ETUDE DE FAISABILITÉ POUR UN PROGRAMME … · 1.3.Mécanismes et critères de ciblage 18 ... paiements par téléphone mobile et le système d’enregistrement des naissances assisté

ETUDE DE FAISABILITÉ POUR UN PROGRAMME

DE TRANSFERTS SOCIAUX MONÉTAIRES COMME

INSTRUMENT MAJEUR D’UNE PROTECTION

SOCIALE CENTRÉE SUR L’ENFANT AU SÉNÉGAL

Unissons - nous

pour les enfants

FAISABILITE NEW:Layout 2 17/08/09 11:43 Page 1

ECONOMIC

POLICY

RESEARCH

INSTITUTE

Economic Policy Research Institute

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Avertissement : Les opinions exprimées dansce document n’engagent que leurs auteurs et nereflètent pas nécessairement les positions del’UNICEF

Ce document est préparé à partir de laversion anglaise du rapport qui peut êtreobtenu auprès de l’UNICEF Sénégal,2, Rue Carnot x Salva - Dakar


ETUDE DE FAISABILITÉ POUR UN PROGRAMME

DE TRANSFERTS SOCIAUX MONÉTAIRES COMME

INSTRUMENT MAJEUR D’UNE PROTECTION SOCIALE

CENTRÉE SUR L’ENFANT AU SÉNÉGAL

Dr Michael Samson

Mme Cécile Cherrier



Table des matières 5

TABLE DES MATIERES

Résumé 6

Préface 9

1. Programme de Transferts Sociaux Monétaires Proposé 13

1.1. Analyse du contexte 13

1.2.Objectifs 16

1.3.Mécanismes et critères de ciblage 18

1.4.Conditionnalités 21

1.5.Valeur du transfert 23

1.6.Mécanismes de paiement 25

1.7.Composantes complémentaires 28

1.8.Craintes, risques possibles et mesures d’atténuation 29

2. Plan de Mise en Œuvre 33

2.1.Coordination générale 33

2.2.Systèmes de mise en œuvre 36

2.3.Phase pilote 43

2.4.Elargissement progressif 45

3. Plan de Financement 46

3.1.Coût budgétaire 46

3.2.Options de financement 49

3.3.Dynamiques 51

4. Plan de Suivi et Evaluation 53

4.1.Suivi du processus 53

4.2.Evaluation d’impact 54

5. Conclusion 61

Bibliographie 65

Annexes 68


6 ETUDE DE FAISABILITÉ POUR UN PROGRAMME DE TRANSFERTS SOCIAUX MONÉTAIRES COMMEINSTRUMENT MAJEUR D’UNE PROTECTION SOCIALE CENTRÉE SUR L’ENFANT AU SÉNÉGAL

L’introduction d’un programme de transfertssociaux monétaires à grande échelle au Sénégalest proposée dans la Stratégie Nationale deProtection Sociale, comme mécanismed’atténuation des risques auxquels les groupesvulnérables sont confrontés, ainsi que dans leDocument Stratégique de Réduction de laPauvreté II, comme mécanisme visant à assureraux groupes vulnérables l’accès aux biens etservices, et une jouissance totale de leurs droits.

La crise alimentaire induite par le prix élevé desdenrées alimentaires et du carburant a poussé lesinstitutions nationales et internationales à réitérerla demande pour des transferts sociaux monétaires.Les subventions et autres mesures politiquesadoptées par le gouvernement en 2007 pourprotéger les pauvres des effets néfastes induitspar le prix élevé des denrées alimentaires et ducarburant se sont révélées très onéreuses etpourtant inefficaces pour atteindre les pluspauvres. Les subventions ont créé des distorsionséconomiques qui minent les perspectives decroissance économique inclusive. Et le FondsMonétaire International a recommandé l’intro-duction d’un système de transferts monétairescomme option plus rentable pour s’attaquer auxmenaces à la fois cycliques et structurelles pourle bien-être des ménages pauvres, et réduire lapauvreté dans le temps.

Une étude récente de l’ODI (Overseas DevelopmentInstitute) a confirmé l’intérêt croissant parmi lesdécideurs au Sénégal à considérer les transfertsmonétaires comme un mécanisme plus efficacepour répondre aux effets néfastes induits par leprix élevé des denrées alimentaires et ducarburant et réduire la pauvreté. Et l’étude adocumenté comment des transferts sociauxcentrés sur les enfants peuvent avoir un impactsignificatif sur la réduction de la pauvreté et de lavulnérabilité au Sénégal. L’étude révèle aussi quela marge de manœuvre budgétaire pour unprogramme de transferts monétaires peut êtrecréée, principalement par le biais de réallocationsdes priorités moindres vers les plus grandes, etdes programmes les moins efficaces vers lesplus efficaces (par exemple, des subventions

alimentaires aux transferts sociaux monétaires)sans réduire le financement pour les servicessociaux fondamentaux (éducation, santé, etc).

La présente étude a considéré la faisabilité d’unprogramme de transferts sociaux monétaires auSénégal, comme instrument majeur dans laprotection sociale centrée sur l’enfant. L’étude aconfirmé qu’un tel programme était adéquat etfaisable, et a mis en lumière les avantagespotentiels d’un régime de prestations pour tousles enfants jusqu’à l’âge de 5 ans. Les jeunesenfants au Sénégal sont pauvres d’une façondisproportionnée, et très vulnérables alors mêmequ’ils représentent le plus grand potentiel pourl’investissement social. Et les transferts monétairespour les enfants offrent la possibilité de s’attaquerà la pauvreté, d’investir dans les ressourceshumaines sur le long terme et de poser lesfondements de réformes économiques qui peuventencourager une croissance économique inclusiveet en faveur des pauvres.

RESUME


Résumé 7

L’étude recommande une mise en place progressived’un modèle d’indemnités universelles pourenfant à charge dans le but d’encourager lacroissance économique et une réduction durablede la pauvreté. Le programme atténuera leseffets néfastes des prix alimentaires élevés dansle court terme, réduira la pauvreté sur le moyenterme, et préviendra la transmission intergéné-rationnelle de la pauvreté sur le long terme.

Le modèle proposé est pertinent à la fois pour lesréponses immédiates aux prix alimentairesélevés, ainsi que pour les interventions de déve-loppement. Bien que les prix mondiaux desdenrées alimentaires aient amorcé une baisse fin2008, ils devraient rester supérieurs à la moyennequinquennale, et demeurer très instables. Cettesituation de prix alimentaires élevés est unchangement structurel qui requiert des mesuresd’atténuation et d’adaptation. Les enfants demoins de 5 ans constituent un des groupes lesplus vulnérables aux prix alimentaires élevés,avec des risques de malnutrition accrus. Etpromouvoir une meilleure nutrition peut encouragerla croissance économique.

Le programme proposé pourrait être testé dèsjuin 2009. La Cellule de Lutte contre la Malnutritiona reçu un financement de la Banque Mondialepour mettre en place un projet pilote de transfertsmonétaires en réponse aux prix alimentaires élevéset à la malnutrition qui en résulte, et sembleintéressée à adopter le mécanisme catégorielciblé géographiquement proposé. D’autrestechnologies recommandées (notamment lespaiements par téléphone mobile et le systèmed’enregistrement des naissances assisté parSMS) pourraient être disponibles pour des essaisd’ici à juin 2009. Le tableau ci-dessous présenteles grandes lignes du programme proposé, etmet en lumière la continuité entre réponsesd’urgence aux prix alimentaires élevés et protectionsociale de développement.



Grandes lignes du programme – Vers un Régime Universel de Prestations pour Enfants au Sénégal

Dispositions d’urgence / de phase pilote Vision à moyen / long termeButEncourager la croissance économique et uneréduction durable de la pauvreté

Impact direct attendu sur les enfants

1. Prévention de la malnutrition

Objectifs généraux

Atténuer les effets pervers du prix élevé desdenrées alimentaires

- Atténuer les effets pervers des prix alimentaires élevés à court terme- Réduire la pauvreté à moyen terme- Eviter la transmission intergénérationnelle de la pauvreté à long terme

1. Prévention de la malnutrition2. Amélioration de l’accès aux services sociaux de bases3. Promotion de l’enregistrement de la naissance pour tous les enfants4. Réduction de la mortalité infantile

Encourager la croissance économique et une réduction durable de lapauvreté

Ciblagea. Géographique : zones les plus vulnérables

(d’après les indicateurs de pauvreté et denutrition)

b. Catégoriel : tous les enfants de moins de 5ans au sein des zones ciblées

Destinataire du transfert

Mère (ou toute personne prenant soin) de l’enfant Mère (ou toute personne prenant soin) de l’enfant

Conditionnalité

Pas de conditionnalité dure Pas de conditionnalité dure

Mécanismes de paiement

Selon la technologie disponible immédiatement(transferts monétaires par téléphone mobile,remise d’argent, etc.)

Transferts monétaires par téléphone mobile

Montant du transfert

Transferts plus importants (ex : 6500 FCFA) surune période limitée dans le temps (6 à 12 mois)en réponse aux conditions actuelles difficiles

Transferts mensuels de 3800 FCFA (7,5 US$) par enfant, soit 35% du seuilde pauvreté alimentaire, avec une allocation inférieure pour chaque enfantéligible supplémentaire par mère, indexés au prix des denrées alimentairesde base, et au besoin plafonnés à 3 enfants par mère

Nombre de bénéficiairesMise en œuvre progressive, à mesure que lesressources (financières, humaines, matérielles)sont disponibles

Activités complémentaires

Ensemble complet de mesures préventiveset curatives de lutte contre la malnutrition

Ensemble intégré de mesures de protection sociale centrées autour del’enfant : disponibilité des services de bases, protection, etc.Mécanismes d’enregistrement des naissances plus facilement accessiblesaux pauvres vivant en zones reculées grâce à un système d’enregistrementdes naissances assisté par SMSEnsemble de mesures préventives et curatives de lutte contre la malnutritionEnsemble de mesures pour la santé génésique et la santé materno-infantile

Environ 2 448 000 enfants de moins de 5 ans en 2015

ExécutionPartenaires au développement (CLM, Unicef,ONG, etc.) Partenaires au développement (CLM, Unicef, ONG, etc.)

Supervision

Comité de pilotage co-présidé par le MEF et leMFSNEFMF, et comprenant les partenairesfinanciers, d’exécution et de suivi.

Un secrétariat au sein du MFSNEFMF mis en place

Budget

Soutien de partenaires au développement pourles phases pilotes / les réponses d’urgence Budget national (1,7% - 0,6% du revenu national)

Monitoring & EvaluationIndicateurs de S&E et budgets spécifiques auprojet pilote

En accord avec les indicateurs et le cadre de S&E du DSRP, couvrantprocessus, progrès et impact

Catégoriel: tous les enfants de moins de 5 ans, sur présentation du certificatde naissance de l’enfant


Préface 9

PREFACE

Ce document est le rapport de l’EPRI (EconomicPolicy Research Institute) sur l’“Etude de faisabi-lité pour un programme de transferts sociaux mo-nétaires comme instrument majeur de laprotection sociale centrée sur l’enfant au Séné-gal” commissionnée par l’Unicef. Le présent rap-port intègre les commentaires recueillis au coursde l’atelier de restitution et de validation del’étude tenue à Dakar les 15 et 16 avril 2009.

Justification de l’étude

Stratégie Nationale de Réduction de la Pauvreté

L’incidence de la pauvreté reste très élevée auSénégal même si les taux de pauvreté indivi-duelle ont baissé de (67,9% en 1994 à 57,2% en2002). La pauvreté est particulièrement élevéedans les zones rurales (65,2%). Et la prévalenced’extrême pauvreté atteint 20,2% de la populationrurale et même presque 30% dans les régions deTambacounda et Kaolack. Le Sénégal a défini sa

Stratégie de Réduction de la Pauvreté 2006-2010(DSRP II) autour de 4 axes fondamentaux :

Axe 1 – création de richesses : pour une crois-sance pro pauvre ;

Axe 2 – accélération de la promotion de l’accèsaux services sociaux de base ;

Axe 3 – protection sociale, prévention et gestiondes risques et catastrophes ; et

Axe 4 – bonne gouvernance et développementdécentralisé et participatif. Le DSRP IIreconnait que l’insuffisance dessystèmes de protection sociale quicouvrent moins de 15% de la population,entretient des cercles vicieux depauvreté et piège de plus de plus degens dans la pauvreté, tout en minantl’investissement et la croissance écono-mique. Les actions et mesures de l’Axe 3(protection sociale) sont guidées par laStratégie Nationale de Protection Sociale2005-2015 (SNPS) et sont mises enœuvre à travers quatre composantes :


i) réforme et renforcement des systèmesformels de sécurité sociale ; ii) extensionde la protection sociale ; iii) gestion descatastrophes et risques majeurs; etiv) amélioration de la capacité deréponse aux chocs et risques pour lesgroupes vulnérables. Le DSRP reconnaitdonc le besoin d’apporter une attentionparticulière à l’amélioration de la vie desgroupes pauvres et vulnérables, y compriscelle des enfants, en étendant les méca-nismes de protection sociale de façon àassurer que ces groupes bénéficient de lacréation de richesse, sont protégés desrisques et ont un meilleur accès auxservices sociaux.

L’introduction d’un programme de transfertssociaux monétaires à large échelle au Sénégal estproposée dans la SNPS, comme mécanismed’atténuation des risques menaçant les groupesvulnérables [République du Sénégal, 2005], ainsique dans le DSRP II, comme mécanisme visantà “assurer l’accès des groupes vulnérables auxbiens et aux services ainsi que la pleine jouissancede leurs droits” [République du Sénégal, 2006].Cependant, la revue conjointe sur l’exécution dela stratégie de réduction de la pauvreté menée enjuin 2008, soulignait que 2 ans après l’adoptionde ces documents stratégiques, aucun progrèsn’avait été fait sur le développement d’un telprogramme, et peu de progrès sur le développe-ment d’un système de protection sociale dansson ensemble.

Mesures directives pour la protection des pauvres

contre les effets néfastes induits par le prix

élevé des denrées alimentaires et des carburants.

La crise alimentaire induite par le prix élevé desdenrées alimentaires et des carburants a pousséles institutions nationales et internationales àréitérer la demande pour des transferts sociauxmonétaires. Après un déclin prolongé, les prixalimentaires mondiaux ont augmenté à partir de2001, et particulièrement brutalement à partir de2006. Le Sénégal semble particulièrementvulnérable aux prix mondiaux élevés, ayant des

taux d’insécurité alimentaire et de vulnérabilitédéjà très élevées, une facture d’importationimportante, etc. Les prix alimentaires élevés ontdes effets néfastes graves sur la vulnérabilité desménages sénégalais et peuvent compromettreles perspectives de réalisation des Objectifs duMillénium pour le Développement (OMD).En 2007, le gouvernement a introduit des subventionset d’autres mesures directives pour protéger lespauvres des effets néfastes induits parl’augmentation du prix des denrées alimentaireset des carburants au Sénégal.

Une revue de ces directives conduite par le FondsMonétaire International (FMI) en juillet 2008 arévélé que les subventions alimentaires étaienttrès onéreuses1 et pourtant inefficaces pouratteindre les plus pauvres, près de 55% desbénéfices étant attribués aux ménages appartenantaux 40% les plus riches. Les subventions ontcréé des distorsions économiques qui nuisentaux perspectives de croissance économiqueinclusive. Le FMI a conclu que l’introduction d’unsystème de transferts monétaires conditionnelsbien ciblés serait une option nettement plusrentable pour s’attaquer aux menaces tantcycliques que struturelles pesant sur le bien-êtredes ménages pauvres, et réduire la pauvreté dansle temps [FMI, 2008b].

Conclusions récentes pour l’introduction d’un

programme de transferts sociaux monétaires

Le Sénégal est dans un contexte de remobilisationtechnique et politique pour le développement demesures efficaces visant à atténuer les effetsnéfastes induits par le prix élevé des denrées alimentaires et des carburants dans le courtterme, et à réduire les vulnérabilités et la pauvretépour atteindre les OMD d’ici à 2015. Une étuderécente de l’ODI (Overseas Development Institute)s’est intéressée aux principaux pré-requis àl’introduction d’un programme de transfertssociaux monétaires au Sénégal : volontépolitique, disponibilité de marge de manoeuvrebudgétaire, capacités techniques et administrativespour sa mise en œuvre [Pereznieto et Fall, 2009].


1 Les subventions ont généré des coûts estimés entre 3 et 4 pour cent du revenu national [Pereznieto and Fall, 2008:54; et consultationsavec le FMI, la Banque Mondiale et la Primature].


Préface

L’étude de l’ODI confirme l’intérêt croissant desdirigeants sénégalais pour explorer l’usage destransferts monétaires comme un mécanismeplus efficace de réduction de la pauvreté. L’étudedocumente comment “les transferts sociauxaxés sur les enfants peuvent avoir un impactsignificatif sur la réduction de la pauvreté et de lavulnérabilité au Sénégal.” [Pereznieto et Fall,2009:x]. Et l’atelier de consultation organisé ennovembre 2008 a confirmé le soutien des partiesprenantes à l’utilisation de transferts sociauxmonétaires ciblés vers les enfants commeinstrument majeur au sein d’un système deprotection sociale centré sur l’enfant.

Il y a plusieurs raisons pour choisir les enfantscomme point d’entrée, dont : i) les enfantsreprésentent un groupe particulièrement vulnérable,avec une incidence de pauvreté élevée ; ii) despériodes de pauvreté pendant l’enfance peuventavoir des effets de longue durée sur le dévelop-pement ultérieur, y compris la transmission inter-générationnelle de la pauvreté ; iii) la réductionde la pauvreté infantile est importante pour briserles cycles intergénérationnels de la pauvreté ;iv) améliorer la nutrition, la santé et l’éducationdes enfants peuvent permettre à ceux qui viventdans la pauvreté d’y échapper et de se diriger versune voie de croissance, contribuant ainsi à lacroissance et au développement du pays ; etv) un nombre croissant de recherches dans lespays en voie de développement montrent que lestransferts monétaires ciblés vers les enfants desménages pauvres, combinés à des investissementssupplémentaires dans les services de base, sontun outil efficace de réduction de la pauvreté. Detels programmes de transferts ont aussi démontréun impact positif sur la nutrition infantile,l’enregistrement des naissances, et les taux descolarisation et de survie [Pereznieto and Fall,2009].

Une évaluation récente du FMI montre que lamarge de manoeuvre budgétaire a très fortementaugmenté depuis 2000 – environ 9% du PIB, etque près de la moitié de la marge de manœuvrebudgétaire créé en 2000-2007 (environ 4% du

PIB) a été utilisé pour des dépenses en faveur despauvres2 [FMI, 2008a]. L’étude de l’ODI indiqueque “la bonne performance de l’économie et lespossibilités de réallocation des ressources desprogrammes les moins performants (par exemple,les subventions et transferts qui ne sont pas enfaveur des pauvres) offre la possibilité de créerune marge de manoeuvre budgétaire pourl’introduction d’un programme de transfertsmonétaires, même si son échelle et sa portéerestent à définir en fonction des objectifs, desbuts et de la disponibilité des ressources à courtet moyen termes.” [Pereznieto et Fall, 2009:83].

La marge de manoeuvre budgétaire pour unprogramme de transferts monétaires peut êtrecréée, principalement au travers de laréorganisation des priorités basses vers les plushautes et des programmes les moins efficacesvers les plus efficaces (c’est-à-dire des subventionsalimentaires vers des transferts sociauxmonétaires). Ceci ne devrait pas signifier qu’il yaura une réduction des financements desservices sociaux clefs, mais plutôt une améliorationde l’efficacité des dépenses du secteur de façonà dégager des ressources pour la protectionsociale.

Enfin, l’étude de l’ODI avertit que la mauvaisegouvernance et la faible capacité administrativedemeurent des contraintes importantes à laréalisation d’un programme de transferts sociauxmonétaires au Sénégal. Alors que les transfertsmonétaires semblent être un moyen efficace decanaliser l’aide, de mobiliser les fonds et de limiterles vulnérabilités des plus pauvres, les institutionsnationales manquent d’expertise technique (et dedirection) pour guider l’élaboration et l’exécution d’unprogramme de transferts sociaux monétairescentré autour de l’enfant à grande échelle. Ainsiune étude de faisabilité est nécessaire pourinformer l’élaboration correcte d’un programmede transfers sociaux monétaires centré sur l’enfant.

11

2 D’après une définition courante du FMI, ‘les dépenses en faveur des pauvres sont différentes des dépenses du secteur social puisqu’ellesincluent les dépenses judiciaires, et les dépenses sur l’eau/l’irrigation et l’assainissement en sus des dépenses sur l’éducation, la santéet le développement social.


Objectif de l’Etude

La mise en place d’un programme de transfertsmonétaires comme instrument majeur d’uneprotection sociale centrée sur l’enfant requiertune étude de faisabilité bien conceptualisée etbien exécutée de façon à informer des décisionsappropriées dans l’élaboration du programme.Ceci inclut les sept prestations suivantes :

1) Un plan de mise en œuvre pour un mécanisme

de distribution des transferts monétairesclairement articulé, pratique, gérable et rentable,qui sera utilisé dans la réalisation duprogramme, en accord avec les exigences duGouvernement du Sénégal, de l’Unicef et desautres parties prenantes.

2) Un mécanisme de ciblage qui soit contextuel,pratique, gérable et convivial pour supporter laréalisation du programme dans les zonesinitiales, et qui soit en accord avec lesexigences du Gouvernement du Sénégal, del’Unicef et des autres parties prenantes.

3) Une évaluation des institutions officielles et

non officielles qui pourraient potentiellementêtre impliquées dans le mécanisme dedistribution des transferts monétaires et dansles processus de ciblage.

4) Une analyse financière des différents niveauxd’allocation proposés, en discutant et enanalysant les différentes options dans unobjectif d’efficacité, de faisabilité financière etd’acceptabilité.

5) Des recommandations spécifiques concernantl’approche liée aux conditionnalités, qui reflètentles objectifs de réduction de l’extrêmepauvreté infantile à moyen terme et l’interruptionde la transmission intergénérationnelle de lapauvreté, et qui prend en compte les infra-structures limitées de certaines circonscriptionsainsi que les mécanismes administratifssupplémentaires nécessaires. Ceci permettranotamment de mettre en balance la valeur desconditionnalités et leur coût, et permettra defaire des recommandations quant à l’accumulationde preuves nécessaires pour informer lesconsidérations clefs de l’élaboration.

6) Des recommandations spécifiques concernantla stratégie de suivi et d’évaluation, quiservira trois types d’objectifs principaux :

- les objectifs stratégiques : le programme detransfert social atteint-il ses buts ;

- les objectifs opérationnels : comment lesgestionnaires du programme peuvent-ilsaméliorer la mise en œuvre ; et

- les objectifs d’apprentissage : que peut-onapprendre du programme de transferts sociaux.

7) Une évaluation concise de haut niveau des

risques potentiels impliqués dans leprogramme de transferts monétaires proposé,particulièrement concernant le schéma deciblage, et qui identifie des options de gestionde ces risques.



Programme de transferts sociaux monétaires proposé 13

1. PROGRAMME DE TRANSFERTS SOCIAUX MONETAIRES

PROPOSE

1.1. Analyse du contexte

1.1.1. Programmes de transferts

sociaux au Sénégal

Le Sénégal a une expérience limitée dans lestransferts sociaux monétaires aux ménages, dumoins sous leur forme formelle. Une revue desexpériences pertinentes en transferts sociauxnon contributifs dans le pays, soit dans le cadrede programmes nationaux/à large échelle ou ausein d’initiatives à plus petite échelle est présentéeen Annexe 1. L’enseignement de ces expériencespeut informer le choix du processus de ciblage etdu mécanisme de distribution des transferts.Toutefois, un problème récurrent est le manqued’évaluation systématique de ces programmes.Peu de documentation est disponible quant à leur(coût-) efficacité.

Malgré le fait qu’un programme (institutionnalisé)de transferts monétaires n’ait jamais été mis en

œuvre au Sénégal à moyenne ou large échelle, lamajorité des partenaires nationaux et internationauxsupportent activement l’idée d’un programme detransferts sociaux monétaires. Le concept n’esten fait pas nouveau au Sénégal. Pendant ledialogue entre les multiples parties prenantes quia précédé le développement du premier DSRP,une association de personnes handicapées asuggéré que si le transfert était fourni auxpersonnes vivant avec un handicap, cespersonnes n’auraient plus à survivre de mendicitéet pourraient envoyer les enfants à l’école plutôtque de les forcer à les suivre dans la rue pourmendier. Après avoir assisté à une conférence dela Banque Mondiale sur les programmes detransferts sociaux, Dia qui travaillait alors dans lacellule de réduction de la pauvreté du Ministèrede l’Economie et des Finances, a rédigé fin 2006une note conceptuelle pour un programme detransferts monétaires conditionnels [Dia, 2006].Les grandes lignes du “Contrat pour l’Education”proposé sont présentées en Annexe 2. Il estintéressant de voir que les enfants étaient déjàidentifiés comme un bon point d’entrée à laprotection sociale, et comme une façon d’aiderles femmes vulnérables. Le contrat pour l’éducationne s’est jamais matérialisé. Cependant, lesdifficultés accrues que connaissent les groupesvulnérables, la détérioration de la cohésion socialeet le faible impact des subventions a soulevé unnouvel enthousiasme au sein des responsablesgouvernementaux, des membres de la sociétécivile et des autres partenaires, pour le dévelop-pement d’un programme de transferts sociauxmonétaires au Sénégal, avec comme pointcentral les enfants, comme le confirment lesétudes et consultations récentes.

Jusqu’à présent, les transferts sociaux au Sénégalont largement été perçus comme des aumônespour assister les ménages pendant les périodesdifficiles, plutôt que comme des investissementssociaux nécessaires. Cependant, l’analysepolitique au Sénégal s’intéresse maintenant deplus en plus au potentiel des systèmes detransferts monétaires pour fournir de façon


effective et efficace une protection sociale etpour créer les fondements de réformes éco-nomiques en faveur des pauvres. Le DSRP et laSNPS intègrent un rôle possible pour les trans-ferts monétaires. Des études récentes du FMIet de la Banque Mondiale recommandent unsystème de transferts monétaires comme uneoption efficace pour atténuer les effetsnéfastes des prix alimentaires élevés ainsi quepour réduire la pauvreté dans le temps. Et l’ODIdéfend un système de protection socialecentrée autour des enfants au Sénégal, etl’utilisation des transferts sociaux monétairesdirigés vers les enfants comme un instrumentmajeur au sein de ce système. L’étude de l’ODIconclut que la marge de manoeuvre budgétairepour un tel programme peut être créée. Ellemontre également qu’un transfert universeléquivalent au tiers du niveau de pauvretéalimentaire pour chaque enfant de moins de 14ans n’est pas une solution possible à financerpour le moment au Sénégal. Il est donc

nécessaire d’analyser quelle approche, notamment quels objectifs et quel(s) groupe(s)cible(s), permettra d’obtenir le meilleur impactet représente le meilleur potentiel d’investis-sement social.

1.1.2. Vulnérabilité et pauvreté

infantiles au Sénégal

La pauvreté au Sénégal affecte les enfants defaçon disproportionnée avec des taux de pauvretéinfantile supérieurs à ceux des autres groupesdémographiques (cf. Tableau 1.1). La pauvretéinfantile est particulièrement pernicieuse car ellereprésente non seulement la dénégationimmédiate des droits de l’enfant mais aussi parcequ’elle engendre la transmission intergénération-nelle de la pauvreté. L’insuffisance des investisse-ments dans la santé, l’éducation, la protection etplus généralement le bien être des enfantsd’aujourd’hui se répercute sur l’exclusion desadultes de demain.


Tableau 1.1 – Taux de pauvreté et écart de pauvreté au Sénégal [Gassmann et Behrendt, 2006]

Ecart de pauvreté(% du seuil de pauvreté)

Groupe démographique Seuil depauvreté

alimentaire

Seuil desbesoins

essentiels

Seuil depauvreté deUS$1/jour

Taux de pauvreté(proportion de pauvres)

Seuil depauvreté

alimentaire

Seuil desbesoins

essentiels

Seuil depauvreté deUS$1/jour

Les enfants représentent 58% de la populationsénégalaise. Cela constitue au moins en théorieune charge pour la population salariée et/ou uneaugmentation du risque de voir les enfants devoirtravailler, incluant les pires formes de travailcomme la mendicité et le travail sexuel. La SNPSidentifie les groupes d’enfants suivants commeétant particulièrement à risque : les enfants quitravaillent (32% des enfants de 10 à 14 ans ontdéjà commencé leur vie active, jusqu’à 52% desgarçons dans certaines zones rurales), les garçons

talibés (qui comptent pour 1% de la population),les enfants mendiants, les enfants des rues, lesorphelins et les enfants handicapés. Les jeunesfilles peuvent être engagées comme servantesdomestiques ou vendeuses de rues et sont dansle processus, exposées à la prostitution, l’exploitation,le viol, et l’infanticide. Dans le cas des enfants àrisque, le DSRP II vise à “renforcer les actionsprioritaires pour éliminer les pires formes detravail des enfants et à protéger les enfantscontre toutes les formes d’exploitation, d’abus et

Tous individus confondus 19.7 65.0 34.4 4.5 22.5 9.6Enfants (0-14) 20.9 66.7 38.5 4.7 23.1 10.9Adultes en âge de travailler (15-59) 18.4 63.3 30.7 4.2 21.9 8.5Personnes âgées (60+) 20.8 66.5 35.2 4.6 23.1 9.4Hommes 20.1 65.4 35.0 4.6 22.8 9.8Femmes 19.4 64.7 33.9 4.4 22.3 9.5


Programme de transferts sociaux monétaires proposé

de violence.” [République du Sénégal 2008:55].Un programme de transferts sociaux monétairesopérera comme un encouragement au retrait desenfants de ces modes de vie à risque, et commeune mesure préventive pour que les ménagesapportent les soins nécessaires à leurs enfants.

Les réalisations dans le secteur de l’éducation ontété mitigées. Le taux brut de scolarisation dansle primaire a augmenté de façon stable de 69,4%en 2001 à 82,5% en 2005, mais reste en dessousde la moyenne de l’Afrique sub-saharienne. Cetaux varie de façon importante entre les zonesurbaines (95%) et les zones rurales (70%), et unegrande disparité demeure entre les filles et lesgarçons. Cet écart s’accroit nettement dansl’enseignement secondaire, et indique qu’ungrand nombre de filles abandonne l’école à la findu primaire. D’importants progrès ont égalementété fait dans la scolarisation des enfants dans lepréscolaire. Il y a une corrélation positive entre larichesse et la scolarisation, l’écart de taux brut descolarisation est de 32,4 entre le premier et lecinquième quintile. Le gouvernement a démontréson engagement à soutenir le secteur de l’éducationavec des allocations budgétaires croissantes pource secteur.

Cependant, le taux de croissance démographique(2,5%) met une pression considérable sur lesystème éducatif. Dans les zones rurales, 30%des enfants qui vont à l’école primaire habitent àplus de 30 minutes de l’école. Au total, 56% desparents ont exprimé leur satisfaction sur la qualitéde l’éducation. Mais l’accès aux fournituresscolaires semble être un obstacle majeur. Untransfert monétaire aiderait à couvrir les coûtscachés, et à accroitre les taux de scolarisation etd’achèvement, comme cela a été démontré dansd’autres pays.

Le budget alloué au secteur de la santé aaugmenté continuellement, mais l’accès aux services de santé reste problématique au Sénégal,particulièrement dans le cas des servicesd’urgence. Alors que 50% de la population urbainevit à moins de 1 km du service de santé le plusproche, un tiers de la population rurale vit à plusde 5 km. Le niveau de pauvreté du ménage estun autre facteur important de la mortalitéinfantile, avec presque le double de mort

d’enfants de moins de 5 ans dans les ménagesdu quintile le plus pauvre. Les causes principalesde la mortalité des moins de 5 ans sont lessuivantes [République du Sénégal, 2007] :

- La pneumonie (13%), l’incidence d’InfectionsRespiratoires Aigües est plus élevée dans lesquintiles les plus riches et dans les populationsdes zones urbaines ;

- La fièvre (30%), aucune corrélation n’a pu êtreétablie entre l’incidence de la fièvre et leniveau d’éducation ou le niveau de bien-êtreéconomique ;

- La diarrhée (22%), aucune corrélation n’a ététrouvée avec l’indice économique de bien-être ;

- La malnutrition est directement ou indirectementassociée à plus de 50% des cas de mort chezles enfants, et ses effets sur le développementde l’enfant aggravent les autres problèmessanitaires de l’enfance.

Alors que les taux de prévalence du retard decroissance ont chuté de 20% à 17% entre 1992et 2005, la crise récente des prix alimentairesmenace d’un nouveau cycle de privation,particulièrement dans les zones rurales où lesindicateurs de malnutrition sont plus mauvais.Une récente enquête sur la nutrition a rapportédes tendances inquiétantes : un taux deMalnutrition Aiguë Globale de 11,2% (3 des 13districts sanitaires sondés ont un taux de MAGde plus de 15%) ; un taux de Malnutrition AiguëSévère de 1,9% (3 des 13 districts sanitairessondés ont un MAS de plus de 2%) ; des taux duretard de croissance allant de 7,4% à 23,5%; etdes taux de mortalité infantile de 1/10 000 dans 2districts sanitaires sur les 13 sondés [Républiquedu Sénégal, 2008b].

Il existe une corrélation nette entre la malnutritiondes enfants et le bien-être économique. Les tauxd’anémie sont 6 fois supérieurs chez les enfantsdes ménages les plus pauvres, et l’insuffisancepondérale est de 26% dans les ménages les pluspauvres contre 6% dans les plus riches. Lesenfants et les jeunes bénéficient de dispositionstelles que : la gratuité de l’accouchement (y comprispar césarienne) ; la gratuité du traitementantipaludéen pour les enfants et les femmesenceintes ; la vaccination gratuite. Cependant, lespersonnes en charge des enfants doivent encore

15


La corrélation positive entre la malnutrition et lebien-être économique suggère que les transfertsmonétaires peuvent avoir un impact très positifsur la nutrition, et donc à terme sur la croissanceéconomique.

On peut attendre des transferts monétaires auxménages qu’ils aident à lever les barrièresfinancières à l’accès aux services de base, et àréduire le travail des enfants, notamment dansses pires formes, protégeant ainsi les enfants desabus et contribuant à la protection infantile.

payer pour les autres interventions de santé desenfants. Un programme de transferts monétairespermettrait de lever les barrières financières àl’accès aux services de santé, et serait susceptibled’accroitre l’utilisation des services de santéparmi les populations bénéficiaires.

La Convention relative aux Droits de l’Enfant(CDE) énonce que tous les enfants ont le droit àun nom et à une nationalité ainsi qu’à la protectionde leur identité. Par conséquent, l’enregistrementdes naissances donne une reconnaissance légaleà l’enfant et lui assure une nationalité et donc ledroit à être protégé par l’Etat lorsque les parentsou personnes en charge de l’enfant n’assurentpas ce droit. Alors qu’en 2000, 60,9% desenfants de moins de 5 ans étaient déclarés auSénégal, ce taux est tombé à 55% en 2005.L’Enquête Démographique et de Santé (EDS)2005 ne révèle aucune différence significativeentre le taux de déclaration des filles (54%) et desgarçons (56%). Cependant, il révèle des différences importantes par régions (44% dansles zones rurales contre 75% dans les zonesurbaines). Il est donc crucial pour le Sénégal depromouvoir plus activement l’enregistrement desnaissances de façon à respecter les droitsfondamentaux de l’enfant et à contribuer àl’amélioration du registre d’Etat Civil qui constitueun outil essentiel pour une bonne planification.

1.2. Objectifs

Le but du programme est d’encourager lacroissance économique et une réduction durablede la pauvreté.

Les objectifs globaux du programme sont :

- d’atténuer les effets néfastes des prix alimentairesélevés sur le court terme ;

- de réduire la pauvreté sur le moyen terme ; etde prévenir la transmission intergénérationnelle

de la pauvreté sur le long terme.

La récente crise mondiale des prix alimentaires aintensifié l’emprise de la pauvreté ces deuxdernières années. Même si les prix alimentairesmondiaux ont eu tendance à diminuer dans lesderniers mois, ils devraient rester au dessus dela moyenne quinquennale et demeurer trèsvariables. Ceci représente un changement structurelnécessitant des stratégies d’adaptation à longterme. Les enfants représentent l’un des groupesdémographiques les plus à risque de souffrir desconséquences à long terme des difficultésactuelles et à venir qui sont susceptibles d’empireravec la crise financière actuelle. L’économie de lanutrition quantifie la rentabilité économique desinvestissements sur le capital humain. Des simu-lations empiriques ont montré en particulierqu’une meilleure nutrition peut encourager lacroissance au travers de trois canaux principaux :directement via une productivité du travail physiqueaccrue, et directement via une amélioration dudéveloppement cognitif (et donc de la productivité)et des performances d’apprentissage.


CROISSANCE

Développement cognitif

NUTRITION Productivité du travail

Education



Même si les transferts sont ciblés vers lesenfants, les autres membres du ménage enbénéficieront au travers de la réduction de lacharge pesant sur les salariés.L’expérience internationale montre que lestransferts sociaux monétaires ont des impactsmultidimensionnels. Ils ont démontré avoir unimpact positif sur la féquentation scolaire, l’utilisationdes services de santé, le statut nutritionnel, laparticipation des femmes à la force de travail, etc.Le développement du capital humain ainsi induitempêche la transmission intergénérationnelle dela pauvreté sur le long terme.

Le programme aura les effets directs suivants surles enfants :

1. Une contribution à la prévention de lamalnutrition ;

2. Une amélioration de l’accès et de l’utilisationdes services sociaux de base ;

3. L’encouragement de l’enregistrement desnaissances pour tous les enfants ; et

4. Une contribution à la réduction de la mortalitéinfantile.

Le programme contribuera donc à atteindre lesobjectifs établis dans la Stratégie Nationale pourla Survie des Enfants, et supportera la stratégienationale de protection sociale de “mettre enplace un dispositif et des mécanismes en vue del’enregistrement universel des naissances à l’étatcivil” [SNPS 2006:94].

Le programme de transferts sociaux monétairesrentre dans les stratégies nationales de protectionsociale et de réduction de la pauvreté, la protectiondes enfants vulnérables apparait sous l’Axe 4 duSNPS, et sous l’Axe 3 du DSRP. Les transfertssociaux monétaires fonctionneront en complé-mentarité avec d’autres composantes du DSRP,et le programme contribuera à la réalisation deplusieurs objectifs des Axes 1, 2, 3 et 4. Letableau 1.2 ci-dessous présente les secteurs duDSRP dans lesquels le programme aura un impact, enréférence à la liste restreinte d’indicateurs.

Le programme contribuera aussi considérablementau renforcement de la cohésion sociale, autravers de la redistribution des ressources etd’une approche universelle. Même s’il y a eu uneréduction significative de l’incidence de lapauvreté en termes relatifs au cours desdernières années, l’impact de la croissance sur lapauvreté parmi les différents groupes de populationa été atténué par des politiques de redistributioninefficaces. Les inéqualités demeurent, avec 41%des dépenses annuelles totales faites par les20% de la population les plus riches et seulement8,1% par les 20% les plus pauvres. Et cettesituation est exacerbée par les hausses récentesdu prix des denrées alimentaires et des carburants,aboutissant aux troubles dans les zones urbaines,et à un mécontentement croissant au sein de lapopulation.

17


Tableau 1.2 – Indicateurs pertinents pour le programme parmi ceux de la liste restreinte du PRSP II.


Indicateurs clefsAxe / Secteur du PRSPCadre Macroéconomique 1. Taux de croissance réellePauvreté monétaire

Axe 2

Education

Santé

Axe 1

Micro-finance 18. Nombre de bénéficiaires de la micro-finance

Emploi 21. Taux de sous-emploi22. Taux d’activité

23. Taux brut de scolarisation24. Taux d’achèvement

30. Proportion d’accouchements effectués dans les formationssanitaires (assistés par du personnel formé)

31. Proportion d’enfants (0-11mois) complétement vaccinés.32. Nbre d’enfants (0-5ans) bénéficiant d’une surveillance de l’état

nutritionnel (poids/taille, poids/age) au niveau communautaire

Protection sociale et suivi des groupesvulnérables

42. Nombre de ménages vulnérables bénéficiaires d'allocation deressources

44. Nombre d'enfants retirés des pires formes de travail etréintégrés dans le système-socio éducatif

5. Pourcentage de la population vivant en dessous du seuil de pauvreté

Axe 3

Le programme contribuera directement à atteindreles objectifs établis dans le Nouveau Partenariatpour le Développement de l’Afrique (NEPAD) etles OMD, en particulier :

- OMD 1 – Réduire l’extrême pauvreté et lafaim

- OMD 2 – Assurer l’éducation primaire pourtous

- OMD 3 – Promouvoir l’égalité des sexes etl’autonomisation des femmes

- OMD 4 – Réduire la mortalité infantile- OMD 8 – Mettre en place un partenariat

mondial pour le développement(Cible 8.F: En coopération avec lesecteur privé, faire en sorte que lesnouvelles technologies, en particu-lier les technologies de l’informationet de la communication, soient à laportée de tous)

1.3. Mécanismes et critères de

ciblage

Le ciblage de la pauvreté vise à économiser lesressources d’un programme en dirigeant les

bénéfices des transferts monétaires uniquementvers les pauvres. Les économies réalisées dansles transferts monétaires doivent être comparéesavec les coûts des processus de ciblage quiincluent non seulement les coûts directs endosséspar le gouvernement pour l’administration desmécanismes de ciblage, mais aussi les coûtsprivés que les participants au programmeendossent en se soumettant aux exigences duciblage, ainsi qu’un ensemble de coûts sociaux,politiques et autres. Les programmes mal cibléspeuvent imposer des coûts qui dépassent leséconomies théoriquement faites en n’atteignantque les plus pauvres.

1.3.1. Groupe cible

L’analyse des politiques et projets d’assistancesociale actuels et les consultations avec lesdifférents partenaires au Sénégal au cours desderniers mois ont mis en lumière les bénéficespossibles d’un régime de prestations pour lesenfants de 0 à 5 ans. Les jeunes enfants auSénégal sont pauvres de façons disproportionnées,hautement vulnérables alors même qu’ils repré-sentent le plus grand potentiel pour l’investissement



social. Les transferts monétaires aux enfantsoffrent la possibilité de s’attaquer à la pauvreté,d’investir dans les ressources humaines sur lelong terme et de poser les fondements deréformes économiques qui peuvent encouragerune croissance économique inclusive et en faveurdes pauvres.

Les enfants de moins de 5 ans sont particulièrementvulnérables puisque les conséquences de privationsà cet âge sont largement irréversibles. Les capacitésd’un individu dépendent de façon critique desconditions de vie de la petite enfance, et 85% dela structure cérébrale principale d’un enfant estformée avant l’âge de trois ans. Les enfants souffrantde privations sévères dans les cinq premièresannées de leur vie ont moins de chance d’êtrescolarisés et de réussir à l’école, et ont un plusgrand risque de rester sans emploi à l’âge adulte,et de souffrir de maladie chronique dans leur vie

future. Les interventions au cours de la petiteenfance améliorent les acquis en éducation etsanté par la suite, et augmentent la productivitédu travail à l’âge adulte3.

Le fait qu’au Sénégal, l’incidence de la pauvretés’accroit avec la taille du ménage renforce lajustification pour des prestations pour enfants. Lequintile le plus pauvre des ménages a unemoyenne de plus de 10 membres, alors que lataille moyenne du quintile le plus riche est de 8membres. Des revues sur les transferts monétairessociaux à travers le monde documentent que “laforte corrélation existant entre enfance etpauvreté, ainsi que la corrélation positive entre lenombre d’enfants par ménage et le niveau depauvreté, assurent que les transferts monétairespeuvent toujours à eux seuls être efficaces.”[Barrientos et DeJong, 2006:548]

19

• Recommandation 01 – Cibler les enfants de moins de 5 ans, au sein de leur foyer.

1.3.2. Approche de ciblage

La mise en balance des coûts et bénéficespotentiels, et le souci de développer un programmetransparent pouvant être mis en œuvre immédia-tement, amène à adopter un mécanismecatégoriel ciblé géographiquement pour leprogramme proposé. Ceci signifie la fourniture detransferts monétaires à tous les enfants jusqu’àl’âge de 5 ans dans les zones très pauvres identifiéespour la phase pilote, avant un élargissementgraduel au reste du pays. Une telle approcheemploie efficacement l’information sur la répartitiongéographique de la pauvreté, et supporte lepotentiel d’investissement du développement ducapital humain. Cette approche est égalementfacile à mettre en œuvre, bien comprise par lescommunautés et transparente.

Le ciblage géographique est nécessaire en raisoni) des différences importantes entre les zonesurbaines et rurales, ii) du coût d’un programmenational et de la nécessité d’un élargissementprogressif du programme. Ceci semble acceptableau Sénégal, puisque cela est déjà mis en application

par la plupart des prestataires d’assistance, sinontous. A terme, le programme est destiné à avoirune couverture nationale.

La décision d’adopter une approche universelle,plutôt que ciblée, qui viserait à identifier lesenfants des ménages les plus pauvres, estsupportée par de nombreuses considérations.Les consultations avec les différents intervenantsont permis de faire ressortir un ensembled’opinions et d’appréciations des processuspossibles de ciblage, avec un consensus généralque les approches basées sur un test de revenusont peu de chance d’être rentables. Le processusde test de revenus et d’identification des “pauvresméritants” est souvent indiscret et stigmatisant,et peut affecter négativement la communauté etla cohésion nationale, tout particulièrement dansun contexte de prix alimentaires élevés qui affectentla plupart des groupes socio-économiques.

Les appréciations du potentiel des approches àbase communautaire et purement catégoriellesétaient plus variées. Au niveau international, lesmécanismes à base communautaire génèrent

3 Save the Children (2003), Aguero et al (2006), Samson, Mac Quene et van Niekerk (2006), Samson et al (2004).



une grande variété de résultats, les meilleurscomme les pires en matière de mécanismes deciblage [Coady et al, 2004a]. Les programmes àbase communautaire ont leurs exigences etpréalables politiques locaux, leurs inégalités entreles sexes, leur patronage et leur clientélisme, etpeuvent se heurter aux cultures universalistes decertaines communautés. Ils peuvent exacerber ladifférentiation locale, être accaparés par les éliteslocales qui peuvent par tradition approuver ladiscrimination, et ainsi de suite. Si certainesOrganisations Non Gouvernementales (ONG) ontpu réussir à développer des mécanismes à basecommunautaire satisfaisants au sein de leursprojets, de tels mécanismes apparaissentdifficilement réplicables à l’échelle nationale, “Ilsemble y avoir un compromis à faire entre laportée ou la couverture d’un programme et laparticipation de la communauté dans la conceptionet la mise en œuvre du programme, par exemplel’identification par les communautés desbénéficiaires éligibles” [Save the Children UK etal, 2005:vi]. Les mécanismes à base communau-taire ont tendance à entraver l’importance del’autonomisation dans l’éradication de la pauvreté,et amènent des motivations perverses causéespar les changements de comportement des gensdans l’espoir de devenir éligibles au programme.Les prestations universelles n’endommagerontpas les incitations du marché à prendre unemploi ou à épargner pour des temps plus durs.

Le développement d’un système de ciblagejuste, transparent, extrapolable et efficace nesemble pas réaliste étant données les difficultésadministratives et politiques. De plus, le ciblagene se traduirait pas nécessairement par des trans-ferts plus importants pour les plus pauvres. Uncertain nombre d’études montrent que le ciblagea tendance à mener à la réduction des budgetsdestinés à la pauvreté et l’assistance sociale, lescoûts administratifs et la corruption absorbant leséconomies théoriques (ou plus) [Coady et al,2004b; Kildal et Kuhnle, 2002]. Et si l’ons’intéresse à la relation entre le ciblage etl’économie politique de la mobilisation desressources intérieures, une approche universelleest l’un des moyens les plus efficaces d’assurerun soutien politique de la classe moyenne aux

prélèvements d’impôts pour financer lesprogrammes sociaux.

Les abus et l’humiliation ne devraient pas devenirune caractéristique courante de l’interaction entreles citoyens et l’état, si l’on veut soutenir lacohésion sociale. Pereznieto et Fall fontremarquer qu’“au Sénégal, où les transfertsmonétaires ont tendance à être vu comme des‘aumônes’ et non comme un moyen de stimulerles ménages pour sortir du cycle de la pauvreté,une raison objective pour le ciblage pourra êtreutile pour justifier l’intervention auprès de lacommunauté.” La demande pour plus detransparence apparait également dans lesconclusions de l’ESPS (Enquête de Suivi de laPauvreté au Sénégal 2005-2006), et de nombreuxintervenants interrogés en ont fait l’écho4.

Etant donné les capacités disponibles limitées, etle (fort) risque fiduciaire, une approche de ciblagecatégorielle est préférable. Dans ce cas, leprocessus est avant tout un processusd’enregistrement et de distribution d’argent. Lesapproches catégorielles fournissent des résultatsplus prévisibles. Et, comme le soutient Dercon,ce qui est essentiel “pour tout filet de sécuritéformel et pour toute politique de réduction desrisques, est qu’une telle politique a besoind’engagement et de crédibilité. Elle doit êtrepermanente et transparente, qui plus est : elledoit être extrèmement prévisible” [Dercon,2001:68]. Traditionnellement, le ciblage impliqueun doute quant à savoir si les droits à la prestationseront satisfaits ou non.

Enfin, la nature chronique de la pauvreté auSénégal, et l’importance de la population affectéeappellent à un système universel de transfertssociaux monétaires pour enfants de façon encoreplus évidente. Dans un contexte de pauvretéchronique et de transmission intergénérationnellede la pauvreté, l’accent devrait être mis surl’investissement en capital humain sur le longterme, plutôt que sur la réduction de lapauvreté à court terme. Même si en pratique, cesdeux objectifs sont liés, une attention portée surla pauvreté tendrait à exclure du programme lesbénéficiaires dès qu’ils passent au-dessus d’un

4 La liste des partenaires consultés est présentée en Annexe 6.



1.4. Conditionnalités

Le but des conditionnalités est d’encourager lesménages pauvres à donner priorité au dévelop-pement du capital humain des enfants. Ceci estessentiel pour lutter contre les cycles intergéné-rationnels de pauvreté. Et les conditionnalitésdoivent être considérées comme étant desmesures de développement plutôt que commeun moyen de punir les ménages qui ne s’yconformeraient pas.

Les programmes de Transferts MonétairesConditionnels (TMC) visent à créer une demandede la part des ménages pauvres pour les servicessociaux considérés comme cruciaux pourl’accumulation de capital humain, généralementliés à l’éducation et aux soins de santé. Plusieursraisons expliquent pourquoi les ménages pauvres

et les personnes vulnérables n’ont pas accès à laplupart de ces services publiques et sociaux :

- Les ménages peuvent tout simplement ne pasavoir les resources nécessaires pour payer lescoûts directs et indirects associés à l’accès àces services. Certains de ces coûts peuventinclure les coûts pour l’utilisateur, les frais descolarité et de soins de santé, les frais detransport, etc.

- Les ménages peuvent aussi ne pas avoirl’information quant aux bénéfices de certainstypes de services sociaux, par exemple lesparents peuvent ne pas connaître l’intérêt dedéclarer la naissance des enfants.

- Les décideurs au sein du ménage peuvent nepas toujours agir dans le meilleur intérêt à longterme de certains membres, particulièrementdes enfants dont la survie de base est une

• Recommandation 02 – Adopter une approche progressive avec un mécanisme catégorielciblé géographiquement, et à terme inscrire tous les enfants de moins de 5 ans.

1.3.3. Bénéficiaire réel du transfert

Bien qu’un système de prestations pour les enfantsreconnaisse les droits des enfants et donc cibleles enfants quels que soient les dispositions duménage, de façon pratique la présence d’unadulte est requise pour faire la demande etrecevoir le transfert. Les transferts seront destinésaux personnes prenant soin des enfants(parent biologique ou tuteur légal), qui sontmajoritairement des femmes. Des recherchesindiquent que les transferts monétaires destinésaux femmes plutôt qu’aux hommes ont unimpact plus important sur les conditions de vie deleurs enfants, et tout particulièrement de leursfilles [Barrientos et DeJong, 2006]. Le fait que la

polygamie reste répandue soutient également ladécision de transférer les prestations aux mères(ou tout autre personne prenant soin des enfants)plutôt qu’aux chefs de ménage.

Les allocations visant les enfants sont en théorie,supposées accompagner les enfants bénéficiairess’ils changent de foyer. Cependant, l’expériencesud-africaine suggère que cette hypothèse n’estpas sans poser de problème, et la question desenfants des rues et des talibés invite à maintenirle transfert à la personne ‘légalement’ en chargede l’enfant (par exemple sa mère et non le marabout),tandis que des mesures seront prises pourmaintenir l’enfant dans son foyer.

• Recommandation 03 – Diriger les transferts à la mère/personne prenant soin de l’enfant.

certain seuil de pauvreté. Cependant, comme il aété observé dans le programme de transfertsmonétaires Oportunidades du Mexique, cettestratégie ne signifie pas que les bénéficiaires ontconstitué le capital humain nécessaire pourrompre la transmission intergénérationnelle de la

pauvreté [Yaschine et Dávila, 2008]. Dans uncontexte de pauvreté chronique et de fortevulnérabilité, il est nécessaire de prendre en comptela longue durée du processus de réduction de lapauvreté.


priorité. Par exemple, certaines personnes encharge des enfants peuvent dépendre desrevenus à court terme provenant du travail desenfants, même s’ils reconnaissent lesbénéfices à long terme que l’enfant recevraitde l’éducation.

Les conditionnalités sont onéreuses à mettreen œuvre et nécessitent une machinerieadministrative robuste et bien coordonnée. Leseffets positifs des conditionnalités ont plus dechance d’être enregistrés lorsque l’objectif desparents et des personnes en charge des enfantsn’est pas en accord avec le bien-être des enfants,et lorsque les parents ont peu d’information àpropos des bénéfices futurs de l’éducation et dela santé pour leurs enfants [de Janvry et Sadoulet,2006]. Les conditionnalités peuvent aussi générerdes résultats contrariants. Elles peuvent pénaliserles ménages qui ont le plus besoin de soutienmais que des contraintes sociales ou desconséquences néfastes empêchent de progresser.

En prenant en considération la disponibilité et laqualité des services, les risques de pénalisationdes plus pauvres et les coûts additionnels des

conditionnalités, le programme proposé n’adoptepas de conditionnalités. Les conditionnalités pour-ront toujours être introduites à un stadeultérieur, si nécessaire, dès que l’offre de servicessociaux de qualité aura été améliorée. On pourraitalors imaginer une conditionalité dure dans les zonesoù l’offre de service de base est satisfaisante (parexemple en ville) et une conditionalité soupledans les zones où les services de base restentpeu disponibles (par exemple dans les zonesrurales reculées).

Les expériences de programmes de transfertsmonétaires conditionnels en Amérique Latine etdans les Caraïbes suggèrent que lier les transfertsà la fréquentation de l’école ou des centres desanté par les enfants peut permettre d’atteindredes résultats positifs supplémentaires pour lesenfants. Cependant, il n’y a, à ce jour, pas depreuves solides de l’impact additionnel desconditionnalités dans un programme de TMC bienétabli. Des preuves apparaissent montrant que lanon-conformité est rare lorsque le programmeest en place depuis un certain temps et que lesbénéficiaires sont parfaitement informés de leursdroits et responsabilités. Ceci a amené la



suggestion que les conditionnalités peuvent parconséquent ne pas toujours être nécessairespour garantir l’efficacité d’un programme [AyalaConsulting, 2003; Barrientos et DeJong, 2006].

En Afrique, les transferts monétaires conditionnelsse sont révélés moins populaires à ce jour, peut-être parce que la qualité de l’éducation et desservices de santé est souvent tellement médiocreque les bénéfices de l’application de tellesconditionnalités sont improbables [Save theChildren UK et al, 2005]. L’expérience kenyanepourrait bientôt apporter des enseignementssupplémentaires. Son programme en faveur desOrphelins et autres Enfants Vulnérables (OEV) aété conçu dans le but d’isoler l’impact desconditionnalités au-delà de l’impact des transfertsmonétaires. Une comparaison préliminaire entrequatre régions qui imposent des conditionnalitésliées à l’éducation et à la santé et quatre régionsqui ne les imposent pas, semble indiquer que desrésultats similaires peuvent être atteints sansconditionnalités.

Par ailleurs, l’expérience internationale montreque les gens ont tendance à dépenser leurstransferts pour l’alimentation, l’éducation, la santéet d’autres biens et services essentiels, d’autantplus quand le transfert vise les femmes. AuSénégal, des études montrent que les bénéficiairesde versements de migrants ou de bons monétaires

utilisent leur transfert social pour l’achat de biensessentiels [AFDB, 2005 ; CRS, 2008]. LeProgramme de Renforcement de la Nutrition(PRN) de la Cellule de Lutte contre la Malnutrition(CLM) semble avoir obtenu un impact positif parrapport aux consultations prénatales, à l’allaitementexclusif, et à l’utilisation de moustiquaires imprégnéessans avoir recours à des conditionnalités contrai-gnantes (pour lequelles la non-conformité à desconséquences sur le transfert).

D’autres approches, certaines étant déjà misesen œuvre, peuvent être plus appropriées pourchanger les comportements, par exemple lescampagnes de communication, les décisionspolitiques, l’extension des programmes decantines scolaires, etc. Et plutôt que desconditionnalités, il est proposé de promouvoir unsens de l’‘obligation sociale’ au travers decampagnes d’éducation, d’associations de mères,de clubs d’enfants, et de comités communau-taires. Une autre façon d’obtenir des impactsmultiples avec les transferts monétaires est liée àleur distribution avec l’offre de services de base(comme l’enregistrement des naissances, lescampagnes de planning familial, l’éducationnutritionnelle) ou de services complémentaires(comme les services bancaires). Ceci est discutéplus en détails dans la section ‘Plan de Mise enŒuvre ”.


• Recommandation 04 – Faire un transfert non conditionnel.

1.5. Valeur du transfert

La détermination du montant approprié du transfertpour le système d’indemnités universelles pourenfant à charge proposé, requiert de trouver lejuste équilibre entre ce qui est suffisant, ce quiest finançable et ce qui est acceptable. Le transfertsocial doit être suffisant pour avoir un impactsignificatif, sans toutefois être nécessairementsuffisamment élevé pour éliminer tout écart depauvreté. Le gouvernement doit avoir les moyensde fournir le niveau de prestation, non seulementdurant la phase pilote mais aussi, ce qui est plusimportant, à mesure que le programme estétendu à l’échelle nationale. Il s’agit donc de pouvoir

à la fois fournir une couverture adéquate des pluspauvres et assurer fiabilité et durabilité.Politiquement, le niveau des prestations doit êtreacceptable pour les responsables politiques etpour la population du pays, il ne peut être ni tropbas ni excessivement élevé.

Les données de l’enquête sénégalaise auprèsdes ménages indiquent qu’un montant entre 5%à 10% du revenu par habitant serait suffisant pouraméliorer de façon significative le niveau de viedes plus pauvres, notamment en matièred’appui à la nutrition. Au niveau international, ilexiste une grande disparité des niveaux deprestation à travers les programmes en faveur



Value of transfer as % of national poverty line

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Kenya

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Une allocation correspondant à 10% du revenupar habitant en 2008 équivaut à 45 600 FCFA paran (soit 90 $US ou 70 €) ou à 3 800 FCFA parmois par enfant de moins de 5 ans. Cecicorrespond environ à 30% du seuil de pauvretéalimentaire pour un adulte, et à 42% de lamoyenne des dépenses par habitant du quintile leplus pauvre au Sénégal. Bien qu’insuffisant pouréradiquer la pauvreté infantile, ce niveau detransfert aura un impact significatif sur l’augmen-tation de la consommation des plus pauvres auSénégal.

Le système actuel d’allocations familiales pour lesfonctionnaires fournit un transfert de 2 400 FCFApar mois et par enfant sans limite sur le nombred’enfants pour l’allocation prénatale et de maternité,mais avec une limite de six enfants pour l’allocationfamiliale. Bien que le transfert vise les enfants, ilest proposé de considérer l’adoption d’unéchelonnage des prestations comme moyend’ajustement aux économies d’échelle. Laprestation pourrait être échelonnée avec uneprestation inférieure pour chaque enfantsupplémentaire éligible (par exemple, 3800 FCFA

pour le premier enfant, 3000 FCFA pour le secondet 2500 FCFA pour le troisième) afin de prendreen compte les économies d’échelle associées aunombre d’enfants. Les ménages ayant un grandnombre d’enfants éligibles seraient sujets à unsuivi supplémentaire par les assistants sociaux.Alternativement, ou en plus, le transfert pourraitêtre plafonné par mère. La récente étudenutritionnelle rapporte une moyenne de 1,4enfant de 6 à 59 mois par mère, et un taux defertilité nationale de 5,3 enfants par femme. Lemontant du transfert pourrait être plafonné à laprestation calculée pour un maximum de troisenfants par mère. Ceci peut être exploré si desincitations néfastes sur la fertilité sont à craindre,mais ne doit pas remplacer la nécessité de menerdes campagnes d’information sur le planningfamilial, en priorité parmi les femmes qui ont déjàde nombreux enfants. Si le plafonnement dutransfert est adopté, des exceptions pourront êtreidentifiées dans le cas d’enfants adoptés.La valeur du transfert doit être indexée sur le prixdes aliments de base pour assurer qu’un accèsconstant est maintenu quelque soit le coût desdenrées. L’ ANSD produit mensuellement un In-

Figure 1.1 – Comparaison des niveaux de prestations pour enfantsdans différents pays (exprimés en % du niveau de pauvreté national)

des enfants, avec des montants variant généralemententre 10% et 30% du seuil national de pauvretédu pays. La Figure 1.1 ci-dessous illustre la

gamme de niveaux de prestation fournis dans unéchantillon de pays proposant des programmesen faveur des enfants.



dice des Prix à la Consommation (IPC)5, et toutevariation de plus de +/- 10% sur l’IPC alimentairedevrait se traduire en un ajustement de la valeurdu transfert. Ceci nécessite d’ajouter 10% aubudget pour les imprévus. Il pourrait aussi êtrenécessaire d’ajuster la valeur du transfert parrégion si des variations géographiques des prixalimentaires importantes (plus de 10%) sontobservées.

En fonction du mécanisme de paiement finalementadopté, la fréquence du transfert devrait idéalementêtre mensuelle, ou bimensuelle. Des transfertsplus petits ont tendance à être dépensés sur desbesoins immédiats, alors que des transferts plus

importants ont tendance à être investis dans desavoirs relatifs aux moyens d’existence. Etantdonné l’objectif premier du programme, destransferts plus petits et plus fréquents sontpréférables.

La prestration mensuelle proposée par ménagevarie de 7,6 $ à 18,6 $ (en fonction du nombred’enfants de moins de cinq ans). Dans d’autresprogrammes sociaux de pays africains, les montantsmaximum de transfert varient de 3-6 $ auMozambique à 29-171 $ en Afrique du Sud. Lemaximum de 22 $ est comparable à celui obtenuau Kenya.

• Recommandation 05 – Adopter une prestation échelonnée, avec une prestrationmensuelle de 3800 FCFA par enfant (10% du revenu par habitant, 33% du seuil depauvreté alimentaire adulte) pour le premier enfant ; indexer la valeur du transfert auxprix des aliments de base (dans la région) ; considérer le plafonnement du transfert totalà trois enfants par mère.

1.6. Mécanismes de paiement

De façon générale, la typologie émergente dessystèmes de paiement identifie deux grandesclasses d’approches. Les mécanismes de ‘stock’(‘pull mechanisms’ en anglais) nécessitent queles participants se déplacent vers un ‘point depaiement’ à un moment prédéterminé pourrecevoir leurs transferts sociaux. Traditionnellement,la plupart des programmes de transferts monétairesdans les pays en voie de développement emploientdes approches de ‘stock’. Par opposition, lesmécanismes de ‘flux’ (‘push mechanisms’ en anglais) transfèrent le paiement dans un véhiculequi reste disponible aux participants en permanence.Par exemple, la ‘matérialisation’ d’un transfertsocial sur une carte à puce ou un téléphonemobile que le participant peut utiliser à toutmoment est un mécanisme de ‘flux’.

Beaucoup d’innovations dans les systèmes depaiement tournent autour de la transition d’unmécanisme de ‘stock’ vers un mécanisme de‘flux’. Le choix d’un mécanisme de ‘flux’ (peut-être à un horizon lointain) aidera à supporter

l’extension d’infrastructures financières qui peuventgénérer de larges bénéfices développementaux,en plus de la distribution d’argent. Les mécanismesde ‘flux’ sont également plus susceptibles d’êtrepratique d’utilisation pour les bénéficiaires, quipeuvent alors accéder à leur argent quand ils enont besoin, ou simplement utiliser l’outil (exemplesdu téléphone portable ou de la carte de paiement)directement pour des transactions financièressans avoir à manipuler de liquidités. Les bénéficiairesn’ont pas besoin de se déplacer vers des pointsde paiement, de faire la queue, ou de risquer dese faire voler leur argent pendant le transport. Lesmécanismes de ‘flux’ sont aussi plus à même defaciliter l’épargne et de supporter d’autres servicesfinanciers, tels que les transferts de fonds desmigrants ou le microcrédit. Les mécanismes de‘flux’ apportent une bien plus grande flexibilitéaux bénéficiaires, notamment pour ceux qui ontdes difficultés à se déplacer vers les points depaiement.

Naturellement, les mécanismes de ‘flux’ souffrentaussi de désavantages lourds. Ils sont toutd’abord plus onéreux à mettre en place que les

5 Indice Harmonisé des Prix à la Consommation: http://www.ansd.sn/publications/conjoncturelles/IHPC/mensuelle/IHPC_12_08.pdf



6 Pour plus d’information sur Orange Money en Côte d’Ivoire : http://www.orange.ci/omoney/.

mécanismes de ‘stock’. Alors que les avantagestechnologiques peuvent les rendre plus rentablessur le long terme, les investissements initiauxpeuvent décourager leur adoption. De plus, lesmécanismes de ‘flux’ ont généralement descoûts fixes plus importants qui nécessitent uneopération à plus grande échelle pour être rentables.Le temps nécessaire à développer l’infrastructureet les systèmes nécessaires peuvent les rendrepeu attrayants dans le cadre de projets pilotescensés être déployés immédiatement. Parailleurs, certaines technologies impliquées dansles mécanismes de ‘flux’ requièrent des processusd’utilisation plus sophistiqués, comme la gestiond’un compte bancaire électronique ou unsystème de transactions par téléphone mobile.Ceci peut nécessiter plus de formations pour lesbénéficiaires.

Le choix d’un mécanisme de paiement doit prendreen compte : le coût du transfert, la commoditépour les bénéficiaires, la sécurité pour le fournisseuret les bénéficiaires, et l’impact de développementdu mécanisme de distribution d’argent. Unerevue des options potentielles est présentée enAnnexe 3. Sont présentées ci-dessous lesoptions retenues pour un mécanisme dedistribution du transfert monétaire pratique,gérable et rentable, qui offre aux bénéficiaires unflux monétaire régulier et fiable. Une stratégiepour le développement sur le long terme d’unmécanisme approprié et rentable est proposé,ainsi que des dispositions provisoires, en prenanten compte le compromis nécessaire entreopportunisme à court terme pour un systèmeimmédiatement utilisable, et objectifs à longterme de fournir un mécanisme de développementet de protection sociale.

Option A – Paiements par téléphone mobile

Les transferts monétaires par téléphone mobileont été testés avec succès au Kenya en 2008. AuSénégal, la Sonatel et la BICIS ont signé unpartenariat en novembre 2008 pour le dévelop-pement d’un service de paiement par téléphonemobile appelé ‘Orange Money’. Orange Moneypermet aux clients d’Orange (avec carte prépayéeou forfait) d’utiliser leur téléphone mobile (mêmeles plus vieux modèles) pour des transactionsfinancières telles que le retrait ou le transfertd’argent, le paiement de factures, les achats dansles points de vente affiliés, le chargement et letransfert de temps de communication. OrangeMoney est déjà en place en Côte d’Ivoire depuisdécembre 20086. Il n’est pas nécessaire d’avoirun compte en banque pour s’abonner au service,et seule une pièce d’identité est nécessaire. Ilsuffit d’être un client d’Orange pour activer uncompte Orange Money gratuitement et sansdépôt minimum. Les versements sur le comptesont gratuits pour le bénéficiare. Les clients sontidentifiés par leur numéro de téléphone et toutesles transactions doivent être validées par un codePIN personnel. L’argent peut être retiré chezn’importe quel agent agréé Orange Money, avecdes frais. Des coûts indicatifs sont présentésdans le tableau 1.3. Un tel système de paiementmobile peut en théorie s’accommoder destransferts mensuels, voire bi-hebdomadaires.Pour les petits montants, les coûts de transfert etde retrait (tels qu’ils se présentent actuellementen Côte d’Ivoire) représenteraient 10-15% dutransfert (ce qui reste très élevé), mais sontsusceptibles d’être réduits dans un programme àgrande échelle.

Tableau 1.3 – Coût indicatifs de paiement des prestations pour enfants, d’après les coût du serviceOrange Money en Côte d’Ivoire

Nombre d’enfants Coûts de transfert(FCFA)

Frais de retrait(FCFA)

Droit mensuel parménage (FCFA)

Un enfant 3 800 300 300

Deux enfants 7 600 500 500

Trois enfants 11 400 600 600



Au Sénégal, Orange Money sera testé dans troiszones géographiques dès avril 2009. Le lancementnational est prévu pour juin 2009 avec lescomposantes ‘Transfer’, ‘Cash In’, ‘Cash Out’. L’undes objectifs est de constituer un réseau dedistribution locale avec les bureaux de poste, lesbanques, le réseau Orange, les stationsd’essence, les institutions de microfinance, etc.A ce jour, 400 points de retrait ont déjà étéidentifiés. On s’attend à ce que le nombred’agents agréés Orange Money augmenterapidement puisqu’Orange signe des accordsavec toutes les institutions de microfinance duSénégal. Orange travaille en collaboration étroiteavec Planet Finance qui a reçu 1 million € de lafondation Bill Gates pour développer le partenariatentre les institutions de microfinance et Orange.Orange est la plus grande entreprise de téléphoniemobile avec 64,4% des parts de marché. Leréseau Orange couvre déjà 87% de la populationet 49% du territoire. Et un programme d’Orangevise à fournir une couverture réseau à tous lesvillages de plus de 300 habitants. La populationsénégalaise entière est visée, notamment lespersonnes ne possédant pas de compte bancaire(95% de la population). Orange envisage égalementla possibilité de former des équipes mobiles pourinscrire les nouveaux clients et distribuer destéléphones mobiles.

Un tel système basé sur les téléphones mobilesapporte aux pauvres non seulement de l’argent,mais également un accès à l’information et à lacommunication, qui à son tour peut contribuer àrendre le fonctionnement des marchés plusfavorable aux pauvres. La société sénégalaiseManobi7 (dont la Sonatel est un actionnaire) adéjà développé des produits basés sur les SMS telsque des sessions de ‘Texto pour l’Alphabétisation’(Texting for Literacy), et un accès aux prix du marchéau travers d’un système de messagerie SMS(déjà consulté par plus de 3500 producteurssénégalais). Ces systèmes développés avec desservices intégrés d’appui à la production et à lacommercialisation pour les filières agricole, de lapêche et agro-alimentaire présentent un potentielde développement énorme. Des dispositions

particulières devront être prises pour assurerl’accès aux téléphones mobiles aux plus pauvres(cf. Section 2.2.3).

Option B – Cartes à puce

Au cas où le service Orange Money ne soit pasdisponible, au moins pour des essais, lorsque leprojet pilote doit être lancé, une option alternativeà explorer est l’utilisation de cartes à puce. Unecarte magnétique et/ou à puce pourrait stockerles informations clefs du bénéficiaire : nom,photo, numéro de carte d’identité, droits, etc. Lesbénéficiaires recevraient un code PIN. Lesbénéficiaires pourraient alors retirer leur allocationsoit dans les distributeurs automatiques soit dansdes Terminaux de Paiement Electronique (TPE)localisés à des endroits stratégiques (bureaux deposte, commerçants, centres de santé, etc.). Iciencore, le système ne nécessiterait pas que lesbénéficiaires ouvrent un compte en banque. Unetelle carte peut facilement se transformer en unbon alimentaire électronique, mais présente toujoursun moindre potentiel de développement quel’utilisation de téléphones mobiles.

Quelques banques proposent déjà ou s’apprêtentà proposer de telles ‘cartes salaire’ (par exemplela CBAO, la CNCAS) mais ces cartes ne semblentpas adéquates pour le système proposé parexemple, les retraits ne peuvent être faits que partranches de 5 000 FCFA, il n’y a que peu dedistributeurs automatiques, situés principalementdans Dakar, etc. Manobi fournit déjà des cartes àpuce aux producteurs que l’organisation soutient,et examine les options de paiement avec le CMS,la plus grande institution de microfinance avecses 143 points de paiement à travers le Sénégal.

Option C – Points de paiement (mobiles)

L’option des points de paiements ne devrait êtreconsidérée que pour la phase pilote, au cas où lesautres technologies ne seraient pas disponibles.Cette option pourrait se révéler plus rentablependant la phase pilote, car le nombre debénéficiaires reste limité, mais ne devrait pas être

7 Manobi Sénégal est le premier opérateur sénégalais de services services à valeur ajoutée sur Mobile et Internet pour les entreprises etles professionnels (http://www.manobi.sn/sites/sn/). Il a reçu le ‘ITC Achiever's Award’ 2004. Pour plus d’informations sur la fondation pourle développement Manobi (Manobi Development Foundation) : http://www.manobi.net/foundation/



considéré pour l’élargissement au niveau national.Si cette option est retenue pour la phase pilote, ilsera peut-être préférable de lancer un appeld’offre pour comparer les offres de la banquepostale, des institutions de microfinance, descompagnies privées, des ONG, en considérantles coûts proposés, la fréquence de paiement, les

mécanismes assurant que la bonne personnereçoit l’argent, etc. Même les structures les plusdécentralisées comme les institutions de micro-finance peuvent se trouver loin des bénéficiaires,et l’option des points de paiements mobilesdevrait être préférée dans les régions rurales.

1.7. Composantes

complémentaires

Les transferts monétaires doivent être intégrésdans un ensemble complet d’interventions deprotection sociale propres au contexte. Pour lebien-être des enfants, les transferts monétairesreprésentent une intervention économiquemajeure au sein d’un éventail de mesures deprotection sociale, politiques, régimes d’assurance,exonérations de frais, etc. qui inclut l’accès et laqualité des services de santé, d’éducation, etd’autres services pour tous les enfants, laprotection de l’enfance (y compris la protectionlégale) et le soutien psycho-social. Un ensembleintégré de mesures de protection socialecentré sur l’enfant pourra i) offrir des voies de sor-tie de la pauvreté extrême, et ii) assurer que lesdroits des enfants sont respectés, en particulier lacapacité des enfants à accéder à une bonnenutrition, une éducation de qualité, des soins desanté préventifs, et la prévention des abus, de lanégligence, de la violence et de l’exploitation.Ceci pourrait inclure par exemple des exemptionsde frais dans les centres de santé pour lesfemmes enceintes et les enfants de moins de 5ans, le développement de centre de développementpour la petite enfance (à base communautaire),des forums des enfants, des politiques relativesau marché du travail (par exemple pour augmenterle salaire minimum), etc.

Un tel modèle de protection de l’enfance est lepremier pas prioritaire vers un modèle de protection

sociale plus large. Les contraintes financières duSénégal et l’expérience limitée en protectionsociale invitent à une approche progressive dansle développement d’un système de protectionsociale national. Et comme indiqué précédemment,les enfants apparaissent comme le groupeprioritaire ayant besoin d’assistance au Sénégal.Il est intéressant de rappeler ici que le systèmede protection sociale réussi Bolsa Familia auBrésil a commencé comme un programme visantexclusivement les enfants. Par la suite, sonsuccès a poussé le gouvernement à étendre leprogramme à d’autres groupes vulnérables.

La pauvreté est fortement corrélée avec l’accèsaux services des infrastructures de base, ledéveloppement humain, l’emploi et la vulnérabilitéaux chocs externes. Le Sénégal a fait des progrèsimportants dans l’offre de services de base, maisil reste toujours des défis importants relatifsà l’accès aux services de qualité, plusparticulièrement dans les régions rurales. Leprogramme de transferts monétaires devra doncêtre développé de façon à ne pas retirer desressources à l’investissement dans les servicessociaux de base. Cependant, les transfertsmonétaires aux ménages avec enfants constituerontun mécanisme utile pour améliorer l’utilisationdes services, et des complémentarités peuventainsi être renforcées.

Du fait de la nature multidimensionnelle de lapauvreté et de la vulnérabilité de l’enfance, il estimportant de porter une attention particulière aux

• Recommandation 06 – Considérer les différentes options de paiements possibles danschaque zone géographique (en prenant en compte le coût du transfert, la commodité pourles bénéficiaires, la sécurité pour le fournisseur et les bénéficiaires, et l’impact dedéveloppement du mécanisme de distribution d’argent) et adopter dès que possible lemécanisme de paiement présentant le plus grand potentiel de développement, tel que letransfert par téléphone mobile.



actions complémentaires qui pourraient répondreaux aspects non matériels de la pauvreté, enparticulier l’exploitation, les mauvais traitementset l’absence de canaux d’expression.

Des mesures doivent être prises pour améliorerles mécanismes de contrôle et d’enregistrementdes naissances. Un ensemble de campagnes decommunication et d’éducation doivent êtredéveloppées, notamment des campagnesd’enregistrement des naissances et plus large-ment des campagnes sur la Convention relativeaux Droits de l’Enfant, et sur le planning familial etles autres activités relatives à la santé génésique.Culturellement, plus une femme a d’enfants,mieux elle est considérée. Dans un contexte depolygamie répandue, ceci peut encourager unecompétition malsaine entre les femmes/épouses.Un programme universel de transferts sociauxmonétaires pour enfants ne devrait pas encouragerun tel comportement. Il sera important derepenser et intensifier les activités liées aucontrôle des naissances en collaboration notam-ment avec le Ministère de la Santé, le Ministèrede la Famille, de la Solidarité Nationale, del’Entreprenariat Féminin et de la Microfinance, etl’Association Sénégalaise pour le Bien-EtreFamilial.

Enfin, le programme proposé doit aussi faire par-tie d’un ensemble de mesures préventives etcuratives pour lutter contre la malnutrition. Si lesétudes nutritionnelles récentes révèlent unedétérioration de la situation suite aux prixalimentaires élevés et à deux mauvaises saisonsagricoles, elles mettent en lumière également lesmauvaises pratiques nutritionnelles en ce quiconcerne l’allaitement, le sevrage et l’introductiond’aliments complémentaires. L’équipe de l’étuderecommande des campagnes de communicationpour le changement des comportementsrenforcées, un dépistage systématique, et letraitement de la malnutrition aiguë. Le PlanNational Stratégique pour la Survie de l’Enfantadoptée en 2007 met l’accent sur la malnutritionet les maladies associées. Et la Cellule de Luttecontre la Malnutrition (CLM) prévoit unélargissement de ses activités à travers lerenforcement de son principal programme, leProgramme de Renforcement de la Nutrition(PRN).

• Recommandation 07 – Développer le programme de transferts sociaux monétaires ausein d’un modèle de protection sociale plus large attentif aux besoins des enfants.

1.8. Craintes, risques possibles et

mesures d’atténuation

Les craintes et risques possibles présentésci-dessous ont été identifiés à partir desconsultations au Sénégal et de l’expérienced’autres pays. Des mesures d’atténuation sontprésentées en réponse à chacun des risquespossibles.

Craintes et risques possibles liés au

ciblage

- Effets pervers sur la fertilitéIl est intéressant de noter que le système actueld’allocations familiales pour les fonctionnaires n’apas adopté de limite du nombre d’enfants éligibles

pour les allocations prénatale et de maternité, etlimite à six le nombre d’enfants pour l’allocationfamiliale. Il a été estimé que le risque que leprogramme engendre des effets pervers sur lafertilité existait mais demeurait mineur et pouvaitêtre contenu par les mesures proposées dans leprogramme. Il est ainsi prévu i) de limiter lenombre d’enfants de moins de 5 ans éligibles àtrois par femme (des exceptions pourrontéventuellement être faites dans le cas d’adoptions) ;ii) d’accompagner le programme de campagnesde planning familial et de campagnes deconscientisation visant l’ensemble des femmesen âge de procréer ; et iii) d’apporter un suiviparticulier par les assistants sociaux des mèresbénéficiaires du programme ayant de nombreuxenfants.


- Mouvements de population vers les zonesbénéficiaires durant la phase d’élargissement

Le ciblage géographique sera adopté pendant lesphases pilote et d’élargissement pour assurerune mise en œuvre progressive du programme. Ily a donc un risque potentiel de voir des mouvementsde population vers les zones bénéficiairesactuelles ou futures. Cependant, le coût associéà l’abandon de sa terre ou de sa maison estsusceptible d’être plus élevé que le bénéficeapporté par le programme, et le programme adonc peu de chance de générer des mouvementsde population. Un risque peut-être plus importantest celui de voir des enfants confiés à desfamilles vivant dans les zones ciblées. Afin deminimiser ces risques, il est prévu i) de n’accepterl’enregistrement que sur une période de tempslimitée dans chaque zone sélectionnée successive ;et ii) de n’enregistrer que les enfants biologiquesou sous tutelle légale.

- Stigmatisation des bénéficiairesPuisque le programme adopte une approchecatégorielle, la stigmatisation ne semble pas êtreun risque. Toujours est-il que le programme seramis en œuvre en parallèle avec une largecampagne de communication sur les droits del’enfant et sur l’impact des mesures de protectionsociale sur la croissance économique du pays etle bien-être de la population en général.

- Rapport de forces, favoritisme et politisationCe risque demeure mineur puisque le programmeest à vocation universelle. Des campagnesd’information de grande ampleur promouvrontune approche à la protection sociale fondée surles droits, et informeront les citoyens sur leursdroits. Le ciblage géographique sera basé sur leschiffres de la pauvreté et de la malnutrition d’oreset déjà disponibles à l’agence nationale desstatistiques. Et au final, toutes les régionsbénéficieront du programme.

- Ne pas atteindre les enfants n’ayant pas deparents biologiques ou de tuteurs légaux

Des dispositions complémentaires devront êtreidentifiées afin de s’assurer que les orphelins, lesenfants des rues et les ménages dirigés par unenfant ne sortent pas des conditions donnantdroit aux prestations du fait de l’absence d’unadulte. Neuf pour cent des enfants sénégalais de

moins de 15 ans sont orphelins, et 10% desenfants de 5 à 14 ans sont confiés (non-orphelinsmais vivant dans un ménage distinct de celui deleurs parents) [UCW, 2007]. Toutefois, leprogramme visant les enfants de moins de 5 ans,ce risque semble mineur. Les enfants des ruesou enfants en situation de rupture avec leurfamille représentent (seulement) 1,3% desenfants de 6 à 18 ans [République du Sénégal,2005] et une étude récente sur la région de Dakarrenseigne que l’âge moyen des enfants des ruesest de 11 ans [UCW, 2007]. Les ménages dirigéspar un enfant restent très rares au Sénégal. Unsystème de parrainage ou une officialisation de lafonction de tuteur pourrait être mis en place pourcertains enfants sans parents biologiques nituteurs légaux. Par contre, la prise en charge desenfants placés dans des institutions nécessiterala mise en place ou le renforcement d’autresréponses appropriées de la part de l’Etat.

- Ne pas atteindre les ménages les plusdémunis

Ce risque semble minime dès lors que leprogramme est à vocation universelle. Toutefoisdes ménages vivant dans une pauvreté extrêmepeuvent ne pas être en mesure de mener à bienles démarches administratives nécessaires pourl’inscription au programme, notamment ladéclaration des enfants à l’Etat Civil. Cesprocédures devront par conséquent être aussisimples que possible, et l’aide des assistantssociaux et des organisations de la société civilesera requise pour assister les ménages les plusdémunis dans leurs démarches et ainsi assurerl’accès de tous à leurs droits.

Craintes et risques possibles liés au

paiement

- Mauvaise gouvernanceIl s’agit d’un risque majeur. Afin de minimiser cerisque, les systèmes de mise en œuvre duprogramme reposeront sur une séparation despouvoirs (cf. Section 2), et promouvront latransparence par le biais de campagnes decommunication, et de l’engagement desorganisations de la société civile. De plus, il seraimportant de mener des audits externes de façonrégulière.



31Programme de transferts sociaux monétaires proposé

- Dynamiques au sein du ménageOn peut craindre que fournir de l’argent auxfemmes puisse générer des violences au sein duménage. Ce risque apparaît d’autant plus élevéque près d’un tiers des ménages sénégalais estpolygame. Il y a également un risque que l’argentsoit utilisé à d’autres fins que les besoinsessentiels de l’enfant. La stratégie qui consiste àcibler les mères et les personnes prenant soinsde l’enfant, et à lier la distribution de l’argent àdes campagnes d’information sur les droits del’enfant, le planning familial, la nutrition et lesviolences domestiques atténueront ce risque. Ilest intéressant de noter que des programmes detransferts sociaux monétaires ont déjà été mis enplace dans une société traditionnelle comme leNiger par exemple, et ont montré de très bonsrésultats.

- DépendanceL’un des arguments contre un transfert monétaireinconditionnel est la crainte de créer unedépendance. Concernant ce problème, on peuts’intéresser aux expériences du Malawi, duBrésil, du Mexique, de l’Ethiopie, de l’Afrique duSud, et de la Zambie. Dans chacun de cesdifférents contextes, les transferts monétairesn’ont pas créé de dépendance. Bien au contraire,les transferts monétaires peuvent briser despièges de la dépendance. On a pu observer parexemple que les taux de chômage étaient plusfaibles chez les ménages bénéficiant du transfertmonétaire. En Afrique du Sud, la participation desfemmes dans la force de travail est plus élevéepour les bénéficiaires des prestations pourenfants que pour la population globale, etd’autant plus pour les femmes des régions rurales. Au Sénégal, on pourra minimiser cerisque de dépendance en impliquant en amontles communautés et ainsi engager les méca-nismes d’auto-régulation communautaires.

- InefficacitéDans la famille sénégalaise, le ménage est fait dela famille au sens large, et dépend souvent de unou de quelques revenus, de telle sorte que lavulnérabilité s’étend au-delà du noyau de lafamille. Les prestations fournies uniquement pourla famille immédiate peuvent avoir à êtrepartagée avec la famille étendue et avoir un faibleimpact sur l’enfant ciblé. L’expérience dans

d’autres pays a montré de très bons résultats surla réduction de la pauvreté et la croissanceéconomique. En Afrique du Sud par exemple, legouvernement tripla le nombre de bénéficiairesdes transferts monétaires, et l’économie aprogressé d’avantage. Au Sénégal, il sera crucialde suivre précisément la performance duprogramme pendant les périodes pilotes etd’élargissement et d’apporter les ajustementsnécessaires. Le risque de voir une mère louer sonenfant pour qu’il mendie plutôt que de le garderà la maison n’est pas propre au programme. Maisle montant du transfert pouvant rester inférieuraux gains de la mendicité, le programme à lui seulpeut ne pas être efficace à enrayer le phénomènede mendicité. Des mesures d’accompagnementspécifiques pourront contribuer à minimiser cerisque.

Craintes et risques possibles liés à

l’offre de biens et de services

- Inflation des prix alimentaires au-delà du seuilacceptable

Le faible niveau des prestations fournies a peu dechance d’encourager l’inflation dans les régionsbénéficiaires. Et le montant du transfert socialsera indexé sur l’inflation. Toutefois des dispositionsdevront être prises pour surveiller les prix etinformer toute action complémentaire nécessaire(par exemple une intervention de support aumarché, des centrales d’achat soutenues parl’Etat et qui ne seraient accessibles qu’auxpersonnes les plus démunies) ou toute alternative(par exemple un changement vers une aidealimentaire en nature ou sous forme de bons) quidevrait être mise en place.

- Attitude spéculative des commerçantsIl y a des craintes que l’attitude spéculative descommerçants réduirera le bénéfice réel desbénéficiaires. Et l’Etat n’a effectivement que peude moyens pour contrôler le comportement descommerçants. Une mesure d’atténuation possibleserait d’utiliser les plateformes de téléphonesmobiles et de SMS pour disséminer l’informationconcernant les prix du marché, et faciliter lacommunication entre les lieux reculés et lesassociations de consommateurs pour dénoncerd’éventuels abus.



• Recommandation 08 – Mettre à jour une analyse en profondeur des risques et élaborer desmesures d’atténuation avant la première phase pilote.

- Faibles investissements dans les infrastruc-tures et services de base.

Les transferts monétaires ne peuvent pastoujours être efficaces à eux seuls. Ils nécessitentun investissement significatif dans la fourniturede services de base, eau, éducation, logement,santé, transport, pour assurer que l’offre peutrépondre à la demande accrue soutenue par lestransferts monétaires. Le programme de

transferts monétaires devra donc être développéde façon à ne pas retirer des ressources àl’investissement dans les services sociaux debase. Cependant, les transferts monétaires auxménages avec enfants constitueront unmécanisme utile pour améliorer l’utilisation desservices, et des complémentarités peuvent ainsiêtre renforcées.


Plan de mise en œuvre 33

2. PLAN DE MISE EN ŒUVRE

2.1. Coordination générale

Définir qui, au niveau institutionnel, géreral’élaboration, la mise en œuvre et le déroulementdu programme de transferts monétaires est unepremière étape essentielle dans l’adoption d’unprogramme de transferts sociaux. L’institution quiregroupe les caractéristiques suivantes sera laplus à même de gérer le programme [Samson etal, 2006] :

- Un engagement politique sincère et durableenvers la protection sociale ;

- L’influence politique pour sécuriser lesressources nécessaires et défendre l’aspectprioritaire du programme ;

- La capacité institutionnelle à mettre en œuvreun programme qui requiert une importantegestion.

Cependant, il est souvent impossible de trouverl’ensemble de ces trois qualités au sein d’unemême institution. Et le choix de l’institution encharge se dirige souvent vers :- le ministère du développement social adéquat

(c’est-à-dire le plus engagé) ;- le ministère responsable des finances (c’est-à-

dire celui qui a le plus de pouvoir); ou- une agence distincte qui rend compte à un

comité des ministères concernés (c’est-à-direun modèle qui apporte à la fois engagement,influence et capacité).

Une réattribution des responsabilités dans letemps est également possible comme cela a étéobservé en Afrique du Sud (des gouvernementsprovinciaux à une agence de sécurité socialenationale), au Bangladesh (du Ministère desAffaires Sociales au Ministère des AffairesFéminines et de l’Enfance), ou en Namibie (duMinistère du Travail au Ministère des ServicesSociaux et de Santé). L’Inde présente un exemplede responsabilité partagée. Le Ministère duTravail y supervise les retraites et le RégimeNational d’Allocations Familiales administre lesprestations.

Chacun de ces modèles présente des avantageset des inconvénients, et les dispositionsinstitutionnelles doivent être soutenues par unerevue des institutions sénégalaises pertinentes,par l’objectif premier du programme (par exemple,la réduction de la pauvreté par opposition àl’éducation), et par toute vision à long terme pourla protection sociale au Sénégal.

Le gouvernement sénégalais est relativementimportant avec 29 ministères en charge demandats qui se recoupent souvent, une analyseinstitutionnelle rapide est présentée en Annexe 4.L’instabilité des Ministères est vue comme unobstacle à la mise en œuvre des politiques. Lesmandats des différents ministères se recoupentsouvent et les modifications institutionnellesfréquentes sont source de confusion quant auxmandats et activités de certains secteurs clefs.La protection sociale n’est toujours pas



clairement attribuée à un ministère en particulier.Le nombre de ministères génère également descoûts administratifs élevés et a un effet négatifsur l’efficacité du gouvernement. Etant donnéque la structure du Gouvernement est d’ores etdéjà complexe (et onéreuse), il n’est pasrecommandé de mettre en place une nouvellestructure pour la supervision de ce programme.

A la place, il est proposé que la supervision duprogramme soit assurée au sein de la CSPLP

(Cellule de Suivi des Programmes de Lutte contrela Pauvreté) du Ministère de l’Economie et des

Finances (MEF). La CSPLP est activementengagée dans les discussions sur la protectionsociale, et a établi des connections avec lesautres ministères impliqués dans la réduction dela pauvreté. Positionner le programme dans leMEF devrait lui assurer une stabilité institutionnelleet un soutien politique.

Toutefois, le MEF n’a pas de présencedéconcentrée ni de capacité de mise en œuvre. Ilagit au niveau des politiques uniquement, ettravaille en liaison avec les structures décentraliséesqui peuvent être politisées. Une unité en chargede la mise en œuvre est nécessaire. Le Ministèrede la Famille, de la Solidarité Nationale, del’Entreprenariat Féminin et de la Microfinance(MFSNEFMFF) préside l’Axe 3 du DSRP sur laProtection Sociale. C’est le ministère qui a laprésence la plus déconcentrée après les Minis-tères de l’Education et de la Santé. La CSO-PLCP(Cellule de Suivi Opérationnel des Programmesde Lutte contre la Pauvreté) est la structureministérielle qui a la responsabilité du suivi et dela coordination des programmes de réduction dela pauvreté. Toutefois, le MFSNEFMF souffre d’uneinstabilité institutionnelle et d’un manque deressource, absence d’informatisation, nombrelimité de CPRS (Centre de Promotion et deRéinsertion Sociale), etc.

La structure de supervision pourra s’appuyer surle groupe de travail de l’axe 3 et devra rassemblerles différents ministères impliqués (tels que leministère de la décentralisation et des collectivitéslocales (via le CNEC), le ministère de la santé, leministère de l'éducation, le ministère du travail etle ministère de la justice) ainsi que la Celluled’Appui à la Protection de l’Enfance (CAPE), lespartenaires techniques et financiers engagés

(notamment l’UNICEF, l’OIT, la Banque Mondiale,le PAM, etc), et des représentants du secteurprivé et de la société civile.

Ce comité travaillera en liaison avec les autresMinistères au travers des canaux de liaisonexistants du DSRP et maintiendra une relationparticulièrement étroite avec les institutionssuivantes :

Figure 2.1 – Les mesures de protection de l’enfance au sein des stratégiesde réduction de la pauvreté


35Plan de mise en œuvre

- La CAPE créée au sein du Cabinet du PrésidentLa CAPE de par son rôle de facilitateur pour unemeilleure prise en charge de l’enfance et pour ledéveloppement d’une protection sociale del’enfant pourra appuyer les activités de plaidoyeret contribuer à assurer la cohérence et la synergieavec les autres intervenants œuvrant pour laprotection sociale de l’enfant.

- Le CNEC qui dépend du Ministère de laDécentralisation et des Collectivités Locales

Le Centre National d’Etat Civil regroupe lesacteurs impliqués dans le développement et lamise en œuvre des systèmes de l’enregistrementcivil. Il y a deux ans, le Ministère de l’Intérieur etdes Collectivités Locales qui était en charge del’état civil, a été scindé en deux entre le Ministèrede l’Intérieur qui coordonne les officiers d’étatcivil (préfets, maires, etc) au travers de la DAGAT(Direction des Affaires Générales et del’Administration Territoriale) et le Ministère de laDécentralisation et des Collectivités Locales quiopère au niveau politique.

- La CLM qui dépend de la PrimatureLa primature assure la présidence du ComitéInterministériel d’Orientation et de Décisionchargé de la coordination de l’exécution de laStratégie de Réduction de la Pauvreté. Elle supervise également la Cellule de Lutte contre laMalnutrition (CLM) dont le rôle est de définir lapolitique nationale en matière de nutrition et desuperviser la mise en œuvre des programmesnutritionnels, et en particulier son programmephare, le Programme de Renforcement de laNutrition (PRN). La Banque Mondiale prévoitd’appuyer le développement d’un programme detransferts monétaires pilote au sein du PRN en2009. L’équipe de l’étude nutritionnelle SMART aégalement invité la CLM à introduire le dépistagesystématique de la malnutrition infantile et le traitement de la malnutrition aiguë dans sesprogrammes.

- L’initiative Bajeenou Gox qui dépend duMinistère de la Santé et de la Prévention

Le programme communautaire pour la promotionde la santé materno-infantile (initiative BajeenouGox) a été lancé dans la région de Kolda en janvier2009. Cette initiative propose d’identifier et deformer dans les villages et les communautésavoisinantes des ‘marraines’ (ou ‘badiènes’) pourconscientiser les femmes enceintes et allaitantessur la santé materno-infantile. L’initiative prévoitégalement de fournir des téléphones mobilespour permettre à ces marraines de contacter lesservices de santé rapidement et gratuitement. Leprojet sera mis en œuvre dans les régions deKolda et de Sédhiou en 2009-2011, en liaison avecd’autres initiatives à base communautaire (dontle PRN) impliquées dans le planning familial, lesconsultations prénatales, les accouchementsassistés, ainsi que le suivi postnatal, du calendrierde vaccination et de la courbe de croissance desenfants de moins de 5 ans. Il y a des synergiespossibles entre cette initiative et le programmeproposé.

La structure de supervision devra aussi partagerles enseignements avec d’autres acteursenvisageant le développement d’interventionsbasées sur des transferts monétaires, y comprisle Ministère du Travail et l’Office International duTravail (qui étudient la faisabilité d’une extensiondu régime des retraites aux travailleurs du secteur informel), le PNDL (Plan National deDéveloppement Local)8, l’Unicef (qui envisageune composante de transferts monétaires au seinde son projet pour les enfants des rues), et leProgramme Alimentaire Mondial (qui prévoit uneintervention basée sur des transferts monétairesou des bons alimentaires dans les zonesurbaines).

8 Pour plus d’information sur le PNDL : http://www.pndl.org.

• Recommandation 09 –La supervision du programme devra se faire au sein des cellules exis-tantes de suivi des programmes de lutte contre la pauvreté. Une structure de supervisiondevra être mise en place au sein du MFSNEFMF pour assurer la liaison avec les structuresde coordination du DSRP, et pour coordonner les partenaires de mise en œuvre et de suivi– autres institutions nationales, secteur privé et société civile.



2.2. Systèmes de mise en œuvre

Une question clef dans la conception desprogrammes de transferts sociaux monétairesest le risque fiduciaire. De bons systèmes ainsiqu’un suivi et une évaluation appropriés aident àréduire ce risque. Un manque de coordinationpeut aussi grandement affecter la rentabilité duprogramme.

Dans le contexte sénégalais, cette question estparticulièrement critique. Bien que la majorité despartenaires interrogés soient enthousiastes àl’idée d’introduire des transferts sociauxmonétaires, la plupart ont exprimé des doutesquant à la capacité des institutions nationales degérer un tel programme de façon juste ettransparente, et de vraiment le mener à bien. LeGouvernement est perçu comme moins efficaceque par le passé [Ndione, 2008] et les systèmesont tendance à être moins participatifs et moinsresponsables [Pereznieto et Fall, 2009]. UnParlement affaibli limite les possibilités de débattredes propositions importantes, et les délais duprocessus de décentralisation contraignent lamise en œuvre des programmes.

Les problèmes de mauvaise gouvernance et decapacités limitées sont également présents dans

d’autres pays en voie de développement qui ontnéanmoins réussit à introduire des programmesde transferts sociaux monétaires. Et il estpossible de se baser sur leurs expériences. Lemodèle présenté ci-dessous (cf. Figure 2.2)dérive du programme brésilien Bolsa Familia, et aété par la suite appliqué avec succès à l’Afriquedu Sud, au Mozambique ainsi qu’à d’autres pays.Il s’appuie sur une séparation des responsabilitésentre différentes structures, et un unique registre qui assure coordination et contrôle. Cemodèle s’est révélé efficace pour faire face auxrisques fiduciaires et faciliter la distribution destransferts monétaires de manière juste ettransparente.

Un programme institutionnalisé ne signifie pasque toutes les responsabilités doivent êtreaccomplies par une unique institution nationale nimême par des institutions nationales uniquement.La clef d’une élaboration et d’une mise en œuvreréussies est de déléguer la responsabilité dechaque fonction à l’institution, nationale ou non,pour laquelle c’est l’activité majeure, et d’établirdes mécanismes de contrôle robustes. Parexemple, la distribution des transferts monétairesest l’activité principale des banques, et assurerque les droits des personnes sont respectés esttraditionnellement le rôle de la société civile.

Figure 2.2 – Systèmes de mise en œuvre du modèle de protection sociale

Administration Paiements

DroitSuivi et

Evaluation

Registre commun



2.2.2. Administration

L’administration couvre la gestion de toutes lesfonctions maîtresses du programme, qui incluentl’enregistrement, la fourniture du service et lagestion des cas. L’état civil est administré auniveau de la CR. Et deux types d’institutionspeuvent être considérés pour l’administration duprogramme sur le terrain : le CPRS duMFSNEFMF, et les autorités décentralisées.L’expérience en Afrique du Sud indique que lacentralisation des responsabilités assure uneprotection plus uniforme des droits despersonnes à l’assistance sociale, et que les

autorités décentralisées peuvent être politisées.D’un autre coté, les CPRS ne sont pas asseznombreux et ont des capacités limitées.

Il est proposé de renforcer les CPRS et d’étendreleur couverture. Ces centres pourraient à termedevenir l’interface entre la population aux niveauxles plus élémentaires de la société et lesinstitutions de l’Etat. Actuellement, il n’y a quepeu de CPRS (qui manquent de personnel etd’équipement), et ils ne sont pas encore accessiblesà la majorité. Pour aider à combler les écartsrestants entre les communautés rurales et lesstructures déconcentrées, il est proposé de

2.2.1. Registre commun

Le Système d’Information de Gestion (SIG) est lecœur du système de mise en œuvre. Il enregistreet vérifie par recoupement qui a le droit derecevoir l’aide et qui reçoit vraiment cette aide. LeGouvernement du Kenya développe actuellementun SIG à code source ouvert (‘open source’) quisera accessible gratuitement à tous les pays quisouhaitent l’adopter. Il est actuellement mis enœuvre sur le terrain dans quatre districts duKenya, et sera disponible début 2009. Ce SIGdevra être traduit en français. Et des interfacesavec les bases de données de l’enregistrementdes naissances et des paiements devront aussiêtre élaborées.

Ni le MFSNEFMF ni l’Etat Civil n’a de systèmeinformatisé centralisant les données sur lesfamilles bénéficiaires ou sur les certificats denaissance. Contrairement au registre d’identiténationale (géré par la Direction de l’Automatisationdu Fichier), l’Etat Civil n’est pas centralisé et restelargement non informatisé. Chaque communautérurale (CR) gère son propre registre. Plusieursvilles ont informatisé leur Etat Civil. Mais, alorsque Dakar, Ziguinchor et Kaolak ont adopté unlogiciel similaire, Thies et d’autres villes en ontadopté un différent. Il est ainsi recommandé de

trouver des mécanismes d’articulation avec leComité National d’Enregistrement des Naissancesafin que le programme proposé impulse unrenforcement des capacités de l’Etat Civil etpermette une centralisation des données de l’EtatCivil.

Même si au bout du compte, un registre nationala besoin d’être établi, une solution temporairepourrait être de déléguer cette responsabilité àl’IPRES (Institut de Prévoyance Retraite du Sénégal)qui est expérimenté en la matière, et a uneexpérience de travail avec PosteFinances etd’autres pour le paiement des allocations. Uneautre option serait d’héberger le SIG au sein de laCSO-PLCP du MFSNEFMF qui développe dessystèmes informatisés pour suivre lesprogrammes de réduction de la pauvreté, ou ausein de la Direction de la Planification Nationaledu MEF qui a adopté les logiciels DevInfo. Leregistre peut être intégré avec les processusd’enregistrement des naissances pour optimiserl’impact de développement du programme. Detels liens de développement (quelquefoisnommés ‘conditionnalités de développement’puisqu’elles sont non punitives) peuvent faireavancer l’impact du programme sur le capitalhumain.

• Recommandation 10 – Adopter le Système d’Information de Gestion à code source ouvertdéveloppé au Kenya, et établir des liens avec les systèmes d’enregistrement des naissances(ainsi qu’à terme avec les autres systèmes de suivi des enfants et de protection del’enfance).



i) renforcer les CPRS avec du personnel et desmoyens supplémentaires ; et de ii) donner plusde pouvoir aux communautés au traversd’approches à base communautaire supportéespar les ONG par exemple, les CGC (Comités deGestion Communautaire) supportés par Tostan oules GMO (Groupes de Mise en Œuvre) appuyéspar Plan Sénégal. Les structures communautairespourront aider à l’enregistrement des enfantsainsi qu’au suivi participatif. Les CPRS renforcéstravailleraient de façon plus systématique avec lescomités et les volontaires communautaires (parexemple, les relais communautaires du PRN). Lecentre pourrait ainsi conseiller, suivre la mise enœuvre du programme, et gérer les plaintes. Ilfaudra également impliquer les structuresdéconcentrées du Ministère de la Santé ainsi queles officiers d’Etat Civil et les conseils municipauxet ruraux dans le processus d’enregistrement desenfants.

De vastes campagnes de communication serontorganisées pour informer les gens sur leprogramme. Les personnes en charge d’enfantsde moins de 5 ans devront alors se rendre dansun centre d’inscription. Un centre permanentpourra être établi au niveau de la CR, et descentres mobiles pourront être organisés dans lesvillages à des dates spécifiques comme parexemple les jours de marché.

Inscription des enfants de moins de 5 ans

ayant un certificat de naissance

L’inscription des personnes en charge d’enfantsayant un certificat de naissance sera simple, etpeut être organisée de façon systématique enutilisant l’état civil de la CR.

Inscription des enfants de moins de 5 ans sans

certificat de naissance

Si un enfant n’a pas encore été déclaré, sonenregistrement devra se faire au travers d’unjugement supplétif. La personne en charge del’enfant devra tout d’abord se rendre au bureaude police pour enregistrer son identité et sademande. Puis il devra se présenter devant l’officierd’état civil de la CR avec deux témoins pourobtenir un ‘certificat de non-inscription denaissance’. Enfin, le Tribunal citera la personne en

charge de l’enfant et ses deux témoins dans une‘audience foraine’ tenue au niveau de la région.Le processus de l’audience foraine coûte6 000 FCFA.

Ce processus est relativement lourd (et onéreux)pour la plupart des parents. La recherche récentedu CROSP (Centre Régional de l’OrientationScolaire et Professionnelle sous le ministère del’éducation) de Kolda confirme que les principalescauses des faibles taux de déclaration desnaissances sont : i) l’ignorance des parents ; ii) lemanque de formation des officiers d’état civil etdes chefs de village ; et iii) le manqued’informatisation et de centralisation de l’EtatCivil. En réponse à cette évaluation, le CROSP adéveloppé des initiatives intéressantes quipourraient facilement être élargies. Tout d’abord,une série d’émissions de radio et de séminairesdans les communautés sur les droits de l’enfant,l’importance de la déclaration des enfants, et lesprocessus d’enregistrement des naissances amontré de très bons résultats. Deuxièmement,le CROSP travaille en collaboration étroite avec leTribunal pour former les officiers d’état civil. Enfin,le CROSP développe un système de parrainagedes enfants sans certificat de naissance par despersonnes influentes de la communauté pourappuyer la démarche et supporter les coûts duprocessus d’audience foraine. Le CROSP a aussiétabli des Comités d’Orientation et de Protectiondes Enfants (COPE) pour accroître la prise deconscience dans les communautés et assurer lesuivi des parrainages.

L’amélioration du système d’état civil sera unecondition préalable au projet pilote de façon àminimiser les risques de fraude, tels que la(re-)déclaration d’un enfant de 7 ans commeayant 5 ans. Et une vaste campagne desensibilisation et d’inscription à l’Etat Civil devraprécéder la mise en place du programme dansune zone donnée avec éventuellement desexonérations ou réductions de frais liés auxaudiences foraines.

Inscription des nouveau-nés

La naissance peut être enregistrée au niveau dela CR sur la base de la déclaration de naissance



remplie par la sage-femme. Ceci présuppose quel’accouchement a lieu dans un centre de santé,ce qui n’est pas la norme dans les zones rurales.Alternativement, une déclaration peut être obtenueauprès d’un centre de santé quelques jours aprèsla naissance lorsque la mère s’y présente pour lapremière visite médicale de l’enfant. Avec l’un deces documents, les parents ont deux mois pourenregistrer l’enfant au centre d’état civil de la CR,qui peut être assez éloigné du village. Les certificatsde naissance coûtent 200-300 FCFA en fonctionde la CR, s’il est demandé dans les deux mois quisuivent la naissance. Et les parents ont peu demotivations pour déclarer leurs enfants. Lamotivation peut ne venir que lorsque l’enfantatteint l’âge de 7 ans et doit être inscrit à des examens ou faire une demande de bourse parexemple.

Mis à part l’ignorance des parents de l’impor-tance de la déclaration des enfants, une autre bar-rière importante est la distance entre le village etle bureau d’état civil. Il est reconnu parmi lespartenaires du CNEC que le système devraitbeaucoup plus impliquer les communautéslocales et les chefs de villages. Actuellement, leschefs de village n’ont aucune obligation légale detenir à jour le cahier de recensement du village. Ilsne reçoivent que peu ou pas de formation pour

cela, et le format des cahiers de recensementn’est pas harmonisé. Les chefs de village reçoiventautorité par ordre préfectoral, et la DAGAT envisagela révision du statut des chefs de village, quitravaillent actuellement sur la base du volontariat.

Il est proposé de fournir aux sages-femmes etaux chefs de village un accès gratuit au téléphonemobile et à des applications pour ordinateurs depoche afin que le processus d’enregistrementdes naissances puisse être lancé dès laconfirmation d’une naissance vivante9. Ceci esten ligne directe avec l’initiative Bajeenou Gox.Manobi pourra développer un logiciel permettantaux sages-femmes et aux chefs de villaged’enregistrer facilement toute l’informationrelative au nouveau-né dans un MMS10 (cf. Figure2.3). L’ONG Tostan11 pourrait alors apporter sonsoutien pour la phase de formation. Depuis ledébut 2008, l’ONG conduit un projet pilote àZiguinchor visant à former les personnes àl’utilisation des téléphones mobiles, en partenariatavec Manobi. Ce projet a été initié comme moyenpour les élèves d’un cours d’alphabétisation decontinuer à s’entrainer, et offre un ensemble depotentiels de développement, par exemplel’accès à l’information sur les prix du marché parSMS via la plateforme Manobi.

Figure 2.3 – Système d’enregistrement des naissances assisté par MMS (source : Manobi)

9 Un délai de huit jours entre la naissance de l’enfant et l’enregistrement de la naissance pourra être observé, puisque culturellement cen’est qu’après ce délai que le nouveau-né reçoit son nom. Ceci fait l’objet d’un rassemblement dans le village, propice à l’officialisationde la naissance.

10 Manobi avait proposé un tel système aux institutions impliquées dans l’enregistrement des naissances dès 2006. A l’époque, il avait étéconsidéré qu’il était nécessaire en premier lieu de remédier à d’autres faiblesses du modèle d’état civil. Les intervenants interrogées onttendance à être d’accord que le système pourrait maintenant être introduit avec succès.

11 L’ONG Tostan conduit des programmes d’entreprenariat communautaire au Sénégal depuis plus de 20 ans, et est le gagnant 2007 duprix humanitaire Conrad N. Hilton. Pour plus d’information : www.tostan.org.



• Recommandation 11 – Lier l’inscription au programme avec les certificats de naissance.

2.2.3. Paiements

Comme indiqué en Section 1, le mode de paiementpréféré est le paiement par téléphone mobile quiprésente un grand potentiel de développement.Le Kenya a été le premier pays au monde àutiliser les téléphones mobiles pour les transfertsmonétaires. Le service de paiement mobile,appelé M-PESA, développé par SafaricomLimited, a été testé avec succès par ConcernWorldwide début 2008 dans les régions les plusreculées du Kenya. Les recommandationssuivantes ont pu être tirées de l’expérienceM-PESA [Datta et al, 2008] :

- Organiser les ménages ciblés par groupes dedix ou moins, et nommer une personnealphabétisée comme chef de groupe, lesystème est basé sur une plateforme SMS,impliquant que l’utilisateur sache lire et écrire ;

- Permettre aux bénéficiaires sans documentd’identification de nommer un adulte deconfiance au sein du ménage pour recevoirl’argent en leur nom, sous la surveillanceétroite du chef de groupe, les documentsd’identification étaient une exigence majeurepour la réception de l’argent dans les centresM-PESA ;

- Fournir aux chefs de groupe un téléphonemobile et un chargeur solaire partout où aucun

Le processus pourra donc être comme suit :

a. La sage-femme et le chef de village envoientun MMS contenant l’information suivante: lenom du père, la date de naissance du père, lenuméro d’identité du père (si disponsible), laphoto du père, le nom de la mère, la date denaissance de la mère, le numéro d’identité dela mère (si disponible), la photo de la mère, lesexe de l’enfant, le nom de l’enfant, la date denaissance, l’heure de naissance.

b. Cette information est transformée en unemail via la plateforme Manobi et reçue surun ordinateur de bureau ou de poche dubureau d’état civil de la CR.

c. L’officier d’état civil prépare le certificat denaissance, informe le chef de village que lecertificat est prêt et convient du lieu et de ladate à laquelle le parent pourra venir chercherce certificat.

d. L’officier d’état civil apporte le certificat auparent par exemple au centre de santé où lamère vient pour une consultation postnatale.

Toutes les CR n’ont pas d’alimentation électrique,et il pourra être difficile dans un futur proche detoutes les équiper avec un ordinateur de bureau,mais peut-être plutôt avec des ordinateurs depoche et des chargeurs solaires. Cependant, tousles centres d’état civil primaires au niveau desarrondissements devraient recevoir un ordinateur,il y a au total 123 sous-préfectures et arrondis-

sements. Et les sous-préfets sont en fin decompte les responsables du recensement de lapopulation dans leur arrondissement respectif.

Campagnes de communication et ligne

directe

Si l’introduction de technologies de l’informationpeut faciliter l’enregistrement des naissances, ilest clair que la première barrière à l’inscription desenfants est la méconnaissance des parents del’importance de cet acte. Ainsi le programmedevra être appuyé par des campagnes deconscientisation importantes.

Le développement de l’utilisation des téléphonesmobiles peut soutenir une meilleure communicationavec les communautés, ainsi que la disséminationde messages de santé et de protection. Lescommunautés sont aussi susceptibles d’utiliserles téléphones mobiles pour rapporter lesattitudes spéculatives des commerçants auxassociations de consommateurs, l’Etat n’ayantqu’une faible capacité pour contrôler lecomportement des commerçants.

A terme, une ligne directe devra être établie avecle MFSNEFMF pour répondre aux difficultésrencontrées par les bénéficiaires par exemple, laperte d’une carte SIM, un transfert non reçu, etc. ;ainsi qu’aux plaintes éventuelles des non-bénéficiaires.



des membres du groupe n’a accès à untéléphone mobile, et les former à l’utilisationde l’équipement ;

- Bien que l’équipement doive être partagé entretous les membres du groupe, fournir à chaquebénéficiaire une carte SIM pour s’inscrire auM-PESA, afin de réduire le risque de voir letransfert monétaire tomber entre les mauvaisesmains ;

- Autant que possible, assurer que les ménagesciblés ont un téléphone mobile et une carte SIMcompatible, ou augmenter la quantité de télé-phones mobiles par famille, les téléphones

mobiles se sont révélés ne pas être assez ro-bustes pour résister à des changementsfréquents de carte SIM.

- Développer un mécanisme rapide pour gérerla perte des cartes SIM, 20 des 570bénéficiaires M-PESA ont perdu leur carte SIM.

Le programme sera élaboré en ligne avec cesrecommandations. Les groupes pourraient êtredéveloppés de façon cohérente avec les associationsde mères envisagées par Bajeenou Gox. Et lacollecte de l’argent pourrait coïncider avec lessessions de sensibilisation.

• Recommandation 12 – Organiser les bénéficiaires, et leur fournir équipement et formationpour promouvoir les paiements par téléphone mobile.

2.2.4. Suivi et Evaluation

La fonction de S&E est particulièrement critiquedans les phases précoces du programme. Bienque les projets pilotes puissent commencer àproduire des résultats en terme de réponse à lapauvreté, de support au développement social etde promotion de la croissance économique,l’objectif principal d’une phase pilote est deconstituer une base d’enseignements poursoutenir les programmes à l’échelle nationale.Les objectifs spécifiques du système de S&Esont de :

a. Documenter la mise en œuvre du programme :les stades précoces d’un programme sontune opportunité non négligeable d’apprentissageet de renforcement des capacités ;

b. Démontrer l’impact du programme auxdécideurs, aux partenaires du développementet au grand public ;

c. Contribuer à l’enseignement tiré desexpériences au niveau mondial : l’Afrique duSud est devenue un modèle dans la région etdans le monde car son programme a été uneréussite et a été bien documenté etl’approche innovatrice du Sénégal a le potentielde générer un intérêt similaire.

La responsabilité globale du S&E tombera danscelle de la CSPLP et/ou de la CSO-PLCP. L’utilisationde nouvelles technologies (SMS) permettra lesuivi en temps réel des processus de suivi etd’évaluation du programme. L’ASDN pourrafournir le support technique pour l’évaluationd’impact. Un support externe ad-hoc sera recherchéde la part de structures telles que : le CRDH(Centre de Recherche pour le DéveloppementHumain) qui est engagé dans le DHS et l’évaluationdu PRN ; le CEGA (Centre for Evaluation ofGlobal Action) de l’Université de Californie, Berkeley,un partenaire de Tostan pour l’évaluation du projetSMS ; l’Université de l’Arizona, qui a menél’évaluation du projet de transferts monétaires dela Croix Rouge Britannique au Niger ; ou l’Institutde Recherche pour le Développement qui estimpliqué dans l’évaluation du programme detransferts monétaires du PAM au Burkina Faso. Ilsera important d’impliquer la société civile danslesactivités de suivi et d’évaluation. Ceci pourraitêtre fait au travers des canaux de coordinationexistants, et éventuellement appuyé par l’usagede nouvelles technologies (par exemple avecManobi). Les associations d’enfants notammentdevraient être renforcées. La composante S&Eest discutée plus en détails dans la Section 4ci-dessous.

• Recommandation 13 – (Sur)investir dans les activités de Suivi & Evaluation pendant lesphases pilote et d’élargissement, et impliquer à la fois des institutions internes et externes.



2.2.5. Droits

Cette fonction tombe traditionnellement sous laresponsabilité des comités et de la société civile.Des mécanismes de plaintes doivent être mis enplace et soutenus par les représentants de lasociété civile et les autorités. Les forumsd’enfants sont susceptibles de jouer un rôle trèsactif, et pourraient servir de canal principal pourla protection des droits. Les institutions suivantespourront être directement impliquées :- La Plateforme Nationale des Organisations de

la Société Civile pour le Suivi des OMD auSénégal créée en 2004 a le mandat de faciliterle dialogue au sein de la société civile autourdes questions liées aux OMD, de coordonnertoute activité liée au suivi des OMD, etreprésenter la société civile auprès du ComitéNational mené par l’Etat. La plateformerassemble des ONG, des syndicats, desassociations de producteurs ruraux, desassociations pour la jeunesse, les femmes, leshandicapés, des associations religieuses, etc.

- Des coalitions d’ONG, telles que le Congad(Conseil des ONGs d’Appui au Développement)et la Conafe (Coalition Nationale des Associationset ONG en faveur de l’Enfant).

- Des ONG qui supportent avec succèsl’entreprenariat communautaire, telle queTostan (qui a formé 1386 CGE jusqu’à présent),et Plan Sénégal qui supporte l’établissementde GMO.

- Des ONG qui appuient des Clubs d’Enfants.Plan Sénégal a établi environ 200 Clubs Guneyiqui sont impliqués dans les campagnes de vaccination, et supporte la Radio Guneyi ainsique des associations sportives et culturelles.CCF et Save the Children (au travers departenaires locaux) supportent aussi les clubs

d’enfants. Il faut noter que le MFSNEFMFsoutient également le Parlement des Enfants,et le Conseil National de la Jeunesse a desstructures au niveau départemental, régional etnational. Cependant ces deux structures semblentpolitisées.

- Les comités communautaires (Conseils deQuartier, Association de DéveloppementVillageois) sont mis en place avec la Communeet appuyés par les services techniquesdéconcentrés (la Direction pour l’AssistanceSociale, la Direction pour le DéveloppementCommunautaire, etc.).

- Les structures à base communautaire : les GIE(Groupements d’Intérêt Economique), lesassociations de femmes, les associationsd’handicapés, les associations d’agriculteurs,etc.

La coordination entre ces différentes institutions,institutions décentralisées, structures déconcen-trées, ONG, etc. est faite à travers les comités dedéveloppement à chaque niveau administratifdepuis l’arrondissement jusqu’au niveau régional(Comité Local de Développement, ComitéDépartemental de Développement, ComitéRégional de Développement).

Dans l’ensemble, le programme proposé satisfaitaux principes établis dans la SNPS : la proximité(avec les systèmes à base communautaire), lasubsidiarité, la délégation (avec la délégation desmissions de service public aux autorités locales,à la société civile et au secteur privé), latransparence (avec des critères de sélectionsimple, et l’utilisation des Technologies del’Information et de la Communication), laparticipation, l’équité, la complémentarité et lasynergie (avec les liens avec le PRN et BajeenouGox).

• Recommandation 14 – Impliquer les organisations de la société civile pour promouvoir unmodèle de protection sociale fondé sur les droits.



2.3. Phase pilote

L’objectif principal de la phase pilote est de testeret d’affiner la mise au point des technologies,d’accumuler des enseignements pour renseignerles modifications nécessaires à apporter aumodèle pour l’échelle nationale, et (peut-être defaçon plus importante), de susciter l’intérêtnational et international pour le modèle proposé.

En janvier 2009, la Banque Mondiale a accordé8 millions $US à la CLM pour étendre le PRN enréponse aux prix alimentaires élevés et à lamalnutrition qui en découle. Une composante clefde cette expansion est l’introduction de transfertsmonétaires aux ménages ayant des enfants demoins de 5 ans. Un minimum de 1,5 million $USsera alloué à ce projet pilote. La CLM sembleintéressée à adopter le mécanisme catégorielciblé géographiquement proposé, et le projetpilote du PRN pourrait ainsi constituer unepremière phase pilote. Des zones pilotes deremplacement ou additionnelles sont proposéesci-dessous.

2.3.1. Zone(s) pilote(s)

Le modèle devra être testé à la fois en zonesrurales et en zones urbaines. Idéalement, lesactivités devraient démarrer en priorité dans leszones les plus pauvres. Cependant, il est aussinécessaire de choisir des zones facilementaccessibles pour permettre une bonnesupervision du projet, et une phase pilote réussiequi apportera d’avantage d’engagement politiqueet de ressources.

L’étude nutritionnelle récente a identifié lesdépartements suivants comme étant les plusvulnérables aux prix alimentaires élevés et audéficit des récoltes, et au risque de crisenutritionnelle : Sédhiou, Gossas, et Matam ;suivis par Bambey, Fatick, Kaolack, Kaffrine,Kédougou, Vélingara, Kébémer, Louga, Podor,Bakel, Oussouye, Kolda, Pikine et Rufisque. Parmices départements, l’étude nutritionnelle denovembre 2008 a trouvé les taux de malnutritionchronique les plus élevés à Sédhiou, et les tauxde malnutrition aiguë les plus élevés à Matam etBakel.

Il est proposé de mener la première phase de testdans le département de Guédiawaye, enbanlieue de Dakar. La proximité de la capitalepermettra une bonne supervision ainsi qu’unevisibilité auprès des autres acteurs, pour depotentielles collaborations. Le programme et laplateforme Manobi seront testés et ajustés danscette première zone pilote.

Il est ensuite proposé de tester le modèle dans ledépartement rural de Kolda, en Casamance.Kolda a été choisi pour les raisons suivantes : letaux de pauvreté dans le département atteint66,5% ; les taux de mortalité infantile etmaternelle sont élevés ; les infrastructures y sontpauvres ; un certain nombre d’intervenantsopèrent à Kolda : l’Unicef, le PRN, l’initiativeBajeenou Gox, le CROSP, Tostan. Alternativement,le pilote pourrait être mené dans le départementde Sédhiou où les taux de malnutrition chroniquesont élevés et les infrastructures réduites, et oùl’initiative Bajeenou Gox aura également lieu.

Dans ces départements, l’arrondissement le pluspauvre sera sélectionné sur la base desinformations détaillées disponibles à l ’ANSD.L’ANSD prévoit de mettre à jour l’étude détailléesur les villages conduite en 2000. Les résultatsdevraient être disponibles en juin 2009. Leclassement des villages sera basé sur le niveaud’accès aux services de base, et non sur lapauvreté monétaire. Cette information pourratoujours être utile pour sélectionner le(s) village(s)pilote(s).

Il a aussi été suggéré de tester le modèle dansune zone urbaine en dehors de Dakar, parexemple Bambey, et dans le département deMatam où les besoins sont énormes etl’assistance réduite. Toutefois, Matam n’apparaissaitpas comme étant accessible suffisammentfacilement pour permettre une supervision étroitedu projet pilote. Néanmoins, les départements deMatam et Bambey devraient être considérés dansla phase suivante d’élargissement au niveaunational.


2.3.2. Structure de gestion de la

phase pilote

Un Comité de Pilotage sera mis en place poursuperviser la phase pilote du programme. CeComité de Pilotage aura la charge de guider etcapitaliser les expériences nationales en matièrede transferts sociaux monétaires, et plusparticulièrement pour le programme proposé de :

- travailler rapidement à l’affinement duprogramme (mise en place du registrecommun, système d’enregistrement, système(s)de paiement, etc.) et déboucher sur un pland’action concret ;

- définir une feuille de route et la mettre en œuvrepour que le projet pilote soit opérationnelrapidement ;

- définir les zones géographiques successivesdu projet pilote et des phases d’expansionparmi les zones les plus pauvres et les plusvulnérables au Sénégal ;

- superviser la mise en œuvre du programme ;- commanditer et superviser les évaluations

d’impact et disséminer largement les résultats.

Il est proposé d’inclure les membres suivantsdans le Comité de Pilotage :- les cellules de suivi du DSRP au niveau du MEF

et du MFSNEFMF ;- les institutions gouvernementales impliquées

telles que la CAPE (plaidoyer), la CLM (projetpilote de transferts monétaires), le ConseilNational de Lutte contre le Sida (projet pilotede transferts monétaires), et le CNEC(enregistrement des naissances) ;

- les partenaires du développement engagésdans la protection sociale tels que l’Unicef, laBanque Mondiale, l’Office International duTravail, et le Programme Alimentaire Mondial ;

- des membres de la société civile, par exemplela Plateforme Nationale des Organisations dela Société Civile pour le Suivi des OMDs auSénégal, et/ou le CONGAD ; et

- des experts techniques nationaux.

Les activités du Comité de Pilotage contribuerontdirectement à l’actualisation de la StratégieNationale de Protection Sociale ainsi qu’àl’élaboration d’un Plan d’Action pour la mise en

œuvre de cette stratégie, deux initiatives prévuescourant 2009 par le groupe de travail de l’Axe 3du DSRP chapoté par la CSO-PLCP duMFSNEFMF.

Les projets pilotes fournissent un élémentcritique du renforcement des capacités à traversl’expérience pratique. Et il est souvent utile d’yopérer en sureffectif de façon à :

i) augmenter les chances de succès du projetpilote (de nouveau, l’objectif premier est dedémontrer l’impact et de susciter acceptabilitépolitique et intérêt des bailleurs de fonds) ;

ii) documenter autant que possible le processus,et augmenter la capacité à identifier lesbonnes pratiques et les défauts ; et

iii) former des équipes qui plus tard répliquerontles interventions lors de la phased’élargissement.

Le personnel d’ONG ou d’agences des NationsUnies pourra directement appuyer la mise enplace du projet pilote, pendant que la capacité desinstitutions nationales est renforcée.

2.3.3. Durée du projet pilote

Afin d’assurer des impacts significatifs du projetpilote sur la protection sociale et le développementdes enfants, il est recommandé que le projetpilote soit mené sur une période d’au moins unan et idéalement de deux ans. Des expériencesinternationales suggèrent que les ménagesdémunis de façon chronique nécessitent desinterventions d’assistance sociale de long terme.Une évaluation à mi-parcours après 6 moisinformera sur les ajustements à apporter auprogramme, et une première évaluation d’impactaprès 12 mois informera sur l’extensiongéographique du programme.

2.3.4. Renforcement des capacités

Afin de soutenir une approche de la base vers lesdirigeants et afin de s’assurer l’appui des institutionsdécentralisées, il est nécessaire de :- assurer que les interventions de protection

sociale et de protection de l’enfance sontconvenablement coordonnées afin d’éviter




toute duplication des efforts et promouvoir dessynergies ;

- renforcer les structures déconcentrées tellesque les CPRS ;

- former le personnel des autorités décentraliséessur les questions de protection sociale ; et

- renforcer la capacité pour le S&E, avec lacollecte de données et de statistiques auniveau de l’arrondissement/CR.

Au niveau national, il est nécessaire de :- fournir un appui financier et technique pour

développer les systèmes qui permettront unflux rapide d’information pendant la périodedifficile et très active de démarrage ;

- fournir un appui financier et technique pourl’évaluation de l’impact ;

- soutenir la mise en place du Registre Commun ;etformer les décideurs et autres partenaires du

développement sur la protection sociale et laprotection de l’enfance.

2.4. Elargissement progressif

Le programme est censé être progressivementélargi jusqu’à son échelle nationale sur unepériode de cinq ans. Un plan d’élargissementindicatif est présenté en Figure 2.4. L’élargissementdevra être coordonné avec les autres initiativespertinentes, par exemple le plan d’améliorationde l’état civil.

Figure 2.4 – Plan indicatif d’élargissement du projet pilote

Envergure Calendrier An 1 An 2 An 3 An 4 An 5 Périodepost-pilote

Phase 1 Une CR dans deux Six mois à un andépartements

Phase 2 Toutes les CR dans les Six mois à un an, en fonctiondeux premiers arrondis- de la revue à mi-parcours etsements de l’évaluation d’impact deUne CR dans deux autres la Phase 1 départements/régions

Phase 3 Tous les arrondissements Un an, après une évaluationdans les deux premiers satisfaisante du modèle audépartements niveau de l’arrondissementUn arrondissement dans développé en Phase 2 deux autres départements

Phase 4 Au moins un département Un an, après une évaluationdans chacune des 14 satisfaisante du modèlerégions départemental développé

en Phase 3

Elargis- Elargissement à Après évaluation satisfaisante Prestation

sement l’ensemble des de la phase pilote de 5 ans pour Enfants

national 45 départements Universelle

Admin Administration inter-CR Expansion sur 5 années incluant le SIG

S&E Suivi et évaluation Progressive sur 5 années

Une fois à l’échelle nationale, il sera possibled’étendre la portée du programme en relevant leseuil d’éligibilité à 7, puis à 14 ans par exemple.

Ceci permettra d’atteindre les enfants en âgescolaire, ainsi que les enfants les plus à risqued’être soumis aux pires formes de travail.



Figure 3.1 – Coût d’un système universel de prestations pour enfants(de moins de 5 ans), exprimé en % du PIB

3. PLAN DE FINANCEMENT

La capacité à financer le programme à l’échellenationale dépend i) des ressources budgétairesdisponibles au niveau du gouvernement, ii) de lastructure des coûts du programme et iii) de lamesure dans laquelle le programme lui-même aun impact sur le niveau des ressources disponibles,en générant croissance économique et impactssur le développement.

3.1. Coût budgétaire

Le coût budgétaire du programme de transfertssociaux monétaires dépend d’un nombre defacteurs, comprenant le niveau d’allocation, letaux de couverture et le rythme de la mise enœuvre et de l’expansion. Les phases pilotesdoivent être élaborées et budgétisées en fonctionde ce qui peut être financé à l’échelle nationale.Les phases pilotes qui ne sont pas financièrementsoutenables à l’échelle nationale ne peuventapporter des enseignements utiles pour uneprotection sociale adéquate. La première étapedans l’analyse du coût budgétaire du programmeest de quantifier le coût à l’échelle nationale. Laseconde étape est d’identifier les coûts d’unephase pilote appropriée.

3.1.1. Estimation du coût à l’échelle

nationale

Une micro-analyse des enquêtes de ménages etune modélisation démographique montrent qu’unsystème universel de prestations pour enfantsdont le montant des allocations équivaut à 10%du revenu par habitant coûtera 1,7% du revenunational une fois le programme en place en 2010(cf. Figure 3.1). Ceci représente moins de la moitiédu coût des subventions aux denrées alimentaireset aux carburants et générerait cependant unimpact bien plus important en termes de réductionde la pauvreté. Au fil du temps, le poids budgétaired’un tel programme (exprimé en % du ProduitIntérieur Brut – PIB) diminuera, compte tenu de latendance à la baisse du taux de fécondité et del’impact du programme sur la croissance écono-mique. Le programme peut être lancé avec unniveau d’allocations moins élevé au départ quel’on augmentera en fonction des tendances de lacroissance économique et des changementsdémographiques. Une telle approche rendrait leprogramme plus abordable pour le Sénégal.

2.0%

2010 2015 2025 2035 20452020 2030 2040 2050

1.5%

1.0%

0.5%

0.0%


47Plan de financement

Le coût initial de 1,7% du revenu national(mesuré par le PIB) en 2010 est basé sur uneanalyse macro-économique et démographique.L’IDB (International Data Base) estime la populationdu Sénégal en 2010 à 14,1 millions de personnes,avec une proportion de 16,1% d’enfants demoins de 5 ans. L’allocation est estimée à 10%du revenu national par personne (mesuré par lePIB) en 2008 (un niveau d’allocation estimé à3800 FCFA ou 7,60 $US). Le coût total expriméen pourcentage du revenu national dépend duniveau d’allocation de base (en 2008), des tauxannuels de croissance économique par personneau cours de la période de planification (estimés àun 1% prudent des taux de croissance plusélevés feraient chuter le poids budgétaire plusrapidement) et des coûts administratifs de 8%des allocations totales une fois le programme enplace au niveau national.

Etant donné le niveau de base de l’allocation(exprimé sous la forme de 10% du revenu parpersonne de 2008), le taux de couverture prévu(16,1% de la population totale en 2010), un tauxde croissance par personne de 1% et des coûtsadministratifs de 8%, le coût total du programme(exprimé en pourcentage du revenu national) peutêtre déterminé en multipliant le niveau d’allocation(ajusté à la croissance économique) par le taux decouverture, puis prendre en compte les coûtsadministratifs, résultant à 1,70% en 201012.

Un procédé similaire est utilisé pour chaqueannée successive afin de calculer le poidsbudgétaire dans le temps. Par exemple, en 2015la population est estimée à 16,0 millions depersonnes, dont 15,3% d’enfants de moins de 5ans. Ajuster le niveau d’allocation de 10% à lacroissance économique et garder l’hypothèse decoûts administratifs récurrents de 8% résulte àun poids budgétaire total estimé à 1,54% durevenu national (mesuré par le PIB). Le poids bud-gétaire diminue au cours de la période de cinqans pour deux raisons : en même temps que lapopulation viellit, la part de jeunes enfantsdiminue de 16,1% à 15,3%, réduisant ainsi lacouverture effective du programme, et d’autrepart la croissance économique réduit le poids

d’une allocation réelle constante. Des calculssimilaires pour chaque année successivepermettent de tracer la trajectoire du coûtprésentée en Figure 3.1 ci-dessous. D’ici à 2050,les jeunes enfants de moins de 5 ans devraientreprésenter seulement 9,8% de la population, etla croissance économique réelle réduira le poidsbudgétaire d’un tiers. L’effet net est que le poidsbudgétaire du programme réduira de plus demoitié à 0,69% du revenu national.

Bien que grossières, ces estimations ne donnentpas moins une bonne idée de l’évolution dans letemps du poids budgétaire d’un tel programme.Des estimations plus fines devront notammentprendre en compte l’indexation du montant dutransfert sur l’inflation (mesurée par l’Indice Har-monisé des Prix à la Consommation) ainsi quel’échelonnage du transfert (c’est-à-dire le fait quetous les enfants ne recevront pas le montantmaximum).

Ces estimations du coût du programme àl’échelle nationale confirment que le Sénégal peutentretenir un programme de transferts sociauxmonétaires, du moins une fois le programmegénéralisé et bien en place. Il faudra égalementconsidérer les coûts de démarrage d’un telprogramme. Ces coûts sont souvent élevéspuisqu’il s’agit de mettre en place les outils etformer le personnel des structures de mise enœuvre et de suivi. A titre indicatif, le coût d’unephase pilote initiale permettant de tester lesdifférents mécanismes de mise en œuvre (ex :enregistrement, paiement, etc.) à petite échelleest estimé ci-après. Il faudra sans doute plusieursannées d’expansion progressive avant que leprogramme n’atteigne sa forme nationale et sapleine rentabilité.

3.1.2. Estimation du coût d’une

phase pilote initiale

Un budget précis pour une phase pilote dépenddes choix faits dans la finalisation de sa conception.Le tableau ci-dessous présente un budget indicatifpour un premier projet pilote visant à tester les

12 Dans ce cas, 16,1% multiplié par 10% (couverture fois niveau d’allocation) divisé par 1,0201 (pour prendre en compte la croissance éco-nomique par personne de 2008 à 2010), puis multiplié par 1,08 (en supposant des coûts administratifs de 8%), aboutit à 1,70% (la pro-portion du coût total du programme sur revenu national mesuré par le PIB).


mécanismes de mise en œuvre. Il est importantde souligner que durant les phases pilotes etd’expansion du programme, le rapport alpha13

sera bien plus bas que lorsque le programme seramis en place au niveau national, ceci afind’assurer de façon convenable gestion, suivi,documentation, et renforcement des capacités.

La rentabilité du programme augmentera defaçon significative lorsque le programme seragénéralisé, les coûts administratifs desprogrammes de transferts sociaux en Afrique duSud par exemple ne représentent que 6% dubudget total du programme.


Les coûts administratifs incluent des élémentsfixes importants et représentent une part d’autantplus importante du budget total que la portéeinitiale du projet est réduite. L’information sur lesbudgets des projets pilotes de transfertsmonétaires n’est généralement pas renduepublique, mais les estimations d’autres projetspilotes de grande envergure (comme la phasepilote du LEAP au Ghana, le programme OEV duKenya, et les projets pilotes de transfertsmonétaires de Zambie) semblent indiquer que lescoûts administratifs au cours de l’année initialedépassent 50% du budget total. Les coûtsadministratifs chutent nettement sitôt que lessystèmes initiaux sont développés et bien enplace, notamment une fois que l’augmentation dunombre de participants permet des économiesd’échelle.

Les coûts administratifs peuvent être réduits enéconomisant sur les activités de suivi etd’évaluation, mais ceci sape l’objectif de la phasepilote de générer des enseignements. De même,

il est possible d’investir moins dans les systèmesde paiement, mais ceci peut affaiblir l’efficacité duprogramme ou différer les dépenses nécessairesà la phase d’élargissement du programme,lorsque des systèmes plus robustes doiventéventuellement être re-développés. La principaleleçon tirée du programme pilote GAPVU duMozambique dans les années 1990 a étéqu’économiser sur les coûts administratifsaugmente un certain nombre de risques fiduciaires,y compris la fraude et la mauvaise gestion.

A titre comparatif, le coût total (sur 5 ans) deprogrammes pilotes comparables au Kenya, auLesotho et au Ghana s’élevait à 60 millions dedollars. Le Gouvernement a apporté pour 650millions de FCFA (1 277 000 $, 991 000 €)d’assistance avant les célébrations de Tabaski fin2008. Un tel budget pourrait financer à lui seul unpremier projet pilote.

13 Le rapport alpha est le rapport entre le montant du transfert et le coût total du programme. Plus le rapport alpha est proche de un, plus ledispositif est coût-efficace.

Plateforme d’enregistrement des naissances Estimation pour 10 villages 55 000

Kit téléphone mobile et chargeur solaire 40$ chacun x 1 kit / 5 foyers+ 10% 17 500

Formation et communication Somme forfaitaire 20 000

Allocations familiales 2800 enfants 253 800

Imprévus (en cas d’inflation) 10% de l’allocation 25 200

Coûts de transfert et de retrait 600 FCFA par transfert 40 000

Suivi & Evaluation Somme forfaitaire 70 000

Total 481 500

Description Estimation Budget total annuel (USD)

NB: 1 $ = 503 FCFA, et 1 € = 656 FCFA

Tableau 3.1 – Coût indicatif d’un projet pilote



3.2. Options de financement

3.2.1. Soutien des bailleurs de fonds

du développement

Des pays comparables au Sénégal ont souvent lapossibilité de financer les phases initiales duprogramme pilote avec le soutien des partenairesdu développement. Par exemple, le Kenya meten œuvre de multiple programmes pilotes avecun appui de DFID de 120 milliards de £, et le Le-sotho met actuellement en œuvre un programmede transferts monétaires aux OEV avec un finance-ment de 50 millions d’euros de la CommissionEuropéenne.

3.2.2. Marge de manoeuvre

budgétaire

Un financement externe peut soutenir la phasepilote initiale, mais la viabilité à long-termerequiert l’identification et la mise en place demécanismes pour un financement national. LeSénégal a atteint des taux de croissance relative-ment élevés au cours des dernières années, avecdes taux de croissance annuels du PIB avoisinantles 5% ces cinq dernières années, et des projec-tions proches de l’ordre de 3% en 2009 [FMI,2008]. Les dépenses du gouvernement ontatteint 28,5% du revenu national en 2008, dontun tiers a été alloué aux dépenses sociales. LeDSRP vise à accroître cette proportion à 40% d’icià 2010, ce qui, selon le FMI, réduira la pauvretétout en améliorant les perspectives de compétiti-vité internationale et de croissance économique[FMI, 2008].

Les principaux acteurs du gouvernement etautres partenaires consultés s’accordaient sur lefait que le gouvernment a largement la capacitéd’étendre les investissements dans la protectionsociale. Face à la crise économique mondialenotamment, de tels investissements amènerontdes rendements substantiels en termes depromotion de la cohésion sociale, de protectiondu capital humain des pauvres et de protectiondes fondements d’un développement et d’unecroissance économique à long-terme.

La marge de manœuvre budgétaire peut êtredéfinie comme la “marge dans le budget d’ungouvernement qui lui permet d’allouer desressources pour un but souhaité sanscompromettre la viabilité de sa position financièreou la stabilité de l’économie” [Heller, 2005]. Larécente étude de l’ODI constate que l’engagementdu Sénégal à travers une stratégie de protectionsociale indique une plus grande marge demanoeuvre budgétaire pour des interventionsefficaces, y compris celles qui coordonnent lesressources des partenaires du développement etdu gouvernement. Toutefois, plus de ressourcessont nécessaires pour combler le déficit importantde financement. Le rapport cite Handley [2008],faisant remarquer que “les seuls moyens réellementviables de générer une plus grande marge demanoeuvre budgétaire à la disposition dugovernment est la mobilisation et réallocation desrecettes publiques.” [Pereznieto et Fall, 2009:58]Le rapport reconnaît l’opportunité à titre temporairede l’appui des bailleurs de fonds du développement,notamment pour motiver et financer au début lesinterventions de protection sociale.

Le rapport a identifié deux principales façonsd’accroître le revenu : i) augmenter la croissanceéconomique, et ii) renforcer l’effort fiscal enaugmentant le ratio entre taxes collectées etrevenu national. La performance de croissancerelativement robuste du Sénégal laisse desopportunités d’amélioration à moyen-terme, bienque la crise mondiale augmente les défis àcourt-terme. La performance fiscale du Sénégalest solide par rapport à d’autres pays de la région[Diaw et al 2006 et FMI 2008].

Le FMI note que la poursuite des réformeséconomiques ainsi que d’autres améliorationsattireront certainement d’avantage d’investissementset de croissance économique [FMI, 2008]. Uneprotection sociale efficace accroît les chances desuccès de ces réformes économiques.

Le rapport de l’ODI évoque l’importance deréallouer les dépenses publiques vers lesprogrammes les plus prioritaires et ceux qui sontles plus efficaces afin d’améliorer l’efficacitéallocative de l’économie. Par exemple, les



subventions généralisées des denrées alimentaireset du carburant n’atteignent pas les pauvres defaçon efficace, puisque plus de la moitié desgains reviennent aux 40% les plus riches de lapopulation, et coûtent au pays jusqu’à 3% du PIB,et même 4% selon certaines estimations.

Le rapport de l’ODI conclut que les partenaires (ycompris le FMI, la Banque Mondiale, le MEF et leMFSNEFMF) comprennent que la marge demanoeuvre budgétaire pour un programme detransferts monétaires peut être créée, si despreuves démontrent que cette intervention est unmoyen rentable et efficace de s’attaquer à lapauvreté et à la vulnérabilité.

La marge de manoeuvre budgétaire dépend de lacapacité à générer des revenus budgétaires, del'engagement du gouvernement, et de lacroissance économique, chacun de ces troisfacteurs soutenant les perspectives d’unprogramme de transferts monétaires comme uneinitiative majeure de protection sociale auSénégal. Le potentiel des transferts monétairesà soutenir la croissance économique renforce lesarguments fiscaux.

La principale variable déterminant la capacitébudgétaire est la capacité à générer des revenusbudgétaires, l’aptitude du gouvernement àaugmenter les recettes sans perturber lesprocessus économiques qui créent la richesse.La capacité à générer des recettes en retourdépend du niveau de développement économiquedu pays, de la composition sectorielle del’économie, de l’ouverture et du degré demonétisation de l’économie, de divers facteursdémographiques et d’un ensemble d’autresvariables. Une étude sur la capacité à générer desrecettes a abouti à des estimations (résuméesdans la Figure 3.2 ci-dessous) qui suggèrent quela part non exploitée de la capacité du Sénégal àgénérer des recettes représente 11% de lacapacité totale dans la période analysée la plusrécente, plus de 2% du revenu national14. Utilisercette capacité couvrirait plus que le coût duprogramme proposé de prestations pour enfantsà l’échelle nationale.

Figure 3.2 – Analyse de la capacité à générer des revenus budgétaires pour le Sénégal

Fiscal Revenue capacity analysis for Senegal

}Capacité à

générer des

recettes non

exploitées de

2,1% du PIB

1994-1998

0

5

10

15

20

25

1999-2003

Recettes / GDP Réel Recettes / GDP Potentiel

Perc

ent

of

Nat

ion

al In

com

e (%

)

Source: World Bank, 2008



3.3. Dynamiques

L’approche de développement que ce projetpilote adopte a le potentiel d’accroître encore lesressources disponibles pour la mise en place desystèmes de protection sociale. Les leçons tiréesde l’expérience de nombreux pays en voie dedéveloppement montrent comment les interventionsde protection sociale peuvent propulser unecroissance inclusive en faveur des pauvres etainsi générer une base imposable plus large etplus de revenus pour le gouvernement. L’impactdynamique du programme national proposé estsusceptible de soutenir sa viabilité financière.

Un ensemble de nouvelles recherches démontrentque les transferts sociaux monétaires favorisentla croissance économique. Les responsablespolitiques ne sont pas nécessairement en faced’un choix cornélien entre protection sociale etobjectifs de croissance, mais plutôt ont l’opportunitéde concevoir un cercle vertueux dans lequel uneéquité accrue favorise une croissance soutenantde plus amples améliorations en termes d’équité.Il y a au moins neuf façons à travers lesquellesles transferts sociaux monétaires favorisent lacroissance économique :

1. Les transferts sociaux monétaires peuventgénérer des gains pour ceux qui seraient sanscela défavorisés par une stratégie de réformeéconomique, apportant ainsi une fonctiond’équilibrage qui peut permettre le soutiendes différents acteurs aux réformesnécessaires. Par exemple, les transfertsmonétaires offrent une alternative auxsubventions générales des denrées alimentaireset du carburant, apportant une protection plusefficace pour les pauvres à un coût budgétairenettement moins élevé.

2. Les transferts sociaux monétaires favorisentle développement du capital humain, enaméliorant la santé et l’éducation des travailleurset en accroissant la productivité au travail.

3. Les transferts sociaux monétaires permettentaux pauvres de se protéger et de protégerleurs biens contre les chocs, leur permettantainsi de préserver leurs capacités à générerdes revenus.

4. Les transferts sociaux monétaires réduisentles risques et encouragent l’investissement.

5. Les programmes de transferts sociauxmonétaires combattent la discrimination etlibèrent les possibilités économiques.

6. Les transferts sociaux monétaires favorisentla participation des pauvres sur le marché dutravail.

7. Les transferts sociaux monétaires stimulent lademande locale, promouvant ainsi des résultatsde croissance à court-terme.

8. Les transferts sociaux monétaires aident àcréer un Etat efficace et sûr, puisqu’ilspromeuvent la croissance en renforceant lacohésion sociale et un sens de la citoyenneté,ainsi qu’en réduisant les conflits15.

9. Les transferts sociaux monétaires promeuventl’autonomisation et la croissance en améliorantle pouvoir de négociation des travailleurs, despetits agriculteurs et des micro-entrepreneurssur le marché.

L’ Annexe 5 présente plus en détails lesenseignements au niveau international sur lesliens entre protection sociale et croissanceéconomique.

14 Tuan Minh Le, Blanca Moreno-Dodson et Jeep Rojchaichaninthorn (2008). “Expanding Taxable Capacity and Reaching Revenue Poten-tial: Cross-Country Analysis”. Policy Research Working Paper 4559. The World Bank Poverty Reduction and Economic Management Net-work. Mars 2008, Annexe 6, pages 33-36.La capacité non-exploitée s’applique apparemment aux recettes non fiscales

15 Samson et al. (2002), Bourguignon and Ravallion (2004), DFID (2005)



4. PLAN DE SUIVI ET EVALUATION

La fonction de S&E est particulièrement critiquedans les phases précoces du programme. Bienque les projets pilotes puissent commencer àproduire des résultats en terme de réponse à lapauvreté, de support au développement social etde promotion de la croissance économique,l’objectif principal d’une phase pilote est deconstituer une base d’enseignements poursoutenir les programmes à l’échelle nationale.Les objectifs spécifiques du système de S&Esont de :

- Documenter la mise en œuvre du programme ;- Démontrer l’impact du programme aux

décideurs, aux partenaires du développementet au grand public ;

- Contribuer à l’enseignement tiré des expériencesau niveau mondial.

Un des principaux buts du suivi et évaluation estla constitution d’un ensemble d’enseignementspour une mise en œuvre efficace. Dans lecontexte du Sénégal où l’approche de la protectionsociale est en évolution, les activités de suivi etévaluation offrent la possibilité de maximiser

l’apprentissage par la pratique, de gérer lesrisques du programme, et de mesurer l’impact duprogramme. La réalisation complète duprogramme dépend de la mobilisation d’une plusforte volonté politique et de plus grandesressources de la part des donateurs. Des évaluationsd’impact rigoureuses et convaincantes sontnécessaires pour mobiliser cette volonté politiqueet mobiliser d’autres partenaires du développement.Etant donné le besoin d’accroître les ressourcesdu programme afin de toucher tous les enfantsvulnérables à l’échelle nationale, un processusd’évaluation d’impact adéquat et convaincantpeut aider à attirer le soutien d’autres partenairesau développement.

Un suivi rigoureux et crédible encourage l’obligationde rendre des comptes, en documentant laperformance du projet, notamment la mise enœuvre des activités dans les délais prévus. Ilrassemble les preuves en matière de pertinencedes stratégies et des ressources associées,apportant des informations qui visent à améliorerles systèmes de mise en œuvre et l’exécution duprogramme. Un suivi (et une évaluation) efficacedocumente les leçons tirées du processus demise en œuvre, fournissant ainsi des informationstransparentes aux bénéficiaires du programmenational et contribuant à la courbe d’apprentissageglobale des transferts sociaux. De façon importante,notamment avec les leçons tirées des estimationsd’impact et des évaluations quantitatives, cesenseignements aident à renforcer et mobiliserencore plus la volonté politique du gouvernementet le soutien des partenaires du développementafin de maintenir et étendre le programme. Lecadre S&E sera développé en accord avec lecadre et les indicateurs de S&E du DSRP.

4.1. Suivi du processus

L’élaboration des principales activités de suivi irade paire avec la stratégie de mise en œuvre pourle programme de transferts monétaires. Leprocessus de suivi comprendra deux principauxchamps d’opération : i) enregistrement, etii) paiements, ainsi que certains indicateurscommunautaires.


53Plan de suivi et évaluation

Le processus de suivi de l’enregistrement aurapour but d’évaluer si tous les enfants éligibles ontbien été inscrits, si l’inscription au programmeentraîne un enregistrement officiel desnaissances, et d’un point de vue opérationnel, sile procédé d’enregistrement est mis en place defaçon rentable et efficace, accordant aux participantsun lien de dignité avec le programme.

Les questions clés relatives aux paiements dansle processus de suivi incluent :

- Est-ce que les bénéficiaires prévus ont reçu letransfert ?

- Est-ce que les bénéficiaires et fournisseurs ontreçu les sommes correctes d’argent ?

- Le paiement a-t-il été fait à temps ?- Les bénéficiaires et autres partenaires ont-ils

été satisfaits du processus et des méthodesde mise en œuvre ?

Au niveau communautaire, le processus de suivicollectera des informations sur :

- Les prix des denrées alimentaires ;- Le fonctionnement du marché, notamment la

disponibilité et le prix des biens de base ;- La capacité du marché à répondre à une

demande accrue en biens de base ;- Les impacts économiques au niveau commu-

nautaire (y compris au niveau des activités demicrofinance).

4.2. Evaluation d’impact

Le programme proposé d’allocations auxenfants vise à réduire l’extrème pauvreté, àaméliorer les résultats nutritionnels et lascolarisation chez les ménages pauvres, tout engénérant éventuellement des impacts enfavorisant une croissance économique enfaveur des pauvres et inclusive. Ces bénéficespermettent aux pauvres de gérer les risquessociaux auxquels ils sont confrontés. Lesrecherches internationales ont démontré quede telles interventions générent un ensembled’impacts.

Tout d’abord, en apportant un revenu monétaire,ils réduisent directement la pauvreté, à la foiscelle mesurée en termes de revenu et cellemesurée en termes de dépenses, à court terme.Ensuite, étant donné les habitudes deconsommation, les foyers pauvres allouent unepart significative de leurs dépenses à la nourriture,améliorant ainsi les résultats nutritionnels. Enfonction des décisions d’allocation au sein desménages, la plupart de ces dépenses sontsusceptibles de bénéficier aux enfants. Dans laplupart des cas, les transferts sociaux soutiendrontégalement l’accumulation en capital humain desenfants, notamment par le biais de taux defréquentation scolaire et de résultats pédagogiquesaccrus (pour les enfants en âge d’être scolarisésau sein des ménages ciblés), et d’un meilleuraccès aux soins de santé primaire. De plus, unnombre croissant de recherches ont démontréque les transferts sociaux contribuaient à unecroissance économique en faveur des pauvres etinclusive. L’ensemble des acquis contribue à laréduction de la pauvreté sur le long-terme,notamment en brisant la transmission intergéné-rationnelle de la privation.

Les projets pilotes, tels que le programme iciproposé, sont nécessairement limités géographi-quement. Ainsi, les impacts du programmepeuvent ne pas être reflétés dans les indicateursnationaux. La discussion qui suit identifie desindicateurs locaux qui sont à même de refléterl’ensemble des impacts du programme.

4.2.1. Indicateurs de pauvreté

Les prestations pour enfants génèrent un impactdirect sur la pauvreté monétaire, et un impactindirect presque immédiat sur le niveau desdépenses. Etant donné les contraintesbudgétaires, un programme de transferts sociauxviable d’un point de vue budgétaire etcorrectement ciblé n’élèvera presque jamais unnombre important de personnes au dessus duseuil de pauvreté. Soit le coût budgétaire d’un telrésultat serait trop élevé, et certainementinabordable ; soit le programme devrait cibler lesfoyers se trouvant juste sous le seuil de pauvreté,



plutôt que de cibler les plus pauvres. Ainsi lesindices numériques de pauvreté ne pourrontpratiquement jamais refléter l’impact substantieldu programme. Un indicateur plus adéquat estl’indice d’écart de pauvreté, qui reflète la mesuredans laquelle le programme a élevé les revenusou les dépenses d’un foyer vers le seuil depauvreté.

Un objectif approprié pour l’indice d’écart depauvreté dépend d’un ensemble de facteurs : leseuil de pauvreté pertinent, la taille du transfert, etla profondeur de la pauvreté (mesuré par l’indiced’écart de pauvreté) pour la population cible. Untransfert plus faible sera associé à un objectifmoins élevé. Un seuil de pauvreté plus élevé seraassocié à un objectif plus ambitieux si l’indiced’écart de pauvreté est mesuré en valeurabsolue, ou un objectif plus restreint si mesuréen valeur relative (pourcentage du seuil depauvreté).

La plupart des enseignements relatifs à l’impactsur la pauvreté viennent des pays à revenusintermédiaires avec des programmes plutôtconséquents. En Afrique du Sud, les transferts

sociaux ont réduit l’indice d’écart de pauvreté de47% [Samson et al, 2005]. Une étude récente amontré que 62% des ménages bénéficiairesn’ont aucun membre rapportant une paye via unemploi, et 78% des foyers n’ont aucun membreavec un revenu régulier [de Koker et al, 2006]. Enl’absence de pension sociale, 30% des ménagesavec personnes agées à l’île Maurice vivraientsous le seuil de pauvreté, au lieu de 6%seulement avec la pension sociale [Gopee, 2006].

D’autres études documentent les impacts surl’inégalité exprimée sous la forme de l’indice deGini (la mesure la plus courant de l’inégalité). AuBrazil, les retraites réduisent l’indice de Gini dupays de un point de pourcentage, et Bolsa Familiaréduit l’indice de Gini d’un autre demi-point. Entre1995 et 2004, l’indice de Gini du Brésil a chuté de60% à 57% [Veras, 2007; IPC, 2007]. En Afriquedu Sud, le système général de prestationssociales réduit l’indice de Gini du pays de troispoints de pourcentage [Samson et al, 2004]. Cesdeux programmes sont parmi les plus importantsau monde, des programmes à plus petite échelleont peu de chances d’avoir un tel effet.

4.2.2. Indicateurs de nutrition

L’indicateur de capital humain le plus commun etl’impact de développement le plus fréquent,associé aux transferts sociaux est une meilleurenutrition. Un ensemble d’indicateurs reflètel’impact nutritionnel des transferts sociaux pourla population ciblée. Les indicateurs les plussimples et les plus fréquemment mesurésévaluent les apports nutritionnels, les dépensestotales liées à l’alimentation, la composition des

dépenses alimentaires (pour mesurer la diversitéalimentaire), et l’allocation des dépensesalimentaires aux enfants. Les indicateursanthropométriques fournissent de meilleurespreuves, notamment en termes d’allocation desdépenses au sein du ménage. L’indice statural(taille-pour-âge) permet une mesure à long termede l’impact nutritionnel (en reflétant la prévalencedu retard de croissance), et l’indice staturo-pondéral permet une mesure à court terme (enreflétant la prévalence de l’émaciation).

• Recommandation 15 – Il est recommandé de suivre les indices d’écart de la pauvreté desménages participants, basé d’une part sur les revenus et d’autre part sur les dépenses, eten considérant la valeur médiane et les niveaux dans le temps. Les objectifs peuvent êtreestimés à partir de micro-simulations utilisant les données des enquêtes existantes auprèsdes ménages, ou plus précisément avec des données de référence des localités sélection-nées pour le suivi et l’évaluation. Les objectifs proposés dépendront de l’erreur d’inclusionprédite et des niveaux de revenus et de dépenses des ménages participants. De plus, il estrecommandé de suivre l’efficacité de réduction de la pauvreté des transferts – avec et sansles coûts administratifs. Ceci mesure le pourcentage du coût du programme qui résulte enune réduction d’argent dans les indices d’écart de pauvreté des ménages participants.



Les enquêtes de dépenses pour les projetspilotes, comme pour les programmes nationauxde transferts sociaux révèlent que les ménagespauvres dépensent la majeure partie de leurstransferts en alimentation. Lorsqu’ils sontévalués, les impacts sur le statut nutritionnel sontsans ambiguïté positifs. De plus, il y a des indicationssupplémentaires montrant que les transfertssociaux encouragent la production alimentaire.

Quel que soit le type de programme de transfertssociaux, les dépenses alimentaires des ménagesaugmentent systématiquement. Les ménagesafghans dépensent 90% de leur paie gagnéedans le programme de travaux publiques Oxfamdans l’alimentation [Oxfam, 2005]. Une évaluationapprofondie du PSNP (Productive Safety NetProgramme) d’Ethiopie a montré que trois quartsdes participants consommaient une plus grandequantité et une meilleur qualité de nourriture quel’année précédente, et avaient plus de chancesd’avoir leurs propres production alimentaire pourla consommation ménagère, et moins dechances de vendre des avoirs pour pouvoiracheter de la nourriture [Devereux, 2007 ; Slateret al, 2006].

Les bénéficiaires des pensions sociales auLesotho rapportent dépenser deux tiers dutransfert dans l’alimentation [National Universityof Lesotho, 2006]. Les ménages recevant desallocations en Afrique du Sud dépensent une partbeaucoup plus grande de leur revenu dansl’alimentation que les ménages ne recevant pasles transferts [Samson et al, 2004]. Avec lapension sociale du Brésil, 42% dutransfert estalloué à l’achat d’aliments plus nutritifs [Beales,2007 ; Kugel, 2007]. En Colombie la participationau programme Familias en Accion augmente laconsommation alimentaire de 15% comparée àl’année précédente [Ayala et al, 2005]. Lesfamilles bénéficiaries de Progresa au Mexique ontaugmenté leurs dépenses alimentaires d’un tiersde plus que les non bénéficiaires [Sedlacek et al,2000].

Ces dépenses accrues se traduisent par desaméliorations de divers indicateurs de la faim etdu statut nutritionnel. En Afrique du Sud, les tauxde faim auto-déclarée pour les enfants et lesadultes ont chuté parmi les ménages

bénéficiaires des prestations aux enfants et despensions sociales [Samson et al, 2004]. Lesindicateurs statural et staturo-pondéral sont trèsnettement meilleurs parmi les ménagesbénéficiaires des transferts sociaux [Duflo, 2003].Le nombre de participants au projet pilote detransferts monétaires de Zambie rapportant avoirencore faim après un repas a chuté de 56% à35%. Et le pourcentage de ménages vivant avecun repas par jour a chuté de 19,3% to 13,3%[MCDSS/GTZ, 2007].

La participation au programme Red de ProteccionSocial (RPS) du Nicaragua a réduit le taux deretard de croissance de 5,3% [Schady, 2006].L’augmentation des dépenses alimentaires desménages participant au programme Familias enAccion de Colombie s’est traduite par desindicateurs nutritionnels améliorés, y comprispour la croissance et le poids des enfants [Ayalaet al, 2005]. De la même façon, les programmesVivre Contre Travail (VCT) au Bangladesh ontamélioré de façon significative les résultatsnutritionnels [Devereux et al, 2006] et leprogramme Progresa du Mexique documente desaméliorations importantes sur la nutrition des en-fants en bas âge [Szekely, 2001 ; Britto, 2005].

Dans certains cas, les transferts sociaux génèrentégalement des effets positifs sur l’offre denourriture. Dans les zones reculées d’Afrique duSud, les transferts monétaires stabilisent lademande alimentaire, réduisant ainsi les risquesdu marché et supportant par la même la productionagricole locale [Samson et al, 2004]. Les effetsdirects et indirects du programme Vivres ContreTravail du Bangladesh a augmenté de façonimportante la production agricole du pays[Devereux et al, 2006]. Au Malawi, le TIP(Targeting Inputs Programme) a contribué à uneaugmentation importante dans les récoltesannuelles de maïs [Devereux et al, 2007]. AuZimbabwe, le PRP (Protracted Relief Programme)a engendré plus de 2 mois de réserve alimentairesupplémentaire parmi les ménages bénéficiairesmoyens [Devereux et al, 2007].



• Recommandation 16 – Il est recommandé de suivre la part de l’alimentation dans les dé-penses des ménages, ainsi que les indicateurs anthropométriques statural et saturo-pon-déral. Les objectifs dépendront des niveaux de référence. La part de l’alimentation dans lesdépenses des ménages baisse en général à mesure que les revenus augmentent, mais l’ob-jectif pourrait être une part stable – les transferts sociaux améliorant souvent la répartitionau sein du ménage, aboutissant à des dépenses alimentaires plus importantes pour les en-fants. Aucun objectif ne devrait être fixé pour l’indice statural à court terme puisque cet in-dicateur n’est pas très sensible aux interventions de court terme. Les objectifs pour l’indicestaturo-pondéral dépendront des niveaux de référence.

4.2.3. Indicateurs de l’éducation

La plupart des programmes de transferts sociauxde par le monde génére des résultats amélioréssur l’éducation, plus généralement mesurés entermes de taux de scolarisation et de fréquentationaccrus. Les enseignements d’Amérique Latine,d’Asie du Sud et d’Afrique Australe démontrentl’impact positif des transferts monétaires sur tauxde scolarisation et de fréquentation [Adato, 2007 ;Rawlings, 2004 ; Samson et al, 2004 et 2008].Sans surprise, les programmes qui demandentaux ménages d’envoyer leurs enfants à l’écoleafin d’être éligibles au programme produisentd’ordinaire des évaluations d’impact sur lesindicateurs scolaires nettement positives. AuBrésil, les participants du programme BolsaFamilia ont 20% moins de chance d’avoir un jourd’absence de l’école, tout au long de l’année ; ilsont 63% moins de chance d’abandonner l’école ;et 24% plus de chances de sauter une classe queles enfants comparables des ménages neparticipant pas au programme [Veras, 2007 ; IPC,2007].

En Colombie, au Mexique et au Nicaragua, lesprogrammes de transferts monétaires conditionnelsaméliorent de façon significative les taux descolarisation, mais les effets tendent à être plusimportants pour les groupes (comme lesétudiants du secondaire) pour lesquels lascolarisation avant le transfert est faible. Les tauxde scolarisation dans le primaire au Mexiqueétaient élevés avant que le programme ne soitmis en place, environ 94%, et l’impact attribué auprogramme social Oportunidades pour ce groupeest seulement de 1%. Toutefois pour lesétudiants du secondaire (avec des taux descolarisation de 70% avant le programme)

l’impact est de 8%. Les taux d’abandon et deredoublement sont souvent plus sensibles auxtransferts sociaux, et les impacts mesurés pources indicateurs sont meilleurs. Une évaluation duprogramme de transferts monétaires conditionnelsdu Honduras révèle des impacts relativementfaibles, mais en large partie à cause du niveau detransfert très bas et du manque d’initiativescomplémentaires pour soutenir l’offre deservices d’éducation et pour répondre à lademande accrue [Olinto, 2004 ; Lindert, 2005 ;Schady, 2006].

Plusieurs programmes de transferts sociaux auBangladesh, y compris ceux qui visent l’éducationainsi que les programmes plus larges de travauxpublics, amènent des améliorations significativesdans les résultats scolaires, notamment les tauxde fréquentation [Ahmed et al, 2003 ; Molla, 2003 ;Reimers et al, 2006 ; Devereux et al, 2007]. Demême, le programme PSNP d’Ethiopie améliorela fréquentation scolaire de façon importante[Slater et al, 2006].

Au Lesotho, environ 10 000 élèves au plan nationalreçoivent un soutien pour l’éducation par le biaisde l’argent des pensions, 60% des pensionnésvivent dans des ménages comprenant de jeunesgens fréquentant un établissement primaire ousecondaire. Un nombre important de ces enfantsà charge sont orphelins du VIH/sida. Les pensionnésachètent des uniformes, des livres et desfournitures [National University of Lesotho, 2006].En Afrique du Sud, les taux de fréquentationscolaire sont beaucoup plus élevés parmi lesménages recevant les prestations sociales queparmi les ménages similaires ne les recevant pas.Les effets des prestations sociales sur l’éducationdes filles sont particulièrement importants



4.2.4. Indicateurs de santé

Les indicateurs nutritionnels discutés plus hautsont également des variables de remplacementefficaces pour les impacts sur la santé. De plus,un nombre d’autres indicateurs de santé sontutilisés pour mesurer l’impact des transfertssociaux, notamment des taux de vaccinationaccrus et un accès amélioré aux services desanté primaires et secondaires. Toutefois, lesrecherches internationales sur les impacts sur lasanté sont faibles, même pour les programmesles plus réussis.

Par exemple, l’évaluation d’impact de BolsaFamilia n’a trouvé aucune preuve d’un impactpositif du programme sur la réduction du retardde croissance ou l’amélioration des taux devaccination des enfants [Veras, 2007 ; IPC, 2007].En Afrique du Sud, les ménages comprenant desfemmes éligibles à la pension de vieillesse ontmontré des indicateurs staturo-pondéraux bienmeilleurs pour les filles, mais pas nécessairementpour les garçons [Duflo, 2000 et 2003]. Lesacquis en santé dépendent plus de qui reçoit letransfert social au sein du ménage, les grands-mères apportant de très bons résultats de

développement. Les ménages recevant destransferts sociaux jouissent de plus grandes partsde l’alimentation et de l’éducation dans lesdépenses, et des parts plus faibles en alcool,tabac et divertissements que les ménages nonparticipants, mais il n’y a pas d’impact significatifsur les dépenses de santé [Maitra et Ray, 2003].Il est possible que les transferts sociaux produisentdeux impacts positifs qui tendent à s’annulermutuellement lorsque mesurés en termes dedépenses de santé du ménage. Les impacts surl’éducation, la nutrition et les revenus destransferts sociaux peuvent soutenir une vie plussaine et réduire la demande nécessaire en soinsde santé. En même temps, l’effet sur les revenuspeut accroître la demande réelle dans un nombreréduit de cas où les soins médicaux sontnécessaires. L’effet net peut être un changementstatistiquement insignifiant des dépenses duménage en services de soins de santé.

Toutefois dans de nombreux pays, des preuvessignificatives d’impact positif sur la santé ont ététrouvées. Au Lesotho, 50% des bénéficiaires depension dépensent plus dans les services desanté depuis la mise en place des pensions. Dansde nombreux pays à faible revenu néanmoins, les

[Samson et al, 2004]. En Namibie, les pensionssociales soutiennent la fréquentation scolaire desenfants [FMI, 2006].

Pour les transferts sociaux conditionnels, commepour les non conditionnels, des recherches claireset convaincantes documentent les résultatspositifs sur l’éducation. Dans chaque étudepassée en revue où l’impact sur l’éducation a étémesuré, les transferts sociaux ont généré desrésultats positifs. Les écarts entres les résultatss’expliquent d’abord par les taux de scolarisationinitiaux, généralement, plus les taux descolarisation initiaux sont élevés, plus lesprogrammes génèrent des impacts minimes. Parconséquent, les impacts sur l’éducation tendentà être plus grands dans les pays à revenu faible

que dans les pays à revenu intermédiaire,puisque les pays à revenu modéré ont généralementdes taux de scolarisation plus élevés, notammentdans le primaire.

Le présent programme cible en premier lieu lesenfants de moins de 5 ans, c'est-à-dire desenfants qui ne sont pas encore en âge d’aller àl’école primaire. Et si l’Etat sénégalais a affichéune volonté de développer les structures dupré-scolaire pour les enfants de 3 à 6 ans, ladisponibilité de ces structures demeure trèslimitée sur une large partie du territoire. Toutefoisil sera intéressant de suivre l’impact duprogramme sur la scolarisation des éventuelsfrères et sœurs aînés des enfants ciblés.

• Recommandation 17 – Il est recommandé de suivre le taux de scolarisation, le taux defréquentation et le rythme de progression des enfants en âge d’être scolarisés au sein desménages bénéficiaires. Etant donné que le programme cible les enfants de moins de 5 ans,aucun objectif spécifique n’est recommandé.



4.2.5. Indicateurs de croissance

économique

Un ensemble de recherches en évolutiondocumente la mesure dans laquelle lesprogrammes de transferts sociaux soutiennentune croissance économique en faveur des pauvreset inclusive. Une grande partie de l’impact est liéeà l’accumulation de capital humain et génère desimpacts sur le moyen et long terme. Pour ceseffets, les indicateurs de capital humain décritsci-dessus sont plus adéquats que les effetséconomiques en aval, qui peuvent prendre beaucoupde temps à se matérialiser. D’autres effets, telsque ceux liés à la cohésion sociale ou aux stratégiesde réforme en faveur de la croissance sontdifficiles à identifier dans la phase pilote. Ceseffets peuvent être importants à l’échelle nationalepour soutenir des stratégies de réforme économiquevisant à la croissance, notamment celles quirenforcent les liens internationaux et permettentaux pays de profiter davantage de la globalisation17.

Un certain nombre d’autres conditions encourageantune croissance en faveur des pauvres ont desimpacts identifiables dès la phase pilote, notammentla réduction des risques et de la vulnérabilité,l’élargissement de l’accès aux avoirs et marchés,et la promotion de l’investissement des ménages.18

Les bénéficiaires du programme mexicainOportunidades par exemple investissent 25% deleur transfert dans des petites entreprises etl’agriculture générant des recettes entre 32 et49%. Même les plus pauvres sont capablesd’investir. Dans le projet pilote de transfertsmonétaires zambien qui cible les 10% les pluspauvres de la population, 29% de l’argent estdépensé en approvisionnements pour le bétail etl’agriculture, dont 70% sont produits localement.Les bénéficiaires de la pension sociale namibiennefont des investissements similaires.19

Les transferts sociaux redistribuent également lesgains de la croissance économique, permettant aux

16 Braine (2006), Britto (2006), Szekely (2001), Sedlacek et al. (2000), Gertler et al. (2005), Pauw et al. (2007), Schady (2006)17 How to accelerate pro-poor growth: a basic framework for policy analysis [DFID Pro-poor briefing note, September 2004]18 How to accelerate pro-poor growth: a basic framework for policy analysis [DFID Pro-poor briefing note, September 200419 Social protection and economic growth in poor countries. Social protection Briefing Note Series, No. 4. DFID, March 2006

évaluations d’impact n’ont pas encore fourni unensemble complet de preuves sur les acquis enmatière de santé. Parce que ces transferts sontsouvent beaucoup moins élevés que dans lespays à revenu intermédiaire, ils couvrent rarementle budget alimentaire du ménage, laissant peu derevenu discrétionaire pour les dépenses en soinsde santé. La plupart de l’impact positif estsusceptible de venir des mécanismes detransmission de la nutrition, et ces effetspeuvent prendre beaucoup plus de temps pourse manifester.

Au Bangladesh les transferts monétairesinteragissent avec les interventions directes desanté pour améliorer la vaccination, l’accès aux

micronutriments et les soins prénataux et postnataux[Devereux, 2007]. Les programmes de transfertsmonétaires conditionnels au Brésil [Lindert,2005], au Salvador [Britto, 2007], en Honduras[World Bank, 2005], au Nicaragua [World Bank,2005] et au Pérou [Bailey et al, 2007] ainsi que lesprogrammes de travaux publics en Ethiopie[Devereux et al, 2007 ; Slater et al, 2006]promeuvent l’accès aux services de santé, bienque moins de preuves existent sur les liens entretransferts sociaux et effets sur la santé. Toutefois,les effets sur la santé pour le programmeOportunidades du Mexique ont été documentésde façon approfondie et apparaissent nettementpositifs en termes de nombre de jours de maladieet autres mesures de l’état de santé16.

• Recommandation 18 – Il est recommandé de suivre la part des soins de santé dans lesdépenses des ménages, les taux de vaccination, l’accès aux soins de santé lors de maladieou de blessure, et le nombre de jours de maladie. Toutefois, étant donné les recherchesinternationales ambiguës et la difficulté à mesurer les impacts sur l’accès, aucun objectifspécifique n’est recommandé.



pays de mettre en œuvre de façon plus durableles réformes liées au commerce sans avoir uneffet défavorable sur les pauvres.

Certains programmes de transferts sociauxnéanmoins ont un impact immédiat sur laparticipation au marché du travail et de l’emploi.Par exemple, plusieurs études démontrent queles programmes de travaux publics au Bangladesh,en Inde, au Malawi, en Afrique du Sud et dans denombreux autres pays créent des emplois demanière effective (ne serait-ce qu’à court terme)et réduisent le chômage [Chirwa et al, 2004 ;Devereux et al, 2006 ; McCord, 2004 et 2005 ; etautres]. Il y a aussi des preuves d’impacts à longterme. Le programme de travaux publics Jefes yJefas de Hogar en Argentine par exemple, a accrula propension des travailleurs à participer à la vieactive et à trouver un travail dans le secteurformel [Ronconi, 2005], notamment parmi lesfemmes [Devereux et al, 2006]. Néanmoins lespreuves d’impact positif restent ambiguës. Slater[2006] avertit que les ménages participants auPSNP en Ethiopie sont susceptibles de voir lesconditions de travail requises réduirent leurcapacité à poursuivre d’autres activités desubsistance réussies.

Il y a aussi des preuves que les programmes nonconditionnels tels que les pensions sociales, lesprestations pour enfants, les allocations d’invalidité

et les transferts aux ménages ont des impactspositifs sur les moyens de subsistance et l’emploi.Schüring et al [2006] montrent que les participantsau projet pilote de transferts monétaires deZambie utilisent une part importante des prestationspour embaucher de la main d’œuvre, par exempledans le but de cultiver les terres autour de leursmaisons et ainsi multiplier la valeur des transfertssociaux tout en créant des emplois pour lesjeunes des environs. Barrientos et Sabates-Wheeler [2006] montrent que le programme detransferts sociaux Progresa (maintenantOportunidades) du Mexique est associé à desimpacts sur l’économie locale qui améliore largementla consommation, l’accumulation d’avoirs etl’emploi au sein des communautés, à la fois pourles participants et pour les non participants.Gertler et al [2005] montrent que les participantsà Progresa investissent une part de leurstransferts sociaux dans les actifs productifs et ontplus de chances de s’engager dans des activitésentrepreunariales, améliorant ainsi leur capacitéd’autosuffisance durable. Harnett et Cromwell[2000] ont montré que les ressources de l’un desprogrammes de transferts sociaux du Malawidonnent la possibilité aux participants d’investirdans leurs propres exploitations durant la périodede plantation plutôt que de dépendre d’emploistemporaires n’offrant aucune perspectived’avenir pour leur survie immédiate.

• Recommandation 19 – Il est recommandé de suivre le taux d’activité, la situation relativeà l’emploi, et les autres activités de subsistance des ménages participants et des ménagesdu groupe témoin.



5. CONCLUSION

Il y a de réelles opportunités pour un changementsignificatif au Sénégal, au vu du véritable intérêtdu gouvernement et des partenaires audéveloppement à mettre en place un programmede transferts sociaux monétaires comme instrumentmajeur de la protection de l’enfance et de laréduction de la pauvreté. Initialement, le DSRP amis l’accent sur les investissements pour créerdes richesses afin de porter la croissance à unemoyenne de 7 à 8% sur la période 2001-2015, etréduire la pauvreté de moitié à l’horizon 2015.Cependant, avec une croissance moyenne situéeautour de 5% sur la période 2001-2008 et desprévisions du FMI pour les années 2009 et 2010estimées à environ 3%, il est nécessaire d’investirsur la protection sociale afin de maximiser leschances d’atteindre les objectifs initiaux deréduction de la pauvreté.

Lors de l’atelier de restitution de la présenteétude de faisabilité organisé les 15 et 16 avril2009, conjointement entre le Ministère de laFamille, de la Solidarité Nationale, de l’Entreprenariat

Féminin et de la Micro-Finance, le Ministère del’Economie et des Finances et l’Unicef, lesparticipants ont validé la mise en place progressived’un programme national de transferts sociauxmonétaires reposant sur les grands principessuivants :

- L’universalité : pour tous les enfants âgés demoins de cinq ans soit à terme plus de deuxmillions d’enfants ;

- La mère ou le tuteur légal de(s) enfant(s) estidentifié comme recevant le transfert monétaire ;

- Les conditionnalités au transfert monétairedoivent demeurer souples (par exemplel’enregistrement à l’Etat Civil de(s) l’enfant(s), laprésence continue de(s) enfant(s) dans leménage, etc.) ;

- Le mécanisme de paiement retenu devra êtrecelui permettant d’atteindre les bénéficiaires leplus simplement et présentant le plus grandpotentiel de développement.


61Conclusion

Une telle approche permettra non seulement uneréduction de la pauvreté monétaire mais égalementla promotion des droits des enfants et lerenforcement de la cohésion sociale et de lasolidarité verticale. Le programme doit s’appuyersur une coresponsabilité de l’Etat et des familles,et agir en synergie avec les autres programmesvisant à la protection de l’enfance et à la réductionde la pauvreté.

Une nouvelle étape vers l’opérationnalisation d’unprogramme de transferts sociaux monétaires aainsi été franchie, et les prochaines étapes pourune mise en œuvre rapide d’un programme pilotesont proposées ci-dessous.

Mise en place d’un Comité de Pilotage (mai

2009)

Constituer un Comité de Pilotage qui aura pourfonction de guider et capitaliser les expériencesnationales en matière de transferts sociauxmonétaires (les projets de la CLM, du CNLS, duPAM, etc.) et de coordonner la phase pilote duprogramme universel de transferts sociauxmonétaires ici proposé, notamment les activitésprésentées ci-après.

Finalisation du modèle pilote (mai-décembre

2009)

Affiner l’analyse sur base des études en courstelles que l’étude sur les structures familiales et lapauvreté, l’enquête sur les villages et leursinfrastructures, les études sur les transformationssocio-économiques et sur la transmissionintergénérationnelle de la pauvreté, etc. et lancerdes études complémentaires si nécessaire parexemple pour une meilleure compréhension desmécanismes de solidarité communautaire.

Consulter les groupes et communautés cibles surla pertinence, la justesse et la mise en œuvre duprogramme, et échanger sur le rôle des différentsmembres et structures communautaires dans lamise en œuvre et le suivi du programme.

Echanger avec la CLM sur l’élaboration du projetpilote de transferts sociaux monétaires pour lesenfants de moins de 5 ans au sein du PRN,

projet prévu avec le financement de la BanqueMondiale, et explorer la possibilité d’utiliser leprojet pilote du PRN pour informer la mise enplace du programme universel de transfertssociaux monétaires proposé, en considérantnotamment : le ciblage (universel ou ciblé), leniveau et la fréquence du transfert, les zonespilotes, les activités de renforcement des capacités,et le S&E (si la CLM devait conserver uneapproche ciblée, développer un cadre de S&Ecommun pourrait par exemple permettre decomparer approche universelle et ciblagecommunautaire).

Travailler avec le CNEC et ses partenaires (ycompris la DAGAT et le CROSP Kolda) surl’amélioration des systèmes d’enregistrementdes naissances, en priorité dans les zones pilotesproposées, et discuter en particulier :

- le statut de chef de village ;- les frais d’enregistrement et les incitations ;- le processus et les délais pour produire le

document ;- la nécessité de la carte d’identité de la

personne en charge de l’enfant ;- la centralisation du fichier de l’état civil;- la réduction des risques de fraude.

Explorer plus avant les options pour la structurede gestion au niveau Arrondissement/CommunautéRurale, soutien politique pour le renforcementdes CPRS, les politiques de décentralisation, etc.

Travailler avec Manobi sur le développement dulogiciel et de l’ensemble du système d’enregistrementdes naissances assisté par SMS proposé.

Explorer plus avant les mécanismes de paiementavec la Sonatel, et autres (notamment PosteFinanceset le CMS) si nécessaire.

Travailler avec le Ministère du Travail et l’OfficeInternational du Travail pour assurer cohérence etsynergie avec le projet d’étendre le régime desretraites (40% des ménages sénégalais comprennentà la fois des enfants et des personnes âgées) etainsi promouvoir des économies d’échelle (parexemple, en développant conjointement le registrecommun).


Travailler sur le Système d’Information de Gestionen développant des interfaces entre les bases dedonnées de l’état civil et de paiement, et enpromouvant des liens développementaux avecles systèmes de retraite, les systèmes de suivides enfants des rues, etc.

Travailler avec les structures impliquées dans lesactivités de planning familial pour promouvoir lessynergies entre le programme proposé et lescampagnes de sensibilisation et autres activitésdu planning familial.

Travailler avec l’ANSD et les partenaires sur laprésélection des villages et quartiers bénéficiaires.

Travailler avec la CAPE, la société civile etautres institutions impliquées sur les actionscomplémentaires à mener pour promouvoir laprotection de l’enfant en insistant sur la co-responsabilité de l’Etat et des parents, notammenten appuyant la communication sur la conventiondes droits de l’enfant, la vulgarisation des loisexistantes contre la mendicité et sur la scolarisationobligatoire jusqu’à 16 ans, le renforcement desassociations d’enfants, etc.

Développer plus en détails un cadre commun deS&E pour les projets de transferts sociauxmonétaires en cohérence avec le cadre S&E duDSRP, et investir dans les activités de S&E demanière concertée.

Tirer les leçons du projet pilote du CNLS(première évaluation prévue en août/septembre2009) et des premières expériences de la CLM(si le projet pilote est en place rapidement).

Organiser un atelier d’une journée pour présenterle modèle finalisé du projet pilote, et échanger surl’élaboration des autres programmes de transfertsmonétaires envisagés (CLM, Unicef, ProgrammeAlimentaire Mondial, Ministère du Travail/HelpAge).

Finaliser l’élaboration du projet pilote par l’écritured’un manuel de mise en œuvre, clarifiant :

- les rôles et responsabilités de chacun, notammententre le MEF et le MFSNEFMF ;

- les dispositions pour le Suivi et l’Evaluation

incluant les ressources humaines et financièressupplémentaires nécessaires ;

- le plan de renforcement des capacités incluantformation, personnel supplémentaire et méca-nismes ;

- l’élaboration du Registre Commun.

Financement du programme (juin-décembre

2009)

Exécuter de nouvelles micro-simulations pouraffiner l’estimation du coût du programmegénéralisé, et estimer le coût d’une premièrephase pilote.

Intégrer la phase pilote à la programmationbudgétaire pour 2010 (PAP du DSRP 2), notammentdans la perspective des prochaines assisesparlementaires sur la loi de finance (septembre-octobre 2009).

Estimer les frais de lancement du programme etfinaliser un plan de financement sur 5 ans.

Ateliers de formation sur la protection sociale

(juin-décembre 2009)

Organiser un premier atelier d’orientation de 3jours sur la protection sociale, avec pour butd’améliorer la compréhension des principes debase de la protection sociale, des filets sociauxde sécurité et des programmes de transfertssociaux monétaires parmi les personnes ressourcesimpliquées dans la mise en œuvre de la stratégienationale de protection sociale.

Développer un plan et des outils de communicationpour vulgariser et diffuser les concepts généraux dela protection sociale ainsi que la justification pour lesdifférentes options recommandées ou adoptées auSénégal auprès de l’ensemble des partiesprenantes (acteurs étatiques, membres de lasociété civile, acteurs du secteur privé etcommunautés).

Organiser des ateliers régionaux (avec par exemplel’appui des membres de la Plateforme Nationaledes Organisations de la Société Civile pour le suivides OMD au Sénégal) sur la protection sociale visantà diffuser les concepts de la protection sociale et



63Conclusion

former les personnes ressources au niveau desrégions sur les avancées récentes au Sénégal.

Tissage du système de filets sociaux de sécurité

(à partir de juin 2009)

Rechercher les économies d’échelles, la complé-mentarité et les synergies entre programmesd’assistance sociale.Promouvoir une approche en concertationpar étapes pour le tissage du filet social visant à :

i) analyser le contexte et s’accorder sur la définitionde la vulnérabilité dans le contexte sénégalais ;ii) passer en revue les filets existants (coût-efficacité, lacunes) ; et iii) tisser le filet social endistinguant les mécanismes de long-termerépondant à la pauvreté et à la vulnérabilitéchronique et les mécanismes d’urgence répondantà la pauvreté et à la vulnérabilité transitoire.

Organiser un forum technique visant à ébaucherun modèle plus large de protection socialeapproprié au contexte sénégalais, au vu del’expérience développée dans d’autres pays (parexemple le Ghana, le Niger, l’Ethiopie).

Atelier ouest-africain (fin 2009)

Organiser un forum technique pour les partenairesrégionaux portant sur la mise en place de systèmesde protection sociale centrés sur l’enfant enAfrique de l’Ouest s’appuyant sur les études defaisabilité et les leçons tirées des phases pilotesau Sénégal, les études menées en Mauritanie, auMali et au Burkina Faso, le programme LEAP auGhana, les évaluations au Niger, etc.

Mise en œuvre de la phase pilote initiale

(janvier 2010-juin 2011)

- Lancer la Phase Pilote 1 à Guédiawaye (janvier2010) et à Kolda (avril 2010).

- Mener une revue à mi-parcours, organiser un ate-lier pour présenter les résultats de la revue à mi-parcours et échanger sur les enseignementsd’autres études et programmes (CLM, Unicef,PAM, HelpAge, etc), et apporter les ajustementsnécessaires (juillet 2010).

- Mener une évaluation d’impact à Guédiawaye(décembre 2010) et Kolda (mai 2011).

- Apporter les ajustements au programme jugésnécessaires (février-juin 2011).

- Lancer la Phase Pilote 2 (juillet 2011).



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67Bibliographie

ANNEXES

Annexe 1 – Etude des expériences en transferts sociaux non contributifs auSénégal

Annexe 2 – Grandes lignes de la proposition de projet «Contrat pour l'éducation»

Annexe 3 – Revue des mécanismes de paiement possibles

Annexe 4 – Analyse institutionnelle

Annexe 5 – Preuves internationales établissant une relation entre la protectionsociale et la croissance économique

Annexe 6 – Liste des partenaires consultés durant l’étude de faisabilité & Listedes participants à l’atelier

Annexe 7 – Programmes de transferts monétaires orientés vers les enfants enAfrique



Vous trouverez ci-dessous une liste des expériencesnationales en matière de transferts sociaux non-contributifs en direction des ménages, soit autitre de programmes nationaux/à grande échelleou au titre d’initiatives à plus petite échelle. Cetterevue rapide n'a pas pour ambition d'être exhaustive ;cependant, les enseignements tirés de cesexpériences peuvent documenter les choix à faireen termes de processus de ciblage, et de mécanismede mise à disposition des transferts.

Transferts sociaux formels et semi formels,

sous forme d’aide alimentaire

Le Programme Alimentaire Mondial et ses partenairessont les principaux donateurs en matière d'aidealimentaire. Le budget alloué par l'Etat pourl'alimentation scolaire a été augmenté, passantde FCFA 250 millions à FCFA 600 millions. LeCSA (Commissariat à la Sécurité Alimentaire),organisme gouvernemental, est en charge de ladistribution d'aide alimentaire.

Les transferts sociaux formels sous forme d’aidealimentaire au Sénégal sont effectués de manièrerégulière par le biais de programmes d'alimentationscolaire, de programmes ‘‘vivres contre travail ’’,ou de programme ‘‘vivres contre formation’’.Toutes ces formes de transferts sociaux sont destransferts conditionnels en direction des enfantsqui fréquentent l'école ou de bénéficiairesmenant des travaux ou participant à uneformation. Une évaluation de l'impact des activitésd'alimentation scolaire, menée en 2004, a concluque le programme a eu un impact positif sur lafréquentation scolaire et le taux d'achèvementdes études. Cependant, l'efficacité desprogrammes d'alimentation scolaire est toujoursremise en cause - à la fois aux niveaux national etmondial, et le Ministère de l'Éducation va lancerune nouvelle étude d'évaluation d'impact enNovembre 2008. Le CRES (Consortium deRecherche Economique et Sociale) sera chargé decette étude, qui s’étalera sur une durée de 2 ans.Actuellement, un montant de FCFA 600 millions,tiré du budget national, est alloué aux activitésd'alimentation scolaire. Et le gouvernement est

disposé à prendre le relais du PAM et à développerles programmes d’alimentation scolaire dans lelong terme. Une nouvelle Direction de l'alimentationscolaire (Division Nationale des CantinesScolaires) est sur le point d'être mise en place,avec pour responsabilité d'élaborer une stratégienationale pour l'alimentation scolaire, et de contribuerà améliorer l'efficacité des programmes d'alimentationscolaire gérés par les institutions nationales.

Tous ces programmes de transferts alimentairessont ciblés. Le premier niveau de ciblage estd’ordre géographique. Les activités sont dirigéesvers la plupart des zones d'insécurité alimentaire(et vers celles ayant les taux les plus élevés demalnutrition des enfants, pour ce qui concerneles programmes de renforcement nutritionnel).Un deuxième niveau de ciblage est alors appliqué.Pour devenir admissible à un programmed'alimentation scolaire, une école doit répondreaux critères suivants: être une école publique(bien que quelques écoles privées sont financées

ANNEXE 1 – Etude des expériences en transferts sociaux non

contributifs au Sénégal


69Annexe

par Caritas), être située en zone rurale; accueillirentre 50 et 300 élèves; répondre à un minimumde normes en matière d’approvisionnement eneau et d’assainissement, et avoir un comité degestion. Dans le cas des programmes ‘‘vivrescontre travail’’, les ONG sélectionnent lesménages bénéficiaires, avec l’aide des membresde la communauté, sur la base de leur statut depauvreté / de vulnérabilité / d'insécurité alimentaire.Le PAM n’utilise pas de questionnaire nationalpour choisir les ménages bénéficiaires, maislaisse plutôt à ses ONG partenaires la responsabilitéde soutenir un processus de ciblage à basecommunautaire. Dans certaines régions duSénégal, une redistribution des transferts estobservée. Bien que le conseil du village ait établiune liste de bénéficiaires (c'est-à-dire lesménages les plus vulnérables) avec l'ONG, lestransferts alimentaires sont ensuite redistribuésà tous les ménages au sein de la communauté,indépen-damment de leur état de vulnérabilité.Cependant, cette pratique n'est pas la norme auSénégal. Aucune étude n’a été menée pourévaluer l'efficacité du ciblage à base communautaire.

Transferts sociaux formels et semi formels,

sous forme d’espèces

Les transferts sociaux en espèces auxpersonnes les plus vulnérables sont effectués parle canal de la Direction de l'Assistance sociale(DAS), organisme sous tutelle du Ministère de laFamille. Comme indiqué par Pereznieto et Fall (cf.encadré A1.1), le système actuel est très sporadiqueet dépendant de la disponibilité des ressources.Les soutiens aux associations et aux particuliers,pour un montant total équivalent à 2 millions dedollars USD en 2004, sont effectués au cas parcas, plutôt que basés sur une approche program-matique. Afin qu’elle puisse bénéficier du régime,il est nécessaire pour la personne concernée de :connaître le programme; se rapprocher du CPRSlocal (Centre de Promotion et de RéinsertionSociale – il y en a 45 seulement, pour l’ensembledu Sénégal), rassembler les pièces justificatives àl’appui de son dossier (copie de la carte d'identité,certificat de décès, certificat de scolarité, etc.),obtenir de la part d’un travailleur social laconfirmation de son état d’indigence, obtenir dela part de la commission nationale le classementde sa demande au rang des priorités, parmi celles

les ressources de la DAS sont en mesure decouvrir; être en mesure d’effectuer le voyagejusqu’à Dakar pour percevoir le transfertd'espèces (ou habiliter une personne à le percevoiret le lui renvoyer). Le transfert fourni est unesubvention unique, qui ne peut être accordé à unemême personne sur deux années consécutives. En2004, 910 demandes ont été approuvées, sur3547 requêtes. Bien que ce système aide sansdoute un certain nombre de personnes à faireface au cours de circonstances particulièrementdifficiles, par exemple, lors du décès de l'époux,de rentrée scolaire, de fêtes religieuses, etc. Sonimpact global sur la réduction de la pauvreté auniveau national est sujet à caution. Uneapproche plus systématique de l'aide socialepermettrait d'en améliorer l'équité, la transparence(et donc la «confiance» accordée aux institutionsnationales), et pour autant qu’elle soit bienconçue, offrirait un bon retour sur investissement,en terme de croissance économique et deréduction de la pauvreté.



Encadré A1.1 - Les transferts d’espèces aux personnes

par le biais de la Direction de l'Assistance sociale

«La Direction nationale de l'Assistance sociale, au sein du MFSNEFMF [Ministère de la Famille],gère un programme de transferts d’espèces aux «personnes démunies» ou «indigents». Lespersonnes qui considèrent qu'elles relèvent de cette catégorie et qui souhaitent bénéficier de cesprestations doivent se rapprocher d'un CPRS local, où un travailleur social évaluera leur situation afindéterminer s'il s'agit d'un cas réel d’indigence. Le cas échéant, un certificat doit être émis (si celui-ciest délivrée par le maire, le coût de la subvention doit être supporté par la collectivité locale ; enrevanche, si le certificat est approuvé par le préfet de Région, le transfert d’espèces relèvera de laresponsabilité de l'État ; cependant, les critères qui permettent de déterminer lequel de ces deuxniveaux est responsable, restent peu clairs.

Avec le «certificat d'indigence» (carte d'indigence), le bénéficiaire et ses personnes à chargepeuvent avoir gratuitement accès à des soins de santé de base au niveau de centres de santédésignés à cet effet et sont également en droit de percevoir un transfert d’espèces (d’un montantpouvant aller jusqu'à 200.000 FCFA par an). Cependant, ce transfert d’espèces est attribué uniquementau bénéficiaire principal, et n’est pas ajusté en fonction du nombre d'enfants ; de ce fait, lesfamilles nombreuses qui en bénéficient percevront des ressources moindres. Les prestationsfournies par le biais de ce programme restent limitées aux personnes qui en connaissentl’existence, puisqu’il n'existe ni des campagnes de sensibilisation, ni des actions de mobilisationsociale ou encore de campagnes de proximité, qui pourraient améliorer le ciblage du programme.

En plus de pâtir de son approche non systématique dans la fourniture de soutiens financiers visantà atténuer les vulnérabilités, ce programme a été développé dans une perspective ‘‘d 'assistanat’’,plutôt que sur la base d’une vision ‘‘fondée sur les droits’’, de telle sorte que les populations ciblesne sont pas considérés par l'État comme des titulaires de droits auxquelles l’on doit garantir unniveau de vie minimum, mais plutôt perçus comme les bénéficiaires d'un système d'assistance auxnécessiteux, tributaire d’une politique sociale et d’une approche budgétaire résiduelle : l'aideaccordée dépendra des ressources que la Direction parvient à obtenir, au terme d'un processus trèscomplexe de négociations budgétaires, dans lequel le Ministère n'est pas particulièrement enposition de force.

Les conséquences de cette situation sont que le programme de transferts d’espèces aux démunisrevêt un caractère d’incertitude, avec une déficience dans le ciblage. De ce fait, le programmereçoit peu d'incitations à une éventuelle expansion, en raison de ses ressources limitées. Aucuneaction complète de S&E n’a été réalisée sur le programme, de sorte qu'il est difficile d'en étayerles avantages et / ou les contraintes, preuves à l’appui. Nos premiers résultats suggèrent que c'estun programme qui nécessiterait un renforcement structurel important, pour être mis dans les condi-tions de réaliser tout son potentiel.»

Pereznieto, A. S. Fall (2009)


71Annexe

En 2005/2006, Plan Sénégal a mis en œuvre unprojet d’une durée de 24 mois, offrant desbourses scolaires aux filles. Le projet a été misen œuvre par Plan, en partenariat avec desassociations de parents, les collectivités locales,et les IDEN (Inspections Départementales del’Education Nationale). La bourse scolaire étaitaccordée pour les deux premières années duniveau moyen d'éducation, à des filles issues declasses sociales défavorisées et s’étant classéparmi les premières lors des compositions ducycle élémentaire. Le système éducatif a soutenule projet, et s’est révélé efficace dans l'appui à samise en œuvre. Les bourses étaient payéesdirectement par le personnel de Plan. Leprogramme a été clôturé, au terme du financementcanadien. Une évaluation d'impact a conclu que leprogramme avait réussi à maintenir les filles àl'école.

Le Conseil National de Lutte contre le Sida (CNLS)avec le soutien de la Banque mondiale a élaboréfin 2008 un projet de transferts d’argentconditionnels pour la scolarisation de 5 000orphelins et enfants vulnérables (OEV) en2008/2009 à travers le Sénégal. Sont ciblés les

enfants de 2 à 18 ans issus de milieux défavorisésparticulièrement vulnérables. La porte d’entréedu VIH n’est pas exclusive. Le montant de labourse allouée à une famille varie selon le niveauscolaire, entre 108 000 FCFA au cours maternel et165 000 FCFA au second cycle, et est fonction dunombre d’enfants éligibles. Ce projet est exécutégrâce aux 11 unités d’appui régionales du CNLS,en partenariat avec les ONG qui travaillent avecles personnes vivant avec le VIH/Sida, et avecPosteFinances pour ce qui est du transfert desespèces par la mise à disposition d’un carnetd’épargne. Le transfert est conditionnel et lerépondant de l’enfant doit fournir les preuves de :l’inscription de l’OEV, du paiement des fraisscolaires ou de formation, de la présence régulièrede l’enfant à l’école ou en apprentissage, et dusuivi de l’observance des soins médicaux àl’enfant. Les premières bourses ont été fourniesen janvier 2009 (c’est-à-dire bien après la rentréescolaire). Une première évaluation du programmeest prévue en août/septembre 2009.

En février 2009, le Ministère des Infrastructures,des Transports Terrestres et des TransportsAériens, en partenariat avec la Commission


Européenne, a lancé le PUHIMO (Programmespécial de voiries urbaines à haute intensité demain-d'œuvre), un programme de travauxpublics d’un montant de 18 milliards de FCFA, endirection des agglomérations de Dakar, Pikine,Guédiawaye, Rufisque, Bargny et Ziguinchor. Ceprogramme devrait créer environ un million dejours de travail, soit l'équivalent de 13.000emplois de moyenne durée. Le programmes'inscrit dans une stratégie plus large de luttecontre l'émigration clandestine, et vise àpromouvoir l'emploi des jeunes.

En plus de ces transferts sociaux à des particuliers,les transferts d’espèces sont également accordés àdes groupes tels que des associations de femmes,des associations d'agriculteurs, des comitésvillageois, etc., pour le développement d'activitésgénératrices de revenus. Désormais, ces transfertssont souvent fournis soit à travers un compteouvert dans une banque ou au niveau de laMutuelle (organisation de microfinance) la plusproche. Cependant, des retards dans le paiementpeuvent être observés en ce qui concerne lespetites Mutuelles, comme a pu le constater PlanSénégal par exemple, qui opère maintenantprincipalement par l'intermédiaire des banques.

Les transferts sous forme de bons

d’alimentation

Entre novembre 2007 et mars 2008, le CRS a misen œuvre un programme de bons d’alimentation àDakar. Il s'agit d'un projet pilote, au sein d’un pro-gramme triennal plus large d'aide alimentaire,destiné aux personnes vivant avec le VIH (PVVIH),visant à tester la faisabilité d'une alternative àl'aide alimentaire. Le CRS a déjà une expérienceantérieure en matière d'utilisation de bons pourles semences, et l'option des bons a été choisiecar elle permet un suivi facile de l'utilisation dutransfert. Les bénéficiaires recevaient un bond’une valeur de 12.500 FCFA à l’occasion dechaque visite médicale mensuelle (bon contresignépar la structure médicale), et disposaient d’undélai de 2 semaines pour les échanger dans unmagasin désigné, au niveau de leur quartier.L'évaluation a révélé que i) les bénéficiairesdépensaient le transfert sur l’achat de denrées depremière nécessité - principalement le lait enpoudre, du sucre, du savon, et de l’huile, et ii) le

même impact positif sur la nutrition a étéobservée chez les bénéficiaires de bonsd’alimentation et de rations alimentaires, et iii) leseffets de stigmatisation étaient moindres avec lesbons d'alimentation. Le programme a étéinterrompu à la fin des 6 mois de financement.Toutefois, le CRS a trouvé que l'expérience étaitune réussite et prévoit de la reproduire dans lesrégions de Ziguinchor et de Kolda au cours de lapériode janvier 2009-décembre 2010, s’il peut entrouver les moyens de financement. Il est prévud’exécuter le programme dans les zonesurbaines. Le CRS a exprimé des doutes quant à lafaisabilité d'un tel programme en milieu rural,étant donné les problèmes de disponibilité desvivres sur les marchés ruraux.

Transferts sociaux informels d’espèces

Les transferts de fonds envoyés par le nombrecroissant d’émigrés sénégalais dont le nombreétait estimé à 4% de la population totale en 2005,jouent un rôle important dans l'économienationale. En 2006, les envois de fonds officiels (àeux seuls) représentaient 633 millions de dollarsUSD, soit 7,1% du PIB. Ces envois de fonds représentent une forme de transfert social informeld'argent en direction des familles des émigrésrestées au Sénégal. Les émigrés utilisent différentsmécanismes pour l’envoi de fonds au Sénégal,parmi lesquels :

- Le Virement bancaire international: généralementutilisé pour les montants importants, en raisonde son coût, il prend un minimum de cinq jours,et certains frais peuvent être imputés à lacharge du bénéficiaire.

- La carte bancaire Internationale, par exemple,la carte Flouss: une carte Flouss coûte 19 EUR(pas de frais annuels), et peut être facilementprovisionnée en y entrant les coordonnées dela carte bancaire du détenteur, par le biais d'untéléphone mobile ou par Internet. Les variationsde change et les frais de retrait sont facturésau bénéficiaire. Une carte Flouss ne permetpas de paiements dans les magasins. Flouss(membre du groupe Accord / Auchan) fournitégalement un certificat destiné à l’Administrationdes Impôts, et qui permet au détenteur dedéduire les envois de fonds de sa déclarationde revenus.



73Annexe

- La carte bancaire internationale: il s'agit d'unealternative de remplacement bon marché (etillégale), qui consiste pour l’émigré à ouvrir undeuxième compte au niveau de sa banque, etd'envoyer la carte bancaire correspondante aubénéficiaire résidant au Sénégal.

- Les sociétés de transfert d'argent, par exemple,Western Union, MoneyGram, Money Express,Coinstar Money Transfer, etc : il s'agit d'uneoption fiable et rapide, sans aucune chargepour le bénéficiaire, mais souvent coûteusepour l'émigré.

- Le Mandat International ; par exemple, le mandatpar banque postale: il constitue souvent lemécanisme le moins cher - après l’option de lacarte bancaire personnelle illégalement utilisée.

- Le mécanisme informel, comme le paiementsur le compte bancaire en Europe d'uncommerçant sénégalais / libanais en contrepartiede liquidités en monnaie locale ou de biens ennature d’un montant correspondant, fournis audestinataire au Sénégal.

- La méthode simple et gratuite, mais nonsécurisée de l'envoi d’espèces (souvent enFCFA) dans une enveloppe par courrierrecommandé ou par l’entremise d’un voyageurdigne de confiance.

Dans le contexte économique difficile actuel, lesmécanismes fondés sur la solidarité communautairesont en péril. Les ménages ne sont souvent pasen mesure de fournir une aide ou de rendrel'assistance reçue. Des comportements plusindividualistes apparaissent, et la solidarité entreles ménages a tendance à être remplacée par lesenvois de fonds reçus des membres de la famillequi ont migré vers les villes ou à l'étranger. Lesrésultats de certaines études suggèrent que lestransferts nationaux et internationaux peuventreprésenter de 30% à 70% du revenu desménages ruraux [Van Vlaenderen et al, 2004].

Les études au Sénégal et dans d’autres payssuggèrent que les envois de fonds sont principale-ment utilisés pour couvrir les besoins de basecomme la nourriture, l'éducation et la santé. Etcertains auteurs ont suggéré que ‘‘les envois defonds augmentent les ressources des ménagesbénéficiaires, égalisent la consommation,fournissent des fonds de roulement et ont deseffets multiplicateurs grâce à une augmentationdes dépenses des ménages’’ [Gupta et al, 2007].



ANNEXE 2 – Grandes lignes de la proposition de projet

«Contrat pour l'éducation»

Après avoir assisté à une conférence de la Banque Mondiale sur les programmes de transfertssociaux, Dia qui travaillait à l’époque pour la Cellule de Réduction de la Pauvreté, a rédigé en fin 2006,une note de concept pour un programme national de transferts sociaux. Le projet de «Contrat pourl'éducation» proposé est décrit ci-dessous.

Type : Transfert d’argent conditionnel

Objectifs : Augmenter le taux de scolarisation et de fréquentation scolaireAlléger le travail des enfantsAméliorer la santé, la nutrition et la vaccination chez les enfantsRéduire l'extrême pauvreté chez les femmes

Groupe cible : Les enfants scolarisés aux niveaux du primaire, du moyen et dusecondaire issus de ménages vulnérables.

Procédure d'entrée : Les ménages candidats remplissent un formulaire de demande auniveau de l'école. Les travailleurs sociaux étudient les demandes avecles associations de parents d’élèves, et établissent les listes debénéficiaires.

# de bénéficiaires : 248.000 élèves et lycéens au cours de la première année

Destinataire du transfert : La mère de l’enfant

Valeur du transfert : 3.500 FCFA (16.5 USD en 2006) par enfant, c'est-à-dire 35% du seuilde pauvreté alimentaire, avec un maximum de 3 enfants bénéficiairespar ménage, assujettis à une discrimination positive de genre, c'est-à-dire jusqu'à un maximum de 3 filles, ou un maximum de 2 garçonset 1 fille

Perception des espèces : Une carte de débit est délivrée à la mère pour une utilisation dansbureaux de Poste / les banques. Le transfert est effectué tous lesdeux mois

Conditionnalités : Tous les enfants du ménage sont présents en classe au moins 80%des jours d'écoleTous les enfants du ménage ont des notes proches de la moyennegénérale de leur classeTous les enfants du ménage reçoivent les vaccinations recommandéesAucun des enfants du ménage n’est engagé dans un travail

Supervision : Un comité de pilotage co-présidé par le Ministère de l'Education etpar le Ministère de la Famille, et comprenant les membres de laStratégie Nationale de Protection Sociale

Mise en œuvre : Une unité de gestion de programme installée au niveau du Ministèrede l'Education

Budget : Entre 8,2 millions FCFA et 12,3 millions FCFA la première année


75Annexe

ANNEXE 3 - Revue des mécanismes de paiement possibles

On trouvera ci-après une revue rapide desmécanismes existants et potentiels pour unprogramme de transferts d’espèces au Sénégal.Cette évaluation comprend une comparaison descoûts et procède à une estimation de la capacitéde l'établissement de paiement à atteindre leszones reculées, ainsi que de son expérience enmatière de fourniture de services financiers auxplus pauvres.

Les institutions financières

La banque postale

PosteFinances est une structure autonomecréée dans le cadre de la réforme du secteurpostal. PosteFinances opère par le biais du réseau

de bureaux de poste - 144 bureaux sur tout leterritoire (voir la figure A3.2). Il est un partenairede l'IPRES pour le paiement de pensions - à toutpensionné qui a décidé d'ouvrir un compte chezPosteFinances.

PosteFinances propose différentes formes detransfert d'argent: par le biais de virementsbancaires, par Western Union ou par mandat-fax.Le système de mandat-fax est une option bonmarché (1.500 FCFA) pour transférer de l'argent àun bureau de poste non encore connecté, niinformatisé.

PosteFinances propose quatre types de comptepour les particuliers :

Compte courant avec chéquier 20 000 FCFA 1 780 FCFA 19 980 FCFA (1)

Compte courant sans carnet de chèques (2) 12 000 FCFA

Compte d'épargne pour personne mineure 5 000 FCFA 1 700 FCFA 5 000 FCFA

Compte d’épargne pour personne majeure 10 000 FCFA 2 300 FCFA 5 000 FCFA

Dépôt minimal Frais d'ouverture Frais annuels

(1) frais mensuels de 1665 FCFA(2) en partenariat avec une entreprise, les frais mensuels sont soit à la charge de l'employeur ou du salarié

En plus de ces frais, une carte d'identité et unephoto sont exigées pour l'ouverture d’un compte.Tous ces types de compte acceptent des dépôtsen espèces, par chèque et des virementsbancaires (nationaux et internationaux). Le détenteurd'un compte d'épargne peut procéder gratuitementà un retrait (ou deux) par mois, et ce, au niveau detoute succursale de PosteFinances. Les deuxtypes de compte d'épargne ont un taux d'intérêtannuel de 3,5%.

Les défis actuels de PosteFinances sont ceux del'informatisation de l'ensemble du système et dupassage à la banque électronique. Il est prévu qued'ici la fin de l'année 2009, l'ensemble du réseaudes bureaux hors siège sera informatisé etPosteFinances sera en mesure de proposer descartes de débit à ses clients. PosteFinances estmembre du GIM-UEMOA (GroupementInterbancaire Monétique de l'Union Economiqueet Monétaire de Ouest Africaine).

Les banques privées

Le secteur bancaire qualifie le Sénégal de «marchéémergent». De nombreuses banques sont présentesau Sénégal (cf. encadré A3.1). Cependant, aucuned'entre elles ne semble avoir mis au point desstratégies pro- pauvres afin de rendre les servicesfinanciers accessibles aux pauvres. Des effortssont faits pour développer des solutions detransactions bancaires électroniques (e-banking), etl’association interbancaire de transactionsélectroniques, dénommée GIM-UEMOA,regroupe un nombre croissant d'établissementsfinanciers dont la banque postale, des banquesprivées et les grandes institutions demicrofinance (les Mutuelles). Il est prévu que d'icila fin 2009, toutes les banques au Sénégal soientinterconnectées par le biais du GIM-UEMOA.Cela permettra de réaliser des économiesd'échelle pour le développement de solutionsbancaires électroniques (e-banking) au Sénégal.

Types de comptes proposés



Le GIM-UEMOA est une structure régionale derégulation mise en place par les banques, enconcertation avec la BCEAO (Banque Centraledes Etats d'Afrique de l'Ouest) dans le cadre duprojet de ‘‘Modernisation des Systèmes etMoyens de Paiement’’. Le GIM-UEMOA estdevenu une organisation internationale en 2004,désormais présente dans huit pays de la région:le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d'Ivoire, laGuinée Bissau, le Mali, le Niger, le Sénégal et leTogo. Son principal objectif est de développer lacarte bancaire GIM, qui sera le premierinstrument de paiement à être développé au seinde l’union Economique et Monétaire Ouest -Africaine. Le GIM-EUMOA propose une carte àpuce qui peut être utilisée dans tout le réseau desbanques interconnectées de la région - parexemple, au niveau des banques BAO et BRSpour ce qui est de la Guinée-Bissau.

D’ici 2010, toutes les banques sont doncsusceptibles de mener leurs opérations parl'intermédiaire du même réseau, aussi bien pource qui est des Points de Vente (PDV) que desGuichets automatiques de billets (GAB). Et ilpourrait être possible de négocier des tarifspréférentiels avec l’établissement financier leplus ‘‘ en faveur des pauvres’’ qui, pour lemoment, est probablement PosteFinances, enraison de son statut public. Un dialogue et la miseen place de partenariats entre les institutions encharge des programmes de protection sociale etles banques / le GIM-EUMOA permettrait dedévelopper un réseau adapté de PDV / GAB,lesquels pourraient, par exemple, être installésdans les marchés hebdomadaires, les centres desanté, etc.

Encadré A3.1 Liste des établissements bancaires présents au Sénégal

Attijari Bank Sénégal (ABS)Bank of Africa – Senegal (BOA)Banque Centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest (BCEAO)Banque de l'Habitat du Sénégal (BHS)Banque des Institutions Mutualistes d’Afrique de l’Ouest (BIMAO)Banque Internationale pour le Commerce et l'Industrie du Sénégal (BICIS)Banque Islamique du Sénégal (BIS)Banque Régionale de Solidarité (BRS – Sénégal)Banque Régionale des Marchés (BRM – Sénégal)Banque Sahélo Saharienne pour l’Investissement et le Commerce – Sénégal (BSIC – Sénégal)Banque Sénégalo-Tunisienne (BST)Caisse Nationale de Crédit Agricole du Sénégal (CNCAS)Citibank SénégalCompagnie Bancaire de l'Afrique Occidentale, Groupe Attijariwafa Bank (CBAO/GAWB)Compagnie Financière de l'Ouest Africain (CFAO)Crédit Lyonnais Sénégal (CLS)Ecobank SénégalSociété Générale de Banque au Sénégal (SGBS)

La SGBS (Société Générale de Banque au Sénégal)a été classée première banque du Sénégal en2007. Elle opère des transferts d’argent par le biais

de Western Union et par le système i-Transfert(service proposé aux clients de la SGBS pour unmontant compris entre 50 EUR et 600 EUR).


77Annexe

Encadré A3.2 Couverture géographique de PosteFinances (à gauche) et

de la SGBS (à droite)

Le groupe marocain Attijariwafa Bank se développerapidement dans plusieurs pays d’Afrique del'Ouest. Au Sénégal, le groupe a pris le contrôle,successivement en 2007 et 2008, de la BST(Banque Sénégalo-Tunisienne), de la CBAO(rebaptisé CBAO Groupe Attijariwafa Bank), et duCrédit du Sénégal. Le groupe contrôle désormaisun tiers du marché bancaire sénégalais.

La CBAO Groupe Attijariwafa Bank proposedésormais une carte à puce / prépayée appelée"Carte salaire". Cette carte individuelle est délivréepour une durée de validité de deux ans et coûte10.000 FCFA par an. Le chargement de la carte etles retraits d’argent sont gratuits. Le retrait nepeut être fait que par tranche de 5.000 FCFA. EnCasamance, la CBAO dispose de 2 agences àZiguinchor (centre-ville et périphérie), et d’uneagence à Kolda. Cette banque propose désormaisun service de consultation de compte par SMS,qui permet aux clients d'obtenir des informationssur leurs comptes par messages texte sur leurtéléphone mobile. Elle a rejoint le groupementGIM-UEMOA.

Ecobank dispose de 30 agences au Sénégal,dont 9 d'entre elles situées en dehors de Dakar,et envisage d’atteindre le nombre de 35 agencesd’ici mars 2009. Cette banque a commencé àproposer des cartes prépayées, il y a quelquesmois. Elle organise des opérations de paiementsur site, c'est-à-dire en dehors des agences

Ecobank, pour quelques clients tels que l’IPRES.Ce mode opératoire est organisé afin d'éviter delongues files de personnes retraités, salariés,etc., devant les agences Ecobank, d’autantqu’aucun GAB mobile n’est disponible pour traitercette question. Ecobank fait également des«mises à disposition», en faveur d’un petit nombred'ONG. Cette opération coûte 3.500 FCFA.L’ouverture d'un compte d'épargne simple coûte25.000 FCFA et n’occasionne pas de frais de gestion.Le CMS a ouvert un compte bancaire chezEcobank. Ecobank est un membre du GIM-UEMOA.

La CNCAS (Crédit Agricole) est présente danstoutes les régions, à travers une vingtaine desuccursales installées sur le territoire national. LaCNCAS propose des cartes de retrait à ses clientsdepuis 2005. Et elle envisage de développerdavantage les services bancaires électroniquesen 2009 par l'introduction de cartes prépayées(«carte pour tous»), dont l’objectif est depromouvoir l'utilisation des services bancaires parles personnes qui n'ont pas de comptes bancaires(par exemple, les retraités, les producteurs decoton, etc.). Pour atteindre cet objectif, il estnécessaire de travailler sur deux aspects : sur lacarte elle-même et sur le réseau de PDV et GAB.Il est prévu de lancer le projet en mi-2009. Dansune étape suivante, il est prévu d'utiliser le réseaudes Mutuelles (les institutions de microfinance),et notamment celui de l'ACEP, qui est partenairede la même société de transfert d'argent que



CNCAS, c'est-à-dire MoneyGram. Toutefois, cepartenariat privilégié pourrait être remis en causelorsque toutes les banques seront interconnectées.La CNCAS est déjà membre du GIM-UEMOA. Al’heure actuelle, un client de la CNCAS doit payer117 FCFA pour opérer un retrait dans un GAB dela CNCAS (ou à un GAB de la BRS ou d’AttijariBank), et 500 FCFA dans le GAB d'une banquenon encore connectée à la plate-formeGIM-EUMOA. Cette différence de coût devraitavoir disparu en 2009.

Les sociétés de transfert d'argent

Il est probable que le besoin d’envoyer des fondsà des familles bénéficiaires a contribué au déve-loppement d’institutions de transfert d'argent quipuissent faciliter le transfert d’espèces en directiondes couches populaires. Les sociétés de transfertd'argent au Sénégal constitue un réseau dense,diversifié et compétitif. Les principaux produits detransfert d'argent au Sénégal sont, notamment,Western Union, MoneyGram et Money

Express. Ces produits sont proposés dans lesbanques et dans les mutuelles, par exempleMoney Express avec PosteFinances, MoneyGramavec la CNCAS et l’ACEP, etc. Des tentatives sontmenées pour essayer de mieux relier les deuxsystèmes de paiement - par exemple, le projetpilote Money Express / PosteFinances, en coursjusqu'à mi-2009.

Les Mutuelles

Les «mutuelles» sont des institutions demicrofinance. Parfois lancées par des ONG,certaines de ces structures ont connu unecroissance significative et, aujourd’hui, offrent desservices et des coûts souvent similaires à ceuxdu système bancaire – sans être nécessairementen faveur des pauvres. Parmi les plus importantes,on peut citer le CMS (Crédit Mutuel du Sénégal),l’ACEP et le PAMECAS.

Le CMS a été créé en 1988, et vise à contribuerà «l’amélioration des conditions de vie et à lapromotion du bien-être des populations issues detous les milieux socio-économiques, en offrant unlarge éventail de services financiers locaux». LeCMS est fortement engagé dans la lutte contre

l’endettement excessif, la promotion de l’épargneet la défense des intérêts de ses 210.000 membres.Le CMS propose des «mises à disposition», quiconsiste à effectuer les opérations de paiementdes salaires du personnel. Toutefois, ce typed’opération peut se révéler difficile à organiser,dans le cas d’un effectif important de salariés.C’est ainsi que le CMS a recommandé auxbénéficiaires d‘ouvrir un compte. Un versementde 10.000 FCFA est requis pour l’ouverture d’uncompte d’épargne simple («Compte sur livret»),avec des frais mensuels de tenue de compte de1.500 FCFA. Des frais de 2.200 FCFA sont facturésau bénéficiaire d’un transfert d’argent. Le CMSest un membre de la plateforme GIM-UEMOA.En mars 2007, MicroRate - l’une des principalesagences de notation pour la microfinance dans lemonde, a coté le CMS parmi les quatre meilleuresorganisations de microfinance en Afrique, en luiaccordant la cotation ‘ -’, avec une perspectivepositive. L’AFD (Agence Française de Développe-ment) est le principal partenaire financier du CMSdirectement ou par l’intermédiaire de l’Etat duSénégal. Le CMS dispose d’un réseau de 118bureaux permanents et d’un total de 143 pointsde vente avec postes mobiles, par exemple deséquipes mobiles présentes sur les marchéshebdomadaires. Les bureaux du CMS sontdécentralisés au niveau des arrondissements, etcertains peuvent même être trouvés au niveaudes Communautés Rurales. Les régions deKolda, Tamba et Kaolack sont bien couvertes. LeTrésor public a déjà des accords avec le CMS pourle paiement des salaires des fonctionnaires dansles régions. Et le CMS procède également auversement des pensions pour le compte del’IPRES. Le CMS envisage de proposer des cartesprépayées en 2009, à Dakar.

Le PAMECAS opère principalement dans leszones urbaines, surtout dans la banlieue de Dakar,mais elle a une couverture nationale avec aumoins un bureau dans chaque département.

L’ACEP dispose de 9 bureaux régionaux et de 35bureaux locaux à Dakar, Pikine, Thiès, Mbour,Saint Louis, Ourossogui, Diourbel, Tamba,Kaolack, Ziguinchor, Kolda, Touba. L’ACEPpropose des transferts d’argent par WesternUnion et par RIA, des comptes courants, des


79Annexe

comptes d’épargne, des crédits pour les particu-liers et des crédits pour les petites entreprises.La MECAPP (Mutuelle d’Epargne et de Créditdes Agents du Public et du Parapublic) a été miseen place par la Poste et opère à travers le réseaudes bureaux de poste. Il existe de nombreusespetites associations de microfinance présentesau niveau communautaire, mais n’ayant pas dereprésentation au niveau national. Bien que cesstructures décentralisées peuvent acheminer del’argent dans les zones reculées, les fonds sontgénéralement gardés au niveau de «l’arrondissement»pour des raisons de sécurité. Par conséquent,tout transfert d’argent doit être planifiée àl’avance, afin d’être pris en compte lors des joursprévus à cet effet, avec un préavis minimal de24/48h.

L’AT / CPEC est l’entité au sein du Ministère del’Economie et des Finances chargé de contrôlerles Mutuelles. Les Mutuelles doivent adresserdes rapports réguliers au Ministère des Finances,et reçoivent des inspections de l’AT / CPEC. Laperformance des petites Mutuelles est trèsvariable. Il semble qu’un grand nombre d’entreelles propose des crédits renouvelables et / oudes crédits, avec un taux d’intérêt de 5-10%, cequi est une pratique de plus en plus condamnéecar elle encourage l’endettement excessif.

Le BIMAO (Banque des Institutions Mutualistesd’Afrique de l’Ouest) a été créé en 2005 par laCCMAO (Confédération des Caisses Mutualistesd’Afrique de l’Ouest), le CMS, l’Union Jemini duMali, le Crédit Mutuel de France et la CICM. LeBIMAO a pour mission de mobiliser desressources sur les marchés financiers pour lesmutuelles. Il propose des services financiers telsque l’investissement, le financement à moyen età long terme et les virements bancairesinternationaux.

FERLO est la structure qui fournit les cartes deretrait / cartes à puce aux (grandes) associationsde microfinance. FERLO est un membre du GIM-UEMOA.

Environnement des NTIC*

Les compagnies de téléphonie mobile

Deux compagnies de téléphonie mobile sont bienétablies au Sénégal: Orange (Groupe Sonatel /Alizé) et Tigo (Groupe Sentel). Et depuis janvier2009, une licence a été attribuée à un troisièmeopérateur, Sudatel. Les réseaux mobiles couvrent90% de la population sénégalaise et connaissentune croissance exponentielle. L’ARTP (Agence deRégulation des Télécommunications et desPostes), établissement public sous tutelle de laPrésidence de la République du Sénégal, est encharge de la régulation du secteur, afin de maintenirune concurrence juste et loyale. L’ARTP a indiquéqu’en juin 2008, près de la moitié de la populationdétenait un téléphone portable, et que le nombrede téléphones mobiles en circulation augmentaitde 14% tous les trois mois. Les formules prépayéesreprésentent 99,23% du marché.

Orange est la plus grande compagnie avec 64,4%de part de marché. En Novembre 2008, la Sonatelet la BICIS ont signé un partenariat pour ledéveloppement d’Orange Money au Sénégal.Orange Money permet aux clients d’Orange(prépayé ou postpayé) d’utiliser leur téléphonemobile (même les modèles les plus anciens) pourdes transactions financières telles que le retraitet le transfert d’argent, le paiement de factures,des achats aux points de vente affiliés, ainsi quela recharge et le transfert de crédit d’appeltéléphonique. Orange Money est un service déjàeffectif en Côte d’Ivoire depuis décembre 2008. Iln’est pas nécessaire de posséder un comptebancaire pour s’inscrire à ce service, seule unecarte d’identité étant requise. La qualité de clientd’Orange suffit pour pouvoir activer gratuitementle service Orange Money, sans avoir à effectuerun dépôt minimum. Le dépôt d’argent sur lecompte est une opération gratuite. Les clientssont identifiés par leur numéro de téléphone ettoutes les transactions doivent être validées parun code PIN personnel. Les retraits d’argent

* Nouvelles technologies de l’information et de la communication



peuvent être effectués auprès de tout agent affiliéOrange Money, contre paiement de frais.

Au Sénégal, ce nouveau service sera testé danstrois zones (Thiès, Mbour, Kaolack, Touba) dèsavril 2009. Le lancement est prévu fin Juin 2009,avec les composantes : transfert d’argent, dépôtet retrait. Un des objectifs est de mettre en placeun réseau local de distribution en partenariat avecles bureaux de poste, les banques, le réseauOrange, les stations services, les institutions demicrofinance, etc. A ce jour, 400 points de retraitont été identifiés. Le nombre d’agents affiliésOrange Money devrait augmenter rapidement,étant donné qu’Orange est en train de signer desaccords avec toutes les institutions de microfinanceau Sénégal. Orange travaille en étroite collaborationavec Planet Finance, qui s’est vu octroyer 1 milliond’euros par la fondation Bill Gates, pour développerle partenariat entre les institutions de microfinanceet Orange. Le réseau Orange couvre déjà 87%de la population et 49% du territoire. Et un

programme d’Orange a pour objectif de fournirune couverture réseau à tous les villages de plusde 300 habitants. Le projet cible l’ensemble de lapopulation sénégalaise, en particulier lespersonnes qui n’ont pas de compte bancaire(95% de la population). Orange prévoit égalementla possibilité d’avoir des équipes mobiles pourl’enregistrement de nouveaux clients et lacommercialisation de téléphones mobiles.

Tigo pourrait avoir une initiative similaire bien quemoins avancée. Et l’IPRES a une fois exprimél’idée d’utiliser les réseaux de téléphonie mobilepour le paiement des pensions dans les régionséloignées à long terme. Mais rien ne semble avoirété fait dans ce sens, à ce stade.

Autres services TIC

Dans un effort visant à réduire la fracture numériqueNord-Sud, le Président Wade du Sénégal asoutenu le projet de Fonds Mondial de SolidaritéNumérique, qui a été lancé en 2005 à Genève.Et, en juillet 2008, l’Assemblée Nationale duSénégal a adopté un projet de loi instituant une


81Annexe

contribution volontaire de 1% de la valeur ducontrat pour toute transaction portant sur desbiens ou des services liés aux TICs, conformémentà ce qui était préconisé dans le cadre de l’initiativemondiale.

Manobi est un opérateur de téléphonie mobileet un fournisseur de services Internet. Il s’est vudécerner le prix African ICT Achievers Award en2004. Manobi propose des solutions bancairespar téléphonie mobile (m-banking) aux secteursde l’agriculture, de la pêche ainsi qu’aux industriesagro-alimentaires, et offre également desservices intégrés de soutien à la production et lacommercialisation. La Sonatel et la CNCAS fontpartie des actionnaires de Manobi. Les produitsproposés par Manobi comprennent: l’accès auxprix du marché par le biais de la messagerie texteSMS (déjà consulté par plus de 3500 producteurssénégalais), des outils de gestion de leur exploitation,la traçabilité, les SIG, l’information sur les appro-visionnements en produits frais, le marketing,etc. Manobi est, par exemple, engagé dans lamutuelle de santé pour l’industrie de la pêche, àlaquelle elle fournit une composante de transactionsbancaires par téléphonie mobile. Il est égalementpartenaire du Programme de RenforcementCommunautaire de Tostan en Casamance. Il adéjà contribué à développer le logiciel de messagestextes SMS pour des sessions d’alphabétisation,et prévoit de continuer à coopérer avec Tostan etdes communautés pilotes afin de définir lesservices susceptibles d’être facilités par saplate-forme, telles que :

La mise en relation avec les marchés, pour lesagriculteurs vulnérables et ceux qui pratiquentdes cultures de subsistance, les pêcheursartisanaux et les petites entreprises gérées pardes femmes ;Des services de gouvernance locale de base afind’améliorer la prestation des services ;Des services d’amélioration du bien-être (l’enre-gistrement des naissances, les vaccinations, les

consultations pré et post-natales, la prévention etle traitement du paludisme, des produits etservices de planning familial).Manobi s’intéresse à poursuivre le développementde mécanismes participatifs de suivi et d’évaluationen utilisant les téléphones mobiles.Les télécentres au Sénégal sont des boutiquesqui proposent un «service téléphonique fractionné»aux clients qui sont des personnes qui ne peuventpas s’offrir un téléphone mobile, en leur revendantleurs minutes d’appel. L’Unetts (Union nationaledes exploitants de télécentres et téléservices duSénégal) qui regroupe la quasi-totalité desgérants de télécentres au Sénégal, déclare qu’il yavait 18 000 télécentres au Sénégal en 2000,représentant 33% des revenus des opérateurssénégalais et 30000 emplois. Ce secteur versechaque année 7,5 milliards de FCFA de TVA à l’Etatdu Sénégal. Mais aujourd’hui, la plupart destélécentres ont fermé. Fort du constat, lescompagnies de téléphone, constatant qu’il existeun marché pour les petites tranches de crédittéléphonique et pour le partage d’appareiltéléphonique, ont introduit des offres à despaliers de prix beaucoup plus accessibles. Tigooffre de facturation par la seconde (10 secondespour 20 FCFA), recharges électroniques («izi» deTigo, et «seddo» d’Orange) aussi bas que 100FCFA, l’unité et la liberté des transferts entre lesconsommateurs (disponible sur le plan «JeuneTigo»). Et la plupart des télécentres viennent desentreprises. L’Unetts estime que les télécentresont perdu entre 33% et 44% de leurs recettes.Les télécentres qui parviennent encore à faire duprofit sont ceux qui se sont reconvertis dans lavente de crédit de détail.

La possession d’une carte d’identité est unecondition préalable à l’ouverture d’un comptebancaire / d’un compte de téléphonie mobile.Pourtant, les individus les plus pauvres n’en ontpas nécessairement une. Une vaste opérationd’établissement de la carte d’identité numérisée

a été organisée avant les élections présidentielles



Une évaluation sommaire des institutionsformelles et non formelles pouvant participer à lasupervision, à la mise en œuvre et au suivi d’unprogramme social de transfert d’argent, estprésentée ici. Cette revue n’est pas exhaustive ;cependant, elle fournit des éléments pour uneidentification des actions institutionnels possibles.

Les organismes gouvernementaux

Le gouvernement du Sénégal est plutôt large,comprenant 29 ministères dont les missions sechevauchent souvent (cf. encadré A4.1). Laresponsabilité de protéger les familles et lespersonnes les plus vulnérables incombe auMinistère de la Famille, de la Solidarité Nationale,de l’Entreprenariat Féminin et de la Microfinance(MFSNEFMF). Et la Direction de la ProtectionCivile du Ministère de l’Intérieur est le point focalpour la gestion des catastrophes. Les activitésconcernant la gestion des risques sont partagéesentre plusieurs ministères et organismes: àsavoir, le MFSNEFMF, le Ministère de la Santé etde la Prévention, le Ministère de l’Éducation, leMinistère du Travail (Ministère de la Fonctionpublique, de l’Emploi, du Travail et des Organisationsprofessionnelles), le Ministère de l’Agriculture, leMinistère de l’Intérieur et le Ministère de laJeunesse (Ministère de la Jeunesse et del’emploi des jeunes). Ces Ministères se sont vusallouer 43% du budget national en 2005, mêmesi seulement une partie de ces fonds a étéutilisée pour la gestion des risques dans les zonesrurales. La revue sommaire ci-dessous, décrit lemandat, les compétences et les principalesactivités liés à la protection sociale pour quelquesministères qui pourraient être considérés commepouvant servir d’institutions de supervision.

Le Ministère de la Famille, de la Solidarité

Nationale, de l’Entreprenariat Féminin et de

la Microfinance

Le MFSNEFMF est le Ministère de tutelle duPilier 3 du DSRP, portant sur la Protection Sociale.Le Pilier 3 sur la protection sociale s’est vu

accorder 0,72% du budget de mise en œuvre duDSRP pour 2007, qui s’élevait à un total de 478milliards 642 millions de FCFA. Sur ce budget duPilier 3 d’un montant de 2 milliards 937 millionsde FCFA, 11,58% sont allés aux personnesâgées; 3,40% aux personnes déplacées et auxréfugiés, et 35,58% ont été affectés à la jeunesse(FARPAS, 2008). Le Ministère travaille en étroitecollaboration avec l’UNICEF. Le Ministère coordonneun certain nombre de structures institutionnelles,dont les suivantes :

- Le Fonds National de Solidarité- Le Commissariat à la Sécurité Alimentaire- La Direction de l’Assistance Sociale- La Direction du Développement communautaire- La Direction de la Protection des Droits de

l’Enfance- L’École Nationale des Travailleurs Sociaux

spécialisés

La Direction de l’Assistance sociale (DAS) estl’institution chargée de l’exécution de la politiquegouvernementale en matière d’appui auxpopulations démunies et aux groupes vulnérables.Alors que jusqu’en 1998, cette Direction était, leplus souvent, placée sous la tutelle du Ministèrede la Santé, au cours des dernières années, laDAS a souffert d’une instabilité institutionnelle (cf.encadré A4.2). La structure et ses agents onttoujours maintenu leurs actions ; cependant,cette instabilité institutionnelle rend difficile lamise en œuvre durable des programmes. Réussirdans la mise en place d’une autorité de supervisionpermettrait de donner une nouvelle orientationstratégique aux activités de la DAS. Il existe trèspeu de textes juridiques qui étayent le mandat etl’organisation de la DAS. Le décret n°88-1569 endate du 28 Novembre 1998 précise que la DASest chargée de :

- Fournir une assistance aux populations démunies ;- Promouvoir l’insertion sociale des personnes

handicapées ;- Étudier les stratégies pour une meilleure

protection sociale ; et- Assurer une bonne gestion de ses centres.

ANNEXE 4 – Analyse Institutionnelle


83Annexe

Encadré A4.1 - Liste des Ministères du Gouvernement du Sénégal

Ministères d’État :1 - Ministère de l’Intérieur2 - Ministère des Affaires Etrangères3 - Ministère de l’Economie et des Finances4 - Ministère de la Justice5 - Ministère des Forces armées6 - Ministère des Mines, de l’Industrie et des PME7 - Ministère de l’Environnement, de la Protection de la Nature, des Bassins de rétention et des

Lacs artificiels8 - Ministère des Infrastructures, des Transports terrestres et des Transports aériens9 - Ministère de l’Economie Maritime, des Transports maritimes, de la Pêche et de la Pisciculture10 - Ministère de l’Urbanisme, de l’Habitat, de l’Hydraulique urbaine, de l’Hygiène publique et de

l’Assainissement11 - Ministère de la Décentralisation et des Collectivités locales

Autres Ministères :12 - Ministère de la Famille, de la Solidarité nationale, de l’Entreprenariat féminin et de la Micro-

finance13 - Ministère de l’Agriculture14 - Ministère de l’Aménagement du territoire et de la Coopération décentralisée15 - Ministère de l’Enseignement Secondaire, des Centres Universitaires Régionaux (CUR) et des

Universités16 - Ministère de l’Hydraulique rurale et du Réseau Hydrographique national17 - Ministère de la Fonction publique, de l’Emploi, du Travail et des Organisations professionnelles18 - Ministère du Commerce19 - Ministère de la Santé et de la Prévention20 - Ministère de l’Elevage21 - Ministère de la Culture, du Patrimoine historique classé, des Langues nationales et de la Fran-

cophonie22 - Ministère des Sports et des Loisirs23 - Ministère de l’Energie24 - Ministère des Biocarburants, des Energies renouvelables et de la recherche scientifique25 - Ministère de l’Information, des Télécommunications, des TICS, du NEPAD, des Relations avec

les Institutions et Porte-parole du gouvernement26 - Ministère de l’Education chargé de l’Enseignement Préscolaire, de l’Elémentaire et du

Moyen27 - Ministère de la Jeunesse et de l’Emploi des jeunes28 - Ministère des Sénégalais de l’Extérieur, de l’Artisanat et du Tourisme29 - Ministère de l’Enseignement technique et de la Formation Professionnelle

Mars 2009



Au fil des années, différentes notes techniquesrédigées par les différents ministères de tutellesuccessifs, ont apporté des missionssupplémentaires à la DAS. Cependant, ces notesn’ont pas force de loi, et elles contribuent demanière seulement partielle à conférer une réelleidentité à la DAS. Parmi les missionssupplémentaires affectées à la DAS, il y a : l’appuiau développement de programmes socio-économique pour l’insertion des groupesvulnérables; la coordination de la recherche enmatière d’assistance sociale ; le soutienpsychosocial aux patients dans les zonesurbaines, la supervision des activités d’assistancesociale - des ONG, des associations, etc.

Avec ses CPRS (Centres de Promotion et deRéinsertion Sociale), la DAS est l’institution étatiqueayant le plus grand nombre de démembrementsau niveau décentralisé - après le Ministère del’Éducation et le ministère de la Santé. Le nombredes CPRS, 45 à ce jour, n’a guère progressédepuis leur création dans les années 1960, ce quiillustre l’insuffisance des fonds alloués auxquestions d’assistance sociale. Le nombre desCPRS et leur répartition est insuffisante pour

atteindre l’objectif de couverture nationale: 2 àDakar, 31 dans les autres régions, et 2 au sein decommunautés rurales ; aucun CPRS ni travailleursocial dans les départements de Bakel,Kédougou, Guédiawaye, Ranérou, Kanel,Sédhiou, Oussouye et Vélingara.

Les CPRS offrent les services communautairessuivants : l’identification des personnes ayantbesoin d’assistance, l’appui aux candidats pourleur permettre de remplir les formulaires dedemande d’aide au Fonds National de Solidarité,le soutien aux associations de personneshandicapées, des cours d’alphabétisation, descours de compétences de vie, des activités dejeunesse, etc.

Chaque CPRS est tenu d’avoir, en son sein, untravailleur social et deux assistants sociaux,auxquels viennent en soutien, des bénévolesissus de la communauté et les travailleurs sociauxemployés par les communes. Mais seuls 30CPRS disposent d’un travailleur social au sein deleur personnel. L’effectif total des travailleurssociaux de la DAS est de 137 personnes, soit untravailleur social pour 58.500 habitants, alors quela norme est d’un travailleur social pour 10.000habitants. Bien que l’objectif est de mettre enplace des CPRS au niveau des communautésrurales et d’atteindre une moyenne d’un CPRSpour 30.000 habitants, la situation actuelle estencore loin de correspondre à cette vision,puisque qu’il n’y a qu’un CPRS pour 700.000habitants. La mise en place d’un CPRS danschaque commune ou communauté ruralenécessiterait la création d’environ 400 nouveauxCPRS.


85Annexe

En août 2008, des Assises nationales de l’ActionSociale ont réuni les différentes institutionsengagées dans l’assistance sociale, parmilesquelles la DAS, l’IPRES, Les éducateurssociaux, les travailleurs sociaux du Ministère de laSanté, etc. Une des principales recommandationsqui en est issue était de dé-compartimenter lesactivités d’assistance sociale au Sénégal. LaFARPAS (Fédération des Associations de Retraitéset Personnes Agées au Sénégal) a égalementappelé à la mise en place au Sénégal d’uneapproche de l’assistance sociale basée sur les droits.

La Direction du Développement communautaire

(DDC) est composé de trois cellules: la cellule decoordination des ONG ; la cellule d’appui audéveloppement communautaire ; et la celluled’évaluation des programmes. Sur la vingtaine deprogrammes d’investissement proposés par lesONG que la DDC approuve chaque année, au plus15 programmes seulement sont évalués. Lesévaluations révèlent souvent des problèmes enmatière de coordination, par exemple le manqued’implication des institutions décentralisées, lemanque d’outils permettant de pérenniser les

interventions et une incohérence dans les prévisionsbudgétaires. Lorsque des problèmes graves sontconstatés, ils sont souvent liés à la fraude, plutôtqu’ils ne concernent des questions techniques.La DDC a des structures décentralisées, auniveau régional et au niveau départemental. Cesservices décentralisés mettent en œuvre lesactivités de la DDC, et représentent les autresdémembrements du MFSNEFMF, excepté laDAS au niveau régional et/ou au niveaudépartemental. La DDC travaille avec le gouverneuret le préfet en qualité de conseiller technique. Lepersonnel de la DDC est concentré à Dakar. Et iln’y a souvent qu’un seul agent au niveaurégional/ départemental. A Bakel, il n’y a mêmepas d’agent, et la DDC opère par l’intermédiaired’un agent du CERP (qui est sous la tutelle de lasous-préfecture). A l’heure actuelle, aucunprogramme de recrutement n’est prévu pourremplacer ou renforcer le personnel de la DDC.Et le dernier recrutement a plutôt concerné despersonnes ayant une certaine surface financière etdépourvues de compétences en matière d’assis-tance sociale, qui ne peuvent pas être envoyéessur le terrain.

Encadré A4.2 - Positionnement institutionnel de la Direction de l’Assistance sociale

1958 Ministère de la Santé Publique et de la Population1959 Service des Affaires Sociales1964 Ministère de la Santé Publique et des Affaires Sociales1978 Ministère de l’Action Sociale1983 Ministère du Développement Social (né de la fusion du Ministère de l’Action

Sociale et du Secrétariat d’Etat à la Promotion Humaine)1990 Ministère de la Santé Publique et de l’Action Sociale1998 Ministère de la Famille, de l’Action Sociale et de la Solidarité Nationale2000 Ministère de la Famille et de la Solidarité Nationale2001 Ministère du Développement Social et de la Solidarité Nationale2002 Ministère de la Famille et de la Solidarité Nationale (distinct du Ministère du

Développement Social)2003 Ministère de la Famille, du Développement Social et de la Solidarité Nationale2005 (mars) Ministère de la Famille, de la Femme et du Développement Social (la Solidarité

Nationale étant alors un Ministère Délégué)2005 (juin) Ministère de la Solidarité Nationale (distinct du Ministère du Développement

Social)2006 (février) Ministère de la Famille et du Développement Social (la Solidarité Nationale ayant

été supprimée)2007 (début) Ministère de la Solidarité Nationale2007 (fin) Ministère de la Famille, de la Solidarité Nationale, de l’Entreprenariat Féminin et

de la Micro-Finance



La CSO-PLCP (Cellule de Suivi Opérationnel desProgrammes de Lutte Contre la Pauvreté), crééeen 2001 est l’unité au sein du MFSNEFMF chargéde la supervision et de la coordination desprogrammes de réduction de la pauvreté. La CSOa développé en 2005 un projet d’appui à lasupervision et à l’évaluation des programmes deréduction de la pauvreté, afin de remplir samission consistant à «fournir des données fiableset opérationnelles sur les questions de réductionde la pauvreté». La CSO a proposé de développerune base de données, des outils SIG, et un siteWeb qui puisse donner accès à l‘information surles questions de pauvreté et les programmes deréduction de la pauvreté. La CSO aurait pourtâche principale de compiler les renseignementsfournis par les services techniques «déconcentrés».La collecte régulière directe de données seraitréduite au minimum. Toutefois, la CSO confieraitdes études spécifiques à des consultants, à desétudiants de thèse, etc. Tous les trois ans, unegrande étude d’évaluation d’impact serait suiviepar un atelier de travail avec toutes les partiesprenantes pour une présentation des résultats etdes discussions sur les orientations duprogramme.

Le CSA (Commissariat à la Sécurité Alimentaire),organisme sous la tutelle du MFSNEFMF, publieun bulletin mensuel qui donne des informationspar région sur les prix des céréales, la pluviométrie,la production agricole, etc. Le CSA collabore avecle PAM et d’autres organismes pour la fournitured’aide alimentaire aux populations, en cas denécessité.

Le Ministère de l’Economie et des Finances

Le Ministère de l’Economie et des Finances(MEF) assure la présidence du Comité national depilotage du DSRP, composé de représentants desMinistères, de la société civile, des organisations,des Collectivités locales, du secteur privé, et dessyndicats. La CSPLP (Cellule de Suivi desProgrammes de Lutte Contre la Pauvreté) au seindu MEF assure le secrétariat du Comité Nationalde Pilotage et celui du Pilier 3 du DSRP sur laProtection Sociale.

Le MEF a développé en juin 2008, un programmed’urgence pour faire face à la hausse des prix des

denrées alimentaires (Programme Social d’Urgence),un programme qui ne fait pas mention de transfertssociaux d’argent. La MEF assurera la présidencede la Commission d’Orientation du Programmeet la CSPLP en assurera le secrétariat.

La CSPLP est composée de 10 expertstechniques, auxquels un personnel administratif,basé à Dakar, vient en soutien. Son rôle est decoordonner la mise en œuvre de la stratégie deréduction de la pauvreté avec les organisationssectorielles et les autorités décentralisées.Initialement, la cellule travaillait avec une (seule)personne point focal dans chaque ministère, maiscela s’est avéré inefficace et des Comitéssectoriels ont été mis en place dans chaqueministère. Ces comités supervisent la mise enœuvre du programme-phare mis au point par leurMinistère. La Cellule ne dispose pas de structuresdécentralisées. Elle travaille en liaison avec lesservices régionaux de la Statistique, de laPlanification, du Développement, etc., et avec lesConseils régionaux, ainsi qu’avec le Comité de lasociété civile qui se réunit au niveau de l’ONGFAFS (Comité de la Société Civile pour la mise enœuvre du DSRP).

La dernière revue du DSRP a souligné la nécessitéde renforcer la Cellule, en termes de ressourceshumaines et matérielles. Au cours des entretiens,son coordonnateur a également suggéré lapossibilité d’établir des démembrements de laCSPLP au niveau régional. Un renforcement decapacités est nécessaire (en matière de genre,sur l’environnement, etc) pour le personnel de laCellule et pour les techniciens du secteur quidéveloppent des outils de planification.

Le MEF a également sous sa tutelle : la Directionde la Planification Nationale, qui utilise lelogiciel DevInfo; la Cellule d’AssistanceTechnique aux Caisses Populaires d’Epargne etde Crédit, qui supervise les activités desinstitutions (nationales ou locales) de microfinance,et l’ANSD (Agence Nationale de la Statistique etde la Démographie).

Dans le cadre de son plan 2008-2013, l’ANSD

envisage de conduire à bien les activitéssuivantes :


87Annexe

- Une EPPS, étude de perception de la pauvreté(Enquête sur la Perception de la Pauvreté auSénégal) tous les 6 mois, la dernière ayant étémenée en 2007;

- Une ESPS (Enquête de Suivi de la Pauvreté auSénégal), tous les deux ans par administrationd’un questionnaire à 13.000 ménages fournissantune représentation des départements, ladernière ayant été réalisée en 2005-2006 etcompilée en Septembre 2007;

- Une ESAM (Enquête Sénégalaise Auprès desMénages), tous les six ans par administrationd’un questionnaire complet à un échantillon de6000 ménages fournissant une représentationdes régions, la dernière ayant été réalisée en2001-2002.

Le budget de l’Etat devrait prendre en charge40% des frais de toutes les études (y compris lesenquêtes).

La Primature

Le Premier Ministre préside le ComitéInterministériel d’Orientation. Il supervisedirectement la Cellule de Lutte contre laMalnutrition, dont le rôle est de définir lapolitique nationale de nutrition et de superviser lamise en œuvre des programmes de nutrition. Leprogramme-phare de la Cellule est leProgramme de Renforcement de la Nutrition(PRN). Il est mis en œuvre avec les autoritésdécentralisées, en contractant avec des ONG quitravaillent avec des bénévoles issus de lacollectivité (les relais communautaires). Leprogramme est opérationnel dans 10 régions,couvrant 34 départements sur 56, avec des relaiscommunautaires dans 924 villages ou quartiers.Le PRN est un programme financé par la Banquemondiale, avec l’appui technique du PAM, del’Unicef, etc.

La Primature supervise également la Celluled’Analyse Economique et Sociale, l’Unité deCoordination et de Suivi des Projets et Programmes et le Conseil National de la SécuritéAlimentaire.

Le Ministère de l’Education

L’éducation formelle est une responsabilitépartagée entre deux Ministères : le Ministère de

l’Education chargé de l’Enseignement Présco-laire, de l’Elémentaire et du Moyen pour ce quiconcerne le préscolaire et le primaire, et leMinistère de l’Enseignement Secondaire, desCentres Universitaires Régionaux (CUR) et desUniversités pour ce qui est de l’enseignementsecondaire.

Les structures déconcentrées du Ministère del’Education chargé de l’Enseignement Présco-laire, de l’Elémentaire et du Moyen sont l’IA(Inspection d’Académie), au niveau régional, etl’IDEN (Inspection Départementale de l’EducationNationale) au niveau départemental. Alors quel’IDEN coordonne uniquement les activitésd’enseignement préscolaire et primaire, l’IAsupervise aussi les établissements d’enseignementtechnique et de formation professionnelle (quisont sous tutelle du Ministère de l’EnseignementTechnique et de la Formation Professionnelle).

Il a été envisagé que le projet de «contrat pourl’éducation» du projet puisse mis en oeuvre parl’intermédiaire du CGE (Comité de Gestion desEcoles). Le CGE est une structure qui a été crééepar décret présidentiel en 2002. Le CGE estcomposé : du directeur de l’école, des enseignants,de l’association des parents, des coopérativesscolaires (représentants des enfants), et desorganisations communautaires. Le CGE élaboreet coordonne un document de planification(Projet d’Ecole). Cette mesure vise à promouvoirun contrôle citoyen de l’action publique dans lecadre d’une dynamique communautaire. Lesstructures du Ministère coordonnent égalementles activités de médecine scolaire et dispose detravailleurs sociaux en leur sein.

Le Ministère du Travail

Le Ministère du Travail (Ministère de la Fonctionpublique, de l’Emploi, du Travail et des Organisationsprofessionnelles) et la Direction du Travail et de laSécurité Sociale placée sous sa tutelle, mettenten œuvre des programmes pour l’éradication dutravail des enfants, et pour la réforme etl’élargissement des services de sécurité socialeaux travailleurs à statut atypique. Le Ministèretravaille en étroite collaboration avec l’OIT.



En 2008, l’IPRES (Institut de Prévoyance Retraitedu Sénégal) a injecté plus de 40 milliards de FCFAdans l’économie nationale par le biais d’allocations.Il a versé des pensions à 109.500 retraités dont59% à Dakar. IPRES a une politique de décentra-lisation avec des agences régionales, et prévoitde déléguer de plus en plus de responsabilités àses bureaux qui se trouvent sur le terrain. Depuisun an, l’IPRES a initié une phase pilote pour testerl’utilisation de cartes à puce, en partenariat avecla banque BICIS. Parmi les 60 retraités bénéfi-ciaires, 5 ou 6 ont perdu leur carte. Il est prévu degénéraliser l’utilisation de la carte à puce en tantque moyen de fournir des services de meilleurequalité aux retraités, et d’éviter de longues filesd’attente dans les centres de paiement. La miseà disposition d’une carte à puce pourrait égale-ment faciliter les relations avec les services desécurité sociale, les mutuelles, etc. L’IPRES seraégalement partie prenante dans les discussionssur le projet du DSRP consistant à étendre la sé-curité sociale en faveur des travailleurs informels.

Le Ministère de la Santé

Les structures déconcentrées du Ministère sontcelles mentionnées ci-après. Les Régions Médicalesrecoupent les régions administratives, et sontcoordonnées par un médecin-chef. Un travailleursocial est affecté à chacune de ces régions, maisil lui est souvent assigné des tâches decommunication / éducation en matière de santé,et il ne remplit pas vraiment les missions qui luisont dévolues en matière d’assistance sociale.Les Etablissements Publics de Santé sontapparus en 1998, après la réforme du secteur dela santé. Ils disposent d’un service social, placésous la tutelle de la direction de l’établissementde santé. Les District Sanitaires supervisentl’hôpital de district, les centres de santé, lespostes de santé, etc., qui existent dans la zone.Chacune de ces structures dispose d’un servicesocial ayant une capacité très limitée.

Le Ministère de la Décentralisation et les

Collectivités Locales

Le Ministère supervise plusieurs institutions,notamment : la Direction de la Décentralisation, laDirection des Collectivités Locales et leCentre National d’Etat-civil.

Les structures décentralisées sont les suivantes :les régions (avec des gouverneurs), les départements(avec des préfets), les arrondissements (avec dessous-préfets), les communes (avec des maires),les quartiers (avec des chefs de quartier), et lescommunautés rurales. Neuf domaines decompétences ont été délégués aux structuresdécentralisées, y compris l’assistance sociale.Les fonds alloués aux communes (Fonds deDotation) comprennent une enveloppe pour lessituations d’urgence (volet secours). Ce budgetest consacré à aider les personnes touchées pardes catastrophes naturelles par exemple, lesvictimes d’inondations, ou en cas de fêtesreligieuses. Ces actions sont souvent politiséeset sont parfois mal coordonnées avec la DAS / lesCPRS. Les Gouverneurs et les Préfets assurentrespectivement la présidence du Comité régionalet du Comité départemental de pilotage, qui sontcomposés des services publics déconcentrés,des organisations de la société civile et descollectivités locales.

Le CERP (Centre d’Expansion Rurale Polyvalent)regroupe les services techniques déconcentrés,un agent de la DDC, un agent du Ministère del’Agriculture, etc; et collabore avec les commu-nautés rurales (CR). A l’heure actuelle, le CERPest une structure qui semble être négligée.

Le Ministère du Travail supervise égalementle Centre de Planification et d’évaluationtechnique des programmes et projets etComité National de Pilotage du Programme Na-tional de Développement Local.

Les Organisations de la société civile

La Plateforme Nationale des Organisations de laSociété Civile pour le suivi des OMD auSénégal a été créée en 2004. Son mandat est defaciliter au sein de la société civile le dialogueautour des questions liées aux OMD, decoordonner toutes les activités liées au suivi de lasurveillance des OMD, et de représenter lasociété civile au niveau du Comité National misen place par l’Etat. La plate-forme rassemble desONG, des syndicats, des associations deproducteurs ruraux, des associations de jeunes /de femmes / de personnes handicapées, desassociations religieuses, etc. Elle est membre de


89Annexe

l’Alliance Mondiale contre la Pauvreté. La plate-forme est gérée par un coordinateur, un assistant,et un comité de pilotage composé de 12 membresprincipaux. La plate-forme a participé aux processusde Livingstone I & II, et prévoit de lancer prochainementune campagne de communication ciblée endirection des communautés, mais également dusecteur privé. Un accent sera mis sur la protectionsociale et sur les transferts sociaux d’argent. Lecoordinateur de la plate-forme est favorable auxtransferts d’argent. Il les considère comme unmoyen de soutenir la mise en place d’activitésgénératrices de revenus pouvant permettred’améliorer les conditions de vie, et comme uneassistance qui devrait être limitée dans le temps.Il y a une demande de la société civile pour dessessions de formation et la mise à disposition dedocumentation sur la protection sociale (enfrançais) et, éventuellement, des voyages d’étudedans les pays qui ont déjà élaboré un programmesocial de transfert d’argent.

Les ONG sont organisées au sein de plusieurscoalitions, comme le Congad (Conseil des ONGd’Appui au Développement), et la Conafe (CoalitionNationale des Associations et ONG en faveur del’Enfant).

L’ONG Tostan gère des programmes derenforcement des capacités communautaires auSénégal depuis plus de 20 ans, et elle a étélauréate en 2007 du Prix Humanitaire Conrad N.Hilton. Depuis 2000, Tostan a mis en place et aformé 1386 CGE (Comités de GestionCommunautaire). Tostan intervient sur une duréeminimale de 30 mois dans chaque communautébénéficiaire, avec un budget de 15 000 USD parcommunauté. Tostan a également contribué à lamise en place de 37 fédérations pour soutenir lapérennisation des programmes communautaires.Depuis le début de l’année 2008, Tostan conduitun projet pilote à Ziguinchor, consistant à formerles personnes à l’utilisation des téléphonesmobiles. Ce projet a été lancé comme un moyenpour les publics des cours d’alphabétisation decontinuer à pratiquer leurs apprentissages, etoffre toute une gamme de possibilités dedéveloppement, par exemple l’obtention desinformations sur les prix du marché parl’intermédiaire de la messagerie texte SMS enutilisant la plate-forme de Manobi.

Plan Sénégal soutient des structures commu-nautaires dénommées GMO (Groupes de Miseen Oeuvre), similaires aux CGE de Tostan.

Les Comités communautaires (Conseils de Quar-tier, Association de Développement Villageois) sontmis en place avec les collectivités locales («Com-munes»), et soutenus par les services techniques«déconcentrés»- Direction de l’Assistance sociale, Di-rection du Développement communautaire, etc. Ilsont en charge l’élaboration de plans dedéveloppement, qui sont souvent mis au point àla va vite, et souffrent de ce fait de l’absenced’éléments techniques de qualité.

Chaque communauté dispose de plusieursstructures communautaires : des GIE (Groupementsd’Intérêt Economique), des associations defemmes, des associations de personnes handicapées,des coopératives agricoles, etc. Ces structuresn’intègrent pas toujours les ménages les plusvulnérables.

Plusieurs ONG soutiennent des clubs d’enfants.Plan Sénégal a mis en place environ 200 ClubsGuneyi, qui s’impliquent dans les campagnes devaccination. Plan soutient également Radio Guneyi,ainsi que des associations sportives et culturelles.CCF et Save the Children (par l’intermédiaire departenaires locaux) soutiennent également desclubs d’enfants.

Le Parlement des Enfants, soutenu par leMinistère en charge de l’Assistance Sociale, et leConseil National de la Jeunesse ont desstructures départementales, régionales etnationales. Une tendance à la politisation estnotée au niveau de ces deux structures.

La coordination entre les institutions décentralisées,les structures déconcentrées, les ONG, etc.est conduite à travers les Comités deDéveloppement, à chaque niveau administratif,depuis l’arrondissement jusqu’au niveau régional(Comité Local de Développement, ComitéDépartemental de Développement, ComitéRégional de développement).



ANNEXE 5 – Preuves internationales établissant une relation

entre la protection sociale et la croissance

économique

Une base de connaissances de plus en plusimportante démontre que la protection socialefavorise la croissance économique. Les décideurspolitiques ne sont pas nécessairement placésdans l’obligation de favoriser les objectifs sociauxau détriment des objectifs de croissance -, maisdisposent plutôt d’une opportunité pour impulserun cercle vertueux où une plus grande équitévient en soutien à la croissance, qui elle-mêmepermet ensuite d’autres améliorations en termed’équité. Il y a au moins neuf pistes qui peuventêtre utilisées pour faire en sorte que la protectionsociale favorise la croissance économique. Laplupart de ces mécanismes opèrent en augmentant,d’une part, la performance globale de l’économiepar le biais de meilleures politiques et stratégies, àtravers l’amélioration de l’allocation desressources (ce qui peut être fait en augmentantles créations d’emploi, par le développement ducapital humain et d’autres investissements en

matière de capital humain, ainsi qu’à travers laréduction des discriminations), et d’autre part, entirant parti, de manière plus efficace, despotentialités économiques.

1. La protection sociale peut générer des gains

en faveur de groupes qui, autrement, seraient

défavorisés, par la mise en place, dans le cadre

d’une stratégie de croissance en faveur des

pauvres, d’éléments spécifiques ayant une

fonction d’équilibre ; mesure qui est susceptible

de mobiliser des financements auprès des

bailleurs, en faveur des réformes nécessaires

pour soutenir la croissance à long terme.

Les syndicats au Népal, par exemple, ont identifiél’existence d’une protection sociale efficacecomme une condition préalable à la mise en placedes réformes nécessaires du marché du travail,mesures dont la combinaison permettrait de


91Annexe

renforcer à la fois l’équité et la croissance. Lesinitiatives de transfert d’argent ont compensépour les pauvres la réduction des subventions auxprix au Mexique et en Indonésie. La Bolivie a crééun programme de pension sociale, grâce auxrecettes générées par la privatisation desentreprises publiques.20 En général, la protectionsociale augmente l’impact positif de la croissancesur la réduction de la pauvreté.

2. La protection sociale favorise le développe-

ment du capital humain, en améliorant la

santé et l’éducation des travailleurs ainsi qu’en

augmentant la productivité du travail.

Des études en Afrique du Sud et en Amériquelatine ont, à maintes reprises, documenté lecaractère significatif des réponses en termesd’effets sur la santé et sur l’éducation, notammenten réponse aux programmes de transfertd’argent, aussi bien conditionnel qu’inconditionnel,et en réponse aux initiatives sociales en matière desanté.21 Les prestations pour enfants (en particulier,les transferts d’argent) et l’octroi d’aide scolairesous forme de paquets améliorent la fréquentationscolaire ; et l’éducation constitue le moyen le plusefficace de prévention contre le VIH.22 Lesprogrammes sociaux de transferts d’argent misà l’essai dans des pays à forte prévalence du VIH(Zambie et Malawi) ont réussi à réduire le niveaude pauvreté des ménages affectés par le VIH /SIDA.23 Le ‘‘Child Support Grant’’ en Afrique duSud vient en soutien à l’amélioration desconditions de vie, renforce la nutrition et facilitel’accès à l’éducation.24

La protection sociale en santé a un impact positifdirect sur l’état de santé des personnes ; ce qui,en retour, contribue à la promotion de lacroissance économique.25 Une augmentation dedix pour cent de l’espérance de vie, selon lesestimations, ajoute 0,3-0,4 point de pourcentageau taux de croissance annuelle, en terme derevenu par habitant.26 Le renforcement des

capacités des pauvres et des personnes vulnérablesaméliore leur accès aux services publics,développant ainsi le capital humain. Ces résultatsen matière de capital humain constituent unebase durable pour une croissance en faveur despauvres sur le long terme.

3. La protection sociale permet aux pauvres de

se protéger et de protéger leurs biens contre

les chocs, leur permettant de défendre leur

potentiel à long terme de génération de

revenus.

Les sécheresses en Éthiopie ont considérablementréduit la capacité de génération de revenu chezles ménages, pendant une durée allant jusqu’à15 ans plus tard.27 La protection sociale permetaux ménages de résister aux mesures désespéréeset de réduire leurs vulnérabilités futures. A titred’exemple, la protection sociale en matière desanté empêche la paupérisation due à des dépensesde santé trop importantes ; par conséquent, elleprotège les biens productifs des ménages.28 Lestransferts d’espèces peuvent aider les ménagesà maintenir leur niveau de consommation, sansêtre contraints de vendre des actifs productifs.

4. La protection sociale (y compris la protection

sociale en matière de santé) atténue les

risques et encourage l’investissement.

L’échec des investissements les plus risqués, etde ce fait les plus productifs, est une menace quipeut faire tomber les pauvres dans la misère. Laprotection sociale permet aux personnes de faireface à ces risques. Par exemple, les agriculteursprotégés par le Système de Garantie de l’Emploi,dans l’Etat du Maharashtra, en Inde, investissentdans la culture de variétés à rendement plusélevé, à la différence des agriculteurs dans lesEtats voisins. Les risques de paupérisation liésaux dépenses de santé, dans les régions ruralesde la Chine, ont eu un impact négatif auprès desménages, en matière de leurs migrations de

20 Birdsall and Nellis (2002)21 Adato (2007), Samson et al. (2006), Samson et al. (2004)22 Irish Aid GPN (2007)24 Ag ero, J.M. et al. (2006), cité in Irish Aid GPN (2007); et aussi Samson et al. (2004), Samson (2007), etc.25 Sachs, J.D. 2002; Gyimah-Brempong et Wilson 2004; Bloom, Canning, et Sevilla 200426 Estimations de la Commission Macroéconomique de l’OMS, cité in GTZ GPN (2007).27 Dercon (2005)28 GTZ GPN (2007)


travail et les décisions autour de la scolarisationde leurs enfants.29 Une meilleure gestion desrisques sociaux vient en soutien à l’émergenced’une croissance en faveur des pauvres à longterme.

5. Les programmes de protection sociale

luttent contre la discrimination et libèrent du

potentiel économique.

Au Bangladesh, au Brésil et en Afrique du Sud,les transferts d’argent accordés à des femmesont un impact positif plus important sur lafréquentation scolaire des filles, en comparaisonà son impact sur la fréquentation scolaire desgarçons.30 Le renforcement de l’autonomie despersonnes contribue à lutter, de manière directe,contre les discriminations, en améliorant l’utilitésociale des ressources humaines. Plus particulièrement, alors que les inégalités degenre aggravent la propagation du VIH et du sida,l’autonomisation des femmes et l’augmentationdes ressources à leur disposition, améliorent lasurvie de l’enfant, leur état nutritionnel et leurtaux de fréquentation scolaire.31 «Lorsque lesfemmes sont en bonne santé, qu’elles sontéduquées et libres de profiter des opportunitésde la vie, les enfants se développent également.Dans les ménages où les femmes sont partiesprenantes aux décisions, la proportion desressources consacrées aux enfants est beaucoupplus grande que dans ceux où les femmes ont unrôle décisionnel moins déterminant.32 Parconséquent, la question du membre du ménagequi a le contrôle des transferts d’argent estcruciale, en termes de réduction de la prévalencedu SIDA et d’atténuation de la pauvreté, de surviede l’enfant et d’autonomisation des femmes etdes enfants.»33

6. La protection sociale participe à l’amélioration

de la participation des pauvres au marché du

travail, contribuant ainsi à des objectifs

d’autonomisation plus larges.

La recherche d’emploi est souvent coûteuse etrisquée. En Afrique du Sud, les travailleursappartenant à des ménages qui bénéficient detransferts sociaux font plus d’efforts pour trouverdu travail, que ceux qui vivent dans des foyers quine reçoivent pas ces subventions et ils rencontrentplus de succès dans leur recherche d’emploi.L’impact des transferts d’argent sur l’activité desfemmes en direction du marché du travail estenviron deux fois plus grande que celui sur leshommes.34 La protection sociale en matière desanté augmente la productivité du travail, enaméliorant l’état de santé des personnes et enremplaçant les mécanismes inefficaces induisantune prise de risques ; ce qui, en retour, favorisel’emploi et la croissance économique.35 Il resteencore à mieux comprendre de quelle manièreune protection sociale plus efficace pour lestravailleurs du secteur informel, pourrait promou-voir l’accès à un emploi décent durable.36

Une base de connaissances de plus en plusimportante démontre la façon dont les interventionsde protection sociale viennent en soutien àl’emploi et aux activités entrepreneuriales. Lesbénéficiaires d’un programme pilote de transfertd’argent, en Zambie, utilisent une part importantedes prestations qu’ils reçoivent pour embaucherde la main-d’œuvre ; par exemple, en vue decultiver la terre autour de leur maison et, parconséquent, pouvoir multiplier la valeur destransferts sociaux dont ils bénéficient, tout encréant des emplois pour les jeunes.37 Leprogramme Progresa (aujourd’hui rebaptisé


29Jalan et Ravallion 2001, cité in GTZ GPN (2007)30 Samson et al. (2004, 2006)31 UNICEF, La Situation des Enfants dans le Monde (2007), cité in Irish Aid GPN (2007)32 HelpAge International (2006)33 Irish Aid GPN (2007)34 Samson et al. (2004), Samson et Williams (2007)35 GTZ GPN (2007)36 Lund (2007)37 Schüring et al. (2006)


93Annexe

Oportunidades) de transferts sociaux, au Mexique,est connu pour ses impacts sur l’économielocale, qui améliorent la consommation,l’accumulation d’actifs et l’emploi de manièreimportante au sein des communautés autantpour les bénéficiaires que pour les non-bénéfi-ciaires.38 Les bénéficiaires du programme Pro-gresa investissent une partie des transfertssociaux qu’ils reçoivent, dans l’acquisition d’actifsproductifs et sont plus susceptibles de s’engagerdans les activités entrepreneuriales, améliorantainsi leur potentiel d’autosuffisance durable.39

7. La protection sociale stimule la demande de

biens et services locaux, favorisant des

résultats de croissance à court terme.

En Zambie, 80% des transferts sociaux versésaux bénéficiaires, sont dépensés dans l’achat debiens locaux, soutenant ainsi les entreprises dansles zones rurales. En Afrique du Sud, laredistribution du pouvoir d’achat, depuis lescatégories favorisées en direction des groupessociaux à plus faible revenu, inverse la balancecommerciale en faveur des produits locaux et audétriment des importations, ce qui augmentel’épargne (par le biais d’une meilleure balancecommerciale) et contribue à soutenir lacroissance économique.40 Une matrice d’analysedes impacts sociaux du programme d’urgence detransfert d’argent de Dowa (Dowa EmergencyCash Transfer - DECT), au Malawi, a montré queles paiements avaient des effets multiplicateursqui étendaient le bénéfice des prestations àl’ensemble de la communauté.41 En Namibie, lepouvoir d’achat fiable généré par les pensionssociales soutient le développement des marchéslocaux et revitalise l’activité économique locale.42

Toutefois, l’impact macro-économique pour unpays donné dépend de la structure de la demandeet des comportements d’achat entre les catégoriesde revenus, ainsi que de la manière dont lestransferts sociaux sont financés.

8. La protection sociale contribue à créer un

État efficace et sûr, participe à promouvoir la

croissance par la construction de la cohésion

sociale et d’un esprit de citoyenneté ; et

contribue enfin à la réduction des conflits.43

La protection sociale en matière de santé, parexemple, est fondée sur des valeurs d’équité etde solidarité, contribuant au renforcement desliens de coopération et de réciprocité, et participantainsi à la promotion de la stabilité sociale.44 Unenvironnement sûr et fiable est un préalableessentiel pour encourager les particuliers, y comprisles investisseurs étrangers, à travailler et à investir.

Le programme de pensions sociales de Maurice,par exemple, a contribué à faire émerger lacohésion sociale indispensable pour réussir latransition, d’une économie de monoculturevulnérable avec des taux élevés de pauvreté, versune économie nationale à forte croissance avecles taux les plus faibles de pauvreté en Afrique.45

De même, le régime de pensions sociales duBotswana constitue, pour le gouvernement de cepays, le mécanisme le plus efficace dans la luttecontre la pauvreté et pour le soutien à la stabilitésociale, requise pour attirer les taux d’investissementélevés, qui étaient nécessaires à ce pays dontl’économie est celle qui a connu la plus fortecroissance en Afrique, au cours des troisdernières décennies.

9. La protection sociale favorise l’autonomisation

et la croissance en améliorant le pouvoir de

négociation au sein du marché, pour les

travailleurs, les petits agriculteurs et les micro-

entrepreneurs.

Les travailleurs qui disposent d’une meilleureposition de repli (que la protection sociale leur fournit) sont plus à même de rechercher unemploi qui soit plus en adéquation avec leurs

38 Barrientos et Sabates-Wheeler (2006)39 Gertler et al. (2005)40 Samson et al. (2004)41 Voir Davies et Davis (2007), qui estiment que les effets multiplicateurs vont de 2.02 à 2.45.42 Cichon et Knop 200343 Samson et al. (2002), Bourguignon et Ravallion (2004), DFID (2005)44 GTZ GPN (2007)45 Roy et Subramanian (2001)


compétences, plutôt que d’avoir à se contenterdu premier emploi qu’ils arrivent à obtenir. Ceciest un état de fait qui augmente l’efficacité dumarché du travail en conduisant à une meilleureadéquation entre les travailleurs et les emplois quileur permettent de mettre en oeuvre une plusgrande productivité et qui sont mieux payés, cequi réduit les phénomènes de sous-emploi. Lespetits producteurs agricoles qui bénéficient deprestations de protection sociale sont moinscontraints de vendre à perte uniquement pourassurer leur subsistance, comme cela aurait puêtre le cas au moment des récoltes, lorsque des

phénomènes de saturation temporaire sur lesmarchés de vivres peuvent conduire à baisserfortement les prix. Les bénéficiaires de l’un desprogrammes de transferts sociaux du Malawi ontpu, grâce aux ressources qu’ils recevaient, sepermettre d’investir dans leurs propres exploitationsagricoles la période des semailles. Ils n’étaientplus obligés de compter sur les emplois précairesoccasionnels pour assurer leur survie.46 Laprotection sociale permet aux pauvres d’interagiravec le marché en étant sur un pied d’égalité, cequi en améliore l’efficacité et la légitimité.


46 Harnett et Cromwell (2000)


95Annexe

ANNEXE 6a – Liste des partenaires consultés durant l’étude de

faisabilité

Organisation Nom et fonction

Institutions gouvernementales

Ministère de la famille, de la Solidarité nationale, de l’Entreprenariat féminin et de la Micro finance

Ministère de l’Economie et des Finances

Ministère de l’Education

Primature

Ministère de l’Intérieur

Cellule de Suivi Opérationnel des Programmesde Lutte contre la Pauvreté (CSO-PLCP)

Direction de l’Action Sociale

Direction du Développement Communautaire

Direction Stratégie et Développement Social

Mr Coly, DirecteurMr Gaye, DASMr Moustapha Thioune, Chef de service de l’Action Sociale deZiguinchorMme Mbodji, Directrice du CPRS de Ziguinchor

Mr Ousmane Ka, CoordinateurMme Awa Wade Sow, Coordinatrice PRP/SL

Mr Mamadou Mbengue, Directeur AdjointM Boubacar TraoréM Lissa Diop NdiayeM Ndèye Soukey Gueye

Mr Sidy Gueye

Cellule de Suivi des Programmes de Luttecontre la Pauvreté (CSPLP)

Mme Fatou DioufMr Thierno Seydou Niane

Cellule d’Assistance Technique aux CaissesPopulaires d’Epargne et de Crédit (AT/CPEC) Directeur

Agence Nationale de la Statistique et de laDémographie (ANSD)

Mr Bakary Djiba, Directeur des Statistiques Démographiques etSociales Mr Mamadou Matar GueyeMr Abdoulaye TallMr Diouf Macoumba, Administrateur

Mr. Mamadou MboupFocal point DSRP

Mr. Djibril SeneResponsable du CROSP de Kolda, Adjoint au Directeur

Mme Maguette NiangMme Khadidiatou Dieng, CoordinatriceCellule de Lutte contre la Malnutrition

Mr Lamine Ndiaye

Mr Ameth Diop, Sous-Préfet de l’Arrondissement de DjibanarMr Diop, Adjoint Administratif au Gouverneur de Kolda

Direction de la Protection Civile

Mr Aliou Badara DiopDirection des Affaires Générales et del’Administration Territoriale (DAGAT)

Mr Ibrahima Dia, DirecteurCellule de Lutte contre la MalnutritionMissionde Formulation et de Gestion du MilleniumChallenge Account




Ministère du Travail

Société Civile

Institutions internationales

Unicef

Commission Européenne

Mr Mohamed Azzedine Salah, Représentant AdjointMr Rémy Pigois, Chef de la Section Politiques SocialesMme Christina de Bruin, Chef de Sous-bureau à Ziguinchor

IPRES Mr Cheikh Tidiane Gaye, Service informatique

Mr Stéphane Halgand, Chef de la Section Sécurité Alimentaire etDéveloppement Rural

Organisation Internationale du Travail Mme BockstalMr Luis Frota

Fonds Monétaire International

Mr Seydou BaBanque mondiale Mme Lily Meskerem Mulatu, Représentante a.i.Mr. Mamadou Ndione, EconomisteMr Moukim Temourov, Senior EconomistMr Menno Mulder-Sibanda, Senior Nutrition Specialist - AfricaRegion

Programme Alimentaire Mondial

Mr Jean-Noël Gentile, Directeur AdjointMme Yuvé GulumaMme Andree Turpel, Chargée de Programme Mr Ndeley Agbaw, Chargé de Programme

FAO Mr Jacques Strebelle, AU/Nepad mission leader

PNUD Mr. Ousmane Ndoye, Conseiller en Politique et StratégieEconomique

Coopération Italienne Mr Tamba

Oxfam GB

Save the Children UK Mme Jenni Marshall, Conseillère Régionale

ATD Quart-Monde Mr Jaime Perez, ReprésentantCRS Mr Joe Curry, Chef des programmes

Plan International Mr Massamba Dieng, Program Support Manager

World Vision Mr Mansour Fall, Conseiller régionalMr Paolo de Felice, Conseiller régional

TostanMme Molly Melching, DirectriceMr Cody N. Donahue, Coordinateur de Suivi, Evaluation,Recherche & Apprentissage

Conseil des ONGs d’appui au développementSénégal (CONGAD)

Plateforme Nationale des Organisations de laSociété Civile pour le Suivi des OMD auSénégal

Comité de la Société Civile pour la mise enœuvre du DSRP

Mr Doumbia, Vice-président

Mr Amidou Sidibe, Directeur de Collectivités Educatives etCoordonnateur du Pôle des Jeunes de la CSC/DSRP

Mr Momar Talla Kane, Vice-président du Congad et Coordinateur dela Plateforme

Mme Margie Morard, Conseillère Régionale en SécuritéAlimentaireMme Kate Norgrove, Regional Campaigns & Policy Manager


97Annexe


PosteFinances Mr Saïd Yahya Faye, Responsable Cellule Grands ComptesManobi Mr Daniel Annerose, Directeur

Ecobank Mr Julien Koffi, Country Treasurer

Crédit Mutuel du SénégalMr Diouf, Service FinancierMr Thiam, Service Financier

Mr Madiyou Sane, Gérant de la caisse du Crédit Mutuel de Samine

CBAO Groupe Attijariwfa Bank Mme Betty Traoré Touré, Directrice de la Clientèle Privée etInstitutionnelle

Secteur privé

Groupement Interbancaire Monétique del’Union Economique et Monétaire OuestAfricaine (GIM-UEMOA)

Mr Souley Maikarfi, Responsable Informatique et Monétique

Caisse Nationale de Crédit Agricole duSénégal (CNCAS)

Mr Friard Augustin Coly, Chef du Service Monétique et Télématique



ANNEXE 6b – Liste des participants à l’atelier

N° Noms et prénoms Structure Téléphone Email

1 ALAVO Minouche UNICEF 33.889.03.00 [email protected]

2 ALBORGHETTI Mara ONG ACRA 77.718.23.81 [email protected]@orange.sn

3 ANNEROSE Daniel MANOBI 33.869.20.50 [email protected]

4 BAMBA Jacob Annur FM 76.852.63.57 [email protected]

5 CABRAN Manolo UNICEF 77.156.57.68 [email protected]

6 CHERRIER Cécile EPRI 77.156.56.53 [email protected]

7 CISSE Fatou Terre des Hommes - Sénégal 33.827.97.3777.544.30.16 [email protected]

8 CISSE Marième RDV 77.640.94.70 [email protected]

9 COULIBALY Kankou SECNLS 33.869.09.0977.637.93.79 [email protected]

10 COULIBALY Moussa RTS/TV

11 DE BRUIN Christina UNICEF 77.637.26.11 [email protected]

12 DIA Mamadou ATM (Cameraman) 77.514.89.43 [email protected]

13 DIAGNE Amadou DTSS/MFPETOP 77.657.42.91 [email protected]

14 DIALLO Dieynaba TOSTAN 77.442.88.10 [email protected]

15 DIATTA Edouard ENDA TM 77.654.54.57 [email protected]

16 DIATTA Odile Napama DPDE/MFSNEFMF 77.571.08.90 [email protected]

17 DIAW Cheikh A. Bamba PARRER 77.553.57.80 [email protected]

18 DIEME Séckou ATM 77.655.90.75 [email protected]

19 DIEYE Sanor CSPLP/MEF 77.547.83.52 [email protected]

20 DIOP Amadou Guèye RTS/TV

21 DIOP El Hadj Malick AMS/VAEL- Assemblée Nationale 77.644.94.30 [email protected]

22 DIOUF Alé Samba FARPAS CSC/DSRP 77.824.75.68 [email protected]

23 DIOUF Fatou CSPLP/MEF 33.889.21.66 [email protected]

24 DIOUF Fatou Dème CLVF 77.540.71.68 [email protected]

25 DIOUF Ramatoulaye NDAO Présidence de la République 33.889.09.3777.639.49.65 [email protected]

26 DIOUF René Massiga RTS/TV 77.564.77.10 [email protected]

27 DIOUM Aïssatou UNICEF 77.645.50.04 [email protected]

28 DJOSSA Bienvenu PAM Sénégal 33.849.65.00 [email protected]

29 DONAHUE Cody TOSTAN 77.108.51.99 [email protected]

30 DOUCOURE Bakary LARTES 77.203.67.52 [email protected]

31 FALL Abdou Salam LARTES/IFAN/UCAD 77.639.34.75 [email protected]

32 FAYE Abdou MEF - Cellule de Communication 77.550.00.41 [email protected]

33 FELIX Céline Julia BIT 77.737.04.09 [email protected]

34 GAYE El Hadj Doudou DAS/MFSNEFMF 77.551.26.81 [email protected]

35 GAYE Mame Diarra PARRER 77.638.59.67 [email protected]

36 GNING Seckel COS-CSC/Pole - CONGAD 77.544.38.32 [email protected]

37 GUERIN Olivier Louis BIT 33.860.11.25 [email protected]


99Annexe

N° Noms et prénoms

38 GUEYE Mama Projet de lutte contre la traite et 77.612.65.26 [email protected] pires formes de travail des 33.842.66.41 [email protected]/MFSNEFMF

39 GUEYE Mamadou S.C 77.553.34.87 [email protected]

40 HAJJAR Ralph SEMLEX Europe 00.32.473.26.15.71 [email protected]

41 HOUNSOUNOU Gilberte K. Consultante 77.114.84.47 [email protected]

42 KA Madiop ANCTP 77.653.04.56 [email protected]

43 KA Ousmane CSO-PLCP/MFSNEFMF 33.889.25.80 [email protected]

44 KANE Momar Talla CONGAD 77.644.42.45 [email protected] [email protected]

45 KANE Safietou Le Quotidien 77.532.05.29 [email protected]

46 KANTE Boubacar APS 33.823.32.94 [email protected]

47 KEBE Mamadou Projet de lutte contre la traite et les 77.553.57.24pires formes de travail des 33.842.66.41 [email protected]/MFSNEFMF

48 KOUTCHO Della Nathalie UNICEF 33.889.03.00 [email protected]

49 LAISON Justine C.A. CONAFE SN 33.824.69.70 [email protected] [email protected]

50 LOKHAT Rouxanna UNICEF 33.889.03.00 [email protected]

51 MABITA Marie Aimée UNHCR 77.450.69.62 [email protected]

52 MARECHAL Laurence AED 33.822.27.18 [email protected]

53 MARSHALL Jenny Save The Children 77.450.04.92 [email protected]

54 NDIAYE Abdou CSO/PLCP 77.636.13.72 [email protected]

55 NDIAYE Amacodou EMAP sarl 33.832.64.70 [email protected] [email protected]

56 NDIAYE Mouhamadou BICIS 33.839.04.14 [email protected]

57 NDONG Ch. Seck Express News 77.568.21.00 [email protected]

58 NIANE Thierno Seydou MEF/CSPLP 33.889.21.66 [email protected]

59 NIANG Madiagne RDV [email protected]

60 PIGOIS Rémy UNICEF [email protected]

61 PORTAS IGLESIAS Beatriz Coopération décentralisée de la Galice 77.213.15.07 [email protected]

62 POUYE Jean RDV [email protected]

63 SAALFELD Mark MANOBI 33.869.20.50 [email protected]

64 SABARA Marie UNICEF 33.889.03.00 [email protected]

65 SAKAMOTO Noriko UNICEF 33.889.03.00 [email protected]

66 SAKHO Cheikhou Dr SE/CNLS 77.529.50.08 [email protected]

67 SALAH Mohamed UNICEF [email protected]

68 SANE Idrissa Le Soleil 77.566.56.28 [email protected]

69 SECK Falilou PLAN Sénégal 77.536.60.25 [email protected]

70 SENE Amsata DGP/MEF 77.422.44.69 [email protected]

71 SENE Mbaye CAFSP/MSP 77.646.21.59 [email protected]

72 SEYDI D. APS 33.823.32.94

73 SIDIBE Amidou CSO/DSRP 76.475.76.50 [email protected]

Structure Téléphone Email



N° Noms et prénoms

72 SEYDI D. APS 33.823.32.94

73 SIDIBE Amidou CSO/DSRP 76.475.76.50 [email protected]

74 SONKO Gnambi Consultant 77.542.19.66 [email protected]

75 THIAM El Hadji Momar CLM 33.869.01.99 [email protected]

76 TURPEL Andrée PAM Sénégal 33.849.65.00 [email protected]

77 WANE Mamadou PAM 33.849.65.30 [email protected]

78 WANE Mamadou Sociologue Consultant 77.637.58.52 [email protected]

79 ZAPATA Ines Diego Coopération Espagnole 33.849.07.82 [email protected]

Structure Téléphone Email


101Annexe

ANNEXE 7 – Programmes de transferts monétaires orientés

vers les enfants en Afrique

Concepts Ghana Kenya Lesotho

Transferts monétairesau bénéfice des enfants

Population vulnérable

Couverture du programme

Allocation ou coût parménage ou par individu

Agence de mise en œuvre

Financement disponible

Manque de financement

Leadership

Stratégie de ProtectionSociale

Capacité de mise à l’échelle

Préalables à la mise àl’échelle

Capacité des moyens depaiement

Programme permanent detransferts monétaires(LEAP) et nouveauprogramme en réponse à lacrise (Urgences LEAP)

30% sous le seuil intl. depauvreté; 40% sous le seuilde pauvreté national

LEAP principal : 8500ménagesUrgences LEAP : 17000ménages

Allocation mensuelle de 6-12 USD par ménage

Ministère de l’Emploi et desAffaires Sociales

Governement, BanqueMondiale, DFID, UNICEF

6 millions USD nécessairespour le renforcement decapacités

Gouvernement

Oui (2007)

Fonds engagés par legouvernement

Renforcement descapacités institutionnellesau niveau local ; donnéespour le ciblage

Moyens nationaux, incluantun comité de coordination,enregistrement unique

Projet pilote national OEVde transferts monétaires(OVC-CT)

20% sous le seuil intl. depauvreté ; 46% sous leseuil de pauvreté national

41 000 ménages

18 USD par mois(moyenne)

Ministère du Genre (OVC-CT) et Ministère du NordKenya

120 millions GBP sur dixans (DFID), 13 millionUSD/an (Banque Mondiale)et 10 million USD/an (Govt.du Kenya)

Les financementsdisponibles couvrent moinsde 10% des besoins

Gouvernement

Ebauche (2008)

Importante

Financement etrenforcement des capacités

Moyen de paiement biendéveloppé à plusieurscomposantes évolutives

Projet pilote de transfertsmonétaires ciblant lesenfants, aide alimentaire etautres

43% sous le seuil intl. depauvreté ; 35% % sous leseuil de pauvreté national

Toujours en phase pilote

12 USD par mois et parenfant

Governement (Ministèredes Finances) & Agencesdes Nations Unies

Govt. et fonds des bailleursde fonds (8,6 million USDde UE et UNICEF)

Estimé à 50%

Gouvernement

Oui

Forte et se développeprogressivement

Financements et capacités

Capacité forte avec uneimplication dugouvernement



Concepts Namibie Afrique du Sud Zambie

Transfert monétaire aubénéfice des enfants

Population vulnérable

Couverture du programme

Allocation ou coût parménage ou par individu

Agence de mise en œuvre

Financement disponible

Manque de financement

Leadership

Stratégie de ProtectionSociale

Capacité de mise àl’échelle

Préalables à la mise àl’échelle

Capacité des moyens depaiement

Transferts monétaires pourles orphelins et enfantsvulnérables

43% sous le seuil nationalde pauvreté

Couverture du programmeen croissance rapide

18 USD par mois et parenfant

Ministère du Genre

Budget du gouvernementcentral

Zéro – 100% financé

Gouvernement central

Non

Grande capacitégouvernementale etfinancement disponibleimmédiatement

Toujours des erreursd’exclusion dans les zonesreculées

Systèmes de paiementrobustes avec un focus surle secteur privé

Transferts monétaires pourles enfants pauvres et lesenfants en familled’accueil

46% sous le seuil nationalde pauvreté

Plus de huit millionsd’enfants sont couverts

24 USD par mois et parenfant, et 58 USD parmois par enfant en familled’accueil

Ministère duDéveloppement Social

Budget du gouvernementcentral

Zéro – 100% financé

Gouvernement central

stratégie de sécuritésociale complète

Grande capacitégouvernementale etfinancement disponibleimmédiatement

Des ménages pauvressont exclus par le test derevenus

Systèmes de paiementprovincials robustes encours de consolidation auniveau national

Projet pilote de transfertssociaux monétaires danscinq districts

64% sous le seuil intl. depauvreté ; 68% sous leseuil national de pauvreté

Buts de couvrir seulementprès de 10-15% de lapopulation

8-11 USD par mois et parménage

Ministère duDéveloppementCommunautaire

Financement de bailleur defonds

30 USD million requis pourle programme national detransferts monétaires

Partenaires dudéveloppement, ONG etgouvernement

Ebauche

Capacité de mise enoeuvre et financementlimités

Engagement nationalrequis pour la viabilité

Des systèmes à basecommunautaire robustesdéveloppés ; requiert unregistre commun et dessystèmes de paiement



UNICEF Sénégal,2, Rue Carnot x SalvaB.P. 429, Dakar - SénégalTél. : (221) 33 889 03 00Fax : (221) 33 823 46 15www.unicef.orgwww.unicef.org/wcaro

© Le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF)Août 2009Crédits photos : UNICEF/Sénégal/2009/Pudlowski


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ETUDE DE FAISABILITÉ POUR UN PROGRAMME … · 1.3.Mécanismes et critères de ciblage 18 ... paiements par téléphone mobile et le système d’enregistrement des naissances assisté