Cours droit adm

8/7/2019 Cours droit adm.

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DDRROOIITTAADDMMIINNIISSTTRRAATTIIFF

RRAAYYMMOONNDDFFEERRRREETTTTIIMatre de confrences lUniversit de Metz

INTRODUCTION.........................................................................................2

PREMIERE PARTIE - LACTION DE LADMINISTRATION.................3

TITRE 1 - LES MOYENS DACTION.........................................................4

CHAPITRE 1 LACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL.......................................4CHAPITRE 2 - LE CONTRAT ADMINISTRATIF....................................................16

TITRE 2 : LES FORMES DACTION.......................................................26

CHAPITRE 1 - LA POLICE ADMINISTRATIVE ..................................................... 26CHAPITRE 2 - LE SERVICE PUBLIC.......................................................................... 34

DEUXIEME PARTIE - LENCADREMENT DE LADMINISTRATION41

CHAPITRE 1 - LA LGALIT........................................................................................41CHAPITRE 2 - LA RESPONSABILIT..................................................................... 64

TROISIEME PARTIE - LE CONTRLE DE LADMINISTRATION.....74

TITRE I LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.................................74

CHAPITRE I - LE CONSEIL DETAT....................................................................... 75CHAPITRE II LES AUTRES JURIDICTIONS..................................................... 84

TITRE II LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF................................89

CHAPITRE I LE DOMAINE DU CONTENTIEUX............................................... 89CHAPITRE II LORGANISATION DU CONTENTIEUX..................................102

BIBLIOGRAPHIE....................................................................................125

TABLE DES MATIERES.........................................................................125


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Si lon prend le terme dadministration dans un sens organique, alors il sagit des services delEtat et de manire plus gnrale des personnes publiques, mais ces organes sontadministratifs parce quils se livrent certaines activits qui ne sont ni politiques, nilgislatives, ni judiciaires, ni productives. Ladministration au sens organique et

ladministration au sens fonctionnel ne concident pas. Certaines personnes publiques selivrent des activits prives : les services publics industriels et commerciaux, certainespersonnes prives se livrent des activits administratives : des organismes mutualistes oudes syndicats professionnels.Dire que le droit administratif est le droit qui sapplique ladministration nest donc vrai quesous rserve de quelques prcisions apportes par la jurisprudence du Conseil dEtat et duTribunal des conflits, ce qui souligne une de ses caractristiques importantes : cest un droitprtorien, c'est--dire qui trouve largement sa source dans la jurisprudence.La construction jurisprudentielle date pour l'essentiel de la fin du XIXme sicle et du dbut duXXme sicle. Aujourdhui cest un peu moins vrai, car depuis un quart de sicle,larchitecture des sources du droit a considrablement volu. Dabord, les lois fixent de plus

en plus les principes qui sappliquent et par consquent laissent de moins en moins de placeau juge. De plus, le dveloppement du droit communautaire sous lgide de la Cour deLuxembourg et du droit de la Convention europenne des droits de lhomme sous lgide dela Cour de Strasbourg tendent rduire la place du juge administratif.

Le droit administratif est aussi un droit ingalitaire puisque ladministration bnficie deprrogatives exorbitantes du droit commun. Elles se manifestent par exemple par lacteadministratif unilatral. Il sagit dun acte manant de ladministration et qui cependantmodifie la situation de tiers. Il doit tre excut, privilge du pralable oblige avant depouvoir tre contest devant les tribunaux.

Enfin, le droit administratif est un droit autonome. Larrt Blanco (TC 8 fvrier 1873) tablitun lien entre lapplication dun droit aux rgles spciales et la comptence de la juridictionadministrative. Cest ce que l'on appelle le lien entre le fond et la comptence.Mais cette autonomie nest pas absolue puisqu'il arrive que les jurisprudences des deuxjuridictions (judiciaires et administratives) soient identiques ou proches et parfois le jugeadministratif recourt des dispositions du Code civil.

Ce droit autonome, ingalitaire et prtorien sapplique laction de ladministration (Premirepartie), il a pour but dencadrer ladministration (Deuxime partie) afin den assurer lecontrle (Troisime partie)

PPRREEMMIIEERREE PPAARRTTIIEE

LLAACCTTIIOONN DDEE LLAADDMMIINNIISSTTRRAATTIIOONN

Laction de ladministration passe par la mise en uvre de divers moyens daction et setraduit par des formes varies.


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TTIITTRREE 11 -- LLEESS MMOOYYEENNSS DDAACCTTIIOONN

Ladministration dispose pour agir de deux types dactes juridiques : le contrat qui est un acteplurilatral fruit dun accord entre ladministration et les personnes prives et lacte unilatral.

Ce dernier doit son nom la faon dont il est labor. Les destinataires de lacteninterviennent pas dans le processus, lacte leur sera par consquent impos. Cest en celaque lacte unilatral traduit les prrogatives exorbitantes du droit commun qui caractrisentlaction de lEtat et de son administration.

CCHHAAPPIITTRREE 11 LLAACCTTEE AADDMMIINNIISSTTRRAATTIIFF UUNNIILLAATTEERRAALL

Lacte administratif unilatral fait lobjet dune thorie qui trouve son application en grandepartie travers le pouvoir rglementaire.

SECTION I LA THEORIE DE LACTE ADMINISTRATIFUNILATERAL

Lacte administratif est une notion complexe qui se caractrise par un rgime juridique

particulier.

1 LA NOTION DACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

Lauteur de lacte comme son contenu permettent den prciser la notion.

AA LLaauutteeuurr ddee llaaccttee

En principe lauteur de lacte administratif est une personne publique mais dans un certainnombre de cas ce peut tre une personne prive.

a) Les personnes publiquesSi en principe lauteur dun acte administratif est une personne publique pour autant tous lesactes de toutes les personnes publiques ne sont pas des actes administratifs.

1. Lexclusion des personnes publiques non-administratives

Le Conseil dEtat a exclu de la catgorie, acte administratif, les actes lgislatifs et les actes

juridictionnels.


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Par la suite, le Conseil dEtat a admis que lacte dune personne prive exerant une missionde service public comportant des prrogatives de puissance publique, prsente le caractred'acte administratif. (CE, 13 janvier 1961, Magnier)Enfin, lacte dune personne prive grant un service public caractre industriel etcommercial est un acte administratif sil est relatif lorganisation du service. (TC, 15 janvier

1968, Epoux Barbier )

BB LLee ccoonntteennuu ddee llaaccttee

En principe, lacte administratif est normateur, mais ces normes peuvent tre gnrales ouindividuelles

a) Dcision excutoire et mesures dordre intrieur

1. Les dcisions excutoiresCertains actes modifient lordre juridique, ils sont dsigns par le terme classique en droitadministratif de dcision excutoire car lexcution de ces actes est obligatoire sans autresformalits. Ces actes produisent des effets de droit, ils font grief et par consquent ilspeuvent faire lobjet dun recours pour excs de pouvoir.

2. Les mesures dordre intrieurPlusieurs types dactes ne sont pas destins modifier les droits et les obligations desadministrs. Cest la raison pour laquelle on les appelle gnralement des mesures dordreintrieur. On peut les classer en plusieurs catgories.

?? Les circulairesElles permettent aux chefs de services de rappeler leurs subordonns les principalesdispositions en vigueur et la manire de les mettre en uvre. Par consquent elles nemodifient pas lordre juridique. La loi du 17 juillet 1978 relative laccs aux actesadministratifs prvoit leur publication. Toutefois la circulaire qui ajouterait par inadvertanceou non des prescriptions et des dispositions nouvelles serait considre comme circulaire caractre rglementaire et deviendrait ainsi un acte administratif. (CE Ass, 29 janvier 1954,Institution Notre-Dame de Kreisker)

?? Les directivesIl sagit de circulaires qui en cas de pouvoir discrtionnaire numre des critres prendre enconsidration en vue de la prise de dcision. Le juge refuse de les considrer comme des actesadministratifs. Toutefois, ladministr peut attaquer la dcision prise par ladministration eninvoquant la directive qui naurait pas t suivie. Mais ladministration nest jamais tenue desuivre mcaniquement la directive. (CE,11 dcembre 1970, Crdit foncier de France).

b) Actes rglementaires et actes individuels

1. Les actes rglementairesCertains actes ont une porte gnrale et impersonnelle il sagit dactes rglementaires. Ces

actes prcisent par exemple lorganisation des services ou encore fixent les rgles statutairesdun corps de fonctionnaire. Comme ces rgles sont gnrales et impersonnelles lacte


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rglementaire a une multitude de destinataires non prciss qui peuvent tre lensemble desadministrs ou seulement une catgorie dentre eux.

2. Les actes individuels

Les actes individuels nont au contraire comme destinataires que des personnes nommmentdsignes. Quil sagisse dune seule personne ou de plusieurs. Lexemple type tant lacte denomination dun fonctionnaire, mais ce peut tre aussi un acte accordant une autorisation oula refusant telle personne.

c) La forme de lacte

Lacte administratif unilatral se caractrise par sa forme gnrale et par celle de sesdiffrents lments.

1. Dcisions explicites et implicites

?? Les dcisions explicitesCes actes sont les plus courants, ils expriment par crit la volont de leur auteur. Cest le casdes dcrets, arrts ministriels ou non bref des tous les actes formels cest dire, la presquetotalit des actes de ladministration.

?? Les dcisions implicitesSelon une rgle ancienne le silence de ladministration pendant deux mois (depuis la loi du 12avril 2000 au lieu de quatre prcdemment) vaut dcision implicite de rejet. Mais, certainesdcisions implicites peuvent aussi avoir un effet positif cest dire accepter une demande.Cest le cas en matire de permis de construire.

1. Les lments de lacte

Les actes administratifs comportent certains lments qui jouent un rle important.

?? Les visas

Les visas sont les textes en vertu desquels l'acte est pris, ils donnent donc ainsi la basejuridique de l'acte. L'apposition des visas est une chose importante car elle est la fois unmoyen pour ladministration de contrler la rgularit de ses actes, et un moyen pourladministr de vrifier la rgularit de ceux-ci.

?? Les motifsCe sont les faits qui justifient la dcision. Pendant longtemps, l'administration n'tait pasoblige de motiver ses actes. La loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des actesadministratifs impose ladministration une telle obligation pour toutes les dcisionsindividuelles dfavorables et depuis la loi du 17 janvier 1986 pour les refus dautorisation.Mais, il existe trois exceptions la rgle: lorsque la loi prvoit le secret, quand lacte est pris

en urgence et enfin ?sil sagit de dcisions implicites.


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2 LE REGIME DE LACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

Par rgime juridique, il faut entendre les rgles qui sappliquent llaboration de lacte, son excution ainsi qu son application dans le temps.

AA EEllaabboorraattiioonn

Les actes administratifs sont labors par les autorits administratives souvent en informant leou les destinataires mais aussi de plus en plus en sollicitant les avis dorganismes divers.Ainsi se dveloppent des procdures contradictoires et des procdures consultatives.

a) Les procdures contradictoires

Comme souvent, la jurisprudence du juge administratif t relaye par des textes.

1. La jurisprudence du Conseil dEtat

Le Conseil estime que toute mesure qui a le caractre dune sanction doit faire lobjet duneprocdure contradictoire : lintress doit pouvoir connatre ce quon lui reproche (CE, 5 mai1944, Dame Veuve Trompier-Gravier).

2. Le dcret du 28 novembre 1983

Ce texte relatif aux relations entre ladministration et les usagers prvoit que toutes lesmesures dfavorables leurs destinataires ou drogeant une rglementation ne peuvent treprises qu lissue dune procdure contradictoire.

b) Les procdures consultatives

Ladministration peut tre amene solliciter plusieurs types davis.

1. Lavis consultatif

Dans cette hypothse, lavis doit tre demand par lautorit administrative, mais il ne la liepas.

2. Lavis obligatoire

Ici, lautorit administrative est oblige de consulter lorganisme prvu et doit prendre unedcision conforme soit son propre projet de dcision, soit l'avis de l'organisme consult.

3. Lavis conforme


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Dans ce dernier cas l'administration est oblige de prendre une dcision conforme l'avis del'organisme consult ou de renoncer son projet.

BB EExxccuuttiioonnSi lacte administratif unilatral a force excutoire en raison du privilge du pralable il ne faitpas ncessairement lobjet dune excution force.

a) Le privilge du pralable

Cette expression signifie que la dcision a force obligatoire par elle-mme, quelle estobligatoire pour ses destinataires ds son diction contrairement la plupart des actes despersonnes prives. Ceux-ci, ne sont obligatoires quen vertu dune dcision de justice. Cest laraison pour laquelle on parle de privilge du pralable. Mais pour autant cela ne veut pas dire

que lautorit de la chose dcide soit quivalente lautorit de la chose juge. En effet, ladcision de ladministration peut tre remise en cause devant le juge : le recours deladministr na pas deffet suspensif. Ce privilge peut tre remis en cause par le biais dusursis excution demand par ladministr au juge, mais il est accord de manireparcimonieuse et souvent tardive.

b) Lexcution force

Si, comme nous venons de le voir la dcision administrative force excutoire cela ne veutpas dire que ladministration peut recourir la force pour excuter ses dcisions. Lexcutionforce (le recours la force ) est en effet lexception. Le Tribunal des conflits la rappel et aprcis les cas dans lesquels ce recours est possible. (TC, 2 dcembre 1902, SocitImmobilire Saint-Just). Le premier est lurgence que le juge vrifie bien sr, le second estlabsence de procdure lgale. Souvent des textes prvoient des procdures en vue de faciliterlexcution quil sagisse de sanctions pnales ou administratives si cest le cas il ne pourra yavoir excution force. Le recours abusif l'excution d'office peut engager la responsabilitde l'administration, et l'annulation des mesures prises. Elle peut mme constituer une voie defait - en portant atteinte une libert fondamentale ou au droit de proprit - et relever de lacomptence du juge judiciaire (CE, 8 avril 1961, Dame Klein).

CC-- AApppplliiccaattiioonn ddaannss llee tteemmppss

Deux questions symtriques se posent ici : celle du dbut cest dire lentre en vigueur, cellede la fin de lacte.

a) Lentre en vigueur

1. La publicit

Les actes administratifs existent ds leur signature par leur auteur. Cela signifie par exemple

quun recours peut tre intent contre lacte ds sa signature. Mais les actes administratifs nesont opposables aux administrs qu compter du moment o ceux-ci peuvent en avoir


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connaissance. Lentre en vigueur des actes est donc conditionne par leur publicit, maiscelle-ci est assure de manire variable selon les types dacte.

Les actes rglementaires doivent tre publis soit au Journal Officiel pour les dcrets, soitdans les divers bulletins des ministres ou dans certains recueils dactes administratifs.Sagissant des actes individuels il faut distinguer deux cas. Quand ils imposent des

obligations, ils ne sont opposables quaprs notification qui seffectue le plus souvent parsimple lettre. Pour les autres actes, ils entrent en vigueur ds leur signature.

2. La non-rtroactivit

Cest un principe gnral du droit (CE, 25 juin 1948, Socit du journal lAurore) quisinspire de larticle 2 du Code Civil : La loi ne dispose que pour lavenir ; elle na pointdeffet rtroactif . Cela signifie quun acte administratif ne peut pas sappliquer dessituations antrieures son diction. Mais, un acte administratif peut sappliquer des

situations juridiquement constitues avant son diction.b) La fin de lacte

Deux hypothses doivent tre envisages.

1. Labrogation

Par labrogation d'un acte administratif, ses effets pour l'avenir disparaissent, mais ses effetspasss subsistent. L'abrogation est dcide par l'autorit administrative qui distingue selonquil sagit dactes rglementaires ou non.

?? Actes rglementairesQuand ils sont irrguliers non seulement ils peuvent, mais ils doivent ltre en vertu du dcretdu 28 novembre 1983. Sils sont rguliers ils peuvent tre abrogs par lautorit qui a dictlacte en vertu du principe du paralllisme des formes.

?? Actes non-rglementairesSi lacte est crateur de droit l'abrogation est impossible moins que la loi ne le prvoie. Parcontre si lacte n'est pas crateur de droit, labrogation est possible, condition de respecter leprincipe du paralllisme des formes.

2. Le retrait

Le retrait d'un acte consiste dans lannulation de celui-ci, ce qui suppose un effet rtroactifpuisque celui-ci est sens navoir jamais exist. Le rgime du retrait a t fix par lajurisprudence. (CE, 3 novembre 1922, Dame Cachet)

?? Le retrait des actes rguliersSi lacte est crateur de droit, le retrait est impossible. Mais, si la loi le prvoit ou si lebnficiaire de lacte en fait la demande, le retrait est possible.Si l'acte n'est pas crateur de droit, le retrait est possible toute poque


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?? Le retrait des actes irrguliersSi lacte est crateur de droit, le retrait de l'acte ne peut se faire que dans le dlai du recourscontentieux, au-del le retrait est impossible.Dans le cas particulier des dcisions implicites, on admet que leur retrait est impossible (CE,14 novembre 1969, Eve).

Si lacte n'est pas crateur de droit, le retrait est possible toute poque (CE, 15 octobre1976, Bussires.

SECTION II LE POUVOIR REGLEMENTAIRE

1 - EN PERIODE NORMALE

Il sexprime de manire diffrente selon que lon est en priode normale ou en priodeexceptionnelle.

AA -- LLee ppoouuvvooiirr rrgglleemmeennttaaiirree dduu PPrreemmiieerr MMiinniissttrree

Il sagit du pouvoir de prendre des mesures gnrales et impersonnelles. Ce pouvoir est pluslarge sous la Ve que par le pass, mais il nappartient au Premier ministre que sous la rservede l'article 13.

a) Son tendue

1. Le pouvoir rglementaire gnral

?? Le rglement d'applicationEn vertu de l'article 21, le Premier ministre dispose du pouvoir rglementaire en vue delexcution des lois

?? Le rglement autonomeMais il dispose aussi au titre de l'article 37 dun pouvoir rglementaire autonome. Ce qui

signifie que ces rglements sont pris de manire initiale dans les matires auxquelles renvoiecet article.

2. Le pouvoir rglementaire de police

Le Conseil d'Etat a, dans son arrt Labonne du 8 aot 1919, reconnu au chef duGouvernement le pouvoir de prendre des rglements de police lchelon national.

b) La rserve de l'article 13 : la dlibration en Conseil des Ministres

1. Signification


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Elle peut faire partager le pouvoir rglementaire du Premier ministre par le Prsident de laRpublique

2. EfficacitElle est assez faible car le passage en Conseil des Ministres n'est obligatoire que dans peu de

cas. Il n'y a pas de vritable liste crite, par contre une liste jurisprudentielle est apparuercemment.

?? Il ny a pas de vraie liste criteLa Constitution ne dit rien. Quelques lois organiques prvoient des cas dans lesquels undcret doit tre pris. Ainsi, l'ordonnance portant loi organique relative aux lois de finances du2 janvier 1959 dispose-t-elle dans son article 11 que des dcrets d'avances sont pris en Conseildes ministres lorsqu'il y a urgence et ncessit imprieuse d'intrt national. Enfin, quelqueslois ordinaires prcisent que telle ou telle mesure d'application sera prise par dcret dlibren Conseil des Ministres.

?? Mais il existe une liste jurisprudentielle

Un arrt rcent du Conseil d'Etat (CE, 10 mai 1992, Meyet) a fait voluer quelque peu lasituation puisqu'il prvoit qu'un dcret sign par le Prsident de la Rpublique ne peut tremodifi que par un dcret sign par le Prsident de la Rpublique.

BB -- LLee ppoouuvvooiirr rrgglleemmeennttaaiirree ddeess mmiinniissttrreess

En principe, le pouvoir rglementaire appartient (art. 21) au Premier ministre. Mais, il peuttre exerc par les ministres de trois manires diffrentes.

a) Le pouvoir rglementaire dlgu

Le Premier ministre peut, sur la base de l'article 21 de la Constitution dlguer ses pouvoirs etdonc le pouvoir rglementaire aux diffrents ministres et cest souvent le cas.

b) Le pouvoir rglementaire partag par la technique du contreseing

Les ministres contresignent les actes du Premier ministre en vertu de l'article 22, les ministresconcerns tant ceux chargs de l'excution de l'acte. Mais les ministres peuvent aussicontresigner les actes du Prsident de la Rpublique sur la base de l'article 19. Dans ce cas, lesintresss sont les ministres responsables .

c) Le pouvoir rglementaire spcialis

Dans son arrt Jamart du 7 fvrier 1936, le Conseil d'Etat a estim que tout chef de servicepeut prendre les mesures ncessaires l'organisation et au fonctionnement de ses services.

2 - EN PERIODE EXCEPTIONNELLE : LES ORDONNANCES

Dans deux sries de cas le Gouvernement peut se substituer au Parlement: soit leGouvernement reoit dlgation du Parlement c'est l'hypothse classique de l'habilitation

lgislative. Soit la substitution du Gouvernement constitue la sanction de l'inaction duParlement dans un domaine particulier.


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AA -- LLaa ssuubbssttiittuuttiioonn--ddllggaattiioonn :: lleess oorrddoonnnnaanncceess ddee ll''aarrttiiccllee 3388

Les ordonnances de larticle 38 sont l'quivalent des dcrets-lois des IIIe et IVe Rpublique.Toutefois, la V' a reconnu leur ncessit et plutt que d'utiliser des subterfuges comme ce fut

le cas prcdemment, le procd sera constitutionnalis

Article 38. Le Gouvernement peut, pour lexcution de sonprogramme, demander au Parlement l'autorisation de prendre parordonnances, pendant un dlai limit, des mesures qui sont -normalement du domaine d la loi.Les ordonnances sont prises en Conseil des Ministres aprs avis duConseil dEtat. Elles entrent en vigueur ds leur publication maisdeviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pasdpos devant le Parlement avant la date fixe par la loid'habilitation.A l'expiration du dlai mentionn au premier alina du prsentarticle, les ordonnances ne peuvent plus tre modifies que par la loidans les matires qui sont du domaine lgislatif

Les ordonnances de l'article 38 seront tudies d'abord en tant que technique juridique, puis travers le rgime juridique qui les caractrise.

a) La technique juridique des ordonnances

Cette technique est mise en oeuvre par une procdure particulire, mais elle connat quelques

limites.

1. La mise en oeuvre de la technique

?? L'laboration

?? L'initiativeElle appartient au Gouvernement qui seul peut demander au Parlement l'autorisation delgifrer par ordonnances. L'autorisation tant donne par une loi d'habilitation

?? La rdactionDs que la loi d'habilitation est adopte, le Gouvernement rdige les ordonnances. Lorsque letexte est rdig, elles sont dlibres en Conseil des ministres aprs avis du Conseil d'Etatvoire du Conseil conomique et social.

?? La signature du Prsident de la RpubliqueElle est ncessaire en vertu de larticle 13 de la Constitution. Le refus de signature a entranquelques consquences.

Le refus de signerEn 1986, le Prsident de la Rpublique, Franois Mitterrand a refus de signer troisordonnances: la premire tait relative la privatisation de 65 groupes industriels (l 6 juillet1986). La seconde concernait la dlimitation des circonscriptions lectorales (24 septembre1986). Enfin la troisime amnageait le temps de travail (10 dcembre 1986).

Ses consquences


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- Quelque soient les arguments qui ont t changs de part et d'autre, il n'y a aucun moyend'carter l'interprtation prsidentielle sauf dfrer la Prsident de la Rpublique devant laHaute Cour pour haute trahison.- Dans ces conditions le Gouvernement est revenu la procdure normale , le texte desordonnances a t transform en projet de loi et mme en amendement pour la troisime

ordonnance, ce que l'on a appel l'amendement Sguin que le Conseil Constitutionnel arecal.

?? L'applicationLes ordonnances entrent en vigueur immdiatement aprs leur publication. Elles peuvent tremodifies par le Gouvernement pendant tout le temps o ce dernier est habilit- lgifrer parordonnance. Elles deviennent caduques si un projet de loi de ratification n'est pas dpos temps, c'est dire pendant un dlai fix dans la loi d'habilitation.

2. Les limites de la technique

Cette technique est doublement limite: dans le temps et dans son objet.

?? Les limites dans le tempsLa loi d'habilitation doit fixer un dlai pendant lequel les ordonnances pourront tre, prises.Ce d- lai peut tre plus ou moins long puisque rien dans le texte constitutionnel ne fixe unelimite ce dlai.

?? Les limites dans leur objet

?? Les ordonnances ne peuvent tre prises par le Gouvernement que pourl'excution de son programme .

On a prtendu que le programme dont il s'agissait tait celui vis l'article 49. 1, Or leConseil Constitutionnel a dmenti cette interprtation dans sa Dcision 76-72 DC du 12janvier 1977 Territoire des Afars et des Issas , simplement les matires doivent treindiques avec prcision.

Considrant que, s'il est spcifi l'alina premier de l'article 38 de laConstitution, que c'est pour lexcution de son programme que le gouvernementse voit attribuer la possibilit de demander au Parlement l'autorisation delgifrer, par voie d'ordonnances, pendant un dlai limit, ce texte doit treentendu comme faisant obligation au gouvernement d'indiquer avec prcision auParlement, lors du dpt d'un projet de loi d'habilitation et pour la justification dela demande prsente par lui, quelle est la finalit des mesures qu'il se propose deprendre 18. Considrant que la finalit de l'autorisation accorde au Gouvernement parl'article 5 et le domaine dans lequel les ordonnances pourront intervenir sontdfinis avec une prcision suffisante ; qu'ainsi l'article 5 de la loi prsentementexamine satisfait aux exigences de l'article 38 de la ConstitutionDcision n' 86-208 DC des ler et 2 juillet 1986 Dcoupage lectoral

?? Seules les matires lgislatives ordinaires peuvent faire l'objet d'unedlgation sur la base de l'article 38.

- Sont donc exclues les matires lgislatives organiques (CC 5 janvier 1982)


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- Sont galement exclues les matires exclusivement rserves la loi de finances. (CC 4juin 1984)

a)Le rgime juridique des ordonnances

1. L'ordonnance, acte administratif

?? Tant que l'ordonnance n'est pas ratifie elle est un acte administratif.Donc elle est susceptible d'tre contrle par le juge administratif (Conseil d'Etat 24novembre 1961 Fdration nationale des syndicats de police)

?? Formes de la ratificationLa ratification peut tre expresse c'est dire rsulter de l'adoption de la loi de ratificationimplicite c'est dire rsulter d'une autre loi.

Considrant, d'une part, que les ordonnances qui ont fait l'objet du dpt du

projet de loi de ratification prvu par l'article 38 de la Constitution, demeurentdes actes de forme rglementaire tant que la ratification lgislative n'est pasintervenue, mais que, d'autre part, ledit article 38, non plus aucune autredisposition de la Constitution ne fait obstacle ce qu'une ratification intervienneselon d'autres modalits que celle de l'adoption du projet de loi susmentionne ;que, par suite, cette ratification peut rsulter d'une manifestation de volontimplicitement mais clairement exprime par le Parlement;CC Dcision du 24 fvrier 1972, voir aussi la Dcision du 28 mai 1983Prestations de vieillesse ainsi que la Dcision du 23 janvier 1987 Conseil de laconcurrence.

2. L'ordonnance, acte lgislatif

Ratifie l'ordonnance devient un acte lgislatif. Le juge administratif perd alors toutepossibilit de contrle. Mais le Conseil Constitutionnel peut intervenir en contrlant laconstitutionnalit de la loi de ratification expresse ou tacite.

BB -- LLaa ssuubbssttii ttuuttiioonn--ssaannccttiioonn :: lleess oorrddoonnnnaanncceess ddeess aarrttiicclleess 4477eett 4477--11

a) Les ordonnances budgtaires de l'article 47

Article 47 Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditionsprvues par une loi organique. Si le Parlement ne s'est pas prononc dans undlai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent tre mises envigueur par ordonnance

Ces ordonnances sont une sanction l'inaction du Parlement dans un domaine stratgique.Elles ne ncessitent pas de loi d'habilitation. C'est l'existence d'une situation qui permet auGouvernement d'y recourir.Enfin leur rgime juridique est calqu sur celui des ordonnances de l'article 38 : tant qu'ellesne sont pas ratifies elles demeurent des actes administratifs.

A ce jour aucun Gouvernement n'a eu recours ces ordonnances.


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b) Les ordonnances sociales de l'article 47-1

Article 47-1 Le Parlement vote les projets de loi de financement de lascuritsociale dans les conditions prvues par une loi organique Si le Parlement ne s'estpas prononc dans un dlai de cinquante jours ,les dispositions du projet peuvent

tre mises en oeuvre par ordonnance

Ces ordonnances ont t mises en place lors de la rvision constitutionnelle de fvrier 1996.Elles sont calques sur les ordonnances budgtaires. Aucun prcdent ne peut ici encore trecit.

CCHHAAPPIITTRREE 22 -- LLEE CCOONNTTRRAATTAADDMMIINNIISSTTRRAATTIIFF

Les contrats administratifs se caractrisent par un rgime juridique particulier (Section 2),mais tous les contrats pass par ladministration ne sont pas ncessairement administratifs,certains critres permettent de prciser quand cest le cas. (Section 1)

SECTION 1 - LES CRITERES DU CONTRAT ADMINISTRATIF

Certains contrats sont administratifs par dtermination de la loi. Cest le cas des contratsrelatifs lexcution dun travail public ou encore des contrats relatifs la vente dunimmeuble de lEtat en vertu de la loi du 28 Pluvise An VIII. Cest le cas galement descontrats comportant occupation du domaine public en vertu du dcret-loi du 17 juin 1938.

Cest enfin le cas des contrats pass en application du Code des marchs (article 2 de la loi no

2001-1168 du 11 dcembre 2001 portant mesures urgentes de rformes caractreconomique et financier) En dehors de ces contrats, cest la jurisprudence qui a dterminleur caractre administratif ou non. Le critre jurisprudentiel est double.

1 LA PREMIRE BRANCHE DU CRITRE : LASPECT ORGANIQUE

AA LLeess ccoonnttrraattss ppaassssss eennttrree ppeerrssoonnnneess ppuubblliiqquueess ssoonntt aaddmmiinniissttrraattiiffss

a) Principe

Il a t pos par le Tribunal des conflits dans les termes suivants :

Considrant qu'un contrat conclu entre deux personnes publiques revt enprincipe un caractre administratif, impliquant la comptence des juridictionsadministratives pour connatre des litiges portant sur les manquements auxobligations en dcoulant TC 21 mars 1983 UAP

b) Exception

Le principe nonc ne pose en ralit quune prsomption. Elle peut tre carte lorsque lecontrat fait natre entre les parties des rapports de droit priv. Cest le cas notamment des


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contrats liant les services publics industriels et commerciaux et leurs usagers (CE, 13 octobre1961 Ets Companon-Rey; TC, 17 dcembre 1962 Dame Bertrand). Cette jurisprudence esttrs importante car elle soumet au droit priv les abonnements d'eau, de gaz, d'lectricit, detlphone)

BB -- LLuunn ddeess ccooccoonnttrraaccttaannttss ddooii tt ttrree uunnee ppeerrssoonnnnee ppuubblliiqquuee

a) Principe

La prsence dune personne publique parmi les cocontractants est ncessaire pour que lecontrat soit administratif. Peu importe la personne, il peut sagir de lEtat, dune collectivitterritoriale ou dun tablissement public. Cette condition, nest cependant pas suffisante.Encore faut-il que dautres lments soient runis : le contrat doit apparatre comme un actede gestion publique (Voir infra : La deuxime branche du critre ).Par consquent, un contrat pass entre deux personnes prives nest pas un contratadministratif mme si lune delle est charge dune mission de service public. (CE, 13

dcembre 1963 Syndicat des praticiens de lart dentaire).

b)Exception : une personne prive peut agir pour le compte dune personnepublique

Le Tribunal des conflits a admis que les contrats conclus entre une socit d'conomie mixteconcessionnaire d'une autoroute c'est--dire d'un ouvrage public et des entrepreneurs, tousdeux personnes de droit priv, taient des contrats de droit public (TC,8 juillet 1963Entreprise Peyrot). Le Tribunal a estim que ces marchs, taient, vu leur objet,ncessairement conclus - pour le compte de l'Etat -. En fait, par l'emploi de la formule - pourle compte de - le Tribunal a voulu pour des raisons sans doute plus pratiques que juridiques,

soumettre tous les marchs lis aux travaux routiers, au rgime juridique des travaux publics.Cette jurisprudence a t tendue en dehors de la construction des routes et autoroutes laconstruction des tunnels (T.C. 12 nov. 1984, St dconomie mixte du Tunnel de Ste Marie, lexploitation d'une autoroute. (CE, 30 mai 1975 Socit d'quipement de la rgionmontpelliraine), mais pas la construction des voies ferres (TC 17 janvier 1972 SNCF c/Entreprise Solon).Par contre, elle a t tendue lhypothse dun contrat de prt destin faciliter larinstallation en France de rapatris de Tunisie. (CE Sect. 18 juin 1976 Dame Culard) :

Considrant que, par une convention souscrite le 5 mai 1958, le Crdit foncier deFrance s'tait engag envers l'Etat consentir certains citoyens franais,propritaires d'immeubles situs en Tunisie, des prts destins faciliter leurrinstallation en France; que ces prts dont l'article 1er de la conventionspcifiait qu'ils seront consentis... pour le compte de l'Etat et sur les ressourcesdu Fonds de dveloppement conomique et social,

2 LA DEUXIME BRANCHE DU CRITRE : LE CRITRE ALTERNATIF

Quand lun des cocontractants est une personne publique le contrat est administratif sil

contient une clause exorbitante du droit commun ou sil participe lexcution du servicepublic.


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AA -- LLaa pprrsseennccee dduunnee ccllaauussee eexxoorrbbiittaannttee

a) Le critre

Cest le fameux arrt du Conseil dEtat du 31 juillet 1912 : St des Granits porphyrodes desVosgesqui a tablit ce critre :

Considrant que le march pass entre la ville et la Socit tait exclusif de toustravaux excuter par la Socit et avait pour objet unique des fournitures livrer selon les rgles et conditions des contrats intervenus entre particuliers;qu'ainsi ladite demande soulve une contestation dont il n'appartient pas lajuridiction administrative de connatre

1. La notion de clause exorbitante

Pourtant la clause exorbitante est assez difficile identifier.Cest dabord la clause comportant des obligations qui ne sont pas susceptibles dtrelibrement consenties dans le cadre des lois civiles et commerciales (CE 15 fvrier 1935Socit franaise de construction)

Mais sont considres comme des clauses celles qui mettent en oeuvre des prrogatives depuissance publique (ex. : pouvoir de sanction comme la rsiliation unilatrale (TC 5 juillet1999 Union des groupements dachats publics),

Sont galement considres comme exorbitantes les clauses qui sont inhabituelles dans lesconventions entre particuliers (par exemple : contrle sur les tarifs, les rsultats financiers, lepersonnel TC, 7 juillet 1980, Socit dexploitation touristique de la Haute Maurienne

2. Ses limitesMais il a t jug que la clause dun contrat selon laquelle une commune sengageait rembourser un prt le cas chant via linstitution dimpositions directes ntait pasexorbitante Cass Civ 18 fvrier 1992 Cie La Mondiale c/ Ville de Roubaix LPA 17 avril1992 ou que la soumission dun march au Code des marchs publics ntait pas par ellemme de nature introduire des clauses exorbitantes dans le contrat (TC 5 juillet 1999Commune de Sauve) ; le renvoi un cahier des charges nest une clause exorbitante qu lacondition ou ce cahier des charges contient une clause exorbitante TC 5 juillet 1999 UGAPprcit).

b) Llargissement du critre

La prsence dlments exorbitants extrieurs aux stipulations du contrat peut entraner lecaractre administratif du contrat Ainsi, les conditions particulires de fonctionnement duservice ont pour consquence de rendre le contrat administratif. (CE, 23 dcembre 1921,Socit gnrale darmement)Mais le Conseil dEtat est all beaucoup plus loin en reconnaissant le caractre administratif un contrat si le rgime juridique qui lui est applicable est un rgime exorbitant (CE, 19janvier 197,9 St d exploitation lectrique de la rivire du Sant)

compte tenu tant du caractre obligatoire de leur conclusion que de lacomptence donne par les dispositions de l'article 27 du cahier des charges du27 novembre 1958 une autorit administrative pour statuer sur certains

dsaccords auxquels ils peuvent donner lieu, les contrats passs par Electricit deFrance en application de l'article 1er du dcret du 20 mai 1955 sont soumis un


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rgime exorbitant du droit commun et prsentent le caractre de contratsadministratifs, dont le contentieux relve du juge administratif

BB -- LLaa rreellaattiioonn dduu ccoonnttrraatt aavveecc llee sseerrvviiccee ppuubblliicc

a) Le contrat a pour objet de confier l'excution mme d'un service public

Ce cas est illustr par larrt Bertin (CE, 20 avril 1956, Epoux Bertin),

les poux Bertin s'taient engags, pour une somme forfaitaire de 30 francs parhomme et par jour, assurer la nourriture des ressortissants sovitiques hbergsau centre de rapatriement de Meaux en attendant leur retour en Russie; que leditcontrat a eu pour objet de confier, cet gard, aux intresss l'excution mme duservice public alors charg d'assurer le rapatriement des rfugis de nationalittrangre se trouvant sur le territoire franais; que cette circonstance suffit, elle

seule, imprimer au contrat dont s'agit le caractre d'un contrat administratif

b) Les contrats comportant une participation directe du cocontractant l'excution du service public

Cest la jurisprudence Mazerand qui est a lorigine de ce critre.TC 25 novembre 1963Dme Vve Mazerand

Considrant que, du 1er octobre 1946, date compter de laquelle elle a tembauche par la commune de Jonquires (Hrault), jusqu' la date o, au cours

de l'anne 1952, elle a, en outre, assur une garderie d'enfants, la dame veuveMazerand a t employe par ladite commune comme femme de service chargedu nettoyage des locaux scolaires ainsi que, pendant l'hiver, de l'allumage et del'entretien des appareils de chauffage de l'cole; que la nature de cet emploi nefaisait pas participer l'intresse l'excution mme d'un service public; que lecontrat qu'elle avait pass avec la commune ne comportait aucune clauseexorbitante du droit commun; qu'ainsi la dame veuve Mazerand se trouvait dansla situation d'un salari de droit priv li l'administration par un simple contratde travail;

Aujourdhui, ce critre est heureusement abandonn compte tenu de son maniement dlicat

en matire didentification des agents publics puisque dsormais tous les agents des servicespublics administratifs ont la qualit dagent public quels que soient le contenu et lobjet ducontrat qui les unit la personne publique (TC, 25 mars 1996, Prfet de la rgion RhneAlpes affaire dite Berkani

Considrant que les personnels non statutaires travaillant pour le compte d'unservice public caractre administratif sont des agents contractuels de droitpublic quel que soit leur emploi;

.


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SECTION 2 LE REGIME JURIDIQUE DES CONTRATS

1 LA FORMATION DU CONTRAT

Ladministration est soumise un certain nombre de contraintes dans la passation de sescontrats mme si le Conseil dEtat reconnat dans un arrt rcent (CE 28 janvier 1998 SocitBorg Warner) un principe de libert contractuelle dont les personnes publiques peuventse prvaloir dans les limites fixes par le lgislateur.

AA LLeess pprrooccdduurreess

Le contrat administratif suppose lexistence et la rencontre de deux consentements ; aussi lecontrat doit il tre sign par la personne habilite (ex : le maire pour la commune surautorisation du conseil municipal par dlibration ayant fait lobjet dune transmission auPrfet (CE 8 fvrier 1999 Commune de Cap dAil) et intervenir dans le domaine decomptences de la personne morale de droit public (TA Paris, 14 dcembre 1999, Prfet de laRgion le-de-France). Un tablissement public agissant dans le cadre dune rgion franaisene peut passer un contrat sauf mconnatre la spcialisation de ses attributions hors deslimites de cette rgion et en labsence dun intrt rgional direct).Deux grands types de procdures doivent tre distingus celle des marchs publics et celle dele dlgation de service public

a) Les marchs publics

Dans cette hypothse ladministration passe un contrat avec un entrepreneur pour laralisation par exemple de travaux dans les conditions du Code des marchs publics.Le formalisme de la passation de ces marchs est fonction de seuils financiers. Diversmcanismes ou organes veillent la rgularit de la passation des marchs publics (utilisationdu rfr prcontractuel pour veiller au respect des obligations de publicit et de mise enconcurrence, Mission denqute interministriel sur les marchs, Service central de luttecontre la corruption, juge pnal)Les modes de passation de ces contrats sont divers ils ont t profondment modifis par ledcret n 2001-210 du 7 mars 2001 portant rforme du code des marchs publics qui est entren application le 10 septembre 2001.Ladjudication a disparu aujourdhui. L'administration ouvrait la soumission tous lesintresss (adjudication ouverte) ou certaines entreprises seulement (adjudication restreinte).

Etait proclam adjudicataire celui qui proposait le prix le plus bas. L'administration pouvaitnanmoins ne pas donner suite et renoncer au march.

1. Le march ngociIl sagit dun achat sur facture, sans mise en concurrence et surtout sans formalits depublicit. Il nest possible que pour les achats de faible montant cest dire jusqu 90.000 HT (590 361,30 F) Ce seuil est en nette augmentation par rapport la rglementationprcdente.

2. La mise en concurrence simplifie


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Pour les achats de montant intermdiaire entre 90 000 et 130 000 HT pour lEtat et 200000 HT pour les collectivits territoriales, le formalisme est plus grand. Le contrat doit trecrit.La procdure de passation associe en effet dune part la publicit pralable et la mise enconcurrence formalise, ainsi que lintervention de lorgane collgial quest la commission

dappel doffres, avec dautre part la possibilit de ngociation avec les candidats

3. Lappel doffreLorsque le contrat porte sur plus de 130 000 HT pour lEtat et 200 000 HT pour lescollectivits territoriales cest cette procdure plus traditionnelle qui est obligatoirementutilise.Elle fait appel la concurrence et ladministration reste libre de choisir son cocontractant enfonction de plusieurs paramtres savoir la prix mais aussi la qualit des prestations ou lesgaranties proposes par les entreprises ; cest donc plutt le mieux disant que le moins disantqui sera choisi.

b) La dlgation de service public

Cest un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion dun servicepublic dont elle a la responsabilit un dlgataire public ou priv, dont la rmunration estsubstantiellement lie au rsultat de lexploitation du service.

1. La procdure normaleAprs dcision sur le principe de la dlgation, il est procd une publicit et un recueildoffres. La collectivit publique dresse ensuite la liste des candidats admis prsenter uneoffre. Elle adresse alors chacun des candidats retenus, un document dfinissant les

caractristiques quantitatives et qualitatives, des prestations attendues. Les plis contenant lesoffres sont ouverts par une commission.Elle saisit lassemble dlibrante du choix de lentreprise auquel elle a procd. Au vu desdocuments qui lui ont t communiqus, elle approuve le projet de convention de dlgationde service public et autorise lexcutif procder sa signature.

2. La procdure simplifieLorsque les sommes dues au dlgataire sont infrieures 106714 . Une procdure acclreest utilise.

BB LLeennccaaddrreemmeenntt ddee llaa ppaassssaattiioonn ddeess mmaarrcchhss

a) Lencadrement par la loi

1. La loi du 26 janvier 1990Elle renforce les moyens de contrle de la rgularit de passation des marchs en crant uneMission interministrielle d'enqute pour contrler la rgularit des marchs passs par lescollectivits, les tablissements publics et les socits d'conomie mixte dont la mission seratendue au contrle de la rgularit de la passation des dlgations de service public.

2. La loi du 4 janvier 1992Elle est relative aux recours en matire de passation de certains contrats et marchs defournitures et de travaux et organise un contrle juridictionnel pouvant intervenir avant la


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conclusion d'un contrat en cas de manquement aux obligations de publicit et de mise enconcurrence par le biais de la procdure de rfr prcontractuel (CE 3 novembre 1995 CCIde Tarbes et des Hautes Pyrnes ) qui permet au juge administratif statuant en la forme desrfrs de suspendre la signature ou lexcution dun contrat, denjoindre lautorit de seconformer ses obligations voire dannuler les dcisions sy rapportant ou de supprimer les

clauses contractuelles irrgulires.

3. La loi du 29 janvier 1993Cette loi relative la prvention de la corruption et pour la transparence de la vie conomiqueet des procdures publiques, contient diverses dispositions relatives aux dlgations de servicepublic et oblige notamment les personnes publiques recourir des procdures de publicitpermettant la prsentation d'offres concurrentes avant loctroi de toute dlgation.

b) Lencadrement par la jurisprudence

1. Le respect des rgles du droit de la concurrence

Le juge administratif veille au respect des rgles du droit de la concurrence tant national quecommunautaire (CE 3 novembre 1997 Socit Million et Marais.) Un contrat de concessionde pompes funbres qui ne doit pas placer lentreprise en situation dabus de positiondominante ; CE 26 mars 1999 Socit Eda pour des contrats de gestion du domaine public).

2. Le contrle des vices du consentementIl veille aussi ce que la formation du contrat soit exempte de vices du consentement (cflerreur, le dol qui nest reconnu que rarement encore que rcemment le Tribunal administratifde PARIS a fait droit la requte de la SNCF et condamn solidairement des entreprises de

travaux publics qui staient pralablement entendues en matire de prix , tout en ordonnantune expertise en vue de dterminer si le montant du prjudice qu'aurait subi la SNCF"correspond au surcot entre le prix pay par ltablissement public et le prix pay s'il avaitt dtermin par le libre jeu de la concurrence" (TA Paris 17 dcembre 1998 SNCF c/Bouygues et autres).

Le contrat peut avoir une forme crite ou verbale ( CE 20 avril 1956 Epoux Bertin) pour unengagement verbal) sauf dans les cas o les textes imposent la forme crite (Code desmarchs publics par exemple art 39 et art 250)Le contrat peut comporter peu de clauses mais peut aussi tre accompagn de documentsannexes comme les cahiers des charges.

Ces cahiers des charges dterminent la plus grande partie des obligations contractuelles et lecocontractant de l'administration, qui ne peut en discuter les clauses, se doit den respecter lesdispositions (cf cahier des clauses administratives gnrales qui fixe les dispositionsadministratives applicables toute une catgorie de marchs comme le C.C.A.G applicableaux marchs publics de travaux, approuv par dcret du 21 janvier 1976 ou cahier des clausestechniques gnrales qui fixe les dispositions techniques applicables toutes les prestations demme nature ou encore cahier des clauses administratives particulires qui fixe lesdispositions propres chaque march et les dispositions techniques ncessaires l'excutiondes prestations prvues au march.


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2 LEXECUTION DU CONTRAT

L'administration va bnficier de certaines prrogatives qui trouvent leur fondement dans lesncessits des services publics mais le cocontractant bnficie en contrepartie de certainesgaranties essentiellement financires (le respect de lquilibre financier du contrat)

AA -- LLeess pprrrrooggaattiivveess ddee ll''aaddmmiinniissttrraattiioonn..

L'administration les dtient mme si elles ne sont pas prvues par le contrat et ne peut yrenoncer. (CE 2 fvrier 1983 Union des transports publics urbains et rgionaux)

a) Le pouvoir de direction et de contrle

Ladministration a le pouvoir de contrler lactivit du cocontractant et de lui donner desordres pour assurer la bonne excution. Cest notamment le cas dans des ordres de servicedans les marchs publics.

b) Le pouvoir de modification unilatrale

Cest la thorie de la mutabilit du contrat administratif. Elle est purementprtorienne.Elle at tablie il y a un sicle par deux dcisions importantes : CE, 10 janvier 1902 Compagnienouvelle du gaz de Deville-ls-Rouen,CE 21 mars 1910, Compagnie gnrale franaise destramwaysA la fin du XIXme sicle, la commune de Deville-ls-Rouen dcide dinstaurer un clairagepublic dans ses rues et charge une entreprise prive des travaux et de lexploitation dusystme. Une concession de 99 ans est pass.Par la suite la commune veut passer lclairage lectrique et se tourne vers sonconcessionnaire. La compagnie refuse et intente une action devant le Conseil dEtat. Dans sonarrt celui-ci admet que ladministration a un pouvoir de modification unilatrale. Toutefois,ce pouvoir nexiste qu certaines conditions :

- Dabord, il faut que les ncessits du service public lexigent.- Ensuite il faut que les modifications n'excdent pas certaines limites.- Enfin il faut que lquilibre financier du contrat soit respect.

Cette possibilit de modification unilatrale a t raffirme dans larrt :CE 2 fvrier 1983Union des transports publics. Pour le Conseil dEtat la mutabilit une des rgles gnralesapplicables aux contrats administratifs . Ce pouvoir de modification unilatrale peut donctre exerc dans tous les contrats administratifs quels quils soient, et ceci sans textes.

c) Le pouvoir de sanction

En cas de faute dans l'excution du contrat ladministration dispose dun pouvoir de sanction.Ce pouvoir existe de plein droit et de faon unilatrale (CE, 31 mai 1907, Deplanque). Ilnexiste que dans la mesure o une mise en demeure pralable a t faite.Les sanctions peuvent tre soit des sanctions pcuniaires (amendes, dommages-intrts,pnalits) soit des sanctions coercitives variables suivant les types de contrats (mise soussquestre pour la concession, mise en rgie pour le march de travaux publics) ou enfin dessanctions rsolutoires (rsiliation sanction : CE, 30 septembre 1983, Socit Comexp)

d) Le pouvoir de rsiliation unilatrale


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Pour mettre en uvre son pouvoir de rsiliation unilatral l'administration doit selon leConseil dEtat (CE.2 mai 1958 Distillerie de Magnac Laval ; CE 2 fvrier 1987 Socit TV)rassembler les deux conditions suivantes :

- Seul lintrt du service justifie la rsiliation

- Le cocontractant a seulement droit une indemnisationDe plus seraient nulles les clauses dun contrat qui auraient pour objet dexclure cettersiliation (CE, 6 mai 1985, Association Eurolat)

BB -- LLeess ddrrooii ttss dduu ccooccoonnttrraaccttaanntt llqquuiilliibbrree ffiinnaanncciieerr dduu ccoonnttrraatt

Le particulier a droit lobtention de la rmunration convenue et au rtablissement delquilibre financier du contrat dans lhypothse o ce dernier serait rompu. Il a droit aupaiement de la rmunration fixe initialement (prix vers par ladministration, redevanceprleve sur les usages du service pour une concession) qui ne peut tre modifiunilatralement par l'administration.

Il a droit au rtablissement de l'quilibre financier en cas de prestations nouvelles imposespar l'Administration.Il y a droit aussi en cas de survenance de faits imprvus.

a) La thorie du fait du Prince

1 La notionLorsque l'administration cocontractante use de son pouvoir de modification unilatrale etprend une mesure qui ne touche pas le contrat lui-mme mais qui a des rpercussions sur lui,il y a fait du prince. La thorie ne joue pas lorsque la mesure mane d'une personne publiqueautre que ladministration cocontractante qui ne doit pas intervenir en tant que partie aucontrat.On peut illustrer la thorie par lexemple suivant : une socit est cocontractante de lEtat.Celui-ci augmente sensiblement limpt sur les socits et le bnfice aprs impt de cettesocit sen trouve affect, pour cette socit, cest un fait du prince. Cette mesure a bien tprise par ladministration contractante, mais lEtat na pas agit en vertu de ses pouvoirscontractuels.

2 Ses consquencesSi le fait du prince est une mesure gnrale, le cocontractant de ladministration na pas droit

une indemnit.En revanche, sil se trouve que le fait du prince le touche spcialement, plus que les autresentreprises, il est indemnis du surcot.Lorsque la thorie joue, lindemnisation est alors intgrale. (CE, 8 novembre 1957, SocitChimique).

b) La thorie de l'imprvision

1 La notion

Il y a application de la thorie de l'imprvision en cas de survenance de faits nouveauxtrangers la volont des parties entranant un bouleversement des conditions conomiques


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d'excution du contrat. Ainsi, laugmentation considrable du prix du charbon ncessaire lafabrication du gaz par le concessionnaire oblige l'administration aider pcuniairement leconcessionnaire en situation gravement dficitaire.(CE, 30 mars 1916, Cie gnraled'clairage de Bordeaux).

2 Les conditions de lindemnisation

Le juge administratif admet une possibilit d'indemnisation dans certaines conditions- Il faut que lala soit indpendant de la volont des parties et imprvisible : guerre,

crise conomique grave, dvaluation montaire, et difficilement rsistible.- Le bouleversement doit prsenter un caractre temporaire.- Le cocontractant doit poursuivre lexcution du contrat malgr les difficults

rencontres (CE, 5 novembre 1982, Socit Proptrol).Lindemnit d'imprvision, fixe sous le contrle du juge, va couvrir une partie du dficitqu'il a subi (90 95 %). L'tat d'imprvision, toujours temporaire, prendra fin soit par lertablissement de lquilibre du contrat, soit par sa rsiliation.

La thorie de l'imprvision s'applique moins frquemment aujourd'hui dans la mesure o de

trs nombreux contrats passs par l'administration contiennent des clauses de rvision desprix. Mais la thorie s'appliquera encore lorsque ces clauses s'avreront insuffisantes oulorsqu'elles n'existent pas.

c) La thorie de lenrichissement sans cause

Cest la Cour de cassation qui a forg la thorie de l'enrichissement sans cause qui permet un demandeur d'obtenir d'un dfendeur une indemnit la condition quil se soit appauvri,que corrlativement le dfendeur se soit enrichi, quil y ait un lien de causalit entre les deuxphnomnes, une absence de juste cause ce transfert de richesse, et une absence de toute

autre action en rparation la disposition du demandeur.Le Conseil d'tat a accept de transposer cette thorie de l'enrichissement sans cause, qu'ilqualifie de principe gnral applicable, mme sans texte au droit administratif (CE Sect,14 mars 1961, Soc. Sud-Aviation) Cette thorie joue en marge d'un march de travauxpublics, pour indemniser les travaux utiles , non prvus contractuellement, quel'entrepreneur a excuts spontanment ou la suite d'un ordre verbal irrgulier (CE Sect,17octobre1975, Commune de Canari ).

Le contrat administratif expire normalement avec la ralisation de son objet (par exempleavec la livraison d'un bien dans le cas d'un march de fournitures), ou la survenance de son

terme (variable cf la diffrence entre une concession et un affermage).Mais il peut aussi disparatre prmaturment de multiples faons : par accord des parties; par rachat contractuel de l'administration, prvu par le contrat; par rsiliation unilatrale del'administration, dans l'intrt du service (cf supra) ou titre de sanction ; ou sur dcision dujuge, la demande du cocontractant en cas de modification unilatrale excessive de l'objet ducontrat, de faute grave de l'administration ou de force majeure , ou bien la demande del'administration lorsqu'il s'agit de prononcer la dchance d'une concession de service publicet qu'aucune clause contractuelle ne lui permet de l'infliger elle-mme


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TTIITTRREE 22 :: LLEESS FFOORRMMEESS DDAACCTTIIOONN

Laction de ladministration passe par deux formes : la police administrative et le service

public.

CCHHAAPPIITTRREE 11 -- LLAA PPOOLLIICCEE AADDMMIINNIISSTTRRAATTIIVVEE

Il sagit dune notion particulire qui connat un rgime juridique prcis.

SECTION 1 LA NOTION DE POLICE ADMINISTRATIVE

Lexamen des catgories varies de police et de ses diffrents titulaires permet de mieuxcerner la notion.

1 LES CATEGORIES DE POLICE

La police administrative est une activit administrative qui a pour objet de protger ou derestaurer lordre public. Mais, il existe diffrentes activits de police quil faut distinguer.

AA -- PPoolliiccee aaddmmiinniissttrraattiivvee eett ppoolliiccee jjuuddiicciiaaiirree

Il est important de distinguer ces deux sortes de police pour des raisons lies la comptencejuridictionnelle. En principe le critre de distinction de ces deux types de police est simple. Ilest relatif aux fins poursuivies. Toutefois, dans certaines oprations relativement complexes lecritre peut tre dune utilisation dlicate.

a) Le critre finaliste

Pour la jurisprudence (CE, 11 mai 1951, consorts Baud et TC, 7 juin 1951, Dame Noualek ).La police judiciaire a un but rpressif : elle est l'activit qui vise rechercher les auteurs d'uneinfraction dtermine et les dfrer aux tribunaux. Alors que la police administrative a un

but prventif, elle a pour objet une mission gnrale de protection de lordre public encherchant empcher les dsordres de se produire. Plus prcisment encore, on peut direquil y a police judiciaire lorsque lopration consiste dans la recherche ou larrestation desauteurs dune infraction dtermine. Par contre il y a police administrative quand il sagit demissions de contrle et de surveillance gnrales.Apparemment simple en thorie, le critre finaliste entrane parfois de relles difficultsd'apprciation (ainsi des contrles d'identit lors desquels les agents de police peuvent avoirpour but de maintenir l'ordre publie ou de rprimer une infraction) La jurisprudence faitparfois appel lintention rpressive des agents mme si en loccurrence aucune infraction nat rellement commise (TC, 15 juillet 1968, Tayeb interpellation d'un individu qui se rvleparfaitement innocent ou TC, 27 juin 1955, Dame Barbier pour une souricire reste sans

succs).


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b) Les oprations complexes

La distinction est dautant plus malaise quune mme opration peut se transformer en coursd'excution. Une opration de police administrative peut se transformer en opration de policejudiciaire ou une opration peut se dcomposer en plusieurs phases qui ressortissent aux deux

types de police (la mise en fourrire des vhicules, avec l'enlvement du vhicule, acte depolice judiciaire, qui a pour but de rprimer linfraction de stationnement irrgulier et la gardedu vhicule en fourrire, conscutive l'enlvement, acte de police administrative).Il appartient au juge de requalifier des mesures de police prsentes comme relevant plutt detelle ou telle type (CE Ass, 24 juin 1960, Socit Frampar ) propos de la saisie d'unjournal).La jurisprudence essaie dailleurs dviter mais elle ny russit pas totalement, les difficultspour les justiciables.

1. La recherche de la cause dterminanteDans l'affaire Le Profil, une socit de transfert de fonds avait t dvalise par desmalfaiteurs et deux fautes coexistaient, une faute de police administrative, les agents de policen'ayant pas pour empcher l'agression, et une faute de police judiciaire, ces mmes personnelsn'ayant pas poursuivi les agresseurs. Le critre du but, si on l'avait appliqu, aurait donccontraint la socit victime intenter simultanment deux actions en justice, l'une devant lejuge administratif pour obtenir rparation de la faute de police administrative, l'autre devant lejuge judiciaire pour obtenir rparation de la faute de police judiciaire. Le Tribunal des conflitsa estim que le prjudice rsultait essentiellement de la premire faute ( la faute de policeadministrative) et cest au juge administratif quest revenu le soin de trancher le litige tenant la rparation des consquences des deux fautes (TC, 12 juin 1978, Socit Le Profil ) Il fautdonc tenir compte de la faute de police la plus dterminante.

2. Le dcoupage de loprationCertaines jurisprudences sont dune subtilit quelque peu dcourageante ; ainsi loccasiondun barrage de police si un coup de feu est tir sur une voiture qui tente de le forcer, aumoment mme o il est forc, il sagit dune opration de police administrative (CE, 24 juin1949, Lecomte) mais si le coup de feu est tir aprs le barrage lors de la poursuite, le jugejudiciaire redevient comptent car lopration est alors une opration de police judiciaire (TC,5 dcembre 1977, Delle Motsch )

BB -- PPoolliiccee aaddmmiinniissttrraattiivvee ggnnrraallee eett ppoolliicceess aaddmmiinniissttrraattiivveess ssppcciiaalleess

a) La police administrative gnrale

La police administrative gnrale remplit une mission de protection de l' ordre public .Pour dfinir lordre public, on recourt classiquement une trilogie sret, tranquillit etsalubrit publiques. Il semble quactuellement cette trilogie classique ait t largie.

1. La trilogie classiqueCes termes : sret, tranquillitet salubritfiguraient dj dans la loi municipale de 1884, ilssont repris aujourdhui par larticle L.2212-2 du Code gnral des collectivits territoriales(CGCT). Certes, ces textes ne se rapportent qu' la police municipale , c'est--dire la

police administrative gnrale des maires mais le juge administratif propos du pouvoir depolice administrative gnrale du chef du gouvernement, a repris ces lments :


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Considrant que, si les autorits dpartementales et municipales sont chargespar les lois, notamment par celle des 22 dc. 1789-8 janvier1790 et celle du 5avril 1884, de veiller la conservation des voies publiques et la scurit de lacirculation, il appartient au chef de l'Etat, en dehors de toute dlgation

lgislative et en vertu de ses pouvoirs propres, de dterminer celles des mesuresde police qui doivent en tout tat de cause tre appliques sur l'ensemble duterritoire, tant bien entendu que les autorits susmentionnes conservent,chacune en ce qui la concerne, comptence pleine et entire pour ajouter larglementation gnrale dicte par le chef de l'Etat toutes les prescriptionsrglementaires supplmentaires que l'intrt public peut commander dans lalocalit; (CE 8 aot 1919 Labonne).

Par sret publique il faut entendre la scurit dans la rue pour les personnes qui ycirculent : la scurit routire mais cest aussi la scurit des immeubles ou la scurit desproduits que lon consomme.

La tranquillit publique est une notion proche puisquil sagit ici dassurer une vie paisible tous donc prvenir les agressions et les nuisances multiples. La lutte contre le bruit parexemple relve de cet objectif.

Enfin, la salubrit publique correspond la notion dhygine publique. A ce titre, sontprises des mesures dassainissement, des mesures ncessaires la prservation de la qualit delair et de leau.

2. Lextension de la notion

?? Le cas de la moralitSelon Hauriou lordre public, au sens de la police, est lordre matriel et extrieur ce quisignifie que le juge administratif ne se soucie de moralit que dans la mesure o des atteintes ladite moralit auraient des rpercussions sur la tranquillit, la scurit ou la salubritpubliques (un maire peut interdire la reprsentation d'un film ds lors que sa projection estsusceptible d'entraner des troubles srieux dans sa commune (CE Sect, 18 dcembre1959,Soc Les films Luttia ; CE, 26 juillet 1985, Ville dAix en Provence).De manire plus gnrale le caractre immoral lui seul ne peut motiver une interdiction endehors de circonstances locales particulires (CE, 8 dcembre 1997, CommunedArcueil)

?? Le cas de la dignit humaineL'autorit de police municipale peut mme en l'absence de circonstances locales particulires

interdire une attraction qui porte atteinte au respect de la dignit de la personne humaine.Cest ce qua admis rcemment le Conseil dEtat en affirmant que le respect de la dignit dela personne humaine est une des composantes de l'ordre public (CE Ass, 27 octobre 1995,Ville d'Aix-en-Provence et Commune de Morsang-sur-Orge). Ainsi, un maire peut mmeen l'absence de circonstances locales particulires, interdire les spectacles de lancer denains Pour certains, le Conseil dEtat imposerait ses propres conceptions morales lasocit, en ralit, le respect de la dignit de la personne humaine est un principe valeurconstitutionnelle : (CC, 27 juillet 1994, Lois sur la biothique)

b) Les polices spciales

Comme la police administrative gnrale, les polices administratives spciales sont desactivits de surveillance qui visent maintenir la paix sociale. Mais alors que la premire


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remplit cette mission en protgeant lordre public , en gnral les secondes la remplissenten rgissant certaines activits (affichage , cinma, taxis etc) ou certaines catgoriesdadministrs (trangers avec la police de l'expulsion des trangers ordonnance du 2.11.1945),en poursuivant des buts particuliers (protection de lesthtique ou de lenvironnement ou dupatrimoine culturel etc) selon des procdures spcifiques (cf la police des difices menaant

ruine ).1. Les diffrentes polices spciales

On peut distinguer des polices spciales en raison de leur objet particulier, des autorits quielles sont confies ou encore de leur rgime juridique particulier.

?? Les polices objet particulierCertaines polices ont un objet diffrent de la trilogie classique. Cest notamment le cas de lapolice de la chasse, de la pche, de la publicit ou encore du cinma.

?? Les polices mises en uvre par des autorits particuliresCest le cas de la police des gares et des chemins de fer qui est confie au ministre des

transports, de la police du cinma confie au ministre des affaires culturelles, de la police despublications dangereuses pour la jeunesse qui relve du ministre de lintrieur etc

?? Les polices rgime juridique particulierDans certains cas, la police se traduit par des procdures particulires. Ainsi, la police desdifices menaant ruine ou encore la police des installations classes ou enfin, la police destrangers

2. Le concours de police

?? Le concours entre police spciale et police gnrale

?? Les deux polices poursuivent des buts diffrentsDans ce cas, l'existence de la police spciale n'empche pas l'exercice de la police gnrale.Cest lhypothse classique des films Lutetia. Lexploitation des films en salle relve dunepolice spciale, mais cela nempche pas lautorit de police gnrale dintervenir galementenvers les films pourtant munis dun visa dexploitation et dinterdire ventuellement ce filmdans leur commune. (CE Sect, 18 dcembre 1959, Socit "Les films Lutetia").Un mairepeut rglementer la pratique de l'aromodlisme sur le fondement de son pouvoir de policeadministrative gnrale pour maintenir lordre public (CE,, 8 mars 1993, Commune desMolires) sans que cela nempche le ministre des Transports ou la Direction de lAviationcivile de rglementer la scurit arienne.

?? Les deux polices poursuivent des buts identiquesL'existence de la police spciale empche alors l'exercice de la police gnrale. Sauf urgence,un maire ne peut utiliser son pouvoir de police gnrale en ce qui concerne des installationsclasses (CE, 15 janvier 1986, Socit. Pec-Engineering ), car cela relve de la police desinstallations classes, police spciale rserve aux prfetsMais, la police gnrale peut se substituer une police spciale, poursuivant un but identique,lorsque la substitution n'a pas pour effet de contourner une procdure impose par la policespciale, d'autre part lorsquelle relve dune seule et mme autorit possdant les deuxpouvoirs de police ( CE, 22 dcembre1993, Commune de Carnoux-en-Provence).

?? Le concours entre polices gnrales


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Une mme menace de trouble lordre public est susceptible dintresser le maire au niveaumunicipal, le prfet au niveau dpartemental et le Premier ministre au niveau national. Quelleest lautorit qui peut agir ? La solution a t donne par le Conseil dEtat (CE 18 avril 1909,Commune de Nris-Les-Bains)

Considrant qu'il rsulte des dispositions de l'art. 91 de la loi du 5avril 1884 que la police municipale appartient au maire et que lespouvoirs qui lui sont confrs en cette matire par l'art. 97 de la lois'exercent, non sous l'autorit, mais sous la surveillance del'administration suprieure; que si l'art. 99 autorise le prfet fairedes rglements de police municipale pour toutes les communes dudpartement ou pour plusieurs d'entre elles, aucune dispositionn'interdit au maire d'une commune de prendre sur le mme objet etpour sa commune, par des motifs propres cette localit, des mesuresplus rigoureuses;

Lautorit de police gographiquement la plus troite peut donc aggraver une mesure depolice prise par lautorit de police gnrale ayant une comptence gographique plus large, condition que des circonstances locales justifient cette aggravation.Le cumul est donc possible, mais uniquement dans les sens de laggravation. Une autoritterritorialement plus troite ne peut pas allger une mesure prise par une autorit comptence territoriale plus large.

2 - LES TITULAIRES DU POUVOIR DE POLICE

Les titulaires du pouvoir de police administrative sont toujours des reprsentants d'unepersonne publique. La jurisprudence refuse en effet qu'on puisse le confier une personneprive. La police administrative est une activit de service public qui ne peut faire lobjet dedlgation une personne prive (ainsi en matire de stationnement si l'exploitation dustationnement payant souterrain et en surface peut tre dlgue, la convention de dlgationne peut prvoir mettre la disposition du dlgataire les agents municipaux chargs deconstater les infractions (CE, 1er avril 199, Commune de Menton), lexercice de la policemunicipale et notamment en vue de la scurit sur les voies publiques nest pas dlgable(CE, 29 dcembre 1997, Commune d'Ostricourt ) comme lexercice dune police spciale(celle des installations classes par exemple (CE, 8 mars 1985, Les amis de la terre)

AA LLee PPrreemmiieerr mmiinniissttrree

Larrt du CE Labonne du 8 aot 1919 a dvolu initialement le rle dautorit de policeadministrative gnrale au nom de lEtat au prsident de la Rpublique, en lui assignant lamission, en dehors de toute dlgation lgislative et en vertu de ses pouvoirs propres , deprendre les rglements de police applicables l'ensemble du territoire national. Cettejurisprudence relative aux pouvoirs propres en matire de police a t confirme par la suitesous les Quatrime et Cinquime Rpubliques (CE Ass, 13 mai 1960, SARL RestaurantNicolas ; CE, 2 mai 1973, Association cultuelle des Isralites nord-africains de Paris) mais

le bnficiaire des pouvoirs est devenu le Premier ministre, et non le prsident de laRpublique.


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Le Conseil constitutionnel a considr que l'article 34 de la Constitution na pas retir auchef du gouvernement les attributions de police gnrale qu'il exerait antrieurement en vertude ses pouvoirs propres (CC, 20 fvrier 1987, Code rural).Contrairement une ide trs rpandue, le ministre de l'intrieur n'est pas une autorit depolice gnrale, ce qui n'enlve rien son rle quant la direction des services de police et

la supervision du maintien de l'ordre public.

BB LLeess pprrffeettss

Les prfets exercent le pouvoir de police dans leurs dpartements (cf la police de lacirculation sur les sections de routes nationales situes hors des agglomrations en vertu delart L. 2213-1 du CGCT.), et dans certaines circonstances ( maintien de lordre public si lechamp dapplication des mesures dpasse le territoire dune commune.Depuis les lois de dcentralisation, le prsident du conseil gnral dispose dun pouvoir depolice pour la gestion du domaine dpartemental, notamment en ce qui concerne la

circulation.

CC LLeess MMaaiirreess

Traditionnellement, c'est le maire, et lui seul, qui exerce la police administrative gnrale aunom de la commune (art. L. 2212-2 du CGCT. Le conseil municipal n'a aucune comptenceen la matire.Ce pouvoir de police municipale fait du maire le gardien de l'ordre public local. Au nomde la commune, il peut prendre toutes les mesures qui sont de nature prserver latranquillit, la scurit, la salubrit ou la moralit publiques. C'est ainsi qu'il peut interdire lesrunions susceptibles de troubler l'ordre publie (CE, 19 mai 1933, Benjamin ) ou rglementerlusage en plein air doutils moteur tels que les tondeuses gazon (CE, 2 juillet 1997,Bricq), quil exerce la police de la circulation sur les routes communales (art. L. 2212-2CGCT), ainsi que sur les sections de routes dpartementales ou nationales situes l'intrieurdes agglomrations (art. L. 2213-1 CGCT).Dans les communes de plus de 10.000 habitants la police est tatise et le personnel est unpersonnel de police d'tat et une partie du pouvoir d'assurer la tranquillit publique esttransfre au prfet qui agit au nom de lEtat (police des manifestations et rassemblementsoccasionnels, des tumultes dans les lieux publics, et du tapage nocturne.

SECTION 2 LE REGIME JURIDIQUE DES MESURES DE POLICE

On peut opposer un rgime normal et des rgimes dexception.

1 LE RGIME NORMAL

AA LLee ccoonntteennuu ddeess mmeessuurreess ddee ppoolliiccee


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a) La rglementation

Il sagit de rgles ncessairement lgislatives ou rglementaires qui encadrent une activit et laquelle quiconque souhaitant sy livrer doit se soumettre. Cest par exemple le cas delaffichage ou de la circulation automobile.

b) La dclaration

Avec la dclaration, lactivit concerne ne peut tre exerce quaprs dclaration de cetteactivit lautorit de police. Deux hypothses doivent cependant tre distingues. Dans lapremire, il sagit dune simple mesure dinformation comme en matire dassociation.Dans la seconde, la dclaration peut avoir des consquences plus fcheuses pour le dclarant,la loi peut prvoir quinforme par une dclaration, lautorit de police puisse ragir par uneinterdiction. Cest notamment le cas pour les cortges sur la voie publique. Ils sont soumis dclaration depuis un dcret-loi du 22 octobre 1935. Le prfet inform peut interdire lamanifestation sil estime que des risques existent. Dans dautres cas encore la dclarationpourra dboucher sur des mesures mettre en uvre pour poursuivre lactivit comme en

matire dinstallation classe.

c) Lautorisation

Ici le principe nest plus la libert, puisquil faut une autorisation pralable. Des noms varissont utiliss : licence, agrment, permis Cest le cas par exemple, du permis de conduire dupermis de construire ou encore de la licence dofficine ou enfin de lautorisation douvrir uneinstallation classe.

d) Les interdictions

Linterdiction est une mesure encore plus limitative de la libert individuelle. On peut citercomme par exemple linterdiction de la projection de films, de la tenue de runions, de

lexposition ou de la vente de certaines revues.Plus grave est le rgime de la dissolution ordonne par une autorit de police lencontredun groupe ou dune association qui menace lordre public et qui entre dans la classificationdes milices armes.

e) Linjonction de raliser

Cette mesure est de plus en plus frquente. Elle est souvent justifie par les dangers qui sontencourus dans certains domaines. Ainsi en va-t-il de linjonction de raliser des travaux surdes difices menaant ruine ou encore de linjonction de raliser des travaux en matiredinstallations classes. Parfois mme, pour complter cette mesure une injonction de dposerentre les mains dun comptable public une somme correspondant au cot des travaux est

possible.

BB LLeennccaaddrreemmeenntt ddeess mmeessuurreess ddee ppoolliiccee

a) Linterdiction dagir

1.Linterdiction des rgimes de dclaration pralable sans autorisation lgislativeLe lgislateur est seul comptent pour dcider de soumettre un rgime d'autorisation ou dedclaration pralable l'exercice dune libert publique (annulation des rglements de police

subordonnant une autorisation l'activit de photofilmeurs professionnels (CE Ass, 22 juin1951, Daudignac) l'utilisation de pistes de ski (CE, 22 janvier 1982, Association Foyer de


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ski de fond de Crevaux ) ; il n'y a de drogation que lorsque l'exercice de la libert en causesuppose une occupation privative du domaine public (CE, 17 janvier 1986, Mansuy ).

2. Linterdiction des mesures de caractre gnralLautorit de police peut rglementer mme svrement des activits prives, elle ne doit pas

en principe aller jusqu des interdictions gnrales et absolues. Plusieurs exemples peuventtre cit : linterdiction de vendre des journaux aux abords du stade Roland-Garrospendant le tournoi (CE, 22 juin 1984, Soc. Le monde du tennis), linterdiction des activitsmusicales et les attractions de toute nature dans toutes les voies et places de Paris rservesaux pitons (CE Sect, 4 mai 1984, Prfet de police c. Guez ), linterdiction de la mendicit dans tout le centre ville (TA Pau, 22 novembre 1995, M. J. Couveinhes et associationSortir du fond) ou linterdiction pour les mineurs de moins de 12 ans non accompagn decirculer entre 0 heures et 6 heures (CE ordonnance du 4 aot 1997 Ville de Dreux).Mais le principe de linterdiction des mesures gnrales peut tre cart dans le cas o il estimpossible de maintenir l'ordre public par des mesures moins contraignantes, (CE, 24 octobre1986, Fdration franaise des Socits de protection de la nature ou CE, 13 mars 1968,Epoux Leroy)

3. Linterdiction des mesures non-proportionnellesLe juge administratif veille ce que les autorits de police administrative gnrale ne portentpas atteinte l'exercice d'une libert publique, au-del de ce qui est ncessaire au maintien del'ordre.Afin d'empcher tout arbitraire de ladministration en la matire, il les soumet un contrledit maximum . Ce contrle consiste vrifier la proportionnalit de la mesure de policeattaque par rapport au motif invoqu par l'autorit administrative pour la justifier.

Toute disproportion, mme lgre, entrane la censure de la mesure (CE, 19 mai 1933,Benjamin). Pour le juge administratif la libert est la rgle et la restriction de policel'exception ( commissaire du gouvernement Corneille dans ses conclusions sur CE, 10 aot1917, Baldy). Le juge va vrifier que le cas despce des mesures moins svres nauraientpas t suffisantes pour le maintien de lordre public. Si des mesures moins contraignantes nesont pas possibles, alors le juge peut admettre la lgalit dune interdiction (par exemple delouverture nocturne dun magasin (CE, 21 janvier 1994, Commune de Dannemarie-les-lys)

b) Lobligation dagir

1. Lobligation dagir en cas de menace de lordre publicL'autorit de police est oblige d'dicter un rglement de police lorsque celui-ci est ncessairepour faire cesser un trouble grave l'ordre public (CE, 23 octobre 1959, Doublet) oud'appliquer les rglements lgaux en vigueur (CE Sect, 14 dcembre 1962, Doublet) ouddicter des actes individuels de police (prendre un arrt de pril par exemple).Il est oblig de plus de prendre toutes les mesures matrielles ncessaires pour faire face lventualit daccidents, dautant que par ailleurs sa responsabilit pnale sera frquemmentrecherche ( voir laffaire du Cinq sept ou encore celle des thermes de Barbotan etc).Sa responsabilit en cas dabstention sera sanctionn aussi par le juge administratif (CE, 22dcembre 1971, Commune de Mont de Lans) (pour la responsabilit dune commune du faitde la faute du maire en matire de police des pistes de ski).


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2. Lobligation dagir de manire efficaceMais, il ne suffit que ladministration prenne les mesures juridiques de police quappelle lasituation, encore faut-il quelle elle veille leffectivit des mesures quelle a prise. Cest ceque le Conseil dEtat a rappel dans un arrt du 20 octobre 1972, Ville de Paris c/ Marabout.

Le riverain dune voie trs encombre ne pouvait plus rentrer chez lui en raison dustationnement anarchique des vhicules, lautorit municipale a interdit le stationnement maisna envoy aucun agent pour veiller leffectivit.

Considrant que les difficults que la police de la circulation rencontre Parisn'exonrent pas les services municipaux de l'obligation qu'ils ont de prendre desmesures appropries, rglementaires ou d'excution, pour que les interdictionsdictes soient observes et pour que le droit d'accs des riverains soit prserv

CE, 20 octobre 1972, Ville de Paris c/ Marabout

2 LES RGIMES AGGRAVS

AA LLttaatt ddee ssiiggeeCf infa Partie 2 ;Titre 1 ;Chapitre 1 ;Section 2 2

BB LLttaatt dduurrggeenncceeCf infa Partie 2 ;Titre 1 ;Chapitre 1 ;Section 2 2

CC LLeess ppoouuvvooiirrss ddee gguueerrrree

Cf infa Partie 2 ;Titre 1 ;Chapitre 1 ;Section 2 2

CCHHAAPPIITTRREE 22 -- LLEE SSEERRVVIICCEE PPUUBBLLIICC

Le service public a t la notion centrale et fondatrice du droit administratif, puisque dansson arrt Blanco (TC, 8 fvrier 1873) le Tribunal des Conflits en faisait le critre de lacomptence du juge administratif. Par la suite, il va permettre, avec lcole du service publicde Duguit dexpliquer et de justifier lensemble du droit administratif. Dautres concepts

comme celui de puissance publique prendront le relais. Pourtant, le service public reste uneide importante mme si elle a tendance a se brouiller. Cet clatement de la notion justifianten partie la diversit de la gestion du service public.

SECTION I LECLATEMENT DE LA NOTION

La notion classique de service public peut se dfinir comme une activit dintrt gnral,assure par une personne publique au moyen de procds exorbitants du doit commun. Cettedfinition renvoie donc trois lments.


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Un lment organique cest dire un ensemble de moyens quune personne publique affecte une tche ; un lment matriel : des activits du type prestation qui sont dveloppes dans unbut dintrt gnral. Enfin, un troisime lment dordre juridique : lexistence dun rgimede droit public. Cette notion a t remise en cause ce qui a eu des effets sur la gestion desservices publics qui sest diversifie.

1 LE CONTENU DE LA NOTION

On peut donner une dfinition du service public, mais elle nest opratoire qu partir decritres.

AA -- LLaa ddffiinniittiioonn

a) Llment organiqueA lorigine, on considrait les services publics comme des organes. Cela sexpliquait par lefait que tous les services publics ou presque taient entre les mains de personnes publiques.Cette conception organique a t remise en cause par une srie darrts du Conseil dEtatadmettant que les services publics pouvaient tre grs par des personnes prives. Toutefois,si ce nest pas une personne publique qui intervient directement, du moins celle-ci contrle-t-elle cette activit : elle est toujours rattache une personne publique. Mais dans cesconditions laspect organique sestompe au profit de laspect matriel.

b) Llment matriel : une activit dintrt gnral

Le service public est une activit, une mission, une fonction. Le service public a toujours pour

objet la satisfaction dun intrt gnral.1. La notion dintrt gnral

Mais comment dfinir lintrt gnral ? Dabord de manire ngative en excluant lasatisfaction dintrts purement privs. Mais cest surtout de manire positive que lon peutdfinir lintrt gnral en lassimilant aux besoins de la population. Or ces besoins peuventvarier en fonction du moment, du lieu ainsi que de bien dautres lments La notion dintrtgnral est contingente, relative.

2.Les fluctuations de la notionCertains besoins dintrt gnral sont permanents : la justice, la dfense nationale, la luttecontre lincendie etc.. Dautres sont beaucoup plus fluctuants. Ainsi, au XIXme sicle sontapparus : lenseignement puis, la protection de lhygine, suivi de la sant et de la protectionsociale. Par contre lindemnisation du chmage lorganisation des marchs, le dveloppementdes exportations, le soutien de la croissance, la protection du consommateur ainsi que laprotection de lenvironnement, sont des intrts gnraux apparus beaucoup plus rcemment.

BB -- LLeess ccrrii ttrreess

Parfois, lintention du lgislateur suffit, mais dautres fois, il faudra recourir ce quil estconvenu dappeler un faisceau dindices.

b) Lintention du lgislateur


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Elle est parfois explicitement nonce. On peut citer quelques cas titre dexemple :Larticle L711-3 du Code de la Sant Publique voque le service public hospitalier.La loi Savary du 26 janvier 1984 1er prcise dans son article : le service public de

lenseignement suprieur comprend lensemble des formations post-secondaires relevant desdiffrents dpartements ministriels.

Larticle 5 de la loi dorientation des transports intrieurs (30 dcembre 82) dispose que leservice public des transports comporte lensemble des missions qui incombent aux pouvoirspublics en vue dorganiser le transports des personnes et des biens.

b) Le faisceau dindices

Plusieurs lments runis peuvent dceler lexistence du serviceLe premier, cest la prsence dun intrt gnral.Le deuxime, cest lexistence dun droit de regard de ladministration.

Le troisime cest lexistence de prrogatives de puissance publique pour lefonctionnement de lactivit.

2 LA REMISE EN CAUSE DE LA NOTION

AA -- LLeess sseerrvviicceess ppuubblliiccss ggeessttiioonn pprriivvee :: lleess SSPPIICC

a) Lapparition des services publics industriels et commerciaux (SPIC)

En 1921, dans laffaire dite du Bac dEloka, le Tribunal des Conflits (TC, 22 janvier 1921,Socit commerciale de lOuest africain) a reconnu lexistence dune nouvelle catgorie deservices publics : les services publics caractre industriel ou commercial (SPIC). En

loccurrence la colonie de Cte dIvoire exploitait un bac qui coula. Afin de ddommager lesvictimes, le Tribunal des Conflits estime que la colonie exploite un service de transportdans les mmes conditions quun industriel ordinaire . Dans ces conditions le juge judiciaireest comptent et le droit priv sapplique.

b) Les critres

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