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Partenariats public-priv dans le secteur des infrastructures Guide pratique lintention des dcideurs publics

Partenariats public-priv dans le secteur des infrastructures

Jeffrey Delmon

Guide pratique lintention des dcideurs publics

Partenariats public-priv dans le secteur des infrastructuresGuide pratique lintention des dcideurs publics

Partenariats public-priv dans le secteur des infrastructuresGuide pratique lintention des dcideurs publics

Par Jeffrey Delmon

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Jeffrey Delmon 2010

TABLES DES MATIRES

REMERCIEMENTS i

PRSENTATION DE LAUTEUR iii

1. INTRODUCTION 1

1.1 Principes fondamentaux des PPP 5

1.2 Climat de linvestissement en matire de PPP 17

2. LA SLECTION ET LA PRPARATION DES PROJETS 27

2.1 Identification de projets stratgiques de PPP 28

2.2 Prparation du projet 34

3. LE FINANCEMENT DES PPP ET LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DU FINANCEMENT DE PROJETS 43

3.1 Sources de financement 47

3.2 Financement de projet 49

3.3 Ce que peuvent les pouvoirs publics pour amliorer le climat financier 55

4. LA RPARTITION DU RISQUE 65

4.1 Risque politique 67

4.2 Risque juridique et rglementaire 68

4.3 Risque dachvement 69

4.4 Risque de performance 70

4.5 Risque dexploitation 71

4.6 Risque financier 72

4.7 Risque de change 73

4.8 Risque dutilisation 73

4.9 Risque environnemental et social 75

4.10 Rpartition et attnuation des risques 76

5. LA STRUCTURE CONTRACTUELLE 79

5.1 Contrat de concession 81

5.2 Contrat dachat de la production 83

5.3 Contrat de fourniture dintrants 86

5.4 Contrat de construction 88

5.5 Contrat dexploitation et dentretien (E&E) 91

5.6 Contrat de prt 92

5.7 Mcanismes de couverture 95

5.8 Accords entre cranciers 96

5.9 Mcanismes dassurance 97

5.10 Contrats de garantie et de renforcement de crdit 98

5.11 Soutien des promoteurs 100

5.12 Conventions dactionnaires 100

5.13 Autres questions contractuelles cls 101

6. LA MISE EN UVRE DU PROJET 103

6.1 Manuel oprationnel 105

6.2 quipe de gestion 106

6.3 Rglementation 106

6.4 Refinancement 107

6.5 Rengociations 108

6.6 Expiration, rsiliation et transfert 109

7. CARACTRISTIQUES SPCIFIQUES DES PPP DANS DIVERS SECTEURS 111

7.1 Transports 111

7.2 Rseaux de tlcommunications et dinterconnexion fibres optiques 114

7.3 Production dnergie lectrique 116

7.4 Distribution deau et dassainissement au dtail 119

8. CRISES FINANCIRES ET CONOMIQUES 123

8.1 Rpercussions des crises 125

8.2 Quest-il possible de faire ? 128

SYNTHSE DES PRINCIPAUX MESSAGES LINTENTION DES DCIDEURS 135

GLOSSAIRE 141

LECTURES CONSEILLES 153

iREMERCIEMENTS

Je voudrais remercier le Fonds de conseil en infrastructure publique-prive (PPIAF)1 pour lamabilit et le soutien dont il a fait preuve afin que le prsent ouvrage, ainsi que la version russe, soient diffuss auprs des personnes aux-quelles il pourrait tre le plus utile, ainsi que Cambridge University Press pour le soutien accord la version anglaise du prsent ouvrage qui devrait tre publi en 2011. Je remercie aussi mes collgues de la Banque mondiale, qui ont contribu la rvision de certaines parties du livre, en particulier Mark Moseley, Joel Kolker et Will Dachs, pairs examinateurs, Vickram Cut-taree, Yuriy Myroshnychenko, Paul Noumba Um et Victoria Rigby Del-mon ; et galement Amit Burman pour son savoir-faire ditorial et Chalida Chararnsuk pour sa contribution lesthtique du projet.

Vicky, Alex et Natasha.

Les rsultats, interprtations et conclusions qui figurent dans le prsent ouvrage sont ceux de lauteur et ne peuvent en aucun cas tre attribus la Banque mondiale ou au PPIAF, ni aux organisations qui leur sont affilies, ni aux membres du Conseil des administrateurs ou aux pays quils reprsen-tent. Le prsent texte ne constitue pas un avis juridique et ne se substitue pas aux avis de juristes comptents (il est conseill aux lecteurs de se les procurer) lorsquil traite de quelle question que ce soit.

1. Le PPIAF est un fonds financ par des bailleurs de fonds multilatraux et offre des dons dassistance technique visant aider les pays en dveloppement amliorer la qualit de leurs infrastructures grce la participation du secteur priv www.ppiaf.org

iii

PRSENTATION DE LAUTEUR

la Banque mondiale, Jeff Delmon apporte son expertise de conseil sur la participation du secteur priv dans le secteur des infrastructures sous langle des transactions, des financements et des politiques de dcisions. Avant de se joindre la Banque mondiale, Jeff a pass 11 ans Paris et Londres o il donnait des avis sur le financement des infrastructures et des projets dans les pays dvelopps et en dveloppement au sein des cabinets davocats Allen & Overy et Freshfields ; il a effectu en outre un dtachement auprs du ministre britannique du dveloppement international. Il a enseign dans le cadre de plusieurs programmes dtudes suprieures, y compris Oxford, Georgetown, au Kings College de Londres et luniversit nationale de Singapour, sur les investissements et les financements privs dans le secteur des infrastructures. Parmi ses ouvrages rcents figurent les titres suivants : Private Sector Investment in Infrastructure: Project finance, PPP projects and risk (2e d., 2009), Project Finance, BOT Projects and Risk, (2005), Water Projects: A commercial and contractual guide (2001) et BOO/BOT Projects: A commercial and contractual guide (2000). Jeff est membre du barreau de Californie et du barreau dAngleterre et du Pays de Galles. Il est titulaire dun doctorat en droit du Kings College de Londres et dun diplme dtudes approfondies (LLM) en droit international de luniversit de Paris II, ainsi que dune matrise en tudes internationales et dun Juris Doctor (doctorat dexercice) de luniversit de Denver.

11.

INTRODUCTION

Une infrastructure de mauvaise qualit entrave la croissance conomique des pays ainsi que la comptitivit internationale2. Les insuffisances des infrastructures sont aussi une cause majeure de perte de qualit de vie, de maladies et de dcs3. Les projets dinfrastructure rsultent en un rende-ment social lev ; les tudes indiquent que la croissance engendre par les investissements en infrastructures est favorable aux pauvres : propor-tionnellement, la hausse du niveau de revenu des pauvres est suprieure laugmentation gnrale des revenus4. Pourtant, alors que le secteur public fournit la vaste majorit du financement des services dinfrastructure, les investissements nont pas t la hauteur de la demande et les autorits publiques cherchent des mthodes permettant damliorer lefficacit de la pres-tation de services dinfrastructure5. Les partenariats public-priv (PPP) sont un des outils dont les dcideurs disposent pour favoriser laccroissement des investissements dans les services dinfrastructure et amliorer leur efficience.

2. Infrastructure at the Crossroads: Lessons learned from 20 years of World Bank experience , Banque mondiale (2006) ; Infrastructure and the World Bank: A progress report , Banque mondiale (2005).3. Willoughby, Infrastructure and the Millennium Development Goals , 2 octobre 2004. Pour une analyse plus approfondie de limportance de linfrastructure pour la croissance conomique, la cohsion sociale, la qualit de vie, lducation, la sant, le dveloppement social, la gestion de lenvironnement, la mobilisation de linvestissement priv et la cration demplois, veuillez consulter le site www.worldbank.org.4. Caldern et Servn, The Effects of Infrastructure Development on Growth and Income Distribution , document de travail consacr la recherche sur les politiques, Banque mon-diale (2004).5. Sustainable Infrastructure Action Plan FY 09-11 , Banque mondiale (2008).

Partenariats public-priv dans le secteur des infrastructures2

Terminologie

Lacronyme PPP est utilis dans son sens le plus large, savoir toute relation contractuelle ou juridique entre des entits publiques et prives visant amliorer et/ou accrotre des services dinfrastructure, lexception des marchs de travaux publics. Lexpression pouvoirs publics dsigne le niveau de ladministration publique responsable des processus de rforme : autorits nationales, rgionales ou municipales. Par souci de commodit, les deux parties au contrat de projet principal sont dsignes par le terme concdant en ce qui concerne le secteur public et lexpression socit du projet sagissant du secteur priv.

Lapproche des PPP en matire de prestation de services dinfrastructure est radicalement diffrente du systme traditionnel des marchs publics, ce qui cre dailleurs un certain nombre de dfis. Le prsent ouvrage est un guide pratique des PPP destin en particulier aux dcideurs et aux stratgistes qui ont besoin de bien comprendre les grandes questions relatives llaboration et au financement de PPP. Laccent est particulirement mis sur la ncessit de procder une prparation de qualit et une mise en uvre rflchie.

Les projets de PPP sont souvent formuls la hte, avec peu de moyens financiers ou daide technique. Cest une grave erreur. Une solide tude de faisabilit, ralise par des experts en PPP et centre sur tous les aspects de la viabilit du projet (notamment loptimisation des ressources voir encadr 2.1) est un outil irremplaable.

Les projets de PPP doivent porter sur des priorits stratgiques et sintgrer dans une stratgie sectorielle et un cadre daction.

Les pouvoirs publics auront un rle cl jouer en veillant ce que le pro-jet soit mis en uvre correctement, en contrlant les investisseurs privs et en ragissant rapidement et bon escient en cas de changements ou de conflits afin de prvenir dventuels diffrends.

Dans le domaine des projets de PPP, il existe de nombreuses options, structures, solutions et stratgies. Il nexiste pas dapproche parfaite en la matire et le prsent ouvrage nessaie pas dexaminer chaque option pos-sible. De la mme manire, il existe un certain nombre doptions de finan-cement, public et priv, dans le domaine des PPP. Cet ouvrage examine le mode de financement le plus courant et offrant le plus de prcision en

3Introduction

matire de risques, cest--dire le financement de projet, connu aussi sous les expressions de financement avec droit de recours limit ou financement sans droit de recours .

Principaux messages lintention des dcideursa

Soyezpatients. Les PPP ne sont pas une solution miracle ; leur la-boration et leur mise en uvre prennent du temps. En gnral, il est possible de gagner beaucoup de temps et dviter bien des dconve-nues lavenir en consacrant un maximum defforts, avant le stade de la passation de marchs, la prparation du projet. Envisagez toutes les ventualits lavance et assurez-vous dtre satisfaits de la structure et des spcifications du projet avant de solliciter le march.

Soignezlaprparation. La russite de la prparation des PPP, sagissant notamment de la rmunration de coteux conseillers extrieurs, exige des investissements initiaux en personnel et en ressources financires. La prparation des projets reprsente pour les pouvoirs publics au moins 3 % du cot de la ralisation du projet. Les effets bnfiques de cet investissement initial se font sentir au fil du temps, car les PPP pr-voient une gestion et des financements pour toute la dure de vie des actifs et traitent donc un stade prcoce les risques attachs au projet.

Prparezlespouvoirspublicsjouerleurrle,dellaborationduprojetjusqusonterme. Mme dans le cas de PPP trs complets, les pouvoirs publics jouent un rle essentiel dans le suivi et la rglementation du projet et du secteur.

Soyezprtsreleverlesdfis. Toute relation long terme volue. Les PPP sont des partenariats et doivent tre conus en tenant compte des dfis, des changements et des solutions possibles. Il convient de traiter les problmes un niveau appropri de gestion avant quils ne se trans-forment en diffrends ou en complications encore plus graves.

Note: a. Le texte contient des avis prcis et francs lintention des dcideurs. Ces avis sont prsents de manire sommaire et gnrique et doivent tre traits comme tels.

Cet ouvrage est le fruit dune exprience personnelle acquise sur le terrain et du savoir accumul par dautres spcialistes. Le march du financement de projet et les risques que les parties acceptent de prendre varient dun endroit lautre et dun projet lautre. Compte tenu de sa pertinence pour


les marchs en dveloppement, le prsent ouvrage se concentre sur les exem-ples de pays en dveloppement. Ce texte nest pas un guide dfinitif de la rpartition des risques et des usages de march, mais plutt une introduction aux questions qui se posent dans le cadre de ce type de structures contractuelles. Compte tenu de la nature du sujet trait, un certain nombre de termes spcialiss sont utiliss tout au long de cet ouvrage : les plus frquemment utiliss sont dfinis dans le glossaire qui se trouve la fin du texte.

Pour une analyse plus approfondie des questions examines dans le prsent ouvrage, veuillez consulter Delmon, Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPP Projects and Risk (2e d., 2009) , pu-bli par Kluwer International et la Banque mondiale avec lappui du PPIAF. On se rfrera aussi au site www.worldbank.org/pppiresource pour plus dinformations sur les aspects juridiques et contractuels des PPP.

La crise qui ravageait lconomie mondiale au moment de la rdaction du prsent ouvrage a modifi fondamentalement le paysage des PPP. Nous exa-minons aussi les rpercussions de la crise conomique et financire sur les PPP.

Le chapitre 1 est une introduction aux principes fondamentaux des PPP ; il examine la nature des PPP et le climat dinvestissement ncessaire son avne-ment. Le chapitre 2 explique comment slectionner un bon projet de PPP et prparer sa mise en uvre. Le chapitre 3 examine la question du financement des PPP, les sources de financement potentielles, le fonctionnement du finance-ment de projet (galement appel financement avec droit de recours limit) et ce que les pouvoirs publics peuvent faire pour amliorer les flux de finance-ment en faveur des PPP. Le chapitre 4 dcrit les risques encourus par les pro-jets de PPP, tandis que le chapitre 5 montre comment ces risques sont rpartis parmi les parties aux projet par le biais de divers contrats de projet. Comme on le verra, les mthodes de rpartition des risques et les structures de projet varient selon les secteurs. Le chapitre 6 dcrit ce qui se passe une fois le con-trat sign, le financement obtenu et le projet de PPP mis en uvre. Le chapitre 7 rsume certaines des principales caractristiques de la rpartition des risques en matire de PPP dans divers secteurs dinfrastructure. Le chapitre 8 analyse les rpercussions des crises conomiques et financires sur les PPP et propose des options pour adapter les projets en consquence. En annexe, le lecteur trouvera un rsum des principaux messages adresss aux dcideurs publics, un glossaire des termes principaux et une liste de documents et de sites Inter-net essentiels portant sur les PPP.

5Introduction

1.1 Principes fondamentaux des PPP lheure actuelle, linfrastructure relve avant tout du secteur public : les montants investis chaque anne par le secteur public dans les infrastructures sont trs suprieurs aux sommes investies par le secteur priv. Le mcanisme des PPP permet au secteur priv de fournir des services dinfrastructure au secteur public ou daider celui-ci fournir des services dinfrastructure au public. Mme dans le cas des prestataires de services les plus publics, la participation du secteur priv est essentielle au bon fonctionnement de la prestation de services, que ce soit par le biais de contrats de construction, daccords de prestation de services, de la fourniture de produits ou de coen-treprises. Les PPP peuvent contribuer mobiliser la participation du secteur priv de faon plus efficace.

Le graphique 1.1 dcrit les structures de PPP les plus utilises6. Certains des principaux acronymes sont dfinis ci-dessous.

Graphique 1.1 : Les structures de PPP

Contrle des actifs

BOT, BOOT, DBFO, DCMF, PEI, BOO

Dsinvestissements

Concessions,sous-traitance

Contrats de location, affermages

Contrats de gestion,franchisage, E&M

Coentreprises

Contrats axs sur le rendement Coopratives,

jumelagesAutorits municipaleses ou provinciales

Priv

Mixte

Public Gestion

du presta-taire de services

Public Mixte Priv

Contrats de prestation de services Transformation en socit

6. On trouvera un expos gnral des structures de PPP et une analyse des grosses lacunes de la nomenclature actuelle dans ltude de Delmon intitule Understanding options for private participation in infrastructure: Seeing the forest for the trees: PPP, PSP, BOT, DBFO, conces-sion, lease (la Banque mondiale 2010).


Transformation en socit : un service dintrt public, proprit de ltat, est gr comme une entreprise du secteur priv et a recours des mcanismes dincitation, destins au personnel et la direction, similaires ceux qui sont utiliss dans le secteur priv. Par exemple, un service public transform en socit peut tre structur comme une socit responsabilit limite, dont le capital est contrl par le secteur public, mais qui publie lquivalent dun rapport annuel contenant un compte de rsultats, un bilan et des donnes de trsorerie, et donnant une ide prcise des finances du ser-vice public concern et des endroits o existent des pratiques non efficientes (en gnral, les comptes des services publics manquent de transparence ; il est donc difficile didentifier les pratiques non efficientes et de motiver cor-rectement le personnel dencadrement).

Contrats de performance, contrats de services, contrats de gestion et con-trats dexploitation et de maintenance (E&M) : ensemble de structures selon lesquelles la socit prive fournit des services une socit de service public /concdant (par exemple des services de gestion, des services damlioration des activits de facturation et de recouvrement, des services de rduction de pertes ou de marketing), les paiements tant gnralement lis aux rsultats.

Franchisage, coopratives, jumelages : impliquent lutilisation dun exploitant expriment ou du savoir-faire et de la rputation de services dune socit de service public par le biais du personnel et des ressources dune entreprise locale7.

7. Voir Water Operators Partnerships Africa, An Action Program to Enhance the Perfor-mance of African Water and Sanitation Utilities (2008).

7Introduction

Principaux messages lattention des dcideurs

Parnature,lesPPPsontsouples : commencez par dterminer ce dont vous avez besoin, puis formulez votre approche en fonction des besoins. Ne commencez pas par observer ce que les autres ont fait, car votre situation peut tre trs diffrente de la leur. Pour autant, il est toujours utile danalyser attentivement les expriences faites dans dautres endroits.

Confirmezrgulirementlaviabilitduprojetpourviterquilneperdedesonacuit. Tout dabord, assurez-vous que vous souhaitez crer un PPP sur une base rationnelle, fondamentalement viable, puis gardez lesprit la raison pour laquelle vous avez choisi ce mcanisme, car sa mise en uvre peut se rvler complique. Vrifiez rgulirement que le projet correspond bien aux objectifs.

LespouvoirspublicsdoiventrglementeretcontrlerlesPPP. Cette notion doit faire partie intgrante de la conception du projet. PPP ou non, le secteur public dtient toujours le pouvoir final de dcision et, en dernier ressort, sera responsable de la prestation des services publics.

Prenezencomptetouteslespartiesprenantes. Le PPP aura une incidence directe sur certaines parties prenantes (notamment les employs et la direction) et peut susciter des questions politiques ou philosophiques parmi de nombreuses autres parties. Il est certes impossible dobtenir un consensus absolu, mais les pouvoirs publics doivent prendre conscience des proccupations fondamentales existantes et y rpondre.

Construction, exploitation et transfert (BOT), construction, proprit, exploitation et transfert (BOOT), conception, construction, financement et exploitation (DBFO), conception, construction, gestion et financement (DCMF), producteur dlectricit indpendant (PEI), construction, pro-prit et exploitation (BOO) : ces concepts sont similaires. La socit du projet construit (ou remet en tat) et exploite une installation et fournit des services une socit de service public, un prestataire de services (tel quun service de sant) ou aux consommateurs production dlectricit, traite-ment des eaux, routes, hpitaux, etc. Linstallation sera transfre ou non au secteur public au terme dune priode dtermine (comme lindique parfois la lettre T situe la fin de labrviation).


Contrats de location, affermages, concessions : selon ces mcanismes, la socit du projet fournit gnralement des services directement aux consom-mateurs ; la diffrence entre ces diverses formules tient principalement au fait que la socit du projet est responsable ou non des nouveaux investisse-ments (ce nest, par exemple, gnralement pas le cas en ce qui concerne laffermage8) et quelle est propritaire ou non des actifs (cest gnralement le cas en ce qui concerne les concessions, par exemple).

Les dfinitions ci-dessus ne sont donnes qu titre de rfrence : elles ont une signification diffrente selon les personnes et sont donc inexactes et souvent trompeuses en tant que cadres de rfrence9. De surcrot, les exem-ples ne sont fournis qu titre de rfrence et ne doivent pas tre considrs comme une description exhaustive du monde des PPP. En fin de compte, le PPP est un concept souple dont les seules limites sont la crativit des par-ticipants et leur accs aux sources de financement.

1.1.1 Les PPP peuvent tre coteux et lents : en valent-ils la peine ?Mme dans les pays les plus efficaces, la prparation de projets de PPP nces-site initialement dimportants moyens financiers pour financer les travaux de slection des projets, les tudes de faisabilit et les services dexperts-conseils afin de faciliter la tche du concdant dans le cadre du processus dlaboration et dappels doffres. Au Royaume-Uni, qui a atteint un certain niveau de nor-malisation dans ce domaine, ces cots se montent, en moyenne, parmi des projets trs divers, environ 2,6 % des cots dinvestissement pendant la priode (dune dure moyenne de 36 mois) allant de la phase de prslection la clture financire10. Les pays moins expriments en matire de PPP auront sans doute besoin de plus de temps et dargent pour raliser ce type de projet. La mise en uvre satisfaisante dun projet de PPP demande donc beaucoup de temps et de ressources. Le jeu en vaut-il la chandelle ?

8. Une certaine ambigut entoure lutilisation du terme affermage . Selon certains auteurs, les accords daffermage nimpliquent aucune obligation de procder des investissements (voir, par exemple, Guislain et Kerf, Concessions-The Way to Privatize Infrastructure Sector Mo-nopolies , Viewpoint, note no 59 (Banque mondiale 1995) et Hall, Public partnership and private control ownership, control and regulations in water concessions in central Europe (mai 1997) sur le site www.psiru.org). En revanche, dautres auteurs estiment que les accords daffermage peuvent inclure lobligation dinvestir du moment que le cot de linvestissement peut tre recouvr durant la priode dexcution de laccord (voir, par exemple, Third Party Access in the Water Industry , (Tasman Asia Pacific) sur le site www.ncc.gov.au).9. Voir Delmon, (2010) note 6.10. National Audit Offi ce (Royaume-Uni), Improving the PFI Tendering Process , (mars 2007). National Audit Office (Royaume-Uni), Improving the PFI Tendering Process , (mars 2007).

9Introduction

Divers facteurs incitent le secteur public recourir aux PPP :

la sous-performance des socits de service public, souvent lie lopacit des structures de financement et des mthodes de passation des marchs inefficaces ou corrompues ;

les ressources insuffisantes du secteur public dans le domaine technique et en matire de gestion ;

des besoins en investissements suprieurs aux ressources publiques, compte tenu en particulier de la lourdeur des cots initiaux lis aux investissements dinfrastructure de grande ampleur et du cot ingal des activits dentretien priodiques ; il se peut tout simplement que le secteur public ne dispose pas des ressources ncessaires.

En gnral, on considre que les PPP prsentent les avantages suivants :

Efficience On estime souvent que le secteur priv atteint des niveaux defficience plus levs que le secteur public11. Cette diffrence a plusieurs origines :

une dmarche commerciale dans la rsolution des problmes, laccent tant mis sur le rapport cot-efficacit, notamment grce la rationalisa-tion du cot de la main-duvre et du matriel ;

une meilleure gouvernance pour amliorer la responsabilisation, ce qui permet, par exemple, de rendre les prises de dcisions moins dpendantes de considrations politiques ;

une transparence et un degr de concurrence plus levs, qui rduisent les risques dactes de corruption et mettent en vidence les cots cachs. Par exemple, de nombreux cots dopration levs souvent engendrs par llaboration de projets de PPP existent aussi dans les projets publics, mais sont simplement absorbs dans dautres budgets publics sans tre pris en compte. Les PPP rvlent ces cots cachs12.

11. assner, Popov, Pusha, Does the Private Participation mprove Performance in Electri- assner, Popov, Pusha, Does the Private Participation mprove Performance in Electri-city and Water Distribution? (PPAF 2009). Evidence from a global study in water and electrici-ty distribution (Banque mondiale, dcembre 2007). www.ppiaf.org ; Andres, Foster, uasch et Haven, The mpact of Private Sector Participation in nfrastructure: Lights, Shadows, and the Road Ahead (Banque mondiale, 2009).12. Klein, So et Shin, Transaction costs in private infrastructure projects are they too high? , Banque mondiale, Public Policy for the Private Sector, no 95 (octobre 1996).


Solution sur la dure de vie des actifs Le financement de lentretien des infrastructures par le secteur public est souvent en de des besoins, notamment dans les pays en dveloppement13. Un entretien dficient accrot fortement les besoins en investissements dinfrastructure futurs, ce qui constitue un inconvnient majeur pour ces pays. Les PPP contribuent rsoudre le problme du manque de financement en affectant un montant suffisant de fonds au projet ds son lancement. La concession peut tre accorde la socit du projet pour une priode de 25 ans ou plus, ce qui contraint la socit adopter une dmarche commerciale long terme plus approprie en ce qui concerne la rsolution des problmes et la gestion des actifs. La socit du projet est tenue dentretenir correcte-ment ses actifs pour obtenir des rsultats satisfaisants, viter dencourir des pnalits de performance et respecter les exigences de transfert la fin de la priode du projet.

Transparence et lutte contre la corruptionLa bonne gouvernance vise assurer la transparence, lgalit de traitement et le respect de la concurrence. Son absence suscite de linquitude parmi les investisseurs et les prteurs potentiels (ce qui a pour effet daccrotre le cot de largent), attnue la pression concurrentielle sur les soumissionnaires (ce qui alourdit les cots et rduit la qualit et la pertinence des solutions propo-ses) et accrot les opportunits de recherche dune rente ou de pots-de-vin et dautres formes de corruption (ce qui alourdit le cot de la ralisation des projets, provoque des retards et nuit la qualit des prestations)14. Les PPP donnent la possibilit dappliquer les pratiques de bonne gouvernance dans tous les aspects de la mise en uvre des projets et donc de rduire les pos-sibilits dactes de corruption. Par exemple :

le recours la gestion financire et fiduciaire, en particulier le cloi-sonnement des recettes et des subventions de ltat, pour dmontrer la viabilit du projet et attirer les investissements ;

un meilleur accs du public aux informations relatives au projet et au processus de passation de marchs, par exemple grce un site Inter-net consacr au projet contenant toutes les informations pertinentes sur lattribution des marchs, afin dattirer les soumissionnaires et daccrotre la concurrence ;

13. Infrastructure at the Crossroads: Lessons learned from 20 years of World Bank ex-perience , Banque mondiale (2006).14. Consulter le site www.transparency.org et le rapport du Conseil conomique et social des Consulter le site www.transparency.org et le rapport du Conseil conomique et social des Nations Unies intitul Governance in Public Private Partnerships for Infrastructure Develop-ment (2005).

11Introduction

une dmarche renforce en matire de passation des marchs dans le cadre de projets, afin daccrotre la concurrence, la transparence et les contrles ;

la fonction de suivi primordiale des bailleurs de fonds (qui risquent de perdre de largent si, par exemple, le projet donne lieu des actes de corruption), qui peut inclure, par exemple, la vrification ponctuelle des travaux, sur une base rgulire, avec le concours dingnieurs-conseils et une plus grande transparence propice la responsabilisation, ce qui cre plusieurs niveaux de supervision et de transparence supplmentaires.

Technologie, innovation et savoir-faire Le concdant peut sadresser au secteur priv pour obtenir la technologie, les innovations et le savoir-faire dont il a besoin. Grce aux incitations engendres par le projet de PPP, il disposera ainsi de comptences et de technologies auxquelles le secteur public na normalement pas accs ou de comptences et de technologies cres spcifiquement pour le projet qui ne lauraient pas t dans le cadre de mcanismes traditionnels de passation des marchs.

Sources de financement Les PPP peuvent encourager la mobilisation de sources de financement nou-velles ou supplmentaires en faveur de lamnagement dinfrastructures et crer de nouvelles opportunits de dveloppement de marchs financiers locaux, grce, par exemple :

la mobilisation des marchs financiers locaux qui nont pas lhabitude de financer directement des projets dinfrastructure, mais souhaitent exploiter les opportunits dinvestissements stables long terme ;

la maximisation de la marge de manuvre budgtaire grce la mise contribution des capacits des bilans du secteur priv et au partage des risques de faon accrotre le montant global des investissements ;

lallgement, grce la distribution des obligations financires, des ten-sions budgtaires qui sexercent sur les entreprises publiques ;

lamlioration de laccs aux capitaux et marchs financiers trangers.

1.1.2 Quels sont les principaux acteurs des PPP ?Le processus des PPP est complexe et exige la participation de diverses par-ties qui jouent toutes un rle essentiel dans la gestion des risques associs au projet. Le graphique 1.2 et lanalyse qui suit dcrivent de faon simplifie les parties gnralement incluses dans un projet de PPP et les relations fon-damentales quelles entretiennent avec la socit du projet, mais cette liste nest pas exhaustive.


Graphique 1.2 : Les parties un projet de PPP

OML/OBL/OCE Prteurs

Acheteur de la production

Socit du projet

Fournisseur dintrantsExploitant

Entreprise de construction

Concdant

Concdant Le projet BOT examin ici repose sur loctroi i) par une autorit nationale ou locale, un organisme public ou un organisme de rglementation (dsigns ici sous le terme concdant , ii) une partie prive (la socit du pro-jet ), iii) du droit de fournir des services dinfrastructure. Le concdant assure gnralement linterface entre le projet et ladministration publique. Il doit avoir le droit daccorder le projet une entit prive. Il peut tre, ou non, lorganisme public charg de superviser, grer et rglementer les ser-vices dispenss long terme. Le concdant et la socit du projet sont lis par des accords contractuels, tels que les accords de concession, les accords de mise en uvre et/ou les accords de soutien de ltat.

Socit du projetLes promoteurs identifient un projet et prparent une offre dans lespoir quil leur soit accord. En ce qui concerne les projets de PPP, ainsi que la plupart des types de consortiums ou dinvestissements trangers, cela si-gnifie gnralement que les investisseurs du secteur priv crent une nou-velle compagnie (la socit du projet ) gnralement une entit ad hoc (Special Purpose Vehicle ou SPV) responsabilit limite qui passera un march avec le concdant en vue de mettre en uvre le projet. Lutilisation dune SPV permet normalement aux promoteurs de financer le projet selon le principe du droit de recours limit (voir section 3.2.1). Le concdant peut

13Introduction

demander la socit du projet dassocier des investisseurs locaux au projet afin de promouvoir le transfert de technologie et de fournir des emplois et une formation la main-duvre locale.

La plupart des actionnaires de socits de projet souhaitent pouvoir cder leur participation ds que possible, notamment les socits commerciales et les entreprises de construction qui nont pas lhabitude de dtenir des participations long terme. Le concdant, en revanche, souhaite que les actionnaires restent lis aussi longtemps que possible au sort de la socit du projet afin que leurs intrts concident autant que possible avec ceux du concdant (projet financirement viable long terme, par exemple).

Les actionnaires de la socit du projet jouent souvent le double rle dactionnaires et des sous-traitants contractuels de la SPV. Ce conflit dintrts doit tre gr entre les actionnaires, le concdant et les prteurs. Ainsi, un actionnaire qui est confront un conflit dintrts ne devrait pas tre en mesure de ngocier ou dinfluencer la ngociation de son contrat, ni de fixer les prix. Ces questions sont gnralement traites dans le cadre dune convention dactionnaires tablie entre les parties lorigine de la cration de la SPV.

PrteursLa composition dun groupe de prteurs varie dun projet lautre. Le groupe peut se prsenter sous la forme dune combinaison de prteurs commerciaux privs, dorganismes de crdit lexportation et dorganisations financires bilatrales et multilatrales. Le financement est parfois fourni par le biais dobligations mises pour le projet, vendues sur les marchs des capitaux, ou par le biais de fonds souverains ou autres intermdiaires financiers. Les prteurs nexerant pas dactivits dans le domaine de lexploitation, la con-struction ou lassurance, ils ne souhaitent pas assumer des risques dont ils ne sont pas familiers et qui peuvent tre mieux endosss par dautres par-ties. Toutefois, les prteurs participent la plupart des phases importantes des travaux, telles que llaboration de la structure financire, la prpara-tion des documents du projet et la certification de lachvement des travaux. Ils exercent gnralement leurs pouvoirs dexamen sur le projet avec laide dun ingnieur indpendant (un conseiller technique spcialis qui surveille la construction et valide la ralisation des tapes cls, entre autres). Outre les accords de prts passs avec la socit du projet, les prteurs peuvent exiger la signature daccords directs entre eux-mmes et chaque participant au projet15.

15. Pour de plus amples dtails, voir la section 5.7 et le chapitre 29 de ltude intitule Pour de plus amples dtails, voir la section 5.7 et le chapitre 29 de ltude intitule A Contractual Guide to Major Construction Projects (1999) de Scriven, Pritchard et Delmon (ds).


Organisations multilatrales (OML) Les OML, telles que la Banque mondiale, reprsentent un groupe de pays et sont gnralement contrles et finances par leurs membres. Les OML peu-vent participer des projets en dispensant des services de conseil, en prenant des participations, en fournissant des garanties ou des services dassurance, ou en octroyant des prts. Elles peuvent fournir des financements laide de leurs propres fonds ou servir de vecteur aux financements provenant de banques commerciales. La Banque mondiale et certaines autres organisa-tions multilatrales prfrent gnralement se dcrire comme des institu-tions financires internationales (IFI) plutt que comme des organismes multilatraux. Les OML proposent aussi dautres instruments financiers, tels que les garanties et les services dassurance contre les risques politiques (voir les sections 4.10 et 5.10).

On estime gnralement que les gouvernements dploient beaucoup defforts pour sassurer que les prts aux OML sont rembourss, mme en priodes conomiques difficiles. Ce phnomne, appel l effet protecteur (umbrella effect) ou l effet de halo (halo effect) des OML, peut servir les intrts des prteurs privs qui cofinancent les prts des OML (les prts dOML telles que la Socit financire internationale organisme de la Banque mondiale sont appels prts A tandis que les cofinancements des prteurs privs sont appels prts B . Toutefois, la collaboration avec les OML impose des cots importants aux promoteurs de projets, notam-ment en raison du temps quils doivent consacrer aux procdures de passa-tion des marchs et aux normes de protection sociale et environnementale de ces organisations. Les accords de prt ou de garantie passs avec les OML incluent en gnral ce type de procdures en se rfrant la politique de lOML qui fournit lappui financier.

Organisations bilatrales (OBL) Les OBL, parfois appeles organismes de financement du dveloppement, ont des objectifs, dmarches et instruments similaires ceux des OML, mais sont finances par un seul pays. Cest le cas, par exemple, de lorganisme franais PROPARCO. Ces organisations ont gnralement pour mission de fournir une aide des pays en dveloppement spcifiques sous la forme de prts ou de prises de participation. Elles sont considres comme tant davantage soumises des considrations politiques que les OML puisquelles sont charges de raliser les objectifs politiques du pays donateur dont elles sont originaires. La participation des OBL ne se limite gnralement pas aux projets comprenant des investissements des ressortissants du pays donateur, mais certaines dentre elles appliquent une clause de provenance exi-geant que les projets financs par lOBL ne fassent pas directement concur-rence aux activits exerces par les citoyens du pays donateur.

15Introduction

Organismes de crdit lexportation (OCE) Les OCE sont crs par les pays qui souhaitent encourager explicitement lexportation de marchandises et services par leurs ressortissants. Ces orga-nismes sont traditionnellement grs par ltat, mais certains dentre eux ont t privatiss. Les OCE peuvent fournir des financements, des services dassurance ou des garanties visant promouvoir lexportation de mar-chandises et services par les ressortissants du pays dorigine. Les finance-ments sont souvent considrables et peuvent atteindre ou dpasser 85 % du prix total des exportations. Les OCE peuvent octroyer des prts directs ou garantir le remboursement des financements accords par les bailleurs de fonds commerciaux en cas de problmes politiques et/ou commerciaux. Les risques politiques couverts par les OCE incluent gnralement les violences politiques, les guerres, dautres formes dhostilits, les expropriations et les problmes de transfert de devises. Dans certains cas, les OCE couvrent les risques touchant la modification des lgislations ou des rgimes fiscaux, ou au manquement de ltat ses obligations.

Acheteur de la production Lacheteur de la production (offtake purchaser) promet dacheter lusage du projet (dans ce contexte, le terme offtake est imparfait) ou tout extrant produit (dans ce cas, offtake est plus appropri), afin de rduire les ris-ques de march encourus par la socit du projet et les prteurs. Par exemple, une socit de service public appartenant ltat sengagera acheter, en vertu dun accord dachat, llectricit produite par la socit du projet. Aux termes de laccord dachat de la production, lacheteur sengage acqurir une quantit de production minimum ou prendre en charge la totalit des cots fixes, quelle que soit la production, et crer ainsi un flux de paie-ments sr qui constituera une base importante du financement. Lacheteur de la production peut aussi tre le concdant ou un organisme public (tel quune socit de service public) troitement associ au concdant.

Fournisseur dintrantsLe fournisseur dintrants assume le risque dapprovisionnement relatif aux intrants ncessaires lexploitation du projet. Ainsi, la socit du projet est-elle protge contre le risque que le projet natteigne pas le niveau de produc-tion vis en raison dune pnurie dintrants essentiels, tels que les carburants et les matires premires. Le fournisseur dintrants veille ce quune quantit minimum dintrants soit livre selon des normes de qualit minimum et un prix fix davance. Le fournisseur dintrants peut tre tenu aussi de fournir les infrastructures, telles que les pipelines, les ports et les chemins de fer, nces-saires la livraison des intrants. Seulement certains types de projets ncessitent la fourniture dintrants (par exemple, la plupart des centrales lectriques au


charbon ou au gaz disposent daccords de fourniture de carburant). Dautres projets dpendent de la disponibilit des intrants sur le march ou ne nces-sitent aucun intrant (les routes page, par exemple). Dautres exigent un service, tel que lvacuation des boues des stations dpuration des eaux uses, plutt quun produit.

Entreprise de constructionLentreprise de construction conoit, construit, vrifie et met en service le projet. Ces tches sont gnralement accomplies dans le cadre doprations cls en main, les risques relatifs lachvement et la performance du pro-jet tant assums par lentreprise de construction, gnralement en vertu de contrats de construction cl en main16, tels que les contrats dingnierie-approvisionnement-construction (IAC). Dans la mesure du possible, le con-trat comprendra une rpartition des risques backtoback 17 selon laquelle les obligations de la socit du projet en matire de construction donc les risques de construction supports par cette socit sont attribues lentreprise de construction.

Exploitant Lexploitant exploite le projet et en assure lentretien pendant une pri-ode prolonge allant souvent de lachvement de la construction, ou de lachvement de la premire section, jusqu la fin de la priode du pro-jet. Il doit grer lapprovisionnement en intrants et lachat de la produc-tion, superviser la vrification du projet et veiller ce que lexploitation et lentretien se droulent de faon satisfaisante. La socit du projet sou-haitera lier la rmunration de lexploitant ses rsultats. Lexploitant ne souhaitera peut-tre pas assumer le risque du cot de lexploitation ou de la production effective et prfrera peut-tre tre dfray de ses cots et per-cevoir une rmunration pour la prestation de ses services. En tout tat de cause, le systme de rmunration doit inclure des pnalits et des primes de rendement pour promouvoir une exploitation efficace du projet. Ces ques-tions sont habituellement traites dans le cadre dun contrat dexploitation et dentretien (E&E).

16. La conception et la construction des installations jusqu leur achvement, de sorte quelles La conception et la construction des installations jusqu leur achvement, de sorte quelles puissent produire des flux de trsorerie et que la socit du projet nait plus qu tourner la cl pour commencer lexploitation.17. Tous les risques assums par la socit du projet sont attribus lexploitant, lentreprise Tous les risques assums par la socit du projet sont attribus lexploitant, lentreprise de construction et dautres sous-traitants ; voir chapitre 4.

17Introduction

1.2 Climat de linvestissement en matire de PPP Toute tentative de mise en uvre de projets de PPP reposant sur des mcanismes institutionnels, juridiques et financiers traditionnels en matire de marchs publics (sans que lon modifie ces mcanismes pour les adapter aux exigences particulires des PPP) est gnralement voue lchec. De toute vidence, plus la participation du secteur priv et la mobilisation des financements privs sont importantes, plus le climat de linvestissement doit tre positif. La plupart des pays qui ont adopt la formule des PPP ont appris cette leon leurs dpens. Cest pourquoi le secteur compte de nom-breuses initiatives rates et (ce qui est pire) de nombreux projets mal conus qui cotent beaucoup dargent et de temps ltat et au secteur priv.

Principaux messages lintention des dcideurs

Trouvezlesbonnesentitsparrainantes: un climat de linvestissement serein ncessite la collaboration de divers ministres et organismes publics ; lquipe dentits parrainantes doit tre la hauteur de cette tche ; une figure de proue ne suffit pas : le leadership des respon-sables politiques et leur adhsion au projet sont des facteurs essentiels.

Cherchezunquilibre: Le mieux est lennemi du bien (Voltaire) :

- le climat de linvestissement parfait nexiste pas ;

- nattendez pas davoir termin le processus de rforme pour com-mencer la prparation de projets, mais un bon climat de linvestisse-ment vous vitera beaucoup de problmes.

Grezlesattentes : du point de vue des investisseurs, la stabilit, la cohrence et la confiance sont souvent plus importantes que la recherche de la perfection.

La russite dun PPP exige la mise en place dun climat de linvestissement robuste sur chacun des fronts suivants :

les responsables chargs de piloter et de mettre en uvre le processus le processus dlaboration et de mise en uvre doit tre pilot par les personnes bnficiant du soutien politique et de la formation ncessaires, ayant accs des financements suffisants et appartenant aux organismes publics pertinents ;


les lois tayant le processus les rgles du jeu doivent permettre la rus-site des efforts dploys par ltat en protgeant les secteurs public et priv sans entraver llaboration des projets ;

largent ncessaire llaboration et la mise en uvre des projets ; dans le cas de nombreux projets de PPP, en particulier ceux qui sont financs par le secteur priv, le soutien de ltat est essentiel la viabilit commerciale du projet du point de vue des subventions ou de laccs aux financements.

Les sections suivantes examinent tout dabord les facteurs permettant de promouvoir un climat de linvestissement viable en matire de PPP (section 1.2.1), puis chaque front du climat de linvestissement : climat institu-tionnel (1.2.2), climat juridique (section 1.2.3) et climat financier (section 1.2.4).

1.2.1 Promouvoir un climat de linvestissement propice aux PPP Le graphique 1.3 dcrit les lments ncessaires la ralisation dun pro-gramme de PPP durable et de bonne qualit :

la volont politique de crer un PPP, ainsi que le rgime juridique et rgle-mentaire apte promouvoir le PPP ;

la slection, la conception et llaboration de bons projets deman-dent lidentification des projets de PPP les plus appropris et les plus ralisables, le recueil des informations ncessaires, le recrutement de conseillers de grande qualit et lhabilitation du solide groupe de gestion-naires ncessaire llaboration du projet pour le compte du concdant ;

la mise en place dun flux de recettes viable conditionne la viabilit finan-cire du projet ; il sagit de rpartir les risques commerciaux tout en pro-tgeant les investisseurs contre les risques que le concdant ou ltat sont mieux mme dassumer ;

la mobilisation des financements privs (dorigine nationale et/ou trangre) ; il faut veiller ce que les marchs financiers puissent (dun point de vue juridique, financier et pratique) fournir au projet les inves-tissements dont il a besoin (emprunts, participations et autres instruments) pour satisfaire ses besoins de financement des dpenses dquipement initiales jusquaux principaux besoins en matire dentretien et de fonds de roulement.

19Introduction

Graphique 1.3 : Les cls dun climat de linvestissement propice aux PPP

Volont politique, cadre juridique et rglementaire

Accs aux financements privs (emprunts et fonds propres)

PPP viable

Flux de recettes et renforcement du crdit

Slection, prparation et mise en uvre des projets

Il nest pas possible de crer un bon programme de PPP avec seulement un ou deux de ces lments. Mme si les lacunes existant dans certains domaines peuvent tre pallies par les capacits prsentes dans dautres domaines, aucun lment ne peut lui seul compenser tous les autres.

Le graphique 1.4 contient davantage de dtails sur la question du cli-mat de linvestissement propice aux PPP.

Le rectangle extrieur traite de questions macroconomiques, rsumes aussi dans le graphique 1.3.

Le rectangle du milieu identifie les principaux acteurs dont lintervention est ncessaire au fonctionnement des moteurs macroconomiques. Ces acteurs se composent dentits publiques et prives, mais les entits pu-bliques sont nettement prpondrantes. Il ne sagit pas dune liste exhaustive et les nombreux participants sont classs dans les groupes suivants :

secteur priv : prteurs, investisseurs, assureurs, garants, etc. ; consommateurs : notamment tous les utilisateurs qui paient pour

bnficier de services, les contribuables et dautres bnficiaires qui tirent profit de la socit du projet et/ou soutiennent le projet ;

parties prenantes : notamment les collectivits locales, les groupes de dfense des consommateurs, les associations du logement, les particuliers et tous ceux qui peuvent influer sur le contexte politique et social du projet.

Le rectangle intrieur dcrit les instruments la disposition de ces par-ticipants. Bien entendu, il ne sagit pas l dune liste exhaustive et les parties concernes sont invites faire preuve de crativit et dinnovation dans la recherche de solutions aux divers problmes poss par le projet. Toutefois,


certains instruments ont t tests et sont frquemment utiliss : ils sont mentionns ici. ce stade, il convient dattirer lattention sur lexpression exprience des PPP figurant dans cette partie du graphique. Il est impor-tant que le concdant, les investisseurs et les prteurs puissent communiquer avec les personnes qui ont lexprience des PPP pour quelles les aident comprendre le profil de risque, les conditions, les normes du march et les mcanismes de financement propres ces projets. Les PPP reprsentent une dmarche unique en matire dacquisition dinfrastructures et il ne faut pas sous-estimer la difficult de comprendre les nuances de ces structures dans divers secteurs.

21Introduction

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1.2.2 Climat instituitionelUne faon de rduire les risques dans le cadre de projets de PPP, du point de vue tant des investisseurs que des pouvoirs publics, consiste prparer les projets avec soin (en accordant suffisamment dattention la gestion du risque) et veiller ce quils saccordent avec les priorits nationales et rgionales. Les programmes de PPP doivent tre convenablement int-grs aux mcanismes de planification gnraux en raison des dangers lis ladoption dune dmarche improvise dans la slection des projets de PPP. Ceci ncessite des mcanismes institutionnels adquats.

Units de PPP Les pouvoirs publics sattacheront affecter les ressources, permettre laccs des avis spcialiss et crer la capacit institutionnelle ncessaire de sorte que llaboration, la mise en uvre et la gestion du projet se drou-lent selon des pratiques optimales. Pour fournir ces capacits, de nombreux pays utilisent maintenant des mcanismes institutionnels centraliss, situs au sein dun ministre cl (tel que le ministre des finances ou de la plani-fication) ou rattachs celui-ci ; le ministre fournit les ressources nces-saires llaboration du projet ou dautres incitations visant promouvoir le recours aux PPP. Ces mcanismes institutionnels peuvent tre coordonns par une entit ou un organisme central (souvent appel unit de partena-riat public-priv (PPP) , ou disperss parmi plusieurs entits ou organismes. Dans la prsente section, lexpression unit de PPP dsigne le mcanisme institutionnel en gnral, quil soit concentr dans un organisme central ou dispers dans plusieurs organismes.

En gnral les units de PPP ont plusieurs fonctions :

amliorer le cadre juridique/rglementaire en faveur des PPP (nouveaux projets de loi en matire de PPP ou amendements aux lois existantes en fonction des exigences du programme de PPP) ;

veiller ce que le programme de PPP soit intgr aux systmes de plani-fication globaux et que seuls les projets conformes aux priorits des pou-voirs publics soient mis en uvre ;

veiller ce que les projets protgent les intrts environnementaux et sociaux et respectent les exigences applicables ;

promouvoir les opportunits de PPP au sein des administrations pu-bliques centrales et rgionales, par exemple en participant la gestion des attentes politiques, de la slection des projets, du soutien de ltat et du financement de llaboration du projet et de sa structure ;

promouvoir les opportunits de PPP parmi les investisseurs potentiels et sur les marchs financiers.

23Introduction

Les principales fonctions dune unit de PPP peuvent tre rsumes en qua-tre catgories : le domaine juridique et rglementaire, la slection du projet, le financement du projet et la cration dun march (promouvoir les PPP au sein des administrations publiques, dans les entreprises publiques et parmi les investisseurs et financiers privs), comme lindique le graphique 1.5.

Graphique 1.5 : Principales activits de ltat en matire de PPP

Juridique/rglementaire

Slection du projet

PPI

Cration dun march

Financement public

Lunit de PPP offre un point de contact unique aux investisseurs et aux organismes publics et coordonne les activits de PPP un niveau plurisec-toriel, de sorte que le programme de PPP soit aussi uniforme et cohrent que possible aux yeux des investisseurs. Les comptences du comit inclu-ront llaboration et la diffusion des pratiques, politiques et lgislations en vigueur dans le domaine des PPP :

manuels et directives portant sur des questions pratiques telles que la ges-tion des conseillers pour lopration, la ralisation dtudes de faisabilit, la rdaction des dossiers dappel doffres, ainsi que la ngociation et le suivi des contrats ;

contrats-type, procdures et documents normaliss ; conditions remplir et processus suivre avant quun projet puisse faire

lobjet dune demande daide financire publique.

La place dune unit de PPP au sein de la structure administrative fait dbat : diverses dmarches plus ou moins complexes ont t mises en uvre travers le monde. En gnral, une unit de PPP est particulire-ment efficace lorsquelle est rattache un ministre ou dpartement cl


(tel que le ministre des finances ou de la planification) : cette formule fonc-tionne gnralement mieux que la solution consistant demander chaque ministre responsable de crer sa propre unit sectorielle (ce qui nempche pas que lunit centrale puisse tre appuye par des units sectorielles). Le mcanisme doit tre bien intgr dans le systme gnral de planification des infrastructures et de slection des projets.

Les units de PPP dotes de pouvoirs excutifs fonctionnent gnrale-ment mieux que les units qui se contentent de dispenser des services de conseil, compte tenu de la nature de leurs responsabilits18. Les pouvoirs publics souhaiteront peut-tre affecter en priorit les ressources destines la cration dun march aux projets les plus financirement viables. En con-squence, il est possible que les projets se fassent concurrence pour obtenir les ressources disponibles au titre de la cration du march. Il convient de dfinir soigneusement le terme viabilit , afin dviter de se concentrer uniquement sur les projets les plus rentables (tels que les projets de tlcom-munications et dinstallations portuaires) au dtriment de projets plus stra-tgiques pour les administrations publiques (tels que les projets touchant leau et au rseau routier).

Comit public de coordination Divers organismes publics nationaux ou locaux, financiers, environnemen-taux ou juridiques sont appels prendre des dcisions dans le domaine des PPP. Il est souvent utile de crer un comit reprsentant plusieurs organismes pour promouvoir la communication, faciliter lobtention des approbations et coordonner la dmarche globale pour en assurer la cohrence. Compte tenu du nombre dindividus et de parties intresss, un tel comit ne sera pas ncessairement lentit la mieux place pour exercer des fonctions de gestion ou de prise de dcision. Le comit de coordination ne rpond gnralement pas de la russite ou de lchec du projet et peut donc tre plus vulnrable aux ingrences de divers intrts et programmes politiques.

Gestion du risque par les pouvoirs publicsLes projets de PPP impliquent gnralement des obligations de la part de ltat (souvent appeles obligations budgtaires ), directes ou indirectes et souvent de nature ventuelle (les obligations ne se concrtisent que dans certaines ventualits). Il convient de grer et de suivre ces risques laide de mcanismes institutionnels et comptables pertinents19. Certains pays ont beaucoup souffert de navoir pas gr ces risques en priodes de crises finan-cires ou politiques.

18. Public Private Partnerships Units: Lessons for their design and use (Banque mondiale 2007).19. Irwin, Government Guarantees: Allocation and Valuing Risk in Privately Financed Infra-structure Projects (Banque mondiale 2007).

25Introduction

quipe de gestion du projet chez le concdant La russite de llaboration du projet et de la passation des marchs dans le cadre de ce projet exige que le concdant dispose dune quipe de projet dote des comptences et de lexprience ncessaires. Il est trs important que lquipe fasse preuve de continuit. Dune manire gnrale, la gestion dun projet est rarement une tche temps partiel et la modification du personnel de lquipe de projet peut fortement perturber le processus. Il est tout aussi important que lquipe de projet du concdant ait conscience que le processus de passation des marchs de PPP est trs diffrent du sys-tme de passation des marchs publics classiques. En matire de passation des marchs, lquipe de projet doit donc avoir une exprience propre au domaine des PPP. Le fait de ne pas doter ce type dquipe dun personnel et de ressources adquats a eu des consquences extrmement ngatives dans de nombreux pays.

Incitations gouvernementales lutilisation des PPPMme lorsquil existe des institutions de qualit et un personnel trs quali-fi, la structure des incitations existant au sein des ministres responsables et des entreprises publiques est souvent incompatible avec lutilisation des PPP. Alors quil faudrait recourir aux PPP dans le cadre des projets les plus viables, les ministres responsables et les entreprises publiques prfrent gnralement mettre en uvre eux-mmes les projets les plus commerciale-ment viables et confier les projets les moins rentables et les plus difficiles aux PPP une dmarche voue lchec. Les pouvoirs publics devront donc peut-tre crer des incitations spcifiques pour promouvoir lutilisation de PPP dans le cadre de projets appropris en prvenant ces tendances naturel-les. Ces incitations peuvent prendre la forme de ressources budgtaires sup-plmentaires, dune assistance technique, de financements pour llaboration de projets ou de la cration de quotas ou de mandats prcis visant mettre en uvre certains projets par le biais de PPP.

1.2.3 Contexte juridiqueOutre les mcanismes institutionnels, le systme juridique du pays hte doit crer un climat positif en matire dinvestissements. La section 4.2 exa-mine certains problmes juridiques fondamentaux susceptibles dentraver llaboration des PPP. Toutefois, dun point de vue plus gnral, les pouvoirs publics devraient envisager la cration dun cadre juridique apte encou-rager les PPP en fournissant une protection approprie aux investisseurs et

26

aux prteurs et en mettant en place un processus de passation des marchs conforme aux meilleures pratiques internationales. Dans certains pays, ceci ncessiterait le vote dune loi sur les PPP ou sur les concessions dfinissant certains principes fondamentaux20.

1.2.4 Climat financierOutre les cadres institutionnels et juridiques, les dcideurs doivent pren-dre soigneusement en compte le contexte financier, en particulier les l-ments suivants :

La russite dun portefeuille de PPP ncessite un bon assortiment de promoteurs, intresss par la mise en uvre de projets de PPP dans le pays hte et dots des ressources ncessaires pour piloter le processus dappel doffres.

Les investisseurs doivent disposer de financements importants, sous forme demprunts et de fonds propres, des conditions conformes aux projets de PPP. De prfrence, les emprunts doivent tre assortis de taux fixes, porter sur de longues chances et tre libells dans la mme monnaie que les recettes ; si ce type demprunt nest pas disponible, linvestisseur devra pouvoir recourir des mcanismes aptes pallier ce manque. Ces mcanismes peuvent prendre la forme de dispositifs per-mettant dchanger des financements taux variable contre des finance-ments taux fixe, daccords de garantie ou dchanges de devises. Les financements sur fonds propres doivent porter sur une perspective rela-tivement long terme, tant entendu que les investisseurs ne pourront se retirer avant, par exemple, cinq ans ou plus.

Lacheteur de la production doit prsenter une situation de crdit viable ou bnficier du soutien dentits solvables.

La section 3.3 examine les mesures que les pouvoirs publics peuvent prendre pour amliorer certains aspects du climat financier.

20. CNUDCI, Dispositions lgislatives types de la CNUDCI sur les projets dinfrastructure CNUDCI, Dispositions lgislatives types de la CNUDCI sur les projets dinfrastructure financement priv (Organisation des Nations Unies, 2003); CNUDCI, Guide lgislatif de la CNUDCI sur les projets dinfrastructure financement priv (Organisation des Nations Unies, 2000) ; voir aussi le site www.worldbank.org/ppi.

27

2.

LA SLECTION ET LA PRPARATION DES PROJETS

Le temps et les ressources consacrs la slection et la prparation des projets produisent dimportants dividendes en rduisant les risques dchec et en renforant lefficacit de la passation de marchs. Le processus de slection comprend gnralement plusieurs tapes : identification dune liste de projets stratgiques prsentant les caractristiques souhaites ; ralisa-tion dexamens prliminaires au sujet de ces projets ; et, finalement, ralisa-tion dtudes de faisabilit visant tablir que le projet a toutes les chances de russir sous forme de PPP. Ensuite a lieu la prparation du projet qui saccompagne de lexamen de la rpartition des risques, de lidentification des exigences du march et de la mise en place dun processus concurrentiel permettant de choisir le partenaire priv appropri.



Slectionnezsoigneusementvosprojets. Dterminez exactement ce que vous attendez du projet (accs accru, investissements, prix plus faibles ?) et slectionnez le projet en consquence.

Investissezdanslaprparation.Les efforts dploys pour choisir le bon projet porteront leurs fruits plus tard. Cest le moment de russir la conception du projet : les changements oprs par la suite cote-ront plus cher.

Slectionnezdebonsprojets.Erreurs en entre, erreurs en sortie ; refu-sez les mauvais projets.

- Slectionnez des projets de PPP robustes et viables : ils auront plus de chances dtre financs sur une base concurrentielle et donc de permettre une optimisation des ressources.

- Les projets mal conus, rpondant une demande douteuse ou reposant sur des bases fragiles risquent davantage dchouer et peuvent fragiliser en mme temps la totalit du programme de PPP.

- Un processus de slection convenable et transparent peut rassurer les investisseurs et renforcer la concurrence. La slection de projets en fonction de considrations ou priorits politiques amnera les inves-tisseurs penser quils sont confronts des risques politiques levs.

Le graphique 2.1 dcrit de faon schmatique les diverses tapes de la slection et de llaboration des projets. De nombreux projets et programmes de PPP ont chou faute davoir respect ces tapes ; il est important de ne pas tronquer le processus de slection.

2.1 Identification de projets stratgiques de PPPUn projet de PPP doit se trouver au cur du programme des pouvoirs pu-blics en matire de services dinfrastructure, par exemple dans le cadre de leur programme dexpansion au moindre cot, et sappuyer sur une sol-ide valuation de la demande. Les pouvoirs publics disposent gnralement de services de planification centraliss qui sont en mesure de procder une identification prliminaire de lensemble des projets stratgiques de ltat en matire dinfrastructures. Les autorits doivent ensuite classer ces projets selon quils doivent tre mis en uvre par le secteur public ou le secteur priv. Ces projets stratgiques sont ensuite soumis des tudes de faisabilit pralables visant dterminer les caractristiques techniques et

29La slection et la prparation des projets

financires fondamentales du projet telles que le choix de lemplacement, la conception, les types de mise en uvre possibles, les recettes et le finance-ment. Il sera alors dcid de poursuivre ou non le projet en fonction de son importance stratgique, par exemple grce une valuation des prvisions relatives au taux interne de rentabilit financire (TIRF)21, au taux interne de rentabilit conomique (TIRE)22 et aux rpercussions environnementales et sociales. Une fois que la dcision a t prise de procder aux investisse-ments dinfrastructure dans le cadre dun PPP, il convient de nommer un chef de projet et de former une quipe. Il faudra accrotre la taille de cette quipe au fur et mesure que le projet gagnera en complexit et faire appel davantage de personnel qualifi et solliciter davantage davis spcialiss au fil de lavancement du projet.

21. Le TIRF est le taux dactualisation qui galise la valeur actualise du futur fl ux de paie- Le TIRF est le taux dactualisation qui galise la valeur actualise du futur flux de paie-ments et linvestissement initial. Voir aussi TIR conomique.22. Le TIRE est le taux interne de rentabilit aprs la prise en compte des externalits (telles Le TIRE est le taux interne de rentabilit aprs la prise en compte des externalits (telles que les cots et avantages conomiques, sociaux et environnementaux) qui ne sont normale-ment pas incluses dans le calcul du TIR financier.


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2.1.1 Propositions spontanesLes investisseurs privs transmettent souvent des propositions directement aux pouvoirs publics. Pour ltat, ces propositions peuvent tre une source apprciable dides novatrices et laider identifier de nouvelles ides de projet. Toutefois, les propositions spontanes peuvent aussi tre anticoncur-rentielles et mme favoriser la fraude et la corruption si elles ne sont pas valides par des appels doffres transparents et concurrentiels. Aussi, des mcanismes ont-ils t crs pour encourager les offres spontanes tout en faisant en sorte que la slection du meilleur investisseur se fasse par le biais dappels doffres concurrentiels23. Ces mcanismes comportent un examen minutieux des propositions spontanes visant vrifier que celles-ci sont exhaustives, viables, stratgiques et souhaitables. Le projet est ensuite sou-mis un appel doffres concurrentiel, lauteur de la proposition spontane bnficiant de certains avantages :

des points de bonification sont accords lauteur de la proposition lors de lvaluation officielle des offres (cest--dire, des points supplmen-taires sont ajouts la note totale de lauteur au moment de lvaluation de son offre) ;

un droit de premption permettant lauteur de porter son offre la hauteur de la meilleure offre reue (le Swiss challenge) ;

le droit de participer automatiquement au dernier appel doffres (le sys-tme de la meilleure offre finale ) dans le cas o lon se trouve en prsence dune srie dappels doffres.

compensation verse par ltat lauteur de la proposition de projet, ladjudicataire ou aux deux.

Dans dautres pays, les craintes suscites par les offres spontanes incitent les pouvoirs publics les rejeter demble. Quel que soit le systme adopt, toutefois, il doit tre dcrit en dtail pour le bnfice de tous, afin dassurer la transparence.

2.1.2 Vrifier la viabilit du projet grce des tudes de faisabilit Le concdant (gnralement par lintermdiaire de conseillers extrieurs dots de comptences spcifiques) effectue une tude de faisabilit pour entamer la conception du projet et les prises de dcision sur la rpartition des risques majeurs cette tude est une mise jour et un prolongement de ltude de faisabilit pralable (voir ci-dessus). Ltude de faisabilit inclut un exercice de diligence raisonnable technique et financire qui aboutira

23. Hodges et Dellacha, Unsolicited Infrastructure Proposals: How Some Countries Intro-duce Competition and Transparency An International Experience Review , 2007.


un modle financier et une matrice de risques qui permettront au concdant dlaborer un projet robuste et susceptible de bnficier de concours finan-ciers, ainsi que la documentation correspondante. Ltude de faisabilit doit comprendre les lments suivants :

lanalyse des objectifs du concdant et des objectifs stratgiques sectoriels, des sources de fonds et des ressources budgtaires, de lampleur du projet et de ladhsion des autorits politiques ;

lidentification des risques et dfis juridiques qui doivent tre surmonts : qui est autoris accorder la concession ? De quelle manire les biens fonciers peuvent-ils tre acquis ? Quelles autorisations faut-il obtenir avant que le projet puisse offrir des services ?

lidentification des dfis rglementaires et politiques : quels permis et approbations faut-il obtenir ? Par quelles autorits administratives et politiques le projet doit-il tre approuv ? Quelle coordination de la ges-tion interadministrations faut-il mettre en place pour que le projet se droule de faon satisfaisante ?

ltude de commercialisation visant mesurer lapptit des investis-seurs, celui des prteurs et les principales proccupations du march au sujet du projet ;

lanalyse des options de structure, lexamen des hypothses relatives la rpartition des risques, une matrice de risques complte permettant de grer et dattnuer lensemble des risques lis au projet, lexamen des hypothses du projet, les consultations avec les investisseurs potentiels et dautres parties prenantes, et llaboration de larchitecture et de la conception juridiques de la transaction pour rpondre aux besoins du concdant et assurer lattrait financier de lopration ;

la dfinition des caractristiques techniques du projet avec la participation de lensemble des parties prenantes conformment une planification sec-torielle long terme, en valuant les autres risques majeurs lis au projet (tels que les questions daccs et de droits en matire foncire et la planifi-cation environnementale) et en veillant la viabilit technique du projet ;

une valuation financire, y compris les hypothses retenues au sujet des cots (directs et indirects) et des estimations de recettes, ainsi que toutes les hypothses du modle (concernant notamment linflation et les taux dintrt), les analyses de sensibilit (du point de vue, par exemple, de laugmentation des cots et de la baisse des recettes) et un rsum des rsultats obtenus partir du modle financier de base, y compris les aides ventuelles de ltat ;

une valuation conomique portant notamment sur les recettes que ltat percevra par le biais dimpts, de droits de douane, de droits daccise et dautres taxes, la cration demplois, le dveloppement


rgional, lamlioration de la situation des personnes directement con-cernes, lincidence environnementale, la croissance conomique, etc. ralise laide dun comparateur du secteur public et produisant un taux interne de rentabilit conomique (TIRE) qui aidera valuer le degr doptimisation des ressources offert par le projet (voir encadr 2.1 ci-dessous) ;

llaboration dun plan de passation de marchs allant jusqu la cl-ture financire, et la prparation des dossiers dappel doffres, de la note dinformation sur le projet et de tous les autres documents ncessaires.

Encadr 2.1

Optimisation des ressources

Afin de mesurer les avantages attendus dun PPP, les pouvoirs publics pro-cdent souvent une valuation de loptimisation des ressources. Celle-ci consiste mesurer les avantages que ltat tire du projet ralis par le biais dun PPP et examine un large ventail de facteurs en matire de cration de valeur : cots du cycle de vie, qualit et adquation du bien ou du service par rapport aux besoins des usagers, et externalits (croissance cono-mique, impact environnemental, mobilisation des financements, incidences sociales et gouvernance sectorielle). Il ne sagit pas dune simple analyse numrique, mais dune valuation holistique des rsultats du projet et des avantages marginaux procurs par les investissements privs et le processus concurrentiel de passation de marchs utilisa.

Note: a. Voir, par exemple, ministre des finances britannique, Value for Money Assessment Guid-ance (novembre 2006).

2.1.3 ApprobationUne fois que ltude de faisabilit est termine et que les risques majeurs ont t identifis, les pouvoirs publics peuvent dcider en toute connaissance de cause si le projet doit ou non prendre la forme dun PPP. Lapprobation du projet sous la forme dun PPP permet dassurer ladhsion des autorits poli-tiques au processus avant que les pouvoirs publics et les soumissionnaires potentiels commencent investir des ressources financires importantes dans llaboration du projet.


2.2 Prparation du projetLa prparation des PPP prend beaucoup de temps, et ncessite la participa-tion dexperts pour que les risques et les financements soient grs de faon adquate et efficiente. Il est donc ncessaire de concevoir un processus visant maximiser la concurrence tout en contenant les cots, qui soit conforme aussi bien aux impratifs politiques quaux pratiques optimales internatio-nales et qui parvienne rapidement son terme sans pour autant comprom-ettre la qualit ou la concurrence.

Le processus de passation de marchs, en outre, ncessite la production dun gros volume de documents des centaines, voire des milliers, de pages (mme si la normalisation de la documentation peut contribuer attnuer ce fardeau). Les documents techniques et juridiques doivent tre rdigs, examins, analyss, publis, discuts avec les soumissionnaires et finaliss le tout durant un laps de temps relativement court. Plus ce travail est effec-tu un stade prcoce du processus de passation de march, moins il est ncessaire de ngocier et de faire des compromis de dernire minute (ces compromis tardifs sont souvent source derreurs regrettables ou apportent des solutions mal conues sur des aspects essentiels du projet). Surtout, le domaine des PPP est trs comptitif. Les investisseurs sont slectifs et privil-gient les projets clairs, bien conus, qui refltent les priorits stratgiques de ltat et bnficient de ladhsion des pouvoirs publics. La publication de documents clairs, rdigs selon les normes du march, peut contribuer gran-dement attirer de nombreux soumissionnaires de grande qualit.



Nutilisezpasderaccourcienmatiredepassationdesmarchs. Il peut paratre plus facile de procder des ngociations directes plutt que dutiliser un processus concurrentiel de passation des marchs, mais cest une illusion. Une telle dmarche demande plus de temps et dargent. La maximisation de la concurrence grce un systme robuste et transparent de passation de marchs publics est lun des plus grands avantages de la formule des PPP.

Investirdanslaprparation. La prparation dun PPP demande du temps et de largent, qui seront gaspills si la prparation est bcle ou ralise au rabais. Le travail effectu durant la phase de prparation permet dconomiser beaucoup de temps et dargent durant les phases ultrieures du processus.

Exposezclairementvosattentesauxsoumissionnaires. Dcrivez claire-ment linvestisseur les rsultats, tapes et indicateurs quil devra res-pecter. Aidez les soumissionnaires vous offrir ce que vous souhaitez : ne les laissez pas deviner.

Soyezprtsdiscuterdevosattentes: les soumissionnaires ont peut-tre dintressantes suggestions vous faire. Prenez le temps de parler avec les soumissionnaires et profitez-en pour amliorer le projet.

Faitespreuvedeprudencelorsduchoixdeloffregagnante. Si une offre parat trop belle pour tre vraie (financirement, techniquement ou dune autre manire), il est probable que ce soit le cas. Examinez attentivement les dtails et dterminez sil sagit dune offre dfinitive et complte ; si loffre ne vous parat pas entirement convaincante, il est sans doute judicieux de la rejeter.

2.2.1 Lquipe de projetLquipe de projet doit se composer de personnes suffisamment qualifies et exprimentes et disposer des ressources financires ncessaires pour rmunrer des conseillers et financer les activits de marketing et dautres fonctions essentielles la prparation du projet. Il est important que la com-position (personnel et cadres) de lquipe soit stable, afin dinspirer con-fiance aux investisseurs et de faciliter la gestion des relations politiques.


2.2.2 Conseillers extrieursLes pouvoirs publics ont besoin de conseillers extrieurs expriments et professionnels dans les domaines financier, juridique, technique et fiscal, ainsi que dans le secteur des assurances et dautres domaines, pour identi-fier et concevoir les projets et passer les marchs correspondants. Chaque conseiller sera soumis des programmes et des mesures incitatives diffrents qui influeront sur la nature de leurs conseils et la facilit avec laquelle ltat pourra grer leur participation. Il nexiste pas de rponse aise ou claire la question de savoir comment motiver les conseillers : il sagit dune fonction de gestion complexe. Les pouvoirs publics (ventuellement par lintermdiaire de mcanismes institutionnels centraliss) devraient disposer du savoir-faire ncessaire pour grer ce type de conseillers et aider lautorit concdante viter les dangers rsultant de la mauvaise qualit et du cot lev des avis prodigus par certains conseillers.

2.2.3 Processus de passation de marchsOn trouvera ci-dessous une description des tapes dun appel doffres clas-sique. Les procdures dappel doffres ne suivent pas toutes ce schma, notamment dans les cas o le caractre du projet ou la nature et le nom-bre des soumissionnaires exigent que lon scarte de la pratique habituelle. En outre, il se peut que certains pays et certains secteurs appliquent cette procdure sous diverses formes. Certains systmes autorisent une dmarche plus ouverte en matire dappels doffres : ils introduisent plus de souplesse dans le processus pour amliorer le dialogue entre les soumissionnaires et le concdant, et modifier le projet en fonction des rsultats de ce dialogue. Lencadr 2.2 dcrit certains droits que le concdant souhaitera se rserver durant le processus dapp

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