Du contrat de partenariat - ?· Véritable modèle de collaboration public-privé dans son fonctionnement,…

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    14-Sep-2018

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  • Chaire "Les contrats de partenariat public - priv :

    enjeux contemporains et dfis pour l'avenir"

    Rapport de l'observatoire des PPP

    observatoire des PPP Fondation Bordeaux Universit 166, cours de lArgonne 33000 BORDEAUX

    observatoire.ppp@univ-bordeaux.fr

    www.fondation.univ-bordeaux.fr

    Marchs

    Du contrat de partenariat

    au march de partenariat

    PARTENARIATS

    Inve

    stis

    sem

    ents

    Contrats

    Outil juridique

    PM

    E

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    trov

    erse

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    itoi

    re

    Infrastructure

    Collectivits

    ALTERNATIVE

  • Prambule Introduction

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    Du "contrat de partenariat" au march de partenariat Observatoire des partenariats public-priv

    observatoire.ppp@univ-bordeaux.fr fondation.univ-bordeaux.fr

    La chaire "Les contrats de partenariat public-priv : enjeux contemporains et dfis pour l'avenir"

    En juillet 2010, GDF SUEZ, Sciences Po Bordeaux et la Fondation Bordeaux Universit signaient la convention donnant naissance la chaire pour une dure de cinq ans.

    Vocation

    Finance par ENGIE (ex GDF SUEZ), la chaire a pour vocation de produire et partager des connaissances sur le thme gnral de la gestion dlgue et des partenariats public-priv. Accueil dexperts trangers, travaux de recherche, confrences, dbats sont quelques illustrations des actions engages. Vritable modle de collaboration public-priv dans son fonctionnement, la chaire mne des actions qui s'adressent aussi bien aux tudiants et universitaires qu'aux acteurs du monde socio-conomique.

    Pilotage

    Un comit de pilotage dfinit et met en uvre le programme gnral d'activits et la communication de la chaire. Anim et port par la Fondation Bordeaux Universit, il comporte des reprsentants du donateur et de Sciences Po Bordeaux.

    ric SARRAZIN, ENGIE, Directeur Rgional Nouvelle-Aquitaine, Direction Institutions France et Territoires

    Loc SOULAT, ENGIE INEO, directeur commercial-dlgu local Gironde

    Xavier LITRICO, LyRE, centre R&D Suez Environnement Eau France, directeur

    Julia BARRAULT, LyRE, centre R&D Suez Environnement Eau France, responsable du ple Acteurs et usagers de leau

    Hubert BONIN, professeur dhistoire conomique

    Nelly COUDERC, responsable Ple Carrires et Partenariats

    Hubert DELZANGLES, professeur de droit public

    Jean-Christophe LAPOUBLE, matre de confrences en droit public

    Christophe LEURET, directeur du Crdit Municipal - Sciences Po Bordeaux, professeur associ sur les partenariats public-priv

    ENGIE Sciences Po Bordeaux

    mailto:observatoire.ppp@univ-bordeaux.fr

  • Prambule Introduction

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    Du "contrat de partenariat" au march de partenariat Observatoire des partenariats public-priv

    observatoire.ppp@univ-bordeaux.fr fondation.univ-bordeaux.fr

    L'observatoire des partenariats public-priv (PPP)

    Lun des projets phares de la chaire est la mise en place dun observatoire des PPP dont le principal objectif est de produire et de diffuser une analyse pluridisciplinaire continue sur les partenariats public-priv. A travers des missions de veille et en croisant les regards des experts et de praticiens, l'observatoire recueille une large gamme dinformations sur les acteurs, les processus, les enjeux et les reprsentations des PPP en Aquitaine, en perspective avec les pratiques dveloppes en France et ltranger. L'observatoire tudie et analyse les dimensions politique, juridique et financire, conomique et sociale des diffrents types de PPP : dlgation de service public (DSP), bail emphytotique, "contrat de partenariat" (CP)... Il place les perspectives historique et comparative au cur de lanalyse et des enqutes menes. Aprs trois rapports, portant sur les controverses autour des contrats de partenariat public-priv, les partenariats public-priv dans le domaine de l'eau et de l'assainissement, et les modes de gestion dans le secteur des transports, l'observatoire s'intresse l'volution et au devenir des contrats de partenariat la lumire de l'ordonnance du 23 juillet 2015 qui redessine les contours juridiques du contrat de partenariat.

    .

    Du "Contrat de partenariat au march de partenariat :

    Un outil drogatoire de la commande publique ? "

    Depuis son apparition en 2004, le "contrat de partenariat" cristallise lui seul un bon nombre d'enjeux de la commande publique franaise. La question du financement ou encore la fin de la sparation conception/ralisation sont autant de sujets qui ont fait de cet outil juridique l'objet de nombreux dbats et controverses. Jusqu' la parution de l'ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchs publics, le "contrat de partenariat" tait dfini comme une formule contractuelle globale de longue dure o la charge du prfinancement et de l'investissement tait transfre au partenaire priv. En outre, l'entretien et la maintenance taient obligatoirement inclus dans le primtre du contrat permettant ainsi la collectivit publique de fixer des objectifs de performance. Ce contrat est ainsi apparu comme rvolutionnaire en incarnant une rupture avec la commande publique traditionnelle. En effet, ce type de contrat a consacr l'interlocuteur unique et la globalisation des marchs rebours du march public classique qui rigeait l'allotissement et la sparation matrise d'uvre/constructeur comme rgles de droit commun de la commande publique. Si l'exceptionnalit juridique de cet outil a contribu le mettre au-devant de la scne, certains contrats, ayant dfray la chronique par les polmiques qu'ils suscitaient, ont concouru la fragilisation du "contrat de partenariat". Il est donc lgitime de penser que l'ordonnance du 23 juillet 2015 a eu pour objectif de redessiner les contours juridiques de cette formule contractuelle afin de lui donner un cadre juridique solide. Le "contrat de partenariat" jadis drogatoire devient ainsi le march de partenariat et intgre dfinitivement la catgorie des marchs publics. Au-del du march de partenariat, c'est l'ensemble de la commande publique qui est repense travers cette ordonnance. Elle raffirme son article 32 l'allotissement comme la norme de droit commun et encadre davantage la sous-traitance. Enfin, l'ordonnance tente de dfinir les contours de la commande publique de demain en mettant en exergue notamment les groupements de commandes et les centrales d'achats censes concourir une rationalisation de l'achat public.

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  • Prambule Introduction

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    Du "contrat de partenariat" au march de partenariat Observatoire des partenariats public-priv

    observatoire.ppp@univ-bordeaux.fr fondation.univ-bordeaux.fr

    Lobservatoire des PPP propose une cartographie des arguments mobiliss dans le cadre des contrats de partenariat et de leur devenir. Il ne sagit pas de dire si les arguments sont faux ou vrais, mais de les rpertorier pour plus de clart.

    La dmarche de recherche qui a t suivie est de type empirico-inductive. Il s'agissait d'abord de recueillir et de rpertorier des donnes, partir de sources multiples :

    recherches bibliographiques : revues scientifiques, presse spcialise ;

    tude de cas de deux contrats de partenariat initis par le Conseil dpartemental de la Gironde

    veille stratgique : presse, institutions, professionnels des contrats de partenariat ;

    entretiens : rencontre avec les diffrentes parties prenantes que sont les dcideurs publics, cadres d'entreprises du BTP, fdrations professionnelles, conseillers juridiques, chercheurs etc.

    Comme le veut l'observatoire, les donnes et les analyses sont pluridisciplinaires, senrichissant la fois dapports juridiques, conomiques, politiques, etc.

    Ce travail a fait lobjet du stage de Paul-Robert MIYEME, tudiant en master 2 "Expertise en Affaires Publiques" Sciences Po Bordeaux. Le stage sest droul du 1er fvrier au 30 septembre 2016, en alternance les 4 premiers mois puis plein temps ; il a t hberg en grande partie au Conseil Dpartemental de la Gironde que la fondation Bordeaux Universit remercie pour son accueil. Le stage a t codirig par Marc FAUVEAU (Conseil dpartemental de la Gironde, directeur gnral adjoint charge des ressources), Quentin LAURENS (Conseil Dpartemental de la Gironde, collaborateur de Cabinet), Christophe LEURET(Crdit Municipal, directeur et Sciences Po Bordeaux, professeur associe sur les partenariats public-priv), Sbastien MARTIN (universit de Bordeaux, matre de confrences en droit public), Hubert DELZANGLES (Sciences Po Bordeaux, professeur de droit public), et Cathel BOUSQUET (Fondation Bordeaux Universit, responsable des oprations) en lien avec le comit de pilotage de la chaire.

    Introduction

    Le "contrat de partenariat", acclrateur de l'investissement public

    - Fiche 0.1 : Offrir une alternative au march public traditionnel

    - Fiche 0.2 : Un outil salvateur ou une issue de secours lors de la crise budgtaire de 2007-2008

    - Fiche 0.3 : Un outil uniquement adapt aux projets d'envergure ?

    Une formule contractuelle nouvelle et rare

    - Fiche 1.1 : L'Etat des lieux

    - Fiche 1.2 : Un montage juridique et financier, source de controverses

    Devenir : le march de partenariat : entre principe d'allotissement et

    globalisation des marchs

    - Fiche 2.1 : L'ordonnance du 23 juillet 2015, une refonte pour mieux encadrer les "Contrats de

    partenariat"

    - Fiche 2.2 : L'allotissement comme instrument du dveloppement local

    Conclusion

    Plan du rapport

    Mthodologie

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  • Un acclrateur ?

    Fiche 0.1 Offrir une alternative au march public

    traditionnel

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    Du "contrat de partenariat" au march de partenariat

    Observatoire des partenariats public-priv

    observatoire.ppp@univ-bordeaux.fr

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    4 mai : Marc TEYSSIER D'ORFEUIL, COM'PUBLICS, directeur gnral.

    19 mai : Bernard HUDRIZIER, Vinci, ancien chef de projet

    24 mai : Gale CHAMMING'S, Avocat la Cour de Bordeaux, docteur en droit

    24 mai : Arnaud DELAROCHE, Gironde Haut-Dbit, directeur gnral

    25 mai : Philippe MOULIA, Eiffage Construction Nord Aquitaine, directeur

    9 juin : Renaud MARQUIE, SNSO, dlgu gnral

    23 juin : Sonia DUGAS, CAPEB Gironde, secrtaire gnrale

    Les verbatim utiliss dans le livrable sont extraits dentretiens raliss en 2016. Ils ont t choisis afin dillustrer les arguments identifis sur les ""Contrats de partenariat" et leur volution. Nanmoins, il faut garder en mmoire quils ne sont que des exemples reprsentant les pratiques et le point de vue dacteurs saisis un moment prcis, au cours dun entretien. Ainsi, ils ne restituent en aucun cas dans sa complexit et sa totalit lopinion des interviews. Le recours ces citations ne doit pas conduire rduire la pense dun acteur un simple nonc dcontextualis, ni de lui imputer une opinion particulire sur la base dextraits dentretien. Les citations visent ancrer certains lments de la rflexion dans la ralit des pratiques et des reprsentations et montrer ainsi que les arguments cartographis ont

    une base empirique.

    L'observatoire adresse ses sincres remerciements l'ensemble des acteurs entretenus. Qu'ils soient restitus ou non dans ce rapport, leurs propos ont t de grandes sources de comprhension des

    contrats de partenariat et de leur devenir.

    Acteurs privs et corps intermdiaires

    22 fvrier : Pierre MATHIEU, Conseil dpartemental de la Gironde, directeur du patrimoine

    1er mars : Jean-Franois GOUDEAU, Conseil dpartemental de la Gironde, chef de projet en charge des MDSI.

    11 avril : Michel POIGNONEC, Villenave d'Ornon, 1er adjoint au maire

    11 avril : Hugues VENEL, Villenave d'Ornon, directeur des services techniques

    3 mai : Antoine TARDIVO, FIN INFRA, ingnieur gnral des Mines

    9 mai : Pascal WEIBEL, Conseil rgional Alsace Champagne-Ardenne Lorraine, directeur prfigurateur de l'immobilier et de la construction

    30 mai : Matthieu ROUVEYRE, Conseil dpartemental, Vice-prsident

    7 juin : Thierry GUICHARD, Ancien directeur des services techniques la CUB et chef de projet sur le Nouveau Stade de Bordeaux

    21 juin : Christophe DUPRAT, Bordeaux Mtropole, vice-prsident en charge des transports

    27 juin : Christophe LEURET, Crdit Municipal de Bordeaux, directeur

    28 juillet : Jean-Pierre SUEUR, Snateur PS du Loiret

    Acteurs publics

  • Un acclrateur ?

    Fiche 0.1 Offrir une alternative au march public

    traditionnel

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    Du "contrat de partenariat" au march de partenariat

    Observatoire des partenariats public-priv

    observatoire.ppp@univ-bordeaux.fr

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    Le "contrat de partenariat" apparait comme rvolutionnaire ds la conception de son cadre juridique en 2004 car il incarne une rupture avec la commande publique traditionnelle.

    Zoom technique

    LArticle 32 de lordonnance du 23 juillet 2015 prcise : "Sous rserve des marchs publics globaux mentionns la section 4, les marchs publics autres que les marchs publics de dfense ou de scurit sont passs en lots spars, sauf si leur objet ne permet pas l'identification de prestations distinctes. A cette fin, les acheteurs dterminent le nombre, la taille et l'objet des lots."

    Historiquement, le droit de la commande publique franaise tire sa source de deux textes fondamentaux notamment la loi relative la matrise douvrage publique du 12 juillet 1985 qui encadre le droit de la construction publique. Elle a pour mission de rgir les diffrentes relations entre acteurs publics et privs lors dune construction matrise par une entit publique. Elle dfinit particulirement le primtre daction de la matrise douvrage publique et de la matrise duvre. Le second texte renvoie quant lui au Code des marchs publics qui, bien quil ait t abrog, tait un guide encadrant la commande publique. A ce titre, il consacrait trois principes valeur constitutionnelle que sont : - la libert daccs la commande publique, - lgalit de traitement, - la transparence des procdures. En outre, il rigeait larticle 32 de lordonnance du 23 juillet relative aux marchs publics1 lallotissement comme la rgle de droit commun de la commande publique. Si lordonnance du 23 juillet 2015 abroge le Code des marchs publics, elle en conserve toutefois lesprit en prcisant l'article 1-1 de lordonnance n2015-899 du 23 juillet 2015 : "Les marchs publics soumis la prsente ordonnance respectent les principes de libert d'accs la commande publique, d'galit de traitement des candidats et de transparence des procdures." Les contrats de partenariat sont maintenus dans la nouvelle ordonnance mais ne sont plus considrs comme des montages contractuels drogatoires la commande publique. En effet, ils deviennent des marchs publics2 avec une nouvelle appellation "marchs de partenariat" permettant ainsi au droit franais de la commande publique de se conformer au droit de lUnion europenne. Il nen demeure pas moins que ces marchs de partenariat constituent une exception dans la commande publique classique, raison pour laquelle ils font toujours lobjet de controverses. Lune dentre elles renvoie au caractre global du contrat. En effet, les pourfendeurs du PPP voient dans cet outil juridique une fin de la spcialisation et de la sparation des mtiers. En loccurrence, le march de partenariat diffre de la loi MOP en ce sens que lacteur public...

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