Droit administratif

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3e édition.Jean-Louis Thireau, Introduction historique au droit,

3e édition.

Bertrand Seiller

Droit administratif1. Les sources et le juge

6e édition

Cet ouvrage est publié sous la direction de Frédéric Rouvillois.

© Flammarion, 2001 ; 2016 pour la présente édition.ISBN : 978-2-0813-8661-7

À Jean

INTRODUCTION

Le droit administratif est l’une des principalesbranches du droit public. Dans le cadre des études uni-versitaires, son apprentissage intervient après celui dudroit constitutionnel, autre branche du droit public quis’intéresse aux fondements et à la structure de l’État, àla distinction des différents pouvoirs qui le composent(législatif, exécutif, juridictionnel).

Le droit administratif a un champ apparemment pluslimité puisqu’il examine « seulement », au sein du pou-voir exécutif, ce qui traite de l’administration. Rentreainsi principalement, dans la sphère du droit adminis-tratif, l’étude de l’organisation administrative de laFrance, des activités des organes administratifs, desmoyens juridiques, humains et matériels dont ils dis-posent ainsi que du contrôle juridictionnel auquel ilssont soumis.

Le cours de droit administratif général enseigné endeuxième année de Licence exclut traditionnellementles développements relatifs aux moyens humains (droitde la fonction publique), aux moyens matériels (droitadministratif des biens), présentés en troisième année.Bien qu’un cours de contentieux administratif soit éga-lement offert en troisième année, il est indispensabled’en décrire les grandes lignes dès la deuxième annéeen raison de l’origine essentiellement jurisprudentiellede ce droit (voir infra, p. 30-31). En revanche, l’usages’étant établi de séparer l’enseignement des institutionsadministratives, cet ouvrage n’inclut aucun exposé sys-tématique de ces institutions et n’en traite qu’autant

DROIT ADMINISTRATIF14

qu’il est nécessaire pour la présentation des mécanismesdu droit administratif général.

Quelle qu’en soit la spécificité, chaque branche dece droit met en lumière les relations qu’entretiennentl’administration et les individus. Ce droit a, dès lors,la difficile fonction de concilier les pouvoirs puissantsaccordés à l’administration pour l’accomplissement deses missions avec le respect des droits et libertés recon-nus aux particuliers. Il est parfois présenté comme undroit du déséquilibre ou inégalitaire. L’administrationjouit, en effet, de nombreux privilèges, au premier rangdesquels figure celui de bénéficier d’un droit particulier.C’est oublier que, parmi les règles qui composent cedroit, celles octroyant des prérogatives exorbitantes dudroit commun sont assorties de strictes limites, et queles autres constituent des sujétions tout aussi exorbi-tantes (voir Exorbitance, p. 296). Le droit administratifs’efforce, en réalité, de rééquilibrer les rapports structu-rellement inégalitaires entre l’administration et lesadministrés.

Avant d’étayer cette affirmation tout au long de cetouvrage, il convient de tenter de mieux comprendre cequ’est ce droit. Le droit administratif est un droit del’administration ; plus précisément, c’est le droit propreà l’administration.

Section ILE DROIT ADMINISTRATIF, UN DROIT

DE L’ADMINISTRATION

Pour comprendre ce que recouvre la soumission del’administration au droit, il convient préalablementd’identifier l’administration.

INTRODUCTION 15

Sous-section 1

IDENTIFICATION DE L’ADMINISTRATION

Le mot administration est d’usage très courant, car iln’est pas réservé à la science juridique. Loin d’en facili-ter la compréhension, ce caractère est source de polysé-mie, donc d’incertitudes. Force est de constater que leterme peut désigner alternativement un organe ou uneactivité.

Si l’on entend par organe « l’institution chargée defaire fonctionner une catégorie de services 1 », l’Admi-nistration – au sens organique, le mot comporte souventune majuscule – est composée de l’ensemble des institu-tions publiques chargées de faire fonctionner des ser-vices d’intérêt public. Une telle définition estinsuffisamment précise, puisque les institutions encause peuvent indifféremment dépendre des pouvoirslégislatif, juridictionnel et exécutif. Un premier affine-ment résulte de l’article 20 de la Constitution du4 octobre 1958, aux termes duquel « le Gouvernementdétermine et conduit la politique de la Nation. Il dis-pose de l’administration et de la force armée ». Cettedisposition semble réserver la qualité d’administrationaux institutions dépendant du pouvoir exécutif. Parextension, l’expression inclut également les institutionsadministratives locales.

L’exclusion du Parlement de la notion se justifie aisé-ment. Certes, cet organe vote des lois ayant trait à l’admi-nistration ainsi que les lois de finances qui décident desmoyens attribués à celle-ci ; il contrôle également le gou-vernement – notamment sa façon de gérer administrati-vement le pays. Cependant, en exerçant ses pouvoirslégislatif, financier et politique, le Parlement n’intervientqu’indirectement dans l’administration. Il n’est alors paslui-même un organe administratif.

1. H. Capitant, Vocabulaire juridique, 1936, V° « Organe ».

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Le constat est identique pour les organes juridiction-nels. Les juges, qu’ils soient judiciaires ou administra-tifs, interviennent pour trancher des litiges pouvantimpliquer l’administration. Ils ne participent pas pourautant de celle-ci, contrairement à ce que la maxime« juger l’administration, c’est encore administrer » pou-vait faire croire au XIXe siècle.

L’Administration, au sens organique, ne vise donc quel’ensemble des institutions qui composent le pouvoirexécutif, mais inclut chacune de ces institutions, quelleque soit son activité. Il est également indifférent qu’ellessoient dotées de la personnalité morale.

Plus précise, cette définition demeure néanmoinsapproximative. Le recours au second sens du mot, lesens matériel, autorise un nouvel affinement.

L’examen des activités des différents pouvoirs consti-tutionnels confirme, en premier lieu, l’exclusion de lanotion d’administration des pouvoirs législatif et judi-ciaire. Le fait de légiférer, qui consiste à élaborer et àédicter les règles générales régissant l’ensemble des acti-vités publiques ou privées, diffère profondément de lamission de faire fonctionner les services d’intérêt public.De la même façon, le pouvoir de juger, c’est-à-dired’appliquer la règle de droit à des litiges et d’en énoncerles conséquences, se distingue de la mission d’adminis-trer, qui, également soumise au droit, y est soumisecomme à un cadre et non comme à un but.

Le sens matériel de ce mot autorise, en second lieu,à distinguer entre les institutions dépendant du seulpouvoir exécutif. Matériellement, les activités gouverne-mentales sont multiples et ne semblent pas toutes serattacher à des tâches d’administration. Même si cetteopposition est excessive, il est classique de distinguerentre gouverner, qui consiste à décider des grands choixpolitiques, et administrer, qui se traduit par l’applica-tion concrète de ces choix, et ce jusque dans leursplus infimes conséquences. Il est plus exact de constaterque l’exercice du gouvernement se décompose