DROIT PUBLIC - cheuvreux-notaires.fr · Le Bulletin de CHEUVREUX Notaires – « Urbanisme et Environnement : les réformes à retenir » – 01.03.2012 - Droit Public – Equipe

Le Bulletin de CHEUVREUX Notaires – « Urbanisme et Environnement : les réformes à retenir » – 01.03.2012 - Droit Public – Equipe Conseil Droit Public - Publication

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URBANISME ET ENVIRONNEMENT : LES REFORMES A RETENIR

DROIT PUBLIC

Le droit de l’urbanisme et de l’environnement font en ce début d’année l’objet de nombreuses réformes qui sont guidées par deux démarches : en droit de l’urbanisme, l’urbanisme de projet et en droit de l’environnement le Grenelle II de l'environnement.

De nombreux pans du droit de l’urbanisme et de l’environnement sont en effet impactés cette année par des changements mineurs ou majeurs : documents d’urbanisme, lotissement, surfaces, fiscalité de l’urbanisme, études d’impact et enquêtes publiques. I. URBANISME : MISE EN ŒUVRE DES PREMIERES MESURES DE LA DEMARCHE « POUR UN URBANISME DE

PROJET » Depuis quelques mois, le Ministre chargé du logement, Benoist Apparu a engagé la démarche « pour un urbanisme de projet » qui constitue une démarche participative et vise principalement à permettre de passer d’un urbanisme de normes à un urbanisme de projets, ce qui implique notamment de simplifier la réglementation pour libérer l’initiative et permettre de construire plus. Tous les aspects du droit de l’urbanisme sont concernés : quatre groupes de travail ont été constitués pour réfléchir sur les thèmes suivants : stratégie foncière, fiscalité de l’urbanisme et financement de l’aménagement, documents d’urbanisme, mise en œuvre opérationnelle des projets. L’année 2012 marque le début de la concrétisation de certaines propositions faites dans le cadre de ces groupes de travail. La date du 1er mars 2012 est une date charnière car elle marque l’entrée en application de la nouvelle surface de plancher de construction et de la taxe d’aménagement qui se substitue à la taxe locale d’équipement. I.1. Documents d’urbanisme : clarification des procédures d’évolution des documents d’urbanisme Prise sur le fondement de la loi Grenelle II, l’ordonnance du 5 janvier 20121 propose de clarifier et de simplifier les procédures d’élaboration et d’évolution des schémas de cohérence territoriale (SCOT), des plans locaux d’urbanisme (PLU) et des cartes communales en redéfinissant plus nettement le champ d’application de chacune des procédures et leurs modalités de déroulement. Ce texte doit être complété par un décret d’application, en attente de parution. S’agissant des modalités d’élaboration des SCOT et des PLU, l’ordonnance a principalement pour objet de clarifier les procédures en distinguant les différentes étapes. Deux éléments peuvent être soulignés.

1 Ordonnance n° 2012-11 du 5 janvier 2012 portant clarification et simplification des procédures d’élaboration, de modification et de révision des documents d’urbanisme.


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En premier lieu, l’ordonnance procède à une réécriture de l’article L. 121-4 du code de l’urbanisme relatif aux ‘‘personnes publiques associées’’ en distinguant plus nettement les personnes qui sont associées à l’élaboration de tous les documents d’urbanisme, des celles associées uniquement à l’élaboration des SCOT ou des PLU. En second lieu, la procédure du ‘‘porter à connaissance’’, qui impose aux préfets de transmettre aux communes et à leurs groupements les informations nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière d'urbanisme, est précisée. Les Préfets doivent ainsi leur indiquer le cadre législatif et réglementaire à respecter, les projets des collectivités territoriales et de l'État en cours d'élaboration ou existants, et leur transmettre, à titre d’information, l'ensemble des études techniques dont ils disposent. L’ordonnance réorganise également les procédures d’évolution des SCOT et des PLU en distinguant la procédure de révision générale, les procédures de modification de droit commun et de modification simplifiée et les procédures de mise en compatibilité des documents soit avec un projet présentant un caractère d’intérêt général ou d’utilité publique, soit avec un autre document. S’agissant des SCOT, une procédure de modification simplifiée (calquée sur la procédure applicable au PLU) est introduite. Son champ d’application est résiduel et permet notamment la rectification d’erreurs matérielles. En ce qui concerne les procédures d’évolution des PLU, il convient de mettre en exergue que la procédure de révision simplifiée des PLU est supprimée pour être remplacée par celle de déclaration de projet valant mise en compatibilité. Par ailleurs, les possibilités de majoration des possibilités de construire pour permettre la construction de bâtiments à usage d'habitation, la réalisation de programmes de logements sociaux ou la construction de bâtiments écologiquement performants sont désormais inscrites dans le règlement des PLU par le biais de procédures de modifications simplifiées. S’agissant des cartes communales, l’ordonnance met également en place une procédure de modification simplifiée pour permettre de rectifier les erreurs matérielles. Par ailleurs, afin de tenir compte de la jurisprudence du Conseil d’État2, l’ordonnance prévoit qu’à l’issue de l’enquête publique, les projets de documents d’urbanisme ne peuvent être modifiés que si les évolutions ont pour objet de prendre en compte les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public ou le rapport du commissaire ou de la commission d’enquête. Enfin, l’ordonnance modifie les dispositions de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme relatif à la concertation. Son champ d’application reste identique, toutefois l’ordonnance précise les personnes qui doivent être concertées (les habitants, les associations locales ainsi que ‘‘les autres personnes concernées’’) et introduit la possibilité d’organiser des procédures de concertation de manière facultative. Ce texte s’appliquera aux procédures qui seront engagées à compter d’une date qui sera déterminée par décret en Conseil d’État et au plus tard le 1er janvier 2013.

2 CE, 12 mars 2010, Communauté urbaine de Lille Métropole, req. n°312108.


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I.2. Lotissement : nouvelle définition et simplification des critères de détermination de l’autorisation de diviser L’ordonnance du 22 décembre 20113 complétée par le décret n°2012-274 du 28 février 2012 relatif à certaines corrections à apporter au régime des autorisations d’urbanisme ont modifié la définition et le régime des lotissements. Ces nouvelles dispositions sont entrées en vigueur le 1er mars 2012. Les principaux changements portent sur les points suivants :

- Divisions constitutives de lotissement Une nouvelle définition du lotissement est donnée par l’article L. 442-1 du code de l’urbanisme, aux termes duquel « constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d’une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet d’en détacher un ou plusieurs lots destinés à être bâtis ». La notion d’unité foncière bien définie par la jurisprudence administrative remplace désormais celle de « propriété foncière ». Il est désormais confirmé que le lotissement peut être la division de plusieurs unités foncières à la condition qu’elles soient contiguës. La rédaction confirme la possibilité de co-lotissement à l’exclusion des lotissements dits « multi-sites ».

o La suppression du délai de référence de dix ans L’ancienne définition du lotissement visait l’opération qui avait pour « objet ou pour effet » la création de lots à bâtir sur une période de 10 ans. Le délai de référence de dix ans pour la comptabilité des lots a été supprimé entraînant par voie de conséquence la disparition du lotissement « effet ». La nouvelle définition ne vise maintenant que la division ayant pour objet le détachement d’un ou plusieurs lots à bâtir.

o La confirmation de l’entrée dans le lotissement dès la première division Cette précision met fin aux incertitudes doctrinales ou jurisprudentielles sur le nombre de lots constitutifs d’un lotissement. La rédaction du texte confirme que le détachement d’un seul lot à bâtir constitue un lotissement. Le détachement doit porter sur « un ou plusieurs lots destinés à être bâtis » et non plus sur des « lots destinés à l’implantation de bâtiments ». Reste à savoir si cette modification terminologique aura des incidences pratiques car on peut penser que les deux expressions sont synonymes.

- Divisions non constitutives de lotissements Sur le fondement de l’article L 442-1-1 du code de l’urbanisme, le nouvel article R 442-1 énumère les divisions qui ne sont pas constitutives de lotissement, même si elles sont faites en vue de bâtir, en raison de leur objet particulier ou de leur contrôle au titre d’une autre procédure. Ces divisions ne sont soumises ni à déclaration préalable ni à permis d’aménager. Cette précision met fin à certaines incertitudes qui découlaient de la rédaction de l’ancien article R 442-2. Les divisions exemptées de contrôle en raison de leur objet particulier sont :

3 Ordonnance n° 2011-1916 du 22 décembre 2011 relative à certaines corrections à apporter au régime des autorisations d’urbanisme


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- les détachements de terrains bâtis supportant des bâtiments qui ne sont pas destinés à être démolis ;

- les « détachements-rattachements », c’est-à-dire le détachement de terrain d’une propriété en vue du rattachement à une propriété contiguë ;

- les détachements forcés ou incités Les divisions contrôlées au titre d’une autre procédure sont :

- les « divisions primaires », - les divisions effectuées dans le cadre d’un remembrement administrativement

contrôlé, - les divisions réalisées par l’aménageur à l’intérieur d’une zone d’aménagement

concerté ; - les divisions de terrains effectuées conformément à un permis de construire valant

division,

- Périmètre du lotissement La détermination du périmètre du lotissement posait deux types de difficultés: le lotissement partiel, n’intéressant qu’une partie de l’unité ou des unités foncières concernées dans le cadre des lotissements déclarés, et celui de l’inclusion dans le périmètre des lotissements des parties déjà bâties de l’unité ou des unités foncières concernées. L’article L 442-1-2 du code de l’urbanisme met fin à ces difficultés puisqu’il prévoit que: «Le périmètre du lotissement comprend le ou les lots destinés à l’implantation de bâtiments ainsi que, s’ils sont prévus, les voies de desserte et les équipements communs à ces lots. Le lotisseur peut toutefois choisir d’inclure dans le périmètre du lotissement des parties déjà bâties de l’unité foncière ou des unités foncières concernées. » Il est désormais permis au lotisseur de fixer librement le périmètre du lotissement, qu’il soit soumis à permis d’aménager ou à déclaration préalable, dès lors que ce périmètre « comprend le ou les lots destinés à l’implantation de bâtiments ainsi que, s’ils sont prévus, les voies de desserte et les équipements communs à ces lots ». Cette liberté dans le choix du périmètre du lotissement est en outre assortie de la possibilité d’inclure volontairement dans ce périmètre des parties déjà bâties afin de faciliter la gestion de la densité et d’optimiser les droits à construire sur le lotissement dans l’hypothèse notamment où les parties bâties seraient édifiées en sous-densité.

- Le reliquat d’une opération partielle Le lotissement partiel d’une unité foncière a toujours suscité des difficultés juridiques et pratiques s’agissant du statut du reliquat. Ce reliquat était-il constructible ou fallait-il régulariser sa situation pour qu’il le soit ? Dans cette dernière hypothèse, il se posait la question de savoir quelle procédure mettre en œuvre et comment réintégrer rétroactivement le reliquat dans un périmètre de lotissement. Ces interrogations n’avaient jamais reçu de réponses claires et définitives. Le nouvel article R 442-2 du code de l’urbanisme apporte une solution au problème du reliquat après lotissement partiel puisqu’il est prévu que : « lorsqu’une construction est édifiée sur une partie d’une unité foncière qui a fait l’objet d’une division, la demande de permis de construire tient lieu de déclaration préalable de lotissement dès lors que la demande indique que le terrain est issu d’une division ».

- Simplification des critères de détermination des champs d’application respectifs du permis d’aménager et de la déclaration préalable


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Aux termes du nouvel article R 421-19 du code de l’urbanisme, « doivent être précédés de la délivrance d’un permis d’aménager : a) les lotissements : - qui prévoient la création ou l’aménagement de voies, d’espaces ou d’équipements communs internes au lotissement ; - ou qui sont situés dans un site classé ou dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité ; ». Toutes les divisions en vue de bâtir, même si elles consistent en un détachement d’un seul lot, sont soumises à permis d’aménager si le lotissement est situé dans un site classé ou un périmètre de secteur sauvegardé. En dehors de ces espaces protégés, le lotissement est soumis à permis d’aménager dès lors qu’il y création ou aménagement de voies, d’espaces ou d’équipements communs internes au lotissement. Ces voies, espaces et équipements devant être communs à plusieurs lots, le périmètre du lotissement soumis à permis d’aménager comprendra au moins deux lots. A défaut de l’un de ces critères, le lotissement est soumis à simple déclaration préalable. Ainsi, le critère du nombre de lots n’est-il plus déterminant pour déterminer l’autorisation de diviser requise.

- La délivrance des autorisations de construire en lotissements autorisés par un permis d’aménager

La délivrance des permis de construire sur les lots devient possible dès la délivrance du permis d’aménager « sous réserve que le permis de construire ne soit mis en œuvre que lorsque les équipements desservant le lot seront achevés ; cette possibilité n’est pas ouverte lorsque la construction est une maison individuelle » (Nouvel article R 442-18 c du code de l’urbanisme);

- La subdivision des lots de lotissements autorisés par un permis d’aménager

Les lots issus d’un permis d’aménager peuvent être subdivisés, sur simple accord du lotisseur, sans qu’il soit nécessaire de recueillir l’accord des autres colotis (R 431-22-1 du code de l’urbanisme) comme cela était le cas antérieurement.

I.3. Surfaces de plancher de construction : simplification et densification

L’ordonnance du 16 novembre 2011 - prise sur habilitation donnée par la loi Grenelle II - propose une nouvelle définition des surfaces de plancher. Cette ordonnance est accompagnée d’un décret d’application du 29 décembre 20114. Ces textes suppriment les notions de surfaces hors œuvre brute et nette (SHOB / SHON) et de surfaces habitables pour leur substituer, dans un souci de simplification du calcul des surfaces, la notion unique de surface de plancher de la construction. Cette surface, définie à l’article R. 112-2 du code de l’urbanisme, correspond à la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, calculée à partir du nu intérieur des façades du bâtiment, déduction faite des surfaces suivantes :

- Les surfaces correspondant à l’épaisseur des murs entourant les embrasures des portes et des fenêtres donnant sur l’extérieur ;

- Les vides et trémies afférentes aux escaliers et ascenseurs ; - Les surfaces de plancher d’une hauteur sous plafond inférieure ou égale à 1,80 mètre ;

4 Ordonnance n°2011-1539 du 16 novembre 2011 relative à la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l’urbanisme. Décret n°2011-2054 du 29 décembre 2011 pris pour l’application de l’ordonnance n02011-1539 du 16 novembre 2011.


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- Les surfaces aménagées en vue du stationnement des véhicules (en ce compris les rampes d’accès et les aires de manœuvres) ;

- Les surfaces de plancher des combles non aménageables ; - Les surfaces de plancher des locaux techniques nécessaires au fonctionnement d’un groupe

de bâtiments ou d’un immeuble autre qu’une maison individuelle ; - Les caves et celliers annexes aux logements et qui ne sont desservis que par des parties

communes ; - Une surface égale à 10 % des surfaces de plancher affectées à l’habitation, dès lors que les

logements sont desservis par des parties communes intérieures. Il convient ici de préciser que cette définition permet de déduire plus de surfaces que la notion de surface de construction, qui détermine l’assiette de la taxe d’aménagement (art. L. 331-10 du code de l’urbanisme). La mise en place de cette nouvelle notion doit contribuer à l’objectif d’amélioration de la performance énergétique des bâtiments. En effet, l’épaisseur des murs n’étant plus prise en compte dans le calcul de la surface de plancher de la construction, les techniques d’isolation faisant appel à des murs épais ne devraient plus être pénalisées. En permettant un gain de constructibilité d’environ 10% par rapport au calcul des droits de construire en SHON, cette nouvelle règlementation permet également de densifier les projets et de lutter contre l’étalement urbain. Par ailleurs, afin de maintenir un contrôle préalable sur certaines constructions qui sont exclues du calcul de la surface de plancher (constructions non closes ou couvertes comme les hangars ou constructions dédiées au stationnement), le décret a introduit une notion complémentaire à celle de la surface de plancher de construction : la notion d’emprise au sol, qui correspond à la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus. L’application cumulée de ces deux notions doit permettre de déterminer si une construction peut être dispensée du recours obligatoire à un architecte, ainsi que le régime de la construction au titre du code de l’urbanisme (exonération de toute formalité, déclaration préalable ou permis de construire). La nouvelle définition des surfaces s’applique aux demandes d’autorisation qui sont déposées à compter du 1er mars 2012. Des dispositions transitoires ont été prévues pour les zones d’aménagement concerté et les lotissements créés avant l’entrée en vigueur de cette réforme. Ainsi, si avant le 1er mars 2012, un cahier des charges de cession de terrains d’une ZAC a été signé, ou un lotissement - au sein duquel la surface a été librement répartie par le lotisseur - a été autorisé, toutes les valeurs exprimées en SHON/SHOB doivent en principe s’entendre, à compter de cette date, en valeurs exprimées en surface de plancher. Toutefois, si l’application de la réforme se traduit par une perte de constructibilité de leurs terrains, les acquéreurs ont la faculté de demander, lors du dépôt de leurs demandes de permis, le maintien du calcul de leurs droits à construire en SHON. Enfin, notons que pour permettre une prise en compte rapide de cette réglementation, l’ordonnance prévoit que les évolutions des documents d’urbanisme ayant pour seul objet de tenir compte de cette nouvelle notion pourront se faire dans le cadre de modifications simplifiées. I.4. Fiscalité de l’urbanisme : la taxe d’aménagement, pivot du nouveau système Motivée par une double logique de simplification et de lutte contre l’étalement urbain, la réforme opère une refonte totale de la fiscalité de l’urbanisme en instaurant deux taxes qui se substituent aux taxes et à certaines participations existantes : la taxe d’aménagement, pilier de la réforme, et le


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versement pour sous-densité. Ces taxes ont été instituées par la loi de finances rectificative pour 2010 du 29 décembre 2010 et précisées par deux décrets du 25 janvier 20125.

La nouvelle taxe d’aménagement remplace la taxe locale d’équipement ainsi que quatre taxes additionnelles : la taxe complémentaire à la TLE applicable en Ile-de-France, la taxe départementale des espaces des espaces naturels sensibles, la taxe départementale pour le financement des CAUE et la taxe spéciale d’équipement du département de Savoie.

Régie par les articles L. 331-1 et suivants et R.331-1 et suivants du code de l’urbanisme, elle a pour objet de financer les actions et opérations contribuant à la réalisation des principes fondamentaux qui s’imposent, en application de l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme, à tous les documents d’urbanisme : principes d’équilibre, de diversité des fonctions urbaines et de mixité sociale et de respect de l’environnement.

Cette taxe est ventilée en plusieurs parts : communale et intercommunale (1 à 5%), départementale (jusqu’à 2 ,5 %) et régionale (jusqu’à 1 %). S’agissant de la part communale ou intercommunale, les collectivités ont la possibilité de porter à 20 % le taux applicable dans certains secteurs par une délibération motivée, si la réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux ou la création d’équipements publics généraux est rendue nécessaire en raison de l’importance des constructions nouvelles édifiées dans le secteur. On relèvera qu’en cas de projet de construction situé à cheval sur plusieurs zones comportant des taux de taxes différents, il convient d’appliquer le taux le plus bas.

La définition de la base d’imposition est simplifiée dans la mesure où la valeur forfaitaire au mètre carré des constructions assujetties est fixée de façon uniforme (693 € hors Ile-de-France, 785 € en Ile-de-France pour l’année 2012) et non plus selon la catégorie des constructions comme cela était le cas pour la TLE.

La base d’imposition de la taxe est élargie, elle est due pour les opérations d'aménagement et les opérations de construction, de reconstruction et d'agrandissement des bâtiments, installations ou aménagements de toute nature soumises à un régime d'autorisation en vertu du code de l’urbanisme. Le texte prévoyant toutefois des exceptions : constructions et aménagements destinés à être affectés à un service public ou d'utilité publique et périmètre d’opération d’intérêt national ou de zone d’aménagement concerté, lorsque certains équipements publics ont été mis à la charge des constructeurs.

Les textes indiquent par ailleurs qui est autorité compétente pour fixer les bases d’imposition et liquider la taxe d’aménagement : il s’agit des agents des directions départementales des territoires (DDT) et, en Ile-de-France, des unités territoriales de la Direction régionale et interdépartementale de l’équipement et de l’aménagement (DRIEA).

Le fait générateur de la taxe reste la délivrance de l’autorisation ou de la décision de non opposition en cas de déclaration préalable.

Contrairement à la TLE qui est assise sur la SHON, la base de calcul de la TA sera la surface de la construction. Cette surface correspond, en application de l’article L. 331-10 du code de l’urbanisme, à la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, sous une hauteur de plafond supérieure à

5 Article 28 de la loi n°2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010. Décrets n° 2012-87 et 2012-88 du 25 janvier 2012.


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1,80 m, calculée à partir du nu intérieur des façades du bâtiment, déduction faite des vides et des trémies. On notera toutefois que la surface de plancher taxable est plus large que la surface de plancher prise en compte pour les autorisations d’urbanisme puisqu’elle inclut notamment les caves, parkings et combles non aménageables.

Le montant de la TA est calculé en multipliant la surface de la construction, la base d’imposition et le taux fixé par la Commune.

Cette nouvelle taxe sera applicable aux demandes d’autorisation déposées à compter du 1er mars

2012. Les collectivités avaient l’obligation de délibérer avant le 30 novembre 2011 pour que la taxe puisse être applicable au 1er mars 2012. Notons par ailleurs, que pour les communes dotées d’un PLU ou d’un POS couvrant la totalité du territoire communal et pour les communautés urbaines, la taxe est instituée de plein droit au taux de 1 % à défaut de délibération expresse. On relèvera enfin que la Région Ile-de-France a retenu le taux de 1 % pour la part régionale la taxe d’aménagement par une délibération du 17 novembre 2011.

S’agissant des participations, le législateur maintient les participations alternatives en ZAC et la convention de projet urbain partenarial mais supprime le programme d’aménagement d’ensemble. Toutefois, les PAE approuvés avant le 1er mars 2012 resteront applicables jusqu’à ce que le Conseil municipal décide de clôturer le PAE.

En revanche, les participations additionnelles sont largement réduites puisqu’à l’exception de la participation au financement d’équipements publics exceptionnels, toutes les autres participations sont supprimées (participation pour voirie et réseaux, participation pour raccordement à l’égout, ...), à compter du 1er mars 2012 dans les secteurs où les assemblées délibérantes compétentes auront décidé d’appliquer les taux majorés de la taxe d’aménagement, et dans tous les cas, à compter du

1er janvier 2015.

Pour compléter ce dispositif et dans la continuité de la politique actuelle visant à favoriser la densification des centres urbains, le législateur choisit d’instaurer une nouvelle taxe, le versement pour sous densité en vue d’inciter les constructeurs à consommer intégralement la constructibilité d’un terrain. Cette taxe, dont le régime est partiellement calqué sur la taxe d’aménagement, est instaurée de manière facultative par les communes et les EPCI compétents en matière de PLU qui doivent alors déterminer un seuil minimal de densité (SMD). La taxe est due par les constructeurs qui n’atteignent pas ce seuil et correspond à la moitié de la valeur du terrain non utilisé. La formule de calcul du VSD, que ce soit pour un projet de construction ou dans le périmètre d’un lotissement, a été précisée par le décret d’application. La valeur vénale des terrains – qui permet de calculer le montant de la taxe si le seuil minimal de densité n’est pas atteint – fera l’objet d’une déclaration du pétitionnaire et devra être appréciée à la date du dépôt de la demande d’autorisation ou de déclaration. Par ailleurs, une procédure de rescrit est mise en place en cas de demandes d’éclaircissement sur les modalités de calcul du montant du VSD.

II. ENVIRONNEMENT : ZOOM SUR LES ETUDES D’IMPACT ET ENQUETES PUBLIQUES

Les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement sont soumis à deux dispositifs spécifiques que l’évolution du droit de l’environnement a renforcés : l’obligation préalable de réaliser une étude de l’impact du projet sur


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l’environnement, et celle de soumettre ce projet et son évaluation à enquête publique. Ces deux dispositifs ont été récemment réformés par les articles 230 et 236 de la loi « Grenelle 2 »6.

La réforme de l’étude d’impact et de l’enquête publique amorcée par le Grenelle de l’environnement entrera en vigueur à compter du 1er juin 20127.

- Des champs d'application clarifiés et unifiés

L'un des points majeurs de la réforme engagée par la loi « Grenelle II » est d’avoir harmonisé le champ d’application de l’enquête publique pour la protection de l’environnement avec celui de l’étude d’impact, le principe étant de soumettre à enquête publique tous les projets qui ont fait l’objet d’une étude d’impact.

Le champ d’application de l’étude d’impact, qui apparaît dès lors comme l’un des pivots de l’évaluation et de l’information environnementale, a fait l’objet dans le même temps d’une redéfinition et d’un élargissement. Avant l'adoption de la loi « Grenelle II », l'étude d'impact était la règle et la dispense l'exception : tous les travaux et aménagements entrepris par une collectivité publique ou donnant lieu à autorisation ou approbation devaient faire l'objet d'une étude d'impact8 dès lors qu'ils ne bénéficiaient pas de l'une des dispenses spécifiques9 ou de la dispense liée à un coût de travaux inférieur à 1 900 000 euros.

La mise en œuvre de ces exceptions s'est révélée complexe et la Commission européenne a condamné l'exclusion systématique d'un ensemble de projets sur la base d'un unique seuil financier. Il a dès lors été choisi d'adopter une approche inverse et de définir positivement le champ d'application de l'étude d'impact.

Ainsi, le nouvel article R. 122-2 du code de l’environnement fixe la liste limitative des projets de travaux et d'aménagements – auxquels sont ajoutés les projets d'ouvrage – qui doivent faire l'objet d'une étude d'impact, sur le fondement de critères et seuils techniques.

Cette liste est présentée sous la forme d’un tableau, annexé à l’article R. 122-2 du code de l’environnement, qui distingue les projets soumis de façon systématique à étude d’impact de ceux soumis après un « examen au cas par cas ».

En effet, la loi « Grenelle II » a introduit un régime intermédiaire qui ne soumet certains projets à étude d'impact qu’après leur « examen au cas par cas » par une autorité administrative qui apprécie de manière circonstanciée l’opportunité de les soumettre ou non à une telle étude.

Cet examen est exercé par l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement, couramment appelée « Autorité Environnementale ».

Le nouvel article R. 122-3 du code de l’environnement prévoit que le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage soumet son projet à l'autorité environnementale qui dispose d'un délai de trente-cinq jours à compter de la réception de la demande d’examen pour informer, par décision motivée, le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage de la nécessité ou non de réaliser une étude d'impact.

L'absence de réponse au terme de ce délai vaut obligation de réaliser une étude d'impact. Il apparaît dès lors que, dans les faits, tous les plans, programmes ou projets désignés par le tableau annexé à

6 Loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement. 7 Décrets n°2011-2018 et n°2011-2019 du 29 décembre 2011. 8 Ancien art. L 122-1 du code de l’environnement. 9 Dispenses prévues par les articles R. 122-5 et R. 122-6 du code de l'environnement.


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l’article R. 122-2 du code de l’environnement doivent faire l’objet d’une étude d’impact, sauf à ce qu’une décision administrative dispense explicitement et individuellement l’un des projets à l’issue de « l’examen au cas par cas ». Le champ d’application de l’étude d’impact apparaît ainsi profondément redéfini.

Cette redéfinition a une portée déterminante car elle entraîne également celle du champ de l’enquête publique environnementale. En effet, le nouveau champ d’application de l’enquête publique régie par le code de l’environnement englobe celui de l’étude d’impact (sans pour autant s’y réduire)10.

Le nouvel article L. 123-2 I du code de l’environnement dispose que « Font l'objet d'une enquête publique […] les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une étude d'impact […] ».

A cet égard le nouvel article R. 123-1 du code de l’environnement précise que les projets soumis à enquête publique sont non seulement ceux soumis de façon systématique à la réalisation d'une étude d'impact, mais aussi ceux qui, à l'issue de l'examen au cas par cas, sont soumis à la réalisation d'une telle étude.

Le même article fixe par ailleurs la liste des projets qui, par exception, sont soumis à étude d’impact mais exclus du champ de l’enquête publique. Il s’agit d’une part des projets de création de zones d’aménagement concerté, de l’autre des projets de faible envergure, dont les demandes d’autorisation temporaires faites au titre de la loi sur l’eau ou des ICPE, ou encore les travaux d’entretien, de maintenance et de grosses réparations.

Notons enfin que tant la réforme de l’étude d’impact que celle de l’enquête publique tendent à favoriser une appréhension globale des projets et de leurs atteintes à l’environnement :

- le nouvel article L. 122-1 II du code de l'environnement dispose que l’étude d'impact d’un projet qui s’inscrit dans un « programme de travaux » doit porter sur l’ensemble du programme lorsque les projets étudiés concourent à la réalisation d'un même programme de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages et lorsque ces projets sont réalisés de manière simultanée, qu’ils soient réalisés par un ou plusieurs maîtres d'ouvrage dès lors qu’ils constituent une unité fonctionnelle ;

- le nouvel article R. 122-8 du code de l’environnement prévoit par ailleurs que lorsque un pétitionnaire ou un maître d'ouvrage dépose plusieurs demandes d'autorisation de manière concomitante pour un même projet soumis à étude d'impact en application de plusieurs rubriques du tableau annexé à l'article R. 122-2, il peut demander à ce que l'autorité environnementale se prononce par un « avis unique » ;

- dans la même hypothèse, le nouvel article L. 123-6 du code de l'environnement prévoit qu’il peut être procédé à une « enquête unique » (remplaçant l’enquête conjointe) lorsque la réalisation d'un projet, plan ou programme est soumise à l'organisation de plusieurs enquêtes publiques dont l'une au moins en application de l'article L. 123-2, et dès lors que les autorités compétentes désignent d'un commun accord celle qui sera chargée d'ouvrir et d'organiser cette enquête.

10 Sont également soumis à enquête publique, au titre du nouvel article L. 123-2 du Code de l’environnement, « les plans, schémas, programmes et autres documents de planification soumis à une évaluation environnementale », « les projets de création d'un parc national, d'un parc naturel marin, les projets de charte d'un parc national ou d'un parc naturel régional, les projets d'inscription ou de classement de sites et les projets de classement en réserve naturelle et de détermination de leur périmètre de protection », ou encore « les autres documents d'urbanisme et les décisions portant sur des travaux, ouvrages, aménagements, plans, schémas et programmes soumises par les dispositions particulières qui leur sont applicables à une enquête publique ».


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Cette approche globale des projets et de leurs impacts constitue de fait l’une des nouvelles exigences qui portent sur le contenu de l’étude d’impact et du dossier d’enquête publique.

- Des contenus précisés et étendus

Les éléments qui composent l’étude d’impact et le dossier d’enquête publique ne sont pas fondamentalement modifiés par la réforme, mais complétés de parties qui doivent permettre d’analyser et de mesurer de manière dynamique l’interaction des effets du projet étudié avec tous les facteurs qui l’entourent.

Ainsi le nouvel article R. 123-8 6° du code de l’environnement précise que le dossier d’enquête publique doit comporter l’indication des autorisations susceptibles d’être délivrées à l’issue de l’enquête, mais également la mention des autres autorisations nécessaires pour réaliser le projet, plan ou programme, que ce soit en application de la loi sur l’eau, de la réglementation des monuments naturels ou sites classés, de celle des espèces protégées, ou encore en matière de défrichement.

De même, le nouvel article R. 122-5 du code de l’environnement prévoit que l’étude d’impact doit désormais exposer une analyse :

- des effets cumulés du projet avec d'autres projets connus11;

- de son articulation avec les plans, schémas et programmes mentionnés à l'article R. 122-17 (tels que les schémas d’aménagement et de gestion des eaux ou les plans d’élimination des déchets), et la prise en compte du schéma régional de cohérence écologique dans les cas mentionnés à l'article L. 371-3 (trames vertes et bleues introduites par la loi Grenelle 2)12;

- de l'addition et l'interaction entre eux des effets négatifs et positifs, directs et indirects, temporaires permanents, à court, moyen et long terme, du projet sur l'environnement13.

Cette ouverture de l’étude d’impact sur les éléments qui encadrent le projet, mais aussi sur l’évolution du projet dans l’avenir, pourrait avoir une portée infiniment étendue.

Néanmoins deux éléments permettent de limiter cet effet : le nouvel article R. 122-5 du code de l’environnement dispose à titre préliminaire que le contenu de l'étude d'impact est déterminé par un principe de proportionnalité; par ailleurs le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage a la possibilité solliciter « un cadrage préalable » de l'étude d'impact qu’il va réaliser.

Le regard des autorités locales et étatiques sur l’élaboration et le déroulement des études d’impact et enquêtes publiques est, de fait, l’un des éléments développés par la réforme.

- des contrôles et avis renforcés

L’« Autorité Environnementale »14 est désormais amenée à émettre un avis sur tous les projets entrant dans le champ d’application de l’étude d’impact : lorsqu’elle n’a pas été saisie en amont de l’étude d’impact dans le cadre d’un examen au cas par cas, elle doit, pour les projets obligatoirement soumis à étude d'impact, être saisie pour avis en aval par le maître d'ouvrage qui lui transmet un dossier présentant le projet, comprenant l'étude d'impact et la demande d'autorisation15.

11 Article R. 122-5 4°. 12 Article R. 122-5 6°. 13 Article R. 122-5 3°. 14 L'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement, couramment appelée « Autorité Environnementale », est, selon la nature des projets définis par le nouvel article R. 122-6 du Code de l’environnement, soit le ministre chargé de l'environnement, soit une formation spécifique du Conseil général de l'environnement et du développement durable, soit le préfet de région. 15 Article. L 122-1, III.


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Le cas échéant, et dans toutes les hypothèses où l’avis d’une autorité administrative est obligatoire, les avis émis sur le projet doivent être joints au dossier d’enquête publique16. En outre, la portée de l’avis de l’autorité environnementale est renforcée par le principe posé par le nouvel article L. 122-1, IV du code de l’environnement, aux termes duquel : « la décision de l'autorité compétente qui autorise le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage à réaliser le projet prend en considération l'étude d'impact, l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement et le résultat de la consultation du public ».

Cette même disposition manifeste l’importance que les autorités décisionnaires doivent désormais accorder à l’information et à la participation du public.

- une information et une participation du public développées

La publicité de l’étude d'impact des projets qui ne sont soumis ni à enquête publique, ni à une autre procédure de consultation du public, est garantie par un nouvel article L. 122-1-1 du code de l'environnement aux termes duquel l'étude d'impact de tels projets doit être mise à la disposition du public par le pétitionnaire ou le maître de l'ouvrage avant toute décision d'autorisation, d'approbation ou d'exécution relative au projet. Les conditions d’application de cette mise à disposition sont définies par le nouvel article R. 122-11 du code de l’environnement. De même la dernière partie du nouvel article L. 122-1 du code de l'environnement pose une règle générale aux termes de laquelle l'autorité compétente doit informer le public de toute décision d'octroi ou de refus de l'autorisation, de l'approbation ou de l'exécution d'un projet soumis à étude d'impact. Par ailleurs, le renforcement de l’information et de la participation du public au cours de l’enquête publique est l’un des aspects majeurs de sa réforme. A cet effet, plusieurs dispositions sont introduites :

- création par le nouvel article L. 121-16 du code de l’environnement d’une concertation préalable à l’enquête publique, organisée à l’initiative de la personne responsable du projet ou de l’autorité compétente pour autoriser ce projet, mais qui demeure néanmoins optionnelle ;

- renforcement de la publicité préalable à l’enquête publique, qui doit être assurée par « tous moyens appropriés »17et, notamment, par voie électronique pour un certain nombre de projets définis18;

- précision des modalités d’information complémentaire au cours de l’enquête19 (communication des documents ajoutés au dossier d’enquête, visite des lieux et audition des participants par le commissaire enquêteur, organisation de réunions d’information et d’échange avec le public) ;

- amélioration de la prise en considération des observations formulées par le public20, en donnant la possibilité à la personne responsable du projet de produire des observations sur les remarques formulées par le public durant l’enquête, voire de modifier son projet en conséquence.

16 Article R. 123-8. 17 Nouvel article L. 123-10 du code de l’environnement. 18 Décret n°2011-2021 du 29 décembre 2011. 19 Nouveaux articles R. 123-14 à R. 123-17 du code de l’environnement. 20 Avec notamment la redéfinition par le nouvel article R. 123-18 du code de l’environnement des modalités de clôture de l’enquête


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Ce dernier point est en effet favorisé par l’introduction de mécanismes qui permettent au responsable de faire évoluer son projet au cours de l’enquête publique, ce qui constitue une innovation à part entière.

- une flexibilité et une évolution des projets intégrées

L’évolution des projets soumis à étude d’impact et enquête publique est un paramètre que la réforme a volontairement intégré.

Ainsi, un nouvel article L. 123-14 du code de l’environnement a créé deux mécanismes qui élargissent la possibilité de modifier un projet au cours ou à l’issue de l’enquête publique.

Avant l’adoption de la loi Grenelle 2, la modification d’un projet soumis à enquête publique ne pouvait avoir lieu que si elle avait un caractère mineur. Toute autre modification ne pouvait être faite qu'avec la clôture de la première enquête et l'ouverture d'une nouvelle enquête sur le projet modifié.

Désormais, le responsable du projet aura la possibilité de demander soit la suspension de l’enquête

publique en cours pour une durée maximale de six mois au cours de laquelle le projet pourra faire l’objet de modifications substantielles présentées lors de la reprise de l’enquête21, soit l’ouverture d’une enquête publique complémentaire après la clôture de l’enquête initiale, afin de soumettre des changements qui modifient l’économie générale du projet22.

Enfin l’appréhension des évolutions d’un projet soumis à étude d’impact est également au cœur d’un nouveau mécanisme mis en place par la réforme. Les nouveaux articles R. 122-14 et R. 122-15 du code de l’environnement disposent que lorsqu’un projet a été soumis à l’obligation de réaliser une étude d'impact, la décision autorisant celui-ci mentionne les mesures d’évitement, de réduction et de compensation à la charge du pétitionnaire et précise les modalités de leur suivi.

Ainsi la mise en œuvre des mesures compensatoires que le responsable de projet aura déclaré mettre en œuvre dans le cadre de l’étude d’impact (nouvel article R. 122-5 7° du code de l’environnement) pourra être contrôlée postérieurement à la délivrance de l’autorisation délivrée sur le fondement de l’étude.

Néanmoins cette projection dans l’avenir est encadrée par des dispositions qui permettent de tenir compte des évolutions du projet et de garantir la flexibilité du dispositif de suivi23 .

21 Nouvel article R. 123-22 du code de l’environnement. 22 Nouvel article R. 123-23 du code de l’environnement. 23 Le nouvel article R. 122-15 du code de l’environnement dispose : « I. ― Le suivi des mesures prévues au 1° du I de l'article R. 122-14 consiste en une présentation de l'état de réalisation de ces mesures, à travers un ou plusieurs bilans, permettant de vérifier le degré d'efficacité et la pérennité de ces mesures, sur une période donnée. « II. ― Au vu du ou des bilans du suivi des effets du projet sur l'environnement, une poursuite de ce suivi peut être envisagée par l'autorité qui a autorisé ou approuvé le projet.»


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Conclusion

A peine les praticiens se seront-ils habitués à ces nouvelles règlementations qu’il conviendra d’être en mesure d’absorber les projets en cours. En effet, la démarche « pour un urbanisme de projet » n’a semble-t-il pas encore produit tous ses effets. On attend encore des textes sur les recours contentieux abusifs, les secteurs de projets, les projets d’initiative privée, …. (Voir le tableau ci-joint). Les échéances électorales pourraient retarder leur mise en œuvre mais il semble qu’il y ait un consensus fort sur la nécessité de faire évoluer encore le droit de l’urbanisme pour favoriser la construction de logements et assurer efficacement la protection de l’environnement.

Par ailleurs, on peut signaler d’ores et déjà le projet de loi relatif à la majoration des droits à construire qui fait l’objet d’une procédure accélérée et a été adopté en 1ère lecture le 22 février 2012 par l’Assemblée Nationale. Ce projet vise principalement à permettre une augmentation de 30 % des règles de gabarit, de hauteur, d’emprise au sol ou de coefficient d’occupation des sols prévues par les documents d’urbanisme pour les demandes d’autorisations d’urbanisme concernant la construction de logements déposées avant le 1er janvier 2016.

Equipe Conseil Droit Public CHEUVREUX NOTAIRES


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TABLEAU RECAPITULATIF DES REFORMES EN MATIERE D’URBANISME ET D’ENVIRONNEMENT

Textes Codification Entrée en vigueur/Dispositions transitoires

U

R

B

A

N

I

S

M

E

DOCUMENTS

D’URBANISME Ordonnance n°2012-11 du 5 janvier 2012

Articles L. 121-2, L. 121-4, L. 122-4, L. 122-6 à L. 122-18, L. 123-1 à L. 123-19, L. 124-2, L. 300-2, L. 311-7, L.

313-1 du Code de l’urbanisme

En attente de décret d’application et au plus tard le 1er janvier 2013

LOTISSEMENTS Ordonnance n°2011-1916 du 22 décembre 2011

Articles L. 442-1 à L. 442-14 du

Code de l’urbanisme

En attente de décret d’application.

Applicable au plus tard aux demandes d’autorisation déposée à compter du 1er juillet

2012.

SURFACES DE

PLANCHER

Ordonnance n°2011-1539 du 16 novembre 2011 Décret n°2011-2054 du 29 décembre 2011

Articles L. 112-1, R. 112-1 et R.

112-2 du Code de l’urbanisme

1er mars 2012

FISCALITE DE

L’URBANISME

Article 28 de la loi n°2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010

Décrets n° 2012-87 et 2012-88 du 25 janvier 2012.

Articles L.331-1 et suivants et R.331-1 et suivants du

code de l’urbanisme

Applicable aux demandes d’autorisation déposées à compter du 1er mars 2012.

Disparition des participations additionnelles au 1er janvier 2015.

E

N

V

I

R

O

N

N

E

M

E

N

T

ENQUETE

PUBLIQUE

Articles 236 et s. de la loi Grenelle 2

Décret n°2011-2018 du 29 décembre 2011

Articles

L. 123-1 à L. 123-16 et R. 123-1 à R. 123-27 du

Code de l’environnement

Application aux enquêtes publiques dont l’arrêté d’ouverture et d’organisation est publié à

compter du 1er juin 2012

Application aux projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements qui ne sont pas soumis à

enquête publique aux demandes d’autorisation déposées à compter du 1er juin 2012

ETUDE D’IMPACT

Articles 230 et s. de la loi Grenelle 2 Décret n°2011-2019 du 29 décembre 2011

Articles

L. 122-1 à L. 122-3-5 et R. 122-1 à R. 122-15 du

Code de l’environnement

Application aux projets dont le dossier de demande d’autorisation, d’approbation ou d’exécution est déposé auprès de l’autorité compétente à compter du 1er juin 2012.

Applications aux projets pour lesquels l’autorité compétente est le maître d’ouvrage, aux projets

dont l’enquête publique est ouverte à compter du 1er juin 2012

Le Bulletin © - 01.03.2012 - Droit Public Immobilier -DM/CL/SR/RL - Publication