consiste essentiellement dans la prise de dcisions de congs ou d'affectation l'intrieur de ses services. C'est dire que l'administration du personnel chappe au ministre ; et cela revient au ministre de la fonction publique qui assure le recrutement et la promotion du personnel des ministres. - le pouvoir de dcisions : dans le cadre de son dpartement, le ministre est en principe la seule autorit administrative habilit prendre des dcisions c'est dire des actes administratifs unilatraux. Les dcisions peuvent tre rglementaires ou individuelles. Concernant les dcisions rglementaires, prcisons que le ministre ne les prend que de manire exceptionnelle ; et cela dans deux cas : lorsqu'un texte le prvoit et lorsque le ministre prend des mesures ncessaires l'organisation et au fonctionnement du service plac sous son autorit, (arrt JAMART, 7 Fvrier 1936, GAJA, 57). C'est dire que le pouvoir rglementaire appartient uniquement au chef de l'tat.15

S'agissant des mesures individuelles, l encore le ministre n'est comptent que dans deux cas : lorsqu'un texte le prvoit et lorsque le fonctionnement du service l'exige (arrt JAMART). - le pouvoir hirarchique : en tant que chef hirarchique du dpartement ministriel, c'est au ministre que revient le pouvoir hirarchique. Ce pouvoir s'exerce la fois sur les agents et sur leurs actes. Sur les agents, le ministre peut prendre des mesures internes d'affectation et de mutation ainsi que les sanctions lgres du premier degr (blme-suspension). Sur les actes, le ministre dispose du pouvoir d'instruction. C'est--dire qu'il peut donner des ordres aux agents placs sous son autorit. L'administration d'tat dont on voit quelques lments va au-del de l'administration centrale. Elle se prolonge en effet travers ce qu'on appelle l'administration locale d'tat ou encore l'administration locale dconcentre. B- L'ADMINISTRATION LOCALE DECONCENTREE La dconcentration est le systme ou la technique administrative dans laquelle les autorits locales dsignes par le pouvoir central reprsentent dans leur circonscription administrative, l'tat, veulent et agissent au nom de l'tat. Leurs actes sont imputables l'tat. C'est le cas du prfet dans le ressort du dpartement. En Cte d'Ivoire, les structures dconcentres (circonscription administrative) sont : la rgion, le dpartement, la sous-prfecture et le village. 1- La rgion Compose d'un ou plusieurs dpartements, l'administration rgionale a t institue en Cte d'Ivoire par le dcret N 91-10 du 16 Janvier 1991. La Cte d'Ivoire actuellement compte 19 rgions. La rgion constitue le nouvel chelon administratif destin prolonger l'administration centrale sur l'ensemble du territoire national. Elle reoit pour mission de favoriser la cohsion des services extrieurs et surtout de promouvoir le dveloppement conomique. En tant que circonscription administrative, la rgion n'a pas de personnalit juridique et est anime par le prfet de rgion qui est dlgu du gouvernement et le reprsentant direct de chacun des ministres dans sa circonscription. Ainsi, le prfet de rgion qui est en mme temps le prfet du dpartement abritant le chef-lieu de rgion, est charg d'une mission gnrale de dveloppement et d'administration de la rgion. En cela, il dispose de pouvoirs tendus consistant programmer, animer, coordonner et contrler les activits des prfets des dpartements ainsi que les services administratifs et techniques de la rgion et l'ensemble des services administratifs civils de l'tat intervenant dans la rgion ; il assure la gestion des personnels de l'tat placs sous son autorit ; il peut dlguer ses attributions et signatures aux prfets ainsi qu'aux directeurs des services rgionaux. Il a enfin un pouvoir financier consistant ordonner et liquider les dpenses sur proposition des directeurs rgionaux. 2- Le dpartement II a t cr par la loi N 59-4 du 28 Mars 1959. Ainsi cr, le dpartement est organis par la loi N 61-84 du 10 Avril 1961 relative au fonctionnement des dpartements. Cette loi a t modifie en 1965 et 1985. Ces diffrents textes ont t complts par la loi du 09 Aot 2001 sur le dpartement. En 2003, la Cte d'Ivoire comptait 58 dpartements ; ce chiffre est revu la hausse avec la cration de nouveaux dpartements. En tant que circonscription administrative, le dpartement n'a pas de personnalit juridique distincte de celle de l'tat. Il est dirig par un prfet nomm par dcret sur proposition du ministre de l'intrieur. Il a une obligation de loyalisme l'gard du gouvernement et il doit obissance aux ministres qui16

peuvent lui donner des instructions. Le prfet dispose de quatre types d'attributions. Il est reprsentant du pouvoir excutif dans le dpartement. A ce titre, il joue : Un rle protocolaire qui consiste reprsenter le pouvoir central dans les diffrentes crmonies du dpartement ; il doit tre plac au premier rang ; Un rle politique : en cela il est l'intermdiaire entre le gouvernement et les administrs du dpartement ; Un rle administratif qui consiste surveiller l'excution des lois et dcisions gouvernementales ; - il est coordonnateur des services de l'tat dans le dpartement. A ce titre, le prfet dispose d'un pouvoir rglementaire et peut prendre des mesures individuelles ; - un pouvoir d'apprciation d'ensemble sur chacun des directeurs et chefs de service sauf la justice, l'arme et les finances ; - il est autorit de police : ainsi, il prend des mesures qui intressent la sret de l'tat, la scurit des particuliers, la salubrit et la tranquillit publique, la sauvegarde du patrimoine national ; - il est collaborateur de l'autorit de tutelle. Ainsi, le prfet propose au ministre de l'intrieur la dmission d'office des membres du conseil gnral, de mme les dmissions volontaires des conseillers gnraux lui sont adresses. 3- La sous-prfecture C'est la circonscription administrative intermdiaire entre le dpartement et le village. C'est une circonscription administrative et une division interne du dpartement et lui est rattache. En 2001, le nombre de sous-prfecture est pass 245. La sous-prfecture est dirige par un sous-prfet nomm par dcret du Prsident de la Rpublique. C'est un auxiliaire du prfet. Il est assist dans sa tche par un conseil de sousprfecture qui n'a que les attributions consultatives. Les attributions du sous-prfet se ramnent la coordination des activits de la sous-prfecture et la responsabilit de l'administration gnrale de la sous-prfecture. Il est officier de l'tat civil et reprsente les intrts de la sous-prfecture auprs du prfet. Il surveille l'application des mesures administratives dans sa localit. Il reprsente l'tat dans sa localit et agit sous l'autorit du prfet, il contrle et supervise l'action des chefs de villages du territoire de la sous-prfecture. Il est responsable du maintien de l'ordre public dans le primtre sous-prfectoral. Enfin, il coordonne et contrle les activits des agents des services administratifs et techniques de sa circonscription. 4- Le village C'est une circonscription administrative de base du territoire national. Il est compos de quartiers constitus par la runion des membres d'une ou de plusieurs familles et ventuellement des campements qui lui sont rattachs. Le village a fait son entre officielle dans la lgislation Ivoirienne partir de 1995 avec la loi d'orientation du 27 Octobre 1995. Il dpend troitement de la sous-prfecture. Jusqu' 2001, la Cte d'Ivoire comptait 9000 villages. Le village est administr par un chef de village assist d'un conseil de village. Le chef de village est nomm par arrt du prfet sur proposition du sous-prfet aprs consultation des populations. Il est l'intermdiaire entre la communaut villageoise et l'administration centrale ; c'est un agent d'excution de l'administration ; il est un moteur de dveloppement.

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PARAGRAPHE II- LES COLLECTIVITES DECENTRALISEES La situation prsente plusieurs visages selon les tats. Il y a en effet des tats o la dcentralisation est plus pousse qu'ailleurs ; c'est le cas de l'Italie, de la France depuis les lois de 1982 dites lois de dcentralisation prises pour donner un nouvel lan, une pulsion nouvelle la dcentralisation. En Cte d'Ivoire, la situation qui tait embryonnaire connat depuis quelques annes une volution remarquable. La Cte d'Ivoire compte actuellement cinq structures dcentralises savoir la rgion, le dpartement, le district, la ville (regroupement de deux ou plusieurs communes contigus) et la commune. Notre analyse portera uniquement sur les collectivits territoriales qui fonctionnent actuellement. A- LE DEPARTEMENT Le dpartement en tant que collectivit territoriale ou dcentralise (voir la loi du 09 Aot 2001 sur l'organisation gnrale de l'administration territoriale) jouit de la personnalit juridique. En cela, il a un budget, un domaine et des biens dits dpartementaux ; il peut conclure des marchs, conventions et contrats dpartementaux ; agir en justice et rpondre de consquences rsultantes de ses actes. Dans sa forme dcentralise, le dpartement est gr par plusieurs organes, savoir le conseil gnral, le prsident du conseil gnral, le bureau du conseil gnral et le comit conomique et social dpartemental. Les attributions du conseil gnral, organe dlibrant du dpartement, sont trs importantes. On cite, entre autres, le dveloppement conomique et social du dpartement, la cration, la gestion et la suppression des services publics du dpartement, la gestion des biens et oprations immobilires du dpartement.. (voir loi de 2001 sur le dpartement). B- LE DISTRICT C'est une collectivit territoriale qui regroupe un ensemble de communes et de sousprfectures. (Article 44 de la loi d'orientation de 2001). Actuellement, la Cte d'Ivoire compte deux districts (Abidjan et Yamoussoukro). Les organes du district sont : le conseil de district qui comprend 1/3 des membres dsigns au sein des conseils municipaux des communes qui composent le district et 2/3 des membres lus au suffrage universel. - le gouverneur du district, nomm pour un mandat de cinq (05) ans par dcret du Prsident de la Rpublique ; - les vices gouverneurs au nombre de cinq (05) sont galement nomms par dcret du Prsident de la Rpublique sur proposition du gouverneur pour un (01) an, parmi les conseillers du district. Comme attribution, le conseil districal rgle par ses dlibrations les matires relevant de la comptence du district, savoir, le dveloppement, la cration et la gestion des universits et grandes coles, les lyces et centres de formation professionnels en harmonie avec la carte scolaire ; la gestion de l'environnement dans le primtre districal...

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C- LA COMMUNE 1- Historique Entendue comme le regroupement de quartiers ou de villages, l'institution communale a t introduite trs tt en Cte d'Ivoire par le lgislateur colonial travers le dcret du 15 Mai 1912 qui institua des communes mixtes dont les organes taient nomms par l'administration coloniale. Ce sont : Grand-Bassam = 1914 ; Abidjan = 1915 et Bouak = 1952. Cela dit, la municipalisation connatra un dbut timide avec la loi du 18 Novembre 1955 qui tablissait une distinction fondamentale entre les communes de plein exercice (Abidjan, Bouak, Grand-Bassam) et les communes de moyen exercice (Abengourou, Agboville, Daloa, Dimbokro, Gagnoa, Man). Toutefois, la loi du 09 Janvier 19 78 va supprimer les communes de moyen exercice en rigeant tous les centres urbains choisis en commune de plein exercice. Ds lors, la politique de communalisation connatra une relative extension en 1980 avec la charte municipale pour s'accrotre de faon exponentielle sous la deuxime Rpublique. 2- Les organes municipaux La commune est administre par le conseil municipal, la municipalit et le maire. 2-a- Le conseil municipal C'est l'assemble dlibrante de la commune. Sa composition varie en fonction de l'importance dmographique de la commune : 25 siges pour une commune, de 10.000 habitants et moins ; 50 siges maximum pour une commune de plus de 100.000 habitants. les conseillers municipaux sont lus au suffrage universel direct et au scrutin de liste proportionnelle et majoritaire un tour sur des listes compltes sans vote prfrentiel ni panachage. Les sessions sont ordinaires et extraordinaires. Les sessions ordinaires ont lieu au moins une fois par trimestre ; chacune ne peut excder 15 jours, sauf autorisation de l'autorit de tutelle. Les sessions extraordinaires peuvent avoir lieu sur convocation du maire, la demande motive de la moiti des conseillers et sur prescription de l'autorit de tutelle dans un dlai de 15 jours. Les sances prsides par le maire sont en principe publiques. Le conseil municipal a de larges attributions notamment la gestion des affaires communales, le vote du budget communal et les attributions consultatives. 2-b- La municipalit Elle se compose du maire et des adjoints. Le nombre d'adjoints varie en fonction de l'importance dmographique de la commune. - Deux (02) adjoints pour une commune de 10.000 habitants et moins ; - Six (06) adjoints pour une commune de plus de 100.000 habitants Les adjoints sont lus par le conseil municipal pour un mandat de cinq (05) ans. 2-c- Le maire Le maire est lu par le conseil municipal sa premire sance. L'lection a lieu au scrutin uninominal secret, la majorit absolue aux deux premiers tours, et la majorit simple ou relative au troisime tour. En cas d'galit, c'est le plus g qui est dclar lu. Le maire est lu pour cinq (05) ans tout comme le conseil municipal et la municipalit.19

Le maire est la fois agent de la commune et agent de l'tat. En sa qualit d'agent de la commune, le maire dispose de larges attributions : - il prpare les dcisions du conseil municipal et les excute (la prparation et l'excution du budget) ; - il ordonne les dpenses, passe les contrats et reprsente la commune en justice ; - il veille l'excution des programmes de dveloppement financs par la commune et ralis avec la participation du budget de l'tat ; II est chef de l'administration communal. A ce titre, il dirige le personnel communal, les domaines, les biens, les dons... ; il nomme et rvoque le personnel communal aprs autorisation du conseil municipal. En sa qualit d'agent de l'tat, le maire est charg de publier et excuter les lois et rglements, exercer les fonctions spciales attribues par les lois et rglements. - il est officier de l'tat civil (lgalisation de signatures, rception de dclaration de naissance, de dcs) et officier de police judiciaire (il assure l'excution des mesures de sret gnrale) ; - il est responsable de la mise en uvre dans la commune de la politique de dveloppement conomique, social et culturel dfinie par le gouvernement. - Enfin, le maire est responsable du maintien de l'ordre public. Ainsi, il est charg de l'excution des lois et rglements de police municipale et de l'diction de mesures police spciale.SECTION II- LES CADRES NON-TERRITORIAUX : LES ETABLISSEMENTS PUBLICS NATIONAUX

Les tablissements publics nationaux (EPN) participent de la dcentralisation. Mais, au contraire des collectivits territoriales dcentralises qui ont une assise territoriale, les EPN n'ont pas ou ne reposent pas sur la considration qu'il y a un espace territorial donn, des affaires rgler. Les EPN sont des services publics rigs par l'tat au rang de personne morale. Ce sont des services publics, c'est--dire des services d'intrt gnral dont l'tat pense qu'ils seront mieux grs sous la forme d'tablissement public et que l'tat rige en personne morale de droit public. PARAGRAPHE I- LE STATUT DES EPN L'article 77 de la constitution du 1er Aot 2000 reprenant en cela l'article 41 de la dfunte constitution du 03 Novembre 1960, consacre l'existence des tablissements publics. Mais, elle confre la loi le soin de fixer les rgles concernant la cration de catgories d'tablissements publics. Ainsi, le lgislateur a dict la loi N 80-1070 du 13 Septembre 1980 sur les EPN. Cette loi confre aux EPN la personnalit juridique ; elle leur assigne une mission prcise, c'est la conscration du principe de la spcialit des tablissements publics, ce qui signifie que les tablissements publics sont cres pour grer un service public dtermin et qu'ils ne peuvent aller au-del de la mission qui leur est confie. La loi de 1980 avait cre deux catgories d'tablissements publics : les tablissements publics administratifs (EPA) et les tablissements publics industriels et commerciaux (EPIC). Toutefois, la cration a proprement parler des diffrents tablissements publics l'intrieur des catgories prvues par la loi tait laisse au soin du pouvoir excutif. Sur cette base, plusieurs EPN avaient t cres par le Prsident de la Rpublique. Ces tablissements ont montr des dysfonctionnements, des drapages graves dans leur fonctionnement ce qui a provoque l'avnement d'une nouvelle loi qui est la loi N 98-338 du 02 Juillet 1998 relative aux EPN.20

Cette loi a reconduit certains principes contenus dans la loi de 1980, mais comporte des lments nouveaux : - le conseil de gestion : charg d'une part d'une mission gnrale qui est celle de suivre de faon permanente la bonne excution des missions confies VEPN, d'autre part de contrler la rparation et l'excution du budget ainsi que d'examiner le compte financier produit par l'agent comptable ; - le conseil scientifique : il n'est pas automatiquement cre dans les tablissements publics. Il nexiste que dans les EPN dont l'activit prsente un caractre scientifique, technologique, hospitalier ou d'enseignement. Cet organe a pour mission de dfinir avec le Directeur et le conseil de gestion l'orientation gnrale des activits et l'laboration des programmes de recherche. PARAGRAPHE II- LE REGIME JURIDIQUE DES EPN Les EPN on le rappelle, sont des personnes morales de droit public cres par l'tat et investies d'une mission de service public c'est--dire d'une mission d'intrt gnral. Il apparat ds lors normal et mme ncessaire que l'tat travers des organes tablis par lui exerce un contrle sur le fonctionnement des EPN. Il s'agit d'un contrle universel ; il porte sur les organes de VEPN sans exclusive : le directeur, le contrleur budgtaire et l'agent comptable. Il porte sur tous les actes accomplis par les organes dans la gestion de VEPN. Il tend vrifier que les obligations pesant sur les organes ont t excutes. C'est un contrle troit, serr et les manquements ou dysfonctionnements que le contrle rvle appelle des sanctions (rvocation, suspension des indemnits ou salaire...).

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CHAPITRE II- LES INSTITUTIONS L'ADMINISTRATION ACTIVE

D'ACCOMPAGNEMENT

DE

En plus de l'administration active dont la mission est de prendre des dcisions ou de mener les activits qu'appelle la satisfaction des besoins d'intrt gnral, il est prvu ou institu ce qu'on appelle les institutions d'accompagnement. Ces institutions ne font pas partie de la hirarchie administrative bien qu'elles interviennent en matire administrative. Elles jouissent d'une large autonomie autorisant mme parler dans certains cas d'indpendance. Ces institutions qui sont diverses exercent une pluralit de fonctions. SECTION I- L'ACTIVITE DES ORGANES Les institutions dites d'accompagnement de l'administration active prsentent une certaine diversit. On y rencontre en effet des instances juridictionnelles mais aussi les autorits administratives indpendances. PARAGRAPHE I- LES INSTANCES JURIDICTIONNELLES Ces instances interviennent, ici, non pas comme des autorits administratives, exception faite des cas dans lesquels ces instances sont appeles prendre des dcisions dans le cadre de leur organisation ou de leur fonctionnement. Ici, ce qu'il convient de souligner, c'est le caractre consultatif de leur intervention. Ces instances donnent parfois des avis l'administration active et cela est prvu par les textes qui les organisent et dterminent leurs attributions. Il en est ainsi par exemple de la cour des comptes et du conseil d'tat en France. C'est aussi le cas en Cte d'Ivoire, s'agissant du conseil constitutionnel. On peut ajouter ces instances juridictionnelles intervenant pour donner des avis l'administration, les organismes consultatifs ordinaires placs auprs de l'administration. Ils ont des appellations diverses ; ce sont soit des comits, soit des conseils, soit encore des commissions. Ex : la commission nationale de la ngociation collective, le conseil suprieur de la fonction publique, le haut comit de l'environnement. Quelque soit leur appellation, il s'agit d'organisme plac auprs de l'administration et plus gnralement auprs des ministres pour les clairer dans les dcisions qu'ils sont amens prendre dans telle ou telle matire. Leurs interventions se ralisent sous forme d'avis dont le rgime juridique est variable. Dans certains cas, l'avis facultatif : ce qui veut dire que l'autorit administrative investie du pouvoir de dcision est libre de demander l'avis et libre d'en faire ce qu'elle veut, c'est--dire d'en tenir compte ou ne point en tenir compte. Dans d'autres cas, l'avis est obligatoire. Cela signifie que l'autorit administrative est tenue de demander l'avis, mais que cet avis ne saurait la lier dans la dcision prendre. Enfin, l'avis peut-tre conforme ; cela signifie que l'autorit administrative a non seulement l'obligation de demander l'avis, mais encore l'obligation de tenir compte de l'avis mis ; en d'autres termes, l'obligation de se conformer cet avis d'o son caractre d'avis conforme.

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PARAGRAPHE II- LES AUTORITES ADMINISTRATIVES INDEPENDANTES Ce sont des structures nouvelles c'est--dire qui datent de quelques annes et qui se distinguent des organismes consultatifs ordinaires au double plans de leur statut et de leurs attributions. Le statut est marqu par la volont d'affirmer l'indpendance de ces autorits l'gard du gouvernement et l'gard des hirarchies administratives. Ces organismes existent dans plusieurs secteurs. On peut citer en Cte d'Ivoire : la commission lectorale indpendante, le mdiateur de la Rpublique, le conseil national de la communication audio-visuel... SECTION II- LA PLURALITE DES FONCTIONS PARAGRAPHE I- CONSIDERATIONS GENERALES Les attributions reconnues ces instances et notamment aux administratives indpendantes sont varies. Tantt il s'agit pour ces organismes de contrler l'administration, tantt de conseiller l'administration, tantt de concilier l'administration et les administrs victimes de mesures portant la marque de l'iniquit ou de l'illgalit. Enfin, il peut s'agir d'organismes chargs d'organiser les lections. PARAGRAPHE II- LE CAS DU MEDIATEUR DE LA REPUBLIQUE II est une institution largement reue et consacre par les tats Africains de succession Franaise ; et cela la suite de la France. On note cet gard que la Cte d'Ivoire a, la suite d'autres tats Africains comme le Sngal ou le Mali, intgr ces institutions un mdiateur de la Rpublique. La Cte d'Ivoire l'a fait travers le titre XI de la constitution en date du 1er Aot 2000 et cela en remplacement de l'organe prsidentiel de mdiation (OPREM) cr en 1995 et rattach la Prsidence de la Rpublique. Ainsi, aux termes de l'article 7 de la loi organique N 2007-540 du 1er Aot 2007 fixant les attributions, l'organisation et le fonctionnement de l'organe de mdiation, les attributions du mdiateur de la Rpublique sont : - le rglement par la mdiation des diffrents de toutes nature opposant l'administration publique aux administrs, opposant les collectivits territoriales, les tablissements publics et tout autre organe investi d'une mission de service public aux administrs impliquant les communauts urbaines, villageoises ou toute autre entit ; - le mdiateur de la Rpublique a galement pour rle d'aider au renforcement de la cohsion sociale ; - Enfin, il peut la requte du Prsident de la Rpublique contribuer toute action de conciliation entre l'administration publique et les organismes sociaux et professionnels. (article 8 de la loi prcite).

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DEUXIEME PARTIE : L'ACTION ADMINISTRATIVE L'administration, entendue comme des services et organes places sous l'autorit du pouvoir excutif est appele agir au quotidien, et le but qui s'attache son action est la poursuite de l'intrt gnral. Comme l'a montr le Professeur Jean RIVERO dans une tude intitule "existe-t-il un critre du droit administratif ? ", l'administration ne peut pas choisir le but de son action au contraire des particuliers ou plus largement des personnes prives. L'administration poursuit toujours ou doit toujours poursuivre dans ses diffrentes actions un but d'intrt gnral. Or, les particuliers ont en ce qui les concerne le choix de la finalit attacher leur action. Cela signifie que les particuliers peuvent en ce qui les concerne poursuivre dans leur action soit un but d'intrt personnel, catgoriel, soit un but d'intrt gnral. Il suit de ce qui prcde que l'administration doit, pour atteindre les objectifs qui sont les siens, savoir la satisfaction des besoins d'intrt gnral, pouvoir disposer de moyens appropris ou adquats. Ainsi, l'administration dispose des prrogatives de puissance publique, c'est--dire des pouvoirs exorbitants lui permettant de pouvoir dcider unilatralement et donc d'imposer sa volont aux particuliers. Avant d'tudier les actes que l'administration est appele prendre dans ce sens ainsi que les objectifs sur lesquels porte cette action, il convient tout d'abord de voir la condition de l'action administrative. CHAPITRE I- LA CONDITION DE L'ACTION ADMINISTRATIVE : LE PRINCIPE DE LEGALITE II s'agit d'un principe essentiel traduisant l'tat de droit. On en tudiera le contenu, la porte et les limites. SECTION I- LE CONTENU DU PRINCIPE Le principe de lgalit se prsente comme exprimant ou traduisant la soumission de l'tat au droit. Il s'agit d'un principe qui n'a pas toujours exist car dans les monarchies, le principe qui prvalait tait celui de l'tat de police dans lequel l'administration ne trouvait de limites ou de limitation qu'en elle-mme. La conqute des liberts a abouti la conscration du principe de lgalit. Prcisons que l'expression ou la formule de principe de lgalit est trompeuse car elle pourrait signifier que l'administration n'est soumise qu' la loi or l'administration est certes soumise la loi mais par del, elle est aussi soumise d'autres normes, ce qui amne constater que le principe de lgalit doit tre reu comme ayant une porte plus large. Ceci tant, il y a lieu de voir la signification du principe de lgalit avant d'identifier les sources de la lgalit. PARAGRAPHE I- SIGNIFICATION Le principe de lgalit qui constitue une garantie contre l'arbitraire de l'administration s'exprime en un certain nombre d'obligations. Ces obligations qui ne laissent pas moins l'administration une certaine libert d'action [elle est libre d'apprcier les faits et libre de choisir ses modalits d'intervention], sont de deux ordres : l'obligation pour l'administration de respecter ellemme la loi et l'obligation pour l'administration de faire respecter la loi.

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A- L'OBLIGATION POUR L'ADMINISTRATION DE RESPECTER ELLE-MEME LA LOI L'administration doit non seulement respecter les rgles supra-administratives mais galement ses propres rgles. 1 Les respects des rgles supra administratives Les rgles supra administratives sont des rgles manant d'autorit suprieures (constituant, lgislateur, juge). Ces rgles s'imposent l'administration. En consquence, elle est tenue de les respecter. Ainsi, l'administration doit s'abstenir de violer la loi, de lui contrevenir. En sus, dans certains cas, il est interdit l'administration de s'abstenir, en ce qu'elle est tenue d'agir. Elle a donc l'obligation d'assurer l'excution des lois et des rglements. C'est le cas du maire ou du prfet qui doit prendre les mesures indispensables pour faire cesser un pril grave menaant l'ordre public. Le refus d'agir en pareil cas constitue une illgalit susceptible de recours en annulation. D'une faon gnrale, se conformer la norme signifie ne rien faire qui soit en contradiction avec elle. 2- Le respect de ses propres rgles L'administration est aussi tenue de se conformer ses propres rgles, ses propres dcisions. Elle ne peut s'en affranchir. Autrement dit, l'administration ne peut violer les dcisions qu'elle a elle-mme prises. Cela drive de l'adage selon lequel "tu dois supporter les consquences des lois que tu as faites toi-mme". Ce principe vise la stabilit des relations juridiques. Alors, l'autorit administrative doit mme prendre les dispositions ncessaires l'excution des dcisions qu'elle dictes. L'abstention constitue une illgalit susceptible d'engager sa responsabilit. B- L'OBLIGATION POUR L'ADMINISTRATION DE FAIRE RESPECTER LA LOI Ce devoir comporte deux aspects : l'obligation d'assurer l'excution des lois et celle de mettre fin aux situations illgales. 1- L'obligation d'assurer l'excution de la loi II s'agit d'assurer l'excution des lois, rglements et dcisions de justice. Ainsi, l'administration doit prendre toutes les mesures complmentaires ncessaires pour l'excution des lois (lois et rglements), sous peine de commettre une illgalit. Ces mesures peuvent tre soit des mesures rglementaires d'application soit des mesures individuelles. galement, l'administration a l'obligation de prter le concours de la force publique l'excution des dcisions de justice (arrt couitas, 30 Novembre 1923, GAJA, 45). 2- L'obligation de mettre fin aux situations illgales Les situations illgales peuvent rsulter du fait de l'administration ou du fait des particuliers. Dans le premier cas, l'administration ne doit pas faire appliquer ou excuter des rglements illgaux. Ces rglements doivent donc tre retirs ou abrogs par l'administration. Par ailleurs, l'administration doit mettre fin aux situations matrielles illgales. Il en va ainsi de l'obligation qui pse sur le ministre de la construction et de l'urbanisme d'ordonner l'interruption de la construction d'un immeuble en mconnaissance de la lgislation en vigueur.

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Dans le deuxime cas, l'administration a le devoir de faire cesser les situations illgales manant des particuliers. Mais, cela n'est possible que si un texte particulier met sa disposition une telle obligation. PARAGRAPHE II- LES SOURCES DE LA LEGALITE On distingue les sources crites des sources non crites. A- LES SOURCES ECRITES Elles se ramnent la constitution, aux traits ou accords internationaux, la loi et aux actes administratifs. 1- La constitution C'est le texte fondamental d'o drive tout le systme juridique ou tout l'ordonnancement juridique de l'tat. Plac au plus haut niveau de l'ordonnancement juridique, la constitution encadre l'ensemble des diffrentes branches du droit. En tant que norme suprme de l'tat, la constitution, dite encore loi fondamentale, la rgle des rgles, cre et organise les pouvoirs publics et rgle leurs rapports. Elle prvaut sur toutes les autres rgles de droit. Elle s'impose donc au lgislateur et l'administration. 2- Les traits ou accords internationaux Ils sont considrs comme faisant partie de la lgalit. L'administration est tenue de les respecter car aux termes de la constitution, les traits ou accords internationaux ont une valeur suprieure celle des lois. Mais, il en est ainsi qu'aux conditions suivantes : - il faut que le trait ait t ratifi ou approuv par l'tat ; - le trait doit avoir t publi dans un organe officiel qui est le journal officiel ; - le trait doit tre appliqu par l'autre ou les autres parties. Lorsque ces exigences sont satisfaites, le trait prend place dans l'ordre juridique de l'tat. Ds lors, tant situ au dessus de la loi, le trait constitue une norme laquelle l'administration doit conformer ses actes. Il s'ensuit que la violation par l'administration d'un tel trait expose ses actes l'annulation sur recours pour excs de pouvoir. 3- La loi La loi est l'acte adopt par le parlement et promulgu par le chef de l'tat. L'article 71 de la constitution assigne un domaine la loi en numrant les matires dans lesquelles la loi peut intervenir. C'est dire que la loi se voit cantonner au regard de la constitution dans un champ clos. La loi bnficie d'une supriorit par rapport aux actes dicts par l'administration. Il en est ainsi parce que la loi est l'manation de la reprsentation nationale ; elle est cense tre l'expression de la volont gnrale et donc l'expression de la volont de la nation. 4- Les actes administratifs Ce sont en principe des actes pris par les autorits administratives. On distingue cet gard les actes rglementaires et les actes individuels. Les actes rglementaires encore appels les rglements sont du point de vue organique et formel des actes administratifs en ce qu'ils manent d'autorits administratives. Mais du point de vue de leur caractre, ils tendent se confondre avec la loi, car ils prsentent comme la loi, un caractre gnral et impersonnel ; ils ne dsignent personne nommment ; ils s'appliquent tous ceux qui se trouvent placs dans une certaine situation.26

Au contraire, les actes individuels sont comme leur nom l'indique des actes qui dsignent nommment leur bnficiaire ou leurs adressataires. Il y a une catgorie intermdiaire d'actes administratifs : ce sont les actes collectifs qui n'ont ni un caractre individuel, ni un caractre gnral et impersonnel mais qui s'adressent plusieurs personnes la fois et qui les dsignent (Ex : acte portant proclamation des rsultats d'un examen ou concours). On distingue deux catgories de rglements : les rglements drivs et les rglements autonomes. Les rglements drivs sont ceux pris en application de la loi ; ils drivent de la loi ; ils tiennent leur existence et leur validit de la loi ; et ils doivent tre conformes la loi dont ils assurent l'application. Les rglements autonomes, quant eux, interviennent dans des matires rserves par la constitution au pouvoir rglementaire. Ces rglements sont en principe affranchis de toute soumission l'gard de la loi. Mais si des lois ont t prises dans ces matires, le rglement est tenu de les respecter comme il est tenu de respecter les autres normes suprieures. Cela vaut pour tous les actes pris par les autorits administratives. B- LES SOURCES NON ECRITES Ce sont des sources indirectes, secondaires de la lgalit contrairement aux sources crites qui sont prsentes comme tant les sources premires ou directes de la lgalit. On cite la jurisprudence, les principes gnraux du droit, la coutume, la doctrine. 1- La jurisprudence Au sens large, la jurisprudence dsigne l'ensemble des dcisions des tribunaux. Au sens restreint, elle s'entend de la solution gnrale donne par les juridictions une question de droit. En principe, le juge ne cre pas le droit. Il n'a pas qualit pour prendre des dcisions ayant un caractre gnral et impersonnel. Son rle est celui de serviteur de la loi et cet effet, il statut sur les cas d'espce qui lui sont soumis. Et ses dcisions ne s'appliquent qu' ces cas. Mais, les dcisions d'espce rendues par le juge de faon constante dans telle ou telle matire, dans tel ou tel secteur ou encore relativement tel ou tel problme de droit, finissent par s'imposer aux autorits administratives comme source de la lgalit. Ainsi, la rgle jurisprudentielle a une valeur supradcrtale (une autorit suprieure celle du rglement) et infra-lgislative (une autorit infrieure celle de la loi). 2- Les principes gnraux du droit Les principes gnraux du droit constituent des normes qui s'appliquent mme sans texte et qui s'imposent aux autorits administratives et dans certains cas au lgislateur lui-mme. Autrement dit, les principes gnraux du droit sont des principes non crits qui s'imposent toute autorit rglementaire en l'absence de toute disposition lgislative. Ex : le principe d'galit des administrs devant la loi, les services publics ; le principe de la non rtroactivit des actes administratifs... On note les principes valeur rglementaire ; ils ont une porte suppltive en ce qu'ils s'imposent en l'absence de rglementation administrative contraire qui peut y droger. Ex : l'obligation pour les dcisions juridictionnelles de mentionner les noms des juges ;

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les principes valeur lgislative qui s'imposent l'administration, mais pas au lgislateur qui peut y droger. Ex : la possibilit d'attaquer tout acte administratif par la voie du recours pour excs de pouvoir. Enfin les principes valeur constitutionnelle, appels principes fondamentaux ou principes gnraux issus des dclarations de droits ou du prambule de la constitution. Ils s'imposent l'administration et au lgislateur. Ex : la libert d'association, la continuit du service public... 3- La coutume Au contraire du droit priv ou la coutume apparat comme une source de la lgalit, en droit administratif, la coutume occupe une place insignifiante de sorte que l'on rencontre trop peu de rgles coutumires en matire administrative. 4- La doctrine La doctrine est constitue de diffrentes positions exprimes par les auteurs et notamment par les professeurs de droit. La doctrine n'est pas une source directe du droit, mais dans la pratique, les positions doctrinales, les analyses, les critiques, les commentaires et observations, les suggestions prsentes par les professeurs de droit influent dans certains cas sur les dcisions rendues par le juge ou mme sur les textes de loi ou rglements dicts par les autorits comptentes. SECTION II- LA PORTEE DU PRINCIPE DE LEGALITE Le principe de la lgalit est strictement protg par la loi. Ainsi, sa violation est sanctionne par le juge de l'excs de pouvoir. Mais, ce principe connat des limites. PARAGRAPHE I- LA SANCTION DU PRINCIPE La sanction du non-respect du principe de lgalit, c'est la nullit de l'acte illgal dont la constatation est assure par le contrle de la lgalit. A- LA NULLITE DES ACTES ADMINISTRATIFS On distingue la nullit au sens restreint de l'inexistence. 1- La nullit au sens restreint C'est la sanction qui frappe l'acte administratif qui ne respecte pas le principe de lgalit. L'acte illgal ou irrgulier est nul ; il disparat (ab initio) avec les effets qu'il a produits ; l'acte tant cens n'avoir jamais exist. L'annulation doit tre prononce par une autorit publique notamment le juge de l'administration (chambre administrative de la cour suprme et bientt le conseil d'tat). Enfin, l'acte illgal doit tre attaqu ou retir dans le dlai du recours contentieux qui est de deux mois compter de la publication de l'acte. 2- L'inexistence C'est la sanction qui frappe lacte qui est entach d'un vice particulirement grave. Il existe deux types d'inexistence : - l'inexistence matrielle : elle relve du fait. L'acte matriellement inexistant est celui qui n'a jamais t pris et qui par consquent n'existe pas.28

Ex : dlibration du conseil municipal qui, la vrit, n'tait rien d'autre qu'une motion adopte par quelques conseillers (arrt Megevant, S. 1948 P. 41). - l'inexistence juridique : elle relve du droit. C'est celle qui frappe les actes entachs d'une irrgularit grossire. Ainsi, l'acte est "nul et de nul effet" ou "nul et non avenu" ou encore "entirement inoprant". Ex : l'acte pris par une autorit ayant perdu son investiture et continuant irrgulirement ses fonctions ; la dcision tendant maintenir un agent public en fonction au-del de la limite d'ge. L'inexistence peut-tre constat par tout juge. Le recours contre l'acte inexistant n'est enferm dans aucun dlai. A tout moment, l'inexistence peut-tre invoqu et l'acte, qui en est entach peut-tre rapport par l'administration ou dclar "nul et non avenu" par le juge. L'acte disparat rtroactivement. B- LE CONTRLE DE LA LEGALITE La sanction de l'acte illgal suppose l'exercice d'un contrle par lequel l'autorit comptente prononce l'annulation. 1- Les modalits du contrle On distingue le contrle administratif et le contrle juridictionnel. 1-a- Le contrle administratif C'est un contrle interne l'administration. Il revt deux formes : le recours hirarchique et le recours gracieux. Le recours hirarchique est celui port devant le suprieur de l'auteur de l'acte. Quant au recours gracieux, il est port devant l'auteur de l'acte. Ces deux recours constituent un recours administratif pralable au recours juridictionnel. C'est l'autorit administrative qui exerce le contrle administratif, soit sur recours d'un administr, soit spontanment. C'est un contrle de la lgalit et d'opportunit. 1-b- Le contrle juridictionnel C'est celui exerc par le juge sur l'administration. On note le recours en annulation et l'exception d'illgalit. Le recours en annulation ou recours pour excs de pouvoir est port devant le juge administratif et vise faire annuler l'acte illgal. En revanche, l'exception d'illgalit peut-tre soulev devant tout juge et vise faire carter l'application de l'acte illgal par le juge. C'est l'autorit judiciaire qui exerce le contrle juridictionnel. C'est un contrle de lgalit. SECTION III- LES LIMITES DU PRINCIPE Les limites apportes au principe de lgalit rsultent, en priode normale, des lacunes du contrle juridictionnel et, en priode de crise, des circonstances exceptionnelles.

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PARAGRAPHE I- LES LACUNES DU CONTRLE JURIDICTIONNEL Ces lacunes rsident dans le pouvoir discrtionnaire et dans les actes de gouvernement. A- LE POUVOIR DISCRETIONNAIRE 1- Le contenu L'administration est certes soumise la lgalit. Ce qui signifie qu'elle doit dans les actes qu'elle prend se conformer aux actes qui sont d'essence suprieure ; ce sont la constitution, les traits, les lois et les principes gnraux du droit. L'administration doit en outre se conformer ses propres rgles. Il arrive en effet que dans le respect de ce principe, l'administration soit troitement lie. C'est le cas lorsque les textes prvoient les conditions dans lesquelles l'administration doit agir sans lui laisser aucune marge de libert ou d'apprciation. C'est ce qu'on appelle la comptence lie. Mais, il arrive que des textes confrent l'administration un pouvoir de dcision en lui laissant une zone de libert. L'administration apprcie non seulement le moment o elle doit intervenir mais encore sa libert se manifeste de diverses manires ; c'est le cas lorsque les textes offrent l'administration le choix entre ldiction d'une dcision et l'abstention. C'est encore le cas lorsqu'il est donn l'administration la possibilit de choisir deux ou plusieurs dcisions de contenu diffrent. Cela se retrouve dans des nombreuses hypothses. Par exemple, l'administration a la possibilit de choisir entre la mise en uvre ou l'exercice de poursuite disciplinaire l'encontre d'un fonctionnaire fautif et l'abstention. Il y a dans la vie administrative plusieurs hypothses dans lesquelles l'administration jouit de cette marge de libert. On peut citer cet gard la libert laisse un jury d'examen ou de concours propos de l'apprciation de la valeur des candidats. C'est cela le pouvoir discrtionnaire qui ne saurait tre interprt comme signifiant pur arbitraire. Ce pouvoir est ncessaire, indispensable car il serait inconcevable de confiner l'administration dans une tche passive. L'administration a en effet besoin d'une marge de libert face aux ralits multiformes que la rglementation ne peut prvoir de faon exhaustive. Il suit de l la ncessit de reconnatre l'administration un espace de libert qui relve de la sphre de l'opportunit. 2- Les effets Dans le cadre du pouvoir discrtionnaire, l'administration n'chappe pas au contrle. Autrement dit, l'administration est toujours soumise au principe de la lgalit. Mais, la pression qui pse sur l'administration connat un relchement dans le cadre du pouvoir discrtionnaire. C'est dire que le pouvoir discrtionnaire smousse attnue le principe de lgalit. Ainsi, la zone relevant de l'apprciation discrtionnaire de l'administration chappe au contrle du juge. Mais, l'acte pris par l'administration n'chappe pas tout entier au contrle du juge. Ce dernier exerce un contrle minimum sur les rgles de comptence, sur les rgles de procdures sur le but et les motifs de l'acte. B- LES ACTES DE GOUVERNEMENT 1- Dfinition On appelle "acte de gouvernement" certains actes accomplis par des autorits administratives et qui ne sont susceptibles d'aucun recours devant les tribunaux. En clair, ce sont des actes intervenant dans des matires gouvernementales c'est--dire des matires qui se rattachent non pas aux fonctions administratives de l'excutif mais ses fonctions gouvernementales.30

2- Domaine des actes de gouvernement Le domaine d'application des actes de gouvernement a connu une volution sensible de sorte qu'aujourd'hui l'on rencontre les actes de gouvernement que dans deux domaines : - le domaine des rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels notamment entre l'excutif et le parlement. Ex : le refus de prsenter au parlement un projet de loi, dcision du Prsident de la Rpublique de recourir aux pouvoirs exceptionnels prvus par l'article 48 de la constitution ; le dcret soumettant un projet de loi au rfrendum ; dcret portant dissolution de l'Assemble Nationale. - le domaine des relations internationales. Ex : laboration, signature, ratification des traits internationaux, exercice de la protection diplomatique, saisine d'une juridiction internationale, la mise en uvre d'une mesure d'embargo. 3- La porte des actes de gouvernement Le propre des actes de gouvernement, c'est- que ces actes sont soustraits la justiciabilit. C'est dire que ces actes ne peuvent faire l'objet d'aucun recours ni devant le juge judiciaire ni devant le juge administratif. Les actes de gouvernement bnficient ainsi d'une immunit de juridiction. En outre, les consquences dommageables de l'acte de gouvernement ne peuvent pas non plus donner lieu de la part du particulier qui en a souffert une action en indemnit contre l'tat. PARAGRAPHE II : LA THEORIE DES CIRCONSTANCES EXCEPTIONNELLES Cette thorie admet que les limites normales de la lgalit administratives peuvent se trouver recules lorsque certaines circonstances exceptionnelles exigent une plus grande libert d'action de l'administration. Aux rgles que la loi impose aux agents administratifs viennent, ds que ces circonstances exceptionnelles apparaissent, se substituent d'autres rgles moins strictes, dont le juge apprcie, selon les besoins de l'action administrative, jusqu'o elles peuvent largir la comptence des agents publics et l'affranchir de la lgalit des temps ordinaires. Ces circonstances exceptionnelles qui mettent la lgalit en "vacances" et lui substituent une lgalit d'exception (la lgalit de crise) sont de deux ordres : les circonstances exceptionnelles organises par les textes et celles qui sont consacres par la jurisprudence. A- Les circonstances exceptionnelles prvues par les textes a- L'tat de crise L'article 48 de la constitution dfinit les conditions de l'tat de crise. Cet article nonce que lorsqu'il est port atteinte l'intgrit du territoire national ou lorsque des circonstances menaant d'une faon grave et immdiate l'indpendance nationale et l'excution des engagements internationaux de l'tat ou le fonctionnement rgulier des pouvoirs publics constitutionnels, le Prsident de la rpublique prend les mesures ncessa