Depenses Com Gouvernement Mediapart

COMMUNICATION A LA COMMISSION DES FINANCES, DE LECONOMIE GENERALE ET DU CONTROLE BUDGETAIRE DE LASSEMBLEE NATIONALE(ARTICLE 58-2 DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DU 1ER AOUT 2001 ET L 132-4 DU CODE DES JURIDICTIONS FINANCIERES)

Les dpenses de communication des ministres

Octobre 2011

SOMMAIREAVERTISSEMENT ...................................................................................... 5 RESUME ....................................................................................................... 7 RECOMMANDATIONS............................................................................ 11 INTRODUCTION....................................................................................... 13 CHAPITRE I LORGANISATION DE LA FONCTION COMMUNICATION.................................................................................. 17 I - Une fonction partiellement centralise au sein de chaque ministre 17 A - Lentit charge de la communication : des organisations varies .... 18 B - Le rle des autres directions et services dadministration centrale .... 21 C - Le rle du cabinet............................................................................... 22 D - Le rle des oprateurs ........................................................................ 26 II - La coordination interministrielle des actions de communication .. 30 A - Le rle du SIG.................................................................................... 30 B - Lagrment des sondages et des actions de communication .............. 32 C - La mutualisation des dpenses de communication............................. 35 III - Les stratgies de communication ...................................................... 36 A - La formalisation des stratgies de communication ............................ 36 B - Lvaluation de la performance.......................................................... 41 CHAPITRE II LES DEPENSES DE COMMUNICATION ................... 47 I - Une quantification dlicate................................................................... 47 A - Limpossible recensement comptable ................................................ 48 B - Les limites de lapproche budgtaire.................................................. 49 C - Les fragilits de lapproche dclarative.............................................. 49 II - Des niveaux de dpenses ingaux, des volutions contrastes.......... 56 A - Le montant des dpenses par ministre.............................................. 56 B - Lvolution des dpenses de 2006 2010.......................................... 58 C - La structure des dpenses : le poids des campagnes de communication .................................................................................................................. 60

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III - Des dpenses qui restent faiblement mutualises ............................ 61 A - Les dpenses du SIG .......................................................................... 61 B - Les marchs coordonns .................................................................... 63 CHAPITRE III LE RECOURS AUX PRESTATAIRES EXTERNES.. 65 I - Les sondages et tudes dopinion ......................................................... 66 A - Des dpenses globalement limites, une pluralit de prestataires ...... 67 B - Des prestations au contenu parfois discutable.................................... 73 C - Des conditions dachat parfois contestables voire irrgulires........... 77 II - Les campagnes de communication ..................................................... 83 A - Les dpenses de conception et de ralisation ..................................... 85 B - Les achats despaces publicitaires ...................................................... 92 C - Les autres dpenses .......................................................................... 100 III - Le conseil stratgique et la formation la communication .......... 104 A - Des prestations attribues dans des conditions contestables ............ 104 B - Des prestations dont le contenu et la facturation sont difficiles contrler ................................................................................................. 111 C - Une offre interministrielle peu utilise ........................................... 113 CONCLUSION GENERALE .................................................................. 117 ANNEXES ................................................................................................. 119

AvertissementPar lettre du 1er dcembre 2010, le prsident de la commission des finances de lAssemble nationale a demand la Cour des comptes de procder une enqute sur les dpenses de communication des ministres et de leurs oprateurs : rcapitulation de lensemble des dpenses de communication (analyse de lopinion et communication en direction des Franais) du service dinformation du gouvernement, des ministres et des autres structures tatiques, en examinant la situation des bnficiaires des marchs . Les contours du contrle ont t prciss par une seconde lettre, conscutive lentretien qui a runi, le 22 dcembre 2010, le rapporteur spcial de la mission direction de laction du gouvernement , le rapporteur gnral du rapport public et des programmes et le prsident de la quatrime chambre de la Cour. Des rapporteurs ont t dsigns dans les diffrentes chambres de la Cour concernes par lenqute et ont conduit les travaux dinstruction de mars juillet 2011. Les constatations provisoires issues de ces travaux ont t communiques aux ministres concerns, qui y ont rpondu. Une formation interchambres a t charge de prparer la synthse de ces constatations. Elle a adopt la synthse provisoire le 30 aot 2011 et la transmise le 14 septembre 2011 au secrtariat gnral du gouvernement, qui a rpondu le 26 septembre.

Le prsent rapport, qui constitue la synthse dfinitive de lenqute effectue, a t dlibr, le 3 octobre 2011, par la formation interchambres, prside par M. Bayle, prsident de chambre, et compose de M. Lebuy, Mmes Saliou, Dos Reis, MM. Bourlanges, Bonin, conseillers matres, Dubois, conseiller matre en service extraordinaire, le rapporteur tant M. Gourdin, conseiller rfrendaire, et le contre-rapporteur, M. Vermeulen, conseiller matre. Il a ensuite t examin et approuv le 12 octobre 2011 par le comit du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, compos de MM. Migaud, premier prsident, Bnard, procureur gnral, Picq, Babusiaux, Descheemaeker, Bayle, Bertrand, rapporteur gnral du comit, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman et Levy, prsidents de chambre.

RsumLa fonction communication est une composante part entire de laction gouvernementale. Elle concourt notamment linformation des citoyens et lefficacit de la mise en uvre des politiques. Les dpenses de communication des ministres sont le fait dune pluralit dacteurs. En effet, la fonction communication fait intervenir, dans chaque ministre, lentit ddie cette fonction, mais galement les directions mtiers , le cabinet ministriel et, parfois, un ou plusieurs oprateurs. Les rles de ces diffrents acteurs, variables selon les ministres, ne sont pas toujours clairement dfinis. Le degr de centralisation de la fonction de communication et le rle dvolu, en termes de dfinition des orientations et de gestion oprationnelle, la structure ddie diffrent sensiblement dun ministre lautre. Si le cabinet ministriel est troitement associ la dfinition de la stratgie de communication, il nest pas toujours possible disoler les dpenses qui lui sont directement imputables. La communication de chaque ministre sinsre dans un dispositif interministriel, pilot par le service dinformation du gouvernement (SIG). La traduction principale de ce pilotage interministriel rside dans la procdure dagrment des sondages et des actions de communication, globalement bien respecte, et dans la mutualisation de certaines dpenses, telles que les achats despaces publicitaires. En dpit des progrs rcents de la coordination interministrielle, des marges damlioration subsistent, comme lillustrent le poids encore limit du SIG dans la dpense totale ou labandon du projet de mutualisation des tudes et sondages. Au surplus, les critres dintervention du SIG, en financement exclusif ou en cofinancement, gagneraient tre clarifis. Les stratgies de communication ministrielles, qui sont le plus souvent formalises, ne sinscrivent pas encore vritablement dans une stratgie interministrielle cohrente. Lvaluation de la performance de la fonction communication , qui se rsume pour lessentiel la mesure de la visibilit des campagnes de communication, pourrait tre amliore, notamment en dveloppant lvaluation de limpact des actions de communication sur les comportements. Les indicateurs de performance figurant dans les documents budgtaires sont, eux aussi, perfectibles. Labsence de dfinition uniforme des dpenses de communication fragilise toute tentative de quantification et de comparaison dans le temps ou entre ministres. Ni la comptabilit gnrale, fonde sur la nature des dpenses, ni la comptabilit budgtaire, organise selon une logique de

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destination, ne permettent de mesurer prcisment le poids de ces dpenses. Cest la raison pour laquelle elles sont recenses selon une mthode dclarative. Or, la diversit des mthodes de comptabilisation retenues par chaque ministre limite la pertinence de ces donnes dclaratives. Il est indispensable que les administrations se dotent, avec le concours du SIG, dun rfrentiel des dpenses de communication, reposant sur un primtre harmonis et une nomenclature uniformise Ces difficults nempchent toutefois pas de discerner quelques grandes tendances. Les dpenses de communication des ministres contrls reprsentent une fraction trs faible de leurs dpenses de fonctionnement totales (entre 0,2 et 0,5%, sauf cas particuliers). Elles slvent, sur la priode 2006-2010, environ 600 M, et 133 M pour la seule anne 2010. Elles ont fortement progress entre 2006 et 2009, avant de diminuer lgrement en 2010 ; laugmentation des moyens du SIG ne sest pas traduite par une diminution corrlative des budgets de communication des ministres. Les campagnes de communication, et singulirement les investissements publicitaires, constituent le premier poste de dpense. Une part importante des dpenses de communication rsulte du recours, par ladministration, des prestataires externes (instituts de sondage, agences de communication, cabinets de conseil, notamment). Les dpenses de sondage des ministres sont, sauf exceptions (dfense, ducation nationale, conomie-finances), limites. Elles sont, cependant, rparties entre une pluralit de prestataires, chaque institut se voyant attribuer une catgorie spcifique dtudes, gnralement dans le cadre de marchs bons de commande. La mutualisation interministrielle de ces prestations, un temps envisage, a t abandonne, alors quelle aurait pu permettre une rationalisation des procdures, une meilleure comparabilit des rsultats, voire des gains financiers. Le contenu de certaines prestations suscite des rserves de la Cour : dune part, il arrive que des ministres commandent, des dates rapproches, plusieurs tudes portant sur des objets proches, voire identiques ; dautre part, le financement, sur deniers publics, de sondages relatifs limage personnelle des ministres ou des sujets loigns de laction du gouvernement, prte discussion. Sagissant des campagnes de communication, les ministres ont adopt des stratgies contractuelles trs diverses, adaptes leurs besoins respectifs : commandes ad hoc, marchs bote outils, accords-cadres. Cette dernire formule, exprimente au ministre de lducation

RESUME

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nationale, parat particulirement adapte aux ministres qui organisent frquemment dimportantes campagnes de communication. Les achats despaces publicitaires sinscrivent dans un march coordonn, qui permet des gains financiers significatifs quoique difficiles mesurer prcisment, une optimisation qualitative des achats et une meilleure coordination de la communication gouvernementale. La publicit la tlvision et la radio reprsente prs de la moiti des investissements publicitaires des ministres et des oprateurs membres du groupement. Lutilit des autres dpenses (subventions, parrainages, etc.) est parfois sujette caution, comme le montrent les quelques exemples tudis par la Cour. Les prestations de conseil stratgique et de formation (coaching, media training) constituent une catgorie htrogne. Dune nature minemment sensible, elles sont caractrises, plus encore que les autres catgories de prestations, par une implication troite des ministres et de leurs cabinets. Elles chappent parfois au circuit normal de la commande publique et ne font lobjet daucune mutualisation interministrielle. De manire gnrale, les relations entre les administrations et les prestataires externes ne sont pas toujours conformes aux rgles de la commande publique. Les obligations de mise en concurrence sont parfois mconnues (absence de publicit et de mise en concurrence, recours abusif la procdure adapte), sur le fondement dune interprtation contestable du code des marchs publics. Lexcution des marchs, le contrle du service fait et la conservation des pices justificatives ne sont pas toujours correctement assurs. Lurgence et la confidentialit invoques pour une partie de ces prestations expliquent, sans les justifier, certaines des pratiques constates.

RecommandationsLorganisation de la fonction communication 1. clarifier, dans chaque ministre, le rle respectif de lentit ddie la communication, des directions mtiers et du cabinet ministriel ; 2. veiller au respect systmatique des procdures dagrment mises en uvre par le SIG ; 3. mieux inscrire les priorits ministrielles dans une stratgie de communication interministrielle cohrente ; 4. complter la mesure de la visibilit des campagnes par une valuation de leur impact et par une analyse plus globale de la performance de la fonction communication ; Les dpenses de communication 5. dfinir, avec le concours du SIG, un rfrentiel des dpenses de communication, reposant sur un primtre harmonis et une nomenclature uniformise ; 6. clarifier les critres dintervention du SIG, soit en tant que pilote et financeur, soit en tant que co-financeur des campagnes de communication lances par les ministres ; Le recours aux prestataires externes 7. renforcer la sensibilisation des agents chargs de la communication aux rgles de la commande publique ; 8. respecter lobligation de publicit et de mise en concurrence pose par le code des marchs publics dans tous les cas o aucune disposition ne permet dy droger ;

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9. veiller ce que le contrle du service fait soit effectu conformment aux dispositions contractuelles et dans des conditions permettant au juge des comptes de sen assurer ; 10. relancer le projet de mutualisation des tudes et sondages, ou tout le moins recenser les montants consacrs par les ministres ces prestations et les ventuelles divergences de tarification ; 11. refuser la prise en charge, sur deniers publics, de sondages portant sur des questions trangres lexercice, par les ministres, de leurs fonctions ministrielles ; 12. limiter le recours aux marchs bote outils aux prestations urgentes ou ponctuelles et encourager, lorsque cela parat pertinent, la conclusion daccords-cadres ministriels voire interministriels ; 13. veiller ce que tous les ministres respectent le caractre obligatoire du march coordonn dachat despaces et envisager son extension dautres oprateurs ; 14. formaliser les critres doctroi des subventions, qui ne doivent pas se substituer la commande publique.

IntroductionLe calendrier resserr dans lequel sest inscrite lenqute de la Cour a impos une certaine slectivit dans le choix des dpenses contrles, des entits concernes et des axes de contrle.

I - Les dpenses couvertesLes dpenses de communication rassemblent sous un intitul unique des dpenses de nature htrogne. Ne rpondant ni une dfinition juridique ni une notion comptable, elles sont dailleurs susceptibles dtre imputes sur un grand nombre de comptes du plan comptable de lEtat et ne sont pas toujours isoles au sein dune action ou dune sous-action budgtaire. Pour la quantification des dpenses de communication, la Cour a choisi dadopter une approche extensive : en termes de dpenses couvertes : faute de pouvoir retenir a priori une dfinition prcise des dpenses de communication , diffrentes approches (budgtaire, organique, comptable, dclarative, etc.) ont t croises, afin dapprhender le sujet avec la plus grande exhaustivit possible ; en termes de priode sous revue : afin de disposer dun recul minimum et de pouvoir identifier des tendances significatives, il a t demand aux ministres de fournir des donnes couvrant la priode 2006-2010. Pour le contrle des dpenses (examen des pices comptables, contrle des conditions de passation et dexcution des marchs, etc.), la Cour a centr ses investigations sur les dpenses lies lanalyse de lopinion (sondages), aux campagnes de communication et aux prestations de conseil en communication (conseil stratgique, coaching, media training, notamment). Le contrle des dpenses a t restreint aux exercices les plus rcents (2008, 2009 et 2010). Ont t exclues du champ de lenqute les dpenses de personnel (titre 2), les dpenses de communication interne, les frais dadministration et de gestion des sites Internet et intranet, les dpenses lies la ralisation de brochures ou de revues ou encore celles lies aux actions vnementielles (participation des salons ou colloques).

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II - Les entits concernesLa prsente enqute couvre les dpenses du service dinformation du gouvernement (SIG)1 ainsi que de dix ministres, savoir, dans la configuration gouvernementale actuelle : conomie, finances et industrie ; budget, comptes publics, fonction publique et rforme de lEtat ; dfense et anciens combattants ; ducation nationale, jeunesse et vie associative ; enseignement suprieur et recherche ; culture et communication ; affaires trangres et europennes ; intrieur, outre-mer, collectivits territoriales et immigration ; justice et liberts ; cologie, dveloppement durable, transport et logement. Pour le champ sanitaire et social, la Cour renvoie son rfr du 22 dcembre 2010 relatif aux actions de communication des ministres sociaux ainsi quaux dveloppements consacrs, dans son dernier rapport public annuel, la campagne de lutte contre la grippe H1N1v. Les dpenses de communication des administrations centrales, des ministres et de leurs cabinets ont t tudies. En revanche, celles des services dconcentrs ont t exclues, en accord avec la commission des finances de lAssemble nationale. La commande formule dans la lettre du prsident de la commission des finances en date du 1er dcembre 2010 incluait les dpenses de communication des oprateurs . Cependant, il est apparu que lexamen systmatique des dpenses de communication de lensemble des organismes publics (ou mme simplement des oprateurs de lEtat au sens de la LOLF) ntait pas compatible avec le calendrier de

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Ce service a t rcemment contrl par la quatrime chambre de la Cour (cf. le rfr du 28 mai 2010, auquel le Premier ministre a rpondu le 22 juillet 2010). Pour les besoins de la prsente enqute, la Cour a examin les suites donnes par le SIG aux observations formules lissue de ce contrle.

INTRODUCTION

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la prsente enqute. En pratique, seule lagence de l'environnement et de la matrise de l'nergie (ADEME) a fait lobjet dun examen dtaill.

III - Les axes de contrleConformment la commande de la commission des finances de lAssemble nationale, la Cour sest attache : quantifier les dpenses de communication (hors titre 2), analyser leur volution rcente et leur structure (par grandes catgories) ; vrifier que le recours des prestataires privs (instituts de sondage, agences de communication, etc.) respecte la rglementation de lachat public, et notamment le code des marchs publics lorsquil est applicable ; tudier les conditions de facturation et la ralit des prestations fournies (dcomposition du prix, justification du service fait, notamment). La question de la rpartition des rles et des modalits darticulation entre les ministres et le SIG a galement fait lobjet dune attention particulire. En revanche, la Cour na pas tudi lefficacit des actions de communication mises en place et sest borne contrler lexistence doutils permettant de mesurer cette efficacit. Le prsent rapport dcrit, dans une premire partie, lorganisation de la fonction communication au sein des ministres concerns par lenqute. Il analyse ensuite lvolution et la structure des dpenses de communication, sous rserve des difficults que soulve leur quantification. Enfin, il examine les conditions dans lesquelles les ministres recourent des prestataires externes pour trois catgories de prestations : sondages et tudes dopinion ; campagnes de communication ; conseil stratgique et formation.

Chapitre I Lorganisation de la fonction communicationDans la plupart des ministres, la fonction communication nest que partiellement centralise et fait intervenir une pluralit dacteurs. Elle sinsre dans un dispositif interministriel, pilot par le SIG. Les actions de communication sinscrivent gnralement dans une stratgie formalise et font lobjet dune valuation dont les modalits pourraient tre amliores.

I - Une fonction partiellement centralise au sein de chaque ministreTous les ministres comportent une structure charge de la communication, dont le positionnement dans lorganigramme et lintitul exact varient dun ministre lautre. La centralisation de la fonction communication reste toutefois partielle, compte tenu du rle que jouent les autres services dadministration centrale, les cabinets ministriels et les oprateurs sous tutelle.

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A - Lentit charge de la communication : des organisations varies1 - Le positionnement de la fonction communicationLorganigramme de presque tous les ministres comporte une structure en charge de la communication. La nature juridique, le rattachement et lintitul de cette structure varie dun ministre lautre. Intitul et rattachement de la structure charge de la communicationMinistre Affaires trangres Culture Dfense Ecologie Economie et finances Education nationale Enseignement suprieur Intrieur Justice Travail, sant, solidarits Source : Cour des comptes Intitul Direction de la communication et du porte-parolat. Dpartement de linformation et de la communication (DIC) Dlgation linformation et la communication de la dfense (DICOD) Direction de la communication (DICOM) Service de la communication (SIRCOM) Dlgation la communication (DELCOM) Dlgation linformation et la communication (DICOM) Dpartement de linformation et de la communication (DICOM) Dlgation linformation et la communication (DICOM) Rattachement Secrtaire gnral Cabinet Ministre Secrtariat gnral Secrtaire gnral Secrtariats gnraux Secrtariat gnral Secrtariat gnral Ministre

La structure charge de la communication est, dans la majorit des cas, rattache au secrtariat gnral. Le ministre de la dfense et les ministres sociaux, o les dlgations en charge de la communication relvent directement du ministre, et le ministre de la culture, dont le dpartement de linformation et de la communication est rattach au cabinet, font figure dexceptions.

LORGANISATION DE LA FONCTION COMMUNICATION

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Gnralement, lentit charge de la communication exerce une double fonction, stratgique (dfinition de la politique de communication du ministre) et oprationnelle (conception, ralisation et mise en uvre des actions de communication), au service des directions et services du ministre, selon une logique prestataire / client. Dans certains ministres (dfense, affaires trangres), le chef de lentit charge de la communication assure galement la fonction de porte-parole du ministre. Ce nest pas le cas au ministre de la justice, dont le porte-parole nest pas rattach au DICOM mais au cabinet du garde des Sceaux. Certains ministres ont mis en commun communication sous lgide dune entit unique : leur fonction

la dissociation des ministres de lducation nationale et de lenseignement suprieur, en 2007, na pas conduit remettre en cause lexistence de la dlgation la communication cre en 2002 ; cette structure a simplement t place sous lautorit conjointe des deux ministres. Une partie des activits (sondages, veille, sites Internet, notamment) est mutualise ; certaines tches restent toutefois spares et lun des sept bureaux de la DELCOM est spcialement ddi la communication du ministre de lenseignement suprieur et de la recherche ; les ministres conomiques et financiers disposent, de longue date, dune structure commune en charge de la communication, plateforme interministrielle de services baptise depuis 2003 service de la communication et rattache depuis 2010 au nouveau secrtaire gnral de ces ministres ; les ministres sociaux se sont dots, fin 2006, dune dlgation unique charge de coordonner la communication dans les domaines de la sant et du travail.

2 - Les effectifs de lentit charge de la communicationAu total, dans les ministres contrls, les entits en charge de la communication emploient un effectif total estim quelque 653 ETP en 2010, auquel il faut ajouter la centaine dETP du SIG. De manire gnrale, les effectifs ddis la communication enregistrent, sur la priode rcente, une nette diminution.

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Les effectifs des services de communicationLa DCP du ministre des affaires trangres compte, en 2010, 33,5 ETPT, soit un effectif infrieur de 20 % celui qui tait ddi la fonction communication en 2008 (48,9 ETPT). La rorganisation de mars 2009 sest traduite par la suppression dune sous-direction et de neuf postes de travail. Au ministre de la culture, leffectif du DIC est de 45 ETP en 2010, en baisse de 10 % par rapport 2006 (50 ETP). Au ministre de lcologie, la DICOM compte 84,3 ETP en 2010, contre 93,5 ETP en 2008. Avant la cration de cette direction, les effectifs ddis la communication dans les diffrentes entits fusionnes taient estims 132 ETP. Les effectifs du SIRCOM des ministres conomiques et financiers ont diminu de plus dun tiers en cinq ans, passant de 194 ETP en 2006 129 ETP en 2010. Cette diminution est lie au recentrage du SIRCOM sur une fonction dagence de communication et au transfert ou labandon de certaines activits, dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP). Au ministre de la dfense, la DICOD est dote, en 2010, de 192 ETP, en baisse de 9 % par rapport 2006 (212 ETP). Leffectif de la DELCOM du ministre de lducation nationale slve, en 2011, 70,5 ETP, soit un niveau peu prs stable par rapport 2006 (71,1 ETP). Les effectifs sont toutefois orients la baisse depuis 2008 (76,7 ETP). Au ministre de lintrieur, leffectif de la DICOM tait de 75 ETPT au 31 dcembre 2010, soit un effectif trs infrieur celui du service de linformation et des relations publiques dont la DICOM a pris la suite, qui comptait une centaine dagents. Au ministre de la justice, la DICOM compte, en 2010, 24 ETP, contre 42 en 2008. Cette forte diminution apparente des effectifs sexplique notamment par le transfert au bureau du cabinet de 11,6 ETP loccasion de la transformation du SCICOM (service central de linformation et de la communication) en DICOM lors de la rorganisation de juillet 2008. Fin 2010, leffectif du SIG tait de 96,8 ETPT, en baisse denviron 7 ETPT par rapport 2006.


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B - Le rle des autres directions et services dadministration centraleLa structure en charge de la communication est gnralement charge de dfinir et de mettre en uvre la politique de communication du ministre. Mais il est rare quelle dispose, en la matire, dun monopole. Dans la plupart des cas, la fonction communication fait intervenir, des degrs divers, dautres services du ministre, en amont ( directions mtiers ) comme en aval (services achats) de la chane de la dpense. Lannexe n2 prcise, pour chacun des ministres contrls, le rle que ces services jouent dans le domaine de la communication et les relations quils entretiennent avec la structure ddie cette fonction. Dans certains ministres (affaires trangres, ducation nationale et enseignement suprieur), la fonction communication est relativement centralise. La structure ddie cette fonction gre la quasi-totalit des dpenses de communication ; les autres directions et services, sils sont associs llaboration de la stratgie et la dfinition des besoins, ninterviennent que marginalement dans la gestion oprationnelle des actions de communication. En revanche, dans dautres ministres, une part significative des dpenses et des effectifs ddis la communication ne relvent pas de la structure en charge de cette fonction. Par exemple, au ministre de la dfense, la DICOD ne reprsente que 16 % des effectifs et 35 % des dpenses de communication. De mme, au ministre de la justice, les effectifs de communicants des trois directions de rseau (32 ETP) sont suprieurs ceux de la DICOM, qui ne gre que le quart environ des dpenses de communication du ministre. Enfin, au ministre de lintrieur, la fonction de communication mobilise, dans les services oprationnels, 96 agents, soit davantage qu la DICOM ; ces services sont lorigine de prs des trois quarts de la dpense de communication (dont les deux tiers pour la DGPN et la DGGN). Certains ministres se sont dots dorganisations originales qui visent concilier la centralisation de la fonction de communication et la prise en compte des besoins de chaque direction mtier . Au ministre de lcologie, chaque direction gnrale est dote de correspondants communication , placs sous leur autorit fonctionnelle mais rattachs hirarchiquement la DICOM ; ils assurent linterface entre leur direction gnrale et la DICOM. Au sein des ministres conomiques et financiers, les directions et services conservent des crdits de communication propres mais peuvent en dlguer la gestion au SIRCOM, ce quils font de plus en plus ; ce service gre ainsi, en 2010, plus de 80 % des crdits de communication des ministres conomiques et

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financiers (dont seulement la moiti sur son propre budget). Au ministre de la culture, le DIC reprsente peine plus de la moiti des effectifs ddis la communication mais assure lordonnancement de la quasitotalit des dpenses. De manire gnrale, une clarification des rles dvolus respectivement la structure en charge de la communication et aux directions mtiers parat, dans la plupart des ministres, ncessaire, tant pour la dfinition des orientations stratgiques que pour la mise en uvre oprationnelle des actions de communication.

C - Le rle du cabinet1 - Les conseillers en charge de la communicationDans la plupart des cabinets ministriels, la communication relve dun conseiller spcifiquement ddi cette fonction. Cest notamment le cas des cabinets du ministre de la culture (o le conseiller communication est aussi en charge des relations publiques ), du ministre de lcologie et des secrtaires dEtat qui lui sont rattachs (un conseiller presse et communication par cabinet), ou encore des ministres de lducation nationale et de lenseignement suprieur et de la recherche. La communication est parfois confie une quipe compose de plusieurs conseillers et/ou collaborateurs. Ainsi, au sein du cabinet du ministre de la dfense, en mai 2011, trois conseillers intervenaient dans le domaine de la communication : une conseillre pour la communication et la presse ; une conseillre technique pour les prises de parole publiques du ministre ; un conseiller technique pour les tudes et analyses. Dans les cabinets relevant de la sphre affaires trangres , six personnes au total sont chargs de la communication. De mme, au sein des cabinets des ministres conomiques et financiers, chaque conseiller pour la communication est assist dun attach de presse, charg de mission. Au cabinet du ministre de lintrieur, le conseiller charg de la communication est assist de collaborateurs pour des domaines particuliers comme les relations avec la presse, les rponses aux questions des sites web ou encore la rdaction des discours ; le nombre de ces chargs de mission a vari de un trois depuis 2006. Les conseillers pour la communication et la presse des ministres placs auprs du ministre de lintrieur (collectivits territoriales et outre-mer) peuvent sappuyer sur les ressources du cabinet du ministre de lintrieur. Au sein du cabinet du ministre de limmigration, de lidentit nationale et du dveloppement, les actions de communication taient gres par quatre personnes (un conseiller, un attach de presse et deux secrtaires).


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Le ministre de la justice fait figure dexception. En effet, au sein du cabinet, prs de 15 ETP sont ddis la communication : un conseiller, deux agents au sein du porte-parolat et 11,6 ETP au sein du bureau du cabinet, dont 8 au ple presse 2. Ce ple presse est issu de la rorganisation de 2008, lors de laquelle le service central de linformation et de la communication (SCICOM), vocation transversale, a t transform en un dpartement de l'information et de la communication (DICOM) aux attributions plus restreintes.

2 - Le rle du cabinet en matire de communicationDe manire gnrale, et plus encore en matire de communication, le rle du cabinet ministriel est dimpulser la politique du ministre et de dfinir sa stratgie. A ce titre, il valide la stratgie de communication du ministre et supervise les campagnes les plus significatives. Dans tous les ministres, les relations entre le cabinet et la structure ddie la communication sont donc troites, mme si le ministre de la culture est le seul avoir fait le choix de rattacher organiquement cette structure au cabinet. Par exemple, au ministre de lcologie, le cabinet organise chaque semaine une runion avec la DICOM depuis 2008, runion largie aux cabinets des deux secrtaires dEtat depuis novembre 2010. De mme, au sein des ministres de lducation nationale et de lenseignement suprieur, le dlgu la communication et les conseillers en communication des deux ministres se runissent de manire hebdomadaire. En ce qui concerne plus spcifiquement la communication politique du ministre ( supposer que celle-ci puisse tre nettement distingue de la communication institutionnelle du ministre), le rle du cabinet est, naturellement, encore plus important. Il agit ici comme prescripteur direct et intervient non seulement dans llaboration de la stratgie, mais galement dans la dfinition du contenu des actions, dans le choix des prestataires et dans le suivi de lexcution des prestations.

3 - Les dpenses de communication des cabinetsLidentification des dpenses de communication des cabinets est dlicate. En effet, pour la mise en uvre des actions, le cabinet sappuie sur les services administratifs, et plus particulirement sur la structure charge de la communication. En rgle gnrale, il ne dispose ni dune2

Le ple presse assure la veille en matire de presse crite, audiovisuelle et en ligne, les relations presse, et la conception, ralisation et diffusion de revues, synthses, analyses, communiqus et dossiers de presse.

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enveloppe de crdits propres ni du pouvoir dengager juridiquement le ministre. Ainsi, au ministre de lcologie, la communication du ministre pilote par le cabinet est mise en uvre par la DICOM, notamment pour ce qui est de la passation des marchs. En ce qui concerne les ministres de lducation nationale et de lenseignement suprieur, c'est la DELCOM qui, seule, assure la gestion de la totalit des crdits de communication des deux ministres, quelle quen soit lorigine ; ni les cabinets des ministres, ni les directeurs d'administration centrale ne disposent de budgets de communication autonomes, mme si certaines dpenses de rception, de reprsentation ou de dplacement imputes sur les rgies des cabinets peuvent tre considres comme relevant de la communication au sens large. Il en va de mme au ministre des affaires trangres, o la DCP agit comme prestataire pour le compte du cabinet : elle met en uvre les procdures de passation des marchs, passe les commande et met les mandats de paiement, et prend en charge les dpenses sur ses propres crdits. Toutefois, en 2010, le cabinet du ministre a pass, aprs une procdure adapte, un march de communication, conseil et assistance avec la socit GALICIE Consulting SARL, pour un montant de 39 984 HT. Ce march a t conclu en dehors de toute consultation de la DCP, qui nen a mme pas t informe. Lanalyse de loffre du prestataire a t effectue par le chef de bureau de la gestion financire et administrative de lHtel du Ministre. Le chef de cabinet a choisi le titulaire et sign le march. Le paiement a t effectu sur les crdits de lHtel du Ministre. Certains ministres sont en mesure disoler, au sein de la dpense de communication totale, la part imputable aux actions spcifiquement engages par le cabinet : au ministre de la culture, les dpenses de communication du cabinet reprsentent, en moyenne, environ 10 % des dpenses ordonnances par le DIC (ex : 436 797 sur un total de 4 047 218 en 2010) ; au ministre de la dfense, les restitutions CHORUS permettent disoler, au sein des centres de cots correspondant aux deux cabinets ministriels, les dpenses relevant du centre financier DICOD communication. En 2010, celles du cabinet dfense se sont leves 146 429,09 , soit moins de


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2 % des dpenses totales de la DICOD3. Toutefois, les rgles qui prsident limputation sur le centre de cot cabinet sont obscures et il est probable que certaines dpenses prises en charge par le SPAC ou par la DICOD la demande du cabinet ne soient pas comptabilises dans ce total ; sagissant des ministres conomiques et financiers, le SIRCOM est en mesure de fournir la ventilation de ses dpenses par donneur dordre . Il ressort de ces chiffres que les cabinets ministriels ont t linitiative, en 2010, denviron 42 % des dpenses du SIRCOM (3,9 M sur un total de 9,3 M), soit prs de 19 % de la dpense de communication totale des ministres. Les cabinets les plus consommateurs de crdits de consommation ont t ceux de la ministre de lconomie (1,5 M), du secrtaire dEtat au commerce, lartisanat, aux PME, au tourisme et aux services (1,1 M) et du secrtaire dEtat lemploi (0,8 M)4. Seuls certains cabinets disposent dune enveloppe de crdits de communication distincte de celle de ladministration et gre de manire autonome. Ainsi, une partie des actions de communication dcides par les cabinets du ministre de lintrieur et du ministre dlgu charg des collectivits locales sont gres par le bureau du budget et du fonctionnement de ladministration centrale (BBFAC) de la DEPAFI, sans intermdiation de la DICOM5. Il sagit notamment de dpenses de sondages ncessitant la passation de marchs. Les dpenses de communication engages leur initiative sont imputes sur le budget de fonctionnement qui leur est notifi chaque anne par le secrtaire gnral. Les cabinets passent directement commande auprs des fournisseurs, ventuellement aprs mise en concurrence informelle ; le bon de commande est transmis au BBFAC, qui enregistre un engagement juridique dans le logiciel comptable. Toutefois, ni les cabinets ni la DEPAFI ne tiennent de comptabilit spcifique des dpenses de communication. Celles-ci ont pu tre3 Les trois quarts de ce montant correspondent un march pass par la DICOD pour la communication de voisinage lie aux travaux sur le site de Balard. Le ministre na pas t en mesure de justifier le rattachement de cette dpense au centre de cot cabinet . 4 En 2009, cest le cabinet du ministre du budget qui avait t lorigine des dpenses de communication les plus leves (2,8 M sur un total de 5,7 M tous cabinets ministriels confondus). 5 En revanche, le cabinet du ministre charg de loutre-mer a, depuis 2009, dlgu la gestion de ses actions de communication la DICOM.

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reconstitues partir dune liste de prestataires tablie de faon empirique, mais leur exhaustivit nest pas garantie. Sur la priode 2006-2010, les dpenses de communication des cabinets ainsi reconstitues slvent environ 4,5 M (1,49 M pour les ministres de lintrieur et des collectivits territoriales, 2,99 M pour le ministre de loutre-mer), soit environ 12 % des dpenses de fonctionnement des cabinets et prs de 14 % de la dpense de communication totale des ministres concerns. Les dpenses des cabinets du ministre de lintrieur et du ministre des collectivits territoriales sont principalement lies des prestations de conseil en communication, des sondages et tudes dopinion et des abonnements de presse. Celles du cabinet du ministre de loutre-mer, en revanche, se composent essentiellement de campagnes de communication6 et de dpenses vnementielles. Par ailleurs, les dpenses de communication du cabinet du ministre charg des affaires europennes sont prises en charge par la direction des affaires financires (DAF), qui dtient le pouvoir adjudicateur, mais agit uniquement comme prestataire excutant. Le bureau des interventions de la DAF gre les crdits et engage les dpenses, mais cest le cabinet, service prescripteur, qui certifie le service fait. Ces dpenses reprsentent, sur la priode 2007-2010, un montant total de 1 193 900 , soit moins de 5 % des dpenses de communication totale du MAEE. Si lon excepte lanne 2008, marque par la prsidence franaise de lUnion europenne, ces dpenses restent trs limites au regard de celles prises en charge par la DCP. La prise en charge des dpenses de communication des cabinets ministriels par dautres services que ceux ddis la communication est source dinconvnients. Elle empche de disposer dune vision densemble des dpenses de communication, tous donneurs dordre confondus, et ne permet pas aux cabinets de bnficier de lexpertise de spcialistes de la communication.

D - Le rle des oprateurs1 - Les moyens consacrs la communication par les oprateursTout oprateur de lEtat intervient, potentiellement, dans le champ de la communication, pour faire connatre et valoriser son activit auprs du grand public. Lenqute de la Cour sest limite un oprateur dont la6

Notamment, en 2009, dans le cadre des tats-gnraux de loutre-mer et du rfrendum sur lvolution institutionnelle de loutre-mer.


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communication est le cur de mtier et qui participe directement et de manire significative la politique de communication de son ministre de rattachement : lagence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME), sous tutelle du ministre de lcologie. Lune des missions de lADEME consiste raliser des actions dinformation et des campagnes de communication thmatiques de grande ampleur pour faire voluer les mentalits et les comportements et pour sensibiliser les diffrents acteurs socio-conomiques aux problmatiques environnementales. En 2010, environ 31 ETPT se consacrent, au sein de la direction de la communication et de la formation (DICOF) de lADEME, la fonction communication, soit environ un tiers des effectifs de la DICOM du ministre. En revanche, les dpenses de communication de lADEME, qui ont fortement augment loccasion de la mise en uvre du Grenelle de lenvironnement , reprsentent prs du triple des dpenses de communication du ministre (hors scurit routire). Les dpenses de communication des oprateurs relevant des autres ministres nont, en revanche, pas t tudies en dtail. Les lments prsents dans lencadr ci-aprs sont donc fournis titre de simple information. Les actions de communication des oprateursLes 81 oprateurs rattachs au ministre de la culture (muses nationaux, thtres nationaux, coles dart et coles darchitectures) mnent des actions de communication pour valoriser leur activit. Toutefois, aucun oprateur ne joue un rle spcifique ou majeur dans la communication des actions et de la politique ministrielle. Au ministre de la dfense, un seul oprateur intervient en matire de communication : ltablissement de communication et de production audiovisuelle de la dfense (ECPAD), tablissement public plac sous la tutelle de la DICOD, qui intervient davantage en tant que fournisseur dimages quen tant que communicant part entire. Les moyens financiers de lECPAD restent globalement stables depuis 2008. En 2010, il a reu une subvention de 19,5 M auxquelles sajoutent des recettes commerciales denviron 2,79 M. Il emploie 300 ETP, dont 105 sont comptabiliss dans les effectifs de la fonction de communication du ministre.

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Dans le secteur de lducation nationale et de lenseignement suprieur, l'ONISEP a la responsabilit de l'information d'orientation concernant les mtiers et les formations. Le rseau form du centre national (CNDP), des 31 centres rgionaux (CRDP) et des 86 centres dpartementaux de documentation pdagogique dite, produit et diffuse les ressources pdagogiques et administratives destines aux professionnels de l'enseignement. Dans le primtre du ministre de lintrieur, lagence nationale des titres scuriss (ANTS), tablissement public administratif, participe aux actions de communication du ministre relatives ses missions (ex : gestion dun site Internet permettant aux professionnels de l'automobile et aux particuliers de sinformer et deffectuer certaines dmarches administratives). La cellule de communication de lANTS comporte trois agents. La DICOM apporte son soutien aux campagnes et actions de communication de lagence. Au ministre de la justice, certains oprateurs, lagence publique pour limmobilier de la justice (APIJ), lcole nationale de la magistrature (ENM) et ltablissement public du palais de justice de Paris, (EPPJP) mettent en uvre des actions de communication et disposent deffectifs ddis cette fonction (un ETP lAPIJ, cinq lENM). Leurs dpenses sont toutefois ngligeables au regard de celles du ministre. Par exemple, en 2010, les dpenses de communication de lAPIJ et de lEPPJP se sont leves 67 647 , soit environ 1 % de celles du ministre. En ce qui concerne les ministres sociaux, lIGAS estimait, dans un rapport rcent limit au champ sanitaire, que les effectifs ddis la communication au sein des oprateurs taient clairement suprieurs ceux de leurs autorits de tutelle.

2 - La coordination entre les ministres et leurs oprateursCertains ministres se sont dots doutils de coordination des actions de communication organises par leurs oprateurs. Dans dautres cas, cette coordination demeure informelle voire quasi-inexistante. Les rapports entre le ministre de lcologie et lADEME sorganisent sous la forme de protocoles de communication . En outre, pour les campagnes qui sintgrent dans des plans gouvernementaux (plan climat et plan national de rduction des dchets), un comit de pilotage pilot par lADEME associe les ministres de tutelle de lagence et le SIG. Enfin, depuis 2009, compte tenu des missions renforces confies lADEME dans le cadre du Grenelle de lenvironnement7, une7 Conformment aux travaux du comit oprationnel 34 du Grenelle de lEnvironnement, dont il a t demand lADEME dassurer la co-animation.


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coopration beaucoup plus intense sest dveloppe avec la DICOM du ministre : un comit de pilotage se runit au moins deux fois par mois. En revanche, les tudes et sondages commands par lADEME ne sont pas systmatiquement soumis la validation du ministre, mme si celuici en est rgulirement inform, notamment dans les cas o leurs rsultats sont publis dans la presse. En ce qui concerne les autres tablissements publics relevant du ministre de lcologie, une coordination formelle existait jusquen 2008, travers des runions rgulires et des protocoles de communication. Depuis 2008, la coordination existe toujours mais elle est moins formalise. En particulier, les protocoles de communication nont plus un caractre systmatique, car ils ne sont plus jugs ncessaires par la DICOM, compte tenu de lvolution des habitudes de travail et de la qualit de linformation fournie par les oprateurs. Au ministre de la culture, certaines actions de communication, transverses plusieurs oprateurs, sont coordonnes et prises en charge financirement par le DIC : valorisation des tablissements denseignement suprieur dans le cadre de salons, campagne sur la gratuit des muses pour les moins de 26 ans, clbrations du cinquantenaire du ministre de la culture Il arrive aussi que le DIC prenne en charge directement des dpenses de communication dun tablissement public8. Dans le champ sanitaire et social, la Cour a relev, dans son rfr, que larticulation de la DICOM avec les oprateurs sous tutelle demeurait limite. Au-del de runions ponctuelles sur certaines campagnes, il nexiste pas de calendrier des actions de communication de lensemble des oprateurs ni de rendez-vous rguliers. La DICOM sappuie sur le calendrier des campagnes ralis par le SIG, au sein duquel ne figurent que les campagnes des organismes membres du groupement dachat despaces (ANSP, INCA et INPES).

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Ainsi, les dpenses de communication lies la rouverture au public du muse Jean-Jacques Henner en novembre 2009 ont t finances sur les crdits du DIC hauteur de 26 030 TTC.

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II - La coordination interministrielle des actions de communicationA - Le rle du SIG1 - Le cadre lgislatif et rglementaireLe SIG est un service plac sous lautorit du Premier ministre dont les missions sont dfinies par le dcret n2000-1027 du 18 octobre 2000. Les deux premires missions correspondent aux responsabilits propres du SIG. Les deux autres revtent une dimension interministrielle : entreprendre des actions dinformation dintrt gnral caractre interministriel sur le plan national et () dans le cadre des services dconcentrs de lEtat ; apporter une assistance technique aux administrations publiques et coordonner la politique de communication de celles-ci, en particulier en matire de campagnes dinformation et dtudes dopinion . Trois circulaires successives du Premier ministre ont prcis les contours de la mission de coordination dvolue au SIG : la circulaire du 1er juillet 2002 dfinit les rgles et procdures qui sappliquent la mise en uvre des actions et des campagnes dinformation, la ralisation des tudes et des sondages et lvaluation des sites Internet. Le SIG est expressment dsign comme le gestionnaire de ces procdures et linterlocuteur privilgi des ministres ; la circulaire du 23 mars 2006 rappelle les rgles applicables aux tudes et sondages (agrment, ralisation des tudes, usage des rsultats) et aux actions de communication (agrment, slection des prestataires, conseil et assistance technique, optimisation des moyens, relais de la communication gouvernementale, valuation, bilan et archivage). Ces rgles sont, dans lensemble, similaires celles instaures en 2002 ; la circulaire du 3 octobre 2008 vise la mise en uvre d une communication planifie et conduite dans la dure qui sappuie sur un effort de rationalisation des moyens . Cette rationalisation passe par deux nouvelles orientations : la mise en place dun planning stratgique de la communication


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gouvernementale (cf. infra) et le dveloppement de la mutualisation. Le rle de coordination du SIG se concrtise dans les runions mensuelles des directeurs de la communication de chaque ministre, organises au SIG pour faire le point des campagnes gouvernementales, changer sur les sujets dintrt commun et sur les bonnes pratiques ou trouver des solutions sur des problmes communs. Des groupes de travail thmatiques ont galement t constitus, notamment sur les questions relatives Internet ( stratgie web , circulaire Internet de lEtat, rseaux sociaux). Divers clubs fonctionnels (webmestres, veilleurs) permettent la mise en commun des bonnes pratiques.

2 - La cration phmre dun poste de dlgu interministrielLe poste de dlgu interministriel la communication a t cre par le dcret n2008-335 du 14 avril 2008. Plac auprs du Premier ministre, il est charg de veiller la coordination des actions dinformation et de communication du gouvernement. [Il] est tenu inform des projets de communication envisags par les membres du gouvernement. Il suit la prparation et la mise en uvre de ces actions. Il en value laudience et lefficacit. Il coordonne les dispositifs dtudes dopinion et de presse mis en uvre par les ministres. A ce titre, il est saisi, pour approbation, de tout projet dtude propos par un ministre. M. Thierry Saussez a cumul, davril 2008 octobre 2010, les fonctions de directeur du SIG et de dlgu interministriel la communication. Mme Vronique Mly, qui lui a succd le 1er avril 2011 en tant que directrice du SIG, na pas reu le titre de dlgue interministrielle. Cette fonction a, peu aprs, t supprime (dcret n2011-459 du 27 avril 2011). La Cour avait soulign, lors du contrle du SIG, la faiblesse des attributions du dlgu interministriel. Elle estimait que la cration de cette fonction, essentiellement honorifique, avait pour objet principal de renforcer lautorit du directeur du SIG vis--vis des ministres et de leur cabinet, mais ntait pas de nature amliorer substantiellement la coordination de la politique de communication des ministres. Sa disparition ne fait que confirmer ce constat. La question est moins de savoir si le directeur du SIG doit prendre le titre de dlgu interministriel que de sinterroger sur lopportunit de faire du SIG une dlgation interministrielle part entire.

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B - Lagrment des sondages et des actions de communication1 - Les tudes et sondagesLa circulaire du 23 mars 2006 dispose que tout projet d'tude ou de sondage9 doit, pour tre mis en uvre, avoir reu un agrment. () Les demandes d'agrment sont instruites par le SIG sous l'angle de l'opportunit et de la validit technique . La procdure dagrment se dcompose en deux temps : le ministre sollicite un agrment de principe qui porte sur lopportunit de ltude envisage et sur sa cohrence avec les priorits dfinies au niveau interministriel. Il permet de procder la consultation ncessaire au choix du prestataire selon les procdures prvues par le code des marchs publics ; lagrment dfinitif est dlivr au vu du projet retenu lissue de la consultation. Le SIG doit tre associ lensemble des phases de la procdure et est membre de la commission dappel doffres avec voix dlibrative. Il participe aux comits de pilotage des tudes. Il doit tre rendu destinataire de toutes les tudes ralises par les ministres. Aucune publication des rsultats dune tude ne peut intervenir sans information pralable du SIG. La procdure dagrment a donc plusieurs objectifs : elle permet au SIG dtre inform sur le nombre de sondages commands par les ministres et la dpense correspondante, de prvenir dventuelles redondances dans les commandes, dapporter son expertise pour la rdaction des questions et pour le choix de linstitut, et de collecter la totalit des rsultats des sondages commands par lEtat. Le nombre dagrments dlivrs par le SIG pour des tudes et sondages dcrot rgulirement depuis 2006 : il tait de 59 en 2006, 36 en 2007, 39 en 2008, 19 en 2009 et 19 en 2010. Il nest pas facile de dterminer si cette baisse correspond une diminution effective du recours aux tudes et sondages ou un contournement croissant des9

La circulaire prcise que le champ d'application de la coordination recouvre tous les dispositifs d'tudes quels que soient le montant de la dpense engage, la mthodologie (), le mode de recueil de l'information (), les publics tudis (). Cette procdure de coordination concerne les tudes destines connatre les attitudes, reprsentations et jugements de tout ou partie de la population, comme l'valuation de l'image et de l'action d'un ministre ou d'un ministre .


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procdures dagrment. Lenqute de la Cour a rvl quelques cas de recours des sondages ou tudes sans agrment du SIG. Il semble toutefois que de telles entorses aux rgles fixes par les circulaires du Premier ministre demeurent rares. Par exemple, les ministres conomiques et financiers (en 2008) et le ministre de la culture (en 2010) ont command des prestations dtude linstitut Mdiascopie sans en informer le SIG ni solliciter dagrment, alors que ces prestations semblent relever du champ de la procdure tel que le prvoit la circulaire10. Certains ministres (dfense, ducation nationale et enseignement suprieur) ne sollicitent lagrment du SIG qu loccasion de la passation des marchs, qui sont pour la plupart bons de commande11 ; les commandes de sondages ou dtudes proprement dites ne donnent pas lieu agrment mais, au mieux, une simple information priodique du SIG. La circulaire prcite prvoit pourtant que dans le cadre des marchs bons de commande, un nouvel agrment est ncessaire pour chaque commande . Les ministres sociaux (sant, solidarit, travail) et le ministre de la dfense sont ceux qui sollicitent le plus frquemment lagrment du SIG. Ils reprsentent, ensemble, plus de la moiti des agrments dlivrs. Viennent ensuite le ministre de lconomie et des finances et le ministre de lducation nationale. Depuis 2007, tous les agrments sollicits par les ministres ont t accords par le SIG. En 2006, le SIG avait refus daccorder deux agrments12, pour des raisons tenant moins lobjet de ltude quaux conditions de slection du prestataire.

Sagissant des ministres conomiques et financiers, le SIRCOM a considr que lobjet principal du march tait damliorer la formation des ministres la communication en fonction des ractions du public leurs interventions dans les mdias. Toutefois, lexamen des documents livrs par le prestataire montre que les mesures quil effectue portent sur lanalyse de limage personnelle et de limpact politique des ministres (mesur par les ractions positive, neutre ou ngative du public, segment en fonction de ses opinions politiques). 11 Le ministre de lducation nationale sollicitait, jusquen 2007, un agrment pour chaque tude et sondage quil commandait. Depuis 2008, en revanche, il na sollicit quun agrment, au titre du renouvellement du march bon de commandes (16 avril 2009). Or, entre 2008 et 2010, la DELCOM dclare avoir command au total 135 tudes et sondages. De mme, le ministre de la dfense, qui a fait procder, entre 2008 et 2010, 110 tudes et sondages, na sollicit et obtenu que 31 agrments du SIG au cours de ces trois exercices. 12 Le 23 janvier 2006, une demande dagrment du ministre de lagriculture et de la pche pour la mise en place dun baromtre dopinion a t rejete. Les cahiers des

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2 - Les actions de communicationToute action de communication dont le cot global excde 90 000 HT (ce qui est le cas, en pratique, de toute campagne reposant sur des investissements publicitaires dans les mdias) doit recevoir un agrment dlivr par le SIG, au nom du Premier ministre. Un nouvel agrment est ncessaire lorsquune action, dj agre, fait lobjet de modifications substantielles. Il en va de mme chaque phase dactions lorsque celles-ci sinscrivent dans un programme pluriannuel. Lorsque la mise en uvre de laction conduit la passation dun march, par exemple pour le recours une agence de communication, la procdure se dcompose en deux temps : agrment de principe pralable au lancement de la consultation, agrment dfinitif au vu du projet retenu lissue de la consultation. Le SIG est associ la procdure de slection de lagence de communication et aux diffrents comits de pilotage de la campagne. Lagrment est accord ou refus au vu des critres suivants : opportunit de laction, cohrence avec les priorits gouvernementales, pertinence du type de communication, impact prvisible compte tenu des moyens mobiliss. Le SIG est impliqu de faon plus troite et plus en amont quauparavant dans la conception des campagnes de communication des ministres. En pratique, dans la plupart des cas, un change a lieu entre le ministre et le SIG avant mme la demande dagrment de principe. Dans certains cas, il dlivre mme un agrment cadre qui valide les orientations gnrales de la politique de communication du ministre (cest le cas du ministre de lcologie depuis 2009). Ds lors, les projets remis en cause par le SIG le sont au stade de la rflexion pralable, ce qui explique que les demandes dagrment ne font jamais lobjet dun refus. Les ministres semblent dailleurs tre demandeurs de cette intervention du SIG, vue comme un appui mthodologique. Les campagnes de communication conduites par les quatre tablissements publics inclus dans le march coordonn dachat despacescharges manquaient de clart et de prcisions, ce qui na pas permis aux prestataires de rpondre dans des conditions satisfaisantes. Les consultations ont t lances pendant la priode des congs de fin danne et le dlai de rponse tait limit deux semaines ; ainsi, plusieurs instituts nont pas pu y rpondre. Enfin, pour lun des lots, une seule offre a t juge recevable aprs louverture des plis, ce qui ne permettait pas de procder une analyse pertinente des offres. Le 6 avril 2006, une demande dagrment du ministre de lemploi, de la cohsion sociale et du logement concernant la ralisation de pr et post-tests a t refuse car le contenu des offres reues faisait craindre que la comptition ne puisse aboutir des propositions satisfaisantes sur le plan mthodologique et financier. Les quipes proposes taient trs htrognes, tant en terme de moyens que de comptences.


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(ADEME, INPES, INCA, ANSP) sont soumises la procdure dagrment. Selon les organismes, lagrment de principe peut tre annuel, semestriel ou ponctuel. La demande dagrment est formule soit par lorganisme lui-mme soit par le ministre de tutelle, selon les modalits fixes entre le ministre et lorganisme. Les campagnes de communication menes par les autres organismes ne sont pas soumises la procdure dagrment, sauf celles qui sont cosignes par les ministres de tutelle (utilisation du logo). Entre 2006 et 2010, 341 actions de communication ont t agres, dont 230 actions conduites par un ou plusieurs ministres et 111 actions effectues par un organisme public. Lanne 2009 a t la plus charge, avec une centaine dactions de communication agres. Les actions ayant pour objet le changement des comportements sont, de loin, les plus nombreuses (54 % des campagnes ayant reu un agrment entre 2007 et 2010, contre 26 % pour les campagnes dinformation sur les mesures et 13 % pour les campagnes de recrutement). Agrments dlivrs par le SIG pour des actions de communication, 2006-20102006 Changement des comportements / communication sociale Information sur les mesures / rformes / dispositifs Recrutement / image des mtiers Autres (y compris appels contributions) Total dont organismes publics Source : SIG, donnes retraites NC NC NC NC 65 13 48 6 55 19 2007 17 22 9 2008 32 14 9 2009 56 22 10 11 99 48 2010 46 13 9 6 74 25

C - La mutualisation des dpenses de communicationLa coordination interministrielle de la communication gouvernementale se traduit galement par la mutualisation de certaines dpenses. Le SIG prend ainsi en charge, pour le compte des ministres (avec ou sans remboursement), certaines dpenses lies soit aux sondages et

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tudes dopinion (cf. infra, tudes hberges), soit aux campagnes de communication (cf. infra, cofinancements). Par ailleurs, les achats despaces publicitaires dans les mdias, qui reprsentent une part significative des dpenses de communication, sont effectus par chaque ministre dans le cadre dun march coordonn sous lgide du SIG.

III - Les stratgies de communicationA - La formalisation des stratgies de communicationSi la plupart des ministres disposent dune stratgie de communication formalise, ces priorits ne sinscrivent pas encore dans une vritable stratgie interministrielle.

1 - La stratgie interministrielleLa stratgie interministrielle sest construite progressivement travers plusieurs documents de porte et de statut divers et sa formalisation reste inaboutie. Limprcision des circulaires du Premier ministre nest que partiellement compense par lexistence de documents stratgiques labors par le SIG (planning stratgique, tableau de bord).

a) Les circulaires du Premier ministreLa circulaire du 1er juillet 2002 ne dfinit pas la notion de communication gouvernementale et nen prcise pas les objectifs. Elle se contente dnumrer six thmes prioritaires, qui dcoulent des priorits de laction gouvernementale : emploi, dialogue social et justice sociale, restauration de lautorit rpublicaine notamment dans les domaines de la scurit et de la justice, ducation et formation, environnement et dveloppement durable, dcentralisation, rforme de lEtat et simplifications administratives. De mme, la circulaire du 23 mars 2006 dfinit trois thmes prioritaires de la communication relative laction gouvernementale : lemploi ; le dveloppement conomique et social ; lgalit des chances. Par ailleurs, deux sujets spcifiques, lEurope et la gestion de crise, devaient faire lobjet dune attention toute particulire du Gouvernement en matire de communication. Les priorits de la communication gouvernementale nont pas t actualises depuis lors.


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b) Le planning stratgique de la communication gouvernementaleLe SIG a mis en place, depuis la fin de lanne 2009, un planning stratgique de la communication gouvernementale . Il sagit dune application Internet scurise prenant la forme dun calendrier regroupant des informations relatives aux campagnes du gouvernement, aux interventions tlvisuelles des ministres, au contexte et lopinion. Les campagnes sont classes par thmatique et regroupes en quatre catgories : information sur les mesures et les rformes ; changement de comportements ; appel contribution et consultation ; recrutement et image des mtiers. Pour chaque campagne, une fiche fournit les informations-cls (date dagrment, budget, cible, objectif, message), le dtail du plan mdia (dates, budgets, nombre de contacts) et des lments sur la performance (mmorisation brute et assiste, volution des comportements). Le planning stratgique est accessible lquipe de direction et aux chefs de dpartement du SIG ainsi quaux directeurs de la communication des ministres et des organismes membres du groupement dachat despaces. Ce planning permet de disposer dune vue densemble des actions de communication, de mettre en exergue les thmatiques insuffisamment exploites au regard des priorits gouvernementales, de lactualit ou des attentes de lopinion, de suivre les dpenses concernant ces actions de communication et de les mettre en rapport avec leurs plans mdias et leurs performances. Aussi utile soit-il, il sapparente donc plus un outil de suivi et daide la dcision qu un instrument de planification ou de programmation. Le SIG souhaite faire voluer le planning stratgique vers un dispositif plus oprationnel, interministriel et pluridisciplinaire. Il prendrait la forme dun plan interministriel annuel de la communication gouvernementale, ne se limitant pas aux campagnes de communication et permettant didentifier les actions relevant des priorits gouvernementales (donc finances ou cofinances par le SIG). Il convient toutefois de rappeler que la communication gouvernementale revt plusieurs dimensions (modification des comportements, recrutement et image des mtiers, information sur les mesures, animation des dbats publics, communication de crise), dont certaines ne peuvent pas toujours faire lobjet dune programmation annuelle ou, a fortiori, pluriannuelle13.

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Comme le rappelle le cahier des charges du march dachat despaces, les campagnes dinformation du gouvernement, fortement lies laction

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c) Le lettre de mission de la directrice du SIGLa Cour avait relev, lors de son rcent contrle, que si le dcret du 18 octobre 2000 dfinit ses missions, les objectifs qui lui sont dvolus et les priorits qui lui sont assignes ntaient pas suffisamment formaliss. Conformment une recommandation de la Cour, la directrice du SIG a reu, le 20 juillet 2011, une lettre de mission signe du directeur de cabinet du Premier ministre.

d) Le tableau de bord interne du SIGLe SIG sest dot dun tableau de bord interne, qui prsente son activit en distinguant trois objectifs : promouvoir laction du gouvernement , informer les citoyens sur laction gouvernementale et analyser lopinion publique . La distinction entre les deux premiers objectifs peut laisser perplexe, dans la mesure o les campagnes de communication sont considres comme relevant exclusivement de lobjectif de promotion de laction gouvernementale14, alors mme que certaines poursuivent plutt un objectif dinformation ou de sensibilisation. Cette ambigit renvoie, plus gnralement, la question du rle du SIG et des rapports entre information et communication. Elle confirme que la formalisation des objectifs assigns au SIG reste inaboutie.

2 - Les stratgies ministriellesLa plupart des ministres disposent dun document formalisant, sur une priode annuelle voire pluriannuelle, leur stratgie de communication.

gouvernementale, aux volutions de la socit et des comportements, () peuvent difficilement faire lobjet de prvisions. () Les dlais de mise en uvre de ces campagnes peuvent tre parfois trs courts en raison dune actualit. Mais elles peuvent aussi tre dcales voire annules pour les mmes raisons . 14 Lobjectif dinformation des citoyens correspond, quant lui, aux actions du SIG dans le domaine de lInternet.


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Les stratgies ministrielles de communicationAu ministre de la culture, depuis 2010, une stratgie gnrale de communication est dfinie chaque semestre. Par exemple, les objectifs identifis pour le premier semestre 2011 sont les suivants : structurer, renforcer et diffuser linformation lie lactualit du ministre, du ministre et du secteur culturel ; inscrire les prises de parole dans lre numrique ; partager avec le plus grand nombre pour une visibilit plus forte et largir le taux de notorit auprs de lopinion publique. La stratgie de communication du ministre de la dfense est formalise, depuis 2006, dans un document annuel intitul schma directeur , devenu plan stratgique partir de 2010. Ce document est labor et prsent par la DICOD, en concertation avec les organismes dinformation et de communication du ministre. Il identifie plusieurs axes stratgiques, dont les intituls varient mais qui peuvent tre regroups en trois catgories : la communication oprationnelle touchant au cur de mtier de la dfense ; la communication sur la dfense visant entretenir le lien entre la socit et les armes ; la promotion de la modernisation du ministre et de sa communication. Pour chaque axe stratgique, depuis 2010, sont dfinis des objectifs, des enjeux et des actions mettre en uvre. La stratgie de communication du ministre de lcologie est formalise, depuis 2009, dans la lettre de mission annuelle de la directrice de la communication et dans la note dorientations annuelles de communication. Cette note sert de support la runion annuelle avec le SIG pour lagrment des campagnes. Elle est utilise par les diffrents correspondants de communication pour mettre en place les plans de communication mtier sectoriels. Au sein des ministres conomiques et financiers, la stratgie de communication du SIRCOM est dfinie annuellement dans les perspectives daction arrtes par le Secrtaire gnral. Ainsi, pour 2011, ce document identifie trois axes daction : promotion de laction gouvernementale, refonte de la communication ministrielle sur Internet, amlioration de loffre de services aux directions mtiers. Le ministre de la justice dispose depuis 2011 dun plan de communication commun, labor par le DICOM en lien avec les directions du ministre (auparavant, le DICOM et les directions laboraient chacun leur propre plan de communication). Ce document sattache dfinir un cadre commun daction et des priorits thmatiques, mais nest pas chiffr et na pas pour objet de rpartir les moyens, dont la dtermination est ainsi dconnecte de lvaluation des besoins.

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Au ministre de lintrieur, la DICOM labore, en concertation avec les principales directions du ministre, une programmation pluriannuelle des actions de communication institutionnelle. En outre, un plan de communication est en cours de conception. Il vise dfinir un socle dobjectifs pour la DICOM et la conforter dans son rle de coordination vis--vis des services oprationnels.

En revanche, au ministre des affaires trangres, il nexiste pas de programmation stratgique des actions de communication, hormis celle effectue annuellement dans le cadre de la prparation du budget. De mme, la Cour a critiqu, dans le rfr adress aux ministres comptents le 22 dcembre 2010, labsence de stratgie de communication unifie dans le domaine sanitaire et social. Les notes de programmation de la DICOM sapparentent davantage une numration des actions retenues qu une stratgie reposant sur une hirarchisation des priorits et une rpartition des moyens. Le manque de formalisation des comptes-rendus dactivit et labsence dun reporting systmatique lintention des directions sectorielles obrent la visibilit de ces dernires sur les actions de la DICOM, leur cot et leur calendrier. Ce dfaut de pilotage stratgique aboutit des incohrences coteuses, comme lillustre lannulation, en juillet 2007, de la campagne relative au bon usage du 15 , malgr les 552 000 dj rgls aux prestataires retenus15. La Cour note toutefois que le comit des directeurs examine et valide le programme annuel de communication prpar par la DICOM. Il constitue donc linstance stratgique en matire de communication, en lieu et place du comit stratgique de la communication prvu par les textes rglementaires. En outre, les ministres sociaux devraient bnficier prochainement des rsultats de la mission, dcide par la secrtaire gnrale le 3 fvrier 2011, visant repositionner la fonction communication et clarifier la stratgie et lorganisation de la communication des ministres sociaux .

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Il est apparu tardivement que les spots raliss allaient inciter les Franais appeler le 15, alors mme que les effectifs des centres ne leur permettaient pas de rpondre ce surcrot dactivit.


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B - Lvaluation de la performance1 - Lvaluation des campagnes de communicationDans la plupart des ministres, lvaluation de la performance de la fonction communication se rsume la mesure de lefficacit des campagnes de communication, parfois complte par une valuation de limpact des actions vnementielles, travers lanalyse des taux de frquentation et le recours des questionnaires de satisfaction.

a) Les post tests sont frquents mais pas systmatiquesLefficacit des campagnes de communication est apprcie au moyen de post-tests , cest--dire dtudes dopinion ralises par des instituts de sondage, permettant notamment de mesurer la notorit de chaque campagne, la mmorisation des lments de forme et de fond (slogan, signature, supports, notamment)16 et limpact de la campagne sur les comportements, ladhsion aux rformes promues ou limage de lannonceur17. Les rsultats des post-tests peuvent tre utiliss soit pour rorienter la campagne elle-mme, lorsquelle comprend plusieurs vagues18, soit dans le cadre de campagnes ultrieures portant sur des thmatiques similaires. Certains ministres les utilisent pour alimenter les indicateurs de performance des documents budgtaires. Par exemple, lvaluation de la notorit des actions de communication des ministres conomiques et financiers figure dans les rapports annuels de performance. Le RAP 2010 fait ainsi ressortir un taux de notorit moyen des projets ou actions ministriels auprs du grand public de 66,6 % pour 2010. Si certains ministres ont adopt une politique dvaluation systmatique (cest par exemple le cas du ministre de lducation nationale ou des ministres conomiques et financiers19), toutes les16

Le taux de notorit spontane est le pourcentage des sonds se souvenant avoir vu une campagne sur le thme concern. Le taux de mmorisation assiste est le pourcentage des sonds reconnaissant lun des supports lorsquon les leur montre. 17 Les post tests ne sont pas rservs lvaluation des campagnes de communication. Par exemple, au ministre de lducation nationale, des post tests ont t rcemment pratiqus pour valuer lefficacit du guide des parents dlves (septembre 2009) et de la lettre de veille hebdomadaire de la DELCOM (avril 2010). 18 Par exemple, dans le cadre de la campagne sur les Violences conjugales (juillet 2008 - juillet 2011), les rsultats des post-tests ont conduit le ministre assurer une meilleure mise en valeur du numro dappel 39 19. 19 Sauf pour les campagnes impliquant des volumes limits dachats despaces publicitaires (ex : campagnes sur la modernisation de lEtat, 2010).)

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campagnes de communication ne donnent pas lieu de tels post-tests, en raison notamment du cot important quils reprsentent (30 000 40 000 selon le SIG). Par exemple, en 2010, le SIG na financ quun post test, relatif la campagne sur le grand emprunt (fvrier 2010), alors quil a financ, au cours de cette mme anne, cinq campagnes en tant que seul metteur. De mme, la DICOM du ministre de lcologie ne commande des post-tests que sur certaines de ses campagnes de communication, la diffrence de la DSCR et de lADEME qui ont choisi dvaluer la totalit de leurs campagnes. Il parat ncessaire que le SIG et les ministres clarifient leur doctrine et fassent un choix clair entre une valuation systmatique, donc coteuse, et une valuation facultative, selon des critres de slection (cot de la campagne, intrt stratgique ou caractre rcurrent, etc.) qui gagneraient alors tre prciss. Le recours aux post-tests en ligne, moins coteux, pourrait galement tre dvelopp.

b) Les rsultats des post tests rvlent une visibilit ingale des campagnesLes rsultats des post-tests relatifs aux campagnes du SIG montrent que les Franais considrent dans leur trs grande majorit que le Gouvernement est dans son rle en les informant des mesures quil met en uvre. En revanche, ils mettent en vidence la faible visibilit de certaines campagnes, et particulirement de celles diffuses dans la presse et sur internet, telles que les campagnes Emploi 20 ou Solidarit 21. Ainsi, 72 % des personnes interroges navaient aucun souvenir de ces campagnes deux semaines aprs leur diffusion dans les mdias. Les taux de notorit assiste sont peine meilleurs22. La mmorisation des slogans nest pas non plus toujours excellente : 68 % des personnes interroges ne se souviennent pas de la signature de la campagne Solidarit et 84 % ne se souviennent pas de ladresse Internet figurant sur ces annonces ; 92 % ne se sont pas rendus sur le site Internet du gouvernement et 73 % nenvisagent pas de le faire. Cependant, la visibilit des campagnes doit tre apprcie au regard de la puissance de leur plan mdia (nombre de FranaisInformation sur les mesures daide en faveur des Franais privs demploi (2,6 M). Information sur des mesures en faveur des Franais les plus modestes. 22 Pour la campagne Emploi , 69 % des sonds ne se souviennent daucun lment du volet grand public et 72 % des jeunes ne se souviennent daucun lment du volet jeunes . Pour la campagne Solidarit , 51 % des personnes interroges se souviennent dau moins un lment, mais aucune des annonces ne dpasse 29 %.21 20


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potentiellement touchs). Or, les campagnes diffuses dans la presse et sur internet touchent un public moins large que celles qui sappuient par exemple sur les mdias audiovisuels. Par exemple, la campagne tri-mdia (presse, radio, TV) sur le RSA (juin 2010) affiche un taux de mmorisation de 60 % et un taux de reconnaissance de 76 %. La visibilit des campagnes dpend galement de leur nature (information, modification des comportements, recrutement, etc.) et des publics quelles visent : les campagnes qui visent un changement des comportements sont gnralement celles qui concernent la plus grande partie de la population et qui sont la fois les mieux mmorises et les mieux reconnues.

c) Lefficacit des campagnes est insuffisamment mesureLes post-tests mesurent la visibilit (audience, notorit et mmorisation) des campagnes et non leur efficacit proprement dite, cest--dire leur impact sur ladhsion aux rformes quelles promeuvent ou la modification des comportements quelles visent. Les outils de suivi permettant de mesurer cet impact nexistent pas toujours et les donnes ne sont parfois pas disponibles ou pas exploitables en temps rel. A titre dexemple, sagissant de la campagne relative la tldclaration des revenus, les indicateurs relatifs aux taux de reconnaissance et de mmorisation gagneraient tre complts par un indicateur mesurant laugmentation du nombre de tl-dclarations, qui constitue, in fine, lobjectif de la campagne. De mme, dans son rfr sur les actions de communication des ministres sociaux, la Cour regrettait que limpact en profondeur et long terme des campagnes ne soit pas mesur travers des tudes qualitatives. Lorsque cet impact est mesur, il parat relativement faible, comme dans le cas de la campagne de sensibilisation aux violences conjugales : si cette campagne a marqu les esprits (fort taux de mmorisation), elle ne semble pas avoir permis de briser le silence sur les violences23. Certes, les changements de comportement sont ncessairement lents et rsultent, dans des proportions difficiles apprcier, des campagnes de sensibilisation, des mesures de politique publique et des volutions de la socit. Nanmoins, approfondir lanalyse des liens entre les campagnes de communication et la modification, dans la dure, des23

7 % des sonds et 15 % des femmes victimes parmi ceux-ci dclarent quils sadresseront un professionnel de sant ou une association daide aux victimes. Ces faibles rsultats peuvent aussi sexpliquer par la difficult daborder ces sujets ou de savouer concern.

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comportements ou des opinions parat ncessaire pour justifier lutilit de ces actions.

d) La mutualisation des post-tests doit permettre damliorer lvaluationLe SIG a lanc, dbut 2010, un projet de mutualisation des prtests et post-tests dactions et de campagnes de communication. Ce projet ne concerne, dans un premier temps, que les dpartements ministriels. Son extension aux oprateurs, notamment ceux du groupement dachat despaces, pourra tre envisage dans un second temps. Lobjectif est daboutir la mise en place dun march mutualis effectif compter de septembre 2011. A ce stade, la dpense totale (hors ministre du travail, de lemploi et de la sant, qui na pas encore rpondu) est value, pour 2010, prs de 600 000 . Cette mutualisation permettra de disposer de donnes homognes, donc comparables, sur lefficacit des campagnes de communication des ministres. Sans attendre sa mise en place, le SIG sest engag dans la construction dune base de donnes regroupant les rsultats des post-tests des campagnes ralises par le SIG, les ministres et les oprateurs. Elle permettra des analyses de lefficacit des campagnes selon diffrents critres : type de campagne, thmatique, mdias mobiliss Lalimentation de la base, conue par un prestataire externe et livre en novembre 2010, a t assure par les agents du SIG. Lensemble des tudes disponibles a t intgr. Le SIG souhaite prsent engager une rflexion en vue de dfinir des indicateurs standards de performance (score moyen par mdias, par types de campagnes, notamment).

2 - La mesure de la performance du SIGLa performance du SIG est retrace dans un indicateur budgtaire figurant au programme 129 coordination du travail gouvernemental . Dans la loi de finances pour 2011, lancien indicateur ( taux de pntration des sites gouvernementaux au sein de la population internaute 24) a t remplac par un indicateur relatif au niveau deCet indicateur rapportait, sur une anne, la moyenne du nombre de visiteurs uniques mensuels sur lensemble des sites gouvernementaux la moyenne mensuelle du nombre dinternautes franais. En 2009, le taux a atteint 47,5 %, contre 42,2 % en 2007. Pour 2010 et 2011, le SIG anticipait une augmentation des visites sur les sites gouvernementaux moins rapide que la croissance de la population internaute, do une cible infrieure au taux enregistr en 2009.24


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satisfaction lgard de la communication gouvernementale . Le PAP 2011 souligne que si le rsultat peut tre en partie sujet un biais li la sensibilit politique des sonds, l'volution de lindicateur dans le temps est rvlatrice de la performance du SIG.

La mesure de la performance du SIG dans les documents budgtairesLe taux de satisfaction des personnes exposes aux campagnes est mesur depuis octobre 2009 dans le baromtre de la communication gouvernementale. Les donnes sont fournies par le dpartement tudes et sondages du SIG partir dune enqute ralise par lIFOP cinq fois par an, en face face , auprs dun chantillon de 1 000 individus. La question est formule de la faon suivante : Nous allons maintenant parler plus prcisment des campagnes de publicit qui sont diffuses linitiative du Gouvernement la tlvision, dans la presse, la radio, sur Internet ou sur des affiches, pour communiquer sur ses actions et rformes ou pour contribuer modifier certains comportements. Etes-vous satisfait de la manire dont le Gouvernement communique sur son action travers les campagnes de publicit ? . La valeur de lindicateur correspond la part des personnes qui se disent satisfaites de la manire dont le Gouvernement communique sur son action travers les campagnes de publicit, parmi celles qui se dclarent exposes auxdites campagnes. La prvision pour 201025 est comprise entre 58 % et 60 % ; la cible est fixe 61 % horizon 2013. Lindicateur de contexte a pour but dclairer lindicateur de satisfaction en rendant compte du pourcentage de la population expose aux campagnes dinformation du Gouvernement. Il permet dapprcier le niveau de diffusion des campagnes dinformation du Gouvernement. Il est suivi dans le cadre du baromtre de la communication gouvernementale depuis 1995.

Deux critiques peuvent tre formules lgard de cet indicateur. Dune part, il concerne lensemble de la communication gouvernementale, qui mobilise des crdits majoritairement imputs en dehors du programme 129. Le SIG a pour mission de coordonner cette communication mais nen assure directement quune partie trs limite.

La question de satisfaction nest pose que depuis octobre 2009. Sur lanne 2009 elle na fait lobjet que de deux mesures : au mois doctobre et au mois de dcembre. Il nest donc pas pertinent dafficher un rsultat pour 2009, dautant plus que la fin danne 2009 a correspondu une priode atypique pour la communication gouvernementale, avec un nombre important de campagnes.

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Dautre part, lindicateur ne renseigne pas sur lefficacit relle des campagnes, mais seulement sur la perception quen ont les Franais. Il paratrait prfrable dutiliser les rsultats des post-tests (taux de mmorisation spontane et assiste) et dventuelles tudes dimpact (modification des comportements, des opinions) pour construire un indicateur refltant mieux lefficacit des actions de communication, en complment voire en remplacement de lindicateur actuel. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ La fonction communication nest que partiellement centralise. Elle fait intervenir, dans chaque ministre, une pluralit dacteurs : services en charge de la communication, directions mtiers , cabinets ministriels, oprateurs. Les rles de ces diffrents acteurs, variables selon les ministres, ne sont pas toujours correctement dfinis. La communication de chaque ministre sinsre dans un dispositif interministriel, pilot par le SIG. Sa traduction principale rside dans la procdure dagrment des sondages et des actions de communication, globalement bien respecte, et dans la mutualisation de certaines dpenses. Les stratgies de communication ministrielles, qui sont le plus souvent formalises, ne sinscrivent pas encore vritablement dans une stratgie interministrielle cohrente. Lvaluation de la performance de la fonction communication , qui se rsume pour lessentiel la mesure de la visibilit des campagnes de communication, pourrait tre amliore. La Cour recommande donc de : clarifier, dans chaque ministre, le rle respectif de lentit ddie la communication, des directions mtiers et du cabinet ministriel ; veiller au respect systmatique des procdures dagrment mises en uvre par le SIG ; mieux inscrire les priorits ministrielles dans une stratgie de communication interministrielle cohrente ; complter la mesure de la visibilit des campagnes par une valuation de leur impact et par une analyse plus globale de la performance de la fonction communication .

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Chapitre II Les dpenses de communicationLabsence de dfinition uniforme des dpenses de communication fragilise toute tentative de quantification et de comparaison dans le temps ou entre ministres. Elle nempche toutefois pas de discerner quelques grandes tendances concernant le niveau des dpenses, leur volution ou leur structure. Il est rappel que les dpenses de communication analyses dans le prsent rapport correspondent aux dpenses de fonctionnement (hors dpenses de personnel) des seuls services centraux des ministres.

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