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11 La Vie économique Revue de politique économique 3-2014

Lors de la récente crise financière et économique, presque toutes les économies avancées ont adopté une politiquebudgétaire de très grande envergure. La Suisse a mis en place un programme de stabilisation à trois niveaux.

Photo: Keystone

La période de relative stabilité écono-mique que connaissaient la plupart des paysdéveloppés depuis près de 25 ans a brusque-ment pris fin durant l’été 2007. Après l’im-mobilier aux États-Unis, la crise bancaires’est propagée dans le monde entier dès 2008,avant de s’étendre rapidement à l’économieréelle, provoquant ainsi une récession mon-diale. Dramatique et n’épargnant aucunpays, l’interruption de la croissance a engen-dré une crise économique comme le monden’en avait plus connue depuis la fin de la Se-conde Guerre mondiale.

En réaction à la forte contraction del’économie mondiale, les gouvernementsde presque tous les pays industrialisés ontrapidement assoupli leur politique moné-taire. Ils ont également doté leur politiquebudgétaire d’un important dispositif visantà stabiliser la conjoncture. La grave réces-sion de ces dernières années, la politiquebudgétaire qui en a découlé et les effortsconsentis pour sauver les banques ontconfronté de nombreux États à des tauxd’endettement en rapide croissance. Ceuxde la zone euro ont ainsi mis en place unepolitique d’austérité radicale qui marqueral’histoire.

L’expansion de la politique budgétaire,un endettement en forte progression et leretour étonnamment rapide à une poli-tique d’austérité sont autant d’élémentsqui ont contribué à attirer davantage l’at-tention du public sur cette même politiquebudgétaire. La crise a, par ailleurs, soulevédes questions quant à son rôle dans la sta-bilisation de la conjoncture. Nous tentonsd’y répondre dans ce qui suit en adoptantle point de vue suisse.

Dans quelle mesure la politique budgétaire permet-elle à unepetite économie d’influer sur la conjoncture?La forte récession qui a accom-

pagné la récente crise économique

mondiale a contraint la presque

totalité des pays industrialisés à

s’engager dans des politiques

budgétaires dont le but était de

stabiliser la conjoncture. La

Suisse a, elle aussi, exploité sa

marge de manœuvre en ce sens.

Lors des récessions qui découlent

de l’effondrement des exporta-

tions, les petits pays n’ont toute-

fois que peu de possibilités

d’adopter une politique budgé-

taire discrétionnaire efficace.

Quoi qu’il en soit, la capacité

d’action des pays qui disposent

d’une politique monétaire auto-

nome et d’un faible taux d’endet-

tement est plus grande que celle

des autres.

Lorin AltermattSection Politique budgé-taire, rapports sur les fi-nances, Administrationfédérale des finances AFF,Berne

Serge GaillardDirecteur de l’Administra-tion fédérale des financesAFF, Berne

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Augmentation de la valeur des multiplicateurs

La majorité des études empiriques sur lavaleur des multiplicateurs se fondent sur desdonnées datant d’avant la crise, qui ne cor-respondent pas au cadre macroéconomiquequi a succédé. Celui-ci se caractérise notam-ment par une politique de taux zéro prati-quée par les banques centrales, un renforce-ment des restrictions régissant l’octroi decrédits sur les marchés financiers et, dans lemême temps, l’effondrement de la croissancedans beaucoup de pays. Les premiers résul-tats montrent que, dans un tel contexte, l’ef-fet des multiplicateurs – et donc l’efficacitéde la politique budgétaire – doit être réévaluéà la hausse. Les stabilisateurs automatiquesont également été d’un apport majeur. Uneimpulsion budgétaire déploie le même effet,qu’elle découle d’une décision discrétion-naire ou qu’elle ait été institutionnalisée sousforme de stabilisateur automatique. En com-paraison internationale, l’ampleur des trainsde mesures conjoncturelles (discrétion-naires) ne dépend pas directement de la gra-vité de la crise, mais elle est inversement pro-portionnelle au poids des stabilisateursautomatiques dans les différentes économies.

Des risques budgétairesd’une importance imprévue

Les expériences faites notamment sur leplan international lors de la crise ont dé-montré à quel point une débâcle immobi-lière ou bancaire pouvait déboucher sur uneaugmentation des taux d’endettement aussiforte qu’inattendue. Après une récession par-ticulièrement profonde, les taux d’endette-ment de nombreux États ont progressé bienplus vite que lors des précédents fléchisse-ments conjoncturels, ce qui provient dansune large mesure d’une baisse des recettesétatiques. Dans ce contexte, les mesures dis-crétionnaires visant à stabiliser la conjonc-ture ont joué un moindre rôle. À l’échelle in-ternationale, il en a été de même pour l’aideaccordée aux banques en difficulté. Dansquelques pays, l’intervention de l’État en fa-veur des marchés financiers a toutefois étéune cause spectaculaire d’endettement. Celuide l’Irlande, par exemple, a augmenté de plusde 40 points de pourcentage en raison dusauvetage des banques.

Des règles budgétaires nationalesinsuffisamment développées

Durant les années qui ont précédé la crise,les pays disposant de leurs propres règles enmatière budgétaire se sont systématiquementmontrés plus efficaces que les autres. La ma-nière dont celles-ci sont conçues revêt toute-fois une grande importance. De bonnesrègles doivent tenir compte de l’évolution

La politique budgétairea-t-elle changé de rôle?

Avant la crise, on pensait que la politiquebudgétaire devait en premier lieu servir à at-teindre les objectifs fixés à moyen et longtermes, à savoir garantir la stabilité finan-cière et favoriser la croissance économique.Atténuer les fluctuations conjoncturelles in-combait à la politique monétaire, bien quecelle-ci ait pour vocation première de garan-tir la stabilité des prix. La politique budgé-taire devait uniquement avoir un effet anti-cyclique passif, les dépenses évoluant demanière régulière, sans subir les variationscycliques des recettes. Elle reposait donc es-sentiellement sur des stabilisateurs automa-tiques, alors que les mesures discrétionnairesvisant à stabiliser la conjoncture devaientrester secondaires (pour la terminologie, voirl’encadré 1).

Le scepticisme qui entoure les mesuresdiscrétionnaires provient principalementd’une incertitude liée au processus de déci-sion politique: celui-ci est-il en mesure dedonner des impulsions conjoncturelles entemps opportun et de manière suffisammentciblée? De tels programmes devraient enoutre être limités dans le temps, de sorte quela quote-part de l’État ne continue pas à pro-gresser lors de chaque récession. Outre cescritiques d’ordre qualitatif, les effets quanti-tatifs de la politique budgétaire faisaient éga-lement l’objet d’une grande méfiance. Laquestion portait principalement sur les mul-tiplicateurs budgétaires: en d’autre termes,quel est l’impact d’une impulsion budgétairesur la croissance du PIB?

Malgré les fortes exigences qualitatives etdes effets multiplicateurs estimés plutôtmodestes, la plupart des États membres del’Organisation de coopération et de dévelop-pement économiques (OCDE) et nombre depays émergents qui n’en font pas partie ontpris, pendant la récente crise, des mesuresbudgétaires discrétionnaires dans le but desoutenir la conjoncture1. Le «retour» à unetelle politique conjoncturelle a alimenté lesdébats sur le rôle et l’effet des mesures prisesdans ce cadre.

Des enseignements provisoiressur le rôle de la politique budgétairedurant la crise

Quand bien même il n’est pas encore pos-sible de juger à l’échelon international del’efficacité et du rôle fondamental de la poli-tique budgétaire pendant et après la crise fi-nancière et économique, les premièresconclusions peuvent déjà être tirées à titreprovisoire.

1 Dans les pays membres de l’OCDE, ces mesures cumuléessur une période de trois ans équivalant à à quelque 2,7%du PIB (moyenne non pondérée).

Encadré 1

Terminologie: multiplicateurs,politique budgétaire discrétionnaireet stabilisateurs automatiques

En politique budgétaire, un multiplicateurdésigne le facteur qui permet de mesurerl’impact d’une hausse des dépenses de l’Étatou d’une baisse d’impôt sur l’augmentationdu produit intérieur brut (PIB). Plus la valeurd’un multiplicateur est élevée, plus l’effetd’une politique budgétaire expansive sur lacroissance et l’emploi est grand. La valeur desmultiplicateurs dépend de différents facteurs,notamment de l’interdépendance écono-mique avec l’étranger.

La politique budgétaire permet de réagir àdes situations économiques particulières, parexemple en décidant, lors de récessions,d’augmenter les investissements ou d’adopterdes trains de mesures destinés à stabiliser laconjoncture. Dans de tels cas, on parle d’unepolitique budgétaire «discrétionnaire», àsavoir adaptée à une situation donnée. Lamise en œuvre d’une telle politique comportedes difficultés pratiques, car l’activité écono-mique ne doit pas être davantage perturbéepar des programmes d’économies lors de ré-cessions ou par une augmentation des dé-penses lors de périodes de haute conjoncture.Les économistes s’accordent, dès lors, à direque la politique budgétaire ne doit pas limiterles effets des stabilisateurs automatiques.En cas de récession, les déficits dus à labaisse des recettes et à l’augmentation desdépenses qui en découlent doivent donc êtreacceptés sur le plan politique. À l’inverse,des excédents doivent être réalisés quandle chômage est bas et les capacités écono-miques largement exploitées. En Suisse, lesprincipaux stabilisateurs automatiques sontl’assurance-chômage et le frein à l’endette-ment concernant les dépenses. L’effet stabili-sateur de ce dernier repose sur le fait que lesrecettes varient en fonction de la conjonc-ture, tandis que les dépenses progressentde façon continue. Pour ce qui est de l’assu-rance-chômage, non seulement l’évolutiondes recettes, mais aussi celle des dépensespermettent une stabilisation, car bien plusd’indemnités sont versées pendant une ré-cession que pendant une période de hauteconjoncture.

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monétaire autonome, comme la Grande-Bretagne ou les États-Unis. Ainsi, lesmembres de l’Union européenne lourde-ment endettés se sont retrouvés désarmésface à une hausse, aussi subite que rapide, desprimes de risque sur les emprunts étatiques.Ils étaient donc particulièrement exposés àun risque d’explosion de la dette.

Implications pour la Suisse

La Suisse a rapidement surmonté la réces-sion particulièrement forte de 2008 et 2009.Elle renouait avec une forte croissance dès lepremier semestre de 2010. Il semble que lavoie suivie par la Suisse en matière de stabili-sation – fondée sur les expériences faites du-rant les années nonante – ait fait ses preuveslors de la récente crise. L’objectif assigné à lapolitique monétaire est large, puisqu’ilconsiste en priorité à garantir la stabilité desprix à moyen et long termes. Pour y parvenir,la Banque nationale suisse (BNS) doit tenircompte à court terme de l’évolution conjonc-turelle. Durant la crise économique mon-diale, la BNS a réussi à soutenir efficacementla demande économique globale en abaissantles taux d’intérêt. Étant donné que les capa-cités économiques étaient sous-exploitées,cela n’a pas accru le risque d’inflation.

Efficacité des stabilisateurs automatiques

Au cours des quinze dernières années, laSuisse a renforcé ses stabilisateurs automa-tiques. Le mécanisme du frein à l’endette-ment prévoit que le plafond des dépensessoit limité à hauteur des recettes structurellesestimées (autrement dit des recettes corri-gées des variations conjoncturelles). Les re-cettes ordinaires sont ainsi corrigées d’unfacteur conjoncturel. De cette manière, l’évo-lution des dépenses est dissociée de celle dela conjoncture, ce qui contribue à la stabili-ser. Outre les recettes de la Confédération,les dépenses de l’assurance-chômage (AC)servent également de stabilisateur automa-tique. En effet, alors que les recettes et laconjoncture évoluent à peu près au mêmerythme, les dépenses augmentent en périodede récession, en raison de la hausse du chô-mage. Ainsi, les recettes inscrites au budgetde la Confédération et les dépenses de l’ACcontrebalancent ou stimulent automatique-ment la conjoncture de manière anticyclique;cela dépend, toutefois, directement de l’im-portance des fluctuations conjoncturelles etde leurs conséquences sur le taux de chô-mage. L’efficacité d’une telle flexibilité a faitses preuves notamment pendant la crise éco-nomique mondiale. Le graphique 1 repré-sente l’«impulsion conjoncturelle» comme lasomme de l’évolution du solde de finance-

économique. En période de haute conjonc-ture, un excédent primaire suffisammentélevé doit être exigé pour réduire le tauxd’endettement. Certains pays ne l’ont cepen-dant pas fait; non seulement ce taux est restéstable, mais il a même légèrement augmentédurant les années précédant la crise. À l’in-verse, les dispositifs en vigueur devraient ac-corder aux gouvernements une marge demanœuvre suffisante pour pouvoir réagir àdes situations économiques inhabituelles. Ilimporte donc de prévoir des clauses d’excep-tion afin que les règles budgétaires ne soientpas fondamentalement remises en questiondans certaines situations.

Importance d’une politique monétaire nationale

En adhérant à l’Union monétaire euro-péenne, les pays de la zone euro ont renoncéà leur autonomie monétaire au profit de laBanque centrale européenne. C’est pourquoides États fortement endettés, comme l’Italieet l’Espagne, n’ont pas pu recourir à une po-litique monétaire expansive pour réduire destaux d’intérêt qui étaient temporairementtrop élevés pour eux et, grâce à la déprécia-tion de la monnaie qui en aurait découlé,renforcer la croissance économique et les re-cettes qui en découlent. La capacité de cespays à supporter pareil endettement a été ju-gée inférieure à celle des États qui présen-taient proportionnellement un fort endette-ment, mais qui disposaient d’une politique

Écart de production selon la fonction de production, en % (échelle de droite)

Introduction du frein à l'endettement,exclusion de l'AC des comptes de la Confédération

Impulsion du solde de financement ordinaire, en millions de francs (échelle de gauche)

Impulsion de l'AC, en millions de francs (échelle de gauche)

8000

6000

4000

2000

0 0

–2000

–4000

–6000

–8000

8

6

4

2

–2

–4

–6

–8

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Source: AFF; OFAS; Gaillard, Altermatt / La Vie économique

Graphique 1

Impulsions sur la demande produites par le budget ordinaire de la Confédération et l’AC

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vulnérabilité aux chocs macroéconomiqueset accru sa marge de manœuvre budgétaire.La clause d’exception du frein à l’endette-ment autorise aussi des écarts si des événe-ments extraordinaires échappant au contrôlede la Confédération l’exigent. Lors de la der-nière récession, il n’en a pas été fait usage.Cette clause est cependant importante, carelle renforce la crédibilité du gouvernement àmaintenir une politique budgétaire sur unedurée indéterminée. L’ancrage institutionneldu frein à l’endettement et le mécanisme desanction que représente le compte de com-pensation contribuent encore à accroîtrecette crédibilité. Outre une impulsion bud-gétaire à court terme, le frein à l’endettementa par conséquent un effet stabilisateur.

Le frein à l’endettementagit comme un stabilisateur

Même de petits pays peuvent bénéficierd’une marge de manœuvre considérablepour stabiliser l’évolution conjoncturelle.Grâce à une politique monétaire autonome,la BNS dispose d’instruments efficaces visantà atténuer, voire à éviter de graves récessions.La Suisse a, en outre, recours à des stabilisa-teurs automatiques qui contribuent de ma-nière décisive à consolider la conjoncture.À cet égard, le frein à l’endettement et le mé-canisme de financement de l’AC sont essen-tiels. Notre pays dispose toutefois d’une ca-pacité limitée en matière de politiquebudgétaire discrétionnaire, notamment enraison de sa forte interdépendance écono-mique avec l’étranger. Les expériences tiréesde la récente crise financière suggèrent demaintenir la plus large marge de manœuvrebudgétaire possible grâce à un taux d’endet-tement bas. À cet effet, le frein à l’endette-ment permet de réduire ce taux à moyenterme et de renforcer la capacité de résistanceaux crises. m

ment ordinaire et des comptes de l’AC. Celle-ci constitue un indicateur des répercussionsdu budget fédéral et de l’AC sur la demandede l’ensemble de l’économie. Le graphiquemontre clairement le modèle anticyclique.En 2009 par exemple, en pleine récession,l’impulsion conjoncturelle a atteint près de6,7 milliards de francs.

Les possibilités de la politique budgétairediscrétionnaire sont restreintes en cas decrise des exportations

La taille modeste et la grande dépendancevis-à-vis de l’étranger de l’économie suisselimitent considérablement la marge de ma-nœuvre dont dispose notre pays pour menerune politique budgétaire discrétionnaire. Lapart des exportations de marchandises et deservices se monte en effet à plus de 50% duPIB. La Suisse voit ainsi son évolutionconjoncturelle fortement influencée parl’étranger, en particulier par les impulsionsvenant d’Europe, son principal marché d’ex-portation. De plus, en raison de la part élevéedes importations, les impulsions budgétairessuisses sont en partie absorbées par l’étran-ger. Des mesures conjoncturelles ciblées etefficaces sont donc, en général, difficiles àdéfinir.

Les mesures de stabilisation prises en2009 et 2010 ont montré qu’il était impos-sible de compenser directement le recul de lademande étrangère auquel sont confrontéesles entreprises. Peu après, ce problème a re-pris une forte actualité lorsqu’il s’est agi deprendre des mesures visant à atténuer les ef-fets du franc fort. Lorsque la crise provientd’une faiblesse de la demande interne, lespossibilités d’action s’élargissent. Les inves-tissements dans les infrastructures publiquesen sont une parmi d’autres. Non seulementils stimulent l’économie à court terme, maisils ont la capacité de renforcer le potentiel decroissance à long terme, comme l’a démon-tré le programme de 1997. Ainsi, l’impulsioninitiale, à savoir la stimulation des investisse-ments publics dans le secteur de la construc-tion, a non seulement permis d’avoir un effetà court terme, mais aussi d’exercer une in-fluence positive sur le potentiel de produc-tion économique. En outre, le secteur de laconstruction, qui affichait une baisse impor-tante, a pu être soutenu de manière ciblée.

Le frein à l’endettement augmentela résistance aux crises

Le frein à l’endettement remplit les exi-gences relatives à de bonnes règles budgé-taires. Durant les dernières années marquéespar une situation économique relativementfavorable, il a entraîné un net recul du tauxd’endettement. La Suisse a ainsi réduit sa

Encadré 2

Référence

Conseil fédéral, Le frein à l’endettement dela Confédération: expériences et perspectives,rapport du Conseil fédéral en réponse auxpostulats Graber Jean-Pierre (10.4022),Landolt (11.3547) et Fischer (12.3552),Berne, novembre 2013.