Evolution Etat de droit - Mohammed Amine ?· M.A. BENABDALLAH M.A. BENABDALLAH 1 Propos sur l’évolution…

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    12-Sep-2018

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    Propos sur lvolution rcente de lEtat de droit au Maroc ()

    Mohammed Amine BENABDALLAH Professeur lUniversit Mohammed V

    Rabat-Souissi

    Au sein de la communaut internationale, il nest pas un Etat qui ne se rclame pas de lEtat de droit. Tout le monde en vante les mrites; et, en grande partie, cest son aune que lon value le degr de dveloppement dun pays. Au-del de sa dfinition du point de vue purement thorique qui, loin de faire lunanimit de lensemble des auteurs, a t lobjet dune littrature o labondance se conjugue la divergence (1), pour le commun des gens, la notion dEtat de droit voque un espace ou un environnement o toutes les relations entre lindividu et les pouvoirs publics sont rgies par des rgles de droit, des normes connues lavance et applicables tous sans exception aucune. Pour le juriste, elle signifie non seulement lexistence des normes et leur application, mais le respect de la hirarchie qui doit continuellement les caractriser et se traduire par la conformit de toute mesure au texte sur lequel elle sappuie ou qui lui est suprieur, ou tout au moins sa non-contrarit par rapport son contenu. Partant de l, lEtat de droit ne se mesure pas la pluralit des textes en vigueur, bien au contraire car une inflation juridique est susceptible dentraner une situation de non-droit (2), mais plutt au regard de la pratique et de sa connaissance par la majorit des citoyens. Nul ne saurait valablement contester que ds le recouvrement de son indpendance, le Maroc a pris le parti de sengager dans ldification dun Etat moderne limage de ce qui a cours dans les pays dvelopps. Les textes promulgus entre 1956 et 1962 rvlent la ferme rsolution des pouvoirs publics de doter le pays de tout larsenal juridique ncessaire ltablissement de lEtat de droit.

    Sans trop sattacher aux dtails, on retiendra, titre dillustration, que lexemple des dahirs formant code des liberts publiques prouve que le pays tait bien en avance sur son poque dans la mesure o, aujourdhui encore, ce sont toujours les mmes textes qui sont en vigueur avec cependant des modifications, intervenues en 1973, tout fait restreignantes concernant la suspension et linterdiction de lexercice de certains droits et liberts que le lgislateur de 1958 avait fait relever de la seule comptence de lautorit judiciaire. Dans le mme sens, on retiendra que cest galement assez tt, en 1957, que le Maroc a opt pour linstitution dun contrle juridictionnel de ladministration qui ne fut rform, sans toutefois subir de trs profonds changements,

    REMALD n 31, 2000, p. 21 et suiv. 1 Notion relativement rcente et jouissant dune trs grande notorit, elle est diffremment aborde et comprise par les auteurs. Pour une vue globale, voir louvrage collectif, LEtat de droit , sous la direction de D. Colas, PUF, Coll. Questions, Paris, 1987 ; ainsi que Cahiers de philosophie juridique et politique , 1993, n 24, Presses Universitaires de Caen, notamment les tudes de : S. Goyard-Fabre, LEtat de droit : problmatique et problmes, P. 7 ; M. Troper, Le concept dEtat de droit, p. 25 ; A. Renaut, LEtat de droit et sujet de droit, p. 51. Pour une synthse trs instructive, J. Chevallier, LEtat de droit, Monchrestien, Coll. Clefs, Politique, 1994. 2 J.- P. Henry, Vers la fin de lEtat de droit, R.D.P., 1967, p. 1208.

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    quen 1994 avec la cration des tribunaux administratifs. La mme observation peut tre faite propos du dahir sur le droit syndical qui ne connut aucune modification depuis sa parution en 1957, et, dune manire gnrale, propos de toutes les liberts contenues dans le titre premier de la Constitution de 1962 et qui sont demeures inchanges tout au long des diverses rvisions constitutionnelles.

    Tout ceci dmontre que la priode que nous vivons actuellement nest pas totalement diffrente du point de vue de la philosophie des textes qui nous rgissent. Si, alors, indniablement, il y a eu volution, elle concerne beaucoup plus lapplication des textes et la mentalit qui autrefois leur faisait dfaut que leur conception dont lancrage a connu, au cours de la dernire dcennie, un renforcement notable mais qui, eu gard au dysfonctionnement que lon peut relever, ne pourra vritablement se gnraliser et porter ses fruits quavec le temps.

    Telles sont les ides que lon se propose de discuter.

    - I -

    Le renforcement du dispositif

    Le dbut des annes quatre vingt dix constitue un tournant capital de la vie institutionnelle au Maroc. Cest la priode au cours de laquelle des changements fort substantiels ont eu lieu sans que lon ait pu, quelques annes auparavant, souponner quils allaient se produire. Le prsent enfantant le futur, sans doute peut-on dire que tout vnement est ncessairement prcd dun autre qui le prpare et lui ouvre la voie de la ralisation, nanmoins, au plan du renforcement du dispositif des institutions juridiques, il serait difficile de soutenir que le processus dclench en 1990 pouvaient tre prsag la lumire de signes avant-coureurs clairs, collects tout au moins dans le discours officiel. En tout cas, l nest pas la question ; mais, toujours est-il, que deux faits importants semblent retenir.

    - 1 -

    Le discours du 8 mai 1990

    Par ce discours (3), le regrett Souverain Hassan II avait annonc la mise en place de deux institutions sans doute diffrentes quant leurs objets respectifs, mais absolument orientes vers le mme but : la consolidation de lEtat de droit.

    Par la cration du Conseil consultatif des droits de lHomme, le Maroc sest dot dune institution indpendante des autorits gouvernementales (4) et judiciaires dont la fonction est de prsenter au Roi des avis en matire de droits de lHomme. 3 Discours et interviews de Sa Majest Hassan II, mars 1990- mars 1991, ministre de lInformation, p. 43.

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    Ds son avnement, ce Conseil eut se pencher sur diverses questions relatives la rforme de la lgislation pnale(5) et la situation dans les prisons. En pratique, concernant le premier point, les propositions qui ont t retenues par le Souverain ont fait lobjet dun projet de loi qui fut vot par la Chambre des reprsentants, puis promulgu par dahir du 30 dcembre 1991 (6). Quant au second, suite aux recommandations faites par le Conseil, une circulaire du ministre de lIntrieur fut adresse aux walis et gouverneurs les informant de la dcision dinstituer, dans toutes les provinces et prfectures, une commission de contrle charge de veiller sur les conditions de vie dans les prisons (7).

    Il serait inutile de passer en revue tous les sujets dont le Conseil a eu traiter, mais on retiendra que sa cration et le fait davoir eu se prononcer sur le dossier des dtenus politiques, ont donn un sens nouveau aux droits de lHomme et, on pourrait mme dire, une conception positive de la notion dans la mesure o quelques temps auparavant, il tait quasiment invitable den parler sans courir le risque dapparatre subversif ou sditieux. Abstraction faite donc du rle quil lui revient de jouer, on observera que sa cration, limage de ce qui existait dj dans une trentaine de pays des quatre continents, sest faite dans le cadre des recommandations en droit international, puisque de la rsolution 44/64 du 8 dcembre 1989 de lassemble gnrale des Nations Unies sur les institutions nationales pour la protection et la promotion des droits de lHomme, il ressort que, conformment la lgislation nationale, il importe pour chaque pays de se doter dinstitutions efficaces pour la protection et la promotion des droits de lHomme et den maintenir lindpendance et lintgrit (8).

    Dans le mme discours, le Roi dfunt annona galement la cration dune juridiction administrative au niveau de chaque rgion conomique du Royaume.

    Jusque-l, le recours en annulation pour excs de pouvoir contre les actes administratifs ntait ouvert que devant la Cour suprme ; or, compte tenu de linstallation de son sige Rabat, le nombre des requtes dont elle avait traiter tait bien en de des illgalits et des irrgularits que ladministration, de par les risques inhrents sa fonction, pouvait commettre soit dlibrment, soit par simple mgarde. Cependant, le plus intressant cest que les arguments que le regrett Souverain avait dvelopps pour justifier lide de leur cration taient en rapport direct avec la notion dEtat de droit et 4 A signaler que la question de lindpendance de ce Conseil na pas manqu de susciter certaines rserves. Dans ce sens, M. Boucetta, alors Secrtaire gnral du parti de lIstiqlal avait regrett la participation du pouvoir excutif au Conseil, voir le quotidien lopinion du 13 mai 1990, p. 1. La mme objection avait t formule par la Ligue marocaine de dfense des droits de lHomme, voir le quotidien Al Alam du 21 mai 1990, p. 11. 5 M. Amzazi, Code pnal, code de procdure pnale et droits de lHomme, voir Le Maroc et les droits de lHomme, Coll. Edification dun Etat moderne, 1994, p. 229 et suiv. 6 Dahir portant promulgation de la loi n 67-90 modifiant les articles du Code de procdure pnale, larticle 2 du dahir du 28 septembre 1974 et larticle 17 du dahir du 6 octobre 1972, B.O. n 4131 du 1er janvier 1992. 7 Circulaire du 24 avril 1991, n 24 , voir M.-J. Essaid, Le Conseil consultatif des droits de lHomme : Reprsentation des courants politiques, voir Le Maroc et les droits de lHomme, Coll. Edification dun Etat moderne, 1994, p. 434. 8 M. Mikou, Le Conseil consultatif des droits de lHomme, cration et vocation, voir Le Maroc et les droits de lHomme, Coll. Edification dun Etat moderne, 1994, p.p. 394 et 397.

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    lexercice de lautorit (9). Et, justement, forts des ides contenues dans le discours, les tribunaux, mis en place quatre annes plus tard, se sont employs briser tout un ensemble de tabous jusque-l ancrs dans les esprits du commun des Marocains.

    Non seulement les recours en annulation se multiplirent au point quen six annes dexercice les sept tribunaux administratifs eurent se prononcer sur plus de cinq fois le nombre des recours pour excs de pouvoir dont eut connatre la Cour suprme entre 1957 et 1994, soit sur une priode de trente sept ans, mais ils ont concern des domaines qui, quelques annes auparavant et, pour ainsi dire, la veille du discours, taient totalement absents de limagination des administrs.

    Qui et pari, ne serait-ce quen 1989, quun certain magistrat (10), non content de la dcision de dlgation prise par le ministre de la justice son sujet, en demanderait lannulation et obtiendrait gain de cause ? Quune tudiante de la facult des lettres de Rabat, arriverait faire annuler le retrait abusif de son admission un examen universitaire (11) ? Quune saisie-arrt serait prononce lencontre dune personne publique refusant lexcution dun jugement (12) ? Quun automobiliste, auteur dun excs de vitesse sur lautoroute reliant Rabat Casablanca, estimant juste titre illgal la saisie de son permis de conduire par les gendarmes chargs dassurer la surveillance de la circulation sur la voie publique, aurait droit rparation des dommages subis (13) ?

    Il ne sagit l que dexemples qui peuvent tre multiplis et qui dmontrent de manire claire et incontestable quen matire de justice administrative, des progrs normes ont t enregistrs au cours de ce dernier lustre ; ils permettent de soutenir en toute objectivit, et les jugements sont l pour appuyer laffirmation, que la voie tmraire dans laquelle se sont engags nos tribunaux administratifs semble en parfaite conformit avec lesprit dEtat de droit qui se dgage du discours royal du 8 mai 1990.

    - 2 -

    La rvision constitutionnelle de 1992 Avec la rvision constitutionnelle de 1992, le Maroc a introduit un certain nombre dinnovations qui, tout en prservant certains aspects accumuls au cours des sicles dhistoire, vont dans le sens du renforcement de lEtat de droit (14). Ce sont des innovations qui ont concern, nous semble-t-il, trois points apparemment anodins, mais dune importance capitale.

    9 Discours prcit, p. 50. 10 T.A., Rabat, 19 janvier 1995, El Ayadi, cette Revue, 1995, n 11, p. 69, note Benabdallah, p. 9. 11 T.A. Rabat, 15 fvrier 1996, Zarroud, cette Revue, 1997, n 18, p.173, note Benabdallah, p. 169. 12 Ordonnance en rfr du 24 septembre 1997, El Ansri c/ ORMVA du Loukos, cette Revue, 1998, n 23, p. 171, note Antari. 13 T.A. Rabat, 6 mai 1997, Benameur, cette Revue, 1998, n 25, p. 139, note Benabdallah. 14 K. Naciri, Aspects du renforcement de lEtat de droit dans la nouvelle constitution, voir Rvision de la Constitution marocaine de 1992, Coll. Edification dun Etat moderne, 1992, p. 97.

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    Il ne fait aucun doute que depuis le texte constitutionnel de 1962, le Maroc est attach la notion des droits de lHomme car en affirmant sa souscription aux principes, droits et obligations dcoulant des chartes des organismes dont il est un membre actif et dynamique, il sengageait ipso facto respecter la dclaration universelle des droits de lHomme, acte juridique le liant depuis son adhsion en 1956 lOrganisation des Nations Unies. Toutefois, et malgr cette vidence, on ne peut pas minimiser la raffirmation par la rvision de 1992 de lattachement aux droits de lHomme tels quils sont universellement reconnus. Sans doute, tant il est vrai que le verbe utilis ne doit pas tre sans signification, ne raffirme-t-on que ce qui a t dj affirm, mais travers cette mention, il y a lieu de relever une insistance du constituant mettre au frontispice de son texte une rfrence qui ntait pas clairement affirme dans les textes antrieurs et qui, au plus, ne pouvait que sen dgager. Ce faisant, il persiste et signe !

    Toujours sur le plan de la rvision constitutionnelle, un lment trs important est mentionner qui concerne les rapports entre le Roi et le pouvoir lgislatif.

    Juste pour mmoire, il apparat utile dindiquer que tant pendant la priode du protectorat que celle du lendemain du recouvrement de lindpendance, et plus prcisment jusquen 1962, le domaine de la loi relevait exclusivement du Roi. Ce nest alors quavec le premier texte constitutionnel que le Parlement en devint lattributaire. Cependant, en dpit de ce transfert, la promulgation de la loi vote par lorgane lgislatif tait la discrtion du chef de lEtat, constitutionnellement seul juge de lopportunit de son entre en vigueur (15). A ce sujet, la rvision de 1992, et linstar de ce qui a cours dans plusieurs dmocraties parlementaires, prcisa que la promulgation a lieu dans les trente jours qui suivent la transmission au gouvernement de la loi dfinitivement adopte. Les analystes ont trs peu fait tat de ce changement qui, il faut le dire, constitue...