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Centre d’Etudes et de Recherches Internationales Sciences Po/CNRS SGDN Secrétariat Général de la Défense Nationale (Services du Premier Ministre, France) Les anciens combattants d’aujourd’hui Désarmement, démobilisation et réinsertion THE POLITICS AND ANTI-POLITICS OF CONTEMPORARY "Disarmament, Demobilization & Reintegration" Programs Béatrice Pouligny Septembre 2004 Ce document fait suite à un séminaire international organisé par le CERI & le SGDN, à Paris. This document draws upon insights shared at an international seminar convened by CERI & SGDN, in Paris. ISBN : 2-8288-0059-8 (Graduate Institute of International Studies, Geneva)

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Centre d’Etudes et de Recherches InternationalesSciences Po/CNRS

SGDNSecrétariat Général de la Défense Nationale

(Services du Premier Ministre, France)

Les anciens combattants d’aujourd’huiDésarmement, démobilisation et réinsertion

THE POLITICS AND ANTI-POLITICS OF CONTEMPORARY

"Disarmament, Demobilization & Reintegration" Programs

Béatrice Pouligny

Septembre 2004

Ce document fait suite à un séminaire international organisé par le CERI & le SGDN, à Paris.

This document draws upon insights shared at an international seminar convened by CERI & SGDN, in Paris.ISBN : 2-8288-0059-8

(Graduate Institute of International Studies, Geneva)

Couverture_ok 30/09/04 23:49 Page 1

Preface

The disarmament, demobilization and reintegration (DDR) of former combatants is increasingly recognized as a crucial factor in post-conflict peace-building efforts. But behind these three words lies a complex and intricate reality. A comprehensive and coherent response from the international community to many of the issues at stake in DDR – both political and practical – has yet to emerge.

It is with the aim of tackling these issues in both general and specific terms that the Center for International Studies and Research (CERI – Sciences-Po/CNRS, France) and the Secrétariat Général de la Défense Nationale (Prime Minister’s Office, France), organized an international seminar in Paris on June 14, 2004, entitled Disarmament, Demobilization and Reintegration of Former Combatants: Lessons Learnt and Challenges Ahead. This effort was coordinated by Béatrice Pouligny, Senior Research Fellow at CERI, and Eric Chevallier, Deputy-Director for International Crisis and Conflict Monitoring at SGDN.

The seminar participants were a group of exceptionally qualified experts, who, armed with an in-depth understanding derived either from their positions as researchers or practitioners, treated the issues concerning DDR programs in a highly constructive manner. Not only did their comprehensive knowledge and field experience permit an evaluation of existing measures, but their research also enabled them to specify in a concrete fashion the direction that efforts of the international community should take in this domain.

The idea of the seminar was initiated by the Secrétariat Général de la Défense Nationale, which is a service of the Prime Minister’s Office in France. It acts as an inter-ministerial body for issues regarding national/international security, and prioritizes reflection on, as well as the preparation and subsequent monitoring of, decisions taken. It coordinates ad-hoc teams constituted of officers from the various Ministries concerned. The SGDN commissioned the Center for International Studies and Research to organize a collective reflection effort on DDR processes. One of the main objectives of CERI is to provide expert analysis on today’s major international issues, in particularly those related to security. CERI was founded in 1952, within the Fondation Nationale des Sciences Politiques(FNSP). As a joint FNSP-CNRS research unit, CERI is France’s foremost center for research on the international political system. Conflict analysis and resolution is a central component of its research program.

The Programme for Strategic and International Security Studies (PSIS) was keen to partake in this partnership. Since its creation as a special programme of the Graduate Institute of International Studies (Geneva) in 1978, the main objective of the PSIS has been to offer a framework for research, documentation and debate on issues relating to international security, strategy, and arms control. Over the past few years, the PSIS has widened its scope to include work on such issues as small arms and biological weapons, and to focus in particular on policy-relevant research, working in close contact with international stakeholders.

It is also with this aim in mind that CERI, SGDN and the PSIS have wished to share their expertise. We are very pleased to be able to present the fruits of this collaboration in the form of this report, The Politics and Anti-Politics of Contemporary “Disarmament, Demobilization and Reintegration” Programs.

Christophe Jaffrelot Eric Chevallier Keith Krause CERI SGDN PSIS

DDR Politics and Anti-politics / Les anciens combattants d'aujourd'hui

About the Author and Contributors

Béatrice Pouligny, PhD, is a Senior Research Fellow at the Center for International Studies andResearch (CERI / Sciences-Po) and teaches at the Institut d’Etudes Politiques de Paris (France). She also regularly leads training sessions on peace operations for diplomats, militaries and humanitarianworkers, in different countries. In 2002-2003, she received an award from the Fulbright Commission(New Century Scholars Program). She has just completed a book: When the Blue Helmets arrive: UNpeace operations and local people, London: Hurst / New York: Columbia University Press [forthcoming 2005] and has co-edited with Simon Chesterman and Albrecht Schnabel, Mass-crimeand Post-conflict Peacebuilding, United Nations University Press [forthcoming].

Contributors to this report (in alphabetical order):

Eric Chevallier, co-organizer of the seminar held in Paris, is Deputy-Director for International Crisisand Conflict Monitoring at the Secrétariat Général de la Défense Nationale (Prime Minister’s Office,France). He teaches on conflict prevention and peace processes at ENA, Institut d'Etudes politiques de Paris and Sorbonne University as well as in severalcenters in Europe, and is member of the steering group of the EU trainingprogramme on civilian aspects of crisis management. He served as a special adviser to BernardKouchner, SRSG and head of the UN Mission in Kosovo.

Philip H. Fluri is Deputy Director, Head of Outreach of the Geneva Center for the Democratic Controlof Armed Forces (Switzerland).

Nathalie Fustier was political affairs officer on Iraq at the United Nations.

David Garibay, PhD, Institut d’Etudes Politiques de Paris (France).

Jeremy Ginifer, PhD, is a Senior Research Fellow at the Centre for International Co-operation and Security (CICS), Department of Peace Studies of the University of Bradford (UK).

Kenji Isezaki is Former Special Representative of Japanese Government for DDR in Afghanistan, Professor at the Graduate School of Social Design Studies, Rikkyo University (Japan).

Robert Muggah is a Professional Fellow of the Social Science Research Council, a doctoral candidate at Oxford University and Project Manager of the Small Arms Survey, Graduate Institute of International Studies, Geneva (Switzerland).

Kelvin Ong is a political advisor (DDR) at the Peacekeeping Best Practices Unit, United NationsDepartment of Peace Keeping Operations (UNDPKO).

Luke Patey is a Master student at the Copenhagen Business School and during the preparation of thisreport was completing an internship at CERI.

Michael Pugh, PhD, is Professor of International Relations, University of Plymouth (UK) and Editorof the Journal International Peacekeeping.

Jean-Claude Thomann (3* G.) was the first Deputy-COMKFOR in Kosovo.

Marie-Joëlle Zahar, PhD, is Professor of Political Science at the University of Montréal (Canada).

The views expressed are those of the author alone. The author would like to thank JasmineZerinini and Romuald Pichard for their comments on an earlier version of the text, and JasmineChampenois and Oliver Jütersonke for their editing.A French version of the report follows the English text. Both are available at CERI’s website: www.ceri-sciences-po.org

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DDR Politics and Anti-politics / Les anciens combattants d'aujourd'hui

Contents

I – About the Report 4

II – The DDR Apparatus 5

III – Combatants & Vulnerable Groups 7

IV – Local Communities & Local Knowledge 11

V – DDR as Social Engineering 14

VI – DDR as Politics 19

VII – Monitoring & Assessment Processes 21

VIII – Ethics 22

IX – From the Field 24

X – Selected Bibliography 27

A French version of the report follows the English text, commencing on page 28

East Congo (photo Khanh Renaud)

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– I –

About the Report

This report draws upon insights shared at an international seminar on Disarmament, Demobilization and Reintegration of Former Combatants: Lessons Learnt and Challenges Ahead, convened by the Center for International Studies and Research (CERI – Sciences-Po), and the Secrétariat Général de la Défense Nationale (Prime Minister’s Office, France), in Paris, on June 14, 2004.

The aim of the seminar was not to articulate a doctrine for, or an exhaustive list of, Disarmament, Demobilization and Reintegration (DDR) initiatives, but was rather to analyze the principal lessons learnt from programs carried out worldwide in the last 15 years, to identify the main challenges that require urgent attention, and to propose a concrete set of principles to rationalize and better conceptualize the whole DDR process. For this purpose, the discussions were based on input by practitioners and analysts, combining case studies and cross-cutting approaches in order to analyze the main issues of DDR for societies emerging from conflict.

In drawing on this process of collective reflection, the report proposes a series of key parameters that could inform DDR programs in terms of their design, implementation, and evaluation. It is aimed specifically at senior United Nations management officers and support staff, donors, and NGO officials dealing with related issues. It also intends to support the ongoing interagency initiative named “Towards a United Nations Approach to DDR in a Peacekeeping Context”. The report focuses on four key dimensions of DDR programs that are in need of drastic improvement in order to achieve an effective and meaningful process and outcome:

The analysis of local socio-political contexts; including consideration of who the former combatants are, what the different dimensions of their conversion should be, what kind of relations they have developed with the

local communities, issues relating to local politics, etc. The socio-political engineering implicit in most DDR programs: DDR not only concerns the future of ex-combatants, but also the integrated management of post-conflict issues, including security, the political economy of peacebuilding, and the transformation of political regimes. The political constraints, conditions and practices that shape DDR programs and thus need to be managed more effectively. The concrete tools required so that DDR programs can be better monitored, the ethical dimensions of agencies and practitioners’ work more effectively addressed and more creatively developed – all this while assessing and duplicating best practices. The concrete recommendations formulated towards this end include selected references which can be of direct use for decision-makers and practitioners.

It is important to note, however, that this report does not cover structural changes regarding the UN and cooperation between the different agencies. For instance, in addition to UNDPKO, two key development agencies are chiefly responsible for advancing DDR: the World Bank and the UNDP. Though they occasionally cooperate, they also regularly endorse competing, even contradictory, philosophies and approaches. As so many reports have dealt with this set of issues already (including the Report of the Panel on Peace Operations, the so-called ‘Brahimi Report’), and ongoing UN initiatives focus particularly on this aspect, the rapporteur and contributors to this report have preferred to develop a pragmatic ‘best practices’ approach rather than elusive proposals for institutional or normative reforms.

DDR Politics and Anti-politics / Les anciens combattants d'aujourd'hui

– II –

The DDR Apparatus

DDR activities have played an increasing role in the context of peacekeeping, but thereremains no agreed doctrine or fully-developedset of parameters as to how DDR can be carried out effectively in varying contexts. Norare there agreed methods of assessment or evaluation. This partly explains the tendency toput many inappropriate objectives and expectations under the DDR umbrella. It is therefore useful to briefly recall what DDR isgenerally intended to be.

What DDR is supposed to be

DDR is generally agreed to cover the following set of activities.

D for DisarmamentDDR programs do not necessarily start with disarmament, even though the acronymsuggests that the procedural order is indeedfirst disarmament, then demobilization, andeventually reintegration. Instead, disarmamentis an integral symbolic and practical element of the demobilization process, of which it is often an essential part. Yet it should be noted that disarmament can also take place before, during and after demobilization, and that it can be separate from the latter process. For example,if civilians turn in their weapons, disarmament may not be part of a demobilization process; itcan also stand alone.

The steps towards disarmament are:(1) a weapons survey or weapons

disclosures (often, in the past, the parties to the conflict have submitted weapons inventories which have usually been taken at face value by the UN);

(2) weapons collection; (3) weapons storage; (4) weapons destruction; (5) weapons redistribution to national

security forces.

In principle, demobilization should always include a disarmament phase. In fact, in many instances such as in Lebanon, Bosnia-Herzegovina or Haiti, demobilizationprocesses have not been accompanied by any meaningful disarmament. When disarmament

is not (or has not) been enforced by a coalition of forces (in many cases, coalitions were reluctant to play this role, as in Haiti in both 1994 and 2004), the UN itself can only rely onvoluntary disarmament, as its capacity toenforce such a process remains very low. There are also situations where, if no forcescan fill the ‘security vacuum’, demobilizationmay put at risk those who indeed agreed to disarm, and may create tremendousasymmetries between stakeholders, thereby further undermining prospects for meaningfulstability and security.

Finally, some argue that DDR is morethan just about putting weapons beyond use, but is rather about changing attitudes in a given society.

Gardez, Afghanistan (photo Kenji Isezaki)

D for DemobilizationDemobilization may (but does not necessarily)include the establishment of camps and receiving areas where former combatants hand in their weapons and where they receive, inreturn, counseling, vocational training oreconomic assistance.

The fundamental steps of demobilizationare:

(1) planning(2) encampment(3) registration (4) disarmament(5) pre-discharge orientation (6) final discharge of ex-combatants.

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Of course, other factors such as thepolitical situation preceding demobilizationaffect the chronological sequence and therelevance of individual steps towardsdemobilization.

R for ReintegrationReintegration programs support the immediate and medium term social and economicinclusion of former combatants into their communities of origin or into new communities. Reintegration initiatives are long-term processes which are supposed to take place on three levels: local, national andregional. However, the programs generally deal only with the short and medium term.

They include the following components:- formulation of a national policy- support for regional implementationagencies- local level emergency aid, and transport

to selected settlement regions - discharge payments- settling-in packages - (re)construction projects and vocationaltraining.

CDF soldiers before disarmament, Sierra Leone(photo Kenji Isezaki)

What DDR is not

In practice, DDR programs do not necessarilyincorporate all of the aforementionedinterventions. Rather, donors and agencies often choose what fits their mandates, political objectives and institutional capacities in any given situation.

The language and terms of DDR are often nebulous, ambiguous and sometimes poorlyunderstood. An assortment of “D” and “R” combinations have been utilized and modified according to the preferences of individual agencies. This may sometimes provide anadvantage – allowing for flexibility in operational planning, responses, and in accessing the funds for operations which entail a high level of human, financial and“reputational” risk. But this is also problematicbecause in adopting competing, often contradictory, definitions of what DDR means,there are often discrepancies betweenstakeholder objectives, benchmarks, fundingrequirements, exit-strategies, etc. In manycases, this explains why some agencies seeDDR as an “end” as opposed to a “means”.

DDR is not a “magic bullet” with the potential ability to assist in almost every aspectof the post-war rehabilitation and reconstruction process. Nevertheless, greaterattention needs to be paid to the impact of DDR on the reconstruction process. In that respect, DDR cannot be simply treated as atechnical tool. DDR is about social engineering; it is also about politics (see Chapters 5 and 6).

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– III –

Combatants & Vulnerable Groups

Who is a combatant?

Military personnel engaged in peace operations sometimes tend to look for constituted armies,a hierarchy, and officers with whom to negotiate. A significant number of fighters,however, have little in common with the typical image of the professional soldier. Thisdifficulty is at the heart of what DDR entails in most situations. In every single country, the groups who are supposed to be the concern of these programs are heterogeneous: thedifferences in their personal trajectories,profiles and interests may reveal that they actually have very little in common. DDR programs, however, often tend to considerthem as a single unified category.

There are different ways of looking at who a combatant is. While there is a tendencyto identify combatants as a definite category,the reality on the ground shows that this is not the case.

The construction of the “combatant/civilian dichotomy” may differ from the viewpoint of different groups within local societies, but also as compared with theperception of outsiders. In some instances,combatants may be considered as heroes who put their lives at risk to protect or liberate theirpeople. In the aftermath of a conflict, there might also be a tendency among people to consider that war has been the work of “others”, i.e. it has not been carried out by members of one’s community, whereas, inmost cases, combatants actually receivesubstantial support from various sectors of the population. The difficulties and actual failureof individual compensation programs in manycases is strongly linked with this perception.Indeed, if those who were ‘bad guys’ seemmore likely to receive lucrative resources,DDR may then appear as rewarding instigatorsof conflict, and sometimes even war criminals,particularly in situations where allowances for returning combatants are especially generous.Gauging the level of ‘reward’ is an issue thatalso needs careful assessment of the localsocio-economic context.

The all-encompassing issue of re-integration has much to do with collective self-images and the way local communities areinvolved in a process of social reconstructionof the memories of violence. As revealed, for instance, in the cases of Bosnia-Herzegovinaand Rwanda, the proportion of crimescommitted at the heart of the community, or even within single families, is oftenunderestimated. Frequently, perpetrators comefrom the same areas as those they assassinateor mutilate. This ‘intimate crime’ obliges one to think in terms of symbolic modalities of re-integration, taking into account cultural specificities, as exemplified by the rituals organized in Mozambique (see Chapter 9).

The line between who is a combatant andwho is a civilian is also blurred by the fact that many combatants may actually be part-timers.An additional difficulty in registering ex-combatants lies in the large diversity ofmilitias and para-military groups. The creationof village or district militias, of true self-defense movements, can initially be a response to violence from ‘below’ or from the state, in circumstances when the state fails to providesecurity to the people. But with more or less forced allegiance and manipulation, networksrapidly become entangled. For as long as itcontinues, violence can become an opportunity in and of itself. It creates new values, makes itpossible to attain new sorts of status, and overturns hierarchies, while more or less controlled disorder can be a cover for some topursue private economic interests. In manyinstances, increasingly, there is a porousdistinction between constituted armies and politico-mafioso militias, arising fromorganized crime or from more localizedfunctions. In the advent of a peace agreement,a large number of these armed groups are not officially considered as protagonists of theconflict, and therefore evade inclusion in programs. Similarly, a lack of emphasis onweapon holders not covered by DDR mandates(eg. civilians and militias) often constitutes a major flaw in many processes, especially in countries where “everybody is armed”according to common belief.

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Who belongs to a “vulnerable group”?

More generally, whereas programs of assistance tend to make a distinction between‘vulnerable groups’ (i.e. women and children),and ex-combatants, in many recent conflictscombatants have also been women and children, sometimes even in large numbers.Female ‘combatants’ can voluntarily orforcibly support fighters as nurses, cooks, sex-workers, or in administrative positions and logistics. However, some of them alsoparticipate in armed combat, as in Sri-Lanka,Chechnya or Sierra Leone, to name recentexamples. This is a group that may have very different attitudes to the possession and use ofweapons.

In some countries, groups of ‘part-time bandits’ are made up of young boys and girls,for whom armed struggle has become a meansof social ascent, as well as survival. In anumber of contemporary wars, they form a social group on their own, which needs to be analyzed as such. In some cases (as in Ituri, in East Congo), half of those fighting are estimated to be under-age.

Child soldier in East Congo (photo Khanh Renaud)

If neglected in the process of identifyingex-combatants, women and children may be disregarded by programs of assistance from

which they ought to benefit. In Lebanon, for instance, women combatants could not be re-integrated into the army and were thereforedisadvantaged. In Sierra Leone and Angola, women and girl fighters were only classified as “dependents”: their real experiences were not acknowledged, and they were precluded from receiving the benefit provided to “combatants”.In many cases, because they do not fit socialstereotypes of what makes a ‘good woman’,they attract the greatest social opprobrium inthe post-war period. These women are mostlikely to slip through the net of DDR processesand become either social outcasts who barely survive on the margins of society, or an increased security threat in the subsequent months and years. In Sierra Leone, the 2002 riots and female militia activities have indicated that some young mothers had little to lose from resorting to violence as a means ofsurvival.

This also explains why little consideration is paid to the different dimensions of traumasthese women and children have experiencedduring the war, as well as to the inherent modifications in their status and position in society.

Indeed, even if this is rarely admitted,child soldiers can, for instance, have manyreasons to enroll in combat. They have thechance to join a group within whichconsiderable power can be gained, especiallygiven their age; they are fed and nurtured in circumstances where previously they may not have been able to count on anyone for sustenance; they are armed and therefore feelimmeasurably powerful. With their own families scattered by war, children are often intensely loyal to their fighting group, thecompany of comrades-in-arms serving in somemeasure as a substitute family. In Sierra Leone or the Democratic Republic of Congo, forexample, some of the child soldiersinterviewed admitted that they were not forcedto enlist. In Sierra Leone, although the largest group was undoubtedly made up of children who were indeed forced to take part in actionsof war, those who were not forced by threats toenlist faced the greatest difficulties in the programs of social rehabilitation and in demobilization.

Many adult male ex-combatants are foundto be vulnerable in the aftermath of conflict:disabled, suffering different kinds of trauma,and experiencing problems associated with

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drug abuse, they often get little support to cope with their different troubles.

Leaders and followers

The peace process generally sharpens thedivergence of interests between the leaders and their followers. For a peace mission, it isessential to ensure a minimum level of cooperation on the part of military leaders, whose power of obstruction is most serious.But in day-to-day matters the rank and file canpresent just as many problems to peaceoperations, especially in the demobilizationphase and afterwards. In the cantonmentcamps, demobilized soldiers often confess theirfeeling of having been “abandoned” by their superiors. In Mozambique, the economicpackage offered to the commanders bore little similarity to what was offered to the ordinarysoldiers. In 1994, uprisings took place and hostages were taken to put pressure on the UNmission. In October, on the eve of theelections, former soldiers threatened to disrupt the democratic process. In this country, theassociation of demobilized regular soldiersalso included demobilized members of theguerrilla force (RENAMO), united in similarclaims; a situation which is not uncommon.The situation may be just as risky if soldiersare demobilized but not their commanders, as is the case in Afghanistan today. In the Afghanmilitary structure, officers often outnumberfull-time soldiers: in Kunduz, where a pilot DDR was conducted, none of the officers hadbeen demobilized.

Furthermore, very few international donors are prepared to pay for commanders who may be war criminals. Consequently,DDR programs have rarely budgeted forreintegrating commanders. The question arises,therefore, how can a military unit be declareddismantled without dealing with its commander? What guarantee is there that demobilized soldiers will not be remobilized if commanders are still at large?

The statistical gap

This complexity is partly reflected in the lack of reliable sources on the actual strength and composition of the different forces. Thefeatures of a military structure require a broad and shared intelligence capacity.

Local interlocutors are not the mostinclined to give an accurate picture of their

forces. As in Afghanistan today, every commander tends to inflate the number of his men, to show political superiority and to drawmore entitlement from the donors. In Kabuland Mazar, the commanders made up smallerunits for disarmament, by taking bits fromseveral military units. This is just one of thestrategies that can be used to hide significant forces and weapons.

The situation is even more complicatedwhen, as in Haiti, Afghanistan, Iraq, or in various places in Africa, local militias have been paid and armed by external powers. It is even more the case in Afghanistan due to the war against terrorism. Such situations are very difficult to manage in DDR programs, amongother reasons because former patrons areinclined to apply double standards to their former clients, and are reluctant to reveal anyinformation regarding the actual strength and composition of these forces.

Kunduz, Afghanistan (photo Kenji Isezaki)

What does ‘reintegration’ actually mean?

The challenges of the individuals who are subjected to ‘reintegration’ and ‘conversion’are multiple. They are supposed to ‘disarm’,but this does not only mean giving up their weapons. Disarmament initiatives should include elements designed to change attitudestowards weapons, and should not just facilitate their collection. How different people conceivethe ownership of a weapon in a specificcultural and political context is very importantin this respect. In many countries, to deprive amale inhabitant of his gun is like questioninghis virility. Moreover, for individuals who have been armed for a long time, their gun has become a means of livelihood. This experiencehas transformed their frames of reference and

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When violence and fear have become away of life, when war has become an ordinarycondition and no longer exceptional, everydaylife has been changed. Such a devastatingfragmentation of social ties and individual conscience may contribute to the paralysis of social rehabilitation as well as of peace building intervention, even after war is supposed to be over. In other words, it mayobstruct the reconstruction of a possible everyday life in communities that have lived through a long siege of violence and poverty. Itexplains why it is normally not possible tothink about the reintegration of formercombatants outside of the community frameworks.

values. It has also created new networks of solidarity, new social structures, new strategiesof survival, and new diffused and profoundlyinternalized relational models. Furthermore, ithas induced a certain number of traumas. Thissubjective atypical experience will not onlyhave an impact on the future lives of the ex-combatants, but also on their families. This implies that the programs of assistance includepsycho-social support and counseling, whichshould take due account of the cultural embedding of these dimensions. An ethno-psychiatric approach is necessary in order to avoid frameworks and tools which may be totally alien to local forms and logics of socialties, their transformations, and above all, the cultural strategies of dealing with death, mourning, and suffering. As has been arguedby some psychiatrists, it makes little sense tospeak of trauma, in the psychiatric or diagnostic sense, outside precise historical, cultural and social contexts.

The complexity of getting a better sense who the ex-combatants are and what their actual situation is means that more time isneeded to plan DDR activities.

Colombia (photo ICRC)

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– IV –

Local Communities & Local Knowledge

Community accountability and ownership

Because reintegration implies a community, a group to ensure this process, ex-combatants (in the broader meaning of this category) cannot be considered without taking their families and social ties into account. Since they are not isolated from what is happening within the rest of the society, the broadening of the DDR framework is extremely challenging and not easy to ensure. Yet community consultation and engagement is, in fact, critical to successful and sustainable DDR:

It contributes to building up accountability at the level of families and communities – a way of ensuring social control over former combatants. This has to be understood as a progressive process to be built up while disarmament is under way. It is made possible by the fact that even during war, the relations between armed forces and local populations are generally based on a combination of solidarity and coercion; which means that local people have some leverage over ex-combatants. It must be linked to weapons collection programs in all sectors of society and long-term small arms reduction strategies.It helps to provide balanced assistance packages given to ex-combatants while addressing the needs/perceptions of communities they are coming back to, and also prevents tensions over special treatment of ex-combatants upon their return. It will probably need to include joint work schemes involving ex-combatants and the community to rebuild trust and show that ex-combatants are making a contribution to the community. Similarly, the sharing of some financial benefits from assistance packages that ex-combatants receive in the community can assist in ‘reconciliation’. It should help deal with the impunity issue. Impunity is generally badly understood and negatively perceived by local people, as their memories of violence and their sense of justice are

left unconsidered. At the local level, concrete avenues may be conceptualized to deal with this. It allows building on existing local customary structures, empowering communities to define their own objectives and identify collective incentives that are generally more suitable than measures proposed by outsiders. The designation of weapons-free zones by the communities themselves is a good example of such a process.

Ex-combatants not (re)integrated back into communities (even new ones) often turn to urban crime or fighting in regional conflicts, creating additional security issues.

The incorporation of local communities is not an easy process. How are local interlocutors identified? How can one be sure of dealing with the real person in charge? Who should be co-opted into the process? Are there sufficient resources in post-conflict communities to absorb ex-combatants and ensure their livelihoods? What has been the community’s experience of conflict and how does this impact upon reintegration? All this requires a clear understanding of the local context as well as an integrated multi-disciplinary approach.

Local Contexts and Politics

It is very important to take local contexts and regional specificities into consideration in DDR processes. For instance, the relations among groups are generally very fluid and the switching of alliances is most often a function of highly localized conditions, as are the rivalries and splits within each of the camps. In fact, although the belligerents pursue diverging political objectives, the pursuit of these can depend, locally, on fluctuating alliances. This demands an analytical capacity which is not sufficient in current DDR programs, in spite of improvements over the last 15 years.

The effort has essentially to be directed towards field staff in charge of day-to-day operations. Indeed, very small details can

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derail the whole process; if no-one pays attention to them, they may prove absolutely decisive in spoiling a process. Everyone in a field team– not just members of the mission’s analysis or military intelligence units – must continuously have at their disposal, at all stages of their work, relevant tools of analysis to understand and monitor what is changing in the societies and communities in which they are working. Indeed, this daily work with former combatants and the communities at large requires the greatest flexibility, pragmatism, and capacity to adapt to volatile contexts. The balance of power between the different military groups may change drastically from one region of a country to another. An approach may work in one neighborhood and not at all in the next because of differences in organizational structures, etc. From this point of view, the closer one gets to what constitutes the ordinary work of a mission, the more important it becomes to understand the local situation. This assumes circulation of information in two directions: from the head offices of the mission to the teams deployed around the country, so as to adjust general directives to the overall political changes and make it possible for each peacekeeper to be informed and aware of what is at stake at each stage of the DDR process; and also from the field to the center, so that the overall management of the mission takes account of the diversity of realities of operations and their day-to-day fluctuations. Today, information sometimes goes ‘up’ but rarely ‘down’.

This failure of analysis, at different levels of a mission, has a number of consequences. First of all, it may explain the very technically-oriented approach of some DDR programs. In the absence of complete information to manage the specificities of each situation, one tends to become fixated on procedures and techniques. One of the most worrisome consequences of the interventions that neglect local anthropological but also historical variables remains the inability to formulate effectiveintervention strategies that adhere to the specificity of local discourses and needs, to the complexity of the context, and to the dramatic nature of events. Many NGOs and international agencies have learned not to be surprised at the very limited participation of local populations who are unconvinced by the efforts of peacebuilding actions. At the head of the missions, those deficiencies also partly explain the lack of perspective officials often

complain about. They are unable to effectively ascertain a broad picture of what is happening in the whole country, and act to some extent blindly.

Such an improvement in the accessible knowledge of local contexts and politics does not assume years of study and expertise, but simply takes advantage of what various social science disciplines have to say about the situations under consideration, and using that knowledge in a constantly updated operational analytical approach,. Resort to a true trans-disciplinary approach (until now more readily invoked than put into practice) would also have the advantage of helping outsiders to re-link the individual and collective dimensions of concrete situations, especially when dealing with traumas caused by conflicts. It would finally help us to acknowledge the fact that DDR also has a legacy in most countries that have experienced various DDR processes in their history. In other words, it is not a culturally neutral process.

Information and Communication Strategy

Public information and sensitization campaigns need to be considered a priority, and must thus be provided with adequate resources. However, these campaigns are rarely given any primacy in DDR programs. Such programs should be based on an informed strategy to be applied through different means. First, efforts need to be made to develop a good relationship with the local media. Second, more attention has to be paid to the quality of the material produced for DDR programs. Even when missions have the means to produce videos, posters, brochures, leaflets, streamers and banners to be put up in public places, it is regarded as “superficial propaganda” (as local people themselves call it when interviewed) rather than part of a real information campaign. In addition, it is not uncommon for that material to seem completely divorced from the specific context and culture under consideration. The choice of images and messages is crucial in this respect. This refers to the basic management of the difference between what people hear and what is actually said (or intended to be said). One specific aspect concerns the level of language used. In most languages, different repertoires exist, and they need to be taken into account in any work of public sensitization. Even when a principal language is widely dominant, it is not uncommon for the language spoken by the

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majority of the population, especially in ruralareas but also in the poorer districts of thecities and towns, to be noticeably differentfrom the written language or the vernacularused by the elite. In addition, errors of translation, sometimes with damagingconsequences, are not uncommon. These arebasic factors to be considered in any effort to disseminate information. Yet in DDR programs, they are far from receiving the full consideration they deserve. Last but not least,it is crucial to get a harmonized messageacross. Sometimes, the messages given to the local people regarding disarmament efforts, for example, are incoherent. It is also equallyimportant not to raise false expectations, assome programs are tempted to do in their concern for ‘winning hearts and minds’. In thisrespect, the knowledge progressively developed by local teams should be exploitedby people in charge of the production of these materials, so that they can contribute to theirassessment and adequacy.

Failure to establish such a communicationstrategy may have two main consequences for DDR programs. First, a lack of knowledge of the program objectives creates unrealisticexpectations among the population. Without a minimum of ‘objective’ information, peopleform their own ideas, based primarily on what

they see of the mission from their own positions and through the prism of their interests. It would obviously be unrealistic to expect to achieve an understanding of the details of a mission’s mandate on the part of a local population as a whole. However, bylargely neglecting the information dimensionof their work, too many missions considerably increase the risk of being misunderstood.Second, communication difficulties maydeprive DDR teams of a tool that can be veryuseful at certain critical stages of the process,or indeed as possibly counteracting hostile propaganda. Nevertheless, by doing so, one should not try to minimize the securityproblems, for instance, or to try to convincepeople that the situation has improved or that itis worse in other countries. In places where such arguments were used, comments in thestreets can be dismissive: “they take us for idiots”. People may not feel safe because of phobias, rumors, and false impressions, but questioning their subjective perception of insecurity will not solve the issue. On thecontrary, it is a political reality and has to beacknowledged, analyzed and addressed as suchthrough a consistent and informedcommunication strategy.

East Congo (photo Khanh Renaud)

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–V –

DDR as Social Engineering

DDR is a truly novel issue on the development and security landscape. Emerging in earnest in the late 1980s (the UN’s first dedicated disarmament operation took place in Namibia in 1989 as part of the UNTAG initiative), it has now been applied as part of the standard ‘post-conflict package’ in dozens of conflicts. DDR resides at the nexus of the security and development agendas, and has emerged as a critical tool in the development kit. DDR has been introduced as a ‘preventive’ intervention, as a core component of peace agreements, and as a post-conflict reconstruction initiative independent of formal peace deals. Most interventions, however, fall short of truly articulating the different dimensions of DDR processes.

DDR and Insecurity: Issues in the Aftermath of War

Human security – defined as the real and perceived safety of people – often remains precarious and even deteriorates in the troubled period after wars are officially declared over. If the barometer of a ‘post-conflict’ situation is greater security and guarantees of ‘protection’ for the civilian population, then it is a rare apple indeed. Post-conflict environments often bear little resemblance on the ground to what is implied in their definition. Rather, epidemiological evidence from studies carried out by the ICRC, the IRC, the Small Arms Survey, and others indicate that death and injury rates often stay high (as in Afghanistan, El Salvador, or Iraq). This is particularly the case when the issue of widely circulated small arms, light weapons, and unexploded ordinance is not effectively addressed as an integral part of peace processes or as a component of cross-border ‘interventions’. Armed violence is part of the new political landscape, and civilians often make rational decisions to possess weapons because security is not ensured. In some instances, local situations may be defined as pre- and post-war at the same time. In this respect, outsiders may have great difficulties accepting that local people feel more insecure – in what often appears to be a power and security ‘vacuum’ – than before the arrival of the peacekeepers or

‘liberators’, as is the case in Iraq and Afghanistan.

When disarmament is not undertaken, or where it is unevenly applied (as is generally the case with arms retained in caches and supplied to adjacent countries), small arms frequently reappear in acts of organized and spontaneous violence. They constitute genuine threats to international, regional and domestic security. For example, the contagion of such weapons contributes to destabilizing effects as have been witnessed repeatedly in West Africa, the Great Lakes, the Balkans and parts of Latin America. Their availability presents a ready supply to networks of disenchanted but generally well-organized ex-combatants, so-called militarized refugees, and organized criminal syndicates. Household and combatant surveys reveal that gun availability and ‘insecurity’, both real and perceived, act as key drivers of acquisition.

Harnessing Local Structures for DDR and Practical Disarmament

DDR represents one approach among many to ensuring disarmament and some degree of ‘reintegration’ after the formal hostilities are alleged to have ended. For example, coercive and deterrence-based interventions in post-conflict situations include forcible disarmament campaigns, short-term amnesties, and the introduction and enforcement of stiff legislative penalties to enforce compliance. Other types of interventions seek to introduce normative compliance through local peace agreements with voluntary disarmament and reintegration clauses (as in Papua New Guinea), the declaration of weapons free areas where civilian as well as combatant weapons are collected (as in South Africa and the Solomon Islands), and even so-called “weapons for development” projects favored by the UNDP (in over fifteen countries world-wide).

Lessons from coercive interventions are that they are capital and labor intensive, and seldom sustainable. By contrast, interventions endorsing normative compliance, by building on existing customary institutions, offer a

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process that engenders ownership and ensures a degree of sustainability. They demand a greater appreciation and assessment of the ‘values’ and ‘norms’ of particular societies in order to elaborate appropriate incentives and deterrents for disarmament. As in Papua New Guinea and the Solomon Islands, a classical rational-choice approach which focuses on ‘individual’ incentives may miss the broader ‘collective’ dimension that drives community decision-making and weapons possession. The “wontok” – which is basically a social mortar binding clan and sub-clan groups together – is strong, and acquisition and possession of a gun is strongly correlated with tribal fighting, societal relationships, and other customary demands often not considered in more technical disarmament and reintegration interventions. This illustrates the importance of identifying local structures to ensure the legitimacy of the disarmament process and its effectiveness. This sensitivity to local mechanisms also needs to include the identification and use of local conflict prevention/dispute mechanisms which can actually facilitate weapons reduction. Indeed, controls and policing are insufficient unless tied to measures that remove the rationales for having weapons, akin to treating the symptoms rather than the cause. Policing drives the illegal activity underground, alternative channels are used, and the poor who make money out of transactions try something else, such as drug trafficking.

Lessons from the past also highlight the important role played by penalties and deterrents – penalties that are enforced – to ensure compliance. In other words, ‘deterrence’ and ‘normative compulsion’ can and should work side by side.

To be sustainable, however, these interventions need to be complemented by others, such as strengthening regulation around legislation (often hopelessly outdated), imports and exports, as well as the more traditional security sector reform issues tied to customs, border patrols, domestic stockpile management, reform of the law and judicial sector, role and outreach of the police, human rights and IHL training, etc. All are vital to ensure that DDR is sustainable. Indeed, the majority of ‘illegal’ weapons acquired by combatants and criminals alike are domestically sourced: from the formal security sector (military, police), politicians and security companies. There are, of course,

considerable numbers of weapons being shipped or exported – legally and illegally – to insurgents, criminals and responsible gun owners alike, across porous borders. Moreover, many of these fall into the ‘wrong’ hands. But the reality is often a little more complex. Without more accountable procedures around stockpiling, security and leakage – and even reconsidering the appropriate size and distribution of inventories – the problems that DDR is attempting to address will recur.

DDR has often been treated as a short-term measure designed to complement a ceasefire and demobilize people as quickly as possible. The consequences of this have been clearly illustrated in Iraq, where the Iraqi Army was disbanded by the US administrator in May 2003, and denied any security role – a decision that largely contributed to the rapid proliferation of new militias and armed groups based on religious, ethnic and tribal lines.

The way the security apparatuses are reformed is very important in this respect. Reconstitution of former military groups into a new force has often been a favored option. Selected soldiers from the various guerrilla groups in South Africa were merged into a composite Defense Force. But this was not made conditional on the surrender of weapons. Consequently, redundant weapons were distributed for use in other African conflicts or used in the pursuit of crime. South Africa has one of the most socially destabilizing gun cultures in an economic environment where a gun is as good as a job. In Kosovo, the Kosovo Liberation Army (KLA), a guerrilla force with some of its leaders and members linked to criminal networks and activities, was partly reconstituted as the Kosovo Protection Corps (KPC). This option was chosen by the international community as a way to keep them under control while offering them a structured, civil framework. It was also a pragmatic solution for those who would not enter the new local police (KPS) but refused to go back to civil life. And it was a way of coping with the ambiguous mandate in UN Security Council Resolution 1244, which ruled out any Kosovo armed force. The difficulties were enormous and the result remains controversial. This approach was proven to be partly successful in the perspective of short/mid-term stabilization of the situation. However, many observers would argue that the KPC is merely a Kosovo army in the waiting, pending the definition of a “final status” for Kosovo.

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In all cases, DDR needs a clear perspective for future internal security, and thus has to be linked to security sector reform, including the police (e.g. attitudes within the security forces need to change) if the state and society is to be fully demilitarized.

In other instances, ex-combatants may be demobilized, but with the command structures remaining intact and easily mobilized for non-conventional combats, as with the civil defense forces (CDF) in Sierra Leone or former Baathist militias in Iraq today. Leaving the military structure and the command chain together is a downsizing approach that most of the military factions also tried to pursue in Afghanistan. In some cases, demobilized combatants rejoined the same faction. In other cases, the commanders harassed demobilized combatants to get a ‘kickback’ from the demobilization benefit. Downsizing is a flawed, albeit common, approach of DDR.

Moreover, in all these instances, very little attention is paid to groups left out. In Haiti, in 1994, the members of the former army and former para-military groups simply ‘disappeared’ in society with their arms. In Iraq, the Coalition dismissed almost 400,000 soldiers, and initially refused to allow them to keep their pensions, when at the same time most of them kept their weapons (only 10 % accepted to voluntarily hand them over to the Coalition).

Finally, the tendency to promote the development of a large private sector for security not only infuses a certain form of social contract, but also hinders any accountability and democratic control over security forces.

The Economic Dimensions of DDR

DDR is not easily compatible with policies aiming at the liberalization of economies. It is well known, for instance, that when a peace plan calls for demobilization and reintegration of former combatants, the IFIs also demand reduction in the civil service payroll and general public expenses. But even for the more welfare-oriented donors and agencies, the link between DDR and economic development has not led to sustained programs. For instance, in Bosnia and Herzegovina, the Office of the High Representative has often complained about the proportion of public expenditure that

goes to veterans of the conflict and the families of deceased soldiers. In Republika Srpska, and to a certain extend in Kosovo too, employment priority has been given to veterans, as former combatants are regarded as national heroes. Whatever the motives, however, the economic impact has probably been to cushion society against a return to violence. An additional example of the reluctance of donors to address this issue is the difficulty to get donors to pay for the Palestinian police force, consisting of former PLO fighters.

Another legacy of post-war situations is informalization, and sometimes criminalization. The link between DDR and economic criminality needs to be explored. A particularly instructive case in point has been Mozambique, where the reintegration of combatants was one of the most comprehensive ever attempted. But partly because external actors were anxious not to repeat the Angolan catastrophe, the program concentrated exclusively on avoiding a return to violent conflict, and did not pay attention to the way it was reinforcing the control of militaries in certain economic sectors, as well as activities linked to regional organized crime, including the control of drug trafficking (Mozambique being used as a transit point). Generally speaking, former combatants, including those reconstituted into post-conflict police and security forces, are particularly well equipped either to participate in criminal activities, or to take advantage of it in order to generate income for the survival of their families and communities.

The economic policies of deregulation, privatization, deflation, and reduction in welfare, have the effect of ‘rubbing salt into war wounds’. Consequently, the most vulnerable sectors of society rely increasingly on ‘criminal’ or shadow economic activity. In war conditions, ordinary people organize their economic activity to maintain as many of their assets as possible. When these are reduced, they may well resort to illegal activities to survive on a daily basis. One illustration of this may be found in Sierra Leone, where former combatants crossed the border to register in Liberia because they knew they would receive better rewards for their guns there. The mixed results of weapons-buy back programs must be considered in that perspective. Some of them have actually stimulated demand for weapons. Calculating the price offered for arms surrenders, therefore, needs thoughtful

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economic analysis in order to avoid anydistortions in the local and regional arms markets. Disregard of the economicdimensions of weapons collection may help tokeep mafia organizations in business. Thisissue also illustrates the importance of developing regional and sub-regionalapproaches to DDR, as are being graduallydeveloped by UNDPKO in Africa.

Neglect of poverty reduction and publicwelfare has affected the long-term economicsustainability of war-torn societies. In thisrespect, DDR needs to be integrated withemployment and general economic policies, as well as with security strategies. This aspect is easy to understand when one considers that, in many post-war situations, as much as 70 % of the local population may be unemployed. Post-conflict states with impoverished economiesoffer little to reintegrate into. As a formerMozambican combatant, cited by McMullin,explained: ‘The government told us, “Now youare all equally poor. You have beenreintegrated back into basic poverty.”’ In that country, for example, five years after the 1992cease-fire 71% of all demobilized soldiers were still unemployed. In Angola, today, thedeath of Savimbi and the collapse of UNITAmight ensure that the war is finally over.Conditions in terms of reintegration for ex-UNITA combatants are causing concern, however, as many of them are impoverished and jobless with few employment prospects forthe future. In Sierra Leone, both CDF and RUF rebel ex-combatants remain among some of the most disadvantaged groups in terms of employment, and there have been complaintsthat reintegration packages have been too short and directed at the wrong job skills.

Orientation and vocational training in Aghanistan(photo Kenji Isezaki)

Poorly-directed training and assistance in terms of returning ex-combatants to civilian

life is a common pattern of many DDR programs. Assistance packages are sometimestoo restricted, and inappropriate livelihoods are targeted. A classic example is the provision ofassistance for ex-combatants to enteragricultural activities, even though they maynever have worked as peasants and may alsono longer be able to survive with that kind ofwork. Others may not want to return to farming because they see it as lacking prestigeand think, probably mistakenly, that they couldget a ‘better’ job. Moreover, people often move during the conflict from rural areas to the city. As a result, a number of ex-combatants go to fight in regional conflicts, and pose a potentially destabilizing element when theyreturn, as is particularly clear in Sierra Leone. This tendency is not limited to Africancontexts, as illustrated by the presence of ex-Yugoslav mercenaries in many ongoing wars.

One can thus perceive a very common pattern in most post-war situations where in the absence of the minimum level of survival, people need to cope with the impact of the warand the socio-economic consequences of, at times, harsh reforms. These reforms can lead, among other things, to high levels of unemployment and reductions in health and education spending, including in countrieswhere HIV is a major threat.

The Necessity of Political Reconversion

Military and para-military groups also pursue ideological and political goals. These also need to be converted in the course of the conflict-resolution process. This should leadto putting politics back at the center of the DDR process and to evaluating them with different temporal perspectives. Demobilization and reintegration are not onlyan individual, but also a collective process.The evaluation must take into account thefuture of the former collective political groupthat was the guerilla, and also the electoralsuccess of the political party, not only in the first elections, but also in a medium to longterm perspective – meaning in a differenttemporal perspective than the one scheduledfor the reintegration of former combatants in the peace agreement. The success of a peaceprocess is, of course, based on the success ofDDR, but also on the position occupied in thenew institutional arena by political parties linked with former guerilla groups.

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The political reconversion of former guerrillas in political parties seems to be thelogical result of a peace process: if guerillagroups are political actors, they have a place in the institutional arena after their demobilization. This was the conventional path adopted, for example, in El Salvador,Nicaragua, Guatemala, Mozambique, and Kosovo. However, in other instances, guerrilla groups have become depoliticized – as was the Revolutionary United Front (RUF) in Sierra Leone – due to the redundancy of its ideologyafter conflict, and the aversion of civilians to the atrocities the RUF had committed. In peace agreements, the issue of political reconversion is often marginal in comparison with the technical aspects of DDR. Similarly, very little attention is usually paid to the actual change and implementation of laws which may notfavor former guerrillas and minority groupsthat resorted to violence to achieve politicalaims. The reform of the constitution ofelectoral lists and the adoption of actual incentives for political participation should bea key in this respect. More generally, thetransformation of a former armed group into anew political party, or any other kind of political actor resorting to democratic mechanisms to achieve its aims, should be

considered as an element of evaluation in DDRprograms. The percentage of participation in elections by former combatants should also be taken into consideration.

A key element in the success of a peaceprocess is that violent conflict now finds other modalities of expression in politics. This clearly means that DDR has to be seen from along-term perspective. This also means that the organization of elections in contexts where DDR is far from being completed, such as inAfghanistan, may be highly counter-productivefor the mid-term evolution of a peace process.

That combatants do not return to war is indeed important, but it is not sufficient. As demonstrated in Iraq, unless DDR programscan encompass other security, social, economicand political challenges that groups of ex-combatants may pose, the local state capacityto actually govern the country remainsdoubtful. As a consequence, not only thenational but the regional stability may be putunder threat. This is exactly what the peace efforts – of which DDR is a part – are supposed to avoid.

East Congo (photo Khanh Renaud)

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– VI –

DDR as Politics

Whereas DDR has historically been overseenby peacekeeping operations, it is increasinglytaken on by mainstream development agencies.As with ‘development’ more generally, DDR is coming to be interpreted as a technical and‘apolitical’ intervention, and may even be perceived as a way to avoid dealing with rootcauses in armed countries – e.g. theproduction, export and import of weapons, aspects of governance and accountability, and so on. However, DDR is about politics as wellas it is about social engineering.

This chapter will deal with two specific political dimensions of DDR programs:

The way the concerns of DDR areintegrated by decision-makers when intervening in a conflict resolution process;The way the international communityactually commits itself to DDR programs, particularly throughfunding.

DDR and political commitment

Analysts have long insisted on the necessity of getting a political commitment, a clear mandate and involvement from the‘international community’ in DDR programs. Much of this is often absent.

The interests of international and local actors can either coincide in favor of DDR, or can alternatively work to minimize the actualimpact of programs in the field. Themotivations of local politico-military actors may be to seek a limit to the impact of DDRmeasures, and to ensure that these do not causeany alternation in the basis of their power andthe redeployment of the numerous lucrative activities they may have been engaged in during the conflict. On the part of the ‘international community’, DDR procedures are generally seen as ‘risky’ politically (there is a great chance of failure) and for the safetyof the mission staff. Of course, the DDR issueis not raised the same way if it is part of apeace agreement, if one party is winning over the other, or if it comes after an international intervention. The modalities of conflict settlement, the respective strength of the mainactors in the conflict (particularly the ruling

authorities), and the nature of the agreement on the basis of which DDR proceeds, all make adifference. It is in this blurred environment and with these ambiguities that international agencies intervene and deploy their variousprograms, with their own ideology,vocabulary, and techniques. Their work is even more complicated by the traditional division oflabor between the diplomats and the operational staff who work more closely on the issues of DDR; the former do not always know how to negotiate the elements of DDR in a realistic and effective way.

No progress will be achieved on the ground if key advice cannot be better integrated at different stages of the decision-making process. This could be facilitated by the presence of a technical committee based in UNDPKO. Decision-makers could call upon this for guidelines about their options, the long-term impact of their decisions, the different priorities between different and sometimes competing aims, as well as issues oftiming. As short term benefits seem to be moreimportant than long term solutions in current world politics, it is the responsibility of the UN Secretariat to provide the governments ofmember states with serious and consolidated information as well as analysis, so that theycan be conscious of, and hopefully willing tominimize, the potential negative impacts oftheir decisions.

Kashmir (photo ICRC)

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DDR and funding

“A DDR policy must, first, rely on the international community’s will and the provision of appropriate means”. This claim, made by many officials who have been in charge of DDR programs, points to the fact that without defined objectives and means, mere rhetoric is often rather counterproductive and discouraging. A main concern is that donors are not serious about funding the developmental component of DDR. The international community tends to forget about long-term reintegration processes very quickly. Certainly, disarmament and demobilization may play an important role in stopping the fighting and allowing the beginning of peace

building. Too often, however, very superficial short-term action on disarmament and demobilization seems to please donors, rather than long-term action heading towards actual reintegration in all its dimensions. No sustainability can be ensured while donors’ engagements remain short-term. To avoid this difficulty and guarantee a minimum of continuity, one option could be that the financing of reintegration programs becomes part of the UN regular budget, and is no longer dependent on voluntary contributions. More importantly, to make it sustainable, it should be quickly included into war-torn societies’ national budgets in order for local states to be responsible for these aspects.

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– VII –

Monitoring & Assessment Processes

A Permanent Monitoring System

Whereas some progress has been made in the evaluation of UNPKOs, much remains to be done on pre-assessment and actual monitoring of the socio-political contexts and consequences of DDR programs. In each operation, a few key factors and indicators should be identified, and concrete tools should be given to DDR teams so they can monitor and report on the way DDR actually works on the ground.

This should be part of a comprehensive monitoring and verification system of the dynamics engendered by a DDR program in a given state, as well as in its regional environment, when such connections are important to consider. This work should be conducted in close cooperation with other agencies involved in activities directly or indirectly related to DDR. Currently, the focus of most evaluations tends to be on the number of guns returned or people relocated. More intangible, but equally important, issues relate to community victimization, security, and long-term development prospects. These, unfortunately, are often glossed over.

Realistic deadlines should also be set from the beginning, and revised if necessary on the basis of the results of the verification process.

About Success and Failure

There are no agreed parameters for what constitutes success or, alternatively, failure in DDR. In all cases, it is a way of measuring objectives which are not always clear, set down or explained because they are divergent and contradictory. For instance, when they agree on a DDR program, local and international actors generally have quite different sets of objectives, for the short, mid- and long terms. But these ambiguities are often

necessary to produce a DDR process in the first place. These discrepancies depend both on the international and local political context in which the specific operation has been decided, and on how the intentions of key actors have been channeled into this process.

In many instances, the ‘international community’ aims at stabilizing the situation in the short to mid-term, as was the case in Kosovo, and not necessarily promoting an actual resolution of a conflict, something usually more demanding and painful.

Conflicting objectives in the short and mid-term

The agendas of political leaders generally carry plenty of weight, and this may play in favor of short-term imperatives and superficial programs that are not sustainable. Many police programs have resulted in a few weeks of very superficial training. The same kind of concerns explain the lack of long-term policy at the international level and its immediate consequence: a lack of consistency and continuity, sometimes even from one UN Security Council resolution to another.

The UN Secretariat or the field teams cannot solve contradictions and ambiguities that are not of their own making. But they need to take them into account and develop strategies to manage them, as they have no choice but to act in this blurred environment. This means than in the actual planning, monitoring and successive evaluation of their work, they need to consider the distinction between short, medium and long-term objectives, and to anticipate the contradictions this may create.

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– VIII –

Ethics

Practitioners working in war and post-war situations face ethical issues that are partly the lot of any social worker. These are, however, exacerbated when engaged in situations of violence. In the field, each person has to design and implement a code of ethics. This should be the subject of discussions among the teams and agencies working on DDR, and in the training of field staff. Several elements should be considered.

Working with people who have been directly implicated in violent events (as victims, as perpetrators, as bystanders) is demanding and often painful from a psychological as well as a moral and ethical viewpoint. Ideally, it entails critical analysis of each DDR staff member’s underlying perceptions of those situations: constantly examining the images that work on one’s own conceptions of peace and war, violence and, even more so, the ‘unthinkable’. The conflicts of the last 15 years have all too often tended to be characterized as irrational, inexplicable, more violent, or more “barbarous”. Such qualifiers generally serve to denote not the dark part of every human being, but rather the behavior of the ‘other’. It is most often, albeit unconsciously, linked to a desire to distance oneself, as if to reassure through emphasizing difference. In many instances in which DDR programs are to be implemented, many of the individuals concerned do not correspond to the conventional image of a soldier, and most of the stories heard by practitioners appear as mere manifestations of barbarism. Practitioners must remain conscious of this, and be able to also consider the individuals they will meet, register, and perhaps disarm, as human beings. This sometimes means a sharp clash between monstrous deeds and the human face of their perpetrators. Most of the people that practitioners will work with will be “ordinary people”. In their eyes and to their ears, one’s vision and words as an outsider will appear as though it represents the view of a world from which they were ‘expelled’ at the time of the tragedy. It is too much to put on an individual’s shoulders, but each individual in the DDR team will have to cope with this.

An additional difficulty comes from the fact that practitioners will be confronted by contradictory memories and accounts that differ or are unspeakable or even impossible to reconstruct. Contradictory depictions and images usually form around acts of violence. Different myths are conjured up, offering varying interpretations of the event, including the most ‘delusional’. Key information concerning the conflict, who are/were the victims and the ‘evil-doers’, what and where are the arms in circulation, will be difficult to obtain or manipulated. Sometimes, one will find as many explanations and stories as there are persons encountered. Under such circumstances, practitioners have to heed different reactions. When a field worker does not know what he is ‘witnessing’, He or she might tend to (re)present an undifferentiated round of suffering, a carnival of horror, that will exclude any consideration of its political or social dimensions. She may also be tempted to ‘rework’ the account in order to overlay her own ‘authentic’ version of the facts, or may quite simply construct her own narrative. There is also a risk that this version or narrative might ‘simplify’ situations that are highly complex. But sometimes the mind is impervious to any call on it to envisage those situations in their complexity, or indeed to envisage them at all. In the face of horror or acts of pure savagery that defy understanding, there can be no ‘meaning’. Even attempting to find any meaning or to ‘understand’ can seem appalling – just as it can be appalling to hear oneself saying that the victim/perpetrator dichotomy may not be sufficient. Yet simplification is rarely a good guide.

Moreover, the frameworks of analysis and intervention of most programs of assistance are greatly influenced by the catch-all, undifferentiated image of the victim as civilian and passive. It is not always easy to maintain a momentum between the collective dimension and the individual dimension, between mass tragedy and personal tragedy, between the history of a child as a victim and as a former soldier who may have committed atrocities.

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Also, a genuine effort has to be made to perceive the local ‘others’ as capable of being something other than victims, capable of asserting themselves – at least partially – as actual participants in re-evaluating their situation and commenting on it. Practitioners must cease to consider the local people either as passive recipients of their largesse, or as potential obstacles to the smooth progress of their work. Practitioners will never achieve their work without them or against them, but only with them.

Being in the position of an “outsider” (a person outside a group with which one’s relations are strongly asymmetrical) also immediately places one in a position of power; one needs to assess the actual consequences of this with regard to interaction with the former combatants and the communities. The way practitioners first appear in a village, initiate the dialogue or ask questions, may have a great impact on what will happen afterwards. In that respect, participatory methods can be important, not for the information that they yield or the direct contribution they will make to the DDR program, but because they will enable relationships of trust to be forged. Those working with children (including child soldiers) in a context of war are aware that, even beyond the social codes governing relationships with adults, who, moreover, are outsiders, it may be more important simply to play with the children, spend time with them, rather than wanting to force them to talk.

Having to use an interpreter or other intermediary is also a determining factor. It means working with the intercultural

dimensions of the investigative process. This is particularly evident when reference is made to concepts or categories that do not always have direct equivalents in the host countries’ languages. Working with issues relating to war and peace and respecting the integrity of the person can complicate matters. One often tends to reduce such questions to the dialectics of the universal and the particular. The actual challenge is much more basic than this: is an individual capable of fully understanding what their interlocutor is saying to them, what is important in the interlocutors’ eyes and not in the practitioners’ own? More often than one might think, staff working on DDR issues may be the first person to whom fragments of a story are told. The staff needs to have a minimal level of training in psychological issues in order to be prepared to face such compelling situations. The staff may also involuntarily engender false hopes or raise unrealistic expectations. Their position in the field is in fact formed interactively. It depends as much on how they themselves view their place and their role and portray these to their interlocutors, as on how the latter perceive them. Their task may be misunderstood. They can also, under certain circumstances, actually alter the power relationship simply by their presence, and they may even be “used” by different groups.

The preparation, pre-briefings, continuous training, monitoring and debriefing of missions’ staff should be a priority. This should include specific psychological support so that the staff can anticipate and deal both with their own reactions, and with the reactions of their interlocutors in the field.

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– IX –

From the Field

Reports are full of lessons learnt from negative outcomes. Instead, this chapter will highlightsome positive experiences which exemplifyhow innovative approaches may help toimprove current DDR practices.

Albania

In the aftermath of civil unrest in Albania in 1997, the government requested that UNDP implement a DDR program. The project tookplace in the district of Gramsch, where therewere an estimated 10,000 illegal weaponsamong a population of 50,000. With no readily identifiable military actors, the weapons collection program focused on collectiveincentives for individual weapon return. In aregion of high unemployment levels, the program rewarded voluntary surrender of weapons with participation in communitydevelopment projects. The largely labor-intensive and infrastructural projects helped generate employment. The “weapons for development” approach was supported by local NGOs who, through media campaigns,advocated the voluntary handover of arms.Altogether, the program’s success came fromthe linkage of DDR aims with assistingcommunities in meeting their specificdevelopment needs.

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In collaboration with the UNDP,UNIFEM developed a pilot project aimed at increasing the role of women in the “Weapons for Development Program” (1998-2002) in thedistricts of Gramsch, Elbasan and Diber.Women in the pilot project reported an increase in their knowledge of disarmament,and therefore their capacity to assist the authorities in accessing and collecting weapons. They commented that theyunderstood disarmament from a morecomprehensive perspective, not just as a meansto reduce criminality, but also as a means for communities to make political, social and economic progress. They also felt that theirparticipation in family decision-makingprocesses had been improved because their preparation gave them a more authoritative opinion on family and community securitymatters. Some women asserted that they could now deal more effectively with local authorities, including the police.

Solomon Islands

The Solomon Islands’ National Peace Council’s Weapons-Free Village Campaignaims to garner public support for “weapons-free” status in more than 1,200 villages in theconflict-affected provinces of Guadlcanal and Malaita. The multi-year project, supported by the UNDP among others, is complemented by an initiative to demobilize Special Constables and militants, and to assist them in their long-term reintegration. Moreover, the program harnessed village leaders, police, and church authorities in recognition of the importance of collective decision-making associated with various tribal and clan subgroups in SolomonIsland society. Its relative success, measuredby a demonstrated reduction in firearms-related homicides and injury as well as insecurity, is the product of deliberate supportto customary institutions, and the harnessing of particular values and norms of the communities involved to promote the goals of DDR.

Papua New Guinea

Following the explosion of violence in the Southern Highlands of Papua New Guinea from 1998 onwards, a number of interventions have sought to promote weapons reduction andreintegration among competing tribal factions.In the absence of a strong deterrence (e.g. police or defense forces), much less a cleargovernment commitment to improving safety,local initiatives mediated by stakeholders such as faith-based and women groups, as well as development agencies, have quietly emerged.

Papua New Guinea (photo Robert Muggah)

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Between 2001 and 2002, an informal “PeaceAgreement” was brokered between two tribes – the Wogia and Unjamap – and a “MendiPeace Commission” was chaired by local businessmen along with the bishops of both theCatholic and United Churches. A transparentprocess of reconciliation was organized to cement the Peace Agreement. Both tribes sought forgiveness in public ceremonies,repeating their vows to cease all hostilities, to allow freedom of movement, and to respect tribal boundaries. Commitments were signed (and enforced) to “dismiss” mercenarygunmen, entrust all firearms to the control oftribal leaders, cease the public display ofoffensive weapons, and cooperate with police to contain alcohol and drug abuse. More than two years after a public ceremony attended bymore than 10,000 people, the Mendi Peace Agreement has survived without any seriousbreach.

Congo Brazzaville

In this country, the reintegration benefits were used as the incentive for disarmament, but instead of a fixed number of weapons for access to benefits, as is the norm, priorityaccess to the program benefits were given to those who turned in weapons – thereby notexcluding those without weapons, but forcing those that had to turn in at least one. For future cases, we learned that the optimal approachwould be to have an “open bidding” processfor this priority access – the greater the numberof weapons, the higher the priority.

Mozambique (photo ICRC)

In addition, in order to ensure the sustainability of the reintegration support, the focus was on individual support to each ex-combatant. Individual sustainable reintegrationsolutions were thus supported (mainly micro-enterprises), instead of group projects of atransitory nature (high intensity main d’oeuvreprojects), which since Mozambique have – wrongly – become the norm. The result was a65% survival rate of micro-enterprises, versus about 30% for the Mozambique reintegration projects, and even lower rates elsewhere(although many programs were never evaluated).

In addition to the collection of over 4,000high-powered weapons and the reintegration of several thousand ex-combatants from three militia, victimization surveys in the capital indicate that the interventions fostered a degreeof confidence in the nascent peace process.

Congo Brazzaville experimented a fullDDR program with no peacekeepers and no cantonment. It simply worked through anetwork of offices, and showed that cantonment is not a technical DDRrequirement, but rather a security-relateddecision by peacekeepers.

Mozambique

In Mozambique, mediums and traditional healers (kimbanda) helped with the peacefulreintegration of former combatants and formerchild soldiers, through purification ritualsinvolving the whole community. Referring toconcepts of pollution and purification, they notonly made it possible to designate and describethe period of violence as ‘abnormal’, as ‘unacceptable’, but also to redefine the rules indispensable for the group’s coexistence andsurvival. These actions demonstrate thesuccess of strategies which are deeply rooted in the social and cultural context, and take into consideration the subjective and psychiatric dimensions of the re-integration process.Whereas the Reintegration Support Scheme (RSS) employed by the UNDP probablyhelped combatants become reintegrated in theircommunities by providing them with a steady source of spending, most observers consider the role played by traditional healers as key insome of the “success stories” registered in that country.

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Sierra Leone

The formal DDR program in Sierra Leone wasincorporated into the 1999 Lomé Agreement.Disarmament initially started in 1998, organized by the National Committee for Disarmament, Demobilization and Reintegration (NCDDR). The NCDDR workedin collaboration with UNAMSIL and was supported by the World Bank, international institutions, and NGOs. The difficulties presented in disarming combatants emanatedfrom a lack of trust between Government and RUF forces, the personal significance a weapon provided to an individual, and theimportance such ownership entailed in gainingaccess to the country’s resources. Despite these obstacles, the program was largely successfulin ensuring that combatants did not return to conflict, although large numbers of weapons were thought to be uncollected and hidden inarms caches. Its success stemmed from using DDR as a complement to the peace agreement,but more so from recognizing the actual conditions in the country, even though they deviated from the framework of the LoméAgreement, and from applying the appropriatemeasures under a flexible policy framework design. DDR established its legitimacy through inclusion in the peace agreement, but was applied in a realistic manner.

Sierra Leone. RUF soldier hammering his AK afterdisarmament (photo Kenji Isezaki)

This was seen through the Community Arms Collection and Destruction (CACD) program.The program was instigated in 2001 as a follow up to formal DDR, and in part represented recognition that there were gaps in it. Indeed, there were large numbers of weapons unaccounted for amongst civilians, and there were fears of criminality/insecurityin communities. It was also supposed toalleviate the concerns of RUF over thecollection of weapons not part of the originalDDR process. Furthermore, the actual destruction of weapons stood out in the Sierra Leone program, as weapons were generally destroyed at the community level to increasepeople’s confidence in disarmament. Theprocedure was finalized in a symbolic burningof about 3,000 weapons on January 18th, 2002,at Lungi Town.

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DDR Politics and Anti-politics / Les anciens combattants d'aujourd'hui

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– X –

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Centre d’Etudes et de Recherches InternationalesSciences Po/CNRS

SGDNSecrétariat Général de la Défense Nationale

(Services du Premier Ministre, France)

Programme d’Etudes Stratégiques et de Sécurité Internationale(Institut de Hautes Etudes Internationales, Genève)

LES ANCIENS COMBATTANTS D’AUJOURD’HUIDESARMEMENT, DEMOBILISATION ET REINSERTION

Béatrice Pouligny

Septembre 2004

Ce document fait suite à un séminaire international organisé par le CERI & le SGDN, à Paris.

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Préface

Le désarmement, la démobilisation et la réinsertion (DDR) des anciens combattants sont de plus en plus identifiés comme des facteurs cruciaux dans les efforts de reconstruction de la paix. Néanmoins, derrière ces trois mots se cache une réalité complexe. Il revient à la communauté internationale de dessiner les contours d'une réponse cohérente – à la fois politique et pratique – aux questions soulevées par les programmes de DDR.

C’est dans le but d’aborder ces problèmes dans leur globalité et à travers des études de cas spécifiques que le Centre d’Etudes et de Recherches Internationales (CERI – Sciences-Po/CNRS, France) et le Secrétariat Général de la Défense Nationale (SGDN, Bureau du Premier Ministre, France) ont organisé le 14 juin 2004 à Paris, un séminaire intitulé Désarmement, Démobilisation et Réinsertion des Anciens Combattants : Leçons et Challenges, sous la coordination de Béatrice Pouligny, chercheur au CERI, et Eric Chevallier, sous-directeur chargé du suivi des crises internationales au SGDN.

Le séminaire a réuni des universitaires et des praticiens spécialistes des questions de désarmement, démobilisation et réinsertion des anciens combattants. Le groupe s’est efforcé de développer des analyses critiques et constructives. Leur compréhension intime du sujet ainsi que leurs expériences de terrain ont permis de dresser un bilan des programmes conduits dans le domaine et de développer des propositions concrètes pour améliorer les efforts déployés par la communauté internationale.

Le Secrétariat Général de la Défense Nationale (SGDN) a eu l’initiative de ce séminaire. Le SGDN est un service du Premier Ministre, en France. Il se situe au point de convergence des dossiers intéressant la sécurité intérieure et extérieure de la France. Secrétariat interministériel, le SGDN donne la priorité à la réflexion, à la préparation de la décision et au suivi de celle-ci. Il coordonne et anime des équipes constituées selon les questions à traiter, avec le concours des ministères concernés. Le SGDN avait demandé au CERI d’organiser et conduire un effort de réflexion collective sur les processus de DDR. L’un des objectifs du CERI est, en effet, de fournir une expertise sur les problèmes internationaux actuels, en particulier dans le domaine de la sécurité. Le CERI a été fondé en 1952 au sein de la Fondation Nationale des Sciences Politiques (FNSP). Unité mixte de recherche du CNRS, le CERI est, en France, le principal centre de recherche sur le système politique international. L’analyse des conflits armés et de leur résolution constitue une composante centrale de son programme de recherche.

Le Programme d’Etudes Stratégiques et de Sécurité Internationale (PESI) a également souhaité s’inscrire dans ce partenariat. En effet, depuis sa création au sein de l’Institut Universitaire de Hautes Etudes Internationales de Genève (HEI) en 1978, l’objectif principal du PESI est d’offrir un cadre pour la recherche, la documentation et les rencontres dans les domaines les plus importants de la sécurité nationale et internationale, de la stratégie et de la limitation des armements. Ces dernières années, le PESI a élargi son champ de recherche aux thématiques concernant les armes légères et les armes biologiques et chimiques. Ces initiatives basées à Genève (Suisse) ont pour objectif de participer à la définition de l’agenda politique international. Elles travaillent ainsi en contact étroit avec la communauté internationale dans un effort renouvelé de joindre la théorie à la pratique.

C’est également dans ce but que le CERI, le SGDN et le PESI ont souhaité mettre en commun leur expertise. Nous sommes heureux de pouvoir présenter aujourd’hui les fruits de cette collaboration grâce au rapport Les anciens combattants d’aujourd’hui : Désarmement, Démobilisation et Réinsertion.

Christophe Jaffrelot Eric Chevallier Keith Krause CERI SGDN PESI

DDR Politics and Anti-politics / Les anciens combattants d'aujourd'hui

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Présentation de l’auteur et des contributeurs

Béatrice Pouligny est chercheur au Centre d’Etudes et de Recherches Internationales (CERI / Sciences-Po) et enseigne à l’Institut d’Etudes Politiques de Paris. Elle dispense régulièrement des sessions de formation sur les opérations de paix auprès de diplomates, militaires, hauts fonctionnaires et travailleurs humanitaires, en France et à l’étranger. En 2002-2003, elle a été distinguée par la Commission Fulbright au titre de New Century Scholar. Elle vient de publier: Ils nous avaient promis la paix: Opérations de l’ONU et populations locales, Paris : Presses de Sciences Po, 2004 et co-dirige avec Simon Chesterman et Albrecht Schnabel, Mass-crime and Post-conflict Peacebuilding, United Nations University Press [à paraître, 2005].

Contributeurs (par ordre alphabétique):

Eric Chevallier, co-organisateur du séminaire, est sous-directeur en charge du suivi des crises internationales, au Secrétariat Général de la Défense Nationale (Premier Ministre). Il enseigne sur la prévention des conflits et les processus de paix à l'ENA, l'Institut d'Etudes Politiques de Paris et l'Université Paris 1-Sorbonne ainsi que dans plusieurs centres en Europe et est membre du groupe de coordination du programme européen de formation à la gestion civile des crises internationales. Il a été le conseiller spécial de Bernard Kouchner, envoyé spécial du Secrétaire général de l’ONU et chef de la mission des Nations Unies au Kosovo.

Philip H. Fluri est directeur adjoint du Centre pour le contrôle démocratique des forces armées (Genève).

Nathalie Fustier a travaillé au sein de la Mission d’assistance des Nations Unies pour l’Irak.

David Garibay est docteur de l’Institut d’Etudes Politiques de Paris.

Jeremy Ginifer est chercheur au Centre for International Co-operation and Security (CICS), Department of Peace Studies, Université de Bradford (Royaume-Uni).

Kenji Isezaki est l’ancien Représentant spécial du gouvernement japonais pour le DDR en Afghanistan, professeur à la Graduate School of Social Design Studies, Université de Rikkyo (Japon).

Robert Muggah est associé au Social Science Research Council (Etats-Unis), doctorant à l’Université d’Oxford et responsable de projet au Small Arms Survey, Institut de Hautes Etudes Internationales, Genève.

Kelvin Ong est conseiller politique en charge du DDR à l’Unité « Peacekeeping Best Practices », Département du maintien de la paix des Nations Unies.

Luke Patey termine sa maîtrise à la Copenhagen Business School et terminait un stage au CERI au moment de la préparation du séminaire et de la rédaction de ce rapport.

Michael Pugh est professeur de Relations Internationales à l’Université de Plymouth (Royaume-Uni) et Rédacteur en chef de la revue International Peacekeeping.

Jean-Claude Thomann (Général de corps d’armée) est ancien Commandant adjoint de la KFOR au Kosovo.

Marie-Joëlle Zahar est professeur de science politique à l’Université de Montréal (Canada).

Les vues exprimées dans ce rapport n’engagent que leur auteur qui tient également à remercier Jasmine Zerinini et Romuald Pichard pour leur remarques sur une version préliminaire du document, et Jasmine Champenois et Oliver Jütersonke pour leur relecture attentive du manuscrit.Les versions anglaise et française de ce rapport peuvent être consultées sur le site internet du CERI : www.ceri-sciences-po.org

DDR Politics and Anti-politics / Les anciens combattants d'aujourd'hui

Sommaire

I – Présentation du rapport 32

II – Les dispositifs DDR 34

III – Combattants & populations vulnérables 36

IV – Communautés et savoir locaux 40

V – Le DDR comme ingénierie sociale 43

VI – Le DDR comme politique 49

VII – Les processus de suivi et d’évaluation 51

VIII – Une exigence éthique 52

IX – Expériences de terrain 54

X – Bibliographie sélective 57

République démocratique du Congo (photo Khanh Renaud)

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– I –

Présentation du rapport

Ce rapport fait suite à un séminaire sur les processus de Désarmement, Démobilisation et Réinsertion des Anciens Combattants,organisé par le Centre d’Etudes et de Recherches Internationales (CERI – Sciences Po/CNRS) et le Secrétariat Général de la Défense Nationale (SGDN Premier Ministre), à Paris, le 14 juin 2004.

L’objectif de ce séminaire n’était ni de définir une doctrine des processus de désarmement, démobilisation et réinsertion des anciens combattants (ci-après DDR) ni de dresser une liste exhaustive des actions menées dans ce domaine. Les organisateurs s’étaient fixés pour but d’identifier les principales leçons tirées des programmes conduits à travers le monde au cours des quinze dernières années, les principaux défis à relever dans l’immédiat et de proposer un certain nombre de principes directeurs pour une meilleure conception et mise en œuvre de l’ensemble des dispositifs de DDR. Les échanges étaient basés sur l’apport de praticiens et d’analystes et combinaient études de cas et approches transversales afin d’analyser les principaux problèmes que posent le désarmement, la démobilisation et la réinsertion des anciens combattants aux sociétés sortant tout juste d’un conflit armé.

Ce document s’appuie sur les principaux résultats de cette réflexion collective et avance des propositions concrètes pour améliorer les programmes DDR, depuis leur conception et leur mise en œuvre jusqu’à la phase d’évaluation. Il s’adresse tout particulièrement aux responsables des Nations Unies et au personnel de soutien directement en charge des programmes DDR ou concernés par leur mise en œuvre, aux représentants des gouvernements et aux donateurs, les responsables d’ONG qui traitent de ces questions. Il se veut également une contribution à l’effort inter-agence engagé actuellement à l’ONU sous le nom “Towards a United Nations Approach to DDR in a Peacekeeping Context”. Ce rapport se concentre sur quatre des dimensions de programmes DDR qui nécessitent des améliorations substantielles:

L’analyse des contextes socio-politiques locaux : ceci inclut une compréhension minimale de qui sont les anciens combattants, quelles devraient être les différentes dimensions de leur reconversion, quelles relations ils ont développé avec les communautés locales (y compris durant le conflit) quel est le contexte politique local, etc.

L’ingénierie implicite des programmes DDR : le DDR ne concerne pas seulement le futur des anciens combattants mais doit intégrer les différentes dimensions des problèmes qui se posent dans l’après-guerre, tout particulièrement en matière de sécurité ,d’économie politique de la construction de la paix et de la transformation des régimes politiques.

Les contraintes politiques, les conditions et les pratiques qui façonnent les programmes de DDR et nécessitent d’être mieux gérés.

Les outils concrets nécessaires à un meilleur suivi des programmes de DDR, une prise en compte plus rigoureuse des problèmes éthiques rencontrés par les agences et les praticiens dans l’accomplissement de leur travail sur le terrain, une meilleure évaluation et diffusion des pratiques innovantes. Cette partie du rapport inclut une sélection d’expériences de terrain et de références bibliographiques qui peuvent être utiles aux décideurs et aux praticiens.

L’auteur a fait délibérément le choix de ne pas s’attarder sur les réformes structurelles nécessaires à une meilleure mise en œuvre des programmes DDR au sein de l’appareil onusien mais aussi dans la coopération entre les agences. En effet, outre le département du maintien de la paix, deux agences sont plus particulièrement en charge des programmes DDR sur le terrain : la Banque mondiale et le PNUD. Même s’il leur arrive de coopérer sur

DDR Politics and Anti-politics / Les anciens combattants d'aujourd'hui

le terrain, elles suivent souvent des philosophies et approches concurrentes, voire contradictoires. De nombreux rapports ont traité de ces questions (dont le rapport du panel d’expert sur les opérations de paix, dit RapportBrahimi) et les initiatives en cours auSecrétariat de l’ONU s’intéressent tout particulièrement à cet aspect. C’est pourquoil’auteur comme les contributeurs à ce rapport ont préféré, aux propositions plus ou moins

illusoires en matière de réformesinstitutionnelles ou normatives, une approchepragmatique afin que des améliorations concrètes puissent être très rapidementapportées à la pratique du DDR sur le terrain.

Gardez, Afghanistan (photo Kenji Isezaki)

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DDR Politics and Anti-politics / Les anciens combattants d'aujourd'hui

– II –

Les dispositifs DDR

Les activités de DDR ont joué un rôle croissantdans les processus de paix. Pourtant, il n’existetoujours pas de doctrine ou même de cadre accepté par tous, que ce soit en matière deconduite des processus de DDR ou d’évaluation. Ceci explique en partie la tendance à imputer aux programmes DDR des objectifs et attentes irréalistes. Aussi est-il utile de rappeler brièvement ce que le DDR estsupposé être.

Ce qu’est censé être le DDR

On s’accorde généralement à placer sous labannière des programmes de DDR les activitéssuivantes :

D pour désarmement Les programmes de DDR ne commencent pas toujours par une phase de désarmement, bien que l’acronyme suggère un ordre logique : les anciens combattants seraient d’aborddésarmés, puis démobilisés et finalementréintégrés. Dans les faits, le désarmement estsouvent intégré à la phase de démobilisationdont il constitue une pièce maîtresse, tant au niveau symbolique que pratique. Toutefois, le désarmement peut tout aussi bien interveniravant, durant ou après la phase dedémobilisation dont il peut être distinct. Par exemple, lorsque les programmes incluent la remise des armes par les civils, il s’agit d’unprocessus clairement distinct de celui de ladémobilisation des anciens combattants ; il peut, du reste, être mené seul.

Un processus de désarmement comprendplusieurs étapes :

(1) une enquête sur les armes encirculation ou la remise d’inventaires par les parties au conflit (souvent dans le passé, les programmes de désarmement se sont basésuniquement sur les documents remis volontairement par les parties au conflit) ;

(2) la collecte des armes ; (3) le stockage des armes ;(4) leur destruction ; (5) la redistribution d’armes aux

(nouvelles) forces de sécurité nationale.

En principe, la démobilisation devrait toujours inclure une phase de désarmement.Dans les faits, nombreux sont les cas où la démobilisation des anciens combattants n’a pas été accompagnée d’un processus de désarmement digne de ce nom, comme parexemple au Liban, en Bosnie-Herzégovine ouen Haïti.

Quand le désarmement n’est pas (ou n’a pas été) mis en œuvre par une coalitionmultinationale disposant d’un mandat coercitif (souvent les coalitions sont réticentes à jouer ce rôle comme on l’a vu en Haïti en 1994 et de nouveau en 2004), l’opération onusienne qui prend la relève ne peut compter que sur le désarmement volontaire car sa capacitécoercitive est généralement très faible. Il existe également des situations dans lesquellesaucune force ne peut combler le « videsécuritaire »; dans ce cas, tout désarmementpeut exposer ceux qui accepteraient de remettre leurs armes à des dangers réels etcréer de fortes asymétries entre les parties enprésence. Autant de facteurs de risques pour la sécurité et la stabilité dans le pays.

Enfin, on peut rappeler que désarmer nese limite pas à remettre les armes dont ondispose mais suppose de changer, dans une société donnée, les perceptions attachées à la détention d’une arme. Cette dimension peutêtre à la fois la plus importante et la plus difficile à prendre en compte.

République démocratique du Congo (photoKhanh Renaud)

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DDR Politics and Anti-politics / Les anciens combattants d'aujourd'hui

Ce que le DDR n’est pas D pour démobilisationLa démobilisation peut (mais pas toujours)inclure la mise en place de camps et de zonesde cantonnement où les anciens combattantsremettent leurs armes et reçoivent, en échange, des conseils, une formation professionnelle ou une aide économique.

Dans la pratique, les programmes de DDR n’incluent pas nécessairement tous leséléments précédemment cités. Pour chaque cas, bailleurs de fonds et agences de coopération choisissent ce qui correspond lemieux à leur mandat, leurs objectifs politiqueset leurs capacités institutionnelles. Un choix compréhensible mais qui ne favorise pas lacohérence des interventions.

La démobilisation comprend les étapessuivantes :

(1) planning(2) cantonnement(3) enregistrement Le vocabulaire utilisé pour parler de DDR

est souvent nébuleux, ambigu et parfois source d’incompréhensions. Du reste, des combinaisons variables de “D” et de “R” ont été souvent utilisées par les agences internationales, au gré de leurs préférences.Une telle diversité peut présenter des avantages– permettre notamment plus de flexibilité dans la programmation des opérations, les réponses données aux situations de terrain, et enfin l’accès aux fonds pour des opérations qui comportent des risques humains, financiers et de réputation non négligeables pour les agences qui s’y engagent. Mais cefoisonnement est également problématique :l’adoption d’appellations et de définitionsconcurrentes, souvent contradictoires, de ce qu’est le DDR, renvoie souvent à des divergences fondamentales sur les objectifs à atteindre, les guides pour l’action, les pré-requis de financement, les stratégies de sortie, etc. Ainsi, on a coutume de distinguer les agences qui conçoivent le DDR comme une “fin” de celles qui y voient plus un “moyen”.

(4) désarmement(5) orientation avant le retour à la vie

civile(6) retour à la vie civile des anciens

combattants

Entre autres choses, la situation politique au moment d’engager la démobilisation enaffecte le bon déroulement chronologique et peut aussi altérer l’importance relative des différentes étapes par lesquelles passent lescombattants.

R pour réinsertion Les programmes de réinsertion sont destinés à assurer, à court et moyen terme, les conditionssocio-économiques du retour des anciens combattants dans leur communauté d’origineou dans une autre. Les processus de réinsertionrelèvent du long terme et devraient être conduits aux niveaux local, national et régionalsimultanément. Toutefois, dans les faits, les programmes ne s’intéressent généralementqu’au court et moyen terme.

Les programmes de DDR ne sont pas la panacée et ne sauraient répondre à tous les défis posés par les processus de réhabilitation et de reconstruction post-conflit. Pour autant, une attention plus importante doit être accordée à l’impact de ces actions sur leprocessus de reconstruction dans son ensemble. De ce point de vue, le DDR ne peutpas être traité comme un simple outil technique. Le DDR relève d’une ingénieriesociale et politique. (Voir les chapitres 5 et 6)

Les programmes de réinsertion sontcensés comprendre les éléments suivants:

- formulation d’une politique nationale - soutien à une implication des agences

régionales- aide d’urgence au niveau local et

transport vers les régions de colonisation sélectionnées

- paiement avant le retour à la vie civile - remise d’un kit avant le départ - projets de (re)construction et formation

professionnelle

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DDR Politics and Anti-politics / Les anciens combattants d'aujourd'hui

– III –

Combattants & populations vulnérables

Qu’est-ce qu’un combattant ?

Le personnel militaire engagé dans des opérations de paix cherche parfois en vain des armées constituées, une hiérarchie, des officiers avec lesquels négocier. Or, uneproportion non négligeable des combattantsn’a plus grand chose en commun avec l’imagetypique du soldat professionnel. Cette difficulté est au cœur des défis généralement posés aux programmes de DDR. Dans chaquepays, les combattants représentent des groupes très hétérogènes ; du fait de leurs différences de trajectoires personnelles, profils et intérêts,ils peuvent avoir très peu de points en commun. Pourtant, les programmes d’intervention les considèrent souvent commeun groupe unique. Il existe bien des manièresde considérer un combattant. Les réalités deterrain viennent nous rappeler qu’il ne s’agitpas d’une catégorie figée.

Au sein des sociétés locales, la construction de la dichotomie “combattant /civil” peut différer selon les groupes socio-politiques considérés mais aussi au regard des perceptions qu’en ont les étrangers. Dans certains cas, les combattants seront considéréscomme des héros qui ont mis leurs vies endanger pour protéger et libérer leur peuple. Ausortir d’un conflit, la population locale peut, au contraire, avoir tendance à considérer que laguerre a été le fait des “autres”, c’est-à-dired’hommes qui n’appartenaient pas à la communauté, qu’on ne connaissait pas. Pourtant, dans bien des cas, on sait que les combattants reçoivent, de fait, un soutien substantiel de différents secteurs de la population. Les difficultés et échecs de certainsprogrammes de compensation individuelle sont souvent étroitement liés à ces perceptions. En effet, si ceux qui se sont mal comportéspendant la guerre sont aussi ceux qui ont leplus de chance de recevoir des aides lucratives,alors le DDR apparaît comme une récompensepour les fauteurs de troubles, les instigateurs de la guerre, parfois même les criminels. Ceci estparticulièrement vrai lorsque les allocationsversées aux combattants qui retournent à la vie civile sont particulièrement généreuses. Pour évaluer ce que peut être un juste niveau de“récompense” pour ceux qui font le choix de

déposer les armes et retourner à la vie civile, il est indispensable de procéder à une évaluation attentive du contexte socio-économique local.

La question de la réinsertion, dans sonensemble, renvoie aux représentations du soicollectif qui peuvent se reconstruire dans l’après-guerre et à la façon dont les communautés locales sont impliquées dans leprocessus de reconstruction des mémoires desviolences. Or, comme l’ont montré les cas dela Bosnie-Herzégovine et du Rwanda, la proportion des crimes commis au cœur de la communauté, voire même dans la famille, est souvent sous-estimée. Les tueurs viennent parfois des mêmes zones que ceux qu’ilsassassinent et mutilent ; ils habitent leurs quartiers, leurs villages. Le “crime intime”nous rappelle l’importance des dimensions symboliques de la ré-intégration, et nous invite à prendre en compte les ressources culturellesspécifiques à chaque région, comme l’ontmontré les rituels organisés au Mozambique(voir le chapitre 9).

La ligne de partage entre combattant et civil est également brouillée par le fait que beaucoup de combattants ne le sont en fait qu’àtemps partiel. Une difficulté additionnelle dans l’enregistrement des ex-combattants tient à latrès grande diversité des milices et groupespara-militaires. La création d’une milicevillageoise ou de quartier, au titre de groupes d’auto-défense, peut dans un premier tempsavoir constitué une réponse à une violence sociale ou politique alors que l’Etat se montraitincapable d’assurer la sécurité des citoyens.Mais entre allégeance plus ou moins forcée etmanipulation, les liens avec d’autres types de milices apparaissent souvent très rapidement.Lorsque la violence commence à s’installer,elle devient une opportunité en soi. Elle crée de nouvelles valeurs, rend possible l’accessionà de nouveaux statuts sociaux, met à mal les hiérarchies, tandis qu’un désordre plus ou moins organisé peut servir de couverture à la poursuite d’intérêts économiques privés. Dansbien des cas, la distinction entre arméesconstituées et milices politico-mafieuses émanant du crime organisé ou de logiques plus localisées, est de plus en plus ténue. Aumoment des accords de paix, un grand nombre

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de ces groupes armés ne sont pas officiellement pris en compte au titre des parties au conflit et ne sont donc pas inclus dans les programmes de DDR. De même, la plupart des mandats considèrent les ancienscombattants mais pas les détenteurs d’armes ausens large (civils, miliciens…) dans des paysoù, comme le dit l’homme de la rue, “tout lemonde est armé”.

Qui sont les “populations vulnérables” ?

Les programmes d’assistance cherchent à distinguer les “populations vulnérables”(femmes et enfants, en particulier) des ex-combattants. Mais dans la plupart des conflitsrécents, une partie des combattants sont desenfants et des femmes, parfois en grand nombre. Les femmes combattantes peuvents’enrôler volontairement ou être enrôlées deforce pour servir les troupes (infirmières,cuisinières, prostituées…) ou s’occuper detâches administratives et logistiques. Mais certaines prennent aussi part aux combatsarmés, comme au Sri Lanka, en Tchétchénieou en Sierra Leone, pour citer des cas récents.Elles peuvent avoir des attitudes très différentes de leurs collègues masculins, par exemple eu égard à la détention et à l’usaged’armes mais aussi à leur retour à la vie civile.

Dans certains pays, des groupes de“bandits à temps partiel” sont constitués de jeunes garçons et filles pour qui la lutte arméeest devenue un mode d’ascension sociale, maisaussi de survie. Dans nombre de guerres contemporaines, ils forment un groupe social qui doit être analysé comme tel. Dans certainscas (comme en Ituri, à l’est du Congo), onestime que la moitié des combattants étaientmineurs.

Arrestation d’un enfant-soldat, Ituri, Est du Congo,été 2003 (photo Khanh Renaud)

S’ils sont négligés à la phased’identification des anciens combattants, les femmes et les enfants peuvent être oubliés des programmes d’assistance dont ils devraientpourtant également bénéficier. Ainsi, au Liban,les femmes combattantes n’ont pas pu êtreréintégrées dans l’armée et à ce titre ont été désavantagées par rapport à leurs collègues masculins. Au Sierra Leone et en Angola, les femmes et les jeunes filles combattantes n’ont été considérées que comme “personnes à charge”; leur expérience effective de combattantes n’a pas été prise en compte etaucune n’a reçu d’aide au titre d’ancienne combattante. Dans bien des cas, parce queleurs activités ne correspondent pas auxstéréotypes sociaux de ce qui fait une “femmebien”, elles sont soumises à l’opprobre général.Elles sont les plus sujettes à passer entre les mailles du filet des processus de DDR et àdevenir des marginales qui survivent tout juste et peuvent parfois représenter un risquesécuritaire croissant dans les mois et annéesqui suivent. En Sierra Leone, les émeutes de 2002 et les actions menées par des milices de femmes ont montré que certaines d’entre elles,jeunes mères de famille, n’avaient rien à perdreà utiliser la violence pour tenter de survivreavec leurs enfants.

L’oubli de cette diversité de vécus dans laguerre explique qu’aussi peu d’attention soitaccordée aux différentes dimensions des traumas que ces femmes et enfants ont subi pendant la guerre. De même, le rôle qu’ils yont joué explique que leurs statut et position dans la société en soient ensuite sensiblementmodifiés.

Même si cela est rarement admis, desenfants soldats peuvent, par exemple, s’enrôlerpour des motifs très variés. Ils ont la chance de rejoindre un groupe au sein duquel ils peuventaccéder à un pouvoir inespéré, surtout au regard de leur jeune âge ; ils sont nourris alors qu’ils n’ont souvent plus aucun foyer pour prendre soin d’eux ou bien n’ont plus rien àmanger dans leur famille ; ils sont armés et de ce fait, se sentent très forts. Alors que leurspropres familles sont souvent dispersées par la guerre, les enfants-soldats font généralementpreuve d’une très grande loyauté envers leur groupe de combattants. Leurs compagnonsd’armes sont, dans une certaine mesure, un substitut à leur famille. En Sierra Leone et en République démocratique du Congo, par exemple, certains enfants-soldats interrogésont reconnu qu’ils n’avaient pas été forcés à

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s’enrôler. En Sierra Leone, même si les enfantsenrôlés de force étaient incontestablementmajoritaires, les autres ont été ceux qui ontposé le plus de difficultés dans les programmes de démobilisation et de réinsertion sociale.

A la fin d’un conflit, beaucoup d’ancienscombattants hommes se retrouvent aussi parmi les populations vulnérables : blessés de guerre, souffrant de différents types de traumas et des effets liés à l’usage abusif de drogues pendantles combats, ils ne reçoivent le plus souventque très peu de soutien pour faire face à ces difficultés.

Commandants et hommes de troupes

Le processus de paix accroît généralementles divergences d’intérêts entre lescommandants et leurs hommes. Pour une mission de paix, il est essentiel de s’assurer un minimum de coopération de la part des chefs militaires dont le pouvoir d’obstruction est le plus sérieux. Mais, au quotidien, les hommesde troupes peuvent leur poser autant de problèmes, tout particulièrement lorsqu’ils’agit des phases de démobilisation et de ce qui les suit. Dans les camps de cantonnement, les soldats démobilisés confient souvent leur sentiment d’avoir été “abandonnés” par leurs supérieurs. Au Mozambique, l’assistanceéconomique qui a été donnée aux commandants de la guérilla (la RENAMO) n’avait rien à voir avec ce qui a été proposéaux soldats ordinaires. En 1994, des émeutes et des prises d’otages ont été conduites par des soldats qui cherchaient à faire pression sur l’ONUMOZ. En octobre, à la veille despremières élections générales de l’après-guerre, d’anciens soldats ont menacé deperturber le processus démocratique. Dans cepays, l’association des démobilisés regroupaitd’anciens membres des forces régulièrescomme de la guérilla, unis dans des revendications similaires ; une situation quin’est pas rare. La situation peut devenir très dangereuse lorsque des hommes de troupessont démobilisés mais pas leurs commandants,comme c’est le cas aujourd’hui en Afghanistan. Dans la structure militaireafghane, les officiers sont bien plus nombreuxque les soldats à temps plein. Par exemple, àKunduz où un programme pilote de DDR a été conduit, aucun des officiers n’a été démobilisé.

Par ailleurs, très peu de bailleurs de fonds sont prêts à payer des commandants quipourraient être des criminels de guerre. De ce

fait, les programmes de DDR ont rarement un budget pour cibler les problèmes spécifiques de réinsertion des anciens combattants. Or comment une unité militaire peut-elle être déclarée démantelée sans que le sort de son commandant ne soit réglé ? Quelle garantiepeut-on avoir que les soldats démobilisés nevont pas être re-mobilisés si leurs commandants sont encore là ?

Les lacunes statistiques

Cette complexité explique en partie le défaut de sources fiables sur la force effective et lacomposition des différentes forces armées. Laconnaissance d’une structure militaire requiertune capacité de renseignement élargie etpartagée.

Les interlocuteurs locaux des missionsDDR ne sont pas les plus enclins à donner uneimage exacte de leurs forces. Comme enAfghanistan aujourd’hui, chaque commandantpeut avoir intérêt à gonfler ses effectifs pourfaire la preuve de sa supériorité politique et obtenir plus des bailleurs de fonds. A Kabul et Mazar, les commandants ont constitué despetites unités artificielles pour le désarmement,en prélevant des effectifs restreints sur plusieurs unités qui, elles, restaient en place.Ce n’est là qu’une des nombreuses stratégiesqui peuvent être utilisées pour cacher ses forces et ses armes.

La situation est encore plus compliquéelorsque, comme en Haïti, en Afghanistan, en Irak ou dans différents pays africains, des milices locales ont été payées et armées par despuissances extérieures. Ceci est encore plusvrai en Afghanistan du fait des impératifs de la guerre contre le terrorisme. De telles situationssont extrêmement difficiles à gérer du point de vue des programmes DDR, entre autres chosesparce que les anciens patrons de ces milices sont enclins à appliquer la politique du “deux poids, deux mesures” à leurs anciens clients etsont peu désireux de communiquer des informations concernant la force réelle et lacomposition de ces forces.

Qu’entend-on vraiment par “réinsertion” ?

Les défis que pose la “réinsertion”, voire la “reconversion” d’individus ayant combattu,sont multiples. Il ne s’agit pas simplement de rendre son arme. Les programmes de désarmement ne devraient pas se limiter à larécolte des armes mais également inclure des

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actions destinées à changer les comportementsenvers les armes. A cet égard, il est importantde prendre en compte les différentes conceptions attachées à la possession d’unearme dans un contexte culturel et politique donné. Dans bien des pays, priver un hommede son arme revient à mettre en cause savirilité. En outre, pour des individus qui ont été en possession d’une arme pendant une longue période, celle-ci peut s’apparenter à un modede vie. Cette expérience a transformé leurcadre et valeurs de référence. Elle leur a aussidonné accès à de nouveaux réseaux desolidarité, de nouvelles structures sociales, de nouvelles stratégies de survie, de nouveaux modèles relationnels profondémentinternalisés. Elle a aussi suscité un certainnombre de traumas. Cette expériencesubjective atypique ne va pas seulement avoir un impact sur leur future vie d’ex-combattantmais aussi sur celle de leur famille. Aussi les programmes d’assistance devraient-ils toujoursinclure un soutien psycho-social et des consultations tenant dûment compte des contextes culturels dans lesquels ces questions sont posées. Une approche ethno-psychiatriqueest nécessaire si l’on veut éviter des cadres et outils qui peuvent être totalement étrangers auxformes et aux logiques qui gouvernentlocalement les liens sociaux, à leurs transformations, et surtout aux stratégiesculturelles de gestion de la mort, du deuil et de

la souffrance. Comme l’ont indiqué certains psychiatres, parler de trauma au sens psychiatrique et dans une démarche dediagnostic n’a aucun sens in abstracto de toutcontexte historique, culturel et social.

Quand la violence et la peur sont devenusun mode de vie, quand la guerre est devenueune condition ordinaire et non plus un état exceptionnel, la vie quotidienne en est changée. Il en résulte une fragmentation desliens sociaux dévastatrice pour la collectivité mais aussi pour la conscience individuelle, qui peut bloquer tout effort de réhabilitation sociale et de construction de la paix, mêmelorsque la guerre est censée avoir pris fin. En d’autres termes, c’est la possibilité même dereconstruire une vie quotidienne qui est encause dans les communautés qui ont été soumises à de longues périodes de violence etde pauvreté. Ceci explique pourquoi laquestion de la réinsertion d’ancienscombattants ne peut être pensée en dehors du cadre communautaire.

C’est parce qu’accéder à unecompréhension fine de qui sont les ex-combattants et de quelle est leur situationréelle est une opération complexe que plus de temps est nécessaire à la planification des activités de DDR.

Ituri, Est du Congo, été 2003. Enfants soldats lendus. La section a stoppé un convoi de la MONUC etpose pour les photographes (photo Khanh Renaud)

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– IV –

Communautés & savoirs locaux

Responsabilisation et appropriation des processus par les communautés

Il ne peut y avoir réinsertion sans communauté,c’est-à-dire sans groupe pour assurer ce processus. C’est pourquoi les anciens combattants (au sens le plus large de cettecatégorie) ne peuvent pas être considérésindépendamment de leurs familles et leurs communautés d’appartenance. De même, ils nesont pas isolés de ce qui se passe dans le restede la société. Ceci implique un élargissementsensible du cadre dans lequel tout programmede DDR doit être considéré. C’est un véritabledéfi qu’il n’est pas facile de relever. Pourtant,consulter les communautés et les impliquerdans ce processus est essentiel à son succèsdurable :

Cela contribue à responsabiliser lesfamilles et les communautés – une façon d’assurer un certain contrôle social sur les combattants. Cet effortdoit être mené progressivement aucours de la phase de désarmement.Même pendant la guerre, les relations entre les forces armées et lespopulations locales sont généralement basées sur une combinaison de solidarité et de coercition ; cela signifie que les populations peuventfaire collectivement pression sur les anciens combattants. C’est en cettecapacité qu’il faut investir. Cet effort pour impliquer les populations doit être lié auxprogrammes de récolte des armes danstous les secteurs de la société et à desstratégies de réduction des armes légères à long terme.Il permet également d’apporter uneassistance aux anciens combattantstout en tenant compte des besoins etperceptions des communautés danslesquels ils sont réinsérés, et donc de prévenir les tensions qui sont souventliées à l’impression qu’ont lespopulations des communautésd’accueil que les anciens combattantsbénéficient d’un traitement de faveur. Cela suppose probablement que soientorganisées des actions qui incluent à lafois les anciens combattants et les

autres membres de leur communautéafin que la confiance puisse êtrerestaurée et que les ancienscombattants fassent la preuve qu’ilssont prêts à contribuer à la vie de la communauté. De même, le partage avec la communauté de certainesallocations financières versées aux anciens combattants peut contribuer àune certaine forme de “réconciliation”. Cet effort devrait également aider à résoudre le problème de l’impunité.Dans l’après-guerre, la majorité des anciens combattants bénéficie d’uneimpunité totale de fait. Celle-ci estgénéralement mal comprise et perçuenégativement par les populationslocales, leurs mémoires des violences et leur soif de justice étant simplementignorées. Or, c’est au niveau local que peuvent être plus facilement imaginéesdes voies pour gérer ce douloureuxdilemme.Enfin, cette implication permet que l’on s’appuie sur les structurescoutumières existantes, que l’onsoutienne les communautés dans la définition de leurs propres objectifs, que l’on identifie des incitations collectives qui sont généralement bien plus adaptées et efficaces quen’importe quelle mesure proposée parun intervenant extérieur. La désignation par les communautés de zones sans armes en constitue un bon exemple.

Faut-il rappeler que les ancienscombattants qui ne sont pas (ré)intégrés dans une communauté (y compris une nouvelle) se reconvertissent souvent dans la criminalité urbaine ou bien vont se battre dans des guerresvoisines, posant ainsi des problèmes desécurité additionnels.

L’implication des communautés locales neva pas de soi. Comment identifier ses interlocuteurs locaux ? Comment avoirl’assurance que l’on traite avec la bonnepersonne ? Qui faut-il coopter ? Dans l’après-guerre, les communautés disposent-elles de suffisamment de ressources pour absorber de

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nouveaux habitants en la personne d’anciens combattants ? Quelle expérience cette communauté a-t-elle eu du conflit et quel impact cela peut-il avoir sur la réinsertion d’anciens combattants ? Toutes ces questions supposent que les intervenants disposent d’une compréhension réelle du contexte local et s’appuient sur une approche multi-disciplinaire intégrée.

Contextes et politiques locales

Comprendre le contexte et les spécificités de chaque zone d’intervention est essentiel au succès de tout programme de DDR. Ainsi les relations entre les groupes armés sont généralement très fluides et les changements d’alliances sont souvent le fait de facteurs très locaux, comme le sont les rivalités et les scissions au sein de chaque camp. Dans les faits, quels que soient les objectifs politiques poursuivis par les belligérants, pour les atteindre, ceux-ci doivent faire des alliances qui fluctuent souvent localement. Ceci suppose que les intervenants disposent d’une grande capacité d’analyse qui est insuffisante dans les programmes DDR actuels, en dépit des améliorations réelles qui ont été observées au cours des quinze dernières années.

Cet effort doit être mené essentiellement auprès du personnel de terrain en charge des opérations quotidiennes. En effet, ce sont souvent d’infimes détails qui peuvent compromettre le processus dans son ensemble ; si personne n’y prend garde, ces détails peuvent finir par mettre en échec toute l’opération. Tout personnel de terrain – et non seulement les membres de l’unité d’analyse ou de renseignement militaire d’une mission – doit avoir à sa disposition, à toutes les étapes de son travail, les outils d’analyse pour comprendre et suivre ce qui est en train de changer dans les sociétés et les communautés dans lesquelles il est en train de travailler.. C’est en effet ce travail quotidien auprès des anciens combattants et des communautés qui requiert le plus de flexibilité, de pragmatisme, et de capacité d’adaptation à des contextes très volatils. Les rapports de force entre les différents groupes militaires peuvent changer radicalement d’une région à l’autre. Une démarche qui peut s’avérer très payante dans un quartier donné, peut être contre-productive dans un quartier voisin du fait, par exemple des différences dans leurs structures organisationnelles. De ce point de vue, plus on s’approche du travail qui constitue l’ordinaire

d’une mission de paix, plus la compréhension de la situation locale est importante. Ceci signifie que l’information doit circuler dans les deux sens : de la direction de la mission vers les équipes déployées à travers le pays afin d’ajuster les directives générales qui ont été données suite aux changements dans la situation politique générale du pays et permettre à chaque peacekeeper d’être parfaitement au courant de ce qui se joue, au niveau global, à chaque étape du processus de DDR. L’information doit également remonter du terrain vers la direction de la mission de façon à ce que celle-ci prenne en compte la diversité des réalités avec lesquelles la mission doit compter ainsi que les fluctuations au jour le jour. Aujourd’hui, l’information “remonte” parfois mais elle “redescend” rarement.

Ce défaut d’analyse à différents niveaux de la mission a un certain nombre de conséquences. Il peut expliquer l’approche très technique de certains programmes DDR. En l’absence d’une information complète qui permettrait de gérer les spécificités de chaque situation, la tendance est de se replier sur des procédures et des techniques éprouvées. L’une des conséquences les plus inquiétantes des pratiques qui ignorent les paramètres anthropologiques et historiques locaux réside dans leur incapacité à formuler des stratégies d’intervention efficaces, adaptées aux spécificités locales, à la complexité du contexte et la nature dramatique des évènements considérés. Beaucoup d’ONG et d’agences internationales ont appris à ne pas s’étonner de la participation très limitée de populations locales non convaincues par les efforts des peacekeepers. A la tête des missions, ces déficiences en termes d’analyse expliquent également le manque de perspective dont se plaignent souvent les responsables concernés. De fait, en l’absence de vision globale fiable de ce qui se passe dans l’ensemble du pays, ils manquent de recul et agissent pour une bonne part en aveugle.

L’amélioration de la connaissance des contextes socio-politiques locaux ne demande pas des années d’étude ou d’expertise mais suppose simplement que l’on s’appuie sur ce que les différentes disciplines des sciences sociales peuvent nous apprendre des situations considérées et que cette connaissance s’articule dans une grille d’analyse opérationnelle, remise à jour très régulièrement. Le recours à une vraie transdisciplinarité (à ce jour plus volontiers invoquée que mise en pratique)

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aurait également pour avantage d’aider à réintégrer les dimensions individuelles et collectives des situations vécues, en particulier lorsqu’il est question des traumas causés par les conflits. Enfin, ceci obligerait à nous souvenir que les programmes de DDR ont des précédents historiques dans pratiquement tous les pays. A d’autres époques déjà, on a dû désarmer et réintégrer d’anciens combattants. Ce processus n’intervient donc pas dans un vide abstrait.

Politique de communication et d’information

L’information du public et les campagnes de sensibilisation doivent être considérées comme des priorités et être dotées des ressources adéquates ; cela est rarement le cas dans les programmes DDR. Bien plus, ces actions doivent être basées sur de véritables plans de communication prévoyant le recours à différents outils. Des efforts doivent être entrepris pour développer de bonnes relations avec les médias locaux. Plus d’attention doit également être accordée à la qualité du matériel d’information et de sensibilisation produit sur les programmes DDR. Même lorsque les missions ont les moyens de produire des vidéos, des posters, des brochures, des tracts, des auto-collants et autres banderoles destinées à être déployées dans les lieux publics, il s’agit plus de “propagande superficielle” comme la qualifient eux-mêmes les populations locales) que d’un élément faisant partie d’une réelle campagne d’information. En outre, il n’est pas rare que ces productions apparaissent en complet décalage avec les situations et cultures considérées. Le choix des images et messages est crucial à cet égard. Entre ce que les populations entendent et ce qui est réellement dit (ou tenté d’être dit), il peut exister une différence à considérer. Un aspect spécifique concerne le niveau de langage utilisé. La plupart des langues comportent, en effet, des registres très différents qu’il faut prendre en compte dans toute campagne de sensibilisation du public. Même lorsqu’une langue principale domine largement, il n’est pas rare que la langue parlée par la majorité de la population, en particulier en zone rurale mais aussi dans les quartiers populaires des villes, diffère sensiblement du langage écrit ou de celui utilisé par les élites. Les erreurs de traduction, aux conséquences parfois très dommageables sont également fréquentes. Ce sont là des notions de base en matière de communication.

Pourtant, elles sont loin d’être toujours appliquées dans les programmes DDR. Enfin, il est crucial que le message transmis aux populations soit non seulement cohérent mais également constant. Il ne doit pas non plus susciter de faux espoirs comme sont tentés de le faire les programmes désireux de “gagner les cœurs et les esprits”. A cet égard, la connaissance que développent progressivement les équipes de terrains devrait être utilisée et valorisée par les personnes en charge de la production du matériel de sensibilisation ; leur expertise doit également être mise à contribution pour tester les campagnes et leur adéquation au contexte et aux objectifs visés.

Les difficultés à mettre en place un outil de communication approprié aux populations locales ont deux conséquences principales sur les programmes DDR. Premièrement, le manque de connaissance des objectifs des programmes contribue à créer des attentes irréalistes. À défaut d’information “objective” minimale, les populations vont se forger leur propre idée, notamment sur la base de ce qu’ils perçoivent de la mission, à partir de la position qui est la leur et de leurs intérêts. Il serait irréaliste d’attendre de l’ensemble de la population qu’elle ait connaissance des détails du mandat des missions.. Toutefois, à trop délaisser ce terrain de l’information, les missions élargissent considérablement les risques de malentendus.

Par ailleurs, ces difficultés de communication risquent de priver les équipes DDR d’un outil utile à certaines étapes critiques de leur déroulement, voire d’une possibilité de faire contrepoids à des propagandes hostiles. Ce faisant, il importe toutefois de ne pas minimiser les problèmes de sécurité qui se posent à la population en essayant de la convaincre, par exemple, que la situation s’est améliorée ou est bien pire dans d’autres pays, cela au moment où le public dans son ensemble est préoccupé par une insécurité quotidienne. Dans des pays où de tels arguments ont été mis en avant par des porte-parole de missions de l’ONU, les commentaires dans les rues étaient sans appel : “ils nous prennent pour des imbéciles”. Les gens peuvent ne pas se sentir en sécurité du fait de phobies, de rumeurs sans fondement ou d’impressions erronées, mais le nier ne résoudra rien. Le sentiment d’insécurité subjective constitue une réalité politique qui doit être reconnue, analysée et prise en compte de façon consistante et sérieuse.

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–V –

Le DDR comme ingénierie sociale

Le DDR est un domaine relativement récentdans le milieu du développement et de la sécurité. La première opération onusienne enmatière de désarmement fut menée en 1989 dans le cadre du GANUPT, en Namibie. Le DDR fait désormais partie du “package”standard de toute intervention post-conflictuelle et a été appliqué pour le momentdans une douzaine de conflits. Le DDR se trouve à l’entrecroisement des agendassécuritaires et du développement. Il est devenuun outil du “kit” développementaliste, maisaussi un outil d’action préventive, une composante centrale de n’importe quel accordde paix. Il fait aussi partie de programmes de reconstruction post-conflit indépendantsd’accords de paix formels. Pourtant, la plupartdes interventions peinent à articuler les différentes dimensions des processus de DDR.

Le DDR et les problèmes d’insécurité dans l’après-guerre

La sécurité humaine – définie comme sécuritéobjective mais aussi celle perçuesubjectivement par la population – reste souvent incertaine, voire se détériore dans la période troublée qui suit généralement les déclarations de fin de guerre. Si le critère pour définir une situation “post-conflictuelle” estune plus grande sécurité et l’existence de garanties de “protection” de la populationcivile – alors, c’est une denrée rare. Le plus souvent, sur le terrain, les environnementspost-conflits ne ressemblent guère à ce que leur appellation pourrait laisser imaginer. Defait, les enquêtes épidémiologiques conduites par des organisations comme le CICR ou leSmall Arms Survey révèlent que les taux de mortalité et de blessures par armes demeurent souvent très élevés (comme au Salvador après la guerre, en Afghanistan ou en Irak). C’est particulièrement le cas lorsque le problème de la circulation des petites armes, des armes légères et des explosifs ou autres mines n’estpas traité comme partie intégrante du processusde paix ou comme une composante d’uneintervention extérieure. La violence armée estsouvent omniprésente, et les civils font le choix rationnel de posséder une arme parce qu’ils considèrent que leur sécurité n’est pasassurée. Dans certains cas, les situations

locales peuvent être définies comme pré et post-conflictuelles en même temps. A cetégard, les intervenants extérieurs peuvent avoirbeaucoup de difficultés à accepter que la population locale se sente moins en sécuritéqu’avant l’arrivée des peacekeepers ou des “libérateurs” comme en Irak et en Afghanistan – en effet, il existe souvent un “vide” de pouvoir et un “vide” sécuritaire.

Lorsqu’aucun désarmement n’est mis enœuvre, ou lorsqu’il appliqué de façon inégale, ce qui est généralement le cas du fait des caches d’armes et des approvisionnements par les pays voisins, les armes légères font leur réapparition à l’occasion de violences organisées ou spontanées. Ce sont là des menaces effectives à la sécurité internationale, régionale et nationale. Par exemple, la prolifération de ces armes dans lesenvironnements post-conflictuels peut contribuer à déstabiliser les pays voisins comme on l’a vu à plusieurs reprises enAfrique de l’ouest, dans les Grands Lacs africains, dans les Balkans et dans certainesrégions d’Amérique latine. Ces armes sontprêtes à être fournies à des réseaux d’ancienscombattants désenchantés mais souvent bienorganisés – ceux qu’on appelle les réfugiésmilitarisés – et à des groupes criminelsorganisés. Les enquêtes conduites auprès des ménages mais aussi des combattants et ancienscombattants révèlent que la facilité à se procurer une arme et le sentiment d’insécuritéconstituaient des facteurs essentiels à ladécision de s’armer.

Barrage routier au Sri Lanka (photo RobertMuggah)

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Le recours aux structures locales pour conduire les opérations de DDR

Le DDR n’est qu’une approche parmi d’autres pour désarmer et atteindre un certain degré de “réinsertion” après la fin officielle des hostilités. Par exemple, les interventions basées sur la coercition et la dissuasion incluent les campagnes de désarmement forcé, des amnisties à court terme, l’introduction et la mise en œuvre de sanctions légales pour assurer que toutes ces mesures soient mises en œuvre. D’autres types d’interventions vont s’appuyer, au contraire, sur des accords de paix locaux, un désarmement volontaire et des clauses de réinsertion (comme en Papouasie Nouvelle-Guinée), la création de zones sans armes (comme en Afrique du sud et dans les Iles Salomon) dans lesquelles sont récoltées les armes détenues tant par les civils que les combattants, ou encore des projets “Armes pour le développement” qu’affectionne le PNUD (et qu’il a conduit dans plus d’une quinzaine de pays).

L’expérience a montré que les interventions coercitives étaient très coûteuses en argent et en hommes. En outre, elles ont rarement des effets durables. Au contraire, les interventions qui visent un respect coutumier, en s’appuyant sur des institutions coutumières existantes, permettent d’enclencher un processus d’appropriation et d’assurer une certaine viabilité au processus d’ensemble. Pour ce faire, les “valeurs” et “normes” spécifiques aux sociétés concernées doivent être mieux appréciées et évaluées afin que puissent être élaborés des systèmes d’incitation et de dissuasion pouvant jouer en faveur du désarmement. Comme en Papouasie Nouvelle-Guinée et dans les Iles Salomon – une approche rationaliste classique basée sur des incitations individuelles peuvent passer à côté de la dimension collective qui sous-tend tout processus de décision, y compris en matière de détention d’armes. Le “wontok” – qui sert pour l’essentiel de ciment social pour tenir le clan et les sous clans ensemble – est très prégnant. Il existe une forte corrélation entre l’acquisition et la possession d’une arme, d’une part, l’affrontement tribal, les relations sociales, et des exigences coutumières, d’autre part. Or ces dimensions ne sont généralement pas prises en considération dans les interventions de désarmement et de réinsertion qui se limitent aux aspects techniques. Il est essentiel d’identifier les structures locales susceptibles d’assurer la légitimité du processus de

désarmement et son efficacité. De même, doivent être identifiés et utilisés les mécanismes locaux de prévention et règlement des conflits qui peuvent effectivement contribuer à une réduction des armes en circulation. De fait, les approches répressives et policières s’avèrent insuffisantes si l’on ne travaille pas, en parallèle, sur les raisons qu’ont les civils de posséder des armes : ce serait comme de traiter les symptômes d’une maladie plutôt que d’en soigner les causes. Employées seules, les démarches coercitives ont tendance à repousser le commerce et la détention d’armes dans le champ de l’économie parallèle et illégale. Généralement, les populations pauvres qui peuvent tirer un peu d’argent d’un tel commerce basculent très vite vers d’autres types de transactions, comme le trafic de drogue, avec toutes les conséquences économiques et sociales qui en découlent.

Les leçons du passé soulignent également le rôle joué par les amendes (à condition qu’elles soient appliquées) et les moyens de dissuasion pour assurer l’obéissance aux règles. En d’autres termes dissuasion et contrainte coutumière peuvent et doivent aller de paire.

Toutefois, pour avoir des effets durables, ces interventions doivent être complétées. Le renforcement de la législation en matière de détention d’armes (souvent complètement dépassée), d’import-export, la réforme des appareils de sécurité, des services douaniers, de la police des frontières, de la gestion des stocks nationaux d’armes, du système judiciaire, de la police, etc. sont autant de mesures essentielles à la viabilité d’un processus de DDR. En effet, la majorité des armes “illégales” acquises par les combattants comme par les criminels, l’ont généralement été dans le pays – elles ont été rachetées à des membres des institutions de sécurité (armée, police), des hommes politiques ou des entreprises de sécurité privée. Naturellement, un nombre considérable d’armes traversent les frontières – légalement et illégalement – et elles sont vendues tant à des groupes d’opposition, des groupes armés ou criminels, qu’à des services officiels et patentés. Les liens et les frontières entre légal et illégal sont souvent très complexes. En l’absence de procédures en matière de contrôle et de sécurisation des stocks d’armes – ce qui peut nécessiter une révision de la taille et la répartition de ces stocks – les problèmes que

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les programmes de DDR tentent de régler se reproduiront très rapidement.

Le DDR a souvent été considéré comme une mesure de court terme destinée à compléter un cessez-le-feu et à démobiliser les combattants le plus rapidement possible. On a vu les conséquences de telles approches enIrak lorsque l’armée irakienne a été démanteléepar l’administrateur américain en mai 2003, et s’est vue déniée tout rôle en matière desécurité ; cette décision a largement contribuéà la prolifération rapide de nouvelles milices etgroupes armés alignés sur des clivages de typereligieux, ethnique et tribal.

La façon dont est conduite la réforme desappareils de sécurité est très importante à cetégard. La reconversion d’anciens groupesmilitaires en une nouvelle force intégrée a souvent été l’option favorisée. En Afrique du sud, une sélection d’anciens membres desdivers groupes de guérillas fut intégrée dans les rangs d’une force de défense composite.Mais ceci n’était pas conditionné à une remisepréalable des armes. De ce fait, les armesrestantes furent recyclées dans d’autres conflitsafricains ou utilisés dans des activités criminelles. La société sud-africaine a l’unedes cultures de l’arme les plus déstabilisatricespour une société ; compte tenu de la situation économique qui prévaut actuellement, détenir une arme vaut souvent autant, sinon plus, qued’avoir un travail. Au Kosovo, l’Armée de Libération du Kosovo (UCK), dont certains responsables et membres étaient liés à desréseaux et activités criminelles, a étépartiellement reconstituée en tant que corps de protection du Kosovo. Cette option a été choisie par la communauté internationale afinde maintenir ce corps sous contrôle, tout en lui offrant un cadre civil structuré. C’était aussi une solution pragmatique pour ceux qui ne seraient pas intégrés au sein de la nouvellepolice locale (KPS) mais refusaient de retourner à la vie civile. C’était enfin un moyen de composer avec les ambiguïtés dumandat fixé par la résolution 1244 du Conseilde sécurité des Nations Unies qui avait exclu toute possibilité d’avoir une armée pour le Kosovo. Les difficultés furent énormes et les résultats restent très controversés. Cetteapproche a en partie réussi à stabiliser lasituation à court/moyen terme. Mais beaucoupd’observateurs soulignent non sans raison quele KPC n’est rien d’autre qu’une armée du Kosovo qui attend qu’une solution finale soit apportée à la décision du statut du Kosovo.

Dans tous les cas, le DDR a besoin que lescontours d’une future structure de sécurité intérieure soient fixés clairement ; c’estpourquoi, il doit être lié à la réforme du secteurde la sécurité, ce qui inclut la police (par exemple, l’attitude des forces de sécuritédoivent changer), si l’on veut que l’Etat et la société soient pleinement démilitarisées.

Dans d’autres cas, les anciens combattantspeuvent être démobilisés mais les structures decommandement demeurent intactes et aisémentmobilisables pour des combats nonconventionnels, comme on l’a vu avec les forces civiles de défense en Sierra Leone ou lesanciennes milices du parti Baas en Irak. Ne pastoucher à la structure militaire et à la chaîne de commandement revient à réduire une force sans en changer l’essence, une approche qu’ont essayé de poursuivre la plupart des factions militaires en Afghanistan.

Aghanistan (photo Kenji Isezaki)

Dans certains cas, les combattantsdémobilisés ont rejoint la même faction. Dansd’autres, les commandants ont harcelé lescombattants démobilisés pour qu’ils reprennent du service. Vouloir réduire une force, approche fréquente du DDR, est vouée à l’échec.

Dans toutes ces situations, très peud’attention est accordée aux groupes noncouverts par les programmes. En Haïti, en1994, les membres de l’ancienne armée et des groupes para-militaires se sont, pourl’essentiel, évanouis dans la nature avec leursarmes. En Irak, la coalition conduite par les Etats-Unis a dissout l’armée, et initialement refusé à quelques 400.000 soldats de garder leurs pensions, alors que dans le même tempsla plupart d’entre eux ont gardé leur armes(seulement 10 % ont accepté de les remettrevolontairement aux soldats de la coalition).

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Enfin, la tendance à promouvoir le développement d’un large secteur privé de sécurité induit non seulement une certaine forme de contrat social mais bloque également tout effort de responsabilisation et d’exercice d’un contrôle démocratique sur les forces de sécurité.

Les dimensions économiques du DDR

Les programmes de DDR sont difficilement compatibles avec des politiques de libéralisation de l’économie. On sait, par exemple, qu’au moment où un plan de paix prévoit la démobilisation et la réinsertion d’anciens combattants, les institutions financières internationales vont demander une réduction du nombre de fonctionnaires et des dépenses publiques ; une contradiction aux conséquences fâcheuses. Même chez les bailleurs de fonds et les agences d’aide plus orientés vers un modèle d’Etat providence, la reconnaissance d’un lien étroit entre les processus de DDR et ceux du développement économique n’a pas débouché sur des programmes d’aide viables. Ainsi, en Bosnie-Herzégovine, le bureau du Haut Représentant de la communauté internationale s’est souvent plaint publiquement de la proportion de dépenses publiques allant aux vétérans du conflit et aux familles des soldats tués. Il est vrai qu’en Republika Srpska, et dans une certaine mesure au Kosovo, les emplois ont souvent été donnés en priorité aux vétérans, considérés comme de véritables héros nationaux. Pourtant, nonobstant ce qui a motivé de telles mesures, leur impact économique a sans doute permis d’amortir les risques d’un retour à la violence. Cela n’est pas négligeable. On trouve une autre illustration de la réticence des donateurs à gérer ce type de problèmes dans la difficulté à trouver des fonds pour payer les membres de la force de police palestinienne – d’anciens combattants de l’OLP.

L’informalisation – et parfois la criminalisation – constituent un autre legs des situations post-conflictuelles. Les liens entre les questions de DDR et la criminalité économique méritent aussi d’être étudiés plus attentivement. Le Mozambique fut un cas très instructif : le programme de réinsertion des combattants était l’un des plus complets jamais tentés. Pourtant, en partie parce que les acteurs extérieurs avaient la hantise de répéter la catastrophe angolaise, le programme s’est concentré exclusivement sur l’objectif de non

retour au conflit violent. En conséquence, il ne s’est pas attaché à renforcer les mécanismes de contrôle des activités des militaires dans certains secteurs de l’économie ou des activités liées au crime organisé dans la sous-région, y compris en matière de trafic de drogue (le Mozambique servant de point de transit). De façon générale, les anciens combattants, y compris ceux qui sont réinsérés au sein de nouvelles forces de police et de sécurité, sont particulièrement bien équipés et entraînés pour, soit participer à des activités criminelles, soit en tirer des avantages, ne serait-ce qu’un revenu complémentaire pour la survie de leur famille et de leur communauté.

Les politiques en matière de dérégulation économique, de privatisation, déflation, réduction des dépenses d’assistance sociale, ont pour principal effet de remuer le couteau dans les plaies laissées par la guerre. L’une des conséquences est de rendre les secteurs les plus vulnérables de la société encore plus dépendants des activités du secteur informel, voire mafieux. En période de guerre, les gens ordinaires organisent leur activité économique de façon à préserver le plus possible leurs biens. Lorsque les conditions de la survie quotidienne se dégradent, il est possible qu’ils doivent avoir recours à des pratiques illégales. C’est la manière la plus courante par laquelle des citoyens honnêtes basculent dans l’illégalité. En Sierra Leone, d’anciens combattants ont traversé la frontière pour aller se faire enregistrer au Libéria parce qu’ils avaient appris qu’ils recevraient une récompense supérieure pour chaque arme remise dans ce pays. Les résultats très mitigés des programmes de rachats d’armes tiennent à ce genre de paramètres. Certains ont même eu pour effet concret de stimuler la demande d’armes. Le calcul des récompenses données à tout individu remettant une arme doit faire l’objet d’analyses économiques fines de façon à éviter toute distorsion sur les marchés locaux et régionaux des armes. Une sous-estimation des dimensions purement économiques des récoltes d’armes peut jouer en faveur des organisations mafieuses. Ceci montre également toute l’importance qu’il y a à développer des approches régionales et sous-régionales en matière de DDR, comme le département du maintien de la paix de l’ONU cherche à le développer progressivement en Afrique.

Le fait que les objectifs de réduction de la pauvreté et d’établissement d’un système

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d’aide sociale de la part de l’Etat soient négligés affecte gravement la viabilité économique à long terme des sociétés post-conflictuelles. Le DDR doit être intégré aux politiques économiques et de création d’emploi au même titre qu’il doit l’être à la politique sécuritaire. Pour le comprendre, il suffit de se rappeler que dans bien des situations post-conflictuelles, on estime qu’au moins 70 % de la population locale est sans emploi. Dans des Etats souvent très appauvris par la guerre, bien peu de perspectives de réinsertion sont proposées. Comme le disait un ancien combattant mozambicain cité par McMullin : “Le gouvernement nous a dit : maintenant, vous êtes tous pauvres équitablement. Vous avez été réinsérés dans la pauvreté de base.” Dans ce pays, cinq ans après le cessez-le-feu de 1992, 71 % des soldats démobilisés étaient toujours au chômage. En Angola, aujourd’hui, la mort de Savimbi et l’effondrement de l’UNITA ont sans doute permis de mettre fin à la guerre. Mais les problèmes de réinsertion des combattants de l’ex-UNITA constituent de sérieux risques alors que la plupart d’entre eux sont chômeurs, pauvres, sans réelles perspectives pour le futur. En Sierra Leone, les anciens combattants du CDF comme les rebelles du RUF restent au nombre des groupes les plus désavantagés en termes d’emploi et il y a eu beaucoup de plaintes concernant l’insuffisance des kits de réinsertion et des formations professionnelles qui n’étaient pas orientées vers des métiers à débouchés.

La plupart des programmes DDR ont de sérieuses défaillances dans leurs actions de formation et d’assistance pour le retour des anciens combattants à la vie civile. Par exemple, les kits qui leur sont remis sont souvent trop limités et les gagne-pain proposés sont mal ciblés. Un exemple classique est la fourniture de matériel et de denrées pour démarrer une activité agricole à des anciens combattants qui peuvent n’avoir jamais travaillés comme paysans et alors même que ce type d’activité peut ne pas leur assurer une survie minimale dans la conjoncture économique. D’autres peuvent refuser de retourner aux champs parce que cela manque de prestige et qu’ils pensent, même à tort, pouvoir trouver un meilleur travail. Par ailleurs, la guerre force souvent les gens à bouger, en particulier des zones rurales vers les villes. Par conséquent, beaucoup d’anciens combattants viennent grossir les rangs de l’exode rural et finissent par vendre leurs services dans d’autres conflits, notamment

dans la région, représentant de ce seul fait un risque de déstabilisation à chacun de leur retour, comme on le voit en Sierra Leone. Cette tendance ne se limite pas aux contextes africains comme l’atteste la présence de mercenaires originaires d’ex-Yougoslavie dans nombre de guerres contemporaines.

C’est une réalité que connaissent beaucoup de sociétés conflictuelles où, en l’absence de possibilité de survie minimale, les gens doivent gérer à la fois les conséquences de la guerre et celles de réformes économiques qui contribuent, entre autres choses, à accroître le taux de chômage et à réduire les dépenses de santé et d’éducation, y compris dans des pays où le SIDA constitue une menace majeure.

La nécessité d’une reconversion politique

Généralement (même si cela n’est pas toujours le cas), les groupes militaires et para-militaires font la guerre aussi à des fins idéologiques et politiques. Celles-ci doivent donc aussi être converties dans le processus de paix. Ceci suppose que la politique soit remise au cœur des processus de DDR. La démobilisation et la réinsertion relèvent de processus individuels mais aussi collectifs. Lorsque l’on évalue un programme de DDR, on doit donc prendre en compte le devenir de l’ancien groupe politique que représentait une guérilla notamment, son éventuel succès électoral comme parti politique, non seulement lors des premières élections d’après-guerre mais aussi à moyen et long terme. Cela signifie qu’il faut se placer dans une perspective temporelle bien différente de celle qui est habituellement accordée à la réinsertion des anciens combattants dans un accord de paix. Le succès d’un processus de paix dépend du succès du DDR mais aussi de la position institutionnelle que les partis politiques liés aux anciens groupes armés peuvent occuper dans la nouvelle arène institutionnelle.

On a souvent considéré que la reconversion politique des anciennes guérillas en partis politiques était le résultat logique d’un processus de paix. C’est la voie conventionnelle suivie par exemple au Salvador, au Nicaragua, au Guatemala, au Mozambique et au Kosovo. Dans d’autres cas, les guérillas ont été dépolitisées – à l’instar du RUF en Sierra Leone – à la fois parce que leur programme était devenu vide de sens après le conflit et parce que les atrocités que ses

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Un critère décisif de succès d’unprocessus de paix est lorsque le conflit armétrouve d’autres modes d’expression dansl’arène politique. Ceci implique très clairementque le DDR s’inscrive dans une perspective de long terme. Ceci signifie également que l’organisation d’élections dans des contextesoù le DDR est loin d’avoir été terminé commeau Burundi, et plus encore en Afghanistan, peut être très contre-productive pourl’évolution du processus de paix à moyenterme.

membres avaient commises suscitaient une véritable aversion des populations. Dans les accords de paix, la question de la reconversion politique des anciens combattants est le plus souvent marginale, quand elle n’est pas toutsimplement absente alors que l’on s’attache àdes détails plus techniques. De même, très peu d’attention est généralement accordée à la réforme effective et à la mise en œuvre de lois qui puissent permettre aux groupes qui ont dû avoir recours à la violence pour faire entendre leur voix, de poursuivre leur agenda politique dans un cadre légal et pacifié. A cet égard, laréforme de la constitution et de la gestion des registres électoraux, de même que l’adoptionde mesures incitant à la participation politiquedu plus grand nombre devraient faire l’objet de la plus grande attention. De façon plus générale, au nombre des critères d’évaluation des programmes DDR devrait figurer la transformation des anciens groupes armés enpartis politiques ou en tout autre acteur politique se conformant aux principesdémocratiques, ainsi que le taux departicipation aux élections des ancienscombattants.

Il est essentiel que les anciens combattantsne reprennent pas les armes mais cela ne suffit pas. Comme on l’a vu en Irak, à moins que lesprogrammes de DDR ne tiennent compte des autres défis sociaux, économiques, politiqueset de sécurité que posent les groupes d’ancienscombattants, la capacité de l’Etat à réellementgouverner le pays reste improbable. Cela peut mettre en danger la stabilité nationale maisaussi régionale. C’est exactement ce que les efforts de paix de la communautéinternationale – au nombre desquels figure le DDR – sont supposés éviter.

Afghanistan (photo Kenji Isezaki)

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– VI –

Le DDR comme politique

Bien qu’historiquement ce soit les opérations de paix qui aient supervisé les programmes de DDR, les principales agences de développement se sont de plus en plus mobilisées. Sous leur férule – au même titre que les questions de développement en général, le DDR a été présenté comme une intervention purement technique, “apolitique”. Il peut même être perçu comme un moyen d’éviter d’avoir à s’attaquer aux racines profondes des problèmes d’armement – comme les questions de production, importation et exportation d’armes, ou celles liées à la gouvernance et l’imputabilité. Pourtant, faire du DDR c’est faire de la politique au même titre que l’on fait de l’ingénierie sociale.

Ce chapitre traite de deux dimensions politiques spécifiques des programmes DDR :

La façon dont les préoccupations de DDR sont intégrées par les décideurs qui interviennent dans le processus de résolution d’un conflit ; La façon dont la “communauté internationale” s’engage effectivement dans les programmes DDR, particulièrement sur le plan financier.

DDR et engagement politique

Les analystes ont longtemps insisté sur la nécessité d’avoir un mandat clair et un engagement politique sans faille de la part de la “communauté internationale”. Pour l’essentiel, ces deux éléments font défaut dans la plupart des programmes DDR.

Les intérêts des acteurs internationaux et locaux peuvent jouer en faveur du DDR ou au contraire pousser à ce que son impact réel sur le terrain soit réduit au minimum. Les entrepreneurs politico-militaires locaux peuvent chercher à limiter les mesures de DDR et à s’assurer qu’elles n’altéreront en rien la base de leur pouvoir et le redéploiement des nombreuses activités lucratives engagées pendant le conflit. Du côté de la “communauté internationale”, les procédures de DDR sont généralement considérées comme “risquées” politiquement (les risques d’échec sont grands), ainsi que pour la sécurité du personnel

des missions. Bien évidemment, les modalités de sortie de la guerre jouent un rôle central dans la façon dont le DDR est abordé : accord de paix, victoire militaire d’un camp sur l’autre, intervention internationale… Les modalités de résolution du conflit, la force respective des principales parties au conflit (en particulier de celle qui est au pouvoir) ainsi que la nature de l’accord sur lequel repose le DDR sont autant de facteurs décisifs pour la suite du processus.

C’est dans ce flou et ces ambiguïtés que les diverses agences internationales intervenant sur la question déploient leurs différents programmes, avec leur idéologie, vocabulaire et techniques propres. Leur tâche se trouve également compliquée par la division du travail existant généralement entre les diplomates qui négocient les accords et les experts de terrain qui travaillent plus spécialement sur les questions de DDR : les premiers ne savent pas toujours comment négocier les dispositifs de DDR d’une façon à la fois réaliste et efficace.

Aucun progrès ne pourra être obtenu sur le terrain si les préoccupations spécifiques au DDR ne sont pas mieux intégrées aux différentes étapes du processus décisionnel. Ceci pourrait être facilité par la mise en place d’un comité technique basé au département du maintien de la paix de l’ONU. Les décideurs pourraient s’y référer pour connaître les différentes options dont ils disposent, l’impact à long terme que risquent d’avoir leurs décisions, les concurrences ou incompatibilités entre les différents objectifs poursuivis, de même que les problèmes d’articulation entre exigences de court et long terme. Dans la politique internationale actuelle, les bénéfices à court terme semblent plus importants que les solutions de long terme. Il est donc de la responsabilité du Secrétariat des Nations Unies de fournir aux gouvernements des Etats membres une information sérieuse et cohérente ainsi que des analyses qui les obligent à prendre en compte les possibles conséquences négatives de leurs décisions et, on peut l’espérer, les incitent à vouloir les minimiser.

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DDR et financement

“Une politique de DDR doit avant touts’appuyer sur une volonté sans faille de lacommunauté internationale et sur des moyensappropriés”. Ce vœu a été prononcé par bien des responsables de programmes DDR. Il rappelle qu’en l’absence d’objectifs précis etde moyens, la rhétorique seule est souventcontre-productive et décourageante. Une préoccupation majeure concerne le fait que les donateurs ne prennent pas au sérieux le financement de la composante développementdu DDR. La communauté internationale a tendance à très vite oublier que les processusde réinsertion s’inscrivent dans le long terme. Il est certain que les opérations de désarmement et de démobilisation jouent un rôle important dans la cessation des hostilités et l’initiation d’un processus de paix. Mais,trop souvent, les bailleurs de fonds semblent

préférer une action de désarmement et dedémobilisation à court terme très superficielle(lorsqu’elle n’est pas purement cosmétique) àune action de plus long terme assurant une réelle réinsertion des anciens combattants dans toutes ses dimensions. Aucun programme de DDR n’aura d’effets durables tant que les engagements des donateurs resteront de court terme. Pour contourner cette difficulté et assurer un minimum de continuité aux actionsde DDR, le financement des programmes de réinsertion pourrait être intégré au budgetrégulier des Nations Unies et ne plus dépendredes seules contributions volontaires. Dans le but d’assurer des résultats vraiment durables,les financements de ces actions devraient êtrerapidement inclus dans les budgets nationauxdes pays sortant tout juste d’une guerre afinque les gouvernements locaux soient responsabilisés.

République démocratique du Congo. Formation d’une nouvelle police.(photo Khanh Renaud)

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– VII –

Les processus de suivi et d’évaluation

Un système permanent de suivi / évaluation

Alors que des progrès ont été faits dans l’évaluation des opérations de paix, beaucoup reste à faire en termes de pré-évaluation, de suivi réel des contextes socio-politiques et des conséquences des programmes de DDR. Cela suppose que, pour chaque opération, un certain nombre de facteurs clés et d’indicateurs soient identifiés et que des outils concrets soient mis à la disposition des équipes DDR sur le terrain afin qu’elles puissent assurer un suivi effectif de leur travail et en faire un rapport régulier.

Ceci devrait faire partie intégrante d’un système de suivi et de vérification des dynamiques engendrées par un programme DDR dans un pays donné mais aussi, si nécessaire, dans son environnement régional. Ce travail devrait être mené en coopération avec les autres agences impliquées dans des activités directement ou indirectement liées au DDR. Aujourd’hui, la plupart des évaluations s’intéressent surtout au nombre d’armes restituées ou d’individus re-localisés. Moins tangibles mais tout aussi importants sont : l’évaluation que les communautés font de leur propre sécurité, les résultats des enquêtes de victimisation et l’existence de projet de développement à long terme ; mais ceux-ci sont souvent passés sous silence.

Des délais réalistes doivent également être fixés dès le début des programmes et révisés si nécessaires sur la base des résultats des procédures de vérification.

A propos des succès et des échecs

Personne n’est d’accord sur ce qui constitue un succès ou, au contraire, un échec en matière de DDR. Dans tous les cas, on évalue des objectifs qui ne sont pas toujours clairs, ni explicites tout simplement parce qu’ils sont divergents ou contradictoires. Ainsi, lorsque les acteurs locaux et internationaux se mettent d’accord pour mener un programme de DDR, c’est généralement avec des objectifs à court, moyen et long terme extrêmement différents. Ces ambiguïtés sont souvent nécessaires, dans un premier temps, à l’obtention d’un accord.

Elles dépendent à la fois du contexte politique local et international dans lequel l’opération concernée a été décidée et de la façon dont les acteurs-clés ont pu faire prévaloir leurs points de vue.

Dans bien des cas, la “communauté internationale” (ou du moins les Etats qui s’expriment en son nom) cherche à stabiliser la situation à court et moyen terme – à l’instar de ce qui s’est passé au Kosovo – mais pas nécessairement à promouvoir une résolution effective du conflit, ce qui serait à la fois plus exigeant et douloureux.

Conflits entre objectifs de court et moyen terme

De manière générale, les agendas personnels des responsables politiques pèsent de tout leur poids dans les processus décisionnels. Or, cela peut jouer en faveur des impératifs de très court terme et de programmes superficiels qui ne sont pas viables. Bien des programmes en matière de réforme ou de création d’une nouvelle police se sont ainsi résumés à quelques semaines d’une formation très superficielle. Les mêmes raisons expliquent l’absence de politique de long terme au niveau international avec les conséquences immédiates qui en résultent : absence de cohérence et de continuité dans les décisions prises, parfois même d’une résolution à l’autre du Conseil de sécurité des Nations Unies.

Le personnel du Secrétariat des Nations Unies ou des équipes de terrain ne peuvent pas à eux seuls résoudre des contradictions et des ambiguïtés qui ne sont pas les leurs. Mais ils doivent mieux en tenir compte et se donner les moyens de les gérer. Ils n’ont pas d’autre choix : c’est dans ce contexte là qu’ils doivent agir sur le terrain. Cela signifie notamment que dans la planification préliminaire de leur action, son suivi et ses évaluations successives, ils doivent distinguer entre objectifs de court, moyen et long terme, et anticiper les contradictions qui peuvent en résulter.

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– VIII –

Une exigence éthique

Ceux qui interviennent en contexte conflictuel et post-conflictuel sont confrontés à des problèmes éthiques qui sont en partie le lot de tout travailleur social. Ils se trouvent exacerbés, toutefois, du fait de la confrontation à des situations de violence. Sur le terrain, chacun est tenu de se forger et d’appliquer un code déontologique. Ceci devrait cependant faire l’objet de discussions entre les équipes et les agences travaillant sur des questions de DDR, et être intégré aux programmes de formation du personnel de terrain. Différents aspects sont à prendre en compte.

Travailler avec des personnes qui ont été directement impliquées dans des actes de violence (comme victimes ou auteurs de ces violences ou même comme simples témoins) est exigeant et souvent douloureux sur le plan psychologique, mais aussi moral et éthique. Idéalement, cela suppose que chaque membre d’une équipe DDR ait mené une réflexion critique sur ses propres représentations implicites de ces situations : interroger les imaginaires qui forgent les perceptions de la guerre et de la paix, de la violence, voire de “l’impensable”. Les conflits de ces quinze dernières années ont trop souvent été qualifiés d’irrationnels, inexplicables, plus violents et plus “barbares” que dans le passé. De telles étiquettes servent habituellement à désigner non pas cette part sombre si spécifique de l’homme et présente en chacun, mais bien le fait de l’Autre. Elle correspond, le plus souvent, même inconsciemment, à une volonté de mise à distance, dans le but de se rassurer : nous ne sommes pas comme “eux”.

Dans bien des cas où des programmes de DDR sont mis en œuvre, une proportion importante des individus concernés ne correspond pas à l’image conventionnelle du soldat ; les histoires qu’entend le personnel de terrain peuvent lui apparaître comme une pure manifestation de la barbarie. Il doit pourtant être capable de respecter les individus qu’il enregistre voire désarme en tant qu’êtres humains, comme lui. Cela suppose parfois un face à face brutal entre des actes monstrueux et le visage humain de leurs auteurs.

La plupart des individus auprès desquels le personnel sera amené à travailler sont des “gens ordinaires”. Or, à leurs yeux et à leurs oreilles, le regard et la parole qui leur seront renvoyés par l’intervenant extérieur apparaîtront comme ceux d’un monde et d’une humanité dont ils ont été “expulsés” au moment du drame ; ce qui confère une responsabilité particulière au personnel de terrain.

Une difficulté additionnelle tient au fait que l’acteur de terrain se trouve généralement confronté à des mémoires contradictoires, des témoignages divergents ou impossibles à dire ou même à recomposer. Des représentations et des imaginaires contradictoires se construisent autour des violences. Différents mythes sont convoqués, présentant différentes interprétations de l’événement, y compris les plus “délirantes”. En outre, la plupart des informations clés concernant le conflit sont difficiles à obtenir ou alors sont manipulées : qui sont/furent les victimes et ceux qui se trouvent du côté des “méchants”, quelles sont et où se trouvent les armes en circulation, etc. Parfois, on trouve autant d’explications et d’histoires différentes que de personnes rencontrées. Dans de telles circonstances, l’intervenant de terrain doit se prémunir de quelques réactions. Parce qu’il ne sait plus ce dont il est le témoin, il peut être tenté de (re)présenter une ronde indifférenciée de souffrances, un carnaval de l’horreur, ce qui risque d’exclure toute considération des dimensions politiques et sociales de l’événement. Il peut aussi être enclin à “repasser derrière” pour imposer sa version “authentique” des faits ou tout simplement se construire son propre récit. Il risque aussi de “simplifier” des situations décidément trop complexes. Mais l’esprit peut se montrer réfractaire à l’invitation qui lui est faite de penser ces situations dans leur complexité, voire de les “penser” tout court. Face à l’horreur, face à des actes de pure sauvagerie qui défient l’entendement, il ne “peut y avoir de “sens”. Vouloir en trouver un, vouloir “comprendre” peut même paraître révoltant. Et

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pourtant la simplification est rarement bonne conseillère.

Les grilles d’analyse et d’intervention de la plupart des programmes d’assistance restent largement dominées par la figure de la victime, civile, passive, comprise comme un tout, indifférencié. Il n’est pas toujours facile de maintenir ouverte la tension entre la dimension collective et la dimension individuelle, entre le drame de masse et la tragédie personnelle, entre l’histoire d’un enfant comme victime de la guerre et celle de l’ancien enfant-soldat qui a pu commettre des atrocités. De même, il faut faire un effort réel pour penser l’Autre comme quelqu’un capable d’être autre chose qu’une victime, quelqu’un capable de s’affirmer – au moins partiellement – comme un acteur authentique, de re-penser sa situation et d’exprimer son point de vue. De même les intervenants doivent cesser de considérer les populations locales, soit comme des bénéficiaires passifs de leurs largesses, soit comme des obstacles au bon déroulement de leur travail. Ils ne pourront jamais mener celui-ci à bien sans eux, malgré eux ou même contre eux ; mais seulement avec eux.

Etre l’ “étranger” (c’est-à-dire celui qui est extérieur au groupe et avec lequel les relations sont très asymétriques) place aussi le plus souvent en position de pouvoir ; il convient donc d’en évaluer les conséquences concrètes sur l’interaction avec les anciens combattants et les communautés. La façon dont les équipes apparaissent la première fois dans le village ou le quartier, engagent le dialogue, posent des questions, peut influencer très largement ce qui suivra. De ce point de vue, certaines méthodes participatives peuvent être importantes, non pour l’information qu’elles permettront de recueillir ou leur contribution directe au programme DDR, mais parce qu’elles permettront de tisser des relations de confiance. Ceux qui travaillent auprès d’enfants en contexte de guerre (y compris des enfants-soldats) savent qu’au-delà même des codes sociaux qui régissent la relation à l’adulte – qui plus est étranger –, il peut être plus important de simplement jouer avec eux, de passer du temps en leur compagnie, que de vouloir les forcer à parler.

Le fait que l’on doive avoir recours à un interprète ou tout autre intermédiaire est également décisif. Cela implique que l’on travaille sur les dimensions inter-culturelles de l’échange. Ceci est manifesté de façon particulière lorsque l’on se réfère à des concepts ou catégories d’analyse qui n’ont pas toujours d’équivalents directs dans les langues des pays d’accueil. Le fait de travailler sur des questions liées à la guerre, à la paix et au respect de l’intégrité de la personne humaine peut compliquer les choses. On tend souvent à ramener cette question à la dialectique de l’universel et du particulier. Le véritable défi est beaucoup plus basique : est-on capable d’entendre pleinement ce que dit son interlocuteur, ce qui importe à ses yeux et non aux siens ?

Plus souvent qu’on ne le pense, le personnel travaillant sur des questions de DDR peut être le premier auquel on raconte des fragments de son histoire. Ce simple fait peut avoir de nombreuses conséquences pour les personnes concernées. Aussi le personnel devrait-il recevoir un minimum de formation psychologique de façon à être prêt à faire face à des situations souvent délicates. Il peut également involontairement engendrer de faux espoirs et des attentes irréalistes. De fait, sur le terrain, sa position se construit de manière interactive : elle dépend tout autant de la façon dont lui-même va penser sa place et son rôle, les présenter à ses interlocuteurs, que de la façon dont ceux-ci vont le percevoir. On peut très facilement imaginer que la tâche d’une équipe DDR soit mal comprise. Sa simple présence peut même, dans certaines circonstances, altérer le rapport des forces voire être “utilisée” par différents groupes.

La préparation, le pré-briefing, la formation continue, le suivi et le dé-briefing du personnel des missions doivent être des priorités absolues. A toutes ces étapes, une composante psychologique doit être introduite et un soutien apporté sur le terrain afin que le personnel puisse anticiper et gérer ses propres réactions et les réactions de ses interlocuteurs.

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– IX –

Expériences de terrain

Les rapports abondent en leçons tirées des mauvaises expériences. Ce chapitre souhaiterait plutôt mettre l’accent sur quelques expériences positives qui montrent que des approches innovantes peuvent apporter des améliorations effectives aux pratiques courantes du DDR.

Albanie

Après les troubles civils de 1997, le gouvernement albanais a demandé au PNUD de mettre en œuvre un programme de DDR. Le projet a démarré dans le district de Gramsch où, selon les estimations, 10.000 armes illégales étaient en circulation pour une population de 50.000 personnes. Il n’existait pas d’acteurs militaires directement identifiables. Aussi le programme de récolte des armes s’est-il appuyé sur des incitations collectives à une restitution individuelle. Le programme a récompensé la restitution volontaire des armes par une participation dans des projets de développement communautaire. Il s’agissait de projets d’infrastructures à haute intensité de main d’œuvre qui ont permis de générer des emplois dans une zone où le taux de chômage était très élevé. Le programme “des armes pour le développement” a reçu le soutien d’ONG locales ; celles-ci ont organisé des campagnes médiatiques pour encourager la remise volontaire des armes. En somme, le succès du programme a tenu à une articulation réussie entre les objectifs propres au DDR et ceux liés à l’assistance aux communautés afin de répondre à leurs besoins spécifiques de développement.

En collaboration avec le PNUD, l’UNIFEM a développé un projet pilote destiné à accroître le rôle des femmes dans le programme “des armes pour le développement” (1998-2002) dans les districts de Gramsch, Elbasan et Diber. Les femmes qui ont pris part à ce projet ont fait état d’une meilleure connaissance des questions de désarmement et donc d’une plus grande capacité à soutenir les autorités dans leur effort de repérage et de récolte des armes. Elles ont estimé mieux comprendre le processus de désarmement dans sa globalité : non seulement

comme un moyen de réduire la criminalité mais aussi comme une opportunité pour les communautés de progresser sur le plan politique, social et économique.

Elles ont aussi estimé que leur participation dans les décisions familiales avait progressé parce que la formation qu’elles avaient suivie leur permettait d’affermir leur opinion et de leur donner plus d’autorité tant sur les questions relatives à la famille qu’à la sécurité de la communauté. Certaines femmes ont même indiqué qu’elles pouvaient désormais traiter plus efficacement avec les autorités locales, y compris les services de police.

Les îles Salomon

Le Conseil de paix national des îles Salomon a lancé une campagne “villages sans armes”. Son but était d’assurer le soutien de l’opinion publique à l’idée de décréter 1.200 villages “zones désarmées” dans les provinces du Guadalcanal et Malaita affectées par le conflit. Il s’agit d’un projet pluri-annuel, soutenu notamment par le PNUD. S’y ajoute un programme de démobilisation des agents de la police spéciale et des militants, et de soutien à leur réinsertion à long terme. De plus, le programme a fait pression sur les chefs de village et de la police, ainsi que sur les autorités ecclésiales afin qu’ils reconnaissent l’importance d’associer aux processus de décisions collectives les différentes tribus et sous-groupes claniques au sein de la société des îles Salomon. La réduction du nombre d’homicides et de blessures par armes à feu ainsi que de l’insécurité dans son ensemble est un signe du succès relatif du projet. Il tient au soutien délibéré des institutions coutumières et à la valorisation de certaines valeurs et normes existantes dans les communautés impliquées qui ont joué en faveur des objectifs du DDR.

Papouasie-Nouvelle-Guinée

Suite à l’explosion de violence qui a touché les zones montagneuses du sud de la Papouasie-Nouvelle-Guinée à partir du 1998, différentes actions ont été entreprises pour réduire les

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armes en circulation et permettre uneréintégration entre les factions tribales rivales.En l’absence de réelle force de dissuasion (du type police ou forces de défense) et a fortiorid’engagement clair du gouvernement afin d’améliorer la sécurité de ses citoyens, des initiatives locales ont vu le jour, par l’intermédiaire de groupes religieux, de groupes de femmes et d’agences de développement. Entre 2001 et 2002, un “Accord de Paix” informel a été conclu par deux tribus – les Wogia et les Unjamap. Une“Commission de Paix Mendi” était présidéepar des hommes d’affaires locaux, les évêquescatholiques et des Eglises unifiées. Un processus de réconciliation a été organisé de manière transparente pour consolider l’accordde paix. Les deux tribus ont demandé pardonau cours de cérémonies publiques, répétantleur serment de cesser toute hostilité, de garantir la liberté de mouvement et de respecter les frontières tribales. Des accordsfurent signés (et appliqués) mettant fin au service des mercenaires en armes, plaçanttoutes les armes à feu sous le contrôle des chefs tribaux, interdisant de se montrer enpublic avec une arme et promettant unecoopération avec la police pour enrayer l’abusd’alcool et de drogue. Plus de deux ans après la cérémonie publique qui a réuni plus de 10.000personnes, l’Accord de Paix de Mendi n’a pasconnu de violation sérieuse.

Papouasie-Nouvelle Guinée(photo Robert Muggah)

Congo-Brazzaville

Dans ce pays, les allocations de réinsertion ontété utilisées comme incitation au désarmement.L’approche retenue visait à ne pas fixer à l’avance le nombre d’armes qui devait êtreremis par chaque combattant, comme c’estsouvent la norme, mais de leur donner la priorité en faisant ouvertement monter les enchères : plus le nombre d’armes remis était

élevé, plus les combattants avaient de chanced’être assistés en priorité. Avec cette approche, ceux qui ne disposent pas d’armes ne sont pas exclus, mais ceux qui en possèdent ont tout intérêt à en restituer au moins une.

De plus, pour s’assurer que le soutien à laréinsertion des anciens combattants soit viable à long terme, tout a été fait pour assurer cetteviabilité au niveau individuel, essentiellementà travers la création de micro-entreprises. Cette option a été préférée aux projets collectifs, souvent très transitoires (du type projets à haute intensité de main d’œuvre) qui ont, à tort, été généralisés après l’expérience du Mozambique. Au Congo-Brazzaville, le taux de survie de micro-entreprises a été de 65%, contre 30% pour les projets de réinsertion auMozambique, et des taux souvent plus bas encore ailleurs (même si beaucoup de programmes ne font l’objet d’aucuneévaluation).

Plus de 4.000 armes de forte puissance ontété récoltées et plusieurs milliers d’ancienscombattants des trois milices ont été réinsérés.En outre, les enquêtes de victimisationconduites dans la capitale ont montré que les actions menées avaient amélioré la confiancedes populations dans le processus de paixnaissant.

Le Congo-Brazzaville a ainsi fait l’expérience d’un programme de DDR completsans peacekeepers, ni cantonnement. Il a étémis en œuvre par un simple réseau de bureaux. Il a également montré que le cantonnementn’est pas une exigence technique du DDR maisplutôt une mesure prise par les peacekeeperspour des raisons de sécurité.

Mozambique

Au Mozambique, les médiums et guérisseurstraditionnels (kimbanda) ont aidé à la réintégration pacifique d’anciens combattantset d’enfants soldats grâce à des rituels depurification qui impliquaient toute la communauté. En se référant aux concepts de pollution / purification, ils ont permis de nommer et qualifier la période de violencescomme “anormale”, “inacceptable”, mais ausside redéfinir les règles indispensables à lacoexistence et la survie du groupe. Ces actions ont montré le succès de stratégiesprofondément enracinées dans le contexte social et culturel local, mais aussi l’importancede prendre en considération les dimensions

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subjectives et psychiatriques des processus de réinsertion. Le schéma de soutien à la réinsertion mis en œuvre par le PNUD aincontestablement aidé les combattants àretourner dans leurs communautés en leur assurant le versement d’une allocation régulière dans les premiers mois. Mais la plupart des observateurs considèrent encoreaujourd’hui que le rôle joué par les guérisseursa été central dans quelques-unes des “successstories” rencontrées au Mozambique.

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Sierra Leone

Formellement, le programme DDR fut intégréaux accords de paix de Lomé de 1999. Mais le désarmement a commencé dès 1998, sous la direction du comité national pour le désarmement, la démobilisation et la réinsertion (NCDDR en anglais). Le NCDDR aœuvré en collaboration avec la MINUSIL etreçu le soutien d’institutions internationales dont la Banque mondiale, et d’ONG. Les difficultés rencontrées dans le désarmementdes combattants furent nombreuses : méfiancepersistante entre le gouvernement sierra-leonais et les forces du RUF, valeur accordée àla possession d’une arme au niveau individuel et à ce que celle-ci signifiait en termes d’accèsaux ressources du pays. De fait, on estime que de larges quantités d’armes n’ont pas étérécoltées et restent cachées. Malgré cesobstacles, le programme a été un relatif succèspuisque les combats n’ont pas repris. Ceci tientlargement au fait que les conditions effectives prévalant dans le pays ont été prises en compte, même lorsque ceci supposait que l’onse démarque du cadre des accords de Lomé etque l’on fasse preuve de flexibilité. Le programme DDR tirait sa légitimité de son inclusion dans les accords de paix mais il fut

appliqué de manière pragmatique et réaliste.Le programme de récolte et destruction des armes au niveau communautaire en est unebonne illustration. Ce programme fut initié en 2001 pour faire suite au DDR formel. De fait, il signifiait que l’on reconnaissait que les failles du DDR. En effet, il restait un grand nombre d’armes non comptabilisées parmi les civils et les communautés craignaient pour leursécurité.

Sierra Leone. Soldats du RUF avant leurdésarmement (photo Kenji Isezaki)

Cette initiative visait également à apaiser les craintes du RUF concernant la récolte desarmes qui n’étaient pas originellement inclusesdans le processus de DDR. Les armes furent généralement détruites au niveau des communautés pour accroître la confiance de la population dans le désarmement. Le programme pris fin avec la destructionsymbolique par le feu de quelques 3.000armes, le 18 janvier 2002, à Lungi Town.

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