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 Professeur Jean-Luc ALBERT Introduction générale Le pays qui est un modèle sur les FP est le Royaume Uni. Il nous sert de fér ence en raison de l'émer gen ce du par lement britan nique en mat ièr e d'impôt de budget. Naissance du consentement à l'impôt avec l'idée du renouvellement à l'impôt à partir de 1215 avec la Grande Charte.  Toute structure organisée a des finances. On a toujours eu des caisses publiques. Les FP accompagnent les états. Si l'on s'en tient à une approche plus française, le roi de France était un seigneur parmi d'autres, pendant longtemps il ne vivait que de son domaine royal et des revenus de ce domaine. Finalement ce qui fait évoluer les choses, c'est l'avènement de l'état qui conduit à l'émergence de FP qui n'ont pas en terme de ressource que les revenus du domaine ce qui pose le problème des impôts. En 1314, on a la réunion des États Généraux qui traitent des questions financières. Les États Généraux veulent bien aider le roi Philippe le Bel et ils l'autorisent le roi à établir un impôt sur les marchandises pour la 1ère fois. Ils ont mis le doigt dans un engrenage à partir de ce moment là, les rois vont multiplier les systèmes fiscaux. Mais un principe avait été posé : l'impôt doit êtr e voté p ar la nation. Le mo t natio n est trompeur, il s'ag it des trois cor ps d'assemblée (aristocratie, clergé, tiers état). Dans cette logique nous serions d'inspiration britannique. Mais les vies politiques des Français et Anglais vont évoluer en parallèle sans se ressembler. Philippe de Commines disait « il n'y a ni roi ni seigneur sur terre qui eu pouvoir d'établir une taxe sans le consentement de celui qui devait la payer sinon par tyrannie et par violence ». Nous allons avoir une approche pendant plusieurs siècles complétement contraire à ces principes, pendant longtemps la France est une monarchie absolue qui se passe du consentement. Le parfait monarque absolu est Louis XIV qui va créer de nombreux impôts sans consentement. Il laissera le trésor vide. La Révolution Française est d'abord fondée sur des motifs financiers. Les choses dérapent en 1789 sous Louis XVI. Face à l'exécutif l'histoire française est basée sur le parlement qui va s'emparer d'une partie du pouvoir financier. 1  FINANCES PUBLIQUES Licence 2 - Semestre 4

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Professeur Jean-Luc ALBERT

Introduction générale

Le pays qui est un modèle sur les FP est le Royaume Uni. Il nous sert deréférence en raison de l'émergence du parlement britannique en matièred'impôt de budget. Naissance du consentement à l'impôt avec l'idée durenouvellement à l'impôt à partir de 1215 avec la Grande Charte.

 Toute structure organisée a des finances. On a toujours eu des caissespubliques. Les FP accompagnent les états.

Si l'on s'en tient à une approche plus française, le roi de France était unseigneur parmi d'autres, pendant longtemps il ne vivait que de son domaineroyal et des revenus de ce domaine. Finalement ce qui fait évoluer les choses,c'est l'avènement de l'état qui conduit à l'émergence de FP qui n'ont pas enterme de ressource que les revenus du domaine ce qui pose le problème des

impôts.

En 1314, on a la réunion des États Généraux qui traitent des questionsfinancières. Les États Généraux veulent bien aider le roi Philippe le Bel et ilsl'autorisent le roi à établir un impôt sur les marchandises pour la 1ère fois. Ilsont mis le doigt dans un engrenage à partir de ce moment là, les rois vontmultiplier les systèmes fiscaux. Mais un principe avait été posé : l'impôt doitêtre voté par la nation. Le mot nation est trompeur, il s'agit des trois corpsd'assemblée (aristocratie, clergé, tiers état).

Dans cette logique nous serions d'inspiration britannique. Mais les vies

politiques des Français et Anglais vont évoluer en parallèle sans se ressembler.Philippe de Commines disait « il n'y a ni roi ni seigneur sur terre qui eu pouvoird'établir une taxe sans le consentement de celui qui devait la payer sinon partyrannie et par violence ».

Nous allons avoir une approche pendant plusieurs siècles complétementcontraire à ces principes, pendant longtemps la France est une monarchieabsolue qui se passe du consentement. Le parfait monarque absolu est LouisXIV qui va créer de nombreux impôts sans consentement. Il laissera le trésorvide. La Révolution Française est d'abord fondée sur des motifs financiers. Les

choses dérapent en 1789 sous Louis XVI. Face à l'exécutif l'histoire françaiseest basée sur le parlement qui va s'emparer d'une partie du pouvoir financier.

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Le pouvoir budgétaire est un droit partagé qui revient à l'exécutif mais aussi auparlement. Le triomphe est la troisième République.

En 1789 on pose des jalons essentiels, Louis XVI dans une déclarationd'intention met en place tous les principes actuels. Le 23 juin 1789 il définit uncadre juridique :

Dans son article 1er, Louis XVI pose le principe du

 

libre vote des impôts parles représentants de la nation.Article 8 : garantie de la dette publique. Ce qui est innovant puisque jusqu'àprésent les monarques déclaraient la banqueroute.Article 9 et 10 : Obligation pour tous les français de contribuer aux chargesde l'état.

Cela explique que la 1ère constitution française de 1791 reprend tout caet on aperçoit le début du pouvoir législatif.

 – L’émergence du droit public financier

 Le 19ème siècle français est marqué d'une part par la montée en

puissance du parlement face à l'exécutif et d'autre part par l'émergence d'undroit public qui va s'autonomiser par rapport à l'économie politique. A la fin du19ème on voit dans les facultés de droit apparaître des cours spécifiques de FP.

Les FP depuis la fin du 19ème sont traitées par les économistes et les

  juristes. Depuis la RF, prédomine le courant libéral par rapport à d'autrescourants politiques et c'est toujours la vision libérale des FP qui prédomine, latrès grande majorité des auteurs qui ont imposé leur vu sont d'influencelibérale. Paul Leroy Beaulieu incarne bien cette tradition libérale avec deuxouvrages : 1877, Traité de la science des Finances, puis en 1890 L'État moderne et ses fonctions. 

Au delà de cette évolution, qu'entend t-on par droit public financier ? L

 

edroit public financier, selon Henri Michel Crucis, est un ensemble des règles

  juridiques régissant des activités financières des collectivités etorganismes publics et plus généralement l'utilisation des denierspublics.

Le droit public financier est bien une matière juridique et cette dimension juridique s'est accentuée avec le temps.

Le domaine du droit public financier recouvrait quatre domaines quiallaient ensemble :

 – le droit budgétaire – le droit de la comptabilité publique – le droit fiscal – le droit des marchés publics (commande publique)

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Ces quatre droits ont pour point commun la collecte de l'impôt. Cesquatre espaces sont enseignés aujourd'hui de manière distincte.

Au 19ème siècle ces quatre domaines juridiques étaient souvent traitésdans les mêmes textes, parfois un seul texte traitait de tout. Ainsi on avait une

vision globale et on ne distinguait pas entre l'état et le local. Mais il y avait unegrande stabilité du droit dans l'histoire, une continuité. Aujourd'hui les chosessont très dissociées, les sources sont pour l'essentielle codifiées (code généraldes impôts, le code des douanes, le code général des collectivités territoriales,code des marchés publics …)

Quand on a appréhende la notion même de FP il faut d'abord intégrerl'idée que les FP ne se limitent pas aux finances de l'état mais il faut y ajouterles finances locales et les finances sociales.

 – La notion de finances publiques et les principaux conceptsfinanciers

Si l'on prend les auteurs actuels, la notion même de périmètre des FP estune notion toujours aléatoire. Que met on dans les FP ? Sur ce terrain des FP ily a traditionnellement trois définitions :

1) Ce serait les finances des personnes publiques c'est à dire l'état, lesCollectivités Locales au sens large (CT+CL), et les Établissements publicset autres organismes de droit public (organisations internationales).

2) Ce sont les finances des administrations publiques (dimension decomptabilité économique définition dominante) ce que l'on vise ici cesont les unités institutionnelles dont l'activité consiste en des opérationsde redistribution de production de services non marchands à partir deressources revenant en majorité de prélèvements obligatoires.

On en dégage quatre strates administratives qui constituent unedéfinition des FP :

- Les administrations centrales telles que l'état.- Les Administrations Publiques Locales (APUL)- Les administrations de sécurité sociale- L'administration des Institutions de l'Union Européenne

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Les finances publiques seraient les finances du secteur public, il faudraitajouter les administrations publiques + les entreprises publiques.

La tendance générale préfère la 2ème définition.

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La question de l'objet de ces administrations : Collecter de l'argent depublic, oui mais pourquoi faire ? Problème de la dépense publique : jusqu'oùpeut elle aller ?

Notre société oscille entre une accélération et un coup de frein sur les

dépenses.

La question du budget : terme qui vient des britanniques mais qui enréalité vient du vieux français qui signifiait une petite bourse que l'on avait à laceinture.

 

Le budget est un document dans lequel sont prévues et autorisées lesressources et les charges des organismes publics. Article 6 de la LOLF(loi relative aux lois de finances) du 1er Août 2001 nous dit que le budget pourl'état concerne l'ensemble des recettes et dépenses budgétaires.

Ainsi selon cet article 6, le budget est un acte de prévision dans lequel onessaye d'envisager les futures recettes et dépenses. C'est également un acted'autorisation préalable donné par une autorité délibérante.

Il faut donc distinguer le budget de la Loi de finance en ce sens que la loide finance a un caractère plus large, c'est un acte à la fois de décision etd'autorisation. Une LF a vocation de définir un équilibre budgétaire mais aussi àavoir un volet fiscal comme la création des impôts.

La loi de finance a un domaine exclusif : la dépense budgétaire. Enrevanche en droit français la fiscalité ne relève pas des lois de finances. On

peut la retrouver dans tous les textes.

La question de la notion de déficit :  un déficit est une insuffisance deressources définitive par rapport aux dépenses et dont la conséquence est dedevoir recourir à l'emprunt. Si il y a déficit il y a emprunt pour réduire ladifférence. Le terme déficit relève des termes équivalents on va parler aussi de« découvert » et « d'impasse budgétaire ». Au plan comptable une expressionest plus light c'est l'expression « besoin de financement ». C'est l'expressionque l'on utilise en comptabilité nationale.

Le déficit public est annuel et il couvre l'ensemble des administrations

publiques. Ce qu'il faut donc bien différencier du déficit de l'état qui neconcerne qu'une strate administrative.

Le déficit est devenu une tradition, un sport national. Depuis 1929, il n'ya eu que quatre budget qui ont été excédentaires. Ces quatre années ont été1970, 1972, 1973 et 1974. Depuis le budget est toujours déficitaire. Il y a unbudget particulier c'est 1980 avec Raymond Barre qui a présenté un budget enéquilibre.

La question de la dette : l'idée première de la dette est l'addition des

déficits années après années. Il faut distinguer la dette publique des dettesindividualisées (État, SECU, collectivités). En réalité il a plusieurs façons de

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définir une dette.

L'approche dominante (européenne) c'est la dette brute, la detteconsolidée des dettes publiques détenues par des administrations publiques etévaluées à la valeur faciale des engagements financiers qui la composent.Dans cette dette publique on écarte les dettes commerciales et les produits

financiers dérivés, ce n'est donc pas une dette globale. La valeur faciale est lavaleur de l'emprunt, la valeur d'émission. Ce n'est pas une dette actualisée enmatière d'inflation, cette une dette datée qui s'accumulent dans le temps.Heureusement car l'actualiser la majorerait.

Ce n'est qu'un mode de calcul de la dette publique en ce sens que l'OCDEmesure la dette autrement. L'OCDE se limite à une approche beaucoup pluscomptable aux passifs et actifs financiers, ce qui permet d'intégrer unedimension patrimoniale. Mais l'évaluation patrimoniale est difficile. Maiscomme rien n'est sur le marché, rien n'est vendable et donc on ne peut pasmettre le patrimoine dans l'actif.

Les statistiques OCDE sont différentes de celles de l'UE car les méthodessont différentes.

Concernant la France, les chiffres pour la dette de l'État, l'encours de ladette en novembre 2010 atteignait le montant de 1237 milliards d'€. Pourl'État dans le budget nous ne faisons apparaître que les intérêts, la gestion ducapital est hors budget. La charge de la dette pour l'état tourne autour chaqueannée de 43 milliards d'€ soit environ le budget de l'éducation nationale. Lacharge de la dette devient le premier poste de budget. Cette dette de l'État est

détenue de façon majoritaire par des non résidents c'est à dire des étrangers.Le niveau le plus élevé a été atteint en octobre 2010 : 71,4 % de la dette del'état est détenue par des prêteurs étrangers orientaux et asiatique. Dans lesannées 1980 avant Mitterrand on a fait le choix des marchés internationaux etnon plus nationaux.

La question de la dépense publique : ce sont l'ensemble des fluxfinanciers sortant des caisses des administrations publiques. Elle n'a cessé des'accroitre. Alfred Wagner, économiste Allemand a considéré que sur unelongue période les budgets publiques augmentent plus vite que la richessenationale. La dépense publique de 2009 a atteint le niveau record de 56% du

PIB ce qui est monstrueux.

La question des prélèvements obligatoires : définition de l'INSEE →par prélèvements obligatoires il faut entendre les impôts mais aussi lescotisations sociales effectives reçues par les administrations publiques et lesinstitutions européennes. Sur le champ des recettes, les PO ne sont pas laseule recette publique. Il y en a d'autres. Beaucoup de SP sont payants. Sil'état et les APU relèvent d'abord de l'impôt, la SECU relève traditionnellementdes cotisations sociales complétées depuis près de 20 ans par la créationd'impôts affectés et un impôt affecté est la CSG (contribution sociale

généralisée) instituée par Michel Rocard qui est un choix politique pour ne plusaccroitre les charges sociales pesant sur les sociétés. C'est un impôt invisible et

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anesthésiant pris à la base sur le salaire.

En prélèvements obligatoires affectés :L'état = 14,6% du PIBLes APUL = 5,8%La SECU = 22,2%

Depuis 10 ans les PO oscillent entre 42% et 45% du PIB. Ils n'ont doncpas augmentés réellement. La dette publique par rapport au PO en 1980 est de20% du PIB, en 1992 40%, en 2007 64%, en 2010 87%. La cour des comptesdans ses rapports annonçaient que l'on serait à 100% du PIB dans les 5 annéessi l'on ne faisait rien.

Le Japon a atteint en 2011, 210 % du PIB. Ils connaissent la pire crisefinancière.

 – L'évolution historique des finances publiques et leur «étatisation » présente

Les finances publiques aujourd'hui sont l'addition de quatre niveauxfinanciers il s'agit des finances locales, de la SECU, des finances centrales, etdes finances de l'Union Européenne.

Or ces quatre strates ont des histoires totalement différentes, aujourd'huion les met ensemble mais elles n'ont pas la même logique juridique, lesmêmes bases. Si l'on s'en tient au budget de l'UE, son histoire est lié à laconstruction européenne donc c'est une histoire internationale. Ce budget est

original car il ne connait pas l'impôt si l'on met de côté les droits de douane. Cebudget est excédentaire depuis l'origine et ne peut pas être alimenté parl'emprunt. Aujourd'hui ce budget sert à financer deux grandes politiques :l'agriculture (PAC) qui représente environ 40% du budget et la politiquestructurelle (aide aux régions défavorisées). Le seul débat aujourd'hui est larépartition des fonds. Pour la France en terme de PO c'est un budget qui nouscoûte de 0,2% à 0,3% du PIB.

La sécurité sociale naît avec la création de la SECU vers 1946 et 1947.C'est une histoire de droit privé et ce n'est pas des FP. La sécurité sociale a sespropres dimensions et ses propres règles. Il n'y a pas de budget de la SECU.

Si l'on prend maintenant les finances locales, elles sont aussi vieilles queles finances de l'état. La différence est que dans notre pays si les collectivitéslocales ont été marquées par une forte autonomie même financière jusqu'au17ème siècle elles ont depuis été marquées par des tentatives répétées del'état pour en assurer la maîtrise. A partir de Colbert (17ème) on voit bien quele monarque tente de maitriser les villes en terme financier. EN 1789 on affirmela pleine autonomie des CL juridiquement mais on les tue financièrement. C'estla crise des finances locales.

Le summum de la perte d'autonomie est la loi du 28 pluviôse an 8 et tout

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le 18ème siècle se sera la reconquête progressive de l'économie locale qui seraconcrétisée juridiquement sous la monarchie de Juillet de 1830 à 1848.

Cela se terminera par la loi de 1871 sur les départements et la grande loide 1884 sur les libertés municipales.

L'autonomie financière sera plus difficile à obtenir et apparaîtra au20ème siècle avec le transfert des grands impôts d'état aux CL.

En 1914-1917 l'état crée l'impôt sur le revenu. Le produit financierréaffecté va donner cette autonomie et les CL vont retrouver une liberté devote de l'impôt (textes de 1969 et 1970).

Si on appliquait les règles des finances locales à l'état il n'y aurait pas decrise. Les FL ne peuvent pas emprunter pour financer leur politique.

Les finances de l'état : l'état a son histoire propre. A l'origine ce sont lesfinances de la royauté, de la monarchie et ce sont des finances secrètes il n'y apas de contrôle des dépenses du roi. Ce qui change tout c'est la révolutionavec la 1ère constitution. C'est la constitution de 1791 qui apporte la garantiedes emprunts publics et on affirme un droit de contrôle du parlement. Pour lesfinances de l'état le 19ème et le 20ème siècle est une montée en puissance duparlement. Le parlement peut il décider de la dépense ? La réponse est non, leparlement ne peut pas aggraver la dépense. Les finances de l'état sont lesseules à apparaître dans les constitutions au 20ème. Les constitutions en ellesmêmes n'explicitent aucun principe financier. La 5ème république ne traite quedes finances de l'état aussi.

Pourquoi face à cette évolution historique on parle d'étatisation ?L'étatisation est un concept que l'on rencontre dans le monde entier qui poseun vrai problème. Les états deviennent les responsables de l'ensemble desfinances publiques d'un pays c'est à dire que l'on a une lecture comptable. Pourles marchés financiers les statistiques sont des statistiques globales. Et si l'ondoit prêter à un état ces prêts se font à la lecture de la situation financière despays. Les états étrangers prêtent à l'état français à auteur de 70% desprêteurs.

L'emprise juridique de l'union sur les états membres qui se fait au traversd'une discipline budgétaire que traduit le pacte de stabilité. Cette discipline

budgétaire est globale. Chacun ds états membres a son autonomie  juridictionnelle donc on laisse la liberté d'organisation administrative. Maissinon on prend en compte les trois strates administratives.

La tentation aujourd'hui est de globaliser les finances publiques. On veutcoordonner les finances publiques nationales. Cette coordination est apparueinstitutionnellement en 2006 (PM =De Villepin) avec la création de laconférence nationale des FP présidée par le PM. Cette conférence regroupeles représentants des trois secteurs financiers : SECU, ETAT, CT, ELUS et estcensée assurer une cohérence dans les politiques financières des différentes

administrations. Le handicap de ce système est que la conférence a été créé àdroit constitutionnel constant. Donc cette conférence a un simple rôle d'avis

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mais pas de pouvoir de décision.

En 2009 a été créé une autre instance, un conseil des exécutifs, cetteentité regroupe l'état et les CT.

A côté de ces institutions il faut avoir en tête que l'état à l'initiative de N.

Sarkozy a mis en place la révision générale des politiques publiques (RGPP) en2007. Cette RGPP est une expertise de toutes les politiques qui ont un coûtpour les FP. C'est là que se passe tout le creuset des grandes décisions del'état. L'état en France se veut aujourd'hui le pilote, l'animateur des FPnationales, le décideur des finances locales et aujourd'hui tente de maîtriser laSECU.

On a d'autres modèles étatiques au plan financier. Le RU connait un seulbudget national qui englobe les dépenses de l'état et celles de la SECUbritannique. Le Japon connait aussi ce budget là. Les EU ne connaissent qu'unseul budget fédéral dans lequel on trouvera les principales dépenses sociales.

Cette étatisation ne doit elle pas conduire en France à n'avoir à termequ'un seul budget national avec une seule loi de finance qui concernerait l'étatet la SECU ?

Chapitre 1 : Une dimension juridique affirmée

Section 1 : Les sources du droit des finances publiques

Ces sources du droit des finances publiques telles que nous lesconnaissons naissent avec la Révolution Française. Et en particulier la DDHC.Ces sources vont se développer et elles vont être de plus en plus

constitutionnelles et l'exemple parfait est la constitution de 1958. l'originalitéest qu'il y a peu de sources juridiques s'agissant des finances publiques et ence domaine très longtemps ce fut la loi l'acteur premier, la 1ère source desfinances publiques et non pas la constitution. Avec la 5ème République on voitapparaître les lois organiques en plus des lois ordinaires.

Le droit de la comptabilité publique en France est plutôt organisé sur desfondements réglementaires. Cela échappe pour l'essentiel à la loi.

Ce sont des sources nationales. Les sources supranationales sont

pratiquement inexistantes mais il y a tout même le droit de l'union européenneet puis mais à la marge le droit produit par le conseil de l'Europe. Cette

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organisation produit des traités qui touchent aux finances publiques comme laCharte européenne de l'économie locale de 1985.

Nous ne sommes pas sur le terrain du droit fiscal.

§ 1 : Une prédominance constitutionnelle « nouvelle »

A. les fondements juridiques historiques des finances publiques

Si l'on doit résumer ces fondements historiques on peut indiquer qu'il y aune sorte de hiérarchie des normes qui existe depuis qu'existe le CC. On vadonc se positionner sur des fondements juridiques d'avant les années 2000.

Il y a des fondements qui relèvent du bloc de constitutionnalité CC,1971, Liberté d'Association. Dans le bloc de constitutionnalité nous avons laDDCH de 1789, articles 14 et 15 de la DDHC plus précisément. Nous avonsaussi les articles constitutionnels de la constitution de 1958 tels que l'article34  (compétence législative en matière fiscale), l'article 47 ( les lois definances), l'article 40 (le pouvoir d'amendement parlementaire). Le préambulede 1946 n'est pas à dimension financière.

La 2ème strate est la LOI en France qui relève de deux dimensions : la loiorganique qui fut dans un premier temps une ordonnance du 2 janvier 1959ce que l'on avait appelé à l'époque la constitution financière de la France. Cetteloi organique a été longtemps considérée comme inattaquable, mais en réalitéon l'a remplacé par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois definances.

Dans les lois organiques vont apparaître les finances sociales. En 1996,on va voir apparaître les finances sociales avec la loi de financement de lasécurité sociale intégrée à l'article 34 de la constitution. Cette révisionconstitutionnelle débouche sur une loi organique du 28 juillet 1996.

Pour le conseil constitutionnel ces lois organiques font parties de l'espaceconstitutionnel. C'est exceptionnel c'est le seul domaine ou l'on a une sorted'extension du bloc de constitutionnalité.

A côté des lois organiques nous avons des lois ordinaires, ces lois sont

peu nombreuses, il y a parfois des lois de finances comme celle de 1963 quiorganise la responsabilité des gestionnaires (comptables publics), ou encoreune loi de 1967 sur la cour des comptes et une loi de 2001 relative auxchambres régionales des comptes (CRC).

Si l'on a pas la constitution il reste deux autres dimensions : la dimensionréglementaire qui est assez limitée mais il y a un texte fondamental : ledécret du 29 décembre 1962 qui porte règlement général sur lacomptabilité publique. C'est ce décret qui organise tout ce qui concerne lespersonnes publiques dans leur règle de comptabilité. Ce décret remplace un

décret datant de 1862 !

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Ce règlement veut dire que toutes les personnes publiques obéissent auxmêmes principes comptables.

La place croissante du contentieux financier : se pose la question desavoir si la jurisprudence est une source du droit ? Le juge financier est de troisniveaux : le juge administratif, le juge financier en tant que tel qui relève du

contrôle du CE, et les CRC, la Cour des Comptes, et enfin la cour de disciplinebudgétaire et financière (CDBF). En cassation de la Cour des Comptes c'est leCE.

L'instance qui intéresse les finances de l'Union c'est la Cour de Justice del'Union Européenne.

Le juge financier est il créateur de la norme ? A priori non, mais à proposdu CE il faut être plus nuancé en effet, il découvre la norme. Il y a des actescréateurs indirects.

Si l'on va un peu plus dans le détail, on peut mettre l'accent sur la DDHCde 1789 qui est au cœur du système financier.

On y affirme le principe d'égalité, qui conduit à un principe d'égalitédevant les charges publiques. C'est le cœur même de la déclaration. Pour leConseil constitutionnel il ne peut y avoir de discrimination que si l'inégalité estfondée sur des critères objectifs et rationnels. Il y a deux articles fondamentaux: article 14 et article 15 de la déclaration.

Ce sont deux articles qui donnent des droits à la société et aux citoyens

s'agissant du recouvrement des impôts et de leur emplois.

L'article 14 concerne le consentement à l'impôt direct ou par sesreprésentants. Cet article autorise le droit de suivi c'est à dire suivre l'emploides deniers publics les représentants pouvant aussi en déterminer directementla cotation.

L'article 15 est inversé et parle de la société à la place des citoyens, ilfonde le droit collectif de demander des comptes aux agents publics. Au delàde es deux articles majeurs l'intéressant est l'apparition du consentement àl'impôt. Cela vient en contrepoids de ce que les monarques avaient arrachés.

Ce consentement à l'impôt relève de la même philosophie que la GB. Lescontribuables doivent payer l'impôt.

L'impôt voté par les représentants doit être considéré comme nécessairemais aussi légitime ce qui implique que le consentement des représentants dela nation est la condition même de la légalité de l'impôt cet élément consacrel'autorité de la loi de finance qui est une loi annuelle fondée sur l'année civile.La loi de finance est votée par le parlement et l'article 1er de la loi de financeautorise chaque année la collecte de l'impôt. Cette autorisation de la collectede l'impôt est valable que pour un an.

Certains universitaires comme  Jean Claude Martinez sont allés plus loin

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dans la lecture car la DDCH comprend deux autres éléments intéressants : elleprécise l'objet de l'impôt. Dans la DDHC on nous dit que l'impôt est valablepour les dépenses d'administration et de sûreté. Mais cela définie ce que doitêtre le budget de l'état.

Dans la DDCH on consacre aussi un droit de résistance à l'oppression

et pour JC Martinez il y a un droit de résistance à l'oppression fiscale. Il fautaller contre l'impôt confiscatoire. Le juge constitutionnel n'a pas consacrédirectement ce principe.

Il n'empêche que la création du bouclier fiscal en 2006 (Chirac+ DeVillepin) prend place dans cette logique. La limite de 60 % de ses revenus estune forme de résistance à l'oppression fiscale. En 2007, Sarkozy a abaissé leseuil à 50%. Le conseil constitutionnel a deux reprises à consacré le bouclierfiscal. Le système fiscal ne peut pas être confiscatoire au regard de lapropriété. Il a donné un fondement juridique au bouclier fiscal.

La loi organique du 1er Aout 2001 est la nouvelle « constitution »financière de la France. Elle a remplacé progressivement l'ordonnance de 1959et cette loi organique s'est appliquée pour la 1ère fois au travers de la loi definance pour 2006. On a peu de recul sur l'efficacité de cette réforme.

L'intérêt de la réforme est que c'est une réforme consensuelle. Ce texte aété voté de manière enthousiaste par la gauche et la droite. Laurent Fabiusministre du budget est à l'origine de ce texte qui est une proposition de loi. Ona contourné le CE. C'est le député Didier Migod qui a déposé la proposition deloi. C'est la 36ème tentative de réforme.

La réforme réorganise les finances de l'état et cela sous deux anglesprécis : réorganisation de la forme et du contenu des lois de finances,introduction pour les finances de l'état une culture gestionnaire inspirée dumonde de l'entreprise avec les concepts de performance, d'objectifs, derésultat c'est ce que l'on appelle l'évaluation.

Cette loi organique est fondamentale elle restructure le contenu. Il fautmettre deux choses en avant : pour la première fois l'état fixe un  plafondsd'emplois. Un ministre ne peut pas employer plus que ce que le lui autorise. Toutes les administrations centrales ont des plafonds d'emploi et ca c'est très

nouveau.

Sur la seconde partie de la loi de finance on a tout changé. Elle eststructurée en missions qui elles mêmes regroupent des programmes et lesprogrammes donnent lieu à des actions. C'est une organisation fondée sur les

 politiques publiques, les missions se voient répartir des crédits qu'ellesrépartissent entre les programmes.

La place du juge administratif : il a quand même une place importante etun peu nouvelle en matière de finances publiques. Il y a trois éléments :

 –

l'application des décisions de justice dans le temps. Le juge peut

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prendre une décision d'annulation qui aura ou non un effet rétroactif.C'est intéressant car l'on peut priver un acte de tous ses effets qui ontexisté, donc ceux qui ont eu des droits peuvent se retourner contre l'état.Donc le JA a décidé de moduler dans le temps ses décisions. Maintenantdans certains arrêt le CE module dans le temps en raison des financespubliques. L'annulation ne peut valoir qu'à partir de la date de

l'annulation par exemple. CE, 11 mai 2004, Association AC dans cetarrêt du CE il y a un motif financier. La non rétroactivité de la décision aété fondée sur l'incidence négative pour les finances publiques de ladécision si elle avait été rétroactive.

 – Le JA est le juge essentiel pour les finances locales car les budgetslocaux sont des actes administratifs soumis au contrôle de légalité. Lepréfet peut à tout moment attaquer une délibération des CT.

 – L'apparition avec la révision constitutionnelle de 2008 de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) Article 61-1 de la constitution.Elle permet à un justiciable de contester la loi au regard de la

constitution dans un domaine précis sur le terrain des droits et libertésgarantis par la constitution. C'est une faculté ouverte aux justiciablesc'est à l'occasion d'un litige que l'on soulève l'illégalité. Cette loi ne doitpas avoir déjà donné lieu à une contestation devant le conseilconstitutionnel. La libre administration des CL (article 34 et 72 de laconstitution) est bien dans le champ de l'article 61-2. on se pose alors laquestion de la place des lois organiques.Deux arrêt du CE sur les principes financiers : il a considéré a deuxreprises que le principe d'annulation budgétaire et le principe despécialité budgétaire ne font pas partis des droits et libertés garantis parl'article 61-1 de la constitution.

B. Les évolutions constitutionnelles

Ces évolutions conduisent sous la 5ème république d'une part à élargir lechamp d'application de la loi en matière financière et en même temps elles ontpermis de faire apparaître dans la constitution les trois niveauxd'administration financière, l'état, les finances locales et la SECU.

Cette évolution de la 5ème république est marquée par trois temps fort :

La première période est en 1996 qui est une 1ère révisionconstitutionnelle qui élargit la compétence parlementaire à la sécurité sociale.On voit apparaître une nouvelle loi qui est la loi de financement de lasécurité sociale. C'est une tendance libérale, centriste qui parvient à fairepasser cette réforme avec Michel d'Orlano, Edgar Faure...

La deuxième grande révision constitutionnelle on la doit à l'ancien PM Jean Pierre Raffarin en 2003 qui concerne les CT en France. On introduit dans laconstitution l'article 72-2 qui consacre l'autonomie financière des collectivitésterritoriales. C'est une révision essentielle.

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La troisième révision est celle de Juillet 2008, qui est une révision trèslarge mais qui nous intéresse car elle touche à la gestion des financespubliques de façon beaucoup plus globale. Cette révision apporte à l'article 34un nouveau type de loi et on voit apparaître en 2008 les lois de

 programmation des finances publiques qui introduisent une pluriannualitéet renforce le rôle de la Cour des comptes qui se voit attribuer une fonction

générale de surveillant des FP.

La certification des comptes apparaît désormais comme un principegénéral de la constitution article 37-2.

L'état obéit aujourd'hui à cette exigence de certification, la sécuritésociale aussi. Les comptes des CT en revanche ne le sont pas.

Les hôpitaux aussi depuis 2009 ont une obligation de certifier leurscomptes, l'université aussi.

Les finances locales se retrouvent aujourd'hui à être renforcées bien plusque les finances de l'état.

Le conseil constitutionnel a rendu des décisions majeures récemment.Sur les finances locales ce qui est clairement consacré c'est la libreadministration des CT que l'on retrouve à l'article 34 et 72. sur le terrain lacollectivité a une liberté au sens de la QPC de 2008. le conseil constitutionnel aclairement indiqué qu'il n'existe pas en France de pouvoir fiscal local. Les CTne peuvent pas créer l'impôt  c'est la loi qui a le monopole sauf collectivitésarticle 74 de la constitution.

Il n'existe pas non plus de principe d'autonomie fiscale il n'existe qu'uneautonomie financière. Les CT sont le 1er poste de dépense pour l'état.

L'apport de la révision de 2008 sur la procédure législative il y a làquelque chose d'original la révision constitutionnelle l'a fortement remaniéemais elle ne touche pas les textes financiers (article 49-3). On maintient laquestion de confiance pour les textes financiers et le texte débattu en séanced'abord à l'AN puis au Sénat c'est le texte gouvernemental c'est à dire le projetde loi de finance.

Le gouvernement maitrise complétement le processus législatif.

La formule de la QPC a été beaucoup utilisée en matière fiscale etfinalement elle est très peu utilisée sur le terrain des finances publiques où l'ons'aperçoit ou il n'y a pas de libertés des principes financiers dans laconstitution.

Aucune des 24 révisions n'était centrée sur les questions financières. Laconséquence de cette absence de prise de conscience constitutionnelle laconséquence est qu'il n'y a pas de bloc financier consacré à la constitution.

D'autres état n'ont pas du tout la même approche du droit constitutionnel quenous :

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 – La loi fondamentale allemande de 1949 comprend un Titre X consacréaux finances. Il pose le principe d'un équilibre budgétaire avec desdérogations. Il y a un vrai bloc financier dans la constitution allemande.

 – La constitution Espagnole de 1978 a une recette « économie etfinances » qui s'inspire du modèle allemand.

 – Le japon la constitution Japonaise de 1946 a un chapitre 7 qui porte sur

les finances.

En sens inverse des états sont calqués sur le modèle français commel'Italie qui n'a aucune disposition financière dans son budget. En GB il n'y a pasde constitution mais il y a des lois financières qui remontent pour la plupart au18ème.

La constitution américaine n'a pas elle n'ont plus de volet spécifiquementfinancière.

§ 2 : L'encadrement communautaire

On ne va pas parler du budget de l'Union Européenne ici, on le met decôté, ainsi que le soutien aux finances publiques nationales qui n'est pas del'encadrement. On met l'accent sur les conséquences du traité de Maastrichtde 1992. Ce système accompagne la création de l'Euro avec une idée simple :l'abandon des monnaies nationales impose une discipline au sein de lacommunauté. C'est presque une sorte de contrat.

Le premier élément apparu à l'époque dans les traités était l'article 104

du traité TUE qui énonçait que les états doivent éviter les déficits excessifs.Cette disposition n'était pas une sorte de contrainte c'est un conseilméthodologique il n'y a pas d'interdit. La communauté à l'époque a introduitdes règles précises de surveillance des états et c'est l'émergence a partir de1997 le pacte de stabilité et de croissance.

A partir de 1997, ce sont des règlements qui s'imposent totalement, et aété organisée une procédure à la fois de surveillance et de sanction contre lesétats. La France et l'Allemagne auraient du être sanctionnés en 2003 et ne l'ontpas été à cause de la pression qu'ils ont exercés sur les autres.

L'idée de base du dispositif est que les états de base de la communautédevaient avoir des finances publiques saines et l'objectif pour tous étaitd'atteindre au moins l'équilibre budgétaire des finances publiques nationales.

On retrouve l'article 104 TUE à l'Article 126 TFUE. Il n'y a donc pas dedifférence fondamentale dans les textes. Il y a donc une surveillance constanteà l'égard des états membres qui impose aux états de présenter chaque annéede présenter à la commission européenne et au conseil des ministres leurfinances publiques. On impose aux ministres des finances une présentation

triennale c'est à dire une présentation sur trois ans.

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La crise financière a conduit à ce que l'on impose aux états une telleprésentation des finances publiques avant le vote de la loi de finance par leparlement. On trouve que c'est une atteinte à la souveraineté parlementaire.

Qu'entend t-on par procédure de déficit excessif ? Les textes de 1997 ont

imposé une double lecture financière : ce sont deux ratio qui lorsqu'on lesfranchis déclenchent la procédure de surveillance :

 – il s'agit d'un plafond, un ratio de déficit de 3% du PIB – la dette publique ne doit pas dépasser 60 % du PIB.

Le déclenchement de la procédure de surveillance relève de lacommission européenne qui est le gardien des FP. Lorsque la procédure estengagée contre un état à cause du franchissement de seuil, la premièredémarche est d'introduire une discipline, une rigueur dans les finances del'état. Si l'état continu de violer les règles alors aux termes de la procédure

l'état peut être victime d'une sanction pécuniaire qui ne peut pas dépasser0,5% du PIB de l'état.

La perversité de l'Union consiste à dire que l'amende ne va pas dans lebudget de l'Union. La sanction est prise par les états en conseil des ministres àla majorité et la sanction pécuniaire est répartie entre les bons élèves, ceux quirespectent les règles du traité.

Ce système n'a pas fonctionné à cause de la crise de 2003 concernant laFrance et l'Allemagne et ne fonctionne toujours pas. Les états ont voté unedérogation pour ne pas condamner les deux pays. La commission a attaqué la

décision du conseil mais bien qu'elle ait gagné, les deux pays sont passés autravers du filet.

On a révisé les textes de 1997 avec un accord de 2005 qui consistait àdistinguer deux types de déficits d'une part le déficit dit conjoncturel quiest lié à la conjoncture économique, à une crise potentielle auxquelles les étatsne peuvent pas échapper et d'autre part, un autre déficit est le déficit structurel qui est lié à la politique de l'état. Avec la crise de 2009, tous lesétats ont invoqué le déficit conjoncturel pour éviter la procédure drastique del'UE. En 2010 la commission européenne a ouvert une procédure contre 20 des25 états pour déficit excessifs.

La crise financière (2008-2009) a amené certains états a être dansl'incapacité de faire face à leurs dettes et du coup s'est posée la question de larestructuration de la dette (renégociation de sa dette par un état ce quisupposerait l'abandon de certaines créances) cette piste n'a jamais étéretenue. La seconde piste trouvée à l'égard des états a consisté à les aider àfaire face à leurs dettes. Cette voie a été retenue pour l'UE de façoncurieuse car elle consiste à un partenariat international. C'est une démarcheconjointe entre l'Union et le Fond Monétaire International.

Les états membres de l'UE font l'objet de deux dispositifs d'une part une

procédure pour déficit excessif qui débouche sur une politique drastique de

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maitrise des finances publiques et dans un second temps le soutien financier àl'état qui peut prendre deux formes : la garantie d'emprunt (Ex : la Grèce) etle soutien financier direct c'est à dire le versement d'argent à l'état (fondeuropéen de stabilité financière crée en Juin 2010 pour 3 ans). Le premier étatbénéficiaire de ce fond européen est l'Irlande. En réalité ce fond est une sociétéde droit privé crée au Luxembourg.

Si l'on veut être aidé par l'Union Européenne, pour la Grèce par exemple,en 2009-2010, le budget Grec est amené à avoir deux tendances inévitables :augmentation des recettes, diminution des dépenses. Le budget Grec en 2009était de 50, 5 milliards d'€, en 2010 le total des recettes est de 58,3 milliardsd'€ (= augmentation des impôts). Le total des dépenses en 2009 est de 81,3milliards d'€. les dépenses en 2010 sont de 77 milliards d'€ donc une baisse de5%. ce qui conduit à une baisse du salaire des fonctionnaire et leur gel, aulicenciement d'agent public, on taille dans les dépenses de redistribution. Infine le plan Irlandais ressemble beaucoup à ça. Pour terminer sur cetencadrement européen, tout ce qui a été mis en place, sont des aides fondéessur des dispositifs dérogatoires par exception aux principes européens. Ce quia été convenu en décembre 2010 c'est de modifier le traité sur l'article 136du TFUE et d'introduire un texte qui permette la mise en place d'un outilpermanent de soutien aux états.

Niveau financier des 4 fonds d'aide : 1000 milliards d'€.

§ 3 : Les principes financiers

Ce sont des principes juridiques et ils traduisent tous une sorte

d'exigence démocratique croissante en matière de contrôle de l'emploi desdeniers publics par les exécutifs. Nous passons finalement d'une gestion del'ancien régime, du secret, à l'exigence de transparence financière. Cela estvrai pour la commune comme pour l'état. Le 19ème siècle, voit émerger quatreprincipes budgétaires qui servent le parlement :

 – principe d'unité budgétaire – principe d'universalité  – principe de spécialité  – principe d'annualité

Ces principes ont marqué toutes nos FP depuis le 19ème siècle et ilsexistent toujours. Le 21ème siècle voit s'imposer un autre principe : celui de lasincérité.

La question qui se pose est : y a t-il un principe d'équilibre budgétaire? Non il n'y a pas de principe mais cela peut être un objectif.

Ne doit-on pas introduire dans notre constitution un principe d'équilibrebudgétaire (sans emprunter) ? La droite voudrait imposer cela mais soulève undébat car la droite voterait pour 2012 une rigueur qu'elle n'a pas connu

pendant son mandat. Cela changerait tout en terme de politique budgétaire.

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La révision constitutionnelle de 2008 qui a créé notamment les lois deprogrammation des finances publiques a cependant mentionnée à l'article 34que ces lois de programmation des FP s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre descomptes des administrations publiques. La constitution allemande (loifondamentale de 1949) connait une règle différente c'est l'article 115 de la loi

fondamentale qui est consacré au recours à l'emprunt. Il impose uneautorisation législation pour pouvoir emprunter pour l'état fédéral mais lagrande originalité de la constitution allemande est de dire que l'emprunt doitservir exclusivement qu'à des dépenses d'investissement. La loi fondamentaleconnait aussi un système dérogatoire. On peut aussi emprunter pour unepériode exceptionnelle mais cette période est clairement identifiéeconstitutionnellement : on ne peut emprunter que pour faire face à uneperturbation de l'équilibre économique économique global. La logique normaleest l'équilibre alors que l'emprunt est l'exception.

Ce modèle allemand est assez similaire pour nous s'agissant des financeslocales françaises qui obéissent à cette logique là, c'est à dire que les CL nepeuvent à priori emprunter que pour des dépenses d'investissement.

Les cinq principes se retrouvent à tous les niveaux des finances publiquesmais c'est le sens qui peut être différent. Les finances de l'UE connaissent lesmêmes principes mais à ces cinq principes il faut rajouter trois autresdimensions :

 – le principe de transparence – le principe de bonne gestion financière – le principe d'exécution du budget avec la théorie des 3E : le principe

d'économie, d'efficience et d'efficacité.

La CJUE est le juge de l'UE et est le garde fou de ces principes. L'UE obéità une logique qui nous est totalement étrangère, le budget de l'UE ne connaitpas l'emprunt. L'UE a même des soldes excédentaires en fin d'exercice. L'UE aun budget d'environ 130 millions d'€. L'ONU a un budget de 11 milliards de $ !

A. Le principe d'annualité budgétaire

C'est le principe de base, traditionnel, coutumier. Il trouve son originedans la DDHC. Nous sommes sur l'idée qu'un budget doit être adopté tous lesans. On est sur un principe démocratique qui est le consentement renouvelédans le temps. Cela traduit très clairement le contrôle parlementaire. Ce sontnos représentants qui chaque année votent le budget de l'année qui suit. Lapratique varie selon les états.

La tradition française (européenne continentale) est que le budget estclaqué sur l'année civile donc il commence à fonctionner au 1er janvier jusqu'au 31 décembre. C'est la tradition européenne et d'une majorité d'état

dans le monde. C'est la 1ère constitution française de 1791 qui l'avait institué

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et c'est devenu une coutume. C'est la loi organique du 1er aout 2001 quil'énonce aujourd'hui. Le fondement n'est pas constitutionnel mais organique.

La France a tenté d'échapper à ce système de l'annualité budgétaire. La3ème république a tenté d'échapper à ce modèle pour se calquer sur le modèleanglo-saxon entre 1929 et 1933, et a voté un budget qui démarrait le 1er Avril.

Mais on est revenu à l'année civile. L'idée de la démarche est que c'est mieuxadapté au cycle économique. Le 1er janvier est très artificiel par rapport à laréalité économique.

D'autres états sont calqués sur d'autres annualité, ils font démarrerl'année fiscale le 1er avril et ici très clairement la GB relève de cette logique.Par exemple le Japon qui a choisi le 1er avril, le 1er juillet pour l'Australie et laSuède, et les États Unis ont choisi le 1er octobre. Donc les budgets sontdifficilement comparables.

Le problème s'est posé de savoir si le principe de l'annualité étaitconstitutionnel ? CE, 25 juin 2010, Région Lorraine a indiqué que le principed'annualité ne relevait pas des droits et libertés garantis par la constitution.

Si l'on rentre dans le détail concernant la France les choses sont assezclaires au niveau national et moins au niveau local. Au niveau national, tantpour l'état que pour la sécurité sociale, le vote du budget a lieu avant le 31décembre de l'année d'exercice c'est à dire pour 2011 avant le 31 décembre2010.

Pour les budgets locaux ce n'est pas vrai, les CL peuvent voter leur

budget avant le 31 mars de l'année d'exécution ce qui change tout ! Pourl'année 2011, les CT doivent voter leur budget avant le 31 mars 2011. Pourquoiles élus locaux ont ils cette marge dans le temps ? Car la CL pour voter sonbudget primitif a besoin d'un ensemble d'informations financières fiscales,statistiques qui lui sont fournies par l'état. La loi de finance doit être votée etpromulguée avant de se prononcer sur le budget des CL donc on se laisse dutemps !

Pour terminer sur cette annualité, les finances de l'état, les financeslocales, connaissent un système de pluriannualité au travers d'un système,d'une mécanique qui consiste à distinguer pour l'état les autorisations

d'engagement (on se projette dans le temps pour autoriser une dépense) descrédits de paiement (ce que l'on met au budget sur l'année, ce que l'on vasortir de la caisse).

S'agissant des FL une certaine rigueur de fonctionnement fait que l'on agardé la logique traditionnelle : il existe des autorisations de programme qui neconcernent que des investissements donc c'est la dimension pluriannuelle etles crédits de paiements qui concernent la dimension annuelle.

Les finances sociales ne sont pas bâties sur ce principes mais la loi de

financement de la sécurité sociale qui est aujourd'hui construite en quatreparties obéit à une logique pluriannuelle alors que ce n'est pas vrai pour l'état

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et les FL.

Il y a une volonté systématique de vouloir aménager l'annualitébudgétaire et il y a toujours une volonté de dépassement du principed'annualité.

Cet aménagement du principe d'annualité apparaît sur deux points :l'idée de la continuité des exercices qui s'applique à tous les organes publicssauf à l'état. Il y a une lecture budgétaire en continue et les résultats d'unexercice (ex : 2011) doivent être intégrés dans le budget suivant.

Sur ce premier aspect seul l'état déroge à cela. Par exemple la ville deLyon pour son exercice 2011, nous auront le bilan complet à la mi 2012, c'est àdire à la clôture de l'exercice.

La technique dite des reports de crédits s'applique à tous, même l'état.Elle consiste à dire que les crédits inutilisés à la fin d'un exercice ne sont pasnécessairement annulés, alors qu'il devraient l'être, et ils peuvent être reportéssur l'exercice suivant.

Volonté de dépassement du principe d'annualité qui tient à plusieursraisons : l'annualité ne cadre pas avec les besoins modernes, tout d'abord enmatière d'investissement il est logique de dépasser l'annualité, ensuite, lesopérations sont de plus en plus complexes à monter. On parle de plus en plusen politique publique et cela pose le problème de leur évaluation. Peut onévaluer une politique en un an ? D'un point de vue financier c'est non. Cela

suppose donc la pluriannualité.

Le dépassement peut être adopté de trois façons : – avoir un budget pluriannuel, on le voterait une fois. – Les crédits pluriannuels (formule la plus pratiquée) on la retrouve en

France avec les autorisation d'engagement pour l'état. – Le budget annuel dans un cadre pluriannuel. Cette orientation nous est

imposée par l'encadrement européen.

Cette idée de cadre pluriannuel existait aussi au travers de lois dites deprogrammation et ces lois de programmes ont les trouvait traditionnellementen matière militaire et puis cela s'est diversifié et aujourd'hui il y a des lois deprogrammation en matière environnementale (Grenelle).

Les finances de l'état connaissent aussi une telle démarche au travers dela notion même de programme qui est définie à l'article 7 de ce que l'onappelle la LOLF de 2001. le programme implique une projection pluriannuelle.Apport de la dernière révision constitutionnelle de juillet 2008 qui a crée ce quel'on appelle les lois de programmation des finances publiques, qui pour l'heuresont de simples lois ordinaires et dont le problème est la question de leurautorité juridique sur les lois de finances.

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Ces lois de programmation sont sur une base pluriannuelle et noussommes sur une 2ème loi de programmation qui s'impose à tous, la 1ère loi deprogrammation est une loi du 9 février 2009 qui portait sur une période 2009-2012.

LA deuxième loi de programmation est une loi du 28 décembre 2010 quiporte sur une période 2011-2014. Au regard des calendriers, c'est curieux carles deux lois se chevauchent. Mais les prévisions sont lissées et glissées dansle temps.

Le système européen ne prévoit des prévisions que sur trois ans.

a) annualité pour l'état

Pour l'état les crédits sont ouverts par la loi de finance initiale pourl'année et ils sont ouverts par un décret au 1er janvier. Concernant le problèmede correction dans le temps, la loi de finance initiale peut être corrigée encours d'exercice par les lois de finances rectificatives.

1er aspect de la loi de finance rectificative : un procédé normald'adaptation de la dépense et la recette. Cette loi rectificative est utile en casde changement de gouvernement, ex : 1997, 2002.

2ème aspect : la loi de finance rectificative de fin d'année adoptée endécembre pratiquement parallèlement à la loi de finance pour l'année suivante.Cette loi de finance a deux vocations : les ajustements budgétaires et

l'apparition de nombreuses mesures de nature fiscale.

Fin décembre au moment du vote le parlement autorise les annulationsde crédits qui n'ont pas été consommés.

Au lieu d'annuler les crédits en cours d'année ils les gèlent. Pour toutministre tenu de geler les crédits le but est de gérer le ministère sansdébloquer les crédits.

En matière d'exécution du budget : un dernier texte apparaît c'est ce quel'on appelle la loi de règlement qui apparaît, qui est votée au cours de l'année

qui suit l'année d'exécution. La loi de règlement clôture les comptes, clôturel'exercice et c'est la on l'on a le solde final. Dans les textes on trouve le nom deloi de règlement mais en pratique on appelle cela la loi de règlement descomptes et rapport de gestion.

En matière de gestion courante, ce dépassement conduit à penser quel'exécution d'un budget pour l'état ne s'arrête pas au 31 décembre mais qu'enréalité l'exécution se prolonge sur le début de l'année suivante c'est ce que l'onappelle une période complémentaire qui pour l'état est de 20 jours.

b) la sécurité sociale

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Pour la sécurité sociale c'est plus simple. La loi de financement de lasécurité sociale (LFSS) est introduite en 1996 elle respecte le principe del'annualité puisqu'il y a une loi par an. Ceci étant cette loi de financement de laSECU peut aussi faire l'objet de loi de financement rectificative qui peuventintervenir en cours d'année au cours de l'année d'exécution. En réalité la

structure, l'organisation de ces lois actuelles, évite le recours pour les lois definances rectificatives.

Les LFSS sont organisées en quatre parties, elles ont une dimensionpluriannuelle :

 – 1ère partie : relative à l'exercice précédent, clôture – 2ème partie : relative à l'exercice en cours – 3ème et 4ème partie : recettes et dépenses pour l'année à venir

B. l'unité budgétaire

a) généralité

Le budget doit se présenter sous la forme d'un seul document, c'est l'idéed'offrir la capacité de tout lire et tout voir. Principe démocratique lié à latransparence. Cette idée a toujours posée problème : que met on dans unbudget ? Pour la France il y a une question : au niveau national, d'avoir d'uncôté l'état avec son budget et de l'autre la Sécurité sociale de l'autre. Il y adeux espaces financiers nationaux différents. Le budget britannique est un

budget unique au niveau national qui fédère les deux dimensions.

A côté de cela, la complexité des budgets, de la gestion publique aconduit depuis longtemps à distinguer un budget général et d'autre part, desbudgets annexes que l'on ne peut pas fondre dans le budget général. Celaconduit inévitablement à une interrogation très classique c'est celle quiconcerne la sincérité du périmètre budgétaire. Se pose alors la question de lacontinuité dans le temps de la définition du périmètre budgétaire.Historiquement aussi il a toujours une pratique qui est le risque de ladébudgétisation qui consiste tout simplement à sortir du budget certainesopérations. Le budget général va perdre certaines dépenses. Tous lesgouvernements l'ont fait. Le 1er exemple de débudgétisation est lefinancement des autoroutes.

Il y a toujours un type d'opération qui ne figure pas au budget c'est ceque l'on appelle les opérations de trésorerie ce sont les besoins financierscourants de l'organisme public. Pour l'état la loi de finance se contente d'uneautorisation donnée au gouvernement pour ces opérations de trésorerie c'est àdire comment alimenter les caisses de l'état.

Les personnes publiques ont pris l'habitude de réaliser des opérations de

démembrement budgétaire c'est à dire des opérations juridiques consistant à

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confier à des organismes autonomes la gestion de certaines politiquespubliques.

Pour l'état on distingue l'état lui même des opérateurs d'état qui sont desentités publiques ou privées qui se sont vu confier une mission. Ex : lesuniversités sont opératrices de l'état. Aujourd'hui on l'a environ 600 opérateurs

de l'état.

Pour l'Europe ces démembrements ne changent rien sur le plan financier,on additionne tout pour avoir le compte des administrations.

b) l'état

Concernant l'état, l'organisation budgétaire est sous trois formes il y a unbudget général mais il y a aussi deux autres formes comptables budgétaires :les budgets annexes et les comptes spéciaux.

Les budgets annexes pour l'état : en 2011 la statistique est assez simpleil n'en reste plus que deux. Il y en a un sur les publications administratives, etun sur les contrôles aériens. Les compagnies aériennes paient des redevancesliées au contrôle aérien. Cela permet d'avoir une recette et de l'affecter à unbudget spécifique.

On transfert à l'UE, eurocontrôle, l'intégralité de la charge du budget ducontrôle aérien. Mais cela suscite des grèves car Bruxelles veut privatiser.

Le budget annexe est l'affectation de recettes à certains services

de l'état qui n'ont pas de personnalité juridique distincte de l'état.

A côté des budgets annexes l'état connait les comptes spéciaux. Il s'agitd'écriture comptable permettant de rapprocher certaines recettes decertaines dépenses afin d'en suivre le déroulement et donc de pouvoirclairement identifier l'usage de ces recettes. Ces comptes spéciauxrelèvent de politiques très différentes. La réforme de 2001 applicable pour la1ère fois en 2006 a modifié l'organisation des comptes spéciaux et aujourd'huiencore on en distingue plusieurs types :

 – les comptes d'affectations spéciales : c'est la catégorie générique dedroit commun. C'est la plus globale. Elle concerne les opérationsbudgétaires financées par des recettes particulières qui ont un lien directavec l'opération. Ex : la gestion du patrimoine immobilier de l'état.

 – Les comptes de concours financiers : ils permettent de retracer les prêtset avances consenties par l'état. On peut prêter aux états étrangers. Ex :les états qui relèvent de la zone franc.

 – Les comptes de commerce : ce sont des opérations à caractère industrielou commercial effectuées à titre « accessoire » par des services de l'état.

 – Les comptes d'opération monétaire : il s'agit d'une forme comptable onretrace les recettes et les dépenses qui sont à caractère monétaire ex :les pertes de change, les opérations avec le FMI.

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c) les finances locales

Logique budgétaire totalement différente car si il y a un budget généralglobal il y a aussi des budgets annexes qui pour l'essentiel correspondent à desservices publics individualisés ce sont des services publics qui ne sont plus

payés sur le budget général (contribuables) mais qui sont payés par le budgetannexe (usagers).

Il y a deux types de budgets annexes :

 – les budgets annexes obligatoires – les budgets annexes facultatifs

Les budgets annexes obligatoires correspondent pour l'essentiel auxSPIC. Ces SPIC doivent être obligatoirement autonomes budgétairement

quelque soit leur mode de gestion. Ces services industriels et commerciauxobéissent aux règles de la comptabilité commerciale et aussi à un principefinancier essentiel à savoir que le service est financé par les usagers et nonpas par les contribuables. C'est seulement la redevance qui va équilibrer lebudget. Le budget général ne peut pas financer le budget annexe. Celaexplique les énormes différences tarifaires.

Les budgets annexes facultatifs qui ne peuvent être crées que si la loil'autorise mais qui existe même sans loi, sans texte depuis de nombreusesannées.

Concernant les SPA, il 'y a pas d'obligation d'équilibre. Sur ce terrain duSPA cela conduit à y mettre les services publics administratifs de base, les SPculturels, les SP médico sociaux, scolaires …. On se donne une facilité degestion en créant un budget annexe pour les SPA.

d) les finances sociales

Il n'y a pas de budget en réalité de la Sécurité sociale, cela n'existe pas. Iln'y a pas d'unité budgétaire car il n'y a pas de plafond de dépense il n'y a quedes objectifs de dépense. La sécurité sociale organiquement cela n'existe pas,il n'y a pas de personnalité juridique. En réalité ce sont des caisses nationales.Il y en a quatre.

Les opérations de trésoreries sont des opérations hors budget etconcernant l'état elles sont assurées, gérées par la direction du trésor et cettegestion consiste à être la gestion de l'emprunt. Il y a une agence qui estl'institution qui lève l'argent pour l'état (Agence France Trésor) qui assure cettepolitique pour l'état.

Pour l'état, au budget, il y a la charge de la dette c'est à dire les intérêtsversés, il n'y a pas le remboursement du capital qui est hors budget. L'aide de

l'état est détenue à près de 70 % par les prêteurs étrangers.

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Concernant les CL il n'y a pas d'organismes pour le moment qui a lacompétence de l'emprunt. Chaque CL se débrouille. L'originalité ici c'est queces opérations d'emprunts et de remboursement ne peuvent êtreréalisées que pour des opérations d'investissement. Si on avait cettemême exigence pour l'état se serait très dur pour lui de tenir. Mais nous ne le

voyons pas emprunter car c'est hors budget.

Concernant la trésorerie de la Sécurité sociale, elle est assurée par unorganisme l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), elle aen charge la politique de trésorerie et elle emprunte elle aussi sur les marchésfinanciers. L'ACOSS redistribue ensuite aux grandes caisses nationales l'argentdont elles ont besoin.

C. l'universalité budgétaire

On a ici un principe complémentaire du principe d'unité. Toutes lesrecettes et toutes les dépenses sont dans le budget et les recettes ne sont pasaffectées, recettes et dépenses ne se compensent pas. Le principed'universalité budgétaire connait les mêmes dérogations que le principed'unité.

Ce qu'il y a d'original c'est la technique dite des fonds de concours. Lefonds de concours est une participation volontaire d'une personne publique ouprivée en faveur d'une dépense d'intérêt public. Un particulier veut aider à telle

dépense, investissement … La technique des fonds de concours est ouverte auniveau de l'état et des CL. Généralement se sont plutôt des dépensesd'investissement.

Les impositions affectées remplacent depuis 2004 une technique fiscaleautrefois très importante : les taxes parafiscales. Ces impositions sont desimpôts que l'on affecte à une dépense particulière, à un service particulier. Cesimpositions affectées violent les principes que l'on vient de citer notamment leprincipe d'universalité.

La CSG (contribution sociale généralisée) qui ne rentre pas dans les

caisses de l'état mais qui est un impôts affecté aux caisses de la sécuritésociale. 80 milliards d'€ par an de ponction sur les salaires des particuliers !

D. le principe de spécialité

Ce principe signifie que les recettes collectées qui appartiennent à unbudget doivent toutes faire l'objet d'une affectation précise. Plus le budget estspécialisé plus le parlement exerce son contrôle sur la dépense. Dans le sens

inverse moins il est spécialisé plus on laisse de liberté à l'exécutif.

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La mise en œuvre de ce principe suppose deux dimensions. La spécialitéest l'affectation des crédit : on a de l'argent, que doit on en faire ? Avec letemps, dans l'histoire on est passé d'affectations très générales à uneaffectation des crédits extrêmement détaillée, spécialisée. On laisse de moinsen moins de liberté à l'exécutif au profit du parlement.

Cette évolution s'est toujours accompagnée dans les pays de deuxspécialités :

 – la spécialité comptable que l'on va retrouver pour tous les organismespublics et qui consiste à préciser l'emploi des crédits et qui suppose defaçon très générale une nomenclature (critère de classification)budgétaire. Tous les budgets obéissent à un modèle comptable. Pourl'état aujourd'hui le niveau de spécialité c'est le programme. Concernantune collectivité locale ce sera le chapitre. Chaque strate administrative àsa typologie comptable.

 – La spécialité juridique est une ouverture de crédit de façon suffisammentdétaillée, en sachant que l'exécutant est lié par cette ouverture de crédit.Il ne peut pas jouer avec l'ouverture des crédits.

Deux cultures se heurtent ici : la culture comptable qui est celle de laspécialisation à outrance, de l'entreprise, et la culture politique qui ne sesatisfait pas forcément d'une telle rigidité. La LOLF redonne une dimensiondynamique aux budgets.

Si l'on s'en tient à l'état, le principe de spécialité apparaît dans la

seconde partie de la loi de finance et c'est la que le changement a été le plusimportant. La seconde partie de la loi de finance était organisée jusqu'en 2001entre les services votés et les mesures nouvelles.

L'évolution de 2001 – 2006 est la structuration en missions d'une part etd'autre part en programmes. Chaque entité étant structuré le cas échéant enactions. On est passé du chapitre à la mission pour la spécialité. A l'intérieur duchapitre nous avions la structuration service voté / mesures nouvelles. On avaitpresque 850 chapitres dans la loi de finance. En réalité les parlementaires nevotaient que les mesures nouvelles. Le parlement n'assurait plus vraiment lecontrôle global du budget.

Le remplacement du chapitre par la mission est une grande nouveauté etne conduit plus désormais à n'avoir qu'une culture véritablement comptablemais à avoir une lecture de politique budgétaire. Chaque mission traduit unepolitique publique et vaut à la fois autorisation d'engagement et crédits depaiement. L'intérêt des missions est d'avoir un vote global par mission, on votesur les politiques. Il y a chaque année environ 30 missions pour le budgetgénéral. Il y a une minorité de missions qui sont des missionsinterministérielles et puis les 2/3 restant sont des missions de natureministérielle.

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Au delà des missions il y a les programmes qui sont la spécialisationréelle des crédits. Les programmes sont des crédits destinés à mettre en œuvreune action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère.Le programme est raccroché à un ministre précis. Chaque programme estanimé par un haut fonctionnaire donc il y a une sorte de personnalisation desdeniers de l'état. Il ne peut pas être responsable politique car c'est le ministre

qui l'est. Il faut au moins 2 programmes par mission au minimum. Ce sont lesprogrammes qui traduisent de façon très intéressante la culture deperformance.

Chaque programme se voit affecter des objectifs, des résultats atteints,et chaque programme fait l'objet d'une évaluation. Chaque programme à unprojet par exemple le Projet annuel de performance. C'est avec la loi derèglement que l'on verra les résultats. Par programme nous aurons le rendudes rapports annules de performance ou l'on indique les résultats de lapolitique et de l'action. Si les objectifs n'ont pas été atteints alors il faudrachanger la politique. Désormais il y a un vrai débat sur le résultat des politiquesbudgétaires.

• S'agissant du budget de l'état

Depuis 2006, l'état français a fonctionné avec une politique de mesuredes résultats atteints extrêmement hétérogène, instable. On a cessé depuis2006 de changer les indicateurs. Il est difficile de lire ou en tout cas de jugerune politique budgétaire sur seulement une année d'exécution. Cette approchede résultat, de performance conduit à terme inévitablement à la pluriannualitépour mesurer l'efficacité d'une politique budgétaire. Il y a environ 130

programmes pour le budget général.

Les crédits en question affectés par programmes relèvent d'unenomenclature qui pour l'état relève de 7 titres. Le titre 2 est celui sur lesdépenses de personnels, le titre 3 est les dépenses de fonctionnement, le titre5 est sur les dépenses d'investissement … le titre qui a le plus gonflé pourl'état en 2012 est le titre 4 qui est une affectation de crédit consacrée au poidsde la dette (paiement des intérêts). La charge de la dette est en train dedevenir le 1er poste de dépense pour l'état. Depuis la réforme des universitél'état ne paye plus directement les salaires, l'état donne des dotations auxuniversités qui se gèrent.

Un concept ne marche quasiment pas : avec la LOLF est apparue lafongibilité asymétrique des programmes : en réalité on a ici un verrouillagepolitique pour Bercy cela veut dire que les crédits affectés par l'état peuventêtre utilisé pour d'autres destinations que celles prévues avec une limite, on nepeut pas prendre sur les crédits d'investissement pour financer dufonctionnement, mais l'inverse est possible. Cela ne fonctionne que de façonmarginale.

 Y a t-il une obligation de dépense des crédits votés ? Non il n'y a pas

d'obligation il s'agit d'une simple mise à disposition de crédits. Cette lecture

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 juridique s'oppose aujourd'hui clairement à la lecture LOLF qui suppose que lescrédits sont engagés pour une politique avec des résultats à atteindre. Lesystème LOLF incite plutôt à la consommation.

En cours d'exercice il est possible pour le premier ministre de faire deuxopérations :

 – les transferts de crédits (on ne change pas la nature de l'opération maison change le programme)

 – l'annulation de crédits (normalement elle ne peut intervenir que quandle crédit est devenu sans objet mais l'annulation de crédits est aussipossible pour prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire. C'estdonc de la régulation budgétaire).Cela pose deux questions : a quoi a servit le vote parlementaire ? Enpériode de crise économique et donc budgétaire faut il annuler les crédits? Les annulations de crédits ne peuvent dépasser 1,5% des crédits

ouverts (votés) si on veut aller au delà il faut revoter (une loi de financerectificative). Pour contourner l'obstacle les gouvernements ont prisl'habitude de geler des crédits en début d'exercice. Le gel des créditsn'est pas une annulation. Si l'on ne débloque pas les crédits de l'annéec'est la dernière loi de finance rectificative (décembre) qui consacrera lesannulations de crédits correspondants.

  Tous les budgets publics, surtout les finances de l'état, comportent desaffectations globales de crédits pour des dépenses imprévues qui ne relèventpas d'une orientation politique. L'état prévoit toujours une ligne dans le budgetde l'état pour les catastrophes naturelles...

• S'agissant des budgets des collectivités locales :

La spécialité des crédits reste très traditionnelle, les crédits son répartisselon une nomenclature comptable traditionnelle c'est à dire le chapitre(thématique) et l'article ( un numéro).

Pour les grandes collectivité il y a une possibilité de double présentation :

 –

il peut y avoir une présentation par nature (type de dépense, commentemployer l'argent ? Subventions, paiement de salaires …) – ou une présentation par fonction qui traduit la compétence des CL et là

on voit une spécialisation des compétences des CL (prédominancescolaire, aide aux entreprises …)

Le budget par nature est une obligation, le budget par fonction ne l'estpas.

Avant le vote des budgets à tous les niveaux (local, état...) il y adésormais un débat d'orientation budgétaire (DOB) qui précède le vote même

du budget. C'est ce débat qui traduit les grands choix de politique budgétaire.

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Le grand temps fort budgétaire est donc en amont.

E. le principe de sincérité

C'est le dernier né des principes. La sincérité a aujourd'hui plusieursdimensions : elle a une dimension comptable au sens traditionnel « la sincéritédes comptes »et puis il y a aussi la sincérité budgétaire qui a plusieursdimensions :

 – la dimension traditionnelle est la dimension du périmètre budgétaire, quidoit être constant. C'est la sincérité du contenu. On ne peut pas cacherdes dépenses ou des recettes. Mais il y a le reproche de ladébudgétisation.

 –

La dimension du texte qui est la sincérité dans l'élaboration du budget,c'est un élément novateur, cette notion de sincérité a un sens différent ettrouve son origine dans les finances locales. La décentralisation de1982/1983 est à l'origine d'une élaboration d'un principe de sincéritébudgétaire pour les FL. Le budget d'une CL est en équilibre réel lorsque lasection de fonctionnement et la section d'investissement sontrespectivement votées en équilibre les recettes et les dépenses de la CLayant été évaluées de façon sincères. Un auteur défini ce concept, ils'agit de François Labie : « l'évaluation sincère signifie puisque lesinscriptions budgétaires ont un caractère prévisionnel que cette prévisiondoit être faite sur la base de tous les éléments de fait ou de droit connus

ou prévisibles au moment de l'élaboration du budget. Elle devra aussifaire preuve de vraisemblance par rapport au résultat de l'exerciceprécédent ».L'ordonnance de 1959 pour les finances de l'état ne connait pas ceprincipe mais elle dit bien que les crédits sont prévisionnels, limitatifs …Ce principe n'existe pas juridiquement dans les textes ni dans la JPconstitutionnelle. On va voir un combat politique entre les partis. Volontéde faire apparaître ce principe de sincérité dans les années 1990.Décision CC, 29 décembre 1994, c'est la Gauche qui tente de fairereconnaître ce principe de sincérité. La Droite fera pareil de 1995 à2002 ! L'opposition mettait en avant d'une part la surévaluation desrecettes et la sous évaluation des dépenses, c'est la débudgétisation oumême la dissimulation de certaines charges. Le CC n'a reconnu que trèsprogressivement un principe de sincérité. C'est juste avant l'adoption dela LOLF qu'il a accepté d'utiliser le mot de sincérité. Entre 1994 et 2000 iln'y a eu aucune censure d'une loi de finance sur ce fondement. Certainsse sont dits que ce n'était pas réellement un principe.

Le droit positif actuel en matière de finance de l'état : le principe desincérité est désormais consacré aux articles 32 et 33 de la LOLF. La loi definance présente de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de

l'état, leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des

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prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.

Le conseil constitutionnel sera saisie de « l'insincérité » d'une loi definance. Le CC a eu à statuer sur ce principe de sincérité. On peut considérerque ce principe aujourd'hui est mort. Pourquoi ? Car le CC a apporté deuxréponses dans sa JP, sur « l'insincérité » il faudrait qu'il y ait eu une erreur

manifeste d'appréciation dans l'élaboration du projet, c'est du contentieuxadministratif, c'est une erreur tellement grave qu'il aura du s'en apercevoir. LeCC a mis en avant un autre critère qui n'est pas dans les textes, qui est nulpart. La sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser lesgrandes lignes de l'équilibre budgétaire. Avec ce second élément il n'y aeu a ce jour aucune censure de la LOLF. Idem pour la loi de financement de lasécurité sociale.

On s'était posé la question est ce que l'on pourrait saisir la QPC poursaisir le conseil constitutionnel et obtenir la censure d'une disposition sur lefondement de l'atteinte au principe de sincérité ? Le CE par un arrêt CE, 15 juillet 2010, région Lorraine, a estimé que le principe de sincérité ne relevaitpas des droits et libertés garantis par la constitution. Donc ce principe desincérité est un « 5ème principe » qui fonctionne au mieux pour les budgetslocaux.

Le mot sincérité a plusieurs sens : pour les finances de l'état le terme estutilisé pour la loi de règlement (qui clôture les comptes), il y a aussi la sincéritécomptable des comptes de l'état, et la LOLF et la loi de financement de lasécurité sociale imposent aujourd'hui la certification des comptes de l'état etde la sécurité sociale et cette certification est assurée par la cour des comptes

et elle accompagne le projet de loi de règlement et le projet de loi definancement de la sécurité sociale. La cour des comptes joue le rôle d'uncommissaire au compte qui établie la régularité des comptes.

La révision de 2008 a fait apparaître un article 47-2 dans la constitutionqui énonce que les comptes des administrations publiques sont réguliers etsincères ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion de leurpatrimoine et de leur situation financière. On ne certifie pas les comptes descollectivités locales. Mais le problème qui se pose est celui de la cour descomptes qui n'est pas responsable de sa certification et se pose aussi laquestion de son indépendance. D'où l'efficacité douteuse de la certification.

F. L'équilibre budgétaire

Aujourd'hui grand débat en France. L'équilibre budgétaire ne concerne enFrance que certaines collectivités publiques et en particulier les collectivitéslocales il ne concerne pas l'état et à fortiori il ne concerne pas la sécuritésociale.

Il n'y a quasiment aucun état qui n'ai inscrit l'équilibre budgétaire dans saconstitution (ni les USA, ni l'Allemagne …). Pour ce qui concerne les CL

françaises qui sont les seules à connaître l'équilibre, elles sont toutes tenues« de voter et d'exécuter leur budget en équilibre réel. C'est une obligation

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 juridique, théoriquement sans recourir au déficit ». La conséquence c'est que siil doit y avoir un déficit d'exécution ce déficit doit être immédiatement intégrédans le budget en cours d'exécution. C'est l'idée de la continuité budgétairedes exercices.

Pour prolonger sur cette présentation des finances locales, chaque

section doit être votée en équilibre et il est interdit aux CL de recourir àl'emprunt pour financer la section de fonctionnement. L'état ne pourrait pasrespecter ce principe.

Les collectivités locales ont quasiment toujours un excédent de la sectionfonctionnement et elles ont alors deux choix :

 – le report de cet excédent sur la section de fonctionnement de l'exercicesuivant

 – cet excédent peut être utilisé pour la section investissement.

Le résultat c'est que beaucoup le font et que la section d'investissementest financée par des excédents, par des impôts affectés, par des dotations del'état, par des subventions d'autres collectivités et le solde de la sectiond'investissement ce sera l'emprunt. L'emprunt fait qu'il y a très peu de detteslocales. Si il y a de l'endettement il est lié à l'investissement.

Une fois que l'on met de côté les finances locales, que se passe t-il pourles finances de l'état et de la SECU ?

Pour ces deux postes financiers, au niveau européen, il y a une exigenced'équilibre des comptes des administrations publiques qui obligeraient à priori

à éviter les déficits excessifs voir tendrait à l'équilibre des comptes budgétairesvoir à l'excédent. L'équilibre des budgets c'est le déficit mais si l'on souhaiterésorber la dette c'est autre chose.

• S'agissant de l'état

C'est la première partie de la loi de finance qui organise ce que l'onappelle l'équilibre économique et financier. De quel équilibre s'agit t-il ? Enréalité c'est un simple équilibre par le solde. Un article autorise le recours àl'emprunt pour la couverture du solde de l'équilibre. On définit le plafond del'emprunt ce qui veut dire qu'il n'y a pas de principe d'équilibre budgétaire enréalité pour les lois de finances. L'état n'a aucune exigence, aucun impératif d'équilibre budgétaire.

• S'agissant de la sécurité sociale

Il n'y a aucune obligation d'équilibrer un budget de la sécurité sociale :pour cause il n'y a pas de budget de la sécurité sociale il y a des objectifs dedépense auxquels on affecte des recettes. Il y a un impératif pensé par le CC aplusieurs reprises : Décision CC, 16 décembre 2010, loi de financement de lasécurité sociale pour 2011, dans cette décision il énonce l'idée que les lois de

financement de la sécurité sociale ne peuvent pas conduire par un transfert

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sans compensation au profit de la CADES (caisse d'amortissement de la dettesociale) de recettes affectées au régime de sécurité sociale et aux organismesconcourant à leur financement, la loi de financement ne peut pas conduire àune dégradation des « conditions générale de l'équilibre financier de la sécuritésociale de l'année à venir ». il faut donner à la CADES les moyens de payer ladette. Il faut une compensation : les impôts (ex : Contribution de

remboursement de la dette sociale CRDS, et la CSG)

Débat actuel : dans les semaines à venir : projet d'insertion dans la constitutionde l'inscription d'un principe d'équilibre budgétaire.

Conclusion générale : Les finances publiques ont une dimension juridiquequi s'est renforcée et aujourd'hui il y a un gardien juridique qui tend àprédominer c'est le conseil constitutionnel et cela de façon plus sûre au traversdu mode traditionnel de saisine du conseil (Article 61) en sens inverse, le prof amoins de certitude sur la base de l'article 61-1. Il ne sera utile sur le plan  juridique que pour les finances locales car se sont les seules qui voient uneliberté les concernant explicitement mentionnée dans la constitution, c'est lalibre administration.

Pour reprendre la formule de Henri Michel Crucis qui parlait d'un carrémagique des principes financiers pour désigner les quatre principestraditionnels : unité, universalité, annualité, spécialité. Ces principes ont traduiten France le prolongement des principes révolutionnaires relatifs aux impôts.Ces principes sont dans la déclaration des droits de l'homme. Ces principes du19ème siècle traduisent la victoire politique des parlements face à l'exécutif.Cela apparaît toujours aujourd'hui par exemple dans la

 

décision du conseil

constitutionnel du 29 décembre 1982 dit que le principe d'universalitébudgétaire a pour objet d'assurer la clarté des comptes de l'état et depermettre par la même un contrôle efficace du parlement.

A ces principes traditionnels sont venus progressivement se rajouter denouveaux principes dont l'objet est d'améliorer la gestion financière desorganismes publics et aussi d'assurer une plus grande transparence dans cettegestion.

Quelle est l'autorité juridique de ces nouveaux principes ? L'interrogationporte surtout sur le principe de sincérité. On tente depuis 1994 de faire

censurer une loi de finance sur ce fondement mais le Conseil constitutionnel nes'y est jamais résolu.

Il y a des pseudo principes que l'on invoque mais qui n'ont pas deconsécration évidemment ici pour ce qui est de l'état l'exemple parfait est celuide l'équilibre budgétaire : il n'y a pas de principe de l'équilibre budgétaire !

On voit se développer à côté des principes budgétaires des principestouchant à la comptabilité, les principes de régularité, de sincérité, d'imagefidèle des comptes publics avec in fine la méthode d'entreprise c'est à dire la

certification des comptes.

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En France il y a une faiblesse constitutionnelle c'est que la constitutionfrançaise en tant que telle ne connait pas les finances publiques car il n'y a pasde titre ou de partie réservé aux finances publiques. Les FP sont éparsesdispersées dans la constitution contrairement à L'Allemagne, l'Espagne …

Section 2 : La dimension « politique » des finances publiques

Il faut intégrer trois paramètres :

 – une dimension partisane, la vision de ce que l'on fait de l'argent public –

une dimension économique – une dimension juridique, quelles sont les limites de l'exercice

§ 1 : Les contraintes des politiques budgétaires

Quelque soit la majorité qui arrive aux affaires, elle ne peut pas joueravec le budget. Il y a toujours trois contraintes traditionnelles :

 – Les contraintes d'ordre économique :

1. La situation du commerce extérieur de l'état, cela a desincidences sur la balance commerciale, la balance des paiements.Les français ont un peu oublié cette contrainte car notre commerceextérieur est déficitaire, la zone euro nous protège de cela car ledéficit du commerce a toujours une influence sur la monnaie et laFrance a toujours dévalué sa monnaie pour améliorer la situationconcurrentielle des entreprises. La situation du commerceextérieure n'a plus d'impact sur la monnaie euro.

2. Le taux d'épargne des ménages (épargne privée), quand letaux augmente cela veut dire que la consommation baisse et

inversement. Le système américain est différent c'est laconsommation par le crédit.3. La situation du marché financier, pour financer le déficit

budgétaire il faut emprunter. On est dépendant du marché financiercomplétement en France. Il y a concurrence entre emprunteurs surle marché financier mondial. Plus on emprunte à des taux basmoins la charge de la dette s'accroit et inversement.

 – Les contraintes d'ordre financier :1. L'évolution des dépenses sociales, en France nous sommes lepays qui a le plus fort taux de dépenses sociales.2. La contribution au budget de l'UE, somme que l'on est obligé de

verser. Pour nous la contrainte est minime, 18 à 19 milliards d'€ / an.

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Ce n'est pas énorme. Le vrai financeur de l'Europe c'est l'Allemagne.3. Le niveau d'harmonisation fiscale au sein de l'UE, ici c'est leproblème de la concurrence fiscale. Les opérateurs financierss'implantent là ou le système fiscal est le plus avantageux pour lui. Lerisque c'est la perte de recette pour l'état.4. La question de l'évolution des budgets des collectivités

locales tout simplement parce que les états soit opèrent destransferts financiers, soit garantissent la dette des collectivitéslocales. L'état devrait avoir versé 100 milliards d'Euros auxcollectivités locales à la fin de l'année.

 – Les éléments de dynamique budgétaire :1. La situation de la dette publique, et en particulier la charge dela dette2. Les tendances lourdes des masses budgétaires, ex : lepaiement des salaires, la masse salariale.3. le poids des services votés (censé avoir disparu avec la LOLF).On pensait que cette méthode inflationniste avait disparue mais enréalité elle continue. Les ministères continuent à reproduire la mêmeméthode. L'originalité ici est que Fillon a imposé aux ministres unebaisse de leurs budgets.

Quelles sont les grandes options de la politique budgétaire ?

Elles sont de deux types : il existe des options macro-budgétaires et desoptions sectorielles.

• Concernant les options macro-budgétaires :

 – L'évolution des dépenses : soit on maîtrise la dépense, soit on laréduit, soit on laisse filer les dépenses.

 – L'évolution des déficits, le problème de la politique des soldes. – La politique des prélèvement obligatoires, augmente t-on, réduit on ou

stabilise t-on le montant des PO ?

• Concernant les options sectorielles : 

 – Il s'agit de maitriser les dépenses liées à la fonction publique, maitriser

les salaires, les effectifs. – La maitrise de la dépense publique en terme de soutien à certains

secteurs d'activités, c'est un problème de redistribution qui estprioritaire.

 – Le contrôle, maitrise, réduction des transferts financiers vers les CL.

Ces options de politiques budgétaires ne peuvent aujourd'hui s'exercerque dans un cadre européen qui ne donne lieu qu'à un encadrement des choixbudgétaire des états. Les états n'ont pas de réelles libertés dans leur politiquebudgétaire.

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§ 2 : Les choix de politiques budgétaires

Nous sommes sur le terrain des politiques publiques, des politiques del'état. Qu'est ce que c'est ? C'est un ensemble cohérent d'actions conduites parles pouvoirs publics. On peut supposer que derrière une politique il y ait unprogramme, une vision …

Les politiques budgétaires ne font que traduire des choix de politiquepublique dans le cas des contraintes que nous venons de voir.

La policy mix c'est ce qui caractérise la politique de nos états depuis lesannées 30. cette politique est directement inspirée des théories keynésienneson considère que le budget est un instrument conjoncturel vis à vis del'économie. C'est à la fois une politique budgétaire et une politique monétaire.C'est le mélange de ces deux politiques qui caractérise notre situationprésente.

• Sur le plan de la politique budgétaire la policy mix se caractérise parquelques éléments prévis :

 – la lutte contre les déficits. Si la période économique est favorable on doitaller vers l'excédent budgétaire.

 – La volonté de diminution de la dette publique. – Ne tolérer que des déficits conjoncturels face à une situation de crise.

C'est la théorie des budgets cycliques. – La mise en œuvre d'une coordination des politiques budgétaires avec le

cas échéant des sanctions intergouvernementales.

• La politique monétaire qui est très différentes selon les états. Si on s'entient à l'UE, la politique monétaire ne relève plus des états, c'est la BCEqui assure cette mission avec un seul objectif : la maitrise de l'inflation.La politique économique ne relève pas de la BCE.La BCE décide du taux directeur de la monnaie c'est à dire que la BCEdécide du taux d'intérêt européen et c'est elle qui impose le niveau desréserves obligatoires imposées aux établissements de crédits.Cette banque centrale fournie les liquidités sur le marché financier etc'est donc auprès de la BCE que les banques peuvent emprunter del'argent à un certain taux d'intérêt et la BCE peu réduire ou accroitre le

taux de ses liquidités. C'est la raison qui explique aujourd'hui que lesbanques sont en aussi bonne santé financière. Elles empruntent à 1% àla BCE puis elles font crédits aux états à 3 ou 4 % !La crise des états européens a conduit la BCE a racheter de la dettesouveraine c'est à dire que lorsque les créanciers sont arrivés devant lesétats pour dire remboursez moi, la BCE a racheté les emprunts enquestion. Les états ont été sauvés par BCE. Cette politique estinflationniste et le risque pour la BCE est que les états ne puissent plusrembourser leurs dettes.

On a trois formes de politiques budgétaires :

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 – une politique dite de la discipline budgétaire (pratiquée une fois sous leGénéral de Gaulle au milieu des années 1960)

 – La politique budgétaire pour réguler la conjoncture qui consiste àfavoriser certains investissements, certaines dépenses publiques, à avoirune politique d'incitation, d'impulsion. La France a partiellement

abandonnée la politique de la dépense budgétaire pour une autrepolitique tout aussi couteuse ce que l'on appelle la dépense fiscale. Celaconsiste à faire en sorte que certaines personnes ne paient pas l'impôtqu'elles devraient payer. Politique très critiquée par la cour des comptesqui a identifié à ce jour 500 dispositifs de dépenses fiscales oubudgétaires.

 – La politique de modulation des moyens budgétaires qui consiste ici à jouer sur les dépenses et les recettes en choisissant certaines catégoriesde dépenses et en choisissant aussi certains types de recettes. Faut il

développer les cotisations sociales, l'impôt … ?La France et L'Allemagne ont proposé au membres de l'UE le pacte de

compétitivité de la zone euro en Février 2011. cette proposition pourrait êtreadopté en Mars 2011. ce pacte prévoit l'inscription dans les constitutionsnationales une règle d'or budgétaire s'inspirant directement du modèleallemand qui tendrait à faire de l'équilibre budgétaire un principe de gestion.

Pour nous français, le CC serait gardien de cette règle d'or. Ce seraitdonner au CC un poids considérable en matière de FP. Il est prévu dans cepacte la fin du SMIC qui suit le rythme de l'inflation. Il y aurait ici comme idée

que l'âge de la retraite serait liée à l'évolution de la démographie, le problèmec'est que la démographie de chaque pays est différente. Il n'y a aucunecertitude sur l'adoption du pacte.

Section 3 : Le contrôle des finances publiques

Ce n'est pas un contrôle policier face aux politiques budgétaires maisplutôt un contrôle de la mauvaise utilisation des deniers publics. Traditionnellement en France il y a deux formes de contrôles :

§1 . Un contrôle externe renforcé

Ce rapport annuel a deux dimensions juridictionnelles : – il s'agit d'un contrôle par la Cour des comptes et les chambres régionales

des comptes et par une Cour de discipline budgétaire et financière(CDBF).

 – Et le contrôle politique qui au plan national est assuré par le parlement.

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A. le contrôle juridictionnel

1. La cour des comptes

Elle se veut héritière des anciennes chambres des comptes de l'ancienrégime. Ces chambres ont été supprimées en 1791, et la Cour des comptes à

été crée en 1807, à l'origine c'était un rôle très limité des comptables qui n'acessé de s'accroitre au 19ème et 20ème siècle.

C'est une véritable juridiction composée de magistrat inamovibles (doncprotégés), nommés par décret du président de la république, au sortir de l'ENA.

Il y a des fonctions traditionnelles et des fonctions plus nouvelles.

Dans les fonctions traditionnelles il y a les attributions juridictionnelles (le juge rend des arrêts) qui consiste à juger les comptes de ce que l'on appelle lescomptables publics. Le jugement peut conduire à une condamnation pécuniairedu comptable. Il peut être responsable des dettes de sa mauvais gestion. Lescomptables publics en France sont redevables de la dette publique sur sonpatrimoine.

La cour des comptes ne peut pas juger les ordonnateurs, les ministres,les maires, les conseils généraux donc elle ne peut pas juger les exécutifs quiordonnent les dépenses. L'argument qui justifie cette irresponsabilité c'estqu'ils ont déjà une responsabilité électorale (responsabilité politique devant leparlement). Donc aujourd'hui on se demande comment rendre lesordonnateurs responsables de leur mauvaise gestion ?

Attributions administratives : elles ne débouchent sur aucun arrêt, ellesne font pas griefs ce sont des études, des avis …

Il y a ce que l'on appelle globalement le contrôle de gestion qui consistepour la cour de vérifier la régularité des opérations financières de tous lesorganismes relevant de sa compétence, il y a l'état, les opérateurs d'état et lesentreprises publiques nationales, les organismes de sécurité sociale, lesorganismes faisant appels à la générosité publique (Les ONG). Ce contrôle degestion débouche systématiquement sur un rapport particulier lié à l'organismeconcerné et sera rendu public. Le programme de contrôle (que va t-on contrôler

en 2011-2012?) est librement défini par la cour, elle a une totale libertéd'investigation.

Le deuxième volet c'est l'assistance aux pouvoirs publics, à savoir que leparlement peut demander à la cour d'opérer des contrôles de gestion etd'évaluer des politiques publiques (loi du 3 février 2011). Il y a aussi chaqueannée la publication du rapport public annuel qui est un rapport fait auprésident de la république et ce rapport trouve ses origines dans une pratiquedes anciennes chambre des comptes c'est ce que l'on appelait lesremontrances au roi. Depuis 1938 ce rapport est publié au Bulletin Officiel.

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2. Les chambres régionales de comptes (CRC) 

Elles relèvent d'une logique totalement différente. Crées en 1982. Elles ont unedimension géographique, chaque région a sa chambre. Le projet de loi déposépar Philippe Séguin devait conduire à un regroupement. Elles ont les mêmesprérogatives, le même statut que les membres de la CDC, en ce sens lesconseillers de CRC sont bien des magistrats protégés car inamovibles. Ils sontrecrutés normalement (environ 300).

Institution assez critiquée car elle s'intéresse à la gestion locale. Elles ont des :

> Attributions juridictionnelles : elles assurent le jugement en premierressort des compte des comptables publics locaux. Qu'il s'agisse descomptables en titre ou des comptables de fait, c'est-à-dire de toute

personne qui s'ingère dans le maniement des deniers publics sans titre.Les ordonnateurs (exécutifs locaux) ne sont pas soumis au contrôle de laCRC sauf quand il adresse un ordre de réquisition à un comptable. Lecomptable public peut être jugé responsable de sa gestion et condamnéà rembourser la dette que sa mauvaise gestion a pu créer.

 

> Attributions administratives : elles n'ont aucune portée juridictionnelle. Les élus ici ont le sentiment d'être condamnés par cetteinstance. Ces attributions passent par :

▪ Le contrôle de la gestion des fonds publics locaux : contrôlesimilaire à celui de la CDC et débouche sur des observationsdéfinitives sur la gestions de telle ou telle politique. Il ne s'agit qued'une évaluation sur la régularité des actes de gestion et depuis2001 il est interdit aux CRC d'avoir des appréciations enopportunité. Ce contrôle de régularité est toujours l'occasion d'uneappréciation qualitative de la gestion PU locale c'est-à-dire ce queredoute les élus locaux. Les CRC sont libres de leur contrôle.

La loi du mars 1982 prévoyait que les CRC assuraient un contrôle « dubon emploi » des fonds, les CRC ont donc fait un contrôle qualitatif enopportunité. Dès 1988 on a corrigé le dispositif, les CRC n'effectuent plus qu'uncontrôle de la régularité de l'emploi. A partir de 2001 on a interditl'appréciation en opportunité de manière explicite.

▪ Le contrôle budgétaire des CT : contrôle des délibération enmatière budgétaire et sur l'exécution budgétaire. Contrôle assezclassique. Un budget doit être voté en équilibre réel, la difficulté estque certains élus locaux ne votent pas un budget en équilibre réel.Il peu y avoir des équilibre fictifs, de même des CT votent un

budget déséquilibré de manière délibérée. Dans ces deux cas le

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Préfet du département peut requérir l'expertise de la CRC pouranalyser le budget et le cas échéant, en cas de refus de la CT, onpeut aller jusqu'à rendre exécutoire un nouveau budget organisépar l'Etat. Il n'y a pas de crise des FL mais il y a des communes malgérée. Il y a des départements qui eux sont en difficultébudgétaires pérenne.

N.B. : La CDC en 2010 a rendu 1200 rapports, sur ces 120 les 2/3 sont centréssur des contrôle de gestion. 140 arrêts de la CDC.

B. La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) 

a) présentation

Institution juridictionnelle en sursis. Elle a sa propre histoire, crée en 1948 parune loi du 25 septembre 1948. Elle est crée pour sanctionner certainesfautes personnelles commises « dans les actes de leur fonction par lesfonctionnaires, les agents PU et toutes personnes assimilées ».

Relèvent aussi de cette Cour les membres des cabinets ministériels et lesreprésentants ou administrateurs d'organismes relevant de la compétence dela CDC, également les comptables publics et les ordonnateurs qui participent àdes actes de gestion au sein d'une collectivité, les membres du gouvernementet les gestionnaires élus (maires...). La classe politique n'est pas responsabledevant le CDBF a priori, c'est ici qu'il y a une difficulté. Séguin voulait uneresponsabilité pour les ministres mais personnes ne souhaite cette réforme. Les

élus répondent qu'ils ont une autre responsabilité d'ordre électorale.

Relative diversité d'actes :

> Mauvaise gestion des deniers publics

> Perception irrégulière de recettes.

 

A côté il est possible de mettre en cause pour l'inexécution des décisions de justice, infraction de 1995, elle permet de mettre en cause les ordonnateurs

c'est donc une dérogation.

b) saisine

Elle peut être saisie par :

> Les présidents des assemblées

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> Le PM

> Les ministres

> Les juridictions financière (CDC, CRD)

> Le particulier quant une CT a refusé l'inexécution d'une décision de J.

c) sanctions

Sanctions possibles :

> L'amende : elle obéit à un principe de proportionnalité. Elles sontextrêmement faibles

> La publication de la condamnation du fonctionnaire.

 

Cette Cour a une activité très faible : 3 arrêts rendus en 2010. On ne saisieplus la CDBF. Dans le projet de réforme de Séguin il était prévu la suppressionde cette Cour et la création d'une Chambre spécialisée au sein de la CDC. Elleest présidée par le Premier président de la CDC, le vice président est leprésident de la section des finances du CE et 4 autres membres : 2 conseillersd'Etat et 2 de la CDC c'est donc une gestion paritaire.

Les arrêts de la CDC, CRD de la CDBF relèvent tous en cassation du CE or leprojet de réforme conduisait à supprimer cette cassation, Séguin a proposé lacréation d'un Tribunal de cassation qui aurait confirmé la particularité de cesinstitutions. On peut penser que la réforme qui aura lieu sera a minima, une

réforme édulcorée car le CE serait perdant, les ordonnateurs ne veulent pasdépendre de la CDBF et Séguin est mort.

d) qui relève de la cour ?

Le paysage des justiciables est aujourd'hui assez diversifié : les fonctionnaires,les agents publics, les membres des cabinets ministériels, les représentants oules administrateurs d'organismes relevant de la compétence de la cour descomptes, les comptables publics, et les ordonnateurs qui participent à desactes de gestion au sein d'une collectivité publique.

Sont exclus de cette cours les membres du gouvernement et les gestionnairesélus des collectivités locales pour leurs actes de gestions normaux en tant quemaire...

La classe politique exécutive n'est donc pas à priori responsable de ses actesde gestions devant la CBGF.

Les ministres devaient répondre de leurs actes de gestion. Les élus ont uneresponsabilité électorale.

Il y a des types d'actes qui permettent de remettre en cause des agents

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notamment en matière de gestion des deniers publics, d'enlèvement desdépenses, la perception irrégulière de recette.

A côté de ces éléments assez classiques on peut remettre en cause desgestionnaires grâce à l'inexécution des décisions de justice qui est uneinfraction qui date de 1995. Cette infraction permet de mettre en cause aussi

les ordonnateurs.

Il y a aussi le cas des personnes qui ont commis des actes irréguliers dans lagestion publique par exemple en procurant des avantages injustifiés à autruiau préjudice de la collectivité.

e) Qui peut saisir la cour ?

La cour peut être saisie par des organes politiques de la république, l'un desdeux présidents des assemblées parlementaires, par le premier ministre, parles ministres, par les juridictions financières (chambre régionale des comptes)et puis elle peut être saisie aussi par le particulier dont une collectivité a refusél'exécution d'une décision de justice à son profit. Le particulier a un intérêt àagir.

f) Quelles sanctions ?

Les sanctions qui peuvent frapper les personnes condamnées sont de deuxordres :

 – l'amende financière qui obéit nécessairement au principe de

proportionnalité – la publication au journal officiel de la condamnation.

Mais les amendes sont extrêmement faibles. La publication elle même a peud'incidence. Quantitativement cette cour a une productivité extrêmementfaible, trois arrêts rendus en 2010 ! Dans la réforme de Philippe Seguin il étaitprévu la suppression de cette cour et finalement la création d'une chambrespécialisée au sein de la cour des comptes. Aujourd'hui cette cour est géréeparitairement elle est présidée par le 1er président de la cour des comptes, levice président de la cours est le président de la section des finances du conseild'état et il y a quatre autre membres : deux du conseil d'état, deux de la courdes comptes. La réforme efface le CE, le CE est perdant dans cette histoire. Lesarrêts de la cour des comptes relèvent tous en cassation du CE. Le CE dans laréforme serait aussi dépossédé de ce pouvoir de cassation car Philippe Seguinavait proposé la création d'un tribunal de cassation.

C. Le contrôle politique

Ce contrôle a deux dimensions : une dimension nationale qui concerne à la foisles finances de l'état et les finances sociales et ce contrôle politique est assurépar le parlement. Et il y a un contrôle qui est assuré par les organes délibérants

des collectivités locales. Ce contrôle politique n'a jamais débouché sur un

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renversement politique de l'exécutif. C'est le phénomène de la solidaritémajoritaire.

1) le rôle du parlement

Ce rôle du parlement national est assez divers. Le parlement français comme

tous les parlements dispose d'un droit à l'information et un droit d'information.Droit à l'information au travers des rapports notamment budgétaires quidoivent lui être régulièrement présentés. Droit de l'information puisque leparlement dispose d'un pouvoir d'investigation sur pièce et sur place et enmême temps droit d'audition, de convoquer tous les agents publics concernés.En 1999 a été crée la MEC (Mission d'Évaluation et de Contrôle) qui est au seinde la commission des finances de l'assemblée nationale. Cette mission a unpouvoir spécifique d'investigation. Elle a rendu des rapports considérables.C'est le congrès américain qui inspire le parlement français.

A côté de ce droit, la cours des comptes assiste aussi le parlement et elle peutréaliser des enquêtes à la demande des assemblées parlementaires et une loidu 3 février 2011a renforcé cette mission auprès du parlement dans ledomaine de l'évaluation des politiques publiques.

Il assure son contrôle à l'occasion du vote des lois : d'une part à l'occasion duvote de la loi de règlement qui clôture l'exercice. Pour 2011, on débattra en2012. et d'autre part à l'occasion du vote de la loi de financement de lasécurité sociale (qui arrive en décembre).

2) les organes délibérants locaux

= L'ensemble des conseils des assemblées locales.

1er temps : Débat d'orientation budgétaire

2ème temps : Vote du budget

3ème temps : conduit au niveau local a ce qu'il y ait deux comptes qui sontprésentés à l'organe délibérant et qui évoquent la clôture d'une exécutionbudgétaire. Il y a le compte administratif qui est présenté par l'exécutif local

(maire) et le compte administratif s'accompagne par le compte de gestionqui est présenté par le comptable public local. Le compte administratif retracel'exécution des dépenses et des recettes de l'exercice antérieur.

Le compte de gestion est un état financier de la situation de la collectivité, auterme de l'exercice concerné.

Le compte administratif doit être voté par un organe délibérant qui à l'occasionva voter le quitus. Le chef de l'exécutif disparaît c'est à dire que le vote se faithors sa présence. Par exemple le maire quitte la salle au moment du vote. Le

compte administratif est voté pour l'année suivante et est transmis aureprésentant de l'état après le vote. C'est un acte administratif → contrôle de

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légalité.

Il n'y a pas de certification des comptes locaux pour le moment, à la différencede l'état et de la sécurité sociale. Il y a une inégalité de situation.

§2 . La persistance d'un contrôle interne

C'est une sorte d'auto contrôle, un contrôle de l'administration parl'administration. Ce contrôle n'est pas seulement un problème financier.L'administration traditionnellement se contrôle elle même. Le fondement de cecontrôle est l'article 15 de la DDHC qui précise que la société a le droit dedemander compte a tout agent public de son administration.

Olivier Gohin indiquait que ce contrôle était la contrepartie nécessaire del'action administrative et pour lui ce contrôle ou cet auto contrôle vise à mettreen œuvre la notion de responsabilité administrative. Cela soulève un vraiproblème d'identification. Ce principe d'auto contrôle n'a pas de dimension juridictionnelle ou disciplinaire. Le résultat de cette logique est que finalementce contrôle est un contrôle qui sert les ministres. Les ministres concernés c'està dire soit les ministres dépensiers soit le ministre des finances qui est un vraivice premier ministre dans cette logique là. Il a une vraie tutelle implicite surles autres ministres.

A. Le contrôle des inspections

C'est un contrôle interne qui est un processus ancien que pratiquaient les rois

sous l'ancien régime au travers d'inspecteur généraux qui pouvaient contrôlertoutes les administrations du royaume. On va voir rapidement réapparaitre denouvelles formes d'inspection et c'est sous le consulat et le premier empire quevont naitre les premières inspections. Elles sont directement liées au domained'intervention de l'état. La 1ère inspection est crée en 1800 qui est l'inspectionaux revues qui était un corps spécifique pour tout ce qui était militaire. En 1801nait l'inspection du trésor qui a vocation à contrôler les administrationsfinancières. Elle donnera par la suite naissance à l'inspection générale desfinances (IGF). A partir de là, les inspections vont se multiplier dans tous lesdomaines, par exemple en 1908 nait une inspection générale des universités.Dans les années 1990 on avait plus d'une vingtaine d'inspections générales

avec deux inspections prééminentes : l'IGF, et l'inspection générale del'administration (IGA) . L'IGF sert d'abord le ministre des finances et l'IGA estsouvent rattachée au premier ministre ou au ministre de l'intérieur.

Ce rôle des inspections générales est double : la première missiontraditionnelle est d'assurer pour le ministre des fonctions d'expertise,d'évaluation, et d'enquête.A côté de cette fonction première qui est une fonction d'alerte au profit duministre, les inspections générales se sont vues aussi conférer un rôle d'appui àla révision générale des politiques publiques dans le cadre de l'évaluation des

politiques publiques, placée sous l'autorité du président de la république. Lerapport rendu est souvent co-rédigé qui mélange les deux cultures : privatiste

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et publique. A la demande du ministre des finances l'IGF peut aller contrôlertoutes les administrations. Le gouvernement va plutôt utiliser la cour descomptes et le ministre des finances l'IGF. L'inspection générale est composéede très hauts fonctionnaires (environ 20).

B. Le contrôle financier qui est exercé dans le ministère des finances

Ce contrôle financier est extrêmement critiqué par deux entités : les ministreseux mêmes et aussi traditionnellement par la cour des comptes. Ce contrôlefinancier a été crée là encore par une loi de la troisième république du 10 août1922 qui a perduré jusqu'à aujourd'hui et est réglementé par un décret du 27 janvier 2005 qui est en vigueur depuis 2006.

Il s'agit d'un contrôle assuré dans chacun des ministères y compris le premierministre par des agents désignés par le ministre des finances (les contrôleursfinanciers). Chaque ministre a à côté de lui un contrôleur financier.

Ce contrôleur financier a un pouvoir traditionnel qui est d'apposer son visa surtout projet d'engagement de dépenses décidées par un ministre. Si le ministresigne l'engagement d'une dépense cela ne suffit pas il faut la signature ducontrôleur financier. Le refus d'un visa bloque la dépense. Il faut se tourner versle ministre des finances pour faire lever le refus de visa. C'est un verrouillagecomplet de l'action politique sur le plan financier. Certains se demandent doncà quoi sert de voter le budget ! Cette logique à conduit l'état à alléger cetteprocédure et à limiter le visa aux engagements principaux et en particulier à la

programmation budgétaire ministérielle. Chaque ministre a un document deprogrammation qui fait l'objet du visa. Le visa permet de valider l'exactitudedes projets de répartition des crédits, de valider la présentation des documentsprévisionnels de gestion et aussi ce que les ministres détestent de valider lefait que le ministre a bien constitué ce que l'on appelle une réserve de crédit.

Chapitre 2 : Les finances de l'État : une prédominance historique etinstitutionnelle

Le budget général est un total de ressources nettes de 272 milliards d'euros.De ce total il faut enlever les prélèvements sur recettes (prélèvement enamont) qui vont aux CL et à l'UE. Le montant net dont dispose l'État est environ198 milliards d'euros pour faire face à ses charges. Elles sont assez bienciblées. Pour 2011 elles ont été estimées à 286 milliards d'euros. Si onadditionne budget général, budget annexes et comptes spéciaux on arrive à92 milliard d'euros de déficit.

Pour 2011 les emplois financés par l'État sont au nombre d'un million 974 461,c'est le plafond. Il faut le comparer avec 2009 : 2 millions 120 830 emploisrémunérés par l'État. Cette baisse est due à deux choses :

> La décentralisation

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> La mise en œuvre de la RGPP qui s'accompagne de la règle du 1 sur 2s'agissant des remplacement d'agents partant à la retraite.

La dette de l'État est assez considérable. En janvier 2011 la dette négociableest de 1233 milliards d'euros (cumul des emprunts). En 2004 elle était de 833

milliards d'euros. Le PIB français est a peu près de 1900 milliards d'euros.

Rq : cette dette est détenue à 70% par des non résidents. La charge de ladette était autour de 43 milliards d'euros en 2009 2010 (les taux d'intérêt n'ontpas bougé). La durée moyenne des emprunt est de 7 ans. En 2001 le besoinde financement était de 35 milliards d'euros, dès 2008 il a augmenté avantmême la crise financière.

La dette au 3ème trimestre 2010 était de 1574 milliards d'euros donc dette de

81,5% du PIB.

Section 1. La loi de finances « cœur » du droit budgétaire

La LOFF du 2001 ne s'applique qu'à l'État et qu'aux LF et pas à la SS et auxbudgets locaux. Les LF obéissent à des principes, une organisation qui pourl'essentiel remontent à la IVème République.

§1. Les organes compétents 

Le débat de 2000 consistait à répondre à la question de la place du parlementdans la préparation des projets de LF. La réponse est venue du CE dans un avisrendu le 21 décembre 2000 qui a indiqué que cette préparation de projet deloi était une prérogative du gouvernement. Réponse au parlement français quiavait tenté de participer en amont à cette élaboration. On ne verra jamais deproposition de LF. C'est valable dans les autres États (US, UK...). En 2000 leparlement a tenté d'imposer à l'exécutif la présence de parlementaire pourl'élaboration du budget. Le CE répond par cet avis.

 

A. La compétence gouvernementale 

L'article 38 C dit que sous l'autorité du PM, le ministre chargé des financesprépare les projets de LF qui sont délibérés en CM. Compétence exclusive dugouvernement et qui se retrouve dans tous les régime politique. Lesparlementaires ne sont qu'exceptionnellement associés à une préparation debudget. Un seul cas : s'agissant du budget des assemblées parlementaires.

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Il y a désormais au printemps au niveau national, au parlement le débatd'orientation budgétaire (DOB). Il n'est pas nouveau et pas lié à la LOLF, ilremonte à 1990. Il a été systématisé par Jupé. Le DOB est le temps fort de lavie politique en France. Le PM présente un rapport que la situation des FP. Ilarrive en juin. Le PM tient compte des résultats de l'exercice précédent. Le PMprésentera à Bruxelles le programme triennal français en matière de FP.

La préparation du projet de loi fait intervenir plus spécifiquement le ministredes finances qui prépare matériellement le projet de loi à partir des décisionsdu PM , (il y a une subordination) avec comme objectif que ce projet de loi soitdélibéré en CM à l'automne avant d'être déposé sur le bureau de l'AN.

 

La DLF élabore tous les textes fiscaux.

 

B. Le calendrier de la préparation du projet de LF 

> Le programme triennal présenté à la Commission Européenne quiénonce les grandes lignes du pays.

> Prise en compte de la loi de programmation des FP qui est sur unebase de 4 ans et encadre l'ensemble. Le handicap c'est la question del'autorité juridique de cette loi ? C'est plus un engament politique. Projet deloi constitutionnel de réforme afin de conférer cette autorité juridique.L'acteur décisif ici est le PM.

 Le calendrier est toujours double. Deux calendriers différents imposés par laLOLF :

> Calendrier traditionnel quantitatif :

▪  Janvier : premières réunions techniques et financières autour desresponsables du ministère des finances.

▪ Mars : le PM fixe les plafonds de D / missions.

▪ Mai-juin : le PM adresse au ministres des lettres plafonds descrédits / missions et / programmes. Les restrictions budgétairesapparaissent de manière très claire.

▪  Juin–juillet : conférences de répartition de crédits qui sont placéessous l'autorité du PM et contribuent aux derniers arbitrages. Le PRpeut remettre en cause certains arbitrages.

> Calendrier performance : spécifique pour l'évaluation des politiques PU.

C'est le plus particulier et le plus nouveau. Directement lié à l'apport de

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la LOF il oblige l'Etat à évaluer les politiques PU, à définir des objectifs,bâtir des indicateurs de performances et in fine a évaluer les résultats del'exercice précédent. Calendrier qui se fait à partir d'avril mai juin. Le PMn'est quasiment pas présent.

Les deux calendriers se rejoignent à partir de l'été dans un seul texte, projet deloi élaboré. Il sera présenté au CE pour avis qui ne lie pas le gouvernement. LeCESE peut aussi être associé à ce texte. L'objectif final est que le CM statue surce texte en septembre.

Le projet de loi doit en principe être déposé au pus tard le 1er mardi d'octobresur le bureau de l'AN. En cas de retard le CC a estimé qu'il n'y avait pas de vicede procédure et pas d'atteinte au principe de sincérité. CC, 25 juillet 2001 :« l'important c'est la continuité de la vie nationale ».

 Même problème au niveau des budgets locaux. Le CC a eu une autreexpression : « continuité des SP » qui est avancée.

§2. Le domaine des lois de finances 

Les LF ne sont pas des LO, une LF a d'abord une vocation financière. La LF n'apas le monopole du fiscal. L'article 16 C de 1946 énonçait que la loibudgétaire ne pourra comprendre que des disposions strictement financière.

 

La V ème République dans le cadre de l'article 61 C, elle permet désormais auCC de censurer partiellement des dispositions contenues dans une LF et qui neseraient pas financières : cavaliers budgétaires.

 

L'outil essentiel ici n'est pas la C mais la LO qui sert de guide au contrôle deconstitutionnalité. C'était vrai par l'ordonnance de 1959.

Un projet de LF doit nécessairement contenir des dispositions tenant auxressources et charges de l'Etat, à l'équilibre ou encore aux emplois rémunéréspar l'Etat. Il peut aussi contenir des dispositions d'ordre fiscal.

Dans cette optique le CC au travers de deux décisions, a préciser le contenudes LF :

> CC, 29 décembre 2004 : le CC énonce complètement ce qui peut figurerdans les LF. Ne peuvent figurer dans les LF que les dispositionsconcernant :

▪ Les ressources et charges de l'Etat

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▪ Les opérations de trésorière

▪ Les informations et contrôle du parlement

▪ Les dispositions imposant aux agents PU des obligationsfinancières.

 

> CC, 3 mars 2009 : Censure a propos d'une loi sur l'audiovisuel. Le CCindique que seul un texte de LF peut prévoir des dispositions relatives àl'affectation des R au sein du budget de l'Etat.

Les dispositions censurées le sont car elles sont au mauvais endroit mais ça neveut pas dire qu'elles sont inconstitutionnelles en raison de leur nature même.CC, 29 décembre 2004, le CC a censuré une disposition qui conduisait àsupprimer une instance : le Conseil des impôts et à la remplacer par le Conseildes prélèvements obligatoires. Une loi de 2005 créera le Conseil des

prélèvements obligatoires.

§3. Les procédures et procédés de présentation 

Les budgets PU traduisent un interventionnisme PU croissant dans l'économie,dans la société, le coût croissant des SP. Cette élaboration du projet de LFimplique l'élaboration de prévisions économico-financières. Tout budgets'inscrit dans le cadre de contraintes financières. La prévision économique estfaite par l'INSEE. Le résultat de cette prévision est qu'elle se doit d'être

annuelle et pluriannuelle dans le cas des lois de programmation.

A côté il y a aussi la prévision financière, prévision PU qui est nécessairementpluriannuelle et qui va se traduire dans plusieurs documents :

> Dans le programme triennal

> Dans les lois de programmation.

Ces prévisions sont purement indicatives.

 

Loi du 24 janvier 1994 : loi d'orientation quinquennale des FP.

Évaluation budgétaire qui porte sur deux points traditionnels :

> Evaluation des R : R fiscales. La fiscalité directe a toujours étéminoritaire pour l'État. IR et IS. La CSG n'alimente pas les caisses del'Etat. Sur la période 2009 2010 toutes les R fiscales se sont effondrées.

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> Evaluation des D : La LOLF a introduit des principes nouveaux quidevraient conduire à ce que tout ministre devrait justifier de sesdemandes financières dès qu'il demande 1 euro de crédit. Méthoded'inspiration américaine. Le président qui l'avait imposé est Carter.Méthode transposée au niveau des FL. Ça n'a pas marché au niveau del'Etat.

Le concept dominant dans les 60's 70's c'est la rationalisation des choixbudgétaires : la RCB. Cela passait pas la tentative des budgets de programmespour l'Etat mais ils avaient une faiblesse : il ne s'agissait pas d'éléments de laloi mais de simples documents d'informations. On a essayé d'imposé unconcept anglo-saxon : le PPBS (Planning Programing and Budgeting System).

Il se voulait une méthode scientifique, mathématique de détermination despolitiques financières :

> Objectifs

> Evaluations des coûts

> Indicateurs de mesures.

Cette mécanique de rationalisation a échoué en France. La LOLF s'inscrit danscette démarche et reprend les concept des 60's.

Cette lecture dite scientifique se retrouve dans la structure missions-programmes au travers

> De la définition d'objectifs pour toutes les politiques publiques

> D'indicateurs de performance.

 

Cela se traduit dans deux documents :

> PAP (projets annuels de performance) : il va justifier les crédits

> RAP (rapports annuels de performance) : un par programme. Annexés auprojet de loi de règlement. Ce projet de loi de règlement doitnormalement être débattu et voté avant le projet de LF de l'annéesuivante. Difficulté juridique : aucune sanction destinée à faire respecter

ce calendrier.

L'organisation nouvelle de la LOLF intègre désormais l'organisation de larépartition des crédits. La réforme de 2001 a d'abord modifié la seconde partiede la LF.

 

Un texte a été adopté en conseil des ministres en mars 2011, c'est un projet deloi constitutionnel relatif à l'équilibre des finances publiques. Il n'est pas centréque sur l'équilibre, il a une vocation beaucoup plus large. Ce texte présente

deux orientations :

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 – la première consiste à réserver aux lois financières les dispositionslégislatives de nature fiscales. Le gouvernement veut réécrire l'article34 de la constitution et enlever à la loi le fait qu'elle ait la compétence defixer l'assiette, le taux et le recouvrement des impositions de toutesnatures. Le gouvernement veut modifier la constitution en donnant cettecompétence aux lois financières. C'est une spécialisation des lois de

finances. Il ne pourrait donc plus avoir de loi qui ait un volet fiscal. – La seconde consisterait à supprimer les lois de programmation dont

on ne sait pas quelle est leur autorité, car se sont des loisordinaires. Le but est de les remplacer par « des lois cadres ditesd'équilibre des finances publiques qui détermineraient lesnormes d'évolution et les orientations et des orientations

 pluriannuelle des finances publiques en vue d'assurer l'équilibredes comptes des administrations ». Ces lois cadres auraient valeurorganique à l'équivalent de la loi du 1 août 2001, de plus elles seraientdans le périmètre de compétence du conseil constitutionnel. Le Conseil

constitutionnel serait donc gardien des Finances publiques. En revanche,cette modification constitutionnelle n'impose pas un équilibre.

§4. Une architecture budgétaire repensée 

A. L'ancien système de présentation de la loi de finance (De 1959 à2005)

Ce schéma de 1959 qui était présenté comme non réformable, commedes piliers fondamentaux, a été imposé et maintenu au niveau de lastructuration de la loi de finance qui se présente toujours en deux partiesdistinctes et avec des dossiers annexes. Ces deux parties ont un sens puisqu'ily a un ordre de vote et que l'on vote la 1ère partie avant la seconde partie. Lapremière partie de la loi de finance était consacrée à l'équilibre financier globalc'est à dire que l'on avait dans la première partie l'évaluation des recettes, lesplafonds de dépenses pour les grandes catégories de dépenses et il y avaittoujours une disposition sur l'équilibre c'est à dire sur le solde.

La seconde partie de la loi de finance était présentée comme la loi dedéveloppement du détail et des dépenses. Cette seconde partie faisaitdisparaître la distinction service voté / mesures nouvelles. Et puis l'on avaitdans la seconde partie de temps en temps ce que l'on appelait les autorisationsde programme et les crédits de paiement. Le conseil constitutionnel dans cetteoptique a très peu censuré la présentation de la loi de finance. La seule chosequ'il ait censuré c'est l'inversion du vote.

B. La loi de finance aujourd'hui (avec la réforme du 1er aôut 2001)

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La réorganisation de la loi de finance. Elle n'est que partielle car elle estinachevée. La réforme de 2001 a essentiellement touché la seconde partie dela loi de finance et pas la 2ème. Il y a toujours une structuration en deuxparties :

 – La première partie de la loi de finance a un titre très précis « conditionsgénérales de l'équilibre financier » l'essentiel du contenu de cettepremière partie est définit à l'article 34 de la LOLF. Elle n'est pasfoncièrement novatrice. Il y a deux titres :

- titre I : les ressources

- titre II : l'équilibre des ressources et des charges

C'est au terme de ce titre II que l'on voit le solde réapparaitre. C'est là, àla fin de la première partie que l'on va autoriser le gouvernement à recourir àl'emprunt pour sa trésorerie.

L'état peut très bien lever l'emprunt pour faire face à l'emprunt.

 – la seconde partie est celle qui a été réformée. Elle a un titre explicite :« moyennes des politiques publiques et dispositions spéciales ». on sedemande quelles sont les grandes politiques publiques de l'état. Cetteseconde partie est divisée en quatre titres :

- Titre I : autorisation budgétaire pour crédits et découverts

- Titre II : les plafonds des autorisations d'emplois , on y voitl'affectation des moyens humains

- Titre III : les reports de crédits

- Titre IV : Les dispositions permanentes (fourre tout)

 – Il y a des documents annexes à ces deux parties

L'apport intéressant est celui du Titre I c'est là que l'on voit la structuration despolitiques publiques. On a une lecture politique des efforts de l'état. On vaavoir dans le titre I une organisation de la finance qui fait apparaître lesmissions (environ une trentaine). Le vote parlementaire se fait par mission.

La mission est un ensemble de programmes concourant à une politiquepublique et relevant d'un ou plusieurs services, d'un ou plusieurs ministères. Lerésultat c'est que l'on a deux types de missions :

 – on a des missions ministérielles

 – on a des missions interministérielles qui traduisent une volonté decoopération de plusieurs administration autour d'une mêmepolitique publique. Par exemple si l'on prend un programmesécurité civile on a une mission secours aux personnes.

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Ces missions sont elles mêmes divisées en programmes avec une précisiondu conseil constitutionnel : une mission doit avoir au moins deux programmes.Les programmes sont un regroupement de crédit destiné à mettre en œuvreune action ou un ensemble cohérent d'action relevant d'un même ministère. Tous les programmes sont affectés à un ministère.

Quel est l'intérêt des programmes ? C'est l'organisation. On nous dit commentles crédits vont être répartis. Les crédits dans le programmes sont répartis en 7titres qui relèvent uniquement d'une répartition tenant compte de la natureéconomique des crédits : Il y a un titre consacré à la dette, un autre àl'investissement... Le plus important de ces titres est le Titre II qui permetd'identifier les dépenses de personnels. On voit ce que coûte en moyenshumains une politique publique.

Cette répartition en titre n'est qu'indicative puisque le ministre responsablepeut très bien décider de transférer des crédits entre les titres voir même vers

d'autres programmes. C'est la fongibilité du système. Il y a une fongibilitéasymétrique des crédits qui relèvent d'une idée très simple : on peut transférerles crédits entre les titres sauf s'agissant des dépenses d'investissement qui nepeuvent pas être réduits au profit d'autres titres. On ne peut pas tailler dansl'investissement pour payer le fonctionnement. Cette fongibilité asymétriqueest protégée par la règle des plafonds d'emplois ce qui veut dire qu'un ministrene peut pas créer plus d'emplois que ce que la loi de finance a prévue.

Chaque programme ministériel a un responsable de programmeindividuellement identifié. C'est lui qui conduit la politique à la place duministre. La difficulté majeure est celle de la responsabilité des gestionnaires.

On avait proposé que la seconde partie de la loi de finance soit partiellementorganisée en missions car une partie de la loi de finance ne relève pas enréalité d'une politique publique.

C'est dans le cadre de ces programmes pour chaque programme que l'onorganisera la mesure de la performance de l'action budgétaire puisque chaqueprogramme se voit attribuer des objectifs, qu'il y a des indicateurs deperformance qui permettent avec la loi de règlement de mesurer l'impact d'une

politique.

Section 2 – L'adoption et l’exécution des lois de finances

Quel est l'intérêt du vote parlementaire en matière financière ? Les libéraux,ont toujours considérés qu'il n'appartenait pas au parlement d'amender lesdépenses et le cas échéant de les aggraver par le biais d'amendementsparlementaires. Un personnage incarne assez bien cette lecture, c'est PaulLeroy Beaulieu qui est un grand théoricien économiste qui prétendait que lesparlementaires ne pouvaient pas savoir ce dont l'administration avait besoin,

seul le gouvernement le savait, donc les parlementaires n'ont aucune raison de

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se mêler de la dépense. Vision très restreinte.

Les parlementaires seraient des gens dépensiers et ne seraient pas desgardiens vigilants des deniers publics. C'est un discours politiquementdominant. Dans la constitution de 1958, il y a un article 40 qui interdit à prioriaux parlementaires d'aggraver les charges ou de réduire les dépenses par le

biais de leur droit d'amendement. C'est pourquoi en 2008 il avait été proposéde supprimer l'article 40. L'argument développé par Paul Reynaud n'était pasabsurde. Au moment de l'élaboration de la constitution de la 5ème république ilavait dit à propos de l'article 40 « les parlementaires vont devenir deséconomes devant un gouvernement dépensier ».

§ 1. La procédure parlementaire

Le projet de loi est déposé en priorité sur le bureau de l'Assemblée nationale.Une fois le texte déposé il est examiné par chaque assemblée et in fine celapeut se terminer par la commission mixte parlementaire (Article 45). Il fautmettre en avant l'intérêt de la réforme constitutionnelle de 2008. Elle a réservépour les textes financiers la procédure législative initiée en 1958/1959 alorsque pour tous les autres textes de lois ont évolué.

Ici on ne va parler désormais que des textes financiers. Les propositions sontd'abord examinées en commission. La commission des finances prédomine :elle examine tout. L'originalité de ce travail en commission des finances c'estque le texte peut faire l'objet de dépôt d'amendement plus ou moins

important pendant cette période mais le texte qui viendra en séance publiqueest le projet de loi lui même (texte du gouvernement). Le travail de lacommission ne consiste pas à réécrire un texte de loi. C'est le projet de loi telquel qui vient ensuite en séance. Et c'est en séance que des amendementspourront être adoptés. C'est totalement l'inverse pour tous les autres texteslégislatifs.

L'article 49 al 3. qui permet l'adoption sans vote à l'assemblée nationale d'untexte législatif demeure aujourd'hui pour les textes financiers et il ne peut plusêtre utilisé pour les autres textes que pour une loi par cession.

Les parlementaires toujours dans cette phase d'examen peuvent adresser auministère, avant le 10 juillet, des questionnaires en matière financière auxquelsils doivent répondre. Les parlementaires ont utilisé cette technique de manièreimportante. Les ministres sont submergés de questions. Si ils ne le font pas iln'y a pas de sanction.

L'examen en séance ne peut pas être engagé en séance publique avant quel'assemblée nationale n'est votée au moins en première lecture le projet de loide règlement de l'année précédente.

Au delà de cet élément l'ordre d'examen relève de la tradition, il consiste àadopter la 1ère partie des textes financiers. Si il n 'y a pas d'adoption c'est un

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rejet automatique de la seconde partie. C'est ce qu'à rappelé le CC dans unedécision du 24 novembre 1979 sous le ministre Raymond Barre.

Ensuite il y a le vote de la deuxième partie de la LOLF avec la procédurehabituelle sauf en ce qui concerne l'article 40.

Sur le droit d'amendement parlementaire l'article 40 a été contourné en cesens que l'on autorise depuis longtemps les parlementaires le cas échéant àaggraver les charges ou à réduire les recettes si l'on trouve des recettesnouvelles équivalentes pour faire face aux charges nouvelles, ou si l'on trouvedes économies équivalentes. Il y aura toujours un problème c'est celui del'irrecevabilité d'un amendement qui ne respecterait pas ce cas. Il appartientau parlement de sauver l'irrecevabilité.

Cet examen par les deux assemblées fait apparaître la primauté de l'assembléenationale qui est prioritaire dans l'examen du texte devant le sénat.Globalement le parlement a 70 jours pour se prononcer sur un texte et àl'intérieur il y a une répartition entre les deux assemblées : l'AN a 40 jours, leSénat a entre 15 et 20 jours une fois que l'AN s'est prononcée, ensuite on fait  jouer la navette parlementaire. Ensuite on a la possibilité pour le PM deconvoquer la commission mixte paritaire (CMP) et il y a donc deux solutions :soit l'on se met d'accord sur le texte et on le vote, soit il n'y a pas d'accords etde toute façon pour les textes de loi de finance, in fine, c'est l'assembléenationale qui impose son choix en dernière lecture, l'AN vote le texte en dernierressort.

§ 2. Les compétences parlementaires

 Trois dimensions dans ce qu'à apporté la LOLF :

1. La LOLF a élargie le domaine d'intervention parlementaire sur troispoints :

 – La disparition des taxes parafiscales qui étaient crées sur les taxes parafiscales, cette suppression redonne à l'article 34de la constitution sa plénitude. La LOLF a permis désormais auparlement de s'imposer ou d'imposer sa lecture dans le domainedes emplois d'état (le plafond d'emploi) et aussi dans le domainede la gestion de la dette (ce qui est très novateur). Désormais toutcela est autorisé par le parlement. La politique de l'emprunt passetout même devant le parlement même si l'emprunt n'est pas dansle budget. Le parlement peut autoriser le pouvoir réglementaire àcontinuer à percevoir les redevances.

 – Il y a un assouplissement avec la LOLF du régime desirrecevabilité financières (Article 40). La LOLF intègre désormaisles tolérances gouvernementales antérieures. La lecture est par

mission.

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 – Les parlementaires sont encore aujourd'hui soumis à unecertaine discipline financière qui tient au domaine de la loi de finance. Ce domaine peut très bien évoluer cette année. Ondistingue traditionnellement trois domaines :

→ le domaine obligatoire c'est à dire que des choses doivent

figurer dans une loi de finance, par exemple l'article 1er quiconcerne le recouvrement des impôts, l'affectation desdépenses.

→ le domaine interdit, c'est celui qui est matérialisé par les« cavaliers budgétaires », ce sont des dispositions, quisouvent relèvent des amendements parlementaires mais pastoujours, qui par leur nature sont étrangères à une loi definance. Quand on a une loi de finance il y a des tas de chosesqui n'ont pas vocation financière. Doit on censurer la moitié dela loi de finance ? Les cavaliers budgétaires seront censurés parle conseil constitutionnel si il est saisit (article 61) et c'est ledomaine principal de censure. Mais le CC ne remet pas en causele fonds des dispositions mais seulement la forme. Si on nesaisit pas le CC, alors on laisse passer tous les cavaliersbudgétaires.

→ le domaine partagé, des dispositions peuventindifféremment figurer dans une loi de finance ou une loiordinaire. L'exemple parfait ce sont les dispositions fiscales.

§ 3. Les principes de l'exécution des lois de finances

Ces principes d'exécution sont les plus anciens qu'il soit, et certainsd'entre eux remontent à l'ancien régime. Nous sommes sur le terrainessentiellement de la comptabilité publique et c'est le terrain aussi del'organisation administrative de l'état. Pourquoi cette dimension historique ?Une sorte de tradition française en matière de comptabilité. Le résultat c'estque le texte essentiel ici date de 1962, c'est un décret qui porterèglement général de la comptabilité publique, qui s'applique àl'ensemble des personnes publiques y compris l'état. C'est un texte unificateur,centralisateur. Donc ce qui est énoncé ici est valable pour les finances locales.Ce décret est présent encore aujourd'hui.

Ce décret de 1962 succède à un décret impérial de 1862. il y a donc une vraiecontinuité dans les principes et règles de la gestion publique en France.

A. Les agents d'exécution 

Le principe traditionnel consiste à distinguer deux types d'agents :

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 – les ordonnateurs

Ce sont les responsables de l'engagement de la dépense. Il y a lesordonnateurs principaux : ce sont les ministres qui émettent desordonnances et des ordonnateurs secondaires que l'on retrouve dans la

déconcentration, par exemple les préfets ou les ambassadeurs qui sontdécideurs par délégation. Il convient de mettre de côté les militaires.Il existe un responsable de programme qui gère les budgets opérationnelsde programme (BOP) et c'est ce responsable de BOP qui décide de l'affectationdes crédits en particulier auprès des autorités déconcentrées.

En réalité le ministre prend peu de décisions, il délègue.

 –

 

les comptables publics

Ces comptables sont des agents du ministère des finances et c'est sans doutela grande originalité française, les comptables publics même au niveau localsont des fonctionnaires d'état. Ils ont une double fonction : d'une part ils ont lafonction de la collecte des recettes et d'autre part une fonction dedépenses et en même temps au niveau local, ils peuvent assurer deuxfonctions : d'une part la gestion budgétaire des crédits d'état et d'autrepart la gestion des budgets locaux.

Cette gestion pose un vrai problème, ces agents ont une totale indépendancede ces agents de l'état tout en sachant qu'ils sont responsables sur leurpatrimoine de leur mauvaise gestion.

Quelle est la conséquence de cette dualité ? C'est qu'il y a un principe deséparation des ordonnateurs et des comptables publics. Si unordonnateur viole ce principe il devient lui même comptable et il endossetoutes les responsabilité d'un comptable. Si il y a une telle violationl'ordonnateur est redevable devant la Cour de discipline budgétaire etfinancière.

B. Les procédures d'exécution

Elles obéissent au principe de séparation qui s'accompagne aussi d'un contrôleréciproque de l'ordonnateur et du comptable, chacun surveille ce que faitl'autre, l'intéressant est que les deux concordent lorsqu'ils présentent leurbilan.

Ces principes conduisent encore aujourd'hui à une très grande originalité de lacomptabilité publique qui au niveau de l'exécution se différenciefondamentalement de la gestion privée.

Sur l'exécution budgétaire la LOLF n'a pas forcément réformé la chose, nousavons toujours pour les crédits au niveau de l'état une répartition des crédits

qui se fait entre le niveau central (gouvernement, PM …) et le niveau

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déconcentré (le préfet de région). Le préfet de région comme le ministre est unvrai ordonnateur.Il y a pour la dépense de l'état une procédure générale qui est à peu près lamême au niveau des collectivités locales. Cela consiste à engager les dépensesen quatre temps :

 – l'engagement : qui est de la compétence de l'ordonnateur, (du

ministre, du préfet) et qui fait que l'ordonnateur décide d'une dépensec'est à dire de créer une sorte d'obligation à la charge de l'état. C'estde l'apanage seul de l'ordonnateur.

 – La liquidation : on a calculé la dépense après avoir vérifié que leservice a bien été effectué. Celui qui atteste que le service a été fait,c'est l'ordonnateur. En clair, la liquidation c'est le calcul de la dette.C'est à ce niveau là qu'il peut y avoir des difficultés. L'investissementavait été opéré sur le terrain.

 – L'ordonnancement : on peut parler aussi de mandatement, c'esttout simplement l'ordre de payer adressé au comptable avec les

pièces justificatives (factures) – Le paiement : acte matériel de transfert financier. Le comptable

exécute l'ordre de paiement. Se pose le problème des délais depaiement.

Le paiement des salaires des agents publics est dérogatoire à ces quatretemps. Habituellement ca fonctionne bien mais il peut y avoir un conflit entrel'ordonnateur et le comptable. Le comptable public peut refuser le paiementpour différentes raisons par exemple : pas de service fait, pas de pièces justificatives... Dans ce cadre là l'ordonnateur peut adresser au comptable unordre de réquisition qui est un nouvel ordre de paiement qui fait que l'agent

comptable est soumis à une sorte de contrainte. Dans cette situation,l'ordonnateur est devenu par cet ordre d'émission un comptable. Il s'est mêléd'une fonction qui n'est pas la sienne et dans cette circonstance, l'ordonnateurpeut devenir responsable à son tour de la dépense.

Il y a un agent comptable des armés qui débloquent des fonds pour les dégâtscausés par le passage des blindés des armés.

Les recettes de l'état pour l'essentiel sont des recettes fiscales qui relèventpour la plupart de la fiscalité indirecte (TVA = 50% des recettes fiscales). Sur

ces recettes le régime de droit commun impose toujours qu'il y ait un article1er dans la loi de finance qui autorise la collecte des impôts.Le second temps c'est l'intervention de l'administration pour la plupart desimpôts directs au niveau départemental avec l'intervention du préfet (acteadministratif) qui émet les titres exécutoires. C'est le préfet qui autorise dansson département la collecte des impôts. Cela permet au service financier deprocéder à l'émission des actes individuels établissant la dette fiscale.L'exemple évident c'est l'impôt sur le revenu.L'état a aussi des recettes domaniales qui sont recouvrées selon des modalitésdéfinies par le CG3P (code général de la propriété des personnes publiques).Il existe aussi des recettes pour service rendu.

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Chapitre 3 : Les finances sociales : une prédominance nouvelle

Il y a trois conceptions du financement de la dépense sociale dans nos sociétés

: – Il y a l'approche traditionnelle qui consiste à considérer que cela

relève d'assurances privées. C'est la lecture américaine. – Il y a un modèle d'influence allemande que l'on appelle le modèle

bismarkien qui est fondé sur quatre principes :→ l'accès aux prestations est fondé sur l'emploi et donc il n'est pasfondé sur la citoyenneté.→ Les dépenses sociales sont essentiellement financées par descotisations assises sur des revenus et non pas par l'impôt.→ Les dépenses sont des prestations majoritairement en espèce et

contributives des remboursements financiers.→ La gestion est assurée de façon corporative en ce sens que c'estune gestion de cogestion qui donne une certaine place aux assurés.

 – Il y a un modèle Beveridgien qui est fondé sur une logique totalementinverse. C'est le modèle de sécurité sociale à la britannique qui est fondésur l'impôt comme mode de financement de la sécurité sociale qui estfondée sur les besoins de l'ensemble de la population au travers d'unsystème fondé par l'état.

La France relève historiquement du modèle « bismarkien » qui évolue

depuis 20 ans vers le modèle « Beveridge ». Notre système est un systèmemixte.

Section 1 - Les recettes de la sécurité sociale

Michel Rocard a mis le doigt dans la fiscalisation en introduisant la contributionsociale généralisée qui est un IMPÔT.La sécurité sociale française n'est qu'une partie de la dépense sociale. Ladépense sociale en France représente en moyenne 30% du PIB. C'est la 1èredépense de la collectivité. C'est ce qui caractérise notre société. La deuxièmeremarque consiste à mettre en avant que le financement de la sécurité socialedevient de plus en plus un financement fiscalisé c'est à dire par l'impôt. C'estun choix politique. Les cotisations sociales sont supportés par les actifs maisaussi par les employeurs. L'impôt tel qu'il se pratique en France est une chargequi ne porte que sur les particuliers et non pas par les entreprises.

§ 1 : Les cotisations sociales

Sur les cotisations sociales les hommes politiques mettent en avant le modèledanois qui consiste à montrer que les cotisations sociales sont très faibles et

que la fiscalité est forte qui couvre l'ensemble des dépenses sociales. 80%

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d'impôts, 20% de cotisations. Le taux normal de TVA est à 25% dans les paysnordiques !

S'agissant des cotisations sociales et de la situation française les cotisationssont des prélèvements obligatoires qui ouvrent droit à des prestations. Mais ilne s'agit pas d'imposition de toute nature au sens de l'article 34 de la

constitution. Le parlement n'est pas réellement compétent sur le montant destaux de cotisation.

Le régime français est considéré comme un régime mixte, la loi fixe lesprincipes fondamentaux (assiette) et c'est le pouvoir réglementaire qui estprédominant en matière de taux (chômage). Le pouvoir réglementaireintervient par défaut lorsqu'il n'y a pas de véritable accord entre lespartenaires qui gèrent la sécurité sociale. Si il n'y a pas d'accords il faut trouverune solution.Dans ce dispositif la France a cherché au cours de ces dernières années au vuede la crise économique à modérer la charge sociale en pratiquant une politiquedite d'allègement de l'assiette pour tous les bas salaires.

En dessous de ce seuil il n'y a pas de charge sociale, mais en dessous de ceseuil c'est le budget de l'état qui compense le manque à gagner lié à cettepolitique de l'emploi lié à l'assiette.

Dans ce régime français il y a deux originalités : – le recouvrement des cotisations sociales n'est pas effectué par

l'administration fiscale. Il est effectué par un organisme particulierl'URSAFF. Il recouvre ces cotisations avec ses propres règles. Les

pouvoirs de contraintes de l'URSAFF sont plus lourds que ceuxreconnus à l'administration fiscale. – La plupart des impôts crées pour alimenter la sécurité sociale (ex :

CSG), ces impôts sont collectés par l'URSAFF et non pas parl'administration fiscale.

En France prédominent toujours les cotisations sociales mais avec uneréduction dans le temps du poids des cotisations.Aujourd'hui la fiscalité représente plus de 20% des recettes et à long terme ellese développera.

§ 2 : La « fiscalisation » de la sécurité sociale

La sécurité sociale ne repose pour l'essentiel que sur les cotisations socialeshormis pour quelques régimes particuliers qui vont avoir besoin de l'impôt trèsrapidement en terme de recette complémentaire.Les recettes liées aux taxes sur le tabac et l'alcool qui engendrent des maladiesdoivent revenir à la sécurité sociale. Le débat va évoluer à partir des années1980 avec une double préoccupation assez perceptible :

 – la maitrise de la charge sociale pour les entreprises – la prise en compte de deux phénomènes : le vieillissement de la

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société française et l'accroissement tendanciel des dépensesd'assurances maladies. S'est greffé une troisième préoccupationqui est lié au vieillissement c'est la question du financement de ladépendance.

Miche Rocard décide de recourir à l'impôt pour financer la sécurité sociale et il

est à l'origine de la contribution sociale généralisée qui a été présentée àl'époque comme une petite recette. La CSG commence à un taux de 1%, maiselle n'a cessé de grossir. 7,5%/8% de CSG sur les salaires brut ! 80 milliardsd'euros de recettes annuelles. C'est le vrai impôt sur le revenu français. Cetimpôt pose aujourd'hui un vrai problème. L'idée serait de fusionner CSG etimpôt sur le revenu. C'est un impôt affecté à l'assurance maladie et un peu àl'assurance familialeLa CSG est aussi désormais affecté au remboursement de la dette sociale c'està dire la CADES. Ce n'était pas le but initial.

Depuis 1991, la CSG a été complétée par d'autres impôts que l'on pourraitqualifier de solidarité. Il s'agit de :

 – prélèvement social (création 1996) – la taxe de solidarité active qui finance le RSA – la CRDS (contribution au remboursement de la dette sociale) affectée à

la CADES.

Ces impôts sont exclusivement payés par les particuliers ces impôts portenttous sur les revenus des particuliers. Quand on parle de fiscalité, tout le mondeoublie cette fiscalité sociale. Ces impôts ne sont pas assimilables à descotisations sociales ce qui veut dire que le principe de base en matière fiscale

c'est que ces impôts à priori ne sont pas déductibles du revenu pourl'assujettissement des revenus à l'impôt sur le revenu.

§3. Le développement d'autres formes de contributions

Deux phénomènes qui marquent la façon de se procurer des financementspour les dépenses sociales :

 – développement des contributions publiques (de l'état, des CT, EP) auprofit des budgets sociaux. De plus en plus un budget départemental, de

l'état, des communes … c'est un budget social ! – Développement des franchises et des formes indirectes de financement.Il faut mettre en avant deux exemples : la journée de travail gratuit, cesystème est faux et mensonger car en réalité c'est une taxe reversée partous les employeurs. La technique de la franchise dont l'économie faiteconduit à une affectation à une dépense précise. Une franchise médicalecela consiste à laisser à la charge de l'assuré un certain montant dedépense. En 2007 a été crée l'idée d'une franchise affectée au profit desmaladies liées à l'âge. Ce système de 2007 qui a été très vite organiséeconsiste à moins rembourser un médicament, le médecin, le transportsanitaire et le solde qui n'est pas remboursée est affecté par la sécurité

sociale à un plan. Le système des franchises était accepté par le conseil

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constitutionnel dans le cadre d'une exigence de valeur constitutionnelle àsavoir l'équilibre financier de la sécurité sociale.

Section 2 – Les dépenses de la sécurité sociale

La première remarque sur les dépenses c'est qu'il y a un certain nombre dedépenses liée à la maladie qui sont difficilement identifiables comme relevantpar nature de la sécurité sociale ou du budget de l'état.

Le budget de la sécurité sociale est plus important que celui de l'état depuisplus de 10 ans. Mais il est en « crise financière » depuis 2008. c'est unetendance structurelle (vieillissement de la population...). Alors qu'avant onavait à faire à une tendance conjoncturelle.

Même les chiffres de 2011 comparés à ceux de l'état montrent bien qu'il n'y apas la gravité que l'on peut voir dans ceux de l'état.

Les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale pour 2011 en objectif dedépense est de 449 milliards d'€.

En recette on est à 427 milliards d'€.

Si la prévision est concrétisée, le déficit est annoncé à 22 milliards d'€, maiscelui de l'état s'élève à 91 milliards d'€ !

Il n'y a pas de crise majeure quantitativement parlant de la sécurité sociale.

Quand on parle de sécurité sociale il y a plusieurs définitions différentes

§ 1 : La diversité des comptes

En France il trois façons de présenter les comptes et selon le vocabulaire utiliséon peut créer des confusions.

1) les comptes en tant que tels de la sécurité sociale

Les régimes de sécurité social sont statistiquement publiés tous les ans. Il y aune commission des comptes de la sécurité sociale. Nous avons désormaisaussi avec la Cours des Comptes une certification des comptes de la SECU.

Quand on prend les comptes de la sécurité sociale on a le régime obligatoire debase dont les dépenses sont croissantes. Il est constitué de plusieurséléments :

 – le régime général (institué en 1945) qui permet d'unifier le systèmedes assurances sociales. Ce régime s'adresse aux salariés du secteurprivé il comporte globalement quatre branches :

maladie/vieillesse/famille/le recouvrement et une cinquième apparaît

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c'est la dépendance. Ce régime repose sur des établissements publicsnationaux. Il y en a un par branche. Au niveau local la plupart descaisses sont de droit privé.

 – Les régimes particuliers et spéciaux : Il en a plus d'une centaine, il y adedans les régimes des fonctionnaires locaux, territoriaux, les régimesrelatifs aux principales entreprises publiques (SNCF, RATP, EDF/GDF)

et aussi des régimes particuliers type Banque de France. – Le régime des mineurs : qui a été celui le plus déficitaire

A ce régime de base il faut ajouter les régimes autonomes : – Le RSI (régime social des indépendants) qui a été réformé en 2005 car

il y a eu une crise des professions libérales, des commerçants etartisans.

 – Les régimes agricoles sont aussi dans cette première lecture qui onttoujours été déficitaires. Aujourd'hui ils n'ont plus de ressourcesfiscales particulières ils sont supportés par le régime général. Il y a

une solidarité entre les régimes – les régimes complémentaires de retraite : pour l'essentiel des salariés

qui jusqu'alors étaient plutôt de droit privé mis depuis 2005 il y a aussiun régime de retraite additionnel de la fonction publique on appellecela la RAFP (retraite additionnelle de la fonction publique). Lesfonctionnaires d'état n'ont pas de caisse de retraite car il y a uncompte d'affectation spéciale (pensions) c'est l'impôt qui la paie. Laperspective à venir est de créer une caisse de retraite pour lesfonctionnaires d'état.

Les comptes des administrations de sécurité sociale : c'est ce qui est utilisé au

niveau de la comptabilité nationale et c'est ce qui est utilisé sur le planeuropéen.Il y comprend :

 – les comptes des régimes obligatoires, – il faut aussi rajouter l'indemnisation du chômage. – La définition de ce périmètre prend en compte les organismes

dépendant des assurances sociales. – On a va rajouter à ce que l'on vient de citer les œuvres sociales, les

établissements publics de santé, le hôpitaux et les établissementsprivés bénéficiant du régime de sécurité.

Les comptes de la protection sociale : on va parler de budget social de lanation. C'est le périmètre le plus large celui qui se veux le plus globalisant.On prend en compte les comptes de la sécurité sociales et on y rajoute toutesles dépenses des personnes publiques voir privées touchant au domaine social,les mutuelles, dépenses des collectivités publiques, communes …. en réalitéc'est l'effort social de la nation. Cela n'intéresse pas l'Europe.

§ 2 : La question des déséquilibres financiers

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La sécurité sociale en France connait un double phénomène : d'une part desdéficits sectoriels importants, agriculture profession indépendantes voir mêmecertaines entreprises publiques et puis un second problème : le développementd'une solidarité entre régime à savoir que le régime général est amené de plusen plus à soutenir les régimes en difficulté.

A/ Les déséquilibres sectoriels (?)

 

Développement de la technique des fonds sociaux au départ consacrés auxpersonnes âgées : FSV (fonds de solidarité vieillesse créé en 1993).

Idée confortée par la création plus récente en 2002 du fonds de réservepour les retraites (FRR). En 2020 la France serait confrontée à une situationdifficile quand aux paiement des retraites. Il faudrait mettre de côté 200

milliards d'euros. Fonds créés grâce à l'argent de la privatisation, c'est un fondssouverain et devait grossir avec le temps. Il a progressivement réunis quelquescrédits mais en 2003 une partie des R a été affectée à autre chose (vers lecourt terme).

 

La LFSS pour 2011 a « détourné » l'argent au profit du remboursement de ladette de la SS.

 

A côté de la vieillesse des fonds ont été créés pour répondre à des besoins

sociaux particuliers. On peut mettre en avant 3 fonds de soutient collectif :

û CMU (couverture maladie universelle) : 2.5 milliards d'euros.

û Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante : créé en 2001,aveux de responsabilité.

û Fonds transitoire pour le monde du spectacle : lié au chômage.

B/ Les déséquilibres globaux 

Liés aux régimes sociaux. Il faut signaler le déficit structurel du régime généralde la SS est relativement récent. Son point de départ est 2002, les paramètreâges, maladies deviennent récurrents.

Les déficits actuels de la SS portent essentiellement sur ces deux domaines.Depuis 3 ans la vieillesse est passée devant la maladie. La SS globalement estaujourd'hui endettée mais la CADES doit gérer environ 150 milliards d'euros dedettes au total comparativement l'Etat qui approche les 300 milliards. C'est

donc le second problème.

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Section III / Les lois de financement de la sécurité sociale 

Originalité car elles n'existent pas en 1958 dans la C. Choix de société en 1958les finances de la SS ne sont pas considérées comme faisant partie des FP car

ce système est essentiellement de DPR en terme de gestion, avec descotisations sociales qui ne sont pas des impôts et fondé sur des accords.

La question s'est posée pour deux raisons :

 

- Les parlementaires français ont considérés que la SS par son importancefinancière posait des problèmes de politiques PU

- Progressivement les FS qui n'ont cessé de croitre sont devenus plus

importante que les finances de l'Etat. 

Plusieurs tentatives pour faire rentrer les FS pour les faire rentrer dans lechamp des finances de l'Etat. Il faut attendre une loi constitutionnelle de 22février 1996 → nouvel article 34 et nouvel article 47.

 

I La structure des lois de financement de la SS

 

Pourquoi une loi de financement ? Qu'est ce qu'on peut y trouver ?Qu'est ce qu'on ne trouvera pas ?

 

Les LFSS déterminent les conditions générales de son équilibre financier etcompte tenu de leur prévisions de R fixent ses objectifs de D. Elles ne fixentpas de plafonds de D mais simplement des objectifs c'est la grande différence.

 

Ces LFSS ont un domaine exclusif, c'est celui de l'affectation des R lesréductions de cotisations ou de suppression de cotisations.

En revanche les LFSS ne peuvent pas comporter de dispositions qui seraientétrangères aux financement de la SS. (Cavaliers sociaux).

 

 

La LO du 2 août 2005 qui a définie la structure en 4 parties :

1. Dispositions relatives au dernier exercice clos : on trouve lestableaux d'équilibre définitifs.

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2. Dispositions relatives à l'année en cours : rectifications, adaptations.Intérêt : elle équivaut à une LF rectificative. Depuis cette loi il n'y a paseu de LF rectificative en matière de SS.

 

3. Equilibre général pour l'année à venir : R prévisionnelles. 

4. D pour l'année à venir : charges prévisionnelles. ODAM (objectifs deD...). cela équivaut à une d2ème partie de LF.

 

Ce type de loi est pluriannuel car en lui-même il porte sur 3 années(précédente, en cours, à venir). Système simplifié et unifié. Pas interditd'adopter en cours d'année une LF rectificative qui sera elle-même structuréeen deux parties. Il n'y en a jamais eu.

 

La fusion des deux types de lois est impossible (LF et LFSSS). Sauf à adopterles principes de l'un ou de l'autre.

è Il faudrait mettre en place un plafond de D

è Introduire un système d'objectifs et de performances.

 

La frontière entre les deux textes est parfois très difficile à établir pour certainstype de D. C'est tout le problème de la distinction entre la solidarité (Etat) et del'assurance (SS). Dans certains cas on ne sait pas. Le CC n'a jamais censuré surcette question du domaine.

 

Le principe de sincérité s'applique ici aussi, il n'a là non plus jamais conduit à lacensure d'une LFSS.

 

II Leur élaboration et leur adoption 

Elles devraient respecter désormais la loi de programmation des FP. Ellesapparaissent à l'article 34 C.

 

Difficulté : aucune hiérarchie juridique entre loi de programmation et LF.L'élaboration est confiée au ministre des affaires sociales sous l'autorité du PM.Or sans respecter la LO de 2005, depuis 2007, en raison de la composition dugouvernement, ce sont les ministres du budget successifs qui se sont vu doterde cette compétence.

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Le calendrier de préparation est court : le projet de loi est préparé au cours del'été en concertation (originalité) avec les organismes sociaux car ilsfournissent les informations. La date butoir est que le projet après avis du CE etdélibération en CM doit être présenté au plus tard le 15 octobre sur le bureaude l'AN (là encore primauté de la chambre basse). Pas de sanction à défaut.

L'adoption a lieu au court du dernier trimestre de l'année qui précèded'exercice mais comme en matière de finance de l'Etat le gouvernement auradu préalablement présenté ses orientations en matière de FS pour avoir undébat sur les orientations.

Au niveau parlementaire 2 remarques :

- Mêmes particularismes qu'en matière de LF

▪ Depuis la révision constitutionnelle de 2008 : le texte débattuc'est le projet de loi lui même.

▪ Possibilité d'utiliser l'article 49 al. 3 C (question de confiance)pour l'adoption d'un tel texte.

 

- Calendrier raccourci car le délai global d'adoption est de 50 jourset non 70. 20 jours pour l'AN en première lecture et 15 jours pour le

Sénat pour l'adoption. En l'absence d'accord CMP (article 45 C) surconvocation du PM. De plus l'adoption doit se faire dans l'ordre desparties. Au terme de ce processus le texte (« petite loi ») peut êtresoumis au CC pour le contrôle de constitutionnalité. Article 61 C :saisine du CC est matière de SS est quasi-systématique. Le CC ne peutpas statuer globalement, il ne peut statuer que sur chaque texte prisindividuellement.

Les parlementaires doutent aujourd'hui de l'efficacité parlementaire sur cestextes.

Chapitre IV / Les finances locales : une dynamique originale 

la France est le pays qui a le plus de commune. Ce chiffre s'accroit : il y a desscission communales. 1999 : 36 679 (?) communes (50% des communes enEurope). 2011 : 36 792.

- Pour les départements depuis mars 2011 on en a 101 (à cause Mayotte)

- Pour les régions : 26

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- Pour les COM : 6

- Une Collectivité à statut particulier (Nouvelle Calédonie)

 

A côté il y a les EPCI : environ 18 000. Puis les CL : plus de 50 000.

Loi de révision du 16 décembre 2010 ne change rien aux chiffres.

Les chiffres financiers :

 

214 milliards d'euro en 2009, 2 types de D qui ressortent :

- D de fonctionnent 145 milliards d'euro : il y a les D sociales.

- D d'investissement environ 69 milliards d'euro : en moyenne 70%des D PU d'investissement en France.

Pas de crise financière des CL. En France les FL sont le niveau le moins endettédes trois niveaux.

Section I / L'autonomie financière des CL

 

I La consécration constitutionnelle de l'autonomie financière locale 

Les CL bénéficiaient en France d'un principe de libre administration (article 34C) croisé avec l'article 72 C qui implique un principe de d'autonomiefinancière.

 

Principe de libre administration consacré par le CC, c'est encore aujourd'hui leseul principe en matière de FP qui puisse être invoqué dans le cadre des QPC.

 

La grande nouveauté constitutionnelle est la r

 

évision du 28 mars 2003 qui :

- D'une part a changé l'intitulé : on parle de CT et d'autre part achangé la liste des collectivités

- Puis organisation d'un régime d'autonomie financière.

 

Il existe un principe de subsidiation qui énonce que les CT ont vocation aassumer des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leuréchelle.

Cette autonomie signifie que les collectivités disposent d'une autonomiefinancière mais pas fiscale. Le CC confirme → CC, 29 décembre 2009.

Conséquence : en France les CL ne peuvent pas crée l'impôt, il relève de

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l'article 34 C en ce sens seule la loi peut créer un impôt. Exception pour lesCOM : en Nouvelle Calédonie et Polynésie Française il y a des lois fiscales.

L'autonomie des collectivités repose sur des ressources propres définies en2004 comme état d'abord fondées sur

- L'impôt- Les redevances

- Les produits du domaine

- Les produits financiers.

Les collectivités connaissent désormais un principe constitutionnel de solidaritéentre elles, c'est le principe de péréquation.

Le CC et aujourd'hui la C ont posé un principe de compensation financière pourtout transfert de compétences entre l'Etat et les CT.

II Une consécration européenne

 

Cette autonomie locale est renforcée au plan européen par la CharteEuropéenne de l'autonomie locale qui reprend tous les principes. Elle datede 1985, la France ne l'a ratifié qu'en 2007. Les EPCI ne sont pas des CT au

sens de l'article 72 C donc ils ne bénéficient pas de la portée de cette Charte. 

Section II / Le budget local 

I Le budget local, budget sous dépendance 

- Les CL en France restent continuellement sous l'emprise de l'Etat. La loi de

programmation des FP s'applique aussi au FL (Administrations PUlocales : ApuL).

 

- Seule la loi peut créer l'impôt.

- Les impôts locaux les plus importants sont quasiment tous collectés par lesservices de l'Etat.

- Les budgets locaux sont exécutés par les fonctionnaires de l'Etat pour tout

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ce qui relève de la comptabilité PU.

- Les budgets des collectivités obéissent à des modèles comptables élaboréset imposés par l'Etat.

 

- Les budgets des collectivités sont soumis à un double contrôle :

▪  Juridictionnel (activité des CRC)

▪ Administratif (contrôle des comptes des comptables).

II La préparation et l'adoption du budget local 

L'adoption est assurée par les instance exécutives de la collectivité. Le nom

peut varier.- Débat d'orientation budgétaire devant l'organe délibérant.

- Le vote du budget peut se faire avant le 31 décembre de l'année quiprécède l'année d'exécution mais les collectivités peuvent voter jusqu'au31 mars de l'année d'exercice. Les CL dépendent :

▪ Du vote de la LF

▪ Des statistiques fiscales détenus par l'Etat

- Vote du compte administratif par l'organe délibérant.

 Si le budget n'est pas voté c'est le représentant de l'Etat qui pourra s'emparerdu budget.

 

III La structure du budget local 

Deux remarques sur les budgets locaux :

- Toujours un budget général : ordinaire Toujours des budgets

annexes : vote distinct- Deux partie dans les budgets locaux :

▪ Section de fonctionnement

▪ Section d'investissement

Le principe d'équilibre à chacune de ces sections. La section du fonctionnementest la seule qui connaisse vraiment un équilibre. Elle ne peut pas être financéepar l'emprunt. Elle explique qu'il n'y a pas de crise des FL. L'excédent peutfinancer l'investissement.

 

Partiel : une question transversale.

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