Examens territoriaux de l’OCDE

ISBN 92-64-29832-004 2002 08 2 P

January 2000

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Examens territoriaux de l’OCDE

Canada


CanadaLa Canada peut se diviser en trois grandes régions : un corridor méridionalconcentrant toutes les zones métropolitaines importantes, une périphérie rurale noncontiguë aux zones très urbanisées et un sous-continent septentrional très isolé. Lesdisparités entre ces trois grandes régions ne diminuent pas mais se creusent plutôt.Ces déséquilibres affectent le potentiel de croissance du pays. Les opportunités dedéveloppement des régions se réduisent aussi du fait que les avantages comparatifslocaux ne sont pas suffisamment mis à profit. Dans de nombreuses régions, lafaiblesse des gouvernements infraprovinciaux est un obstacle au développement desprojets locaux, la diffusion des résultats de la recherche vers les PME est lente et ledialogue entre les firmes et les institutions d’enseignement insuffisant. Ce rapport meten lumière la nécessité pour les agences fédérales et les ministères sectorielsd’évaluer en permanence leurs politiques en fonction de leur impact sur ces grandesrégions afin d’améliorer la cohérence territoriale et de mieux ajuster les programmesaux conditions locales. Une présence plus affirmée du gouvernement fédéral dans letraitement des problèmes des métropoles dans un cadre négocié avec les autresacteurs du développement urbain pourrait contribuer à moderniser les politiquesconduites jusqu’à maintenant. Le rapport note aussi les progrès récents accomplis enmatière de politique rurale, tout en remarquant qu’une stratégie est toujours à définirdans certains domaines comme les aménités. Enfin, s’agissant du Grand Nord, lapriorité semble devoir être donnée à la résolution des problèmes de gouvernance.

L’Examen territorial du Canada s’inscrit dans un programme plus vaste d’Examensterritoriaux, aux niveaux national et régional, menés par le Comité des Politiques deDéveloppement Territorial de l’OCDE. L’objectif général des Examens territoriaux estde fournir des recommandations pratiques aux gouvernements.

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Canada

ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE

ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES

En vertu de l’article 1er de la Convention signée le 14 décembre 1960, à Paris,et entrée en vigueur le 30 septembre 1961, l’Organisation de Coopération et deDéveloppement Économiques (OCDE) a pour objectif de promouvoir des politiquesvisant :

– à réaliser la plus forte expansion de l’économie et de l’emploi et uneprogression du niveau de vie dans les pays Membres, tout en maintenantla stabilité financière, et à contribuer ainsi au développement de l’économiemondiale ;

– à contribuer à une saine expansion économique dans les pays Membres,ainsi que les pays non membres, en voie de développement économique ;

– à contribuer à l’expansion du commerce mondial sur une base multilatéraleet non discriminatoire conformément aux obligations internationales.

Les pays Membres originaires de l’OCDE sont : l’Allemagne, l’Autriche, laBelgique, le Canada, le Danemark, l’Espagne, les États-Unis, la France, la Grèce,l’Irlande, l’Islande, l’Italie, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas, le Portu-gal, le Royaume-Uni, la Suède, la Suisse et la Turquie. Les pays suivants sontultérieurement devenus Membres par adhésion aux dates indiquées ci-après : leJapon (28 avril 1964), la Finlande (28 janvier 1969), l’Australie (7 juin 1971), laNouvelle-Zélande (29 mai 1973), le Mexique (18 mai 1994), la République tchè-que (21 décembre 1995), la Hongrie (7 mai 1996), la Pologne (22 novembre 1996),la Corée (12 décembre 1996) et la République slovaque (14 décembre 2000).La Commission des Communautés européennes participe aux travaux del’OCDE (article 13 de la Convention de l’OCDE).

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Canada

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Avant-propos

La mondialisation des échanges et de l’activité économique met de plus enplus à l’épreuve la capacité des économies régionales à s’adapter et à exploiterou simplement à conserver leur avantage concurrentiel. Les écarts de perfor-mance entre les régions tendent à se creuser et le coût du maintien d’une certainecohésion augmente. En revanche, l’évolution technologique rapide, l’élargis-sement des marchés et une demande accrue de savoir offrent de nouvellesoccasions de développement local et régional qui supposent toutefois un inves-tissement accru de la part des entreprises, une réorganisation du travail et de laproduction, une valorisation des compétences et une amélioration de l’environ-nement local.

Face à ce changement et à ces perturbations, les régions suivent des voiestrès différentes. Certaines négocient bien la phase actuelle du cycle de croissanceet conduisent la croissance. D’autres réussissent moins bien à attirer à elles leséchanges et les activités économiques supplémentaires. De nombreux territoiresmal reliés aux sources de la prospérité, souffrant de problèmes écologiquesd’environnement, d’émigration (des jeunes, notamment) et d’une insuffisanced’infrastructures et d’investissements privés, ont quelques difficultés à suivre latendance générale. Dans le même temps, les administrations centrales ne sontplus les seuls prestataires de la politique territoriale. Il faut réévaluer non seule-ment la répartition verticale du pouvoir entre les différents niveaux de gouverne-ment, mais aussi la décentralisation des ressources budgétaires, pour mieuxrépondre aux attentes du public et accroître l’efficacité des politiques. Toutes cestendances conduisent les autorités publiques à repenser leurs politiques etstratégies.

Le Comité des politiques du développement territorial (TDPC) a été créé audébut de 1999 pour offrir aux gouvernements une tribune où discuter des pro-blèmes évoqués ci-dessus. A l’intérieur de ce cadre, le CPDT a adopté unprogramme de travail essentiellement axé sur l’examen des politiques territo-riales des pays Membres et l’évaluation de l’impact de ces politiques au niveaurégional. Les objectifs de tels examens sont multiples : a) établir la nature etl’ampleur des défis territoriaux au moyen d’un cadre d’analyse commun ; b) aiderles gouvernements à évaluer leurs politiques territoriales et à les améliorer ;

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Examens territoriaux de l’OCDE : Canada

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c) évaluer la répartition des compétences et des ressources entre les différentsniveaux de gouvernement ; et d) identifier et diffuser l’information sur lespratiques exemplaires en matière de gestion publique.

Le Secrétariat du CPDT produit deux types d’examens :

Des examens territoriaux au niveau national. Demandés par les autorités nationales,ces examens analysent l’évolution des performances régionales et des cadres ins-titutionnels, tout en se focalisant sur les politiques visant à réduire les disparitésterritoriales et à aider les régions à développer des avantages relatifs. Ils seconcentrent également sur le cadre de gouvernance, sur l’impact des politiquesnationales non territoriales sur les entités infranationales, de même que sur lesaspects spécifiques du fédéralisme fiscal. Le rapport final analyse les questionsdonnant lieu à controverses et propose des recommandations en matière de poli-tique territoriale.

Des examens territoriaux au niveau régional. Demandés par les autorités infra-nationales (locales ou régionales) avec l’accord des autorités nationales, cesexamens se concentrent sur les stratégies de développement de l’entitécorrespondante. En particulier, ils établissent le rôle des principaux facteursdémographiques, socio-économiques, environnementaux, technologiques etinstitutionnels dans l’explication des performances des régions. Ils fournissentégalement une analyse comparative avec des régions du même type et utilisent, àcet effet, la typologie établie par le Secrétariat.

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Remerciements

Cet examen a été cofinancé par sept ministères et agences du gouvernementfédéral, notamment Agriculture et Agro-alimentaire Canada sous le Secrétariatrural ; l’Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA) ;Développement économique Canada pour les régions du Québec (DECQ) ;Développement des ressources humaines Canada ; les Affaires indiennes et duNord ; Industrie Canada sous l’Initiative fédérale du développement économiquedans le nord de l’Ontario (FedNor) ; Diversification de l’économie de l’Ouest(DEO) ; et le Secrétariat de l’OCDE.

Nous tenons à remercier tout particulièrement M. Jean-Guy Saint-Martin, sous-ministre adjoint à Développement économique Canada et Mme Lyne Robinson-Dalpé, Conseillère à Développement économique Canada, tous deux Délégués duCanada auprès du Comité des politiques de développement territorial de l’OCDE.

Les informations socio-économiques, analyses et statistiques ont été tiréesd’un rapport général préparé par les autorités canadiennes.

Les informations générales complémentaires ont été fournies par :Dr Andrew Ryder, professeur de géographie à l’université de Portsmouth (Royaume-Uni) ; Thomas G. Johnson, directeur du Centre d’analyse des politiques pour lescommunautés à l’université de Missouri-Columbia (États-Unis) ; Howard Allen Cher-nick, professeur d’économie à Hunter College, et membre de la Graduate Faculty inEconomics, City University-New York (États-Unis) ; Cynthia Ghorra-Gobin, profes-seur à Sciences-Po Paris et directeur de recherche au Centre national de la recher-che scientifique (CNRS) (France). Mmes Aurélie Hariton, Isabelle Saint-Mézard etPhilippa Michel-Finch ont également contribué au rapport.

L’examen a été réalisé et coordonné par M. Patrick Dubarle et Mme LamiaKamal-Chaoui, Administrateurs, avec la contribution de M. Hansjörg Blöchliger etMlle Soo-Jin Kim, sous la direction de M. Mario Pezzini, Chef de la Division desexamens territoriaux et de la gouvernance de l’OCDE.

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Table des matières

Évaluation et recommandations .............................................................................................. 11

Chapitre 1. Tendances et disparités territoriales ............................................................... 27

Les principales tendances économiques au niveau territorial ................................... 27Les avantages comparatifs des régions et les grands problèmes auxquels

elles sont confrontées ................................................................................................... 52

Chapitre 2. Stratégie et politiques de développement territorial ................................... 79

Évolution de la politique régionale ................................................................................ 80Mise en œuvre de la politique régionale : le profil des agences et leurs résultats . 84Programmes nationaux à incidence territoriale : l’exemple des infrastructures et des TIC 135En résumé .......................................................................................................................... 140

Chapitre 3. Les enjeux de la politique urbaine ................................................................... 147

Principales politiques pour les zones urbaines ............................................................ 148Repenser la politique urbaine au niveau fédéral ......................................................... 178

Chapitre 4. Politiques en faveur des régions rurales et des Territoires du Nord ......... 191

Politiques en faveur des régions essentiellement rurales .......................................... 192Politiques en faveur des Territoires du Nord ................................................................ 208Populations autochtones : défis et politiques .............................................................. 220

Chapitre 5. Fédéralisme financier et réformes métropolitaines ...................................... 241

Contexte institutionnel ..................................................................................................... 242Fédéralisme financier (décentralisation des recettes et des dépenses) .................. 244Péréquation financière ..................................................................................................... 249Aide sociale et assurance-emploi ................................................................................... 261Réformes des politiques actives du marché du travail ................................................ 263Gouvernance municipale ................................................................................................. 266Regroupement en zones métropolitaines ..................................................................... 272Conclusions ........................................................................................................................ 283

Références ................................................................................................................................. 289

Liste des tableaux

1. Population des huit principales régions métropolitaines ........................................... 412. Évolution du revenu par habitant par type de région, 1981-1996 .............................. 453. Indices des disparités régionales ................................................................................... 464. Emploi et dynamique du chômage, 1981-1996 ............................................................. 485. Taux d’échec des créations d’entreprises, par provinces, 1983-1997 ........................ 90

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6. Le problème des sans-abri dans certaines villes métropolitaines du Canada ........ 1597. Affectation des fonds de l’Initiative de partenariats en action communautaire

dans les 10 villes les plus touchées par le problème des sans-abri ..................... 1608. L’emploi dans la fonction publique du gouvernement du Nunavut ......................... 2159. Comparaison des systèmes de péréquation financière .............................................. 257

10. Recettes des gouvernements municipaux au Canada, 1995-1999 .............................. 26811. La taxe foncière dans les pays fédéraux de l’OCDE, 1997 .......................................... 26912. Pouvoir fiscal des municipalités au Canada et aux États-Unis ................................... 27013. Répartition des dépenses des autorités municipales

par province et par territoire, 1997 ............................................................................. 272

Liste des encadrés

1. Géographie, population et structure administrative du Canada ............................... 28 2. Les unités territoriales au Canada .................................................................................. 39 3. Structure économique et spécialisation des trois principales RMR .......................... 54 4. Rapports entre le centre-ville et la périphérie

dans les régions métropolitaines des États-Unis et du Canada ............................. 60 5. La population âgée au Canada ....................................................................................... 66 6. Les priorités et la vision stratégique canadiennes ...................................................... 82 7. La formation à l’entreprenariat dans les provinces de Nouvelle-Écosse

et de Terre-Neuve et Labrador .................................................................................... 89 8. Modernisation et développement de l’industrie pétrolière et gazière

à Terre-Neuve et Labrador et en Nouvelle-Écosse ................................................... 929. Le Programme INTERREG de l’Union européenne ...................................................... 99

10. Le problème de la démographie au Québec ................................................................ 10111. Les grands programmes d’aide de DEC ........................................................................ 10312. La politique d’éducation et de formation des jeunes au Québec ............................. 10813. MIRARCO, modèle de grappe industrielle .................................................................... 11714. Renforcer l’apprentissage organisationnel et les systèmes d’innovation dans l’Ontario 12115. Gérer la croissance : l’exemple de Calgary Inc. ............................................................ 12816. Une action ambitieuse : les centres d’expertise en Finlande .................................... 13417. Le plan d’utilisation des sols .......................................................................................... 15318. Les différentes approches de mise en œuvre de l’IPAC par les collectivités .......... 16219. La stratégie de développement économique de Toronto .......................................... 17520. Les Ententes sur le développement urbain dans les provinces de l’Ouest ............ 18021. Cadre d’action fédéral à l’intention du Canada rural ................................................... 19522. Comparaison des problèmes de gouvernance dans les Territoires du Nord

et au Groenland ............................................................................................................. 21823. Exemples de résultats positifs du plan d’action à long terme

pour les questions autochtones .................................................................................. 22824. La politique mexicaine à l’égard des indigènes ........................................................... 23025. Accord-cadre définitif et accords d’autonomie gouvernementale au Yukon ............ 23526. Transferts du niveau fédéral au niveau provincial ....................................................... 25027. Ressources naturelles et péréquation ........................................................................... 25528. Rappel historique comparatif des regroupements ...................................................... 27329. Égalisation des niveaux de services et des coûts dans les regroupements

de zones à faible et à forte densité de population ................................................... 28130. Organisation municipale et équivalence fiscale en Colombie-Britannique ............. 282

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Table des matières

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Liste des figures

1. Provinces et territoires du Canada ................................................................................. 282. Schéma de peuplement des provinces et des territoires

du Canada, 1999 ............................................................................................................ 293. Produit intérieur brut par secteur d’activité, 1998 ........................................................ 314. L’investissement direct des États-Unis dans les provinces

et territoires du Canada, 1998 ...................................................................................... 345. PIB et PIB par habitant, par province et par territoire, 1999 ....................................... 356. Taux de chômage par province et par territoire, 2000 ................................................. 367. Évolution du peuplement depuis 1851 ......................................................................... 388. Typologie des divisions de recensement canadiennes, 1996 .................................... 409. Distribution de la population par type de région ........................................................ 42

10. Croissance démographique, 1981-1996 .......................................................................... 4211. Migration nette dans les provinces canadiennes entre 1991 et 1996 ........................ 4312. Revenu total par habitant, 1980-1995 ............................................................................. 4413. Revenu par habitant dans les régions essentiellement urbaines

et intermédiaires, 1995 ................................................................................................. 4514. Revenu par habitant dans les régions essentiellement rurales, 1995 ....................... 4715. Contribution des RMR à la démographie et à la croissance

de leur province ............................................................................................................ 4816. Évolution de l’emploi et ruralité, 1986-1996 ................................................................. 4917. Évolution du chômage et ruralité, 1986-1996 ................................................................ 5018. Évolution de l’emploi dans les huit principales RMR, 1981-1996 .............................. 5319. Part des RMR dans l’emploi, par type d’activité ........................................................... 5620. Minorités visibles, chiffres actuels et projetés ............................................................. 5721. Populations autochtones en milieu urbain, 1996 .......................................................... 5822. Utilisation d’Internet en fonction de la taille de la population, 1998 ........................ 6923. Subventions aux entreprises par habitant

dans les provinces canadiennes, 1998 ....................................................................... 8724. Capital-risque sous contrôle, évolution entre 1991 et 1999 ........................................ 10925. Capital-risque sous contrôle, par habitant, 1998-1999 ................................................. 11026. Contributions fédérales aux réseaux routiers provinciaux, 1974-1975 et 2002-2003 20027. Population autochtone par classe d’âge comparée

à la population non autochtone dans les régions essentiellement rurales .......... 22228. Ratios de décentralisation, 1997 ..................................................................................... 24529. Part du gouvernement fédéral dans les recettes fiscales ............................................ 24830. Transferts fédéraux aux provinces, 2000-2001 ............................................................... 25231. Disparités de capacité de recette des provinces ......................................................... 25332. Convergence des disparités de recette fiscale ............................................................. 25933. Évolution des disparités de revenu après impôt ......................................................... 26034. Redistribution des recettes fiscales dans les pays fédéraux de l’OCDE, 1997 ......... 267

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Évaluation et recommandations

Les fluctuationsde l’économie ontdes conséquences

différentes selonles provinces…

Ces dix dernières années, l’économie canadienne aconnu un solide rétablissement par rapport aux périodesd’ajustement antérieures difficiles, notamment la graverécession du début des années 1990 et par rapport à desturbulences provoquées par les crises asiatique et russeplus tard dans la décennie. Le PIB a terminé la décenniesur une note positive. Depuis l’an 2000 toutefois, il enre-gistre une décélération sous l’effet du ralentissement auxÉtats-Unis, ces derniers absorbant plus de 80 % des expor-tations canadiennes. Les provinces qui exportent le plusvers les États-Unis, telles que l’Ontario, la Saskatchewan, leNouveau-Brunswick, l’Alberta et le Québec, ont été davan-tage touchées que les autres. Cependant, le pays dans sonensemble devrait retrouver une trajectoire de croissanceplus satisfaisante en 2002 et en 2003.

… une nouvellepolitique

territoriale estdonc nécessaire.

La plupart des fondamentaux macro-économiquesétant désormais en place, l’approche adoptée par legouvernement vise à trouver de nouvelles opportunités dedéveloppement, comme cela a été souligné dans ledernier Discours du Trône en 2001. Les produits de basedemeurent un secteur important des exportations, maisl’économie du Canada est de moins en moins dépendantedes ressources. Il convient donc de valoriser les avantagescomparatifs potentiels dans la production industrielle etles services, ainsi que de réduire les goulots d’étrangle-ment (la faiblesse des grappes d’entreprises, la valorisa-tion des ressources naturelles, etc.) qui pourraient freinerle processus de développement. Comme ceux-ci sontsouvent de nature régionale ou locale, la stratégie à menerdevrait en conséquence attribuer un rôle plus important

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aux politiques territoriales. Ceci conduira à réviser lesapproches antérieures et à mettre en place un ensemblede politiques en direction des provinces et des macro-régions fonctionnelles.

Les mécanismesde péréquation

ont contribuéà réduire les

disparités entreles provinces,

mais de nouveauxschémas

territoriaux sontapparus.

Longtemps après que le programme de péréquationfiscale du Canada ait été instauré en 1957, la politiqueéconomique régionale a mis l’accent sur les transferts depéréquation entre provinces afin d’assurer le même niveaude services publics essentiels dans tout le pays. Cetobjectif a été en grande partie atteint dans le cas desprovinces, même si les capacités fiscales après péré-quation demeurent et se sont même accrues dans lesannées 1990. En revanche, les disparités économiquesentre les provinces, par exemple s’agissant de leurs capa-cités fiscales d’avant péréquation ou de leur PIB parhabitant, sont restées importantes, ceci en dépit d’un phé-nomène de convergence économique qui s’est manifestéjusqu’au début des années 1990. Depuis, les disparités ontfluctué sans que l’on puisse déceler une tendance précise.Si les disparités entre les provinces se sont réduites, ellespersistent entre différentes catégories de régions au seindes territoires et des provinces, et plus particulièremententre trois grands types de macrorégions fonctionnellesqui semblent émerger désormais, à savoir : i) les grandscentres métropolitains généralement proches de lafrontière avec les États-Unis, notamment leurs zonesd’influence périphériques (les régions rurales adjacentesaux centres métropolitains) ; ii) les régions rurales non adja-centes aux régions métropolitaines qui ont généralementune structure d’habitat contiguë ; et enfin iii) l’immenserégion très faiblement peuplée qui s’étend au nord desprovinces et dans les trois territoires.

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Les villescanadiennes,

qui concentrentla majorité de

la population etde la production,sont confrontées

à de nouveauxdéfis en matièrede compétitivité

et de fiscalité.

Une évolution structurelle de long terme a entraînédes changements géographiques significatifs. Aujourd’hui,plus de 85 % de la population canadienne vit le long de lafrontière avec les États-Unis, en majorité dans des régionsurbaines et intermédiaires et dans un nombre limité dezones métropolitaines et dans leur périphérie. Les grandesvilles canadiennes ont été affectées par plusieurs ten-dances troublantes dans les années 1990 : la persistancede la pauvreté en dépit de la récente reprise économique,la multiplication du nombre de quartiers très défavoriséset l’augmentation du nombre des sans-abri dans plusieursgrandes villes canadiennes. Dans le même temps, lesgrandes villes apparaissent de plus en plus comme lesacteurs principaux de l’économie nationale : la moitié ouplus du PIB de provinces telles que l’Ontario, le Québec, laColombie-Britannique et le Manitoba est désormais géné-rée par une seule région métropolitaine (respectivementToronto, Montréal, Vancouver et Winnipeg). Ces villes sontde plus en plus amenées à se livrer concurrence, entreelles et avec les autres villes dans le monde, pour attirerles investissements dans les secteurs innovants et lesactivités fondées sur le savoir. Dans le même temps, ellesdoivent moderniser leurs systèmes de transport, qui ontété négligés au cours de la décennie précédente, reva-loriser leurs friches urbaines, contenir l’étalement urbain etfaire face à de nouveaux problèmes sociaux liés au surcroîtde densité de population, à l’immigration, à la concen-tration de la pauvreté et à la présence de quartiers défavo-risés. Ces nouveaux enjeux apparaissent dans un contextede restrictions budgétaires au niveau fédéral affectant lestransferts vers les provinces, et de décentralisation desdépenses dans le secteur social et le secteur des infrastruc-tures de certaines provinces vers le niveau municipal, danscertains cas sans transfert des ressources correspondantes.Les municipalités, notamment les grandes villes créées parla législation provinciale, opèrent en outre dans un cadrefiscal étroitement contrôlé, qui repose sur la législationprovinciale. A de rares exceptions près, les compétencesfiscales des municipalités se limitent aux taxes foncières,qui représentaient 55 % du total des recettes municipalesen 1999.

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Une réponseà ces problèmes

a souvent étécherchée dans

les regroupementsde municipalités.

Pour faire face à ces problèmes, on s’est de plus enplus orienté dans les années 1990 vers les regroupementsde municipalités (avec par exemple, la création de la muni-cipalité régionale de Halifax en 1996, celle de la nouvelleCité de Toronto en 1998 et celle du Grand Montréalen 2002). Ces fusions sont encouragées parce qu’elles sontcensées réduire les gaspillages, améliorer la responsabili-sation, générer des économies d’échelle ou de gamme enmatière d’offre de services, permettre une répartition pluséquitable de la charge fiscale et contribuer à une plusgrande capacité d’aménagement spatial. Par ces regroupe-ments, les gouvernements provinciaux cherchent à surmon-ter la pression exercée conjointement par le morcellementbudgétaire des métropoles, la délégation dans certains casdes responsabilités des provinces et la faiblesse despouvoirs au niveau municipal. L’objectif est aussi derééquilibrer la croissance de la population et les schémasde stratification sociale dans les régions métropolitaines.Les regroupements n’ont toutefois pas été unanimementappréciés par les municipalités, urbaines ou suburbaines,qui y ont perdu de leur indépendance.

Le développementde collaborations

horizontalessouples

et fonctionnellesn’en demeure pasmoins nécessaire.

Tous ces regroupements étant encore très récents, ilest difficile d’en évaluer les effets. Cependant, les résultatsobtenus jusqu’à présent semblent mitigés. Aucune réduc-tion de coûts ou augmentation de la qualité n’est pourl’heure observable. En outre, si le processus de regroupe-ment a probablement eu pour effet de réduire la concur-rence fiscale et d’atténuer la ségrégation sociale de part etd’autre des lignes de partage géographiques, nombreuxsont les objectifs qui auraient pu être atteints grâce à unecollaboration intercommunale volontaire sur des basesfonctionnelles. La fusion de municipalités en difficultéfinancière ne débouche pas nécessairement sur la créationd’une ville puissante. Dans d’autres pays, les collabora-tions volontaires ou horizontales ont abouti à de bonsrésultats, notamment en encourageant une plus grandeparticipation citoyenne. En fait, les regroupements et lataille même des nouvelles méga-cités pourraient, à longterme, réduire l’influence des citoyens au niveau muni-cipal, mais mieux faire percevoir les problèmes urbains auxniveaux provincial et fédéral.

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Les autoritésfédérales

pourraientintervenirdavantage

dans les affairesurbaines sur un

mode contractuel.

Les questions urbaines n’ont pas été au cœur des pré-occupations fédérales depuis la fin des années 1970. Lesaffaires municipales (et les affaires des villes) relèventcertes de la compétence des provinces, mais la Constitu-tion n’interdit pas à l’administration fédérale de s’occuperdes affaires municipales, à condition de respecter pleine-ment les attributions des provinces. L’action fédérale rela-tive aux questions urbaines suit aujourd’hui une nouvellelogique qui, loin de reproduire les techniques de gestioncentralisée, propose au contraire une approche renouveléedes politiques territoriales. De fait, le gouvernement fédé-ral est déjà présent sur le front urbain à plusieurs égards.L’Initiative en faveur des sans-abri promeut une coopéra-tion novatrice et progressiste entre les acteurs locaux et legouvernement pour s’occuper des priorités locales face auproblème des sans-abri. Il existe également des accordsformels entre les trois niveaux de gouvernement, les plusimportants étant le programme d’Infrastructures Canada etles trois Accords de développement urbain dans l’ouest dupays. Néanmoins, deux de ces trois accords tripartites n’ontpas d’aspects financiers et le troisième vient juste d’expi-rer. Ces « accords contractuels » entre les trois niveaux degouvernement pourraient favoriser à l’avenir les investisse-ments locaux et les projets de développement, tout enremplaçant les modèles hiérarchiques de gouvernance.Plus précisément, dans certains domaines, des mécanis-mes institutionnels plus formels relatifs à des partenariatsspécifiques entre les trois niveaux de gouvernement pour-raient être bénéfiques. Pour fonctionner dans de bonnesconditions, ces accords devront être promus dans un cadreincitatif. Un processus structuré de négociations devra êtreétabli avec des objectifs clairs, un calendrier précis et desméthodes de suivi et d’évaluation. Étant donné que diffé-rents acteurs participent à l’élaboration des projets, ceux-cidevront être ajustés aux conditions locales. Enfin, commecela a été fait pour les zones rurales, une « lentilleurbaine » pourrait améliorer l’offre de services des minis-tères fédéraux.

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Les régions ruralesfont désormais

l’objet d’un grandnombre

de programmes…

La « lentille rurale », qui s’efforce d’évaluer tous lesprogrammes fédéraux dans la perspective des populationsrurales, a permis d’introduire des changements dansplusieurs ministères fédéraux et d’améliorer les servicesofferts aux régions rurales. Contrairement aux zonesurbaines, l’intérêt fédéral pour les zones rurales estdemeuré fort. Cela fait maintenant plusieurs décennies queles autorités fédérales interviennent par le biais deprogrammes de développement économique en faveur deces régions. Nombre de ces programmes sont destinés à unsecteur déterminé : l’agriculture, la foresterie, la pêche,l’énergie ou les industries extractives. Comme cetteapproche sectorielle est souvent mal adaptée au contextelocal, de nouvelles mesures ont été prises après leDiscours du Trône de 1996. Un Secrétariat rural a été crééet un Partenariat rural canadien a été mis en place, avecpour mission de promouvoir le dialogue et la concertationavec la population rurale. Ce processus a finalementdébouché sur le lancement d’un Plan fédéral d’action enmilieu rural. Ces initiatives ont été d’autant mieuxaccueillies que de leur côté la plupart des provinces n’ontpas élaboré de politiques très actives en la matière. Lespartenariats entre les niveaux fédéral et provincial ont rela-tivement bien fonctionné. Les régions rurales ont égale-ment bénéficié d’un soutien accru de 35 %, grâce auxProgrammes d’aide au développement des collectivitéscontenu dans le budget fédéral de l’an 2000 et à plusieursautres programmes, tels le Programme d’accès commu-nautaire et le Programme des Collectivités ingénieuses, quivisent à favoriser la diffusion des technologies de l’informa-tion, ou encore le programme Infrastructures Canada.

… mais lesfinancements

restent modestes,notamment pour

les « politiquesrurales actives »,

telles quela valorisationdes aménités.

Les efforts déployés pour traiter un large éventail deproblèmes ruraux, pour mieux évaluer les besoins de lapopulation rurale et pour veiller à la cohérence des initia-tives sont certes d’un grand mérite, mais il convient desouligner qu’ils n’ont reçu pour l’heure qu’une assistancefinancière minimale. La politique de développement ruralreçoit un financement fédéral relativement limité et l’initia-tive demeure sous l’égide du ministère de l’Agriculture etde l’Agro-alimentaire, même si la question rurale n’est plus

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aujourd’hui synonyme d’agriculture. Peut-être l’évolutiondu Canada vers une politique rurale fondée sur le contextelocal implique-t-elle un détachement par rapport à l’agri-culture. Au nombre des autres lacunes figurent l’insuffi-sance des mesures de soutien à la gouvernance locale et lafaiblesse de l’approche démographique. En outre, lesmesures apportées par les pouvoirs publics en faveur desgains de productivité et de l’innovation s’avèrent parfoistrop restreintes. Enfin, il y a peu ou pas d’éléments indi-quant que la protection ou la création d’aménités soit unepriorité des politiques rurales, au niveau fédéral ou provin-cial. En dépit de l’implication de nombreux acteurs dansles projets d’aménités, une stratégie nationale fait toujoursdéfaut.

Les politiqueshorizontales

jouent désormaisun plus grand

rôle, mais il fauts’employerà renforcer

la gouvernancelocale.

Bien que le Canada ait accompli d’importants progrèsdans la mise en place de politiques fondées sur le contextelocal, notamment avec la création d’un Partenariat ruralet de plusieurs autres initiatives corollaires, les politiquessectorielles sont toujours aussi nombreuses. L’élémenthorizontal a simplement été ajouté à la structure sectoriellesous-jacente. Les insuffisances en matière de gouvernancelocale restent le talon d’Achille du développement local etrural. Des solutions plus durables doivent être trouvéespar le biais d’initiatives des collectivités locales. Si lespouvoirs décisionnels ne sont pas modifiés à ce niveau, lespolitiques de développement économique parviendrontdifficilement à dépasser la question de la répartition descompétences entre le gouvernement fédéral et les pro-vinces, et donc à devenir plus efficaces.

Les transfertsfédéraux

aux Territoiresdu Nord sont

nécessaires, maisleur impact à longterme devrait être

soigneusementévalué.

Les trois Territoires du Nord du Canada constituent uncas particulier. Plus de la moitié de la population estautochtone et les conditions géographiques et climatiquesy sont extrêmes. Leurs économies dépendent pour unelarge part de l’extraction de ressources non renouvelables.Le nord du pays dispose de ressources importantes enminerai, en pétrole et en gaz, et grâce à de nouvellesdécouvertes minières, le Canada est en passe de devenirle premier producteur de diamant au monde. Celareprésente un potentiel important pour la croissance éco-nomique, mais aussi une menace pour l’environnement.

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L’économie des Territoires du Nord canadien est égale-ment dépendante du secteur public, l’État étant le premieremployeur à tous les niveaux. Sans la mise en place d’unebase d’impôt, la croissance ne sera pas durable. Parailleurs, à l’instar du Groenland, les Territoires du Nordsont fortement dépendants des transferts du gouverne-ment fédéral. La part de ces transferts dans le revenu totaldes territoires s’élève à 64 % au Yukon, 75 % dans lesTerritoires du Nord-Ouest et jusqu’à 90 % au Nunavut. Along terme, les transferts peuvent engendrer des effetsnégatifs sur l’économie, similaires à ceux observés dans lespays producteurs de pétrole où les salaires dépassent lesniveaux de productivité et entraînent ainsi une baisse de lacompétitivité.

L’achèvementdu processus

de dévolution etla résolution desautres questionsde gouvernance

sont un préalableà l’élaborationd’une stratégiepolitique pour

le Nord.

La stratégie du gouvernement fédéral dans lesTerritoires du Nord est traditionnellement mise en œuvrepar le ministère des Affaires indiennes et du Nord cana-dien (AINC). AINC a ouvert des bureaux régionaux dans lestrois territoires afin d’accroître la capacité d’écoute del’administration. Au cours de la dernière décennie, la poli-tique fédérale s’est appuyée sur la dévolution des respon-sabilités aux gouvernements territoriaux et jusqu’à présent,ce processus a été une réussite. Néanmoins, le transfert dela responsabilité de la gestion du territoire et des res-sources demeure inachevé et il doit être poursuivi. Ceprocessus s’effectue à des rythmes différents selon lesterritoires et le gouvernement fédéral détient encorel’autorité constitutionnelle ultime dans les territoires.Contrairement à la création des provinces où les responsa-bilités sont pour la plupart mandatées par la Constitution,les négociations entre Ottawa et les territoires conduisent àtrois versions distinctes du fédéralisme. Ces processus doi-vent cependant s’appuyer sur des principes communs,notamment sur le principe de subsidiarité qui doit s’appli-quer de façon aussi précise que possible à la répartitiondes responsabilités. Dans ce contexte, il convient derenforcer les mesures de valorisation et de formation desressources humaines de la plupart des programmes fédé-raux destinés aux Territoires du Nord, ceci afin d’augmenterl’efficience des gouvernements locaux et de soutenir lesefforts de ces mêmes gouvernements en faveur d’une plus

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grande représentation des populations autochtones ausein de leur administration. Accroître l’offre de main-d’œuvre qualifiée est en outre indispensable pour pro-mouvoir le développement d’un secteur privé compétitifdans des industries telles que la pêche, les mines, l’éner-gie, la construction et le tourisme. L’expérience d’autresterritoires, comme le Groenland au Danemark, montre qu’ilest particulièrement difficile pour un territoire de réussir latransition vers une économie de marché compétitive si ledéveloppement des ressources humaines ne fait pasl’objet d’un effort important. La conclusion d’accordsd’autogestion et la résolution des conflits sur la propriétéde la terre permettent d’éliminer les incertitudes chez tousles participants au processus, ce qui est essentiel pourcréer un environnement propice aux investissements. Parconséquent, les territoires devraient s’attacher en toutpremier lieu à trouver des solutions aux problèmes degouvernance, pour mener à bien leurs stratégies de déve-loppement économique.

La décentralisationa par ailleurs placé

les provinces enmeilleure position

pour prendredes initiatives

en matièrede développement

territorial et misl’accent surles relations

verticales avecle gouvernement

fédéral.

Les processus de décentralisation ne sont pas can-tonnés aux seuls territoires. Toutes les provinces ontaccru leurs responsabilités de façon significative desannées 1950 jusqu’aux années 1970, et elles représententaujourd’hui près de 40 % du pouvoir fiscal et des dépensesde la Confédération, ce qui fait du Canada l’un des pays lesplus décentralisés de l’OCDE. Le transfert de compétencesdu niveau national au niveau infranational a continué dansles années 1990, même si ce fut à un rythme plus lent. Lesprovinces ont bénéficié d’une autonomie fiscale accruegrâce à de récentes réformes budgétaires et se sont vuconfier davantage de responsabilités en matière d’aidesociale. La nouvelle concurrence entre les provinces et lesÉtats américains voisins, qui est apparue à la suite del’Accord de libre-échange nord-américain, a accompagné leprocessus de décentralisation et d’élargissement despouvoirs des provinces et pourrait finir par avoir des consé-quences à long terme. L’intégration de plus en plus pous-sée des provinces canadiennes au marché nord-américainpourrait par exemple soumettre la Confédération à destensions. Certaines provinces mènent une politique activede concurrence fiscale en abaissant leurs taux d’imposition.

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Les provinces élaborent de plus en plus leurs politiqueséconomiques et régionales en fonction de la situation desÉtats américains voisins plutôt que de celle des autres pro-vinces canadiennes. De surcroît, les cycles économiquessemblent devenir de plus en plus spécifiques à chaqueprovince. Un enjeu fondamental pour l’avenir sera donc deparvenir à concilier décentralisation, concurrence territo-riale et cohésion nationale.

Les programmesdes agences

fédérales mettentmaintenantl’accent sur

le développementendogène…

Au niveau fédéral, les politiques de développementterritorial ont pris de nouvelles orientations. Le principalobjectif de l’intervention fédérale dans les régions et terri-toires n’est plus de promouvoir la redistribution entre lesprovinces, mais d’exploiter au mieux les avantages compa-ratifs locaux. Cette tendance, qui semble aujourd’hui s’affir-mer, était déjà observable après le Discours du Trônede 1986, lorsque la politique régionale a été décentraliséeet que quatre agences fédérales de développement régio-nal ont été créées : l’Agence de promotion économiquedu Canada atlantique (APECA) pour les provinces del’Atlantique, l’Initiative fédérale de développement écono-mique pour le nord de l’Ontario (FedNor), Développementéconomique Canada (DEC) pour les régions du Québec etDiversification de l’économie de l’Ouest Canada (DEO)pour les quatre provinces de l’Ouest. Par conséquent,l’évaluation de la politique territoriale impose d’examinerles programmes et stratégies de ces agences dans lecontexte régional et provincial qui est de leur ressort, touten notant leur contribution à la compétitivité régionale. Sila décentralisation permet une plus grande flexibilité pourgérer des problèmes régionaux spécifiques, les initiativesdes agences doivent être compatibles avec les politiquesfédérales horizontales et les programmes sectoriels deportée territoriale.

… en adoptantun cadre

stratégiquecommun.

Les politiques de compétitivité mises en œuvre parles quatre agences se sont modifiées avec le temps, maissouvent de façon convergente. Tout d’abord, dans toutesles régions, l’aide directe aux entreprises a diminué et aété réorientée vers les petites et moyennes entreprises(PME), sous forme de crédits remboursables et d’initiatives

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non financières plutôt que par le biais de subventions. Ensecond lieu, l’assistance aux communautés (ou au proces-sus de développement communautaire) s’est accrue (entermes relatifs). Par exemple, les programmes d’aide audéveloppement des collectivités, initialement créés ausein du ministère de l’Emploi et de l’Immigration, ont ététransférés aux agences de développement régional, quisont maintenant responsables de leur coordination avecles autres programmes. Cette initiative réduite au départ àquelques communautés a vu son champ régional s’élargiret couvre maintenant l’ensemble des zones rurales et éloi-gnées au sein des provinces. Troisièmement, les accordsentre les gouvernements provinciaux et fédéral, qui étaientautrefois organisés dans un cadre précis et contraignant,font l’objet depuis le milieu des années 1990 de négo-ciations à la carte. Cette approche moins systématiquepermet de gagner en souplesse et de s’adapter à descirconstances et à des priorités changeantes. Enfin, lesagences sont toutes préoccupées par la nécessité d’accroî-tre la part de la R-D dans les investissements publics etprivés et d’accorder une priorité majeure à l’innovation.

Dans les provincesde l’Atlantique,il faudra attirer

le capital étrangeret développer

les coopérationsinter-régionales

pour stimulerl’entreprenariat

et encouragerl’innovation.

Bien que ces agences disposent de budgets relative-ment comparables et peu élevés par rapport au total desdépenses fédérales dans chaque zone (à l’exception deFedNor dont le budget est encore plus réduit), leur champd’action, le profil de leurs activités et leurs orientationsdiffèrent en fonction des difficultés qu’elles rencontrent etdes particularités économiques territoriales, ce qui conduità formuler des recommandations différentes pour chacuned’entre elles. Sur la côte atlantique, l’essor économiquedans le secteur de l’énergie a certes alimenté la reprise dela croissance, mais les problèmes structurels demeurent.La fuite des cerveaux ne s’est pas ralentie, et la plupart desprovinces, notamment Terre-Neuve, souffrent d’un taux dechômage élevé et d’un faible taux d’activité. L’Agence depromotion économique du Canada atlantique (APECA) amis en place, dès la fin des années 1980, une stratégied’encouragement à la création d’entreprises qui a donnédes résultats positifs. Elle a également contribué à laconstitution de pôles d’activités en collaboration avec lesecteur privé dans des domaines où existent des avantages

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comparatifs locaux et régionaux. Enfin, un Fonds d’innova-tion de l’Atlantique a été créé dans le but de combler leshandicaps régionaux en matière de R-D technologique etde remédier aux problèmes de financement. Parallèle-ment, plusieurs restructurations ont été menées à bien,mais nombre d’entre elles sont le fruit d’initiatives éma-nant des autorités locales. L’APECA a permis d’augmenterle nombre des emplois en lançant l’Initiative en faveur desjeunes entrepreneurs et en contribuant à la survie desentreprises nouvellement créées. En novembre 2001, leConseil des Premiers ministres de l’Atlantique a adopté unplan de travail commun dans les secteurs de la santé et dela réglementation des transports. Dans la région du Canadaatlantique, des collaborations, formelles et informelles,s’organisent autour d’un certain nombre de secteurs spéci-fiques, tels que l’éducation, la formation et le système desanté. De la même façon, il faut mettre en œuvre despolitiques plus proactives afin d’encourager les investisse-ments directs étrangers.

Une meilleurerépartition

des tâches entrele gouvernement

fédéral etle gouvernement

du Québecen matière

de développementterritorialpermettra

d’accroîtreles effets positifs

des politiquesmises en œuvre.

Au niveau fédéral, Développement économiqueCanada (DEC) pour les régions du Québec concentre sesefforts sur : i) les services d’information et de sensibilisa-tion aux associations professionnelles, aux petites entre-prises et aux entrepreneurs ; et sur ii) des initiatives etdes partenariats stratégiques avec d’autres organismes,ministères fédéraux et collectivités, visant à s’attaquer auxproblèmes régionaux. De même, le gouvernement provin-cial soutient activement l’économie et a adopté une appro-che de long terme qui consiste en un ensemble demesures d’investissement en faveur des régions les plusdéfavorisées. La mise en œuvre des politiques fédérales etprovinciales comprend un faisceau d’initiatives, parmilesquelles des mesures d’incitation fiscale, des méca-nismes d’amortissement accéléré et des programmes pourfaciliter le transfert des technologies et des investisse-ments publics vers le secteur de la R-D. Ces politiques ontenregistré certains succès, visibles notamment dans ledomaine de la R-D, et dans la part des activités de hautetechnologie dans la production et le capital-risque. Pourrenforcer ces tendances et améliorer la performance desPME en matière d’innovation, il conviendrait néanmoins

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d’adopter une approche plus décentralisée qui accroîtraitprobablement l’efficience. Si les institutions régionalesparticipaient davantage à l’élaboration des stratégies, parexemple en mettant sur pied des projets de dévelop-pement technologique, les politiques pourraient en outreêtre mieux adaptées au contexte local. La coopérationentre les différents organismes et autorités chargés dudéveloppement au niveau régional demeure en tout étatde cause essentielle pour éviter le chevauchement destâches et les gaspillages.

Dans le nordde l’Ontario, un

programme globald’entreprenariat

s’imposepour stimuler

la créationd’emplois, maisdans l’ensemble

de la provinceet plus

particulièrementdans le cœur

industriel du sud,l’effort doit porter

sur les systèmesrégionaux

d’innovationet les grappesd’entreprises.

En Ontario, la politique régionale continue d’êtreappliquée car d’importantes disparités internes subsistententre le nord et le sud, ainsi qu’entre la zone métro-politaine du centre-sud et sa périphérie rurale. Si le sud dela province est particulièrement opulent, le nord, qui nereprésente que 7 % de la population, se caractérise par safaible densité, un habitat rural et des petites villes rela-tivement isolées. FedNor a pour objectif de réduire cesdéséquilibres. L’agence consacre près de 80 % de sonbudget à l’aide à l’investissement et aux partenariatscommunautaires, afin de promouvoir la mise sur pied decapacités de développement local et d’infrastructureséconomiques. Depuis que la responsabilité des Sociétésd’aide au développement des collectivités (SADC) luiincombe dans le nord et dans la périphérie rurale du sudde l’Ontario, FedNor joue aussi un rôle important dansles régions rurales de l’ensemble de la province. Uneapproche plus globale de l’entreprenariat dans le nord del’Ontario, impliquant notamment une collaboration avec lesystème éducatif, pourrait contribuer à lever les obstaclesà la création d’emplois et à la croissance. La réduction desinégalités dans les technologies de l’information et de lacommunication et la promotion de secteurs tels que l’éco-tourisme devraient être intégrées à une stratégie visant àtranscender l’immensité géographique et les handicapséconomiques et à réduire la dépendance vis-à-vis dessecteurs miniers et forestiers. Dans le sud, un niveau plusélevé de R-D améliorerait sans doute la compétitivité de laprovince face à ses concurrents américains et contribueraità combler l’écart de productivité du travail. Cependant, lacréation de produits et de processus innovants ne repose

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pas nécessairement sur la R-D. Les initiatives visant àencourager les liens entre les entreprises et les universités,les petites firmes et les lycées professionnels, et à stimulerla constitution de réseaux peuvent s’avérer des moyensplus efficaces que le recours onéreux aux incitationsfiscales pour consolider les systèmes régionaux d’innova-tion et créer une région intelligente. Cette approche auraitprobablement des effets positifs plus rapides dans leszones urbaines du sud, mais elle aiderait également lesrégions rurales et du nord à évoluer vers l’économie dusavoir. Au niveau stratégique enfin, il faudrait considérer lanécessité de mettre en place un mécanisme plus formel decoordination des stratégies de développement dans le sudde l’Ontario.

Même si l’Agencede l’Ouest doit

davantageparticiper

au développementdes entreprises

innovantes, elle nedoit pas négliger

le soutienaux zones rurales.

Le passage à une économie du savoir s’effectuera sansdoute plus lentement dans l’ouest du pays, cette région res-tant très dépendante des ressources naturelles. Ces derniè-res années, la forte croissance enregistrée par l’Alberta a étéalimentée par le prix élevé du pétrole et du gaz, tandis quel’économie de la Saskatchewan repose sur la céréaliculture.Même en Colombie-Britannique, province qui souffre d’unmalaise économique imputable au déclin des secteurs de lasylviculture et de la pêche, les industries traditionnellesreprésentent encore plus de la moitié des industries manu-facturières. Certains signes montrent toutefois qu’un change-ment est en cours. Ainsi les activités fondées sur le savoiront-elles enregistré un taux de croissance annuel moyen de8 % en Alberta de 1992 à 1997, ce qui est le meilleur résultatobservé au Canada. Par ailleurs, le pourcentage des salariésemployés dans les activités de R-D dans les entreprises deColombie-Britannique est parmi les plus élevés du pays.Pour accélérer cette tendance, des politiques actives s’impo-sent, tant pour créer une culture de l’innovation et del’entreprenariat que pour renforcer la base institutionnelledes centres technologiques. Des mesures ont été prisesrécemment, telles que la création d’un centre sur les nano-technologies en Alberta. Cet effort doit être poursuivi ets’accompagner d’un investissement financier significatif enfaveur des infrastructures technologiques des secteurs danslesquels les régions possèdent un avantage comparatif.Diversification de l’économie de l’Ouest (DEO), l’Agence

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fédérale pour l’Ouest, ne s’occupe pas seulement deshautes technologies ou des secteurs émergents. Son mandatest plus généralement de contribuer à l’élargissement de labase économique limitée de la Colombie-Britannique et desprairies par des moyens indirects, tels que les subventionsremboursables, la couverture partielle des risques pour lesbanques offrant des prêts, la garantie de services, la miseà disposition d’informations et l’offre de microprêts auxentreprises nouvelles. Cependant, bien que l’aide auxpetites entreprises soit relayée au niveau local par un réseaude 90 bureaux en région et que les SADC se développent,notamment en Alberta, un cadre pour le développementlocal fait toujours défaut. Le contexte n’est pas suffisammentpropice aux initiatives de la base, ni aux expériences locales.Il convient de promouvoir plus activement des politiques dedéveloppement endogène cohérentes, par exemple enélaborant des actions pour les produits à valeur ajoutée etles stratégies de créneau, en stimulant les aménités et letourisme et en favorisant des pôles d’activités à l’échelonlocal. L’amélioration de la gouvernance locale pourraitnettement accroître l’efficacité de ces actions.

En résumé,la multiplication

des opportunitésde développement

des niveaux localet régional peut

améliorerles perspectives

socio-économiquesà moyen terme.

Cela exigerad’affiner

les politiquesterritoriales.

Au cours de la dernière décennie, le gouvernementfédéral a nettement réorienté sa politique économique enréduisant les impôts, en assainissant les finances publi-ques et en investissant dans les compétences et les infra-structures. Cette réorientation place le Canada en bonneposition pour tirer le meilleur parti de la reprise écono-mique prévue pour le second semestre 2002. A moyenterme, le retour à une trajectoire de croissance viable serafacilité par la poursuite des réformes structurelles etnotamment par les initiatives de politiques territoriales etde développement régional. Jusqu’à présent, l’exploitationdes avantages comparatifs régionaux et la concrétisation dupotentiel des économies locales n’ont pas été suffisam-ment converties en nouvelles opportunités de croissance.Dans de nombreuses régions, la faiblesse de la gouver-nance locale entrave l’émergence de projets initiés locale-ment, la diffusion des résultats de R-D aux PME est lente,et le dialogue entre les établissements d’enseignementsupérieur et les entreprises reste limité. Les agences fédé-rales de développement régional jouissent d’une grande

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liberté d’action pour créer un environnement propice audéveloppement des entreprises au niveau infrafédéral,pour encourager la constitution de réseaux et pour favo-riser le passage à des activités davantage fondées sur lesavoir. Les possibilités de coopération entre les agencesn’ont pas été suffisamment explorées. Des bénéficessubstantiels pourraient être tirés de projets conjointementmenés, notamment dans les régions situées à la limite desterritoires sur lesquels les agences ont compétence. Lesopportunités de croissance augmenteraient en outre si l’onprenait mieux en compte les enjeux territoriaux. Les dispa-rités entre les trois types de macrorégions subsistent etpourraient se creuser. Il est important que les agencesfédérales et les ministères sectoriels évaluent constam-ment la cohérence de leurs politiques vis-à-vis de cesmacrorégions afin de renforcer la cohésion territoriale et demieux adapter les programmes au contexte local. Endernier lieu, il faut davantage de collaborations verticaleset de partenariats fédéral/provincial/local, en particulierpour soutenir le développement des grandes villes quireprésentent déjà une part prédominante du PIB régionalet qui seront d’une importance capitale pour la croissancerégionale et l’emploi dans le futur.

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Chapitre 1

Tendances et disparités territoriales

Le Canada est un pays vaste, d’une grande diversité, où l’on trouve aussibien des villes actives et des zones rurales, que les Provinces de l’Atlantique etles Territoires du Nord, qui sont pratiquement vides (encadré 1). Les disparitésterritoriales sont bien réelles et elles tiennent essentiellement aux différences dedotation en matière de ressources naturelles, aux obstacles naturels qui freinentla mobilité de la main-d’œuvre et du capital et à des facteurs culturels. Une poli-tique de développement territorial s’est tôt mise en place ; mais si les disparitésentre les provinces diminuent, il existe toujours un écart important entre le milieuurbain et le milieu rural, notamment dans les régions rurales non adjacentes à unemétropole. Le présent chapitre analyse tout d’abord les principales évolutionséconomiques et territoriales affectant le Canada, l’objectif étant d’identifier lesschémas clés du développement régional, puis il passe en revue les problèmesspécifiques auxquels se trouve confronté chaque type de région pour mettre enévidence les principales préoccupations des décideurs.

Les principales tendances économiques au niveau territorial

Incidence des évolutions macro-économiques et structurelles

Après avoir enregistré des taux d’expansion élevés au cours des années 1980,l’économie canadienne a connu un délicat processus d’ajustement au début desannées 1990 et un ralentissement de la croissance. Toutefois, l’impact de la crisequi a frappé ensuite l’Asie et la Russie – deux zones avec lesquelles le Canada ade nombreux échanges – a été atténué et l’économie s’est remise très vite de ceschocs extérieurs. A la fin de la dernière décennie, le Canada enregistrait de bonsrésultats économiques1. Le rebond du PIB par habitant traduisait une augmen-tation du taux d’activité qui retrouvait son niveau de la seconde moitié desannées 1980. Le Canada a donc terminé la décennie 1990 sur une note optimiste,avec une progression de 2.9 % de l’emploi, soit le meilleur chiffre du groupedu G7. Le chômage a régressé, passant de 11 % en 1993 à 6.5 % environ au milieude l’an 2000. Mais l’activité a enregistré un ralentissement brutal en 2000-2001 enraison d’un choc commercial venu des États-Unis, où le tassement de la demande

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Encadré 1. Géographie, population et structure administrativedu Canada

Le Canada est un État fédéral, divisé en 10 provinces et 3 territoires(figure 1). Le troisième territoire, le Nunavut, a été créé le 1er avril 1999 dans lapartie orientale et centrale des Territoires du Nord-Ouest (les données relatives àla période antérieure ne font pas cette distinction).

Figure 1. Provinces et territoires du Canada

Source : Statistique Canada.

Le Canada occupe à peu près les deux-cinquièmes du continent nord-américain. Il englobe de vastes territoires arctiques et subarctiques et il est doncsouvent assimilé à un pays septentrional. Mais si de vastes portions du territoiresont effectivement situées dans la zone arctique, le Canada s’étend assez loinvers le sud et la péninsule que forme le sud de l’Ontario pénètre au cœurmême du territoire des États-Unis. L’étendue du territoire canadien crée de fortscontrastes climatiques entre les régions. De même, la géographie physique dupays ne se définit pas en termes nationaux, puisque la plupart des ressources

Terre-Neuveet Laborador

Ile-du-Prince-

Édouard

Nouvelle-Écosse

Québec

Nouveau-Brunswick

Ontario

Manitoba

Saskatchewan

Alberta

Colombie-Britannique

Territoiredu Yukon

Territoiresdu Nord-Ouest Nunavut


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Territoiredu Yukon


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Encadré 1. Géographie, population et structure administrativedu Canada (suite)

sont spécifiques de telle ou telle région ; la tendance est donc à la mise en placed’économies fondées sur des ressources distinctes.

Le Canada est la deuxième zone géographique du monde par la superficie(derrière la Russie), alors que sa population est équivalente à celle de la Californiequi n’occupe qu’un vingt-cinquième de son territoire. Lors du dernier recensement,celui de 1996, il comptait 28.8 millions d’habitants – 31.3 millions en l’an 2000 selonles estimations – et, par la densité de la population, 3.1 habitants par km2, il estau troisième rang des pays les moins peuplés de l’OCDE (après l’Islande etl’Australie). Par ailleurs, cette population est très inégalement répartie puisque l’ontrouve à la fois des régions pratiquement désertes et des conurbations victimes desaturation. A l’échelle des provinces et des territoires, la densité de la populationvarie entre zéro et moins de 25 habitants par km2 (figure 2). Au niveau descommunes, niveau qui donne une image plus précise que les grands territoires, ladensité oscille entre zéro et 3 752 habitants par km2, ce dernier chiffre faisantréférence à la zone métropolitaine de Toronto. La progression démographiqueentre 1991 et 1996 place le Canada au quatrième rang des pays de l’OCDE, avec unaccroissement annuel de 1.14 %. Mais cette progression est moins marquéedepuis 1991 qu’elle ne l’était au cours de la période 1986-1991.

Figure 2. Schéma de peuplement des provinces et des territoiresdu Canada, 1999

Source : OCDE/SDT-SIT.

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Densité de population % de la population du Canada

Habitants par km2, 1999 % de la population du Canada, 1999

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de véhicules automobiles, de matériel informatique et de matériel de télé-communications a eu un impact significatif sur les entreprises canadiennes.L’existence de liens commerciaux étroits avec les États-Unis a souvent une forteincidence à la fois sur les résultats macro-économiques globaux et sur la structureéconomique du pays. Au début des années 1990, la libéralisation des échangesavec les États-Unis avait durement touché le secteur manufacturier. Les prévisionséconomiques pour 2002 sont globalement positives si l’on en croit la dernièreÉtude économique du Canada de l’OCDE (2001).

Au niveau macro-économique, ces événements s’inscrivent dans un contextede changement structurel à long terme. En fait, même si les ressources naturellesont joué un rôle décisif dans son développement économique, le Canada n’estplus un pays dont l’activité est fondée sur les ressources naturelles. Aujourd’hui,ce sont de plus en plus les exportations d’énergie, de machines et d’équipementsqui sont à l’origine de l’excédent de la balance commerciale. Néanmoins, lesecteur primaire conserve une place très importante : il représente plus d’unquart des exportations nationales. Cependant, l’activité économique se diversifieet le rythme de cette évolution provoque un débat animé et stimulant (figure 3).L’agriculture représente 2.3 % du PIB et emploie environ 3 % de la populationactive. Les exploitations agricoles à grande échelle continuent de se substitueraux fermiers indépendants. Il s’ensuit que le nombre d’exploitations baisse etque la taille moyenne des exploitations progresse. Dans le même temps, leCanada jouit d’une forte base industrielle, qui assure un tiers de sa production.Les services représentent près de 60 % du produit national. Ce phénomènerésulte d’une tendance au sein des entreprises canadiennes à sous-traiter unepart importante des prestations exigées par leur activité. Ainsi, dans le secteurdes services, ce sont les services aux entreprises qui, durant les années 1990, ontassuré la part la plus importante du PIB et de la croissance de l’emploi.

Changement structurel : un impact différencié sur les provinces

L’ajustement structurel à long terme et l’exposition de plus en plus forte auxéchanges internationaux ont eu des effets marqués, quoique variables, sur lesrégions canadiennes. Le Canada et les États-Unis sont les deux pays du mondequi ont le plus gros volume d’échanges commerciaux bilatéraux2, mais l’intensitévarie selon les régions en fonction de la proximité géographique et de la complé-mentarité de la production. En raison de la libéralisation mondiale du commerceet de la création de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), le Canadaest soumis à des restructurations permanentes et il est de plus en plus dépen-dant des échanges internationaux, notamment avec les États-Unis.

• Le centre du Canada est le plus touché par le phénomène et il s’y est déve-loppé un certain nombre de pôles industriels importants. L’expansion del’économie des États-Unis dans la deuxième partie de la décennie 1990 a

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eu des effets particulièrement positifs pour l’Ontario et le Québec, qui àeux deux représentent la majeure partie des secteurs de la manufacture etdes services aux entreprises au Canada3. Le centre industriel de l’Ontarioest bien placé pour profiter du développement rapide de la nouvelleéconomie et de la forte progression de la production de véhicules auto-mobiles, d’équipements de télécommunication, d’ordinateurs et de péri-phériques. Grâce à l’atout que constitue sa base industrielle, le Québec aaussi profité de la progression des échanges avec les États-Unis, tandis quele dynamisme de son secteur des technologies de pointe, avec notammentl’aéronautique, les télécommunications et les produits pharmaceutiques,

Figure 3. Produit intérieur brut par secteur d’activité, 1998


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favorise l’emploi. Le taux de chômage de la province, qui se situait systé-matiquement au-dessus de la moyenne nationale, était passé de 11.4 %en 1997 à un peu plus de 8 % à la fin de 1999.

• L’expérience de la Colombie-Britannique est différente. Elle bénéficie d’unfort volume d’échanges avec l’Asie, qui absorbe un tiers de ses expor-tations (le chiffre correspondant pour l’ensemble du Canada se situe auxalentours de 10 %). Pendant l’essentiel de la décennie 1990, c’est donc laprovince canadienne qui a enregistré les taux de croissance les plus élevés.Mais son économie, qui est fortement tributaire du secteur primaire, a étésévèrement touchée par la crise asiatique de 1997-1998 et la chute du coursdes matières premières a entraîné un ralentissement spectaculaire del’activité dans les secteurs essentiels que sont l’abattage du bois et l’extrac-tion minière, ce qui a ralenti la croissance. La Colombie-Britannique assure50 % de l’abattage du bois au Canada et 30 % de la production de pâte àpapier et de papier4. Le rétablissement des économies asiatiques et laremontée du cours mondial des matières premières ouvrent des perspec-tives favorables. Les liens étroits avec les États-Unis ne restent pas sanseffet sur la province : par exemple, la robustesse de la demande dans lesecteur de la construction aux États-Unis a une incidence directe sur lademande de produits de la sylviculture.

• Les trois provinces de la Prairie, le Manitoba, la Saskatchewan et l’Alberta,ont enregistré de bons résultats économiques jusqu’en 1998, date àlaquelle le prix des produits agricoles et de l’énergie a connu un fort recul.La hausse du prix du pétrole a permis à l’Alberta de rebondir très viteaprès la crise asiatique ; sa capitale, Calgary, a connu un boom économiquequi a fortement attiré les investissements externes et suscité un importantmouvement d’immigration en provenance d’autres provinces. Inversement,les résultats économiques du Manitoba et de la Saskatchewan continuentd’être pénalisés par le recul des recettes agricoles et la faiblesse del’activité minière. La Prairie canadienne est réputée pour la qualité de sesrécoltes, notamment pour son blé et, plus récemment, pour son canola(graine de colza). Au cours d’une année typique, le Canada exportequelque 75 % de son blé, même si l’on enregistre de fortes fluctuations enfonction des récoltes mondiales. Le Canada est le deuxième exportateurmondial de blé et il est un important producteur d’orge, de colza et d’avoine5.

• La région atlantique, qui englobe le Nouveau-Brunswick, Terre-Neuve etLabrador, la Nouvelle-Écosse et l’Ile-du-Prince-Édouard, a été confrontée àdes difficultés économiques plus sérieuses que les autres provinces, ainsiqu’à une évolution démographique négative. Mais elle connaît un véritableredressement économique depuis le milieu des années 1990, grâce à degros projets d’infrastructures qui ont largement compensé le recul de

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l’activité dans le secteur de la pêche. A Terre-Neuve, l’achèvement duprojet d’exploitation pétrolifère d’Hibernia et la poursuite de l’investisse-ment et de l’exploration pétroliers ont débouché sur un taux de croissancedu PIB supérieur à la moyenne nationale en 1998-1999. De même, l’activitééconomique de la Nouvelle-Écosse a été stimulée par le grand gisementde gaz naturel de Sable Island qui a été mis en service à la fin del’année 1999. Le Nouveau-Brunswick a pour sa part bénéficié de laconstruction d’un grand axe routier et de la relance dans le secteur desressources. Enfin, la petite province de l’Ile-du-Prince-Édouard a suivi unetrajectoire légèrement différente, car son activité a été dynamisée par lapoussée du secteur touristique. Cette progression est due elle-même àl’achèvement en 1997 du Pont de la Confédération qui relie l’Ile (du-Prince-Édouard) au continent (Nouveau-Brunswick). La proximité de la frontièredes États-Unis constitue également un atout majeur pour les Provinces del’Atlantique, qui n’ont toutefois pas tiré profit de l’ALENA autant qued’autres provinces. Par ailleurs, leur dépendance commerciale vis-à-vis desÉtats-Unis les rend particulièrement vulnérables. Par exemple, la fermeturedu marché américain à la pomme de terre de l’Ile-du-Prince-Édouard a euun impact notable sur l’économie de la province, compte tenu de l’impor-tance de l’agriculture pour l’île6.

L’importance des liens économiques entre le Canada et les États-Unis estaussi mise en évidence par le volume de l’investissement direct américain pen-dant la période 1985-1998. Plus de 60 % des investissements directs étrangers(IDE) réalisés au Canada proviennent des États-Unis (Green, Mayer etMcNaughton, 2000)7. Les investissements directs des États-Unis sont très concen-trés géographiquement, puisque quatre provinces ont à elles seules attiré 94.3 %du total de ces investissements. L’Ontario (57.5 %) arrive très largement en tête,suivi du Québec (13.9 %), de la Colombie-Britannique (11.5 %) et de l’Alberta(11.4 %) (figure 4). Même si ces investissements sont de type très varié, la grandedistribution, les services aux entreprises, l’extraction du pétrole et du gaz, et lesprojets dans le domaine informatique sont les secteurs les plus fréquemmentexploités. En dépit de la pénurie de données et des difficultés méthodologiques,certaines études identifient un schéma très proche en ce qui concerne la distri-bution de l’investissement direct étranger par province8. Il semble que l’Albertaattire une part importante de l’IDE total (le montant est proche de celui duQuébec) et une part nettement plus importante que la Colombie-Britannique(Rolf Mirus, 2000). Si l’on compare le niveau de l’IDE et l’effectif de la populationactive dans chaque province, il apparaît que l’Ontario et le Québec attirent unepart supérieure à leur représentation dans la population active canadienne, alorsque la Colombie-Britannique et le Québec attirent une part assez nettementinférieure.

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Les régions canadiennes les mieux intégrées à l’économie mondiale, notam-ment à l’économie des États-Unis, sont aussi celles qui jouent un rôle moteurdans la croissance nationale et qui, par voie de conséquence, ont tenu une placeimportante dans le processus de changement structurel du Canada (figure 5). Dupoint de vue du montant absolu de la contribution au PIB canadien, ce sontl’Ontario et le Québec qui produisent le plus de richesses. En 1999, l’Ontarioassurait même à lui seul plus de 40 % du PIB national. Avec le Québec, il assuraitplus de 60 % du PIB canadien. Ces deux régions de pointe étaient suivies de laColombie-Britannique et de l’Alberta, qui assuraient chacune quelque 12 % du PIBcanadien. Inversement, d’autres provinces, telles l’Ile-du-Prince-Édouard, lesTerritoires du Nord-Ouest et le Yukon, avaient des résultats très faibles. Celacorrespond au fait que la spécialisation économique provinciale est très variableet que la population et la base économique sont distribuées de manière trèsinégale sur le territoire (figure 2). L’Ontario est de loin la province la plus peuplée,avec 11 670 000 habitants en l’an 2000 (soit près de 38 % de la population totale),et avec une densité de population relativement élevée par rapport à la moyennenationale. Le Québec arrive en seconde position avec 7 372 000 habitants (prèsde 24 % de la population canadienne), suivi de la Colombie-Britannique et de

Figure 4. L’investissement direct des États-Unis dans les provinceset territoires du Canada, 1998% du total de l’investissement

Source : TIERS, base de données de Statistique Canada. Cité dans Green, Naughton et Meyer, 2000.

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l’Alberta, qui représentent respectivement quelque 13 % et 10 % de la populationtotale. Les huit autres provinces ou territoires abritent moins de 15 % de lapopulation9. Une analyse du PIB par habitant s’impose donc si l’on veut évaluer lagéographie économique du pays.

Le PIB provincial par habitant montre que c’est l’Alberta qui est la province laplus riche, suivie de l’Ontario et des régions occidentales – Saskatchewan,Colombie-Britannique et Manitoba – et du Québec. En dépit d’avancées notables,les Provinces atlantiques, Terre-Neuve et Labrador notamment, restent à la traîne.Le niveau élevé du PIB par habitant de l’Alberta et des territoires s’explique parleur riche dotation en ressources et, dans le cas des territoires, par la présence decatégories à haut revenu au sein d’une population à effectif très réduit. L’évolutionde l’emploi fait apparaître un schéma assez comparable. Au cours de lapériode 1991-1996, l’emploi a reculé dans de nombreuses zones des Provincesatlantiques, dans l’est du Québec et dans les zones agricoles de la Saskatchewanet du Manitoba. Entre-temps, le taux de chômage a enregistré un recul notable àpartir de 1993, particulièrement dans l’Ontario, l’Alberta et le Manitoba, ce dernierbénéficiant au même titre que la Saskatchewan du taux de chômage le plus bas

Figure 5. PIB et PIB par habitant, par province et par territoire, 1999


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(figure 6). Comme les chômeurs ont tendance à changer de résidence pour retrou-ver un emploi, le taux de chômage s’est maintenu à un niveau relativement basdans les régions de la Prairie. Par contre, il reste systématiquement supérieur à lamoyenne nationale dans les territoires et dans les Provinces atlantiques. Parmiles provinces, ce sont Terre-Neuve et Labrador qui arrivent en tête avec un tauxde chômage de 16.7 % en l’an 2000 (contre 6.8 % pour l’ensemble du pays), suivisdu Québec, avec 8.4 %. Contrairement aux régions de la Prairie, la mobilité de lamain-d’œuvre n’a guère aidé les Provinces atlantiques à contenir leur taux dechômage.

En dépit des différences entre les dix provinces du Canada, plusieursindicateurs économiques (revenu par habitant, revenu du travail, production etproductivité, par exemple) ont convergé depuis la fin de la Seconde Guerremondiale. Auparavant, les disparités régionales en terme de revenu par habitantétaient extrêmement marquées entre les provinces canadiennes et l’entrée deTerre-Neuve dans la Fédération avait encore aggravé la situation. A l’époque, lesdisparités régionales étaient plus fortes au Canada que dans n’importe quel autrepays industrialisé. A partir des années 1950, les provinces les plus pauvres ont

Figure 6. Taux de chômage par province et par territoire, 2000

Note : Les données pour Nunavut, Territoires du Nord-Ouest et Yukon font référence à 1991 et 1999.Source : OCDE/SDT-SIT.

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généralement enregistré une croissance plus rapide que les régions riches et ladispersion des indicateurs de revenu par habitant a eu tendance à se réduireavec le temps. En fait, les deux indicateurs, celui du ratio relatif de capital humainprovincial et celui du revenu par habitant, ont convergé à peu près à la mêmevitesse – environ 5 % pour la période 1951-1996 – pour atteindre un point d’équi-libre différent, en fonction de l’urbanisation relative. Depuis le milieu desannées 1980, la plupart des provinces semblent osciller autour de leur pointd’équilibre respectif. On peut également identifier deux chocs externes qui sesont produits au cours des années 1970 et qui ont affecté l’équilibre à long termede deux provinces. Dans l’Alberta, le premier choc pétrolier de 1973 a provoquéune rupture structurelle positive qui a déclenché une progression du revenu parhabitant à long terme ; au Québec, la rupture structurelle a été négative, essen-tiellement en raison de l’exode de la minorité anglophone à haut niveau deformation, ce qui s’est traduit par un recul du revenu par habitant à long terme10.

Les évolutions au niveau infraprovincial

Quel que soit l’intérêt d’une analyse des disparités économiques au niveauprovincial, elle ne présente qu’une image assez partielle des déséquilibres et desdynamiques territoriales que l’on peut observer au Canada. Même dans lesprovinces les plus densément peuplées, la population se répartit de manière trèsirrégulière et elle se concentre pour l’essentiel sur la frange méridionale, surtouten milieu urbain. Plus de 85 % de la population vit à moins de 350 km de lafrontière des États-Unis, si bien que les régions septentrionales des provinces etle nord du pays se retrouvent avec une population très clairsemée. Il s’agit làd’une tendance structurelle à long terme : depuis les années 1920, la populationurbaine croît dans des proportions très importantes, alors que la populationrurale n’enregistre qu’une très légère progression (figure 7). Compte tenu de l’iné-gale distribution de la population, des activités économiques qui en résultent,ainsi que des tendances lourdes qui structurent le pays de l’intérieur, on nesaurait cantonner l’analyse au seul échelon provincial. Il faut, dans la mesure dupossible, faire appel à une unité d’analyse de taille plus réduite. Il s’agit en faitd’identifier les disparités et les perspectives qui s’offrent en matière de dévelop-pement territorial, à un niveau qui soit proche de celui des régions fonctionnelleset qui représente mieux le mode d’organisation des rapports sociaux et écono-miques au sein de la zone considérée. Au Canada, ce sont les divisions de recen-sement, pour lesquelles on dispose de données comparables, qui se situent auniveau de désagrégation maximum du point de vue des unités territoriales(encadré 2).

En 1996, près de 48 % de la population canadienne vivait dans une zoneessentiellement urbaine (alors que ce type de région représente moins de 1 % duterritoire), plus de 20 % dans une région intermédiaire (surtout dans une ville

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petite ou moyenne) et environ 31 % dans une zone essentiellement rurale (96 %du territoire). La vaste majorité de la population provinciale se concentre dans lesconurbations et leur périphérie. Ainsi, 62 % des Canadiens vivaient en 1996 dansl’une des 25 « régions métropolitaines de recensement » (RMR – voir encadré 2pour la définition). Selon les estimations annuelles de Statistique Canada, les huitRMR les plus importantes abritaient 47.6 % de la population canadienne enl’an 2000, contre 46.6 % seulement en 1996 (tableau 1).

La population canadienne se concentre de plus en plus dans les régionsmétropolitaines et ce phénomène se produit dans un pays doté d’un profil ruralmarqué (voir encadré 2 pour la définition du terme « rural »). Les problèmes dumilieu rural préoccupent donc beaucoup le Canada. Les évolutions territorialesliées, d’une part aux facteurs traditionnels ou émergents comme la rudesse duclimat et les distances, de l’autre au rythme rapide de l’intégration et de la globa-lisation économiques sont en train de modifier les schémas traditionnels dedéveloppement, ce qui par voie de conséquence infléchit l’action publique.Certains segments de la population vivent toujours, par exemple, dans desrégions pratiquement inaccessibles, à habitat clairsemé, généralement situéesdans la partie septentrionale des provinces, alors que sur la façade atlantique oudans les territoires, la plupart des habitants des régions essentiellement rurales

Figure 7. Évolution du peuplement depuis 1851


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0

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5 000 000

01851 61 71 81 91 1901 11 21 31 41 51 56 61 66 71 76 81 86 91 96



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39

Encadré 2. Les unités territoriales au Canada

En vertu de principes constitutionnels et administratifs, le Canada est divisé endix provinces et trois territoires, mais l’analyse économique et territoriale a d’autresunités à sa disposition. La composante la plus utilisée est la division de recense-ment, qui fait référence à des zones définies par la législation provinciale. La divi-sion de recensement est une unité géographique intermédiaire entre la commune,qui est elle-même une subdivision de recensement, et la province. Les divisionsde recensement correspondent à des comtés, des districts régionaux, des collecti-vités régionales et à d’autres entités définies par la législation provinciale. Une sub-division est susceptible d’englober un ensemble de communes – c’est-à-dire desvilles intégrées ou des communes rurales, etc., définies par la législationprovinciale – auxquelles s’ajoutent leurs équivalents, c’est-à-dire les réserves desPremières nations et des Inuits, les communautés autochtones et les réserves inor-ganisées. Selon le recensement de 1996, le Canada se composait de 288 divisionsde recensement. A Terre-Neuve, au Manitoba, dans la Saskatchewan et dansl’Alberta, la législation provinciale ne prévoit pas de dispositions spécifiques pources unités géographiques administratives. Ces provinces ont donc collaboré avecStatistique Canada à la création de divisions de recensement pour faciliter ladiffusion des données statistiques. Au Yukon, la division de recensement estéquivalente à l’ensemble du territoire.

Le Service du développement territorial de l’OCDE distingue trois types derégions à partir de la densité de population : régions essentiellement rurales (plus de50 % de résidents en milieu rural), régions intermédiaires (entre 15 et 50 %) et régionsessentiellement urbaines (moins de 15 %)*. Cette formule de découpage territorialdistingue deux niveaux infranationaux : la communauté locale, qui correspond enrègle générale à la plus petite unité administrative ou statistique du pays considéré,et la région qui, dans la plupart des pays, correspond au deuxième niveau admi-nistratif infranational (départements en France, provinces en Italie, comtés auRoyaume-Uni et en Hongrie). Pour établir cette typologie OCDE, on définit la commu-nauté locale rurale par une densité de population inférieure à 150 hab./km2 (500 pourle Japon). Au Canada, le terme « division de recensement » fait référence aux régionset le terme « subdivision de recensement » aux communes (figure 8). Depuis 1995, leCanada utilise les indicateurs territoriaux de l’OCDE pour estimer sa populationrurale. Pour tenir compte de la diversité existant dans les « régions essentiellementrurales », Statistique Canada procède à une désagrégation supplémentaire en troissous-groupes à partir du code de Beale – « rurale adjacente à une région métro-politaine » ; « rurale non adjacente à une région métropolitaine » et « arrière-paysseptentrional », selon la définition d’Ehrensaft et Beeman (1992) – pour mieux cernerles schémas de peuplement. L’une des caractéristiques importantes de la ruralité estde fait la distance entre la commune et la région métropolitaine, ainsi que le type depeuplement prédominant dans la démographie locale. C’est ce que la distinctionprécédente s’efforce de prendre en compte.

Enfin, Statistique Canada classe les régions métropolitaines sous la rubrique« RMR/AR » (Région métropolitaine de recensement/Agglomération de recen-sement). Une RMR/AR est une région urbaine importante incluant les zonesadjacentes, urbaines ou rurales, qui présentent un niveau élevé d’intégrationéconomique et sociale dans cette région métropolitaine spécifique. Les RMR etles AR sont définies comme des agglomérations qui, à la périphérie d’une régionurbaine, dépassent un certain seuil de population : 100 000 habitants pour les RMR

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40

Encadré 2. Les unités territoriales au Canada (suite)

Figure 8. Typologie des divisions de recensement canadiennes, 1996

Note : EU = essentiellement urbaine ; ER = essentiellement rurale ; IN = intermédiaire. Le nombre dedivisions de recensement est indiqué entre parenthèses pour chacune des catégories.


et 10 000 pour les AR. Les RMR et les AR se définissent également par rapport à lapart de leur population active qui effectue des migrations alternantes vers le cœururbain de la RMR ou de l’AR. Par exemple, si 50 % au moins des résidents d’unecommunauté située à la périphérie d’une grande région urbaine travaillent à l’inté-rieur de cette région, la communauté correspondante est incluse dans la catégoriedes RMR/AR.

* Dans toute étude portant sur le niveau infranational, le choix de l’unité territoriale est critique.La base de données territoriales de l’OCDE comporte actuellement des données démogra-phiques, économiques et sociales pour deux niveaux administratifs infranationaux : grandesrégions (TL2, avec quelque 300 régions de ce type pour les 30 pays Membres) et petites régions(TL3 ; approximativement 2 300 régions). En dépit des imperfections d’un tel découpage dupoint de vue de la comparabilité internationale, c’est celui qui semble se prêter le mieux à untravail analytique et empirique, car c’est à ce niveau que l’on trouve le plus de données actua-lisées et comparables. De plus, ces niveaux sont officiellement établis et relativement stablesdans tous les pays Membres de l’OCDE, qui sont nombreux à les utiliser en tant que cadresd’application de leur politique régionale.

Typologie régionale du Canada

ER non adjacente à une région métropolitaine (116)ER septentrionale (23)EU (25)

ER adjacente à une région métropolitaine (87)IN (37)







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41

vivent dans une zone adjacente à une région métropolitaine. En fait, dans lesrégions essentiellement rurales, les zones non adjacentes à une région métro-politaine abritent une part de moins en moins importante de la population, et lespopulations rurales se concentrent très largement dans des régions proches d’unegrande ville (avec un accroissement de 17 % de la population entre 1981 et 1996),qui attirent les navetteurs et les retraités. Ce sont cependant les territoires et leszones septentrionales de certaines provinces qui enregistrent la plus forte crois-sance démographique (plus de 10 %), du fait de la présence d’une populationautochtone dont le taux de natalité est supérieur à la moyenne nationale. Mêmes’il se produit indubitablement un changement dans la structure de la population,laquelle ne se concentre plus dans les régions essentiellement rurales, maisplutôt dans les régions essentiellement urbaines, et, dans une moindre mesure,dans les régions intermédiaires, il s’agit d’une évolution au total assez lente(figure 9). Entre 1981 et 1996, la part de la population vivant dans les régionsessentiellement rurales a diminué de 2 %11. Par ailleurs, au cours des 15 dernièresannées, l’écart entre les chiffres de la croissance de la population rurale et de lapopulation non rurale s’est réduit (figure 10). Dans le même temps, certainesrégions à forte densité de population – les régions méridionales, les provinces del’Atlantique, une part importante de l’Ontario septentrional et rural et le sud de laSaskatchewan notamment – enregistrent un recul de leur population.

Les zones dans lesquelles la population progresse sont associées à une villeou à un site considéré comme attrayant de par sa qualité de vie : c’est le cas, parexemple, du sud de la Colombie-Britannique et des zones de résidences à lacampagne situées au nord de Toronto ou au nord de Montréal. Il s’est produit un

Tableau 1. Population des huit principales régions métropolitainesEn milliers


1996 1997 1998 1999 2000

Toronto (Ontario) 4 403.1 4 499.0 4 585.7 4 665.7 4 751.4Montréal (Québec) 3 393.7 3 408.9 3 423.9 3 447.2 3 480.3Vancouver (Colombie-Britannique) 1 912.1 1 967.6 1 998.4 2 027.9 2 048.8Ottawa-Hull (Ontario-Québec) 1 037.9 1 045.5 1 055.5 1 068.1 1 081.0Calgary (Alberta) 845.5 873.2 902.9 925.6 953.0Edmonton (Alberta) 885.1 897.3 914.5 928.3 944.2Québec (Québec) 683.7 685.4 686.5 688.3 689.7Winnipeg (Manitoba) 679.2 677.8 677.9 680.0 681.1

Total 29 671.9 29 987.2 30 247.9 30 493.4 30 750.1Part des huit principales RMR

dans la population totale du Canada 46.6 % 46.8 % 47.0 % 47.3 % 47.6 %

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42

Figure 9. Distribution de la population par type de régionPourcentage du total de la population


60

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mét

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Rég

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les

Rég

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1981 1986 1991 1996

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30

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1981 1986 1991 1996

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Rég

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llem

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urba

ines

Figure 10. Croissance démographique, 1981-1996Évolution démographique sur 5 ans en pourcentage


12

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0

12

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8

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0De 1981 à 1986 De 1986 à 1991 De 1991 à 1996

Régions essentiellement ruralesRégions intermédiairesRégions essentiellement urbaines

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0De 1981 à 1986 De 1986 à 1991 De 1991 à 1996


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mouvement d’émigration nette entre 1991 et 1996 dans la Saskatchewan, dans laplus grande partie des régions agricoles du Manitoba qui se trouvent à l’extérieurde la périphérie de Winnipeg, ainsi que dans les Provinces atlantiques situéeshors de la zone d’influence des grandes villes. Ce phénomène d’émigration s’estaussi produit au Québec par delà la zone d’influence de Montréal, ainsi que danstrois comtés du sud-ouest de l’Ontario. Globalement, entre 1991 et 1996, entermes de migration nette (évolution de la population moins solde naturel), lesgagnantes ont été les régions rurales adjacentes à une région métropolitaine, quiont enregistré une progression plus importante que toutes les autres divisions derecensement, suivies des régions essentiellement urbaines et, à un moindredegré, des régions intermédiaires (figure 11). Les régions rurales non adjacentes à

Figure 11. Migration nette dans les provinces canadiennes entre 1991 et 1996

Note : Par migration nette on entend l’évolution nette entre 1991 et 1996 diminuée du solde naturel.Source : Statistique Canada, Recensements 1991 et 1996.

Migration nette par division de recensement entre 1991 et 1996en pourcentage de la population de 1991

De 4 à 7.9

De -4 à 0Au-dessous de -4

8 et plus

De 0 à 3.9


De 4 à 7.9


8 et plus

De 0 à 3.9


De 4 à 7.9


8 et plus

De 0 à 3.9

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une région métropolitaine sont celles qui enregistrent le taux le plus faibled’immigration. Les régions rurales septentrionales ont subi à l’inverse un mouve-ment d’émigration nette équivalent à 2.6 % de leur population.

En ce qui concerne les disparités territoriales en termes de revenu parhabitant, les résultats sont proches de ceux obtenus pour les tendances démo-graphiques, notamment en milieu urbain12. Quel que soit le type de région, lerevenu par habitant13 progresse depuis 1980, mais cette progression n’est pas trèsimportante en termes réels (figure 12). Ce sont les régions essentiellement urbai-nes qui affichent le plus fort revenu par habitant, très supérieur à la moyennenationale, suivies des régions intermédiaires et des régions essentiellementrurales (figure 13). Toutefois, entre 1981 et 1986, ce sont les régions intermédiairesqui ont enregistré la plus forte croissance du revenu par habitant, suivies desrégions urbaines, puis des régions rurales (tableau 2). Pour certaines zones desrégions septentrionales à habitat dispersé, le revenu par habitant est étonnam-ment élevé. Ce phénomène est lié aux emplois publics dans les grandes villes,l’autre facteur explicatif étant le niveau élevé des salaires dans le secteur minier.Il s’est ainsi produit un processus d’ajustement global des disparités territoriales

Figure 12. Revenu total par habitant, 1980-1995En dollars courants


1980

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1985 1990 1995

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20 000

18 000

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2 000

0CANADA Régions

essentiellementurbaines

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Régionsintermédiaires

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Régionsessentiellement

rurales(PR)

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métropolitaine

EU nonadjacentes

à une régionmétropolitaine

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1985 1990 1995

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2 000

0CANADA Régions


(EU)


(IN)


rurales(PR)


métropolitaine

EU nonadjacentes


ERseptentrionales

1980

20 000

1985 1990 1995

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20 000

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rurales(PR)


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ERseptentrionales

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Figure 13. Revenu par habitant dans les régions essentiellement urbaineset intermédiaires, 1995

Note : Le nombre de divisions de recensement figure entre parenthèses pour chaque catégorie (*).Source : OCDE/SDT-SIT.

Régions intermédiaires à revenu élevé (15)Régions intermédiaires à revenu moyen (22)Régions essentiellement urbaines à revenu élevé (21)Régions essentiellement urbaines à revenu moyen (4)

Revenu par habitant en 1995Régions essentiellement urbaines et intermédiaires





Tableau 2. Évolution du revenu par habitant par type de région, 1981-1996


Régions essentiellement rurales

Régions intermédiairesRégions essentiellement

urbaines

Situation en 1996

CAD

Évolution1981-96

1981 = 100

Situation en 1996

CAD

Évolution 1981-96

1981 = 100

Situation en 1996

CAD

Évolution 1981-96

1981 = 100

Revenu par habitant 16 143 114 18 497 120 19 964 102

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entre 1981 et 1986, comme l’attestent la baisse du coefficient de variation et ladiminution de la part des régions prospères dans le revenu par habitant(tableau 3). Parmi les régions essentiellement rurales, ce sont les régions nonadjacentes à une région métropolitaine qui affichent le revenu par habitant leplus bas. C’est le cas notamment pour les Prairies, les provinces de l’Atlantiqueet l’est du Québec, qui ne bénéficient pas de l’influence d’une régionmétropolitaine14 (figure 14).

Les régions métropolitaines sont des grands centres d’activité économique.En général, c’est une région métropolitaine qui est le moteur de la croissancedans une province. Parmi les RMR les plus importantes, trois, Toronto15, Montréalet Vancouver, façonnent largement le paysage économique canadien. Leur pro-duction représente respectivement 50 %, 44 % et 54 % du PIB de leur province(figure 15). Le même schéma s’observe dans d’autres grandes RMR. Winnipeg, parexemple, représente une part importante de l’économie du Manitoba, puisque laville emploie près de 64 % de la population active de la province et assure prèsde 80 % de son activité économique (Institut urbain du Canada, 2001).

La dynamique du développement territorial est étroitement associée à ladynamique démographique et, par voie de conséquence, aux disparités enmatière de revenu par habitant. Au cours de la période 1991-1996, de vasteszones du Canada ont enregistré un recul de l’emploi, phénomène qui cadre avecle mouvement de dépopulation en cours dans de nombreuses régions. Ce sonttoujours les régions essentiellement urbaines qui affichent les taux d’emploi lesplus élevés ; en 1996, ces régions assuraient plus de 50 % de l’emploi, contre 30 %

Tableau 3. Indices des disparités régionales

1. Inclut 5 divisions de recensement correspondant aux villes principales.2. Inclut 25 divisions de recensement correspondant aux 5 villes principales.Source : OCDE, Perspectives territoriales, 2001.

1986 1991 1996 1986 1991 1996

Densité de population (habitants par km2) Revenu par habitant CAD courants

Moyenne nationale 2.7 2.9 3.1 12 445 17 271 18 473Médiane 7.8 7.9 8.1 10 392 14 558 15 888Maximum régional 3 501 3 579 3 752 16 964 23 748 25 934Minimum régional 0 0 0 4 641 5 608 6 681Coefficient de variation 1 609 1 563 1 538 17.5 16.2 14.1

Total de la population Total du revenu

Maximum régional (%)1 14.8 15.6 16.1 18.1 19.0 18.55 maxima régionaux (%)2 39.4 40.7 41.4 44.8 45.7 45.1

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47

dans les régions essentiellement rurales et 19 % dans les régions intermédiaires(tableau 4). Seules les régions rurales adjacentes à une grande région métropoli-taine font état d’une progression de l’emploi supérieure à la moyenne nationalepour la période 1981-199616. Cependant, la moitié des régions qui ont enregistréune progression de l’emploi inférieure à la moyenne nationale sont des régionsrurales non adjacentes à une région métropolitaine. Les Territoires du Nord et la

Figure 14. Revenu par habitant dans les régions essentiellement rurales, 1995

Note : Le nombre de divisions de recensement figure entre parenthèses pour chaque catégorie (*).Source : OCDE/SDT-SIT.

Adjacente à une région métropolitaine, à revenu élevé (17)

Adjacente à une région métropolitaine, à bas revenu (18)Adjacente à une région métropolitaine, à revenu moyen (52)

Non adjacente à une région métropolitaine, à revenu élevé (12)

Non adjacente à une région métropolitaine, à bas revenu (46)Non adjacente à une région métropolitaine, à revenu moyen (58)

Septentrionale, à revenu élevé (7)

Septentrionale, à bas revenu (8)Septentrionale, à revenu moyen (8)

Revenu par habitant en 1995Régions essentiellement rurales















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48

plupart des divisions de recensement septentrionales affichent des taux de crois-sance de l’emploi relativement élevés. Cela tient essentiellement, on l’a vu, autaux de natalité élevé des populations autochtones et à la hausse correspondantede l’emploi dans le secteur des services sociaux (éducation, santé, administrationpublique), qui est la principale source d’emploi. La ruralité ne constituepas nécessairement un obstacle à la progression de l’emploi, mais l’accès à unerégion métropolitaine semble être un élément essentiel (figure 16). L’emploi se

Figure 15. Contribution des RMR à la démographie et à la croissancede leur province

Source : Recensement 1996 et Conference Board of Canada.

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20

0

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80

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40

20

0Vancouver Toronto Montréal

% de la croissance de la province, 1996-99

% de la population de la province% du PIB de la province

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0

120

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Tableau 4. Emploi et dynamique du chômage, 1981-1996

Source : OCDE/SDT-SIT, Statistique Canada.

Régions essentiellement rurales

Régions intermédiairesRégions essentiellement

urbaines

Situation en 1996

% du total

Évolution1981-1996 1981 = 100

Situation en 1996

% du total

Évolution1981-1996 1981 = 100

Situation en 1996

% du total

Évolution1981-1996 1981 = 100

Emploi 30 117.7 19 126.5 51 116.9Chômage 12 127.1 10 145.7 9 158.9

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concentre toujours dans les grands centres métropolitains. La zone de migrationsalternées est toutefois en train de s’étendre, dans la mesure où les salariéssouhaitent allier un travail dans une région métropolitaine à un style de vie rural.Même si le taux de chômage est plus faible dans les régions urbaines qu’ailleurs,notamment dans les régions essentiellement rurales, ce sont les régions urbainesqui ont enregistré entre 1981 et 1996 le plus fort taux de croissance de l’emploi.Là encore, certaines divisions de recensement rurales situées dans une régionessentiellement rurale ont réussi à faire reculer le chômage (figure 17).

L’une des grandes conséquences du chômage est l’aggravation de la pauvretéet des formes associées d’exclusion sociale. En matière de pauvreté, le Canadaoccupe une position enviable puisqu’en 2001, il se classe en troisième position,derrière la Norvège et l’Autriche, sur l’indice de développement humain desNations Unies (PNUD), (il a occupé la première position de 1993 à 2000). Cetteposition s’explique notamment par les importants investissements consentis pourla mise en place d’un filet de protection sociale. Toutefois, la globalisation et leschangements économiques qu’elle entraîne tendent à creuser le fossé entre lesriches et les pauvres en termes économiques, sociaux et spatiaux, en stimulant la

Figure 16. Évolution de l’emploi et ruralité, 1986-1996


10

65

45

25

5

-15

-350 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Divisions de recensement

Évo

lutio

n de

l’em

ploi

, 198

6-96

Canada = 13.8 %croissance de l’emploi 1986-96

Can

ada

= p

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poussée des professions à haut salaire au détriment des emplois marginaux fai-blement qualifiés. Le phénomène est particulièrement net en milieu urbain. Lapauvreté a progressé un peu partout au cours des années 1990, mais la progres-sion a été plus marquée dans les régions métropolitaines17. Dans la plupart desprovinces, en 1995, ce sont les RMR qui enregistraient les taux de pauvreté lesplus élevés (21.6 %), suivies des régions urbaines non rattachées à une RMR(17.2 %) et des régions rurales (15.7 %) (Conseil canadien de développementsocial, 2000)18. Par ailleurs, au cours de la période 1990-1995, le nombre despauvres a progressé de 33.8 % dans les régions métropolitaines, soit un chiffre trèssupérieur à la croissance démographique globale qui s’est élevée à 6.9 %. Les tauxde pauvreté les plus élevés s’observaient dans les villes du Québec, Montréalnotamment ; les taux les plus faibles dans les villes du sud de l’Ontario autres queToronto. Par ailleurs, l’effectif de la population pauvre a progressé de 18.2 % endehors des régions métropolitaines, chiffre à rapprocher de la croissance démo-graphique, qui a été de 4.7 %. Dans les régions métropolitaines, les taux depauvreté les plus élevés s’observent dans les grandes RMR, et en particulier dansles trois plus grandes d’entre elles19.

Figure 17. Évolution du chômage et ruralité, 1986-1996


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Principaux schémas de disparités

Après une décennie turbulente, l’économie canadienne a opéré un redresse-ment plutôt satisfaisant. Toutefois, son intégration de plus en plus marquée dansl’économie mondiale coïncide avec un changement structurel majeur qui la rendplus vulnérable aux chocs exogènes, notamment en provenance des États-Unis.Par ailleurs, les disparités provinciales se sont estompées notablement depuis lesannées 1950, la répartition interprovinciale ayant contribué pour une bonne part àgommer les différences régionales20 (Coulombe, 2000b). Mais, les régions n’ontpas bénéficié de la croissance de façon égale et les disparités restent visibles àun plus haut niveau de désagrégation. On assiste à une modification de l’équi-libre entre régions rurales et régions urbaines en matière de peuplement, modi-fication qui se fait essentiellement au profit des régions intermédiaires ouadjacentes à une région métropolitaine, alors que les franges urbaines continuentd’attirer beaucoup de monde et qu’elles poursuivent leur étalement. Il existeaussi des écarts importants en termes de croissance entre le nord et le sud dupays.

L’amélioration des résultats des régions urbaines et le déclin des régionsrurales excentrées ne sauraient toutefois être interprétés comme l’expression d’unecorrélation rigide entre la taille de l’agglomération et son développement écono-mique. Quelles que puissent être les difficultés des régions rurales, la ruralité nesaurait être assimilée au déclin, même pour les régions non adjacentes à une régionmétropolitaine. C’est ainsi que les divisions de recensement du nord-est de laColombie-Britannique, qui sont des régions rurales non adjacentes à une régionmétropolitaine, avaient en 1995 un revenu par habitant élevé et qu’elles ont étéclassées parmi les régions de pointe pendant la période 1991-1996 (c’est-à-direqu’elles avaient un taux de croissance de l’emploi supérieur à la moyenne natio-nale) (figure 14). Parallèlement, l’appartenance à une région urbaine ne garantit passystématiquement le succès et certaines régions obtiennent des résultats diamé-tralement opposés à ceux des villes en tête de peloton. Le comté de Saint-Jean auNouveau-Brunswick est classé dans la catégorie des régions essentiellementurbaines à revenu moyen, alors qu’il est considéré comme une région à la traîne (lacroissance de l’emploi y est inférieure à la moyenne nationale).

On peut distinguer grosso modo trois grandes zones sur le territoire canadien.La première constitue ce que l’on pourrait appeler le cœur du Canada. Elleenglobe le corridor qui va d’une côte à l’autre et elle longe la frontière méridio-nale du pays. C’est dans cette zone que se concentre la majorité de la population,et en particulier dans des régions essentiellement urbaines ou intermédiaires etdans un petit nombre de régions métropolitaines et à leur périphérie. Plus préci-sément, les principaux noyaux de peuplement se situent le long de la vallée duSaint-Laurent, où l’on trouve les deux plus grandes villes, Toronto et Montréal, et

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la capitale fédérale, Ottawa. Dans le reste de cette zone centrale, seules lesrégions intégrant les capitales des provinces méridionales ont une densité depopulation relativement élevée. La seconde zone est constituée par les régionsessentiellement rurales les plus proches d’une région métropolitaine. Elleenglobe la frange située au-dessus de la zone centrale et elle s’étend jusqu’auxProvinces atlantiques. La troisième couvre la partie septentrionale des provinces,inclut le Labrador des Provinces atlantiques qui se caractérise par ses régions iso-lées et périphériques, et englobe les Territoires du Nord. La population, extrême-ment peu nombreuse, y est constituée pour l’essentiel de communautésautochtones. On peut également opposer l’ouest et l’est du Canada. De fait, lavallée du Saint-Laurent avec ses fortes concentrations de population offre uncontraste marqué avec les zones centrales et occidentales du pays, qui necomptent qu’un nombre réduit de centres métropolitains, les principaux étantVancouver, Victoria, Edmonton, Calgary, Saskatoon, Regina et Winnipeg.

Les avantages comparatifs des régions et les grands problèmes auxquelselles sont confrontées

Les trois grandes zones définies précédemment sont confrontées à desproblèmes spécifiques en matière de développement. C’est ce point qui estabordé maintenant, l’objectif étant de mettre en évidence les grands défis quevont devoir relever les décideurs.

Régions métropolitaines

Compétitivité économique

Les régions urbaines apparaissent désormais comme les acteurs majeurs del’économie nationale. On peut distinguer quatre grandes activités métropolitaines :les médias, l’édition et le spectacle ; la technologie de pointe ; la distribution et lemarketing ; et le contrôle21. Au cours de la période 1981-1986, la part de ces quatrefonctions majeures dans l’emploi est passée de 21 à 25.5 % (figure 18). Les grandesvilles jouissent généralement de certains avantages comparatifs particuliers. Parmiles trois plus grandes RMR, Toronto, qui a une économie très diversifiée, est lacapitale financière du Canada, et aussi son principal centre manufacturier ; Montréalconcentre de plus en plus d’activités à forte intensité de savoir ; Vancouver, pour sapart, est le principal port canadien et le plus diversifié (encadré 3). Winnipeg arriveen seconde position pour la concentration d’activités aérospatiales et d’emploisdans le secteur des biens de consommation durables, alors que Calgary, qui esttraditionnellement une plaque tournante des industries de l’énergie, affiche sesmeilleurs résultats pour la création d’emplois dans le secteur des services auxentreprises, de la finance et des industries de pointe. Halifax, dans les Provinces

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atlantiques, affiche toujours un fort taux d’activité, lié aux services publics22, mais lesecteur des industries productrices de services progresse, et sa situation straté-gique permet aux navires empruntant l’Atlantique Nord et le canal de Suez deprendre la route la plus directe (figure 19).

Quelle que soit leur spécialisation économique, les grandes régions métro-politaines ont vécu une renaissance du fait des retombées technologiques del’innovation dans les universités, les hôpitaux et les centres de R-D. Cela setraduit par une population active plus nombreuse et plus spécialisée, uneamélioration des débouchés pour les biens et les services et une plus grandeefficacité des transferts de savoir. Les grandes villes – notamment les trois villesprincipales – sont aussi des centres de l’industrie du spectacle, de l’enseigne-ment supérieur, des musées et de la « haute culture », du journalisme et del’édition. Cette dimensions culturelle a une incidence directe sur le tourisme etelle attire des travailleurs à bon niveau de formation. Globalement, ces RMR sontles plaques tournantes des flux transnationaux, et on les désigne souvent sous leterme de « villes-régions globales » dans la mesure où leur activité économiqueet leurs problèmes politiques sont étroitement liés au système mondial23. Dans lecontexte des accords de l’ALENA, leur problème majeur consiste tirer parti de

Figure 18. Évolution de l’emploi dans les huit principales RMR, 1981-1996Évolution en pourcentage

Note : Par fonctions de contrôle on entend les activités des secteurs suivants : comptabilité, gestion, conseil,banques, courtage immobilier, organismes de placements, courtage en assurances, compagnie d’assuranceset agences immobilières.

Source : DEC 2000.

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Encadré 3. Structure économique et spécialisationdes trois principales RMR

Les trois RMR les plus importantes – Toronto, Montréal et Vancouver – abritent autotal plus d’un tiers de la population canadienne et la moitié environ de la populationde leur province respective (figure 16). Par ailleurs, ces trois villes sont de loin lessites de résidence les plus prisés de la plupart des immigrants canadiens (deux-tiersdu total des immigrants). Selon les estimations les plus récentes, le Grand Toronto estdésormais la cinquième ville-région de l’Amérique du Nord, après Mexico, New York,Los Angeles et Chicago. Sa population a dépassé celle de Montréal dès 1980, celle deDetroit et de San Francisco en 1990, et celle de Philadelphie en 1995, pour atteindreson niveau actuel, soit plus de 4 millions et demi d’habitants. La population duGrand Montréal (3.3 millions) a été dépassée par celle de Washington en 1985 et parcelle de Dallas en 1990 ; elle est désormais légèrement plus importante que celle duGrand Houston. La population du Grand Vancouver a connu un rythme de croissancecomparable à celui de ses voisins de la côte nord-ouest du Pacifique aux États-Unis :elle se situe aujourd’hui à 1.9 million d’habitants, soit un chiffre légèrement inférieur àcelui du Grand Seattle1.

La structure économique diffère considérablement d’une ville à l’autre. Dans lesecteur manufacturier, Toronto est la RMR de pointe : en 1996, elle assurait 18 % del’emploi national dans ce secteur, contre 14 % pour Montréal et 5 % pour Vancouver.Toronto s’est hissée à la première place dans le secteur manufacturier en se spécia-lisant dans l’industrie alimentaire et dans les équipements de transport. L’automobile,qui est le secteur le plus important économiquement, contribue à hauteur de prèsde 15 % à la production commerciale de la région, dont l’essentiel est exporté vers lesÉtats-Unis. C’est dans la Région du Grand Toronto (RGT) que sont implantées lesusines d’assemblage des grands constructeurs américains et européens (GeneralMotors, Ford et Daimler-Chrysler), sans compter les usines de Honda2. L’industrieautomobile est un secteur clé de l’économie de la RGT (un emploi sur six dans la RGTest lié à ce secteur) et elle joue un rôle de moteur de croissance pour l’économie de laRGT et celle de l’Ontario dans son ensemble. Toronto arrive en troisième position,derrière Detroit et Cleveland, pour la part du secteur manufacturier dans l’emploi(Courchene, 2001). La croissance de ce secteur est également significative àVancouver, même si au niveau national la contribution de la ville reste légèrementinférieure à 5 %. Alors que Toronto et Vancouver enregistrent une croissance dans cesecteur, Montréal enregistre un recul, particulièrement dans les activités à forteintensité de main-d’œuvre comme le textile et l’habillement (Vinodrai, 2001).

Toronto est la capitale financière du Canada, avec la plus forte concentration deservices financiers de l’Amérique du Nord, derrière New York et San Francisco(Courchene, 2001). Elle se classe en première position au Canada dans le secteur FAI(finances, assurances et immobilier), avec 25 % de l’emploi canadien du secteur,contre 12 % pour Montréal et 9 % pour Vancouver (figure 19). La région de Toronto estdonc devenue une économie « postindustrielle » dominée par le tourisme, lesservices financiers, et les services à l’entreprise (Ville de Toronto, 2000b).

L’économie des trois premières villes du Canada comporte une part plus impor-tante d’activités fondées sur le savoir et sur la technologie que les autres villes. Destrois, c’est Montréal qui enregistre la plus forte croissance des activités manufactu-rières à base scientifique, notamment dans les trois grands secteurs de l’aéronautique,des produits pharmaceutiques et de l’informatique. Montréal arrive également en tête

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Encadré 3. Structure économique et spécialisationdes trois principales RMR (suite)

pour les emplois à forte intensité de savoir, qui ont progressé d’un tiers entre 1987et 1997, alors qu’ils n’ont progressé que d’un cinquième à Toronto (DEC, 2000). Mais,l’effet de ricochet des secteurs à forte intensité de savoir sur les autres secteurs del’économie est plus faible à Montréal qu’à Toronto. A Toronto, l’emploi a progressédans tous les secteurs entre 1987 et 1997, avec une poussée de 10 % des activités àfaible intensité de savoir, alors qu’à Montréal les activités à faible intensité de savoiront connu des résultats négatifs en termes de création d’emploi (–7 %). Vancouver aelle aussi enregistré de bons chiffres de croissance pour l’emploi dans les secteursdes hautes technologies, mais elle reste à la traîne dans les secteurs à faible intensitéde savoir et, il lui manque un acteur majeur dans le domaine de la technologie.

Les trois premières villes du Canada sont confrontées à d’importants change-ments structurels dans leur économie. Les régions urbaines de Toronto et deVancouver sont celles qui connaissent la croissance la plus rapide, même si le rythmede la croissance est plus rapide à Vancouver depuis la fin des années 1980. Lechômage reste élevé à Montréal : plus de 7.7 % en l’an 2000, contre 5.9 % à Vancouveret 5.5 % à Toronto (moyenne nationale : 6.8 %). Les trois villes disposent d’avantagesconcurrentiels non négligeables. Toronto s’impose aisément comme la capitale de lafinance, de l’industrie et des services. Cependant, Montréal et Toronto occupent uneposition favorable dans les secteurs de l’information et de la culture, secteurs danslesquels Montréal arrive au quatrième rang en Amérique du Nord. Toronto estdésormais le troisième centre théâtral du monde anglophone après Londres etNew York et le troisième centre de production cinématographique d’Amérique duNord (Courchene, 2001). Montréal et Toronto sont également d’importants centresd’enseignement supérieur, domaine dans lequel elles arrivent respectivement encinquième et en huitième position en Amérique du Nord (alors que Montréal arrive entête en termes absolus). Elles peuvent donc être considérées comme les centres tech-nologiques du futur, avec leur réservoir de main-d’œuvre qualifiée. Enfin, le port deVancouver joue un rôle majeur dans les échanges commerciaux avec l’Asie du Sud-Est.

1. Données émanant des Nations Unies (OCDE 2001).2. Le terme “Toronto” fait référence à trois entités définies à trois échelles différentes, comme

cela est fréquemment le cas pour les villes canadiennes. C’est d’abord une ville qui a étébaptisée ainsi en 1834 et qui a englobé les districts suburbains voisins jusqu’en 1914. Seslimites n’ont pas évolué jusqu’à la fin de 1997. C’est ensuite, à une seconde échelle, la munici-palité de Toronto Métropolitain (familièrement appelée “Métro”) : il s’agit d’une fédération de13 communes, créée en 1953 pour développer l’infrastructure physique des districts sub-urbains en pleine croissance, par le biais des impôts locaux. En 1966, les autorités provincialesde l’Ontario ont regroupé les 13 communes pour en créer six nouvelles (Etobicoke, North York,Scarborough, York, East York et la ville de Toronto). Puis, en 1998, elles ont regroupé Métro etses six composantes communales pour en faire une Ville de Toronto, considérablement agran-die. C’est enfin, à un troisième niveau, la région urbaine de Toronto, beaucoup plus étendueque la ville. Cette troisième entité n’a pour l’heure aucune existence juridique ; elle sert uni-quement de base pour la collecte des données et pour l’analyse des évolutions et des problè-mes liés à l’expansion de Toronto. La Région du Grand Toronto (RGT) se compose de cinqmunicipalités régionales (24 collectivités locales). La région métropolitaine de recensementde Toronto (RMR) est plus petite que la RGT avec ses cinq régions.

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cette dotation historique dans l’environnement global de l’Amérique du Nord, quiest très concurrentiel. Comme elles constituent des plates-formes économiques,les villes-régions globales jouent un rôle vital de points nodaux au sein de l’éco-nomie mondiale. La recherche de la compétitivité au sein de ces régions estdésormais un objectif politique majeur, qui exige des mesures innovantes, auniveau local et national ; compétitivité et qualité de vie sont désormais considé-rées comme les deux faces d’une même médaille. La qualité de vie a en effet étéidentifiée comme un indicateur clé de la compétitivité. L’un des défis majeursque doivent relever les villes consiste donc à adopter les mesures destinées àpositionner les régions métropolitaines sur l’échiquier mondial, tout en préser-vant un développement durable au niveau social, spatial et environnemental.

Pauvreté et fracture sociale

Les problèmes sociaux sont souvent ressentis de manière plus aiguë enmilieu urbain. Comme on l’a vu précédemment, la pauvreté et les autres pro-blèmes sociaux, comme la criminalité, l’absence de domicile fixe et la toxi-comanie, sont prédominants dans les zones métropolitaines et affectent plusparticulièrement certaines catégories. En 1999, 11.8 % des Canadiens, soit

Figure 19. Part des RMR dans l’emploi, par type d’activitéEn pourcentage de l’emploi total au Canada

Source : Le Conference Board du Canada et Recensement 1996.

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3.6 millions de personnes, figuraient parmi les catégories à bas revenu (seuil debas revenu après impôt)24. Après avoir progressé au début des années 1990, leseuil de bas revenu a atteint un pic en 1996 avec 14 % et, depuis, il est en recul.Mais certaines catégories sont plus susceptibles que d’autres de connaître unetelle situation : les handicapés, les familles monoparentales, les autochtones etles immigrants récents. Ces catégories sont confrontées à un taux de pauvreté quiest le double de la moyenne nationale. Ces chiffres posent au demeurant unproblème majeur aux villes, qui sont censées attirer une part importante desimmigrants et des populations autochtones au cours des années à venir. La crois-sance démographique en milieu urbain a dans une large mesure pour origine nonpas l’exode rural, mais bien l’immigration et, notamment dans l’Ouest, les taux denatalité élevés parmi les populations autochtones. Selon certaines projections,d’ici 2011, la part des minorités visibles dans la population des trois premièresvilles atteindra 37 % à Vancouver, 47 % à Toronto et 23 % à Montréal. D’ici 2016, lamajorité (51 %) de la population de Toronto sera constituée de groupes de minori-tés visibles (figure 20). Parallèlement, les populations autochtones s’installentsouvent en milieu urbain. La proportion la plus forte s’observe dans les régionsmétropolitaines du Manitoba et de la Saskatchewan (figure 21). Les populationsautochtones citadines sont confrontées aux mêmes problèmes que leurs

Figure 20. Minorités visibles, chiffres actuels et projetésEn pourcentage de la population totale


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homologues en milieu rural, mais les villes sont souvent dépourvues des moyensde soutien – infrastructure sociale appropriée, par exemple – qui permettraientde répondre à leurs besoins (Canada West Foundation, 2001).

La pauvreté est aussi géographiquement très concentrée dans les quartiersurbains. Entre 1980 et 1995, l’augmentation du nombre des pauvres dans leszones métropolitaines était de 33.8 %, alors que l’augmentation de la populationtotale dans ces mêmes zones n’était que de 6.9 %. Les populations pauvres seconcentrent aussi de plus en plus dans les quartiers métropolitains. A partir desannées 1980, le nombre de quartiers très défavorisés a fortement augmenté (avecdes taux de pauvreté deux fois supérieurs à la moyenne nationale)25. Pendantcette période, la population dans les quartiers touchés par la forte pauvreté agénéralement décliné plutôt qu’elle n’a augmenté ; en revanche le nombre dequartiers de recensement26 touchés par une forte pauvreté s’est fortement accru,en passant de 334 à 567 pour l’ensemble des RMR, les chiffres les plus élevésétant relevés à Montréal et à Toronto. Il s’agit généralement de quartiers intra-muros. Même s’ils représentent traditionnellement le cœur de la plupart desrégions métropolitaines, les centres-villes ont en effet les taux de pauvreté le plusélevés : leur population représente environ la moitié de la population de la

Figure 21. Populations autochtones en milieu urbain, 1996En pourcentage de la population urbaine

Source : Statistique Canada (recensement de 1996) et Canada West Foundation.

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région métropolitaine correspondante, mais elle comporte près des deux-tiersdes citadins pauvres. Par ailleurs, certains faits donnent à penser que lesproblèmes sociaux ont tendance à gagner la périphérie.

Le déclin du centre des villes

La réalité brutale de la pauvreté au cœur des villes attire l’attention sur ledéclin des centres-villes et sur les rapports entre le cœur et la périphérie desrégions urbaines. Certains chercheurs estiment que les centres-villes canadiensconnaissent une évolution comparable à celle des États-Unis, où les zonesurbaines traditionnelles (zone intra-muros et centres-villes) sont à l’abandon et oùles activités à forte croissance préfèrent s’implanter à la périphérie (encadré 4).En fait, les quartiers d’affaires intra-muros sont dans un bien meilleur état que lescentres-villes aux États-Unis. Il n’en reste pas moins que l’attrait exercé par lapériphérie pose un problème aux Districts centraux d’activité (DCA)27. Au Canada,la périphérie est constituée essentiellement de pavillons détenus par unpropriétaire-résident et elle n’offre qu’un volume limité de maisons à acheter ou àlouer à bas prix. La périphérie se caractérise également par la taille et le caractèrehomogène de ses bassins d’emploi (parcs industriels, parcs de bureaux ou zonescommerciales). C’est dans ces bassins que se produit pour l’essentiel la progres-sion de l’emploi, lui-même caractérisé par une sur-représentation des emploismanuels. Mais comme ils sont la plupart du temps à l’écart des zones résiden-tielles, les bassins d’emploi sont souvent mal reliés au réseau régional desmigrations alternées et aux stations permettant une liaison rapide au sein de lamétropole. De plus, les liaisons avec les districts résidentiels ne sont pas debonne qualité. Les résidents les moins fortunés risquent donc de faire les fraisd’un hiatus spatial de plus en plus marqué, entre les options envisageables enmatière de logement et de transport, d’une part, et la distribution des possibilitésd’emploi, de l’autre.

Financement et gouvernance des villes

Au moment même où les villes canadiennes s’imposent comme les moteursde la croissance économique, les municipalités doivent assumer de plus grandesresponsabilités financières et la plupart d’entre elles sont confrontées à unepression financière importante. La croissance de la population urbaine sollicite àl’excès l’infrastructure existante dont elle provoque la détérioration rapide et ellecontraint à rénover et à remplacer cette infrastructure, si bien que le budget muni-cipal atteint son point de rupture. C’est plus précisément la planification destransports, donc des axes routiers, de la circulation et des liaisons ferroviaires, quiconstitue la préoccupation majeure28. La réduction de la congestion des voies decirculation et la prévention des embouteillages sont considérées comme essentielles

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Encadré 4. Rapports entre le centre-ville et la périphériedans les régions métropolitaines des États-Unis et du Canada

En 1970, la majorité des habitants des grandes régions métropolitaines desÉtats-Unis vivaient déjà à la périphérie. Deux décennies plus tard, la ventilationdémographique au sein des régions métropolitaines s’établissait à 63 % pour lapériphérie et 37 % pour la ville intra-muros ; pour les 25 régions métropolitaines lesplus importantes, le pourcentage était respectivement de 75 % et 25 % (Frey,1996). En plus de l’exode de leur population, les centres-villes ont perdu leursprincipales fonctions économiques, notamment la manufacture et les services,même si les services aux entreprises de dimension mondiale s’y maintiennent. Laplupart des habitants de la zone intra-urbaine sont donc déconnectés du marchéde l’emploi (même pour un premier emploi) et vivent à l’écart des grands cou-rants d’activité dans une sorte de « décalage spatial » et de « décalage desqualifications ». Du fait du décalage spatial, ils n’ont pas accès aux emplois dedébut de carrière situés à la périphérie pour la bonne raison que beaucoupd’entre eux ne possèdent pas d’automobile ; du fait du décalage des qualifi-cations, ils n’ont pas accès aux emplois urbains en raison d’un niveau de qualifi-cation insuffisant. L’enclavement spatial et social, aggravé par la concentration deplus en plus marquée de la pauvreté dans les quartiers intra-muros, peut ainsiconduire à la toxicomanie et à la criminalité.

Dans les deux principales régions métropolitaines du Canada, Toronto etMontréal, l’emploi est fortement concentré dans le centre ville. Au début desannées 1990, quelque 20 % des emplois dans ces deux régions urbaines étaientconcentrés dans les quartiers intra-muros, tandis que 50 % des espaces de bureauxpour Toronto et 60-70 % des espaces de bureaux pour Montréal se trouvaientdans une zone intra-urbaine (GAD, 1999). Outre qu’elles concentrent une partimportante de la petite distribution, ces zones centrales offrent des servicespublics ou semi-publics de haut niveau, y compris des universités prestigieuses,des établissements supérieurs de premier cycle, des grands hôpitaux et diverséquipements culturels comme des musées ou des centres d’art dramatique. Ils’ensuit que les organismes publics sont de gros employeurs dans l’espace intra-urbain. Cet espace jouit par ailleurs d’un patrimoine architectural très lié à l’his-toire de la ville. Enfin et surtout, on y trouve d’importantes zones résidentielles ;celles-ci progressent depuis les années 1980 et incluent des habitations à loyermodéré et des foyers. A Toronto, on trouve certes des habitations à loyer modéréet des foyers, qui datent pour la plupart des années 1960 et 1970, mais la trèsgrande majorité des constructions des années 1980 et 1990 se situent dans le cré-neau des logements de luxe. Une grande partie des habitants les plus fortunés deToronto vivent toujours dans l’espace intra-urbain. Il y a là un contraste marquéavec les États-Unis, où la plupart des zones intra-urbaines sont occupées presqueexclusivement par une population à bas revenu.

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Encadré 4. Rapports entre le centre-ville et la périphériedans les régions métropolitaines des États-Unis et du Canada (suite)

L’un des traits marquants de la restructuration du centre-ville à Montréal et àToronto depuis les années 1950 est le développement des espaces de bureaux.On a vu apparaître des districts financiers et les cols blancs se sont progressive-ment substitués aux cols bleus. Le boom des espaces de bureaux et l’expansionrapide des emplois de bureaux a même compensé l’exode de la population, descommerces de détail et de la manufacture vers la périphérie. Mais les espaces debureaux ne se sont pas développés aussi rapidement à l’intérieur de la ville qu’àla périphérie. C’est ce que l’on observe à Toronto depuis les années 1970. Lemême phénomène s’est produit une décennie plus tard à Montréal, où la créationde nouveaux espaces de bureaux dans le centre-ville ne représentaient que46.5 % du total régional. Dans le même temps, la part des espaces de bureauxdans le centre ville de Toronto était tombée au-dessous de 50 % du total régional,en 1991. En dépit d’un recul dans les années 1980, la part des espaces de bureauxde Montréal intra-muros se situait toujours aux alentours de 58 % dans lesannées 1990.

Entre 1981 et 1991, l’emploi dans les sièges centraux d’entreprises a reculéen valeur absolue dans le centre-ville de Montréal, ce qui a affecté diverssecteurs, notamment le secteur primaire, la manufacture, le bâtiment, les trans-ports, les communications, l’eau et l’électricité et le commerce (Coffrey, Polese etDrolet, 1996). Dans le même temps, on enregistrait une croissance en valeurabsolue des emplois proposés par les sièges centraux d’entreprise dans lesecteur des « services aux producteurs » et une forte croissance en valeur absoluedes emplois de services de haut niveau (services financiers et services à l’entre-prise). Un processus « naturel » de spécialisation s’est ainsi mis en place : lesactivités « centripètes », à forte croissance, ont repoussé vers la périphérie lesactivités qui ne peuvent pas payer un loyer élevé dans le centre-ville. Au lieud’un déclin du centre-ville, il s’est donc plutôt produit une spécialisation descentres-villes dans les fonctions sensibles à la situation centrale (Chaplin etPolese, 2000). On peut tirer la même conclusion pour Toronto, dont le centre-villea enregistré une croissance de l’emploi dans les années 1980. Dans le centre de laville, les contraintes réglementaires sur la construction de bureaux ont entraînéune hausse des prix, ce qui a accru la spécialisation dans les services de hautniveau. Les centres-villes sont toutefois confrontés à un avenir incertain à l’aubedu XXIe siècle. Les activités financières, les assurances, en particulier, ont quitté lecentre de Toronto et de nombreuses banques ont transféré leurs bureaux à lapériphérie. A la fin des années 1990, le quartier périphérique de Mississauga abénéficié d’un boom dans la construction de bureaux, dû essentiellement auxentreprises de pointe.

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pour la qualité de vie. De même, beaucoup de municipalités ont besoin d’unéventail d’options plus large en matière de logements, notamment dans lesgrandes villes-régions où la pénurie de logements financièrement abordables estendémique. En plus de leurs responsabilités traditionnelles, les municipalitésdoivent également trouver les crédits nécessaires pour investir dans les servicessociaux (foyers pour les sans-abri, par exemple) ou dans d’autres types deservices (lutte contre la criminalité et la toxicomanie). Dans le même temps, lesvilles se préoccupent de plus en plus d’attirer les investisseurs, de redonner vieau centre-ville, de promouvoir la croissance et le développement économique etd’améliorer leur compétitivité.

Encadré 4. Rapports entre le centre-ville et la périphériedans les régions métropolitaines des États-Unis et du Canada (suite)

A Toronto, une fraction notable de la population à revenu moyen du GrandToronto tend à se concentrer dans la vieille ville et dans les faubourgs proches(donc dans la nouvelle Ville de Toronto, anciennement Métro Toronto) où sesituent la grande majorité des logements sociaux et des habitations privées àloyer modéré. La Ville de Toronto est également desservie par un réseau trèsdéveloppé de transports publics. La migration des cols bleus vers les faubourgsextérieurs dont la dotation en logements sociaux, en résidences locatives et entransports publics est relativement faible, crée un décalage spatial entre lesemplois et la main-d’œuvre. Les résidents intra-muros privés de voiture n’accè-dent pas aisément aux emplois de la périphérie. Cette inégalité spatiale dansl’accès à l’emploi est susceptible d’entraîner le chômage. A partir de la fin desannées 1960, on a privilégié les solutions communales en matière de logementsocial, avec notamment la création de logements détenus par le troisième secteur(à but non lucratif et coopératif) et destinés aux catégories de revenu mixtes. Ce« mélange » des revenus permettait aux ménages à haut revenu d’occuper unepartie des logements subventionnés. De même, lorsqu’au milieu desannées 1980, le gouvernement fédéral s’est appliqué à mieux cibler ses efforts enréservant les logements sociaux aux ménages en difficulté, on a cherché à réduirela dimension moyenne des cités de manière à ce qu’elles s’intègrent dans leurcadre local. Cette intégration implique par ailleurs une action concertée des diffé-rents échelons de la puissance publique pour retenir et attirer les emplois dehaut niveau dans les limites de la ville, pour épargner aux résidents la recherched’un emploi lointain à la périphérie et, enfin, pour exploiter au mieux le réseaudense des transports publics.

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L’augmentation des responsabilités financières des municipalités ne s’accom-pagne pas des changements législatifs souhaitables : la Constitution canadienne nereconnaît toujours pas la municipalité en tant qu’entité légale. En outre, la dévolu-tion par la province d’un certain nombre de ses compétences et la réduction destransferts et des crédits émanant de la province et de la fédération suscitent desinterrogations sur la viabilité financière des municipalités. Les villes s’estimentpénalisées du point de vue fiscal, puisque leurs recettes proviennent essentielle-ment de l’impôt foncier et, dans une moindre mesure, des redevances et des taxessur les nouveaux projets. Contrairement à la fédération et à la province qui prélè-vent un impôt sur le revenu et sur la consommation, dont les recettes ont tendanceà progresser en période de croissance, les villes se contentent de l’impôt foncier.Cet impôt représente environ 6 % de la recette fiscale globale réalisée à Toronto,alors que les prélèvements provincial et fédéral en représentent 94 %. Même sicertaines villes parviennent à faire face à cette réduction de leurs ressources et àl’augmentation du nombre des problèmes à résoudre, on est loin d’être dans unesituation idéale pour préserver l’équilibre budgétaire à long terme.

Il se pose également un problème lié à la structure de la gouvernance métro-politaine. Comme dans de nombreux autres pays de l’OCDE, la croissance desagglomérations au Canada et leur étalement s’accompagnent d’une « séparationfonctionnelle » de la résidence et du lieu de travail et d’une « ségrégationsociale », donc d’une différenciation spatiale en fonction de la catégorie derevenu, les strates défavorisées n’ayant d’autre choix que de s’installer à lapériphérie. Certains aspects du système politique et fiscal canadien ne fontqu’accentuer le phénomène. Une ville est généralement moins peuplée que saRMR. Si la croissance de la RMR se réalise dans une large mesure à l’extérieur dela ville, celle-ci ne peut, contrairement à d’autres zones de la RMR, profiter d’unélargissement éventuel de l’assiette de l’impôt foncier. Par ailleurs, les nouveauxrésidents des autres communes continuent de travailler, de faire leurs achats et sedistraire dans le centre-ville, dont ils utilisent l’infrastructure. Il s’ensuit que laville supporte une bonne part des dépenses associées à la croissance urbainesans en retirer les bénéfices. Un bon cadre de gouvernance est indispensable sil’on veut renforcer la capacité des municipalités à intervenir dans un tel contexte.Certains voient dans la fusion de villes une solution possible, car ce processusimpose un partage de la richesse au sein de la ville nouvellement créée. Mais ilreste à voir si c’est bien là le résultat auquel on parviendrait.

Régions rurales

Changement technologique, globalisation et ancrage local

Les économies des régions rurales sont fortement tributaires de secteurs quele changement technologique affecte de manière fondamentale. La productivité,

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notamment dans les industries extractives, progresse grâce à la mobilisation d’unvolume plus important de capital pour chaque unité de main-d’œuvre. Et commela demande de biens ne progresse souvent que de manière très limitée, cesmêmes activités enregistrent un recul de l’emploi. Les régions rurales sont entrain de perdre un certain nombre de leurs créneaux traditionnels, liés à laspécialisation dans les productions de denrées à forte intensité de main-d’œuvre.L’agriculture est l’activité la mieux représentée, puisqu’on la trouve à des niveauxsignificatifs aussi bien dans les régions métropolitaines que non métropolitaines,voire dans certains secteurs du Grand Nord. La taille moyenne des exploitationsaugmente, mais leurs effectifs diminuent ; la pêche, quant à elle, souffre d’unépuisement des stocks.

Dans d’autres secteurs, l’impact du changement technologique est aggravépar l’inégalité d’accès aux technologies de l’information et de la communication(TIC) entre communes rurales et communes urbaines29. Les zones rurales excen-trées ne disposent pas des marchés locaux et de l’infrastructure nécessaires pours’affirmer face à la concurrence mondiale. Par ailleurs, la faible densité de popu-lation fait qu’il est difficile d’y trouver le dosage de qualifications professionnellesindispensable pour que la production atteigne le volume et la qualité requis parles marchés à forte valeur ajoutée. C’est ce même phénomène qui, notammentdans les régions non adjacentes à une région métropolitaine, réduit l’assiettefiscale et accroît le coût par habitant des infrastructures publiques. De plus, lescommunautés rurales, notamment celles qui sont les plus éloignées, dépendentde plus en plus d’un nombre très limité d’entreprises. L’étroitesse de la baseéconomique se traduit par l’instabilité, des variations saisonnières30 et unedépendance excessive vis-à-vis des transferts fédéraux. Ces inconvénientssoulignent la nécessité de structures économiques et sociales novatrices capablesde faire face à l’évolution de la technologie.

La rapidité du changement technologique laisse souvent les régions essen-tiellement rurales dans l’incertitude quant au choix de la meilleure stratégie dedéveloppement économique, notamment en ce qui concerne les TIC, qui permet-tent aux entreprises de se décentraliser du point de vue spatial tout en centra-lisant l’information. Les programmes traditionnels d’incitation à l’industrialisation,qui sont souvent le point d’appui essentiel des régions rurales, comportent degros risques. Même s’ils réussissent à attirer les investisseurs, ces derniers selaissent souvent séduire par les incitations encore plus intéressantes que pro-pose une autre commune. Le déclin du rôle des biens, notamment des matièrespremières, dans la production offre aux industries, qu’elles soient traditionnelle-ment axées sur les facteurs ou sur les marchés, un éventail plus riche d’implanta-tions possibles. Les activités manufacturières axées sur les facteurs préfèrentsouvent rapprocher les matières premières de leurs marchés et ainsi bénéficierd’aménités de niveau supérieur et de coûts de production réduits pour les

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facteurs autres que les matières premières. D’un autre côté, les changementstechnologiques récents permettent aux entreprises axées sur les marchés, commeles entreprises de services, d’opérer à une certaine distance de leurs marchés.

Les régions essentiellement rurales souffrent d’un désavantage latentvis-à-vis des régions urbaines. Leur densité de population plus faible augmentele coût des infrastructures, réduit la taille des marchés, y compris du marché dutravail, et représente un véritable handicap dans les secteurs où les économiesd’échelle ont un rôle important. Par ailleurs, la faible densité de population faitque les régions rurales sont souvent les dernières à bénéficier du changementtechnologique. Mais même si elles n’ont pas un développement aussi rapide queles régions urbaines, les régions adjacentes à une région métropolitaine se déve-loppent car le mélange d’aménités qu’elles offrent attire les particuliers et lesentreprises. En 1996, Environnement Canada tirait même la sonnette d’alarme enexpliquant que « la tendance à une concentration de la population dans les plusgrandes régions métropolitaines s’accompagnait d’un desserrement du centreurbain vers la campagne avoisinante, à densité relativement faible. A cause de cephénomène, l’urbanisation du Canada a un impact disproportionnellement élevésur les terres agricoles productives, les habitats fauniques d’une importanceprimordiale, les réseaux aquatiques et autres éléments précieux des écosystèmesrégionaux et locaux ». Ce phénomène conduit souvent à l’encombrement desvoies de circulation, à des conflits sur l’utilisation des sols et à d’autres litiges liésà l’étalement urbain.

Les changements démographiques

La diminution, le vieillissement et la diversification de la population ruralevont confronter les régions rurales canadiennes à des problèmes épineux. Lesrégions essentiellement rurales ont enregistré une progression de 11 % de leurpopulation entre 1981 et 1996. Cette croissance s’articule autour des activités deloisir et du tourisme, des sites bien dotés en aménités et du développement desressources. Mais elle est très inégalement répartie. Le reste du milieu rural cana-dien continue dans une large mesure de perdre sa population, notamment dansles régions non adjacentes à une région métropolitaine, l’essentiel de ce reculconcernant le Saskatchewan, le Manitoba et certaines régions atlantiques(encadré 5). Par ailleurs, la génération du baby boom atteint aujourd’hui lacinquantaine ; compte tenu de la progression de l’espérance de vie, la populationvieillit donc globalement. Les personnes âgées, notamment les générations dubaby boom, sont généralement assez mobiles et elles sont de plus en plusnombreuses à choisir une commune non métropolitaine pour leur résidence deretraite. Dans la mesure où les plus pauvres d’entre elles ne sont pas toujoursaussi enclines à migrer que les plus aisées, les communes en difficulté pourraientbien voir la pauvreté et la demande de prestations sociales progresser. Au

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Encadré 5. La population âgée au Canada

Comme la plupart des pays de l’OCDE, la Canada a une population vieillis-sante. Même s’il est encore l’un des pays industrialisés le plus jeune du point devue démographique, les plus de 65 ans représentant 12.6 % de la population, lespersonnes âgées constituent l’un des segments de la population qui augmente leplus rapidement. En 2041, les personnes âgées devraient, selon les projections,représenter plus de 23 % de la population canadienne.

Si la répartition spatiale des personnes âgées reflète la répartition générale dela population canadienne dans son ensemble, la proportion de la population desplus de 65 ans varie considérablement d’une région à l’autre. En terme absolus,près de 85 % de la population âgée vit dans l’une des quatre grandes provincesdu pays (Ontario, Québec, Colombie-Britannique et Alberta). Mais c’est dans laSaskatchewan et au Manitoba que se trouvent les proportions les plus importantesde personnes âgées par rapport à la population provinciale. En 2001, 15 % de tousles résidents de la Saskatchewan et 14 % de ceux du Manitoba avaient plus de65 ans, la proportion était de 13 % en Colombie-Britannique, en Ontario, au Québec,dans l’Ile-du-Prince-Édouard, en Nouvelle-Écosse et au Nouveau-Brunswick ; de 12 %à Terre-Neuve, et de 10 % en Alberta. Dans le même temps, les personnes âgéesreprésentent une plus petite proportion de la population dans les régions territoria-les du Yukon (6 %), des Territoires du Nord-Ouest (4 %) et du Nunavut (3 %).

La majorité des personnes âgées vit dans des zones classifiées urbaines, etnotamment dans les grands centres urbains. En 1998, 31 % de l’ensemble de lapopulation âgée du Canada vivait soit à Vancouver, soit à Montréal ou à Toronto.Les plus fortes concentrations de population âgée se trouvent à Victoria enColombie-Britannique et à Sainte-Catherine dans la région du Niagara, enOntario, avec un chiffre de 17 %, alors que la population de Calgary compte seule-ment 9 % de personnes de plus de 65 ans. Les personnes âgées tendent plus queles jeunes adultes à vivre en zones rurales ou dans de petits centres urbains,aussi de nombreuses zones non métropolitaines ont-elles une proportion élevéede résidents de plus de 65 ans. Ce phénomène ressort des choix de résidence,non pas seulement des personnes âgées, mais aussi du reste de la population.Plusieurs collectivités voient ainsi leur population vieillir sur place parce que lesjeunes partent et les personnes âgées demeurent. D’autres collectivités seprésentent comme des destinations attrayantes pour les retraités et attirent lespersonnes âgées, en raison de leurs aménités et de leurs services. Dansl’ensemble, il existe donc un schéma géographique particulier qui caractérise larépartition de population âgée au Canada.

Source : Statistique Canada (www.statcan.ca).

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Canada, le taux de dépendance, c’est-à-dire la proportion de personnes âgées etde jeunes enfants dans la population, est plus élevé en milieu rural qu’en milieuurbain. Les communes rurales qui se développent, notamment dans les régionsadjacentes à une région métropolitaine, vont donc être confrontées à unedemande croissante de services publics et d’aménités.

Dans de nombreuses régions rurales, l’évolution démographique la plus frap-pante touche à l’appartenance ethnique. Les taux de natalité étant supérieursdans les familles autochtones, ce groupe progresse plus vite que celui desrésidents de souche non autochtones. En règle générale, les populations ruralesnon autochtones sont plus âgées que les populations urbaines correspondantes,alors que les populations autochtones ont un nombre plus élevé d’enfants et dejeunes. Ces phénomènes débouchent sur des taux de dépendance plus élevésdans les provinces méridionales et dans les Territoires du Nord. L’éducation, laformation, les soins de santé et le suivi médical des personnes âgées y posentdonc davantage de problèmes. Il faudra de nouveaux programmes de préparationde la population active, des programmes de recyclage et un dispositif de servicessociaux pour faire face à ces problèmes.

Productivité et croissance économique

Au niveau macro-économique, la situation budgétaire du Canada a connu uneamélioration remarquable. Le pays a réduit les dépenses fédérales et équilibréson budget. Les impôts (mais aussi les prestations publiques, avec notamment lacouverture universelle du risque santé) restent à un niveau plus élevé qu’auxÉtats-Unis, mais la tendance est à la baisse. La croissance économique estvigoureuse et le taux de chômage peu élevé. Mais la productivité et l’augmenta-tion de la productivité restent en retard sur celles des États-Unis. Les petites etmoyennes entreprises (PME) représentent une importante source de croissance,notamment en milieu rural, et pourtant le rythme de croissance de leur producti-vité reste inférieur à celui des grandes entreprises ou des entreprises similairesaux États-Unis31. L’une des raisons de cet écart de productivité est le faible niveaud’adoption des technologies de pointe dans les PME canadiennes. Un problèmeconnexe est le très faible volume du commerce électronique, notamment dans lesPME. Ce double retard fait que le Canada perd de sa compétitivité.

Infrastructure

Les restrictions budgétaires exercées au niveau de la Fédération et des pro-vinces ont eu notamment pour conséquence une réduction du financement publicdes infrastructures de transport. Le contrecoup a été absorbé en partie par lesautorités locales des transports qui opèrent désormais au-dessous du seuil d’effi-cience économique. Le phénomène ne peut pas être apprécié globalement, mais

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uniquement au niveau local. Cependant, il est probable que, dans certains cas, ilse traduit par un recul de la qualité et de l’accessibilité des transports. Lesactivités sensibles à l’information auraient indubitablement besoin de nouvellesinfrastructures – TIC, accès à Internet, systèmes sans fil, systèmes par satellites –mais il convient également d’assurer la maintenance des infrastructuresanciennes, routes et autoroutes, aéroports et ports. Par ailleurs, les entreprises,notamment en milieu rural, doivent, si elles veulent réaliser des économiesd’échelle, accéder aux marchés lointains, ce qui implique un système de transportet de communication efficient et fiable.

La politique des transports s’est notablement infléchie au cours de la décennieécoulée. Tout d’abord, la loi de 1987 sur les transports nationaux a amorcé l’ère de ladéréglementation dans le secteur des transports. La déréglementation du cadrelégislatif a été complétée par la loi de 1996 sur les transports nationaux. Il est difficile dedistinguer les effets de cette déréglementation et ceux des autres facteurs : c’estainsi que le taux de fret a régressé de 6 milliards CAD, soit 28 % en termes réelsdepuis le milieu des années 1980. La commercialisation ou la cession des infra-structures nationales de transport a conduit à la vente d’une part importante de cesinfrastructures au secteur privé, au secteur à but non lucratif, ou bien aux autoritésprovinciales ou locales. Le secteur des transports est donc pris dans un processusde changement structurel. En 1999, Air Canada a acquis son concurrent le plusdirect, Canadian Airlines et ses filiales régionales. Le gouvernement canadien aapprouvé l’opération sous réserve du maintien des liaisons vers les petits aéroportséloignés pendant une période de transition qui s’achèvera en 2003. Les événe-ments du 11 septembre ont encore aggravé la situation financière précaire decertaines compagnies aériennes canadiennes et provoqué la chute de l’une d’entreelles, Canada 3000. Entre-temps, le secteur a vu l’apparition de nouveaux transpor-teurs, opérant à plus petite échelle. Ces changements pourraient conduire lescommunes rurales à envisager la mise en place d’une infrastructure de transportadaptée à leurs besoins. C’est entre les régions adjacentes et les régions non adja-centes à une région métropolitaine que le fossé numérique est le plus accentué, lessecondes étant pénalisées par une plus grande rareté des systèmes de télécommu-nication fiables à haute capacité. Selon un rapport récent d’Industrie Canada, lesrésidents d’agglomérations comptant au moins 500 000 habitants utilisent générale-ment deux fois plus Internet que les résidents d’agglomérations de moins de1 000 habitants (figure 22). L’écart est encore plus marqué pour les personnes àfaible revenu et à faible niveau de formation. Les grands axes routiers assurent 9 %du trafic interurbain de passagers. Le fret routier représente en valeur 85 % duservice domestique de fret. La quasi-totalité de la population canadienne (99.5 %) aaisément accès à un axe routier primaire ou secondaire. La seule exception estconstituée par les communes très isolées, essentiellement autochtones, qui setrouvent dans le Grand Nord, notamment dans le Nunavut.

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Organisation du gouvernement

La plupart des régions essentiellement rurales du Canada ont besoin d’aidepour développer leur capacité locale de gouvernance. Les autorités provincialesgouvernent et assurent la plupart des services publics destinés aux vastes régionsrurales, de façon centralisée. Or, le défi lancé par la « Nouvelle économie » exigedes solutions locales. L’autre difficulté que rencontrent les régions rurales est liéeau caractère horizontal de leurs problèmes. La puissance publique est généra-lement organisée de manière verticale, avec des agences et des ministèressectoriels : ministère de l’Agriculture, des Transports, de la Santé, de l’Éducation,du Développement économique, etc. Les problèmes ruraux sont eux trans-sectoriels. Les régions rurales sont ainsi confrontées à un problème de chômage etde sous-emploi, de marchés trop réduits, d’enclavement, etc. On parle souvent de« tuyaux de poêle » ou « d’usines à gaz » pour désigner les réponses apportées parles agences organisées de façon verticale à des problèmes de nature horizontale.Les dispositifs de type « usine à gaz » entraînent une duplication des services etune absence d’efficience, des interférences dans les interventions, des lacunesdans les programmes, une rivalité politique entre organismes et la tentationd’adopter une politique propre à prévenir et à freiner le changement plutôt qu’àl’adopter. Les insuffisances des mesures et des dispositifs suscitent la frustration etle découragement et provoquent dans l’opinion une désillusion par rapport auxsolutions politiques. La coordination serait la bonne réponse face aux « usines àgaz », mais elle est difficile à obtenir de la part des bureaucraties publiques.

Figure 22. Utilisation d’Internet en fonction de la taille de la population, 1998

Source : Eko’s Information Highway et Canadian Communication Household, 1999.

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Régions du Nord

Les régions du Nord comprennent les trois Territoires du Nord et la partieseptentrionale des provinces.

Extrême isolement

L’isolement prend une toute autre dimension dans le Grand Nord par rapportà d’autres régions isolées. Non seulement, comme dans toutes les régions isolées,le coût du transport y est plus élevé en raison des distances, mais de vastes zonessont pratiquement inaccessibles. Par ailleurs, de nombreuses communautés sontphysiquement coupées du reste du monde à certaines périodes de l’année. Lesaxes routiers sont fermés à l’automne et au printemps pendant la transition entreles services de ferry de l’été et les ponts de glace de l’hiver. Le transport par voied’eau s’arrête durant l’hiver ; les routes hivernales qui traversent les lacs ne sontsouvent utilisables qu’en hiver. Ailleurs, le transport aérien s’arrête lorsque leslacs gèlent ou lorsque le temps contraint à fermer les aéroports. Le Nord neproduit guère de produits alimentaires et l’isolement oblige donc à recourir aufret aérien pour les produits frais. Ces conditions augmentent le coût de la vie,limitent les choix des consommateurs et rendent encore plus critiques les inter-ventions médicales d’urgence.

L’isolement est sans doute l’inconvénient majeur auquel est confronté leNord canadien. Bien sûr, cet isolement fait aussi son originalité et le caractérise. Ilest à la fois son handicap majeur et son atout dans un monde qui valoriseles choses exceptionnelles. L’isolement est synonyme de coût majoré pourl’ensemble des biens et des services, mais il est également synonyme de salairesplus élevés, capables d’attirer la main-d’œuvre, et d’opportunités plus intéres-santes. C’est ce qui fait que beaucoup de méridionaux s’installent dans le Nord.Mais l’isolement a aussi d’autres dimensions. Les Canadiens du Nord ont le senti-ment que les méridionaux les comprennent mal et qu’ils ne saisissent pas bienles problèmes auxquels ils doivent faire face. Les résidents des régions du Nordestiment que les mécanismes de gouvernance conçus pour le reste du pays nesont pas adaptés à leur situation.

Problèmes économiques, environnementaux et sociaux

L’un des problèmes auxquels se trouvent confrontés les Territoires du Nordest l’absence de diversité et de croissance économiques. L’activité reposepresque exclusivement sur l’extraction de ressources non renouvelables, letourisme, les transferts et les services publics. Il va de soi que la première de cesactivités n’est pas obligatoirement pénalisante. Le Nord possède 25 % desressources connues du Canada en pétrole et en gaz naturel et 50 % des réservesestimées. Il possède également des gisements diamantifères de niveau mondial,

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avec notamment les mines d’Ekati et de Diavik dans les Territoires du Nord-Ouest(T.N.-O.) et un nouveau gazoduc est en projet. En 1999, l’extraction minière etl’exploitation des minéraux ont apporté 731.1 millions CAD (soit 17 572 CAD parhabitant) à l’économie des T.N.-O. ; 129.9 millions CAD (5 196 CAD par habitant) àl’économie du Nunavut et 91 millions CAD (2 972 CAD par habitant) à l’économiedu Yukon. Cette extraordinaire dotation en ressources place la région dans uneposition avantageuse sur l’échiquier international des investissements. Dans lesT.N.-O., des entreprises se sont engagées à réaliser plus de 700 millions CAD detravaux dans le delta et la vallée du Mackenzie pendant les quatre ou cinq annéesà venir. Ce regain d’intérêt retentit sur l’économie régionale et devrait très viteavoir une incidence notable à l’échelle des territoires dans leur ensemble. Dansles îles arctiques et sur le plateau continental qui les borde, on connaît l’existencede vastes réserves de gaz naturel à fort potentiel et l’on devrait voir apparaîtred’ici un an des projets de construction d’un gazoduc (pour un investissementcompris entre 3 milliards CAD et 10 milliards CAD, suivant le tracé choisi) destinéà alimenter le marché en gaz naturel arctique. L’industrie ayant indiqué sonintention d’acquérir les droits d’exploitation, le ministère des Affaires indienneset du Nord canadien (AINC) a procédé à un appel d’offres dans le Nunavut. Demême, grâce au Nord, le Canada devrait se situer d’ici cinq ans parmi les six plusgros producteurs mondiaux de diamants. Les travaux de prospection sont trèsavancés en ce qui concerne un certain nombre d’importants gisements et il y a defortes chances pour que l’on découvre de nouveaux gisements de plusieursmilliards de dollars. L’immensité du Nord et le fait qu’il soit dans une largemesure inexploré augmentent la probabilité de nouvelles découvertes de cettenature.

On peut donc s’attendre à un boom économique dans les trois Territoires duNord, dans la mesure où l’augmentation de la demande d’énergie et de minérauxet les nouvelles techniques de prospection débouchent sur de nouvelles décou-vertes de minéraux (diamant en particulier) et d’énergie dans la zone arctique. Lepotentiel du Nord en matière de ressources est également prometteur pourl’ensemble du pays, car les gisements de niveau mondial attirent les investisseursinternationaux et contribuent aux exportations. Le revenu des habitants du Nordva progresser, mais les fournisseurs méridionaux de biens et services de consom-mation en tireront également profit car ce sont eux qui livrent les équipements.Les études sur les prévisions de croissance des Territoires du Nord comman-ditées par le Conference Board du Canada et l’Institut canadien de recherche surl’énergie estiment que dans l’hypothèse où les T.N.-O. verraient se développer denouveaux projets en matière d’extraction minière, d’axes routiers, d’oléoduc oude gazoduc et d’exploitation du gaz, ce sont les Territoires du Nord qui détien-draient la majorité des emplois dans ces secteurs (de 65 à 80 %) et qui assure-raient d’un tiers à deux tiers de la progression du PIB. Les recettes publiques

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profitent également au Sud. Le revenu que la Fédération tire des nouvelles minespar le biais des redevances et de l’impôt sur les sociétés devrait, selon les projec-tions, se monter à 3.5 milliards CAD sur la durée de vie de chacune d’entre elles.

Mais en dépit de l’avenir prometteur qu’elle laisse entrevoir aux territoires etau reste du pays, cette croissance n’est pas sans comporter un certain nombre dedésavantages. Non seulement elle représente une menace latente pour l’environ-nement, mais elle va solliciter à l’excès l’infrastructure publique et privée etexercer une pression supplémentaire sur la culture autochtone traditionnelle. Parailleurs, l’exploitation des ressources minières et énergétiques est généralementsoumise à des cycles « en dents de scie ». Même si le développement de nou-velles ressources s’accompagne généralement d’une forte croissance, les prixrestent extrêmement variables durant la phase de production. Les mines finissentpar s’épuiser et l’activité décline. Les trois territoires auront besoin de plansd’anticipation et d’outils analytiques à leur disposition pour faire face à lapression du changement. L’option consistant par exemple à développer desactivités à forte valeur ajoutée dans le cadre du secteur extractif est certes trèsséduisante, mais un tel projet demande à être mis en œuvre dans de bonnesconditions ; il risque sinon de faire baisser l’investissement, de retarder le déve-loppement et même d’entraîner un surcroît de coût pour les populations nor-diques. La stratégie retenue doit s’appuyer sur une bonne analyse des options etdes conséquences.

Les Territoires du Nord offrent un marché plurisaisonnier à l’aventureextrême et à l’éco-tourisme. Comme les revenus progressent globalement, lademande d’une expérience touristique exceptionnelle de ce type devrait resterforte dans un avenir prévisible. Compte tenu de leur potentiel intrinsèque, lespossibilités d’expansion du tourisme existent dans les trois territoires. Les tou-ristes nationaux et internationaux sont à la recherche de nature et d’aventure ; ilsveulent se familiariser avec les cultures autochtones, s’essayer à la pêche et à lachasse, visiter les parcs, les zones protégées et les sites historiques. En 1999,le tourisme prospérait dans le Yukon, où il est établi de longue date : les233 000 visiteurs (dont 95 % de touristes) – soit une progression de 36 % en cinqans depuis 1994 – y ont dépensé 63 millions CAD. L’activité touristique a étémultipliée par 40 dans les T.N.-O. et dans le Nunavut entre le milieu desannées 1960 et le milieu des années 1990. La saison se prolonge jusqu’au cœur del’hiver, les marchés asiatiques étant friands d’aurores boréales, et le tourismehivernal rapporte 31 millions CAD dans les T.N.-O. et 10 millions CAD dans leNunavut. Mais dans de nombreuses régions du Nord, le tourisme ne progressepas autant qu’il le pourrait. S’il se dotait d’une politique appropriée, c’est-à-dired’une politique privilégiant le tourisme durable et à forte valeur ajoutée, lesecteur pourrait assurer une part beaucoup plus importante de la base écono-mique des territoires. Convenablement géré, le tourisme est susceptible d’avoir

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une incidence positive sur la culture, les usages et les traditions en valorisant cescaractéristiques sociales. Mais il s’agit d’une activité fortement saisonnière,particulièrement dans le Grand Nord. La plupart du temps, le tourisme créé desemplois à revenus faible ou modéré. Il est rare qu’il crée beaucoup d’emplois àrevenu moyen ou élevé.

La base économique de chacun des territoires est transformée par le déve-loppement du secteur des technologies de l’information et de la communication(TIC). Comme ailleurs dans le monde, le changement technologique réduitl’intrant de main-d’œuvre dans les secteurs clés, qui utilisent une main-d’œuvremoins nombreuse, mais plus spécialisée. Par ailleurs, les économies d’échelleprennent de plus en plus d’importance et la très faible densité de population(100 000 habitants dispersés sur une zone de 3.9 millions de km2) rend difficile laconcurrence avec les autres entreprises sur les marchés majeurs. Les problèmesd’infrastructure de transport et d’accès ne font qu’aggraver la situation : c’est ainsique 34 % de la population des T.N.-O. vit au-delà d’un rayon de 25 kilomètresautour des grands axes routiers et que le Nunavut n’a pas accès à un axe primaire.Le niveau élevé des coûts fixes affectant les infrastructures de la région entraînedes coûts unitaires particulièrement élevés, compte tenu de la faiblesse de lademande. Compensation modeste, la plupart des résidents vivent au sein d’unecommunauté et non « dans la nature ». Le problème du « dernier kilomètre » (lecoût lié au raccordement de tel ou tel individu au réseau une fois que l’infra-structure de communication atteint la communauté) se réduit dès l’instant où laplupart des intéressés vivent à très courte distance du centre.

L’autre problème des Territoires du Nord est leur très forte dépendancevis-à-vis des transferts. La dotation fédérale représente 64 % des recettes dans leYukon, 75 % dans les T.N.-O. et 90 % dans le Nunavut. L’économie du Nunavut enparticulier est fortement tributaire des transferts et des dépenses publiques, essen-tiellement des dépenses de personnel. Les achats publics représentent à euxseuls 55 % de l’activité économique. Dans tous les pays, les transferts sont unecomposante normale de l’activité économique et ils vont jouer un rôle de plus enplus important compte tenu de l’augmentation de l’âge moyen de la population.Les transferts sont stables et assurés, du moins à court et à moyen terme. Mais leureffet multiplicateur sur l’activité est généralement faible et ils n’améliorent guèreles perspectives des jeunes. A long terme, à mesure que la population vieillit, quele nombre des bénéficiaires des transferts progresse et que le nombre des actifsdans l’emploi se réduit relativement, les opérations de transfert et la dépendancedes régions vis-à-vis de ces transferts sont susceptibles de se réduire, commel’illustre bien la réforme de la protection sociale aux États-Unis et ailleurs.

Les problèmes économiques mis à part, il y a aussi la menace que l’extractionde ressources non renouvelables fait peser sur l’environnement. Le Grand Nordcanadien représente un écosystème à l’équilibre fragile, les populations elles-

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mêmes étant en relations étroites avec leur environnement. Cela veut dire que lacapacité de résistance est faible en cas de perturbation, même légère. Lesatteintes à l’environnement qui pourraient passer ailleurs pour mineures peuventse révéler catastrophiques dans un écosystème au sein duquel la biodégradationprend des années alors qu’elle ne prendrait que quelques jours ou quelquessemaines dans une région plus méridionale. Les Territoires du Nord ont égale-ment des problèmes sanitaires et sociaux spécifiques. L’alcoolisme y est supé-rieur à la moyenne nationale. L’incidence de la forte consommation d’alcool estdeux fois plus élevée dans les T.N.-O., par exemple, que dans l’ensemble duCanada. Même si l’espérance de vie dans les territoires n’est pas très différentede celle du reste du Canada, le taux de décès par accident est beaucoup plusélevé. Par ailleurs, on note dans le Nord une pénurie grave et chronique deprofessionnels de santé qualifiés32.

Organisation du gouvernement et revendications territoriales non résolues

Comme le reste du Canada rural, le Nord est confronté à des problèmes« horizontaux » alors que le gouvernement offre des solutions verticales (ou secto-rielles). Mais le Nord en est probablement moins affecté que le reste du pays. Leministère des Affaires indiennes et du Nord Canada (MAINC) est quelque peuatypique en tant qu’organisme public dans la mesure où il est plurisectoriel. Enmatière de gouvernance publique, il propose une action de recherche, de conseil,de définition de l’action publique et d’appui juridique et il s’occupe du déve-loppement politique du Nord. Parmi ses activités, figurent la négociationd’accords de dévolution avec les gouvernements du Nord ; l’aide aux processusintergouvernementaux ; la désignation des commissaires territoriaux ; la mise àdisposition d’informations pour les membres des assemblées législatives, pourles membres du Cabinet ministériel et leurs adjoints au sein des gouvernementsterritoriaux ; et la maintenance d’une base de données sur les statuts du Yukon etdes T.N.-O. Le MAINC a des bureaux régionaux dans le Nord, ce qui lui permet demieux plaider la cause cette région.

Du point de vue de l’organisation du gouvernement, le problème le plusurgent a trait au processus d’autonomie gouvernementale et de dévolutionintéressant les Autochtones, problème encore non résolu. L’action publique tellequ’elle est définie dans Rassembler nos forces – le Plan d’action du Canada pour lesquestions autochtones s’assigne comme objectif de mener à son terme le processusde règlement des revendications territoriales des Autochtones. Elle propose decréer une instance indépendante chargée de prendre par rapport à ces revendica-tions des décisions ayant force de loi, de sorte à alléger le processus et à réduirele coût et le temps qu’implique une prolongation des négociations. Tant que leproblème ne sera pas résolu, le climat d’incertitude entourant ces revendicationsfreinera la croissance et accroîtra les coûts transactionnels. Pour le secteur privé,

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le flou qui plane sur les revendications territoriales est un obstacle majeur audéveloppement économique du Nord. La prospection coûte fort cher dans larégion et, lorsqu’à l’incertitude s’ajoutent la probabilité de retards importants, lesfrais de procédure et de négociation et des coûts inconnus associés à l’obtentiond’un permis d’exploitation, les investisseurs tournent systématiquement le dos. Aen croire de nombreuses sources, la prospection dans les territoires canadiens aau moins dix ans de retard par rapport aux régions comparables.

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Notes

1. Il convient toutefois de remarquer que l’écart avec les États-Unis en termes de revenupar habitant se creuse depuis quelques années.

2. Les échanges bilatéraux entre le Canada et les États-Unis représentaient en 1999,213 milliards USD en biens, services et revenus.

3. L’Ontario assure 57 % des exportations canadiennes vers les États-Unis et 75 % desimportations en provenance des États-Unis, alors que pour le Québec, le volume desexportations et des importations représente respectivement 18 % et 10 %.

4. L’Ontario et le Québec produisent eux aussi des quantités importantes de bois, depâte à papier et de papier.

5. Même si le PIB des provinces de la Prairie repose pour une plus large part sur l’agri-culture, toutes les provinces ont une activité agricole, de forme variable. L’Ontarioarrive ainsi en tête pour le volume des recettes agricoles. Il produit essentiellement dumaïs, mais aussi des fruits, des légumes et du tabac.

6. Les conflits entre le Canada et les États-Unis dans le secteur du bois ont aussi eu desrépercussions sur les Provinces atlantiques, notamment sur le Nouveau-Brunswick, oùle bois représente 10.4 % du total des exportations vers les États-Unis.

7. Le Royaume-Uni est lui aussi une composante notable de l’investissement directétranger (9.6 %), suivi du Japon (4.1 %), de la France (4 %) et de l’Allemagne (3.2 %).

8. On ne trouve au Canada que très peu d’études consacrées à la distribution spatiale del’investissement direct étranger. La recherche empirique s’intéresse essentiellementaux flux agrégés entrant au Canada et elle ne considère guère les pôles d’investis-sement. Statistique Canada a consacré des ressources importantes à la ventilationprovinciale de ses statistiques nationales sur l’IDE, mais s’est heurté à des difficultésméthodologiques qui l’ont dissuadé de publier ses estimations internes.

9. On notera que la densité de population assez élevée des provinces et territoiresfaiblement peuplés – Ile-du-Prince-Édouard, Nouvelle-Écosse et Nouveau-Brunswick –s’explique par la superficie relativement réduite de leur territoire.

10. Il s’agit là des résultats majeurs d’une recherche très poussée sur les disparités provin-ciales, due à Serge Coulombe (Coulombe, 2000a et b).

11. Entre 1981 et 1996, la population a progressé de 22 % dans les régions urbaines et inter-médiaires, alors que cette progression n’était que de 11 % dans les régions rurales.

12. Toutefois, il conviendrait de nuancer ces conclusions en tenant compte de la différencedu coût de la vie entre les régions.

13. Le revenu total par habitant dans chaque division de recensement inclut l’interventionpublique au titre des transferts, mais non au niveau de la fiscalité. Dans le cas desrégions septentrionales, la mesure des résultats économiques risque d’être erronée en

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raison de l’importance des transferts, à l’intérieur des provinces et d’une province àl’autre, à l’intention d’une population clairsemée et confrontée à des difficultés finan-cières. Notons en passant que ces difficultés font l’objet d’un débat permanent entreles habitants, les provinces et le gouvernement fédéral.

14. On notera que dans les régions essentiellement rurales, le revenu par habitant fluctuedavantage dans le temps que dans les autres types de divisions de recensement.Certaines de ces divisions ont vu leur revenu par habitant croître par rapport àcertaines régions de l’Ontario, du Manitoba méridional et, à un moindre degré, desProvinces atlantiques. En revanche, c’est le schéma inverse que l’on observe auQuébec et dans les provinces occidentales.

15. Selon les estimations du Conference Board du Canada, le PIB de Toronto s’établit à165 milliards CAD, soit un chiffre supérieur à celui de toutes les provinces canadiennesà l’exception de l’Ontario et du Québec.

16. Ces données sont celles du lieu de résidence de l’intéressé.

17. La mesure contre la pauvreté la plus fréquemment évoquée au Canada est connuesous le terme de « seuil de faible revenu » (SFR). Son élaboration se fait à partir desdonnées de 1992 sur les dépenses des familles, d’où il ressort que les familles cana-diennes consacraient en moyenne 34.7 % de leur budget aux dépenses de premièrenécessité. Pour 1990 et 1995, les chiffres ont été adaptés en tenant compte de l’évolu-tion de l’indice des prix à la consommation entre 1992 et l’année de référence. Leconcept de faible revenu s’applique aux familles économiques (toutes les personnesliées par le sang, le mariage ou l’adoption et vivant sous un même toit) et aux indivi-dus indépendants de 15 ans ou plus (personnes vivant seules ou avec une personnenon apparentée). Tous les membres d’une famille économique partagent le statut decette famille en termes de revenu. C’est sur cette base qu’est calculée l’incidence desbas revenus dans la population. Les SFR sont également modulés en fonction de lacatégorie urbaine à laquelle appartient la famille. Il s’agit d’un ajustement de facto quiprend en compte la différence de coût de la vie pour les catégories urbaines (cettedifférence étant essentiellement liée au coût du logement).

18. Les exceptions à cette règle se trouvent à Terre-Neuve et dans la Saskatchewan, où letaux de pauvreté était élevé en milieu rural.

19. En 1995, le taux de pauvreté se situait au-dessus de la moyenne nationale dans septRMR sur neuf. C’est Montréal qui enregistrait le taux le plus élevé (27.3 %) etOttawa-Hull le taux le plus bas (18.9 %).

20. Près de la moitié des effets positifs à long terme du choc pétrolier pour l’économie del’Alberta ont été redistribués aux autres provinces ; pareillement, près de la moitié dudéclin de l’économie du Québec après 1970 a été compensée par la répartitioninter-régionale.

21. Les fonctions de contrôle s’exercent dans les domaines d’activité suivants : compta-bilité, conseil en management, banque, immobilier, organismes d’investissement,courtage en assurances, compagnies d’assurance et agences immobilières (CDE, 2000).

22. Le ministère de la Défense nationale est l’employeur principal de la ville.

23. Selon Statistique Canada, une ville-région a une population légèrement supérieure àcelle d’une RMR, même si 90 % au moins de sa population est la même que celle de laRMR correspondante.

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24. La mesure la plus couramment utilisée par Statistique Canada pour évaluer les basrevenus est le seuil de bas revenu (LICO). En l’absence de définition officielle de lapauvreté, ce sont les chiffres correspondants qui permettent souvent d’étudier lescaractéristiques des familles canadiennes en situation relativement difficile. Dans lecadre du LICO, est considéré comme ménage à bas revenu un ménage qui consacreune part notablement plus importante de son revenu qu’un ménage moyen équivalentaux dépenses de première nécessité (alimentation, logement et habillement) et quidispose de ce fait d’un revenu absolu et discrétionnaire très inférieur à la norme. Lechiffre est obtenu en ajoutant 20 % aux dépenses d’un ménage moyen équivalent autitre de l’alimentation, du logement et de l’habillement. Actuellement, un ménagemoyen consacre environ 35 % de son revenu à ce type de dépenses, ce qui impliquequ’un ménage à bas revenu y consacra plus de 55 %.

25. Le pourcentage de familles pauvres dans les quartiers de recensement touchés parune forte pauvreté est passé de 11.8 % en 1980 à 18.3 % en 1995.

26. Selon Statistique Canada, un quartier de recensement est une petite unité géogra-phique située au sein d’un grand centre urbain (avec une population urbainesupérieure à 50 000 habitants).

27. Le DCA n’est pas un concept très rigoureusement défini. Tel qu’il est employé ici, leDCA correspond au centre-ville ou aux quartiers traditionnellement commerçants aucœur la ville.

28. Ces problèmes sont évoqués dans un rapport réalisé à partir d’un entretien mené parle Secrétariat à la recherche sur l’action publique dans dix régions urbaines cana-diennes (Secrétariat à la recherche sur l’action publique, 2001).

29. Les technologies de l’information et de la communication (TIC) modifient la notion dedistance. La technologie réduit l’importance de la distance, mais elle rend d’autantplus nécessaire le fait d’être connecté ou de se connecter au bon endroit. Commel’explique Malecki : « Pour les résidents locaux, il est important, et peut-être mêmeessentiel, d’être reliés au réseau mondial de grandes entreprises qui regroupentl’information, les transactions et les décisions. Le lien avec les réseaux mondiaux nepasse plus par la proximité, mais il implique l’existence de liens et l’utilisation de cesliens pour obtenir et échanger l’information. Ces “liens” sont ceux qui unissent lesréseaux personnels et les réseaux des entreprises fortement compétitives avec leursfournisseurs, leurs clients et les autres sources de savoir. Le fait ne pas être connectéou de rester à l’écart se traduit par une augmentation du coût d’exploitation, générale-ment sous forme d’une pénalisation au niveau des délais » (Malecki, 1996).

30. Une estimation de Statistique Canada montre que les fluctuations dans l’emploisaisonnier sont deux fois plus importantes dans les régions rurales qu’en milieu urbain.

31. Voir Banque de développement du Canada, Résumé du plan d’entreprise 2002-2006,www.bdc.ca/bdc/download/english/plan.pdf

32. Voir la section sur les Autochtones dans le chapitre « Politiques en faveur des régionsrurales et des Territoires du Nord ».

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Chapitre 2

Stratégie et politiques de développement territorial

Dans un pays aussi vaste que le Canada, la politique régionale constituetoujours un sujet de préoccupation et il s’agit d’un domaine qui exige un effortsérieux de réflexion et de conception. Dans un tel contexte, la politique du déve-loppement économique régional est constamment présente, car la taille et ladiversité économique du pays sont à l’origine des disparités en termes de pers-pectives et de résultats économiques. Une date importante dans le processusd’élaboration de cette stratégie régionale est la décision prise en 1986 de décen-traliser l’administration fédérale de la politique régionale et de créer quatreagences dans les régions. Ces organismes ont pour mission de traduire les priori-tés nationales au niveau territorial et de représenter les intérêts des régions etdes territoires dans les dispositifs et mesures publics nationaux. Même si les acti-vités des agences régionales se recoupent souvent (priorité aux PME, réductionde l’aide directe aux entreprises, promotion de l’innovation et des communes), laprogrammation varie d’une région à l’autre, ce qui permet de tenir compte desparticularités locales et de traiter les lacunes spécifiques. L’Agence de promotionéconomique du Canada atlantique (APECA), qui joue un rôle moteur dans ledéveloppement des quatre provinces atlantiques et qui, dans un premier temps,avait centré son action sur la création et la croissance des PME, privilégie désor-mais l’innovation et la commercialisation de la R-D. Développement économiquedu Canada (DEC), l’Agence du Québec, centre ses politiques de développementrégional sur les PME, les services aux entreprises et la réalisation de projets. Deson côté, FedNor, dans le nord de l’Ontario, a adopté depuis peu une approcheplus axée sur les communes, même si elle continue à encourager et à promouvoirles grandes priorités fédérales telles que la modernisation des infrastructures decommunication et l’aide à l’investissement dans les PME. Diversification de l’éco-nomie de l’Ouest Canada (DEO), l’Agence du Canada occidental, a supprimél’ensemble des aides directes aux entreprises et a opté pour l’identification despossibilités d’innovation et des problèmes de développement locaux, tout enproposant aux chefs d’entreprise de l’Ouest des prestations dans le domaine desprojets d’entreprise et du développement des services. Bien que le budget desagences ait été réduit en moyenne à partir du milieu des années 1990, elles ont

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hérité de plusieurs programmes sectoriels et l’importance de leur rôle de parte-naires est désormais reconnu à l’échelon provincial ou régional. La premièrepartie du présent chapitre évoque l’arrière-plan historique, ainsi que les infléchis-sements récents de la politique régionale. La seconde s’efforce d’évaluerl’ampleur du problème régional dans la zone de juridiction de chacune desquatre agences. Elle passe aussi en revue les dispositifs fédéraux et leur intégra-tion dans le contexte politique de la province. Elle met également l’accent sur uncertain nombre de recommandations : dans l’Est canadien par exemple, ilconviendrait d’impliquer davantage les agences dans l’action menée au niveaufédéral pour attirer les investissements directs étrangers et pour améliorer lesprogrammes de développement interprovinciaux ; dans l’Ontario, il faudraitstimuler l’apprentissage organisationnel au Sud, tandis que dans le Nord, l’inno-vation et l’esprit d’entreprise pourrait être davantage promu, et dans l’Ouestenfin, la priorité devrait être au renforcement des infrastructures de recherche, àla modernisation de l’action vis-à-vis des aménités et à la gestion de la croissanceurbaine. Enfin, la troisième partie analyse l’incidence territoriale d’un certainnombre de mesures et de dispositifs sectoriels.

Évolution de la politique régionale

L’émergence d’une politique régionale explicite s’est effectuée de façonprogressive au Canada. Introduits en 19571, les paiements compensatoires ont étéle premier grand instrument utilisé par le gouvernement fédéral et les autoritésprovinciales pour réduire les inégalités territoriales en matière de service publicminimum. Le gouvernement fédéral a également créé plusieurs agences et dis-positifs de développement régional, afin de s’attaquer aux graves handicapsstructurels de certaines zones. La prolifération de ces agences et dispositifs aconduit à la création, en 1969, d’un ministère fédéral de l’Expansion économiquerégionale (MEER), chargé de concevoir et de coordonner les dispositifs et lesmesures visant à éradiquer ou à réduire les problèmes régionaux. Ce nouveauministère a conféré une dimension régionale à l’action de la Fédération, en exami-nant les conséquences régionales des mesures fédérales et en coordonnant lespolitiques sectorielles à l’échelle de la région. Les partenariats entre la Fédé-ration et les provinces se sont ensuite développés grâce à la mise en place del’Entente-cadre de développement (ECD), précisant les objectifs et les prioritésde développement agréés par les autorités fédérales et les autorités provinciales.Dans le même temps, un ministère du Développement économique et régionals’est créé en 1982, qui avait pour mission principale de sensibiliser les ministèresfédéraux aux problèmes du développement régional. Les programmes du MEERont finalement été récupérés par un ministère de l’Expansion industriellerégionale (MEIR), dont la création s’est accompagnée de la mise en place

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d’organisations correspondantes au niveau régional. La politique régionale a prisun tournant majeur à partir de la fin des années 1980. Alors même que l’aiderégionale avait pendant plus de 25 ans ciblé spécifiquement la croissance écono-mique et l’élimination des disparités régionales, il était devenu évidentdès 1986 qu’il subsistait des disparités. Les transferts ne favorisaient pas la crois-sance et le développement du secteur privé n’était pas satisfaisant. Il apparaissaitclairement que l’objectif de réduction des disparités en matière de revenu et dechômage n’avait globalement pas été atteint. Les écarts de revenu avaient dimi-nué, mais essentiellement grâce aux transferts publics aux personnes. Les écartspar rapport au chômage restaient fluctuants, mais sans qu’aucune tendance à laréduction de ces écarts ne puisse être constatée (OCDE, 1994).

Il en a résulté une réorganisation générale de la politique de développementrégional, présentée lors du Discours du Trône de 1986. Dans sa nouvelle définition,la politique régionale avait pour objectif d’aider les régions à développer leurscapacités économiques ; l’administration de la politique régionale était au demeu-rant décentralisée et confiée à un ensemble d’agences à implantation plus locale.Un nouveau ministère du Développement – le ministère de l’Industrie, desSciences et de la Technologie – a également été créé, afin de faciliter l’intégrationdes technologies de pointe et l’activité des entreprises. Cette initiative s’est accom-pagnée de la mise en place d’une agence et d’une direction : l’Agence de pro-motion économique du Canada atlantique (APECA) couvrant les quatre provincesatlantiques, et Diversification économique de l’Ouest (DEO), chargée des pro-blèmes régionaux du Manitoba, de la Saskatchewan, de l’Alberta et de la Colombie-Britannique. Le ministère de l’Industrie, des Sciences et de la Technologie a alorspris en charge les actions de développement régional dans l’est du Québec et lenord de l’Ontario. En 1987, il a mis en œuvre un programme de développementrégional dans le nord de l’Ontario, baptisé Initiative fédérale de développementéconomique pour le nord de l’Ontario (FedNor), la responsabilité du développe-ment économique du sud de l’Ontario incombant à Industrie Canada et celle desTerritoires du Nord à AINC (Affaires indiennes et du Nord Canada). On a finalementcréé, en 1991, une nouvelle Agence régionale pour le Québec, l’Office fédéral dedéveloppement régional – Québec (Ford-Q), aujourd’hui rebaptisée Développe-ment économique Canada pour les régions du Québec. Les attributions de cettenouvelle agence s’étendent à l’ensemble de la province.

Les quatre agences ont les mêmes objectifs d’ensemble, à savoir : concevoir etmettre en œuvre des mesures et des dispositifs facilitant le développement écono-mique de leurs régions respectives. Leur mandat implique qu’elles se fassent lesavocates de la région qu’elles servent. L’une de leurs fonctions clés est aussi laparticipation à la mise en œuvre des priorités nationales de développement écono-mique, dans le cadre du portefeuille industriel, afin de maximiser les avantagespour chacune des régions (encadré 6). Parallèlement, ces agences sont censées

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Encadré 6. Les priorités et la vision stratégique canadiennes

Au Canada, la prise de décision publique est conforme à une certaine visionde l’avenir du pays, mais le gouvernement fédéral ne cautionne ni ne réalise deplans à long terme. Les principaux aspects de cette vision et les éléments poli-tiques nécessaires à sa mise en œuvre apparaissent chaque année dans lesDiscours du Trône, à Ottawa et dans les provinces.

L’ouverture de la 37e session parlementaire par le gouverneur généralen 2001 et l’allocution prononcée quelque temps auparavant par le Premierministre ont insisté sur un certain nombre de points. Plusieurs objectifs macro-économiques ont été réaffirmés, relatifs notamment à la nécessité de réduire letaux d’endettement par rapport au PIB et de parvenir à l’équilibre budgétaire (lamoitié de tout excédent éventuel devant être affectée à la baisse des impôts et àla réduction de la dette, l’autre moitié aux priorités sociales et économiques).L’accent a été mis en outre sur un certain nombre d’objectifs stratégiques et demoyens politiques permettant d’atteindre ces objectifs, parmi lesquels :

Des possibilités nouvelles : un crédit global de 100 millions CAD a été débloquéen début d’année. Les pouvoirs publics s’engagent également à œuvrer en faveurde la création d’une zone de libre-échange dans les Amériques.

Innovation : le Canada doit figurer d’ici 2010 parmi les cinq premiers pays dumonde en matière de R-D et le gouvernement prévoit d’ici là, au minimum, dedoubler le montant de l’investissement fédéral dans la recherche.

Compétences et apprentissage : la génération actuelle des jeunes Canadiens estcertes celle qui a historiquement le meilleur niveau de formation du pays, maisde nombreux adultes ne possèdent pas les compétences spécifiques exigées parla nouvelle économie. Le Canada souhaite voir au minimum un million de plusd’adultes suivre une formation au cours des cinq années à venir.

Connecter les Canadiens : le gouvernement s’efforcera de faire accéder les collec-tivités et les particuliers à l’Internet à haut débit d’ici 2004, et il continuera deproposer ses prestations en ligne.

Santé et soins de qualité : le gouvernement va réformer le système de soinsprimaires et promouvoir les soins à l’échelle des collectivités locales (grâce à desmesures de prévention et à une augmentation du financement des instituts desoins).

Les enfants et la famille : les nouvelles actions de développement social vont seconcentrer sur la petite enfance et l’aide aux familles.

Un développement durable : en matière d’environnement, la protection de lafaune et de la flore sauvages et la réduction de l’effet de serre constitueront unélément important du programme environnemental du gouvernement.

Des communautés fortes et sûres : la lutte contre la criminalité fera l’objet d’uneapproche plus ciblée.

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œuvrer à la promotion des programmes fédéraux, des prestations en direction desPME2 et du développement économique, par le biais d’idées et de stratégiesnouvelles comme l’amélioration des qualifications et de l’innovation. Elles doiventégalement coopérer avec les organismes nationaux, provinciaux et locaux pour opti-miser l’incidence des mesures et des dispositifs nationaux sur le développementéconomique. Il leur faut par ailleurs harmoniser les interventions fédérales en parti-cipant à la gestion intégrée des problèmes locaux de développement économiquepréoccupant le gouvernement canadien, concevoir et mettre en œuvre les straté-gies fédérales plurisectorielles visant le développement de leurs régions respec-tives, et élaborer des mesures d’ajustement économique permettant d’adaptercertaines initiatives nationales à la situation régionale. Dans le cadre de leurmission, les agences doivent enfin faire face à des problèmes économiques spécifi-quement locaux, souvent par le biais d’interventions ponctuelles.

La décentralisation des agences vise également à promouvoir une plusgrande coopération entre les communautés locales et les autorités provincialesdans l’élaboration et la gestion des programmes, de sorte à introduire une appro-che « ascendante » dans la formulation et la mise en œuvre de l’action publique.L’une des originalités de ces agences de développement régional se trouve dansles Ententes de partenariat3. Ces ententes sont conçues pour promouvoir la crois-sance économique dans les régions présentant un intérêt stratégique pour laFédération et pour les provinces. Il s’agit en fait d’une nouvelle mouture desEntentes-cadres de développement (ECD). Elles reposent sur le principe ducofinancement. Les projets sont sélectionnés conjointement par les autoritésfédérales et provinciales, mais la part fédérale du financement transite par lesagences de développement régional. Cette aide est susceptible de favoriser lacréation de grappes économiques stratégiques. En Colombie-Britannique, parexemple, des crédits sont mobilisés pour financer le développement d’un pôlespécialisé dans les piles à combustibles et incluent plusieurs activités dont larecherche, des projets de démonstration et des projets pilotes. Les créditssoutiennent parfois des initiatives locales et régionales de développementéconomique, la commercialisation des produits locaux, la diversification écono-mique et le développement du potentiel de création d’entreprises. On retrouvedes ententes similaires en d’autres endroits, au Canada atlantique notamment, oùl’on parle d’Accords de coopération4.

Les agences de développement régional ont récemment vu leur missions’étoffer, ce qui traduit l’importance prise par la politique territoriale. La gestionde plusieurs dispositifs d’aide relevant jusqu’alors de la compétence de minis-tères ou de directions de la Fédération a ainsi été confiée à ces agences. LeProgramme de développement des collectivités en est un exemple. Il a été misen place en 1986 dans le cadre du Programme de planification de l’emploi géré

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par le ministère Emploi et Immigration Canada, même si on peut le faire remonterà des initiatives antérieures. Son objectif initial était d’aider les communautésrurales à faire face à des handicaps chroniques ou à des chocs économiquesbrutaux comme la fermeture d’une usine importante ou la disparition d’un grosemployeur. Toutefois, comme il privilégiait la planification stratégique à longterme et le développement des petites entreprises par le biais de l’investisse-ment et de diverses autres prestations, il s’est raccordé au dispositif local dedéveloppement économique en milieu rural. En 1995, le programme a été confiéaux agences régionales de développement, dont on reconnaissait ainsi le rôleéconomique. Il a été limité dans un premier temps à un nombre réduit de collec-tivités, mais sa vocation régionale s’est ensuite affirmée et il couvre désormaisl’ensemble des régions rurales et excentrées dans les provinces. On recenseaujourd’hui au Canada quelque 240 « corporations » relevant du Programme dedéveloppement des collectivités, dont 41 se trouvent au Canada atlantique, 53 auQuébec, 90 dans l’Ouest et 56 dans l’Ontario5. Dans la région atlantique, on parlede Corporations locales de développement des entreprises (CLDE), alors quedans le reste du Canada on parle de Sociétés d’aide au développement descollectivités (SADC).

Mise en œuvre de la politique régionale : le profil des agences et leurs résultats

Même si à partir de la fin des années 1990 la croissance de la production et del’emploi a bénéficié à l’ensemble des économies provinciales et régionales, lesAgences de développement régional restent confrontées à des problèmes difficiles.Parmi leurs attributions figurent le développement économique durable et la diver-sification centrée sur les PME, la promotion des intérêts régionaux au sein de l’inter-vention fédérale, ainsi que le soutien aux priorités fédérales et la gestion deslacunes dans les dispositifs nationaux. Ces dernières années, certaines agences ontdû faire face en outre à des réductions budgétaires. Ces réductions s’expliquentcertes par l’ampleur des changements opérés au cours des années 1980 et au débutdes années 1990 pour réduire les déficits budgétaires, mais elles traduisent égale-ment les faiblesses structurelles des dispositifs antérieurs. Certaines provinces ourégions se plaignent toujours de ne pas pouvoir accéder à l’ensemble des créditsdisponibles, n’étant pas en mesure d’assurer leur part du cofinancement à partir deleurs recettes propres. En 1996, l’architecture et les rapports entre les agences et lesministères fédéraux ont été revus de manière à intégrer davantage de programmesintersectoriels et à développer une approche fondée sur la notion de portefeuille.La coordination des programmes nationaux et des initiatives provinciales se révèleune tâche ardue. Le modèle décentralisé a aujourd’hui plus de dix ans et lesformules envisageables pour en améliorer les avantages représentent toujours unproblème crucial.

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Canada atlantique

La politique régionale fédérale

Créée en 1987, l’Agence de promotion du Canada atlantique (APECA) s’est vuconfier la mission d’améliorer les perspectives de développement économiqueet, plus spécifiquement, la croissance des revenus et les perspectives d’emploidans le Canada atlantique. Cette région, qui compte 2.4 millions d’habitants,comprend les quatre provinces du Nouveau-Brunswick, Terre-Neuve et Labrador,la Nouvelle-Écosse et l’Ile-du-Prince-Édouard. L’APECA est confrontée à plusieursdéfis régionaux :

a) Restructuration des industries de pointe. Les industries traditionnelles de larégion sont en proie à une série de difficultés. Leur activité est ralentiedepuis plusieurs années en raison du déclin des pêcheries atlantiques,de la chute du prix des produits de base, de l’abandon du charbon et deleur éloignement par rapport aux grands marchés du Canada et desÉtats-Unis. Les quatre provinces sont donc toujours en retard sur le restedu pays en matière de croissance économique à long terme : celle-ci sesituait en moyenne à 1.5 %, contre 2.4 % au niveau national, entre 1983et 1997. Toutefois, depuis le milieu des années 1990, l’économie atlan-tique s’est raffermie grâce à l’apparition de nouvelles industries, commecelles du pétrole et du gaz.

b) Absence de masse critique. La population de la région est très clairsemée etles quatre provinces atlantiques se caractérisent par un faible niveaud’urbanisation. Même si le dépeuplement rural a favorisé la croissance devilles comme Fredericton, Charlottetown, Saint-John’s et Moncton, cesvilles restent de dimensions modestes comparées à la norme nord-américaine. En juillet 2001, seule la région du Grand Halifax dépassait les350 000 habitants. Par ailleurs, le recul du solde naturel, le solde négatifde la migration inter-provinciale et le très faible taux d’immigration entraî-nent un ralentissement de la croissance démographique. L’importancedes petites communautés de faibles densités augmente le coût des infra-structures et des services locaux pour les pouvoirs publics.

c) Fuite des cerveaux. Les statistiques montrent que 69 % des personnes quiquittent la région ont un niveau de formation supérieur au secondaire.C’est un chiffre assez nettement supérieur à la moyenne régionale, qui estde 44 % de la population adulte. Ce chiffre intéresse l’ensemble desgroupes d’âge. Alors que 71 % des personnes qui immigrent dans la régionont bénéficié à des degrés divers d’une formation postsecondaire, lenombre des personnes qui immigrent dans la région est inférieur aunombre de celles qui la quittent.

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d) Taux de chômage élevé. En octobre 2000, le taux de chômage oscillaitentre 9.3 % en Nouvelle-Écosse et 16.6 % à Terre-Neuve et Labrador, soitun chiffre supérieur de 8.7 % à la moyenne nationale. Depuis 1997 toute-fois, il régresse dans l’ensemble des provinces. De nombreux actifsn’ayant pas de formation secondaire ont été licenciés, et l’inadéquationdes qualifications est une source majeure de chômage. La forte proportiond’emplois à temps partiel ou saisonniers disponibles ne fait qu’aggraverle phénomène. Par ailleurs, le taux de chômage élevé s’accompagne d’untaux d’activité très inférieur à la moyenne canadienne. Terre-Neuve se dis-tingue par son taux d’activité, qui est inférieur de 10 points à la moyennenationale et qui est nettement en dessous des taux des autres provincesatlantiques. A l’exception de l’Ile-du-Prince-Édouard, ce sont lesProvinces atlantiques qui ont le plus faible taux d’activité du pays.

e) Problèmes ruraux. Au niveau national, la part de la population en âge detravailler est plus faible en milieu rural : 59.9 % dans les régions nonmétropolitaines contre 64.7 % en moyenne dans les régions métro-politaines. La part du travail saisonnier est également plus importante enmilieu rural qu’en milieu urbain : 20 % en 1999, alors que la moyennemétropolitaine se situe à 17 %. Mais dans le Nouveau-Brunswick et àTerre-Neuve, le travail à temps partiel tient une place plus importantedans les régions métropolitaines que dans les régions non métro-politaines. Les régions non métropolitaines sont en outre davantagevictimes du chômage et le taux d’activité y est plus faible ; les transfertspublics y représentent une part plus importante du revenu et les revenusy sont plus faibles.

Pour faire face à ces problèmes, l’APECA a notablement modifié son interven-tion depuis sa création. Pendant les premières années, l’APECA privilégiait l’aidedirecte aux PME, tout en substituant progressivement aux subventions une formulede prêt aux entreprises. Cet intérêt pour les petites entreprises marquait unerupture par rapport à l’approche fédérale antérieure, qui privilégiait le développe-ment des grandes entreprises : on reconnaissait ainsi la valeur des petites entre-prises locales, considérées comme plus stables parce que plus fidèles à leur région.Alors même que ses crédits ne représentent environ que 1.5 % du financementfédéral en faveur des Provinces atlantiques, l’APECA est tenue, de par sa mission,de couvrir un ensemble large de fonctions de développement. Outre les Corpora-tions locales de développement des entreprises (CLDE), elle gère les Ententes decoopération fédérale-provinciale, qui sont financées à hauteur de 70 % par legouvernement fédéral (les provinces finançant la part restante). Contrairement àune idée très répandue, ce programme ne se traduit pas par un effort de finan-cement massif des entreprises. Les subventions accordées aux entreprisesatlantiques figurent parmi les plus faibles du Canada, par habitant (figure 23).

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Ces dernières années, l’APECA a réorienté son action vers les secteursprésentant des possibilités et des besoins particuliers, tout en respectant lespriorités nationales. Elle a annoncé en l’an 2000 la création d’un Partenariat pourl’investissement au Canada atlantique qui précise ses nouvelles priorités :i) innovation, recherche et développement ; ii) entreprenariat et acquisition decompétences ; iii) développement économique des collectivités ; et iv) commerceet investissements.

i) Innovation et recherche et développement

La région est soumise à un processus de changement structurel, avec ledéveloppement de ses projets énergétiques, l’expansion des secteurs d’activitéfondés sur le savoir comme les technologies de l’information et le passage d’uneéconomie tributaire des ressources primaires à une économie obéissant à lalogique de l’innovation, de la technologie et de la croissance des activités nonfondées sur les ressources. Les industries fondées sur les ressources se transfor-ment en adoptant de plus en plus les nouvelles technologies. Mais la croissancereste inférieure à ce qu’elle est dans d’autres régions du Canada dans la mesureoù le Canada atlantique a une productivité globale plus faible, une productivitéplus faible dans le secteur manufacturier, un investissement de R-D par habitant

Figure 23. Subventions aux entreprises par habitantdans les provinces canadiennes, 1998

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Source : APEC Summer report 2000.

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moins élevé et un rythme plus faible de pénétration des nouvelles technologies.La région atlantique se doit de créer un réseau reliant ses centres de rechercheentre eux et aux centres de recherche nationaux et internationaux. Elle doit égale-ment renforcer ses capacités et ses infrastructures de R-D, ainsi que ses réseaux,pour tirer parti du changement économique actuel et faciliter l’adoption et lacommercialisation de la technologie.

Entre 1975 et l’an 2000, plusieurs études ont été conduites pour mesurer lacompétitivité de la région et évaluer ses fondamentaux de croissance. L’APECA autilisé trois critères de mesure : qualité de vie, compétitivité économique etaction publique6. Elle a constaté que la région atlantique occupait une positionfavorable par rapport à ces trois critères et identifié deux grappes économiques(constituées chacune de trois éléments), susceptibles d’avoir un potentiel decroissance7 (OCDE, 1997). L’un des ces ensembles est spécifique de quelquesprovinces, l’autre a une importance régionale. Les grappes économiques identi-fiées comme importantes au niveau provincial sont l’industrie agro-alimentairedans le Nouveau-Brunswick, l’industrie océanographique à Terre-Neuve, les tech-nologies médicales et les services médicaux en Nouvelle-Écosse. Les ensemblesconsidérés comme ayant un potentiel de croissance à l’échelon provincial sontl’aquaculture, la technologie de l’information et la géomatique8. L’un des facteursdécisifs dans la formation de ces grappes est la prise de conscience par lesresponsables locaux de l’existence d’une dynamique locale, avec la présence departisans locaux, c’est-à-dire de soutiens locaux au sein de la communauté écono-mique et d’un bon niveau d’entreprenariat (encadré 7). Parmi les autres facteurscritiques figurent le niveau de capital disponible, la nature des réseaux formels etinformels d’information, la base locale d’enseignement et de recherche et lesperspectives d’implantation durable des grappes.

ii) Entreprenariat et acquisition de compétences

Compte tenu des nouvelles priorités de l’APECA, le capital humain tientdésormais une place plus importante dans la région. L’APECA a conclu des parte-nariats avec les ministères provinciaux de l’éducation afin d’améliorer les filièresde l’entreprenariat. En 1999, par exemple, elle a contribué à la création d’unforum destiné aux universités et collèges ; ce forum accueille au demeurant les18 universités que compte la région. Il s’agissait de faciliter la coopération dans ledomaine de la R-D, et d’inciter les universités à participer au Fonds d’innovationde l’Atlantique et à établir des liens avec les entreprises locales ou nationales.L’APECA collabore également avec le réseau régional très dense des « collègescommunautaires » : elle leur procure des équipements techniques, les aide àforger des liens avec les entreprises locales et complète le financement de leursnouveaux programmes de formation. Les collèges communautaires ont été d’unecertaine manière plus prompts que les universités à prendre en compte les

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Encadré 7. La formation à l’entreprenariat dans les provinces de Nouvelle-Écosse, et de Terre-Neuve et Labrador

En Nouvelle-Écosse, le Centre de développement et d’éducation en entre-prenariat (CDEE) a ouvert ses portes en décembre 1995. Il s’agit d’un partenariatpublic-privé financé par le ministère de l’Éducation de Nouvelle-Écosse etl’Entente de coopération Canada-Nouvelle-Écosse sur la diversification écono-mique. Cette dernière est gérée conjointement par l’Agence de promotionéconomique du Canada atlantique (APECA) et par Développement économiquede la Nouvelle-Écosse. Parmi les participants venus du secteur privé figurent laSociété Radio-Canada, le groupe financier Banque Royale, et Atlantic ProgressPublishing. Les autres partenaires publics sont le ministère de la Nouvelle-Écosse des Services communautaires et, à l’échelon fédéral, Développement desressources humaines Canada. On estime que cette action de formation a permisla création de plus de 700 entreprises et de 1 200 emplois dans la province.

Le centre a également parrainé la création d’un réseau de neuf centres entre-preneuriaux destinés aux jeunes et baptisé « Open for Business ». Il s’est créé unautre centre dans le Nouveau-Brunswick et l’on envisage d’appliquer le conceptdans d’autres provinces et dans d’autres pays. Un accord national de licencepermettant la création de 20 centres de ce type a été signé avec la Suède.

A Terre-Neuve et Labrador, l’APECA intervient depuis plus de 10 ans sur laformation à l’entreprenariat en milieu scolaire. L’agence a, dans un premiertemps, participé à l’élaboration du cursus de l’entreprenariat. Depuis, ses acti-vités se sont étoffées. L’axe d’intervention principal reste ce que l’on appelle leProgramme d’enseignement de l’entreprise, qui vise à développer le sens del’entreprise chez les élèves du second degré. Ce programme a été mis sur pieden partenariat avec le ministère de l’Éducation de la province. Il assure uneformation générale à l’économie, ainsi qu’une formation spécialisée à l’élabo-ration d’un projet d’entreprise. En 2001, Terre-Neuve et Labrador était la seuleprovince à avoir fait de l’entreprenariat une unité d’enseignement obligatoire.

Dans le prolongement de la formation à l’entreprise, l’APECA a soutenu lacréation du Centre de l’Y-entreprise, qui vise à encourager le sens de l’entrepre-nariat chez les jeunes. Ce centre propose aux jeunes chefs d’entreprise desconseils et une information sur les petites entreprises. Il organise par ailleurs lesJeux Olympiques de l’entreprise qui mettent en vedette les meilleurs projetsd’entreprise élaborés dans le cadre de la formation scolaire. Le Centre assure enoutre une formation continue sur site aux enseignants et aux administrateurs.

Le dernier programme est le Futures in Newfoundland and Labrador’s Youth(FINALY). Mis en place en 1996, il vise à donner aux jeunes la possibilité d’unéchange de vues avec les agences et les organismes publics, notamment en cequi concerne les loisirs et l’éducation. FINALY organise un forum annuel danschacun des 20 districts de développement régional de la province et chacun deces forums désigne un jeune pour le représenter au Conseil de développementéconomique régional. Des représentants régionaux sont également désignés poursiéger au sein d’un Conseil qui a un rôle consultatif auprès de la province sur sonplan stratégique en matière sociale. Le modèle FINALY est reconnu et utilisé parla Banque mondiale.

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besoins locaux en termes de qualifications et ils sont désormais les principalessources de compétences technologiques intermédiaires. Développement desressources humaines Canada a soutenu ces établissements lorsqu’ils sont passésà des formations techniques plus élaborées, en achetant plusieurs programmesde formation à des collèges locaux et en les aidant à répondre aux besoins deformation. Mais en dépit de l’action de l’APECA et des provinces, le niveaud’instruction et de formation reste inférieur à celui du reste du pays, notammentau sein de la population âgée.

L’intérêt accordé aux universités et aux collèges traduit aussi la volonté del’agence de promouvoir une culture de l’entreprise dans la région. Le Canadaatlantique se distingue certes par un nombre élevé de créations d’entreprises,mais le nombre d’échecs est également très élevé. Entre 1983 et 1987, 75.2 % despetites entreprises nouvellement créées au Canada atlantique ont échoué, alorsque le taux d’échec national était de 66.3 % (tableau 5). Durant cette mêmepériode, le taux de cessation d’activité pour l’ensemble des créations (petites ougrandes) se situait à 75.1 % dans la région, alors que la moyenne nationales’établissait à 66.1 %. Plus grave encore, le taux d’échec était à peine plus faiblepour les petites entreprises durant leur première année d’existence : 40.6 %contre une moyenne nationale de 26.3 %. Au sein de la région, le taux d’échecpendant la première année varie d’une province à l’autre. C’est à Terre-Neuve etLabrador qu’il est le plus élevé et en Nouvelle-Écosse qu’il est le plus bas.

L’APECA souhaite sensibiliser les citoyens aux possibilités de créationd’entreprises et leur faire mieux connaître le système d’aide aux entreprises.L’objectif final est d’accroître le taux de création de petites entreprises et le tauxde succès des petites entreprises. L’APECA et les gouvernements provinciaux9

avaient mis au point dès 1995 un matériel scolaire utilisable depuis la maternellejusqu’à la douzième année ; plus de 250 000 élèves – soit plus de 60 % de l’effectifde l’école publique – ont été mis en contact, en classe, avec les valeurs et les

Tableau 5. Taux d’échec des créations d’entreprises, par provinces, 1983-1997

Source : APECA, 2001.

Pourcentage d’échec à la fin d’une période d’activité, 1983-1997

Au bout d’un an Au bout de 5 ans

Terre-Neuve et Labrador 44.2 80.0Ile-du-Prince-Édouard 42.9 74.7Nouvelle-Écosse 37.7 72.7Nouveau-Brunswick 38.9 72.3Provinces atlantiques 40.6 75.1Canada 26.4 66.1

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concepts de l’entreprenariat. Les enseignants ont bénéficié d’une formation sursite pour apprendre à utiliser ce nouveau matériel et des conférences annuellessur l’entreprenariat ont été organisées à l’intention des élèves. L’opération asuscité de vives polémiques, le débat opposant enseignement de l’entrepre-nariat et enseignement en entreprise (OCDE, 1996). On a également évoqué ledéveloppement des aptitudes entreprenariales chez les étudiants de niveaupostsecondaire. La stratégie de l’APECA se prête mal à l’évaluation en raison deses effets très différés. Le taux annuel de créations d’entreprises canadiennes acertes doublé pendant la première moitié des années 1990, mais l’instabilité et letaux d’échec restent, on l’a vu, élevés.

Outre l’aide qu’elle apporte aux universités et autres établissements d’ensei-gnement supérieur dans le renforcement de leurs liens avec l’entreprise et deleurs liens internes, l’APECA soutient des associations comme l’Association desindustries techniques de Terre-Neuve. Elle aide également les petites entre-prises à répondre aux normes d’assurance qualité, ce qui accroît leurs chances designer des contrats avec les grandes entreprises qui s’installent à présent dans larégion pour prospecter le pétrole et le gaz (encadré 8).

iii) Stimuler le développement local

Au Canada atlantique, les autorités locales offrent toute une gamme de pres-tations qui, en fonction de la province, englobe l’entretien des routes, la collectedes déchets et, plus rarement, l’organisation de la police. De manière générale,les autorités provinciales suivent de près l’action des autorités locales. Le pouvoirprovincial évalue le budget des collectivités locales et le subventionne en cas debesoin. Mais cette aide s’est réduite à partir de la fin des années 1980, ce quicontraint les autorités locales à augmenter les impôts et pose des problèmes auxreprésentants de la politique locale. Les villes dont la population se situe entre20 000 et 100 000 habitants disposent de Conseils locaux puissants qui ont unelongue expérience en matière d’autonomie, si bien que les autorités locales sontgénéralement en mesure de faire face à l’adversité. Dans le cas des petites collec-tivités, les déficits budgétaires et la nécessité de trouver de nouvelles recettesposent souvent problème.

a) Aide aux communautés : l’exemple de Terre-Neuve et Labrador

En vertu de la loi sur les municipalités de janvier 2000, et dans le cadre de laréforme des pouvoirs locaux à Terre-Neuve, les conseils municipaux sont désormaishabilités à mener des actions de développement économique. En concertationavec les Conseils de développement économique régional de la province, l’APECAs’est jointe à la Fédération des municipalités de Terre-Neuve et Labrador pour faci-liter l’acquisition de compétences de gestion au niveau de l’administration locale.

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Encadré 8. Modernisation et développement de l’industrie pétrolière et gazière à Terre-Neuve et Labrador et en Nouvelle-Écosse

A la fin des années 1990, la découverte de gisements marins de pétrole et degaz naturel a eu une incidence majeure sur l’économie de Terre-Neuve etLabrador1. Les gisements marins ont déclenché un conflit entre la Fédération et lesprovinces, les deux autorités revendiquant les droits de forage et les redevances.Le problème a été résolu par le biais d’ententes entre la Fédération et les provin-ces, une loi stipulant la répartition des redevances et des compétences et régle-mentant l’activité. A Terre-Neuve et Labrador, les ressources marines de pétrole etde gaz sont gérées par l’Office Canada-Terre-Neuve des hydrocarbures extra-côtiers(C-NOPB), instance autonome dont font partie les deux niveaux de gouvernement.Un organe similaire s’est mis en place pour la Nouvelle-Écosse, l’Office Canada-Nouvelle-Écosse des hydrocarbures extra-côtiers.

Entre 1996 et 1999, l’industrie pétrolière et gazière a consacré 12.3 milliardsCAD à la prospection, au développement et à la production, dont 5.8 milliards CADà la production sur le site d’Hibernia2. En 1998, la part de l’industrie pétrolière etgazière dans le PIB de Terre-Neuve et Labrador était de 5.2 %, soit une contributionsupérieure à celle des pêcheries (4.1 %) et de l’extraction minière (4.2 %). Grâce à laproduction de pétrole et de gaz, l’économie de Terre-Neuve et Labrador est désor-mais celle qui enregistre la croissance la plus soutenue parmi les provincescanadiennes. En 1999, le pétrole brut représentait déjà 17 % des exportations et 7 %environ de la production industrielle de la province ; en l’an 2000, la provinceassurait quelque 13.5 % de la production canadienne de pétrole.

La province et l’industrie pétrolière ont entrepris une évaluation conjointedes compétences et des besoins de formation de la province, ainsi que de sesproblèmes. Elles ont examiné le profil de la population active, la situation del’emploi, le problème de l’attraction et de la rétention de la main-d’œuvre, lesproblèmes de formation et ceux de la collaboration avec les entreprises locales.Elles n’ont observé que peu de lacunes en matière de formation et de compé-tences3. L’Université Memorial de Terre-Neuve et Labrador envisage d’étoffer sesformations de 3e cycle spécialisées, notamment dans le domaine du pétrole et dugaz, de l’ingénierie pétrolière et gazière, de la géologie pétrolière et de lasécurité marine. Parmi les objectifs à long terme figure la création d’une baseconsacrée à la technologie en milieu extrême. Le profit final que l’on peut espérertirer de l’industrie pétrolière et gazière en termes de R-D, de gestion et de fonc-tions administratives centrales suscite toutefois des interrogations4. La durée devie utile d’un gisement de pétrole ou de gaz oscille entre 15 et 25 ans ; même sil’on peut s’attendre dans le court terme à l’ouverture de nouveaux sites d’exploi-tation, la province doit envisager les conséquences de la fermeture d’autres sites.

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Le projet, réparti sur plusieurs années, a déjà franchi un certain nombre d’étapes.L’étape formative d’introduction visait à sensibiliser les pouvoirs locaux à l’actiondes Conseils de développement économique régional en insistant sur les planséconomiques stratégiques. Onze ateliers ont été organisés dans la province,auxquels ont participé 150 communes (sur 291). La seconde étape a vu le passagede la planification à l’action. Les représentants des Conseils de développementéconomique régional se sont communiqué les exemples de réussite, mais leurobjectif majeur était la mise au point d’un manuel pratique de développementéconomique. Quelque 170 communes ont participé à cette phase, dont l’ensembledes communes du Labrador. La phase suivante a consisté en une série de visitesd’étude destinées à permettre aux participants de s’inspirer de l’exemple d’autresunités administratives et d’observer sur le terrain l’application de la bonnepratique. Des visites d’étude ont été organisées dans quatre localités d’Écosse, duKentucky et de Colombie-Britannique. Cette phase comportait également desateliers destinés à confronter les résultats des visites d’étude. La phase suivante estactuellement en cours de discussion ; elle pourrait comporter la mise en œuvre etl’évaluation de projets pilotes dans la province.

Encadré 8. Modernisation et développement de l’industrie pétrolière et gazière à Terre-Neuve et Labrador et en Nouvelle-Écosse (suite)

1. Au Canada atlantique, la prospection extra-côtière de pétrole et de gaz a débuté dans lesannées 1950 et la prospection de gaz a débuté en 1992 en Nouvelle-Écosse. La productionde gaz a démarré à la fin de 1999. En l’an 2000, le gaz naturel représentait en valeur laprincipale exportation de matières premières de la Nouvelle-Écosse. Dans la perspectivede nouvelles découvertes, une Association des industries extra-côtières de Terre-Neuve aété créée en 1977. Cette association regroupe à la fois les entreprises ayant déjà uneactivité liée au pétrole et au gaz et celles qui souhaitent exercer ce type d’activité.

2. Le gisement d’Hibernia est situé à quelque 300 kilomètres de la côte, au sud-est deSaint-Johns. Au départ, la production de pétrole ne dépassait pas 7.9 milliards de mètrescubes par an, mais elle a été portée ensuite à 10.5 milliards.

3. Le gouvernement de la Nouvelle-Écosse a mis en place une action de formation, le Offs-hore Training Programme, à l’intention des étudiants. Il s’agit d’établir entre lesemployeurs et les étudiants des nombreuses disciplines en rapport avec l’exploitationextra-côtière un contact bénéfique pour les deux parties. Ce programme est parrainé parle Fonds de développement Canada-Nouvelle-Écosse, Economic Development of NovaScotia et la direction des pétroles de Nouvelle-Écosse.

4. Newfoundland and Labrador Offshore Industries Association, Comité des ressourceshumaines de l’industrie pétrolière (février 2001), Analysis of Gaps and Issues related to LabourSupply and Demand in Offshore Exploration and Production in Newfoundland and Labrador.

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b) Aide aux petites entreprises

L’aide de l’APECA transite essentiellement par son Programme de dévelop-pement des entreprises, qui met l’agence en contact direct avec les entreprises etleurs associations et qui assure un service d’information, ainsi qu’une aide finan-cière sous forme de prêts. L’aide financière directe est certes plus réduite qu’audébut de l’existence de l’agence, mais cette aide contribue toujours à la créationet au développement des PME de la région et présente beaucoup d’intérêt pourles zones n’ayant qu’un accès restreint au capital. L’agence vient de revoir sespriorités et le dispositif a donc été ajusté de manière à promouvoir l’innovationdans les entreprises privées et à encourager un surcroît d’investissement dans laformation interne et le perfectionnement des compétences.

Les prestations d’aide aux entreprises ont un vecteur majeur dans le Canadaatlantique rural : les Corporations locales de développement économique(CLDE), qui sont l’équivalent à l’échelon local des Sociétés d’aide au dévelop-pement des collectivités (SADC) que l’on trouve ailleurs dans le pays. Ces corpo-rations sont reliées aux réseaux provinciaux et fusionnent parfois pour former desassociations à l’échelle de la province, comme en Nouvelle-Écosse. Les CLDEassurent le soutien à l’activité de l’entreprise, l’assistance technique, ainsi que laformation et le perfectionnement en matière d’entreprenariat. Elles proposentégalement aux sociétés établies ou en cours de création des prêts, des cautions etdes capitaux pour un montant pouvant atteindre 125 000 CAD. Si l’on en croitl’association centrale de Nouvelle-Écosse, l’activité des CLDE « vient compléterles prestations et l’appui accordés par les institutions financières classiques et lesautres agences de partenariat… Les clients se recrutent souvent parmi lespersonnes qui n’ont pas accès aux prestations de spécialistes externes ou qui nerépondent pas aux critères de crédit appliqués par les institutions conven-tionnelles de prêt » (CLDE Nouvelle-Écosse, 2000). Selon l’examen annuelpour 1999-2000, les corporations ont accordé au total 4 600 prêts d’un montantglobal de 96.9 millions CAD. En outre, pour l’année budgétaire 1999-2000, onestime que les corporations ont accordé 398 prêts d’un montant total de11.5 millions CAD et obtenu par effet de levier des investisseurs un montant de16 millions CAD, ce qui a permis de conserver 697 emplois et d’en créer 42610.

iv) Commerce et investissement

Dans le cadre du Partenariat pour l’investissement atlantique, il a été mis enplace une composante, Commerce et Investissement, visant à renforcer les expor-tations de la région et à attirer l’investissement étranger. Compte tenu de la taillemodeste de sa base démographique et de l’exiguïté du marché domestique,l’économie du Canada atlantique est depuis toujours fortement tributaire de sesexportations et la croissance régionale passe par une amélioration des échanges

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commerciaux et de l’investissement. Même si le Canada atlantique enregistredepuis quelques années une forte poussée de ses exportations, celles-cimarquent le pas par rapport au reste du pays depuis la mise en place de l’Accordde libre-échange entre le Canada et les États-Unis, ce qui crée une distorsion deplus en plus marquée dans les résultats commerciaux. Entre 1990 et l’an 2000, lesexportations internationales de biens ont progressé de 135 % dans la région,contre 171 % pour l’ensemble du Canada. Au cours de cette même décennie, lapart du Canada atlantique dans les exportations nationales a donc diminué. Lenombre de ses exportateurs a certes progressé de 11.4 % entre 1993 et 1997, maisau niveau national la progression a été de 28.7 %. Cet écart s’explique par le faitque la croissance des exportations nationales a été soutenue par les biens etservices à forte composante de savoir.

Parmi les actions entreprises dans le cadre de Commerce et Investissementfigurent les missions commerciales de l’Équipe Canada atlantique, qui ont lieudeux fois par an et qui sont de nature plurisectorielle. Ces missions sontconduites par les ministres fédéraux (parfois par le Premier ministre), les quatrePremiers ministres des Provinces atlantiques et par les ministres provinciaux duCommerce et du Développement économique, ce qui, dans une optique depromotion, assure une forte visibilité aux entreprises participant à ces missions.Elles ont pour objectif de faciliter les nouveaux partenariats, de conforter lecommerce et l’investissement et de créer des alliances stratégiques entre lesentreprises du Canada atlantique et un certain nombre de marchés des États-Uniset d’Europe. Une telle action est par nature pan-atlantique et ses coûts sontrépartis dans une proportion de 70/30 entre l’APECA et les quatre provinces atlan-tiques. Depuis 1999, cinq missions ont été organisées en Nouvelle-Angleterre,dans le sud-est des États-Unis et à Atlanta. Elles se sont traduites par uneprogression des ventes et par la création de réseaux entre les partenariats dedistribution des entreprises atlantiques et les opérateurs des États-Unis.

Mesures et initiatives provinciales

Les quatre provinces atlantiques ont chacune leurs propres stratégies decroissance et priorités de développement économique, bien que de nombreusessimilarités existent dans leur approche stratégique et dans leur sélection desecteurs d’intérêt. A Terre-Neuve et Labrador, la stratégie de création d’emploiset de croissance économique passe par une amélioration de l’efficience dans lessecteurs traditionnels, tels les pêcheries, l’agro-alimentaire et le tourisme,ainsi que dans les secteurs émergents, notamment dans les industries destechnologies de l’information et de la culture. Le gouvernement provincial del’Ile-du-Prince-Édouard cible ses efforts de développement économique sur laconstruction d’une économie basée sur le savoir et stimulée par l’innovation etla technologie. La stratégie de la Nouvelle-Écosse formule une vision pour

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l’ensemble de la province et propose de concentrer ses efforts dans septsecteurs stratégiques particuliers afin de réaliser cette vision. Ces secteurs straté-giques – l’environnement économique, les infrastructures, l’innovation, la main-d’œuvre, les capacités régionales et d’exportations – seront les instruments quipermettront de construire l’économie de la province dans les secteurs écono-miques clefs identifiés dans le document, en particulier dans les industries debase fondées sur les ressources océaniques et terrestres, l’agriculture, le tourismeet la culture et l’amélioration des opportunités dans l’économie digitale, l’énergie,la manufacture de pointe, l’enseignement, les services basés sur le savoir et lessciences de la vie. Le gouvernement du Nouveau-Brunswick est en train de fina-liser un plan décennal global, qui formule les objectifs permettant de préserver lefutur économique de la province à long terme. Le plan se concentre sur quatreéléments principaux : investir dans les personnes, créer un environnement fiscalet entrepreneurial compétitif, adopter l’innovation, et construire des infrastruc-tures stratégiques. Les mesures existantes, telles le recours aux allégementsfiscaux, seront maintenues pour stimuler la croissance économique, pour main-tenir la viabilité des entreprises et la qualité de leur management, et pouraccroître la valeur ajoutée de secteurs clés dans les ressources naturelles. A la finde l’année 2001, les quatre Premiers ministres de la région atlantique se sont misd’accord sur un plan d’action pour la coopération régionale, proposant des initia-tives à mener conjointement au cours des deux années à venir.

Synthèse et évaluation

Même si le budget de l’APECA a été réduit, passant de 350 à305 millions CAD entre 1996/1997 et 1999/2000, ce qui s’est traduit par un certainnombre de coupes dans les programmes, le financement direct des entreprisesreprésente toujours 27 % du budget de l’APECA. Mais les dépenses sont désor-mais ciblées sur les investissements directs dans l’innovation, sur les interven-tions indirectes par le biais notamment des CLDE, sur la stimulation du travail enréseau et sur l’investissement dans les ressources humaines et dans les infrastruc-tures de recherche.

Les mesures prises en matière de développement économique des collecti-vités s’avèrent être assez efficientes, car elles s’adaptent aux situations localessans imposer de modèle normatif. Un certain nombre de régions (souvent rurales)sont certes toujours confrontées au déclin et au dépeuplement, mais les créditsd’ajustement proposés par le pouvoir fédéral ont aidé de nombreuses collecti-vités à surmonter l’impact à court terme de la fermeture de certaines grosses uni-tés ou d’un changement majeur dans la base économique locale. C’est ainsi qu’àla suite de la disparition de Newfoundland Railway, le pouvoir fédéral a proposéun financement transitoire à la commune de Bishop Falls, un ancien nœud ferro-viaire, pour l’aider à franchir le cap de la période initiale de transition. Une

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société, la Bishop Falls Development Corp., a par ailleurs été mise en place pourassurer la promotion de la région ainsi qu’une fonction d’aide et de conseil. ASummerside (Ile-du-Prince-Édouard), l’approche « descendante » adoptée aprèsla fermeture d’une base militaire a réussi à attirer de nouvelles activités. Dans lemême temps, à Isle Madame (Nouvelle-Écosse), l’association créée pour assurerla reconversion des pêcheries peut aujourd’hui se féliciter des résultats obtenusen matière de création d’emplois. Enfin, la ville de Moncton (Nouveau-Brunswick),qui a connu une série de disparitions d’entreprises, offre un exemple de promo-tion offensive, assurée par les autorités locales, et elle s’enorgueillit aujourd’huid’un taux de croissance de 7 % de sa population. Elle s’est « réinventée » en tantque centre d’affaires et plate-forme logistique.

A un niveau d’agrégation supérieur, le changement majeur intervenu dansl’action publique consiste à exploiter plus efficacement le potentiel régional,plutôt que de chercher à réduire les disparités entre la région et l’Ontario, leQuébec et l’Ouest canadien. Le Partenariat d’investissement atlantique est l’incar-nation de cette nouvelle stratégie, qui cherche par ailleurs à augmenter lesressources et les compétences en matière de savoir et à créer des perspectivesd’emploi à long terme. Il est certes trop tôt pour en apprécier les résultats, maiscette stratégie a une logique propre et elle s’appuie sur des instruments viables.Le Fonds d’innovation atlantique va ainsi investir dans les capacités de R-D dusecteur privé et des institutions publiques, y compris dans celles des universitéset des instituts de recherche. Le Conseil national de recherches du Canada va êtrerenforcé grâce aux initiatives lancées au Nouveau-Brunswick (commerce électro-nique et TIC) et aux centres d’innovation de Cape Breton (logiciels) et del’Ile-du-Prince-Édouard (bio-ressources et environnement). L’ensemble de cesinitiatives représente un investissement global de 110 millions CAD sur cinq ans.Un partenariat pour le commerce et l’investissement va concevoir des mesuresdestinées à encourager les exportations et va lancer une nouvelle stratégied’investissement direct étranger pour la région. Par ailleurs, les partenariats pourl’entreprenariat et le perfectionnement des compétences en matière de gestionvont aider les propriétaires de petites entreprises et leur personnel à acquérir lescompétences de gestion et les compétences technologiques les plus récentes etoffrir des perspectives de carrière aux jeunes de la région atlantique. Enfin, lePartenariat pour le développement économique des collectivités va s’inspirer desexpériences précédentes et des exemples de bonne pratique pour améliorerl’accès au financement des projets stratégiques lancés à l’échelle de lacommune11.

Il reste certes beaucoup à faire, mais l’APECA peut déjà se targuer d’uncertain nombre de résultats mesurables. Dans un examen de l’activité de l’agenceremontant à 1995, le Vérificateur général du Canada observe que dans 19 % descas, les projets se seraient poursuivis même sans l’aide de l’agence, ce qui veut

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dire que l’intervention de l’agence a été déterminante dans 81 % des cas. A partirdu modèle du Conference Board du Canada, il apparaît qu’entre 1988 et 1997, les3.2 milliards CAD dépensés ont engendré 3.9 milliards CAD de revenu personnel etde taxes sur les ventes. On constate par ailleurs que, sans l’intervention de l’agence,le taux de chômage aurait été supérieur de 2.8 % dans la région atlantique. Il s’avèreégalement que les entreprises aidées avaient un taux de survie moyen deux fois etdemi plus long que l’ensemble des entreprises de création récente dans le Canadaatlantique. Au cours des cinq années écoulées, l’incidence sur l’emploi a été de12 000 emplois par an ; le PIB a progressé de 5 CAD pour chaque dollar investi parl’APECA. Enfin, le dispositif d’aide aux jeunes chefs d’entreprise a accordé1 400 prêts à taux bonifié et a ainsi contribué à la création de 1 850 emplois.

Il semble toutefois que certains points aient été moins bien traités parl’APECA :

a) Les Ententes de coopération entre les Provinces de l’atlantique. Cesententes sont peu nombreuses et les ententes fédération/région atlan-tique ciblent rarement la coopération pan-atlantique. Ces zones d’oppor-tunité ne font pas l’objet d’un effort suffisant, même si des initiativesrécentes ont été prises à l’échelon provincial. On pourrait concevoir desdispositifs appropriés en s’inspirant du modèle de l’expérience euro-péenne (encadré 9).

b) Le potentiel de l’investissement direct étranger n’a pas été suffisammentexploité. Des mesures plus offensives s’imposent si l’on veut encouragerce type d’investissement.

Québec

Le Québec est l’une des grandes provinces industrielles du Canada. L’Ontarioassure à peu près la moitié de la production industrielle du pays et le Québec unquart environ. Mais la croissance économique est plus lente au Québec que dansle reste du pays en dépit de l’impulsion donnée par l’Accord de libre-échangede 1989 et par l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) de 1994. Dansle classement des dix provinces et des 50 États des États-Unis, le Québec arriveen cinquante-deuxième position en termes de PIB par habitant pour lapériode 1995-1997. L’évolution du PIB par habitant est très proche de celle dureste du Canada12, mais la province reste relativement désavantagée par rapport àd’autres régions du pays, notamment en raison du rythme très lent de lacroissance démographique (encadré 10). Dans le groupe d’âge des 18-64 ans, lerevenu disponible reste inférieur de 4 500 CAD à celui de l’Ontario et de2 200 CAD à la moyenne nationale. Les transferts publics représentent enmoyenne 24.4 % des sources de revenu des personnes et la province est le prin-cipal bénéficiaire des versements compensatoires fédéraux qui, pour l’année

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Encadré 9. Le Programme INTERREG de l’Union européenne

Le programme INTERREG, financement européen émanant du Fondseuropéen de développement régional (FEDER) a débuté en 1991 ; il en estactuellement à sa troisième phase (INTERREG III, 2000-2006). Il a pour objectif derenforcer la cohésion économique et sociale au sein de l’Union européenne enfacilitant la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale, pourstimuler la croissance économique et contribuer à un développement équilibrédu territoire de l’UE. Les projets bénéficiant d’une aide portent sur les infra-structures communes, la protection de l’environnement et le management del’écosystème, ainsi que les services publics. L’objectif à long terme est d’encou-rager la création de réseaux de coopération susceptibles de perdurer au-delà dela durée prévue du programme.

INTERREG III exploite l’expérience des deux actions INTERREG précédentes.Le principe directeur de l’intervention actuelle repose sur l’idée que les frontièresnationales ne doivent pas faire obstacle au développement harmonieux del’Europe. On soutient donc à cette fin trois types de coopération : la coopérationtransfrontalière, c’est-à-dire la coopération entre régions directement limitrophes ;la coopération transnationale, qui contribue à la création d’un territoire intégré etéquilibré dans l’ensemble de l’UE ; et la coopération interrégionale, qui vise dansla même optique à améliorer les politiques et les techniques du développementéconomique interrégional.

Le succès de plus en plus marquant du programme INTERREG, parcomparaison avec d’autres interventions de la Communauté européenne, semesure sans doute à la progression de sa dotation budgétaire, qui a doublé àchaque nouvelle phase : de 1 034 milliards EUR pour INTERREG I (1991-1993),on est passé à 2.4 milliards EUR pour INTERREG II (1994-1999) et 4.9 milliardsEUR pour INTERREG III (2000-2006). Par ailleurs, sur les quatre « Initiativescommunautaires », c’est celle qui a la plus forte dotation budgétaire, ce quiprouve que le développement de la coopération transfrontalière et trans-nationale prévue par le programme est considérée par l’UE comme la plusimportante en termes de valeur ajoutée communautaire1. Enfin, depuis lepassage de la deuxième à la troisième intervention, il n’existe plus qu’uneseule instance de suivi, le Comité de pilotage. Ce Comité est responsable dela sélection conjointe des interventions (projets) et du suivi coordonné deleur mise en œuvre. En d’autres termes, les régions européennes vontcollaborer de manière encore plus étroite que par le passé.

L’incidence d’INTERREG II a déjà été évaluée ; au niveau communautaire,l’initiative a eu plusieurs effets positifs. Elle a contribué de manière significative àla construction de l’Europe et à l’intégration de régions inscrites dans les struc-tures institutionnelles différentes des États membres. Elle a fait progresser lacohésion économique et sociale dans les régions pénalisées par l’existence defrontières. Elle a encouragé l’ouverture des marchés du travail et l’harmonisationdes qualifications professionnelles, concourant ainsi à l’unification du marché dutravail au niveau européen. En incitant les acteurs locaux et régionaux, ainsi queles partenaires socio-économiques, à participer directement au développementéconomique, elle a contribué à l’ancrage des principes de subsidiarité et departenariat. Enfin, elle a ouvert la voie à l’élargissement de l’Europe en encoura-geant la coopération et le transfert de savoir-faire entre les Membres de l’UE etles pays candidats à l’adhésion2.

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Encadré 9. Le Programme INTERREG de l’Union européenne (suite)

A un niveau plus concret, INTERREG II a pris plusieurs initiatives signifi-catives pour la promotion de l’innovation technologique, l’amélioration de laproduction locale et le développement du tourisme en Europe. C’est ainsi que40 projets sont actuellement en cours en Champagne-Ardenne (France), dont unpartenariat avec la région correspondante de Wallonie en Belgique pour encou-rager l’innovation, la recherche et le transfert de technologie, ainsi qu’unprogramme de promotion du tourisme. La Suisse a eu également des contactspositifs avec le programme. Un rapport récent sur INTERREG II qualifie le pro-gramme Europe/Suisse de véritablement novateur, car il propose des incitationséconomiques fortes aux régions en encourageant les acteurs locaux à réaliser desprojets pilotes et en leur permettant d’établir des contacts par le biais de réseauxtransfrontaliers3. Le programme « Région de la mer du Nord » d’INTERREG II asuscité beaucoup d’intérêt4. En 1999, le Secrétariat s’est vu proposer plus de250 projets qui ont donné lieu à plus de 120 évaluations écrites et à55 candidatures officielles. Sur les 57 régions éligibles, 53 se sont associées à desprojets à des titres divers, ce qui prouve l’ampleur de l’engagement régional.Enfin, la coopération entre la Galice et le nord du Portugal, programme transfron-talier le plus important d’INTERREG, a débouché sur une stratégie commune enmatière de conception et de mise en œuvre avec, sur le terrain, des résultatsimpressionnants. On peut citer comme exemples d’interventions un projet des-tiné à améliorer l’infrastructure de transport transfrontalière, une stratégie concer-tée pour l’amélioration de l’infrastructure intermodale de transport et un projetportant sur la technique du transfert de savoir-faire et sur le soutien à ce transfert.

Le message de l’ensemble des régions qui ont participé à INTERREG II estclair : plus la stratégie concertée et le dialogue transfrontaliers sont de qualité,plus les crédits de développement engendrent pour elles de la valeur. Comptetenu de l’élargissement imminent de l’UE, l’importance de ce type de coopéra-tion pour le futur apparaît de manière particulièrement nette aujourd’hui.

1. C’est ce que confirme une déclaration du Comité économique et social de l’UE à proposde l’enquête PRISM (Initiatives régionales – Observatoire du marché unique) : « LeProgramme INTERREG et les autres dispositifs-cadres, techniques et financiers, proposéspar la Commission européenne cherchent à contribuer à la dynamique transfrontalière – ety contribuent effectivement – dans la mesure où ils encouragent les projets en leurapportant un soutien financier ».

2. « La problématique particulière de la coopération transfrontalière maritime dans l’Unioneuropéenne au regard de l’Initiative communautaire INTERREG relative à la coopérationtranseuropéenne ». Le document intégral peut être consulté à l’adresse suivante :www.rennes.iep.fr/html/Fauvet/Memoires-00/Memoire-en-ligne/andro.pdf

3. Rapport de synthèse “Évaluation finale de l’arrêté fédéral INTERREG II” élaboré par laCEAT (Communauté d’études pour l’aménagement du territoire) et l’IDT-HSG (Institut fürOffentliche Dienstleistungen und Tourismus), disponible à l’adresse www.interreg.ch

4. INTERREG IIC North Sea Region Programme, Annual Report 1999 – Section C. Ce documentpeut être commandé à l’adresse www.northsea.org/InterrregIIC/Publications/publication.html

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Encadré 10. Le problème de la démographie au Québec

Le Québec abrite 24 % de la population du Canada et assure 21 % du PIBcanadien. La province est francophone à 82 %, le reste de la populationétant constitué essentiellement d’anglophones. Le Québec abrite en outre56 communautés de Premières nations et d’Inuits, dont la population s’élève à72 000 habitants (soit moins de 0.5 % de la population globale) et qui sont pour laplupart implantées dans des localités septentrionales isolées.

C’est la première province du Canada par la superficie et la seconde parla population. On y trouve deux grandes villes : Montréal (3 438 500 habitants)et Québec (environ 688 000 habitants), ainsi que quatre autres régions métro-politaines de recensement (RMR) : Hull (intégrée à la RMR d’Ottawa-Hull) ;Chicoutimi-Jonquière, Sherbrooke et Trois Rivières. Jusqu’au milieu desannées 1970, Montréal a été la première ville du Canada et, à bien des égards,son principal centre économique et financier. Elle a toutefois été dépassée parToronto dans la deuxième moitié des années 1970 ; durant les années 1990, sapopulation a progressé d’environ 0.56 % par an.

Du point de vue démographique, la province est dans une large mesureisolée du reste du pays. Elle n’accueille qu’un nombre relativement faibled’immigrants venus d’autres provinces canadiennes et le nombre d’émigrants estréduit. Même si une fraction non négligeable des résidents est d’origine étran-gère, le taux d’immigration est relativement faible, surtout par comparaison avecl’Ontario et la Colombie-Britannique. C’est, dans une certaine mesure, une consé-quence de l’évolution des flux migratoires et des modalités de la migration.Jusqu’aux années 1950, les immigrants venaient essentiellement d’Europe et parvoie maritime. Aujourd’hui, les immigrants viennent aussi bien d’Extrême-Orientque d’Europe, par voie aérienne, et contournent ainsi Montréal. La natalité estégalement en recul. A la fin des années 1990, on enregistrait 1.3 enfant par femmeen âge de procréer. Par comparaison avec les autres pays de l’OCDE, la provincedu Québec arrive donc en queue de peloton. Si cette tendance se confirme, letaux d’accroissement de la population devrait atteindre des valeurs négativesd’ici 2025.

La migration interne modifie l’équilibre régional au sein de la province. Lapopulation diminue en milieu rural tandis que les zones plus développées de lapériphérie urbaine progressent. Montréal est à cet égard un très bon exemple.Les régions rurales périphériques sont très touchées, notamment la région deGaspé et les îles de la Madeleine ; mais les régions métropolitaines occupant uneposition moins centrale perdent elles aussi une partie de leur population oun’enregistrent qu’une progression très faible. C’est le cas de Chicoutimi, dont lapopulation a reculé en moyenne de 6 % par an au cours des années 1990, et deTrois-Rivières, dont la population n’a augmenté en moyenne que de 0.33 % par an(Statistique Canada, 2000).

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financière 2001-2002, s’élevaient à près de 4.7 milliards CAD. L’essentiel desdépenses de la province va à l’éducation, à la santé et au remboursement de sonénorme dette (environ 52.2 % du PIB en 1997-1998).

La politique régionale fédérale

L’Agence de développement économique Canada pour les régions du Québec(DEC), qui est l’organe du pouvoir fédéral dans la province, appuie plusieurs initia-tives grâce à ses 14 services régionaux répartis sur l’ensemble de la province. Dansle cadre de son activité, elle a notamment mis en place un réseau de Sociétésd’aide au développement des collectivités (SADC) dans la province et contribué àla création de Centres de développement des collectivités dans les régionsurbaines défavorisées. Le total des subventions et cotisations que la Fédération aaccordé à la DEC s’est élevé à 226 millions CAD en 2001-2002. Le total de cesdépenses devrait passer à 444 millions CAD en 2002-2003, avant de retomber à316 millions CAD en 2003-2004. Cette variation dans la dotation budgétaire annuelleest liée à la reconduction récente du Programme d’infrastructures, ainsi qu’autransfert à DEC du Programme de création d’emplois qui dépendait jusqu’alors duDéveloppement des ressources humaines Canada (DRHC).

L’agence cible son intervention sur les domaines dans lesquels le pouvoirfédéral est susceptible de créer une réelle valeur ajoutée pour les entrepriseset les régions. Sa mission consiste à élaborer la stratégie, à concevoir les pro-grammes et à établir une approche fédérale intégrée du développement régional.Elle a dans ce cadre deux tâches majeures : a) proposer une information et uneaction de sensibilisation aux associations patronales, aux PME et aux chefsd’entreprise ; b) s’attaquer aux problèmes trans-sectoriels en créant des synergieset des partenariats avec d’autres organismes, les ministères fédéraux, le pouvoirprovincial et les collectivités locales. Cela passe notamment par un renforcementdes capacités des acteurs locaux. Certains objectifs particuliers comprennentl’identification et l’activation des atouts régionaux, ainsi que l’aide à l’améliorationdes avantages concurrentiels locaux.

a) La gamme des prestations à la clientèle d’entreprise a été élargie grâce àdes partenariats avec des prestataires de services spécialisés et avec desintermédiaires locaux. Cette gamme inclut désormais le conseil auxexportateurs, l’aide à l’innovation et à l’amélioration de la productivité, desprestations intéressant les incubateurs technologiques, des centresuniversitaires d’entreprenariat et des salons de PME (encadré 11). DECutilise par ailleurs des SADC pour élargir la gamme des services proposésaux régions rurales et aux jeunes chefs d’entreprise. Parce qu’elles sontgérées par des bénévoles, les SACD confèrent une plus grande autonomie àl’échelon local, ce qui permet d’ajuster les prestations à la demande locale.

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Encadré 11. Les grands programmes d’aide de DEC

IDEE-PME : ce programme a été créé plus spécialement à l’intention desPME et des organismes intermédiaires d’aide aux PME. Il propose des prestationset des crédits dans les domaines suivants :

• Innovation, R-D et conception : ce programme accorde une importance par-ticulière à l’identification et au soutien des secteurs émergents. Le secteurdu multimédia en est un exemple. DEC a créé le Fonds d’expérimentationen multimédia qui couvre les frais d’établissement : étude de faisabilité,plan de commercialisation, plan d’entreprise, développement de proto-types, recherche de financements, etc. Ce plan prévoit également une aidefinancière pour la recherche de partenaires, l’accès aux télécommu-nications et aux équipements informatiques du consortium Alliancenumérique et l’aide à la planification de projets et à la définition de plansd’entreprise.

• Développement des marchés.

• Exportations.

• Entreprenariat et développement d’un environnement propice auxentreprises.

Initiatives régionales stratégiques (IRS) : ce programme élabore les stratégieset plans d’action qui favoriseront l’émergence d’un environnement socio-économique susceptible de renforcer les atouts et les avantages concurrentielsdes régions québécoises. La stratégie fait l’objet de consultations entre lesorganes communaux et le secteur privé. Les plans sont élaborés en concertationavec les ministères fédéraux et avec les organismes dont l’intervention a une inci-dence majeure sur le développement économique régional.

L’un des ces plans d’action prévoit un soutien stratégique à l’expansion éco-nomique de la région d’Estrie, qui est reconnue dans la province comme un grandmarché exportateur doté d’une bonne infrastructure de recherche. L’aide ira à lacréation d’entreprises innovantes et aux actions visant à diversifier les marchésd’exportation. A Abitibi-Témiscamingue, l’intervention est destinée à développerl’entreprenariat technologique, à améliorer le potentiel touristique, à étoffer lemarketing de l’expertise minière et à promouvoir le développement des commu-nautés autochtones et non autochtones. A Mauricie, DEC est associé au pro-gramme « Innover pour grandir » qui vise à renforcer les centres d’excellencetechnologique et à stimuler l’activité touristique autour du parc national de larégion. DEC intervient également sur Bas Saint-Laurent/Gaspésie/îles de laMadeleine (projet de technopôle marin et projets touristiques), Saguenay/LacSaint-Jean (développement et régénération forestière, technologie de l’alumi-nium et PME) et sur Québec/Chaudière/Appalache (niches technologiques depointe dans des domaines comme l’optique, la géomatique et les biotechno-logies). Les IRS seront étendues à d’autres régions, dont Outaouais, Laurentides,Québec central, Côte Nord et Québec du Nord.

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b) Le Partenariat rural canadien est un exemple de gestion trans-sectorielle.C’est DEC qui dirige l’équipe rurale québécoise constituée en 1998 pourmettre en œuvre ce partenariat. Un projet pilote proposant une infor-mation sur les projets et les services fédéraux pour les communautésrurales a été mis en place à Abitibi-Témiscamingue. Dans le cadre de troisautres projets pilotes (à Estrie, Bas Saint-Laurent et Montérégie), un coor-dinateur fédéral a été désigné pour mobiliser les régions rurales afind’améliorer les prestations fédérales à l’intention de ces régions.

DEC participe également à la rénovation urbaine, notamment par le biais del’aide aux SADC, lesquelles sont financées selon une formule tripartite associantla fédération, la province et les autorités communales. Les SADC privilégientnettement le développement communal et cherchent à traiter les situations de

Encadré 11. Les grands programmes d’aide de DEC (suite)

Programme de développement des collectivités (PDC) : ce programme nationalaide les collectivités à prendre des responsabilités dans le développementéconomique de leur zone de compétence. Au Québec, ce programme proposeune aide financière à 54 SADC, ce qui leur permet d’offrir un service d’informationaux entreprises et une assistance technique aux PME, de sorte à stimuler le déve-loppement local. Le PDC soutient également 17 Corporations de développementéconomique communautaires (CDEC), qui conduisent une intervention du mêmetype dans les quartiers en déshérence de la région métropolitaine de Québec.Enfin, le programme subventionne 9 centres d’aide aux entreprises (CAE) dansles régions qui ne sont pas couvertes par une SADC ou une CDEC.

Fonds Québec Côtier (FQC) : ce fonds soutient les mesures destinées àpromouvoir le développement économique des communautés de pêcheurs lesplus affectées par la diminution des réserves de poissons de fond sur la côtenord, dans la région Gaspésie/îles de la Madeleine et dans les communautés depêcheurs adjacentes.

Sur une période de trois ans débutant en 2002-2003, DEC compte dépenserquelque 618 millions CAD pour encourager la création et le développementd’entreprises et pour améliorer l’environnement du développement régional.Cette somme sera répartie de la manière suivante : 262 millions CAD au titred’IDEE-PME, 269 millions CAD au titre des IRS, 72 millions CAD au titre du PDC,2 millions CAD au titre du FQC et 12 millions CAD dans le cadre d’un programmed’aide spécial à la Gaspésie.

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détresse sociale qui sont le fléau des centres urbains. Elles soutiennent aussi uncertain nombre de solutions de développement spécifiques et interviennentdans les projets communaux de régénération industrielle. A titre d’exemple : letechnopôle Angus, qui surveille la reconversion des ateliers de maintenance deslocomotives, et le Réseau du sud-ouest (RESO), qui vient en aide aux secteurs dusud-ouest.

Enfin, l’agence s’applique à conduire des activités de réflexion et de straté-gie, notamment d’évaluation de l’action publique et de renseignement écono-mique. Elle vient de créer un observatoire économique, qui va devenir un outilde diffusion du savoir spécialisé dans le domaine des expériences de politiquepublique et de l’économie. Elle a commandité plusieurs études visant à identifierles bonnes pratiques dans un contexte global pour les PME et à orienter l’actionpublique et l’ajustement des dispositifs. C’est ainsi qu’une étude d’experts inter-nationaux sur le rôle de l’État dans le développement économique insiste surl’idée que les pouvoirs publics doivent continuer à jouer un rôle majeur dans desdomaines tels que l’éducation, la recherche et la diffusion de l’information.Dans sa conclusion, elle souligne que les pouvoirs publics doivent désormaisjouer un rôle nouveau et différent. Cette étude insiste également sur l’intérêt del’approche stratégique, en partenariat avec les échelons subordonnés de l’admi-nistration qui, selon ses auteurs, ont un rôle déterminant à jouer dans l’élabo-ration de l’intervention publique. Un autre examen parrainé par DEC analyse lesliens entre innovation et environnement créatif. Ce travail montre que pour uneentreprise privée, les sources de la connaissance dépendent essentiellement dela qualité de l’interface avec la clientèle et avec les fournisseurs, notamment avecles réseaux locaux.

Un certain nombre de conclusions importantes en matière de politiquepublique ressortent de ces études. En ce qui concerne l’étude, récemmentlancée, sur la pratique des collectivités par rapport à la diffusion des TIC, ilsemble que les dispositifs de sensibilisation et de formation soient essentielspour que s’opère rapidement un transfert de technologie vers le milieu rural. Lamobilisation des collectivités locales est déterminante et elle passe notammentpar des partenariats avec les institutions publiques. Les réseaux de TIC mis enplace dans les centres d’accès, les bibliothèques et les communes ont un rôleimportant à jouer dans la maîtrise de ces technologies en milieu rural. Les actionsde ce type préoccupent beaucoup DEC en raison des nouvelles possibilités dedéveloppement économique qu’offrent les technologies de l’information àl’échelon local, notamment dans les régions à la traîne. Mais on ne pourra enexploiter pleinement le potentiel que si l’on met en place des infrastructuresappropriées, avec en particulier des liaisons à haut débit et un système decommunication par satellite.

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Stratégies et initiatives de la province

Le pouvoir provincial se soucie depuis fort longtemps d’apporter sonsoutien actif à l’économie. Même s’il a réduit ses aides financières aux entreprises– celles-ci sont passées de 0.55 à 0.4 % du PIB entre 1985/1986 et 1989/1990 – il areconnu en 1996/1997 l’importance du développement et de l’innovation tech-nologiques en augmentant sérieusement son financement (0.6 % du PIB). Parailleurs, le gouvernement provincial traite toujours du développement social,donc de la lutte contre l’exclusion et la pauvreté, une de ses grandes priorités.Comme l’indique le projet de loi de finances pour l’année 2001, la politique bud-gétaire maintient sa dynamique tout en respectant l’objectif du déficit zéro et dela réduction de l’endettement. Les excédents budgétaires permettent de consa-crer davantage de moyens à l’aide sociale et aux dispositifs de transition de l’aidesociale à l’emploi. Le Québec est, de toutes les provinces, celle dont le systèmefiscal a l’effet de redistribution le plus marqué ; le salaire minimum se situe, audemeurant, à un niveau élevé par rapport au reste de l’Amérique du Nord. Les aidesfinancières provinciales au développement économique vont, à hauteur de 40 %environ, au marché du travail et à l’emploi13. Comme dans de nombreuses autresprovinces, cette politique s’accompagne de mesures visant à alléger le poids dela fiscalité (par le biais d’une nouvelle grille d’imposition en l’occurrence). Maisdu point de vue fiscal, l’écart avec les autres provinces reste important.

Compétitivité à long terme et financement de l’innovation

La Province, comme la Fédération, a certes recouru à des allégements fiscauxpour donner un coup de fouet à l’économie, mais l’approche à long terme duQuébec combine essentiellement une politique d’investissement et une actionvisant à réduire les disparités internes et à promouvoir une croissance équilibrée.On privilégie ainsi les projets d’investissement ambitieux, notamment par le biaisde partenariats public-privé mobilisant les grandes entreprises contrôlées parl’État, principalement dans le secteur des ressources14. Environ 20 % des subven-tions gouvernementales et des incitations fiscales ciblent la stimulation del’investissement.

Les sciences et la technologie figurent parmi les grandes priorités de laprovince. Le Québec investit déjà 2.1 % de son PIB dans la R-D, soit un pour-centage proche de la moyenne des pays du G7 et supérieur à celui de l’Ontario etde l’ensemble du Canada. Par ailleurs, le secteur des hautes technologies contri-bue à hauteur de 12.3 % à la production manufacturière du Québec15. La baseindustrielle du Québec comporte néanmoins une part de PME supérieure à lamoyenne (par comparaison avec le reste du Canada et avec les États-Unis), maisrares sont parmi ces PME celles dont l’activité est axée sur l’innovation et les tech-nologies de pointe. Même si la part des PME dans les dépenses de R-D progresse

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lentement (13.4 % aujourd’hui), la pénétration des technologies de pointe n’estpas satisfaisante16 et la productivité du travail reste inférieure à celle du reste dupays. Compte tenu de cette situation, les autorités provinciales ont adopté unensemble de mesures ambitieuses destinées à renforcer la position concur-rentielle de la province et à assurer la progression de l’emploi qualifié. Y figurentdes mesures fiscales en faveur de la R-D, un dispositif d’aides directes et unsoutien aux centres de liaison et de transfert de technologie. Est égalementprévue la mise en place d’agences assurant une part des dépenses internes deR-D. L’ensemble représente 31 % environ des aides publiques de la province audéveloppement économique. Dans le droit fil de cette approche, le Québecentend conforter l’investissement dans l’éducation et la formation des jeunes(encadré 12).

Le développement du capital-risque s’avère être le plus grand succès del’action publique québécoise (figures 24 et 25). Depuis le début des années 1990,la province a favorisé l’émergence d’un secteur du capital-risque par le biais deplusieurs incitations. Les pouvoirs publics ont notamment proposé un avantagefiscal non négligeable pour chaque dollar investi, à condition que cet investisse-ment soit consacré à hauteur de 60 % à une petite ou moyenne entreprise de laprovince. A la fin des années 1990, le capital-risque canadien se concentrait àhauteur de 52 % au Québec et le capital-risque investi dans la province atteignait44 % du capital risque investi par le secteur bancaire. Au cours des années 1990, levolume du capital-risque a progressé plus rapidement au Québec que dansl’Ontario et même dans l’ensemble du Canada. Si le Québec était un État desÉtats-Unis, il arriverait au cinquième rang pour le volume total du capital-risque etau quatrième en termes de capital risque par habitant.

Le capital-risque de la province émane de quatre sources principales : fondssyndicaux, fonds d’entreprises et d’autres organismes privés, fonds publics etfonds mixtes. Leur part respective est de 52 %, 32 %, 10 % et 6 %. Les syndicats etle secteur public assurent donc 62 %. Les fonds syndicaux émanent du Fonds desolidarité des travailleurs du Québec et de la Confédération nationale dessyndicats. A la fin des années 1990, ces deux entités avaient investi dans1 600 entreprises et le rendement était supérieur à 7 %. Parmi les sources privéesfigurent les entreprises, les coopératives et la Caisse de Dépôt et Placement duQuébec, qui gère les fonds de pension du système public de retraite et du régimedes salariés du secteur public. Les crédits publics, qui représentent 10 % ducapital-risque, sont consacrés essentiellement à des dotations en capital, à desprêts, à des cautions de prêts et à des co-entreprises. L’intervention publique estassurée par plusieurs instances publiques : la Société Générale de Financementdu Québec (SGF) et les sociétés Innovation Québec et Innovatech. Enfin, lesformules hybrides allient capitaux publics et capitaux privés, ainsi que d’autrestypes de financement comme les co-entreprises.

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Encadré 12. La politique d’éducation et de formation des jeunes au Québec

Au Québec, l’action publique dans ce domaine privilégie la réduction du tauxd’abandon dans le cycle scolaire ou supérieur et l’amélioration des services propo-sés aux jeunes et à leur famille, notamment dans le domaine de la formationprofessionnelle, de l’entreprenariat, de l’informatique et de la nouvelle économie.

En 1997, le ministère de l’Éducation a lancé une réforme globale de l’éduca-tion. Parmi les dispositions envisagées figuraient l’enseignement des matièresessentielles depuis la première année jusqu’à la fin du second degré ; l’autono-misation des établissements scolaires ; une accentuation de la réforme de l’ensei-gnement professionnel et technique ; et la facilitation de l’accès des adultes à laformation continue. Dans le cadre du budget 2001-2002, il a été annoncé un inves-tissement de quelque 730 millions CAD pour l’enseignement et la formation desjeunes. Sur ces crédits, 72 millions CAD vont être consacrés au dispositif baptisé« Agir tôt pour réussir », axé sur les abandons scolaires.

Une autre partie du budget de 2001-2002 sera consacrée à une action visant àfavoriser chez les jeunes la pratique du stage en entreprise ou du stage dans unorganisme public. A cette fin, le dispositif du crédit d’impôt a été prolongé dequatre ans et s’appliquera aux stages de longue durée, ce qui permettra à6 000 étudiants de bénéficier de cette formule. Par ailleurs, le ministère duCommerce et de l’Industrie va maintenir son service de placement en stage, le« Placement étudiants du Québec » (PEQ), qui offre aux jeunes la possibilité detravailler dans le secteur privé et public, y compris dans les ministères du gouver-nement. Le PEQ donne toute satisfaction et il a enregistré en 1999 son meilleurrésultat en 20 ans.

En partenariat avec d’autres instances, le ministère de l’Éducation organiseune série de manifestations annuelles, dont le Concours québécois de l’entrepre-nariat, destinées à encourager l’esprit d’entreprise. Le Concours québécois estune manifestation annuelle destinée à favoriser l’entreprenariat dans la provinceen récompensant les initiatives dans ce domaine et les créations d’entreprises.Dans le cadre de cette manifestation, le ministère cherche à s’assurer le concoursde représentants du secteur éducatif, du monde des affaires, des pouvoirspublics et des organismes communaux. Il est fréquent que DEC soit associé àcette manifestation.

Selon les dernières données disponibles, le Québec occupe une positiontrès favorable pour la part de la richesse nationale consacrée à l’éducation. Letaux de fréquentation du système scolaire soutient bien la comparaison aveccelui des autres pays industrialisés. Quelque 78 % de la population des 5-29 anssont inscrits dans un établissement d’enseignement. Par ailleurs, la part de lapopulation âgée de 15 ans ou plus ayant eu plus de 9 ans de scolarisation aprogressé, passant de 48 % en 1961 à 82 % en 1996. Le taux de fréquentation dusecond cycle est supérieur de près de 10 % à celui des États-Unis, de la France et

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Encadré 12. La politique d’éducation et de formation des jeunes au Québec (suite)

du reste du Canada. Mais il subsiste des disparités entre régions et ce problèmeva se poser de manière aiguë dans les années à venir, dans la mesure où lademande d’actifs très qualifiés progresse au même rythme que l’économie dusavoir. Le taux d’activité a augmenté de 50 % dans la province entre 1990 et 1998.En revanche, le nombre d’emplois destinés à des actifs n’ayant pas dépassé leniveau de l’enseignement primaire a diminué d’un tiers en seulement huit ans ;en 1998, près de deux tiers des postes pourvus étaient occupés par des actifsayant terminé le cycle secondaire. Cependant, la part de la population (25-64 ans)titulaire d’un diplôme universitaire est légèrement moindre au Québec (17 %)que dans l’ensemble du Canada (20 %), dans l’Ontario (21 %) et aux États-Unis(28 %). Mais la province fait mieux que la France et l’Allemagne, où 11 et 5 %respectivement de la population active sont titulaires d’un diplôme universitaire.

Figure 24. Capital-risque sous contrôle, évolution entre 1991 et 1999Index 1991 = 100

Source : Congrès mondial des SPL (Systèmes productifs locaux), 2001.

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Comme les agences régionales de développement, les pouvoirs publicsquébécois s’intéressent avant tout aux grappes industrielles pour identifier lessecteurs d’investissement. Ces secteurs sont, au Québec, le multimédia, lecommerce électronique, l’informatique et la nouvelle économie. Le dispositiffiscal prévoit la possibilité de bénéficier d’un crédit représentant jusqu’à 40 % dela masse salariale pour les petites entreprises, 20 % pour les grandes entrepriseset 40 % dans les secteurs répertoriés comme secteurs d’investissement. La possi-bilité est donnée de raccourcir la période d’amortissement et de bénéficier d’uneexonération fiscale de 10 ans en cas d’investissement très important.

Soutien des régions moins développées

L’autre trait distinctif de l’intervention publique au Québec est l’intérêtaccordé aux régions moins développées. Le principe de l’aide aux régions défavo-risées fait actuellement l’objet d’un débat au Québec, et plus largement dansl’ensemble du Canada. Plusieurs questions se posent à ce sujet : quelles serontles régions ciblées, quelles entités devront en bénéficier, par quelles instancescette aide doit-elle transiter et selon quelles modalités sera-t-elle attribuée, queltype de rendement peut-on en attendre ? L’un des points cruciaux du débat est

Figure 25. Capital-risque sous contrôle, par habitant, 1998-1999USD

Source : Bellemare, Congrès mondial des Systèmes productifs locaux (SPL), 2001.

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de savoir s’il faut soutenir les régions de croissance ou les régions périphériques.Les discussions concernent aussi le rôle des pouvoirs local et provincial dansl’élaboration de l’action publique et dans le processus de répartition des aides.Un autre sujet de débat est de savoir si cette aide devrait cibler certains secteursprécis de l’économie productive ou plutôt servir à améliorer l’infrastructuresociale et culturelle.

La Société Générale de financement a jusqu’ici fait transiter son aide auxrégions tributaires des ressources par trois intermédiaires : Rexfor (foresterie),Soquem (activité minière) et Soquia (industrie agro-alimentaire). Le gouverne-ment du Québec a annoncé qu’à compter de l’an 2000 trois budgets successifscomporteraient une ligne spéciale, d’un montant global de 1.3 milliard CAD,destinée à soutenir 7 des 17 régions de la province, à savoir celles qui sontdépendantes des ressources : Bas Saint-Laurent ; Saguenay/Lac Saint-Jean ;Mauricie ; Abitibi-Témiscamingue ; Côte Nord, Nord du Québec ; et Gaspésie/îlesde la Madeleine. Ces régions, qui abritent au total 15 % environ de la population,ont un taux de chômage se situant entre 10.3 et 20 % (contre une moyennede 8.4 % pour la province). Ce fonds de soutien est constitué pour deux tiersd’incitations fiscales et pour un tiers de mesures spécifiques.

En outre, le gouvernement fédéral accordera par l’intermédiaire de DEC unmontant de 300 millions CAD pour soutenir les activités de l’ensemble de laprovince dans les trois années à venir. Le financement public québécois seraréparti par les CAR (Conférences administratives régionales). Présidées par levice-ministre des régions, les CAR regroupent des fonctionnaires des ministèresrégionaux et des représentants des institutions fédérales. Leur mission consiste àharmoniser la stratégie provinciale de développement à l’échelon régional et,plus particulièrement, à coordonner et à gérer l’accord-cadre entre la province etla région. Chaque région administrative a sa propre CAR.

Cependant, ce financement est souvent considéré comme insuffisant. L’idéeselon laquelle les autorités locales devraient bénéficier d’une dévolution decompétences plus importante, surtout en matière de contrôle sur les sources derevenus, rencontre un large écho. De nombreuses personnes estiment qu’ilconviendrait de s’intéresser davantage aux infrastructures sociales si l’on veutrehausser l’attrait des régions périphériques. Mais certaines formules de décen-tralisation des ressources pourraient se révéler néfastes pour les régions moinsprospères. L’Institut de la statistique du Québec estime, par exemple, que larégion de Gaspé, qui compte actuellement à peine 105 000 habitants, aura perduun quart de sa population d’ici 2026. Quatre autres régions devraient connaître cemême phénomène de contraction démographique. Dans ces conditions, cesrégions seraient particulièrement désavantagées, sauf à mettre en place un vigou-reux dispositif compensatoire, mais cela ne résout pas le problème de la capacitéd’absorption.

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La démographie continue de préoccuper fortement les autorités du Québeccar la situation est problématique à long terme. L’immigration internationaleassure la moitié de la croissance démographique, mais elle se concentre àMontréal, ce qui accentue les disparités internes de la province. Le rapport entrele groupe des 15-64 ans et les cohortes de ceux qu’ils ont à charge, les 0-14 ans etles 65 ans et plus, va diminuer, passant de 2.3/1 en 1996 à 1.6/1 en 2026. Le vieillis-sement de la population du Québec va donc poser un problème majeur dans lesannées à venir, notamment dans les zones excentrées et en milieu rural.

Même si la croissance de l’économie québécoise est satisfaisante depuisplusieurs années et si le chiffre des exportations reste aligné sur celui du reste duCanada, le Québec continue de créer de la richesse à un rythme légèrementinférieur à celui de l’ensemble du Canada et les disparités entre régions entermes de revenu disponible par habitant restent importantes. Deux pointsméritent une attention particulière :

a) Dépenses d’équipement. En dépit d’une progression soutenue à partirde 1995, l’écart avec l’Ontario et l’ensemble du Canada ne s’est que trèsfaiblement réduit ces dernières années. Une stratégie plus vigoureuses’impose pour attirer l’investissement direct étranger (IDE). La part del’IDE qui s’oriente vers le Québec est, jusqu’à présent, inférieure à lacontribution relative de la province au PIB national.

b) PME. Le secteur des petites entreprises a mis du temps à sortir de larécession du début de la décennie écoulée. Dans le secteur manufactu-rier, le niveau de l’emploi dans les PME reste inférieur à celui des grandesentreprises. Si l’on veut que l’économie du Québec passe à la vitessesupérieure, il convient d’améliorer la productivité des petites entreprises,d’améliorer les performances de gestion et d’acquérir les technologiesefficientes. DEC et les autorités provinciales ont pris toute une séried’initiatives intéressant le développement économique et technologiquedes PME (par le biais de dispositifs tels que IDEE-PME, Initiativesstratégiques régionales, prêts des SADC ou PDME)17. Mais l’émergence desystèmes régionaux d’innovation passe également par l’intervention desautorités locales et régionales et par une approche axée sur la demande.Les plans technologiques élaborés par les CRD (Conseils régionaux dedéveloppement)18 et les CLD (Centres locaux de développement)19 pour-raient bien être un premier pas dans cette direction. Une coopérationentre les sociétés de développement et les autorités au niveau régionalest également essentielle.

De manière générale, les CRD gagneraient à voir leur pouvoir de décisionaccru. L’expérience montre que les partenariats sont plus efficaces lorsque l’une

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des parties prenantes n’est pas entièrement subordonnée à l’autre. La fortedépendance des autorités régionales par rapport aux autorités provinciales freineles initiatives issues de la base et les expérimentations novatrices. Enfin, même sicertains éléments de l’administration ont déjà fait l’objet d’une décentralisation,cela ne devrait pas empêcher la province de chercher à rééquilibrer la distribu-tion verticale du pouvoir.

Ontario

L’Ontario est certes à bien des égards la province la plus riche du Canada,mais il y subsiste des disparités régionales importantes. Depuis les années 1960,la partie méridionale de la province est le véritable moteur du pays. Toronto estla plus grande ville du Canada ; au milieu de l’an 2000, la région du Grand Torontoconcentrait 44.25 % de la population de la province. La région capte égalementune proportion notable des nouveaux immigrants arrivant au Canada : en 1997, cesont 55 % des nouveaux immigrants qui se sont installés dans la région du GrandToronto. Les services financiers se concentrent de plus en plus à Toronto et laville assure la moitié des emplois nationaux du secteur. Le Pacte de l’automobileavec les États-Unis dans les années 1960, suivi du CUSTA (Accord de libre-échange Canada-États-Unis), puis de l’ALENA, ont accru l’attrait du sud del’Ontario pour l’industrie. A un second niveau, on trouve des centres urbains trèsactifs à Kitchener-Waterloo, Hamilton, Oshawa, London et Windsor. La partieméridionale recèle également une grande partie des terres agricoles les plusfertiles du Canada, mais aussi un nombre important de régions rurales tributairesdu développement marginal des ressources. Toronto, et depuis peu Ottawa-Carlton, enregistrent une forte croissance de l’emploi liée à de nouvelles activitéséconomiques, même si dans le cas d’Ottawa, cette croissance n’a pas eu deretombées pour les régions alentours. Les décisions nationales en matière destratégie commerciale font que le sud de l’Ontario s’intègre de plus en plus dansle marché global ; il est donc plus que jamais nécessaire de reconnaître que lacompétitivité internationale des régions et industries urbaines, comme ailleursdans les autres grands centres canadiens, constitue un objectif économique à partentière, au même titre que les objectifs traditionnels du développement régional.Au Canada, les échanges commerciaux interprovinciaux les plus importants envolume se situent sur l’axe Saint-Laurent/Grands Lacs, entre l’Ontario et leQuébec, même si l’exposition aux importations croissantes dues à la libéralisationdes échanges réduit l’importance relative de cette activité.

Inversement, le nord de l’Ontario a enregistré un recul de sa population, quiest passée de 908 000 habitants en 1996 à 887 000 au milieu de l’an 2000, ce dernierchiffre correspondant à 7 % de la population globale de la province. Le taux de loge-ments vacants est élevé dans le nord de la province (plus de 10 % dans certaineszones), ce qui incite à conclure à un phénomène d’émigration nette. Le nord de

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l’Ontario compte deux des 25 Régions métropolitaines de recensement (RMR) duCanada, Thunder Bay et Sudbury, mais la population de ces deux RMR est en recul.Le nord de l’Ontario est donc confronté à des problèmes typiques des régionsrurales : absence de grand centre urbain, isolement relatif et recul démographiqueen milieu rural comme en milieu urbain. Les villes sont souvent tributaires demono-industries fondées sur les ressources ; ces industries déclinant, l’émigration,notamment celle des jeunes, s’est accrue, si bien que le vieillissement de la popu-lation est plus accentué dans le nord que dans le sud. Le niveau d’instruction estégalement plus faible dans le nord, notamment en milieu rural. La restructurationdu secteur primaire actuellement en cours rend urgente l’élaboration d’unestratégie visant à attirer les entreprises et à créer de nouvelles sources d’emploi.

Le rôle de FedNor

L’Initiative fédérale de développement économique du nord de l’Ontario(FedNor), qui date de 1987, a pour objectif de réduire les déséquilibres évoquésprécédemment, de promouvoir la croissance économique et la création d’emploiset de faciliter l’autosuffisance de la région septentrionale de la province. Sonmandat, qui était de cinq ans au départ, a été prolongé en 1992. En mars 1996, leministère de l’Industrie a annoncé une restructuration majeure de FedNor et lui aaccordé une subvention globale de 60 millions CAD répartis sur trois ans. Onpensait alors qu’en vertu de la clause de révision, FedNor disparaîtrait à la fin decette période, donc le 31 mars 1999. Cette clause n’a toutefois pas été appliquée.Le programme a renoncé à l’aide directe aux PME pour adopter une nouvelleapproche fondée sur l’instauration de partenariats avec des intermédiaires tels queles établissements financiers, les organismes communaux de développementéconomique, les collectivités locales, les Premières nations et les autres ONG àfinalité économique. En 1999, la clause de révision périodique a été supprimée etFedNor s’est vu attribuer, en plus d’une dotation permanente de 20 millions CADpar an, quelque 60 millions CAD supplémentaires pour les trois années à venir. Enjuin 2000, cette dotation annuelle s’est complétée de 30 millions CAD sur trois anspour faire face aux problèmes créés par le déclin du secteur minier. En juillet 2001,ce sont quelque 38 millions qui se sont ajoutés à la dotation annuelle, en vue depromouvoir l’innovation et l’adaptation à l’économie fondée sur le savoir.

En matière de développement, FedNor utilise une approche « ascendante »,fondée sur les collectivités locales et axée sur cinq secteurs et objectifsclés : partenariats entre communes ; investissement ; connexion ; innovation etcommerce20. Le programme cherche à créer une capacité communale, à développer lecapital humain (par le perfectionnement des compétences et les stages pour jeunes)et à faciliter l’accès des PME au capital ; il contribue à un large ensemble d’initiatives,notamment en faveur du développement des communautés autochtones, et financeles infrastructures économiques stratégiques, en particulier les télécommunications.

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En acceptant en 1995 la charge du Programme d’aide au développement descollectivités, qui couvre également le milieu rural du sud de l’Ontario, FedNor aétendu son rayon d’action à l’ensemble du milieu rural de la province. Sur les56 régions rurales qui tombent sous la coupe de FedNor, 33 sont situées dans lesud, 23 dans le nord, et cinq nouvelles SADC vont être créées afin de couvrirl’ensemble du milieu rural. Dans l’Ontario, le Programme d’aide au développe-ment des collectivités soutient l’action des SADC dans trois grands domaines :conception et mise en œuvre de plans stratégiques de développement local enpartenariat avec d’autres acteurs communaux ; mise à disposition d’informations,conseil et prestations diverses aux entreprises locales ; et enfin gestion du fondsd’investissement sous contrôle local, qui accorde des prêts remboursables auxpetites entreprises de la région ne pouvant recourir aux sources de financementtraditionnelles. Les SADC de l’Ontario contribuent dans une grande mesure àdonner aux communes le pouvoir d’influer sur leur avenir économique par le biaisde solutions locales et d’initiatives venues de la base21. Depuis 1996, FedNor aapporté à l’Ontario une contribution de plus 75 millions CAD par l’intermédiairedu Programme de développement des collectivités. Les SADC de l’Ontario ontmobilisé plus de 310 millions CAD en prêts et sont à l’origine de la création deplus de 32 000 emplois.

Contrairement à l’APECA et au programme DEO (Diversification économiquede l’Ouest), dont le mandat couvre plusieurs provinces, et au DEC, dont lemandat couvre l’ensemble de la province du Québec, la FedNor limite (commeson nom l’indique) son intervention au nord de l’Ontario. Le sud de l’Ontario, quiinclut Toronto (la capitale économique) et Ottawa (la capitale nationale), est doncde ce fait la seule région canadienne dépourvue de stratégie nationale decroissance. Par le biais de son Bureau régional basé à Toronto, Industrie Canadagère néanmoins des programmes intéressant l’ensemble de l’Ontario et compa-rables à ceux que gèrent les agences de développement régional (ADR) dans lereste du Canada. Il en est de même pour l’initiative des Centres de services auxentreprises Canada-Ontario. Ces centres proposent une information économiqueaux entreprises sur 64 sites répartis dans la province, dont 37 dans le sud del’Ontario. Un accord a également été signé pour la mise en œuvre du Programmed’infrastructures Canada-Ontario. La contribution fédérale à ce programme s’élèveà 680 millions CAD. Compte tenu de l’apport de la province et des partenairesmunicipaux, l’investissement dans l’Ontario sera supérieur à 2 milliards CAD.

S’inspirant d’une stratégie proche de celle des autres agences, FedNorapporte son soutien aux secteurs importants pour l’économie régionale. L’agencea décidé d’appuyer le développement d’un pôle minier à forte intensité de savoirdans le nord de l’Ontario. L’activité minière est fortement tributaire de latechnologie ; la part des salariés titulaires d’un doctorat (en pourcentage de lapopulation active) y est de 50 % supérieure à ce qu’elle est dans l’ensemble

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du secteur manufacturier. En 1996, FedNor a contribué, en concertation avecl’Université Laurentienne, à l’élaboration d’une étude de base et d’un projetpréliminaire d’entreprise pour le centre minier à forte composante technologiquede Sudbury, connu sous le nom de MIRARCO – Mining Innovation, Rehabilitationand Applied Research Corporation (encadré 13).

Initiatives provinciales

Les autorités provinciales souhaitent que la croissance bénéficie àl’ensemble des régions et des activités. Le ministère du Développement écono-mique et du Commerce (MDEC) concentre donc son activité et ses ressources surtrois objectifs clés : le développement endogène, le renforcement de l’entrepriseet des grappes industrielles et, l’accroissement de l’investissement national etétranger dans l’Ontario en promouvant l’image d’une province considérée commeun site d’activité privilégié en Amérique du Nord et en associant les PME àl’activité d’exportation. MDEC ne vise pas un territoire spécifique. En revanche,certains ministères développent des initiatives spécifiquement destinées au nordde l’Ontario. Le ministère du Développement du Nord et des Mines (MDNM) estla principale instance de promotion du développement économique dans leNord. Il propose des programmes et des services, souvent en partenariat avecd’autres ministères. Son antenne régionale dans le Nord propose des prestationsde conseil et coordonne les consultations avec les clients. Il soutient par ailleursla Société de gestion du Fonds du patrimoine du nord de l’Ontario qui aide audéveloppement des infrastructures du Nord en encourageant l’amélioration destélécommunications et en proposant des initiatives dans le domaine destransports et du tourisme régional. En concertation avec la société SuperbuildCorporation, le MDNM coordonne l’investissement provincial dans les infra-structures publiques, pour la construction et l’amélioration des axes routiers, desroutes hivernales et des voies d’accès.

L’innovation et les nouvelles technologies viennent en tête des priorités etles autorités provinciales gèrent toute une gamme de programmes destinés àrenforcer la compétitivité de l’Ontario au sein de l’économie du savoir. Le minis-tère de l’Énergie, des Sciences et de la Technologie (MEST), de création récente,a pris diverses initiatives pour retenir les talents et favoriser l’innovation. Il a ainsilancé des « Bourses du Premier ministre pour l’excellence en recherche » et une« Nouvelle incitation fiscale pour la technologie éducative »22. Par ailleurs, ladotation du Fonds pour l’innovation dans l’Ontario a été triplée, les centresd’excellence ont fait l’objet d’un examen et de nouveaux investissements ont étéréalisés dans le Fonds pour les centres de biotechnologie et dans le Fonds decroissance des petites entreprises de produits multimédias interactifs numé-riques. Soucieux d’améliorer les infrastructures de télécommunication et d’encou-rager le partage de réseaux entre entreprises rurales, le gouvernement de

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Encadré 13. MIRARCO, modèle de grappe industrielle

La société Mining Innovation, Rehabilitation and Applied ResearchCorporation (MIRARCO) a été créée en 1998. Il s’agit d’une société de rechercheappliquée et de services techniques, à but non lucratif, dont le siège se trouve àSudbury. MIRARCO est le fruit d’une collaboration entre l’UniversitéLaurentienne, le secteur public et le secteur privé.

C’est la municipalité régionale de Sudbury et l’Université Laurentienne qui ontélaboré en 1996 ce projet de parc technologique. L’objectif était alors d’accélérer lacommercialisation des résultats de la recherche dans le domaine minier, le princi-pal secteur d’activité de la ville, et d’encourager le développement d’un pôleminier dans la région. Le projet d’entreprise envisagé insistait sur la nécessité deregrouper les capacités d’innovation et de recherche de l’industrie, les établisse-ments d’enseignement et les pouvoirs publics afin de créer une entité de recherchepluridisciplinaire sur les problèmes de l’activité minière en roche dure au Canada.

Selon une conception erronée mais très répandue, la mine ne serait pas unsecteur d’activité à forte composante de savoir. Or, ce secteur est en fait un grosutilisateur de technologies de pointe et de systèmes d’information. Parmi les spé-cialistes ayant une activité de R-D dans ce secteur, un sur quatre est titulaire d’undoctorat. Les préoccupations environnementales, la faible teneur des gisements etl’augmentation du coût des intrants forcent les sociétés d’exploitation à développeret à appliquer de nouvelles technologies afin d’améliorer la productivité. Lacompétitivité du secteur passe donc désormais par une collaboration entre plu-sieurs disciplines de recherche, le secteur minier et les pouvoirs publics. MIRARCOsouhaite être un véritable centre de savoir qui aidera la région de Sudbury à serapprocher de son objectif, à savoir : devenir une « collectivité ingénieuse ».

MIRARCO présente plusieurs des caractéristiques généralement associéesaux « grappes industrielles » :

Contexte territorial. Même si le point de départ du complexe de recherche sesitue dans la zone géographique de Sudbury, le contexte réel de MIRARCO ignoreles frontières régionales et nationales. Avec les technologies de télécommunica-tion actuelles, le thème de recherche ou la clientèle peuvent avoir pour origineaussi bien une compagnie locale qu’une entreprise minière de l’autre côté de laplanète. En tant que grappe industrielle fondée sur le savoir, MIRARCO a la possi-bilité de devenir un parc de recherche « virtuel ».

Fondamentaux en place. Quatre des éléments décisifs pour la réussite du projetsont déjà en place. Premièrement, la région est considérée au plan internationalcomme une collectivité minière d’envergure mondiale, dotée de fortes possibili-tés de débouchés. Deuxièmement, Sudbury dispose d’infrastructures techniquesbien développées ; l’École des Mines de l’Université Laurentienne est réputéepour la qualité de ses diplômés. Mais pour réussir, MIRARCO devra attirer àSudbury un nombre plus important de chercheurs et de scientifiques, et se doterd’un plus large éventail de disciplines. Troisièmement, les cadres de haut niveauemployés par les grandes sociétés minières sont attirés par le projet. Enfin, leparc scientifique dispose de ressources propres. Il lui faudra toutefois axer davan-tage son activité sur les produits, car c’est à ce niveau que se jouera sa réussite.

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l’Ontario a adopté l’Initiative conjointe « l’Ontario branché », qui vient compléterle dispositif fédéral « Collectivités ingénieuses ». L’Initiative « Investissementdans les compétences stratégiques » lancée par le MDEC en 1998/1999 traite leproblème de la pénurie de qualifications en mettant en place des formations auxtechnologies les plus prometteuses du point de vue de l’emploi. Le MEST a paral-lèlement débloqué un crédit de 5 millions CAD pour une action de sensibilisationdes jeunes aux sciences, à la technologie et à l’innovation (Programme « SJST »).Mais mêmes combinées à un effort fiscal significatif en faveur de la R-D, cesmesures ne sont pas parvenues à stabiliser la croissance des activités à forteintensité de savoir. Le rythme de croissance dans ce secteur ne représente qu’untiers du rythme de croissance des autres activités dans l’Ontario. La créationd’emplois intervient pour l’essentiel dans les centres urbains les plus importants.Les cinq principales communes du Nord ont toutefois mis en place un système detélécommunications à haut débit utilisant les services à large bande tels quel’ATM et l’ADSL. Il en a résulté une croissance rapide de l’activité des télécommu-nications, notamment dans les centres d’appel à forte intensité de main-d’œuvre.


Pour le nord de la province pris globalement, il est difficile de maintenir unepart de marché et une économie concurrentielle dans des zones à habitatclairsemé. Le Nord-Est connaît une instabilité particulière du fait de l’importancedes mines, alors que le Nord-Ouest est plus stable grâce à ses liens avec lesproduits de la sylviculture. Dans le futur immédiat, les moteurs de la croissance

Encadré 13. MIRARCO, modèle de grappe industrielle (suite)

Rôles respectifs du secteur public et du secteur privé. Dans le cas de MIRARCO, le sec-teur public (Université Laurentienne et FedNor) joue certes un rôle décisif dansla création de la grappe industrielle, mais à long terme, c’est le secteur privé quien assurera le succès. Si MIRARCO veut atteindre son objectif à long terme, c’estle secteur privé qui devra animer la mise en place d’une grappe industrielleminière dans la région de Sudbury par le biais de projets de recherche etd’objectifs précis. C’est le secteur privé qui est le mieux placé pour identifier lesbesoins en matière de recherche sur tous les maillons de la chaîne de valeurajoutée, depuis la production primaire jusqu’à l’activité secondaire et aux servi-ces. Sudbury a la chance de disposer d’entreprises prêtes à participer à tous lesniveaux. Le problème va consister à développer des rapports de coopération endépit du caractère concurrentiel de l’environnement économique local.

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seront probablement les cinq villes – North Bay, Sudbury, Timmins, SaultSainte-Marie et Thunder Bay –, alors que les régions isolées situées plus au nordvont rester confrontées à une situation difficile.

Les région situées au nord de la province se doivent d’ouvrir leur économie àl’exploitation des mines et des ressources23, mais la diversification de leur écono-mie est également essentielle pour lutter contre la tendance au dépeuplement etpour briser le cercle vicieux du recul de l’activité et de la production. Lesannées 1980 et 1990 n’ont guère permis d’enregistrer l’apparition de nouveauxacteurs dans le secteur des ressources industrielles. Le renforcement du secteurdes services, qui assure plus de 90 % de la création d’emplois dans le nord del’Ontario, est donc décisif. Certaines reconversions d’activités industrielles baséessur les ressources en activités de services se sont faites dans de bonnes condi-tions, comme dans le cas d’Elliot Lake, mais elles relèvent souvent de l’anecdote.Le nord de l’Ontario se trouve toutefois en bonne position pour capter une partnon négligeable de l’activité liée à l’éco-tourisme et au tourisme d’aventure, maisl’investissement financier qu’exige le développement des attractions est d’uncoût prohibitif. Les technologies de l’information offrent elles aussi des possibi-lités, mais le secteur des services n’a pas la même intensité de savoir dans lenord que dans le reste de l’Ontario. Une réduction de l’écart en matière de tech-nologies de l’information et de la communication (TIC) pourrait aider à surmonterles handicaps géographiques. FedNor et les SADC obtiennent de bons résultatsavec leurs programmes de développement économique des collectivités. Il fautpourtant bien reconnaître que dans les régions économiquement tributaires desressources, les salariés ont souvent une conception rigide du travail, notammentpar rapport aux structures hiérarchiques classiques, et ils sont habitués à l’organi-sation en unités de branche et aux économies d’échelle. Il est donc difficile dansces conditions d’encourager l’entreprenariat et la petite entreprise, comme ont pule constater la Rhénanie du Nord-Westphalie en Allemagne ou la Lorraine enFrance. Une stratégie s’inspirant des principes du Canada atlantique permettraitpeut-être de lever de manière efficiente les obstacles à la création d’emplois et àla croissance (encadré 7).

Les problèmes ne sont pas les mêmes dans le Sud. Compte tenu de lafaiblesse des relations entre les grandes villes (Grand Toronto, Ottawa/Carlton,London) et l’arrière-pays, il convient de renforcer les capacités d’innovation etd’autonomie des régions rurales et intermédiaires afin d’améliorer leurs résultatsde croissance. Le pouvoir provincial a déjà fait un pas important sur cette voie enlançant en 2000 l’Initiative Développement des collectivités rurales et des petiteslocalités de l’Ontario, d’un montant de 600 millions CAD. Ce programme vise àpromouvoir le développement rural par la prospection de nouveaux marchés, lapromotion des exportations, la création et la rétention d’emplois à long terme, etla mise à disposition de l’information, des outils et des ressources indispensables

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pour conforter l’économie rurale. Les candidats doivent créer des partenariatsentre particuliers, entreprises et communes. Pour maximiser l’effet sur lescommunes rurales du sud, une certaine coordination a été introduite par le biaisdu Partenariat rural Canada qui, depuis l’Ontario, assure la liaison entre l’antennerégionale d’Industrie Canada, les SADC financées par FedNor dans le sud etd’autres initiatives rurales. Cette coordination pourrait sans doute être renforcée.

Du point de vue fédéral, l’Ontario dans son ensemble est un acteur majeurdans le secteur des activités fondées sur le savoir. La province assure près de lamoitié des emplois de la nouvelle économie au Canada. La production dans cesecteur a progressé de 22.7 % en 1999, ce qui constitue la troisième année consé-cutive de croissance à deux chiffres. Compte tenu des prévisions pour l’année àvenir, du ralentissement de l’activité aux États-Unis et des turbulences sur lemarché des hautes technologies, ce rythme ne pourra sans doute pas êtremaintenu dans le futur proche. L’innovation est décisive pour la capacité de laprovince à s’affirmer sur le marché mondial et à profiter des perspectives de lanouvelle économie. Cette activité mériterait des fondements plus solides, surtoutsi l’on veut atteindre l’objectif des autorités fédérales en matière de dépenses deR-D. Jusqu’ici, en dépit des incitations fiscales fédérales ou provinciales, la partde la R-D dans le PIB de l’Ontario est restée très inférieure au chiffre atteint parles pays du G7 et le nombre de brevets progresse à un rythme modeste depuis ledébut de la décennie. On aurait sans doute avantage à privilégier les capacitésd’innovation de l’économie et la productivité – dont l’une des retombées estl’amélioration du niveau de vie des résidents – puisque l’innovation et la créationde nouveaux produits ne passent pas obligatoirement par une progression de laR-D. C’est ainsi que la productivité des entreprises étrangères est supérieure àcelle des entreprises canadiennes, alors même que la R-D par unité de produc-tion y est moins élevée. Il faut donc mettre l’accent sur la création de réseaux,stimuler les interactions et la coopération entre l’entreprise et l’université etpromouvoir les liens entre établissements d’enseignement supérieur de premiercycle et PME. Un certain nombre d’initiatives ont été prises, notamment au niveauprovincial, mais de manière relativement dispersée. Le dispositif récent, quiprévoit un financement spécifique, via les SADC, à l’intention des régions ruralesdu sud de l’Ontario pour l’innovation et les activités fondées sur le savoir,commence seulement à se mettre en place. Les performances du secteur nontechnologique dans le domaine de l’innovation devraient être au cœur d’unprogramme qui pourrait s’inspirer des expériences étrangères (encadré 14).

L’ouest du Canada

Jusqu’au début des années 1970, l’économie des provinces occidentales étaitrelativement intégrée, car fondée sur les ressources. Les trois provinces de laPrairie, l’Alberta, la Saskatchewan et le Manitoba, avaient une économie qui

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Encadré 14. Renforcer l’apprentissage organisationnel et les systèmes d’innovation dans l’Ontario

Le savoir est désormais considéré comme un facteur décisif de compétitivitééconomique. Toutefois, le savoir ne crée pas par lui-même la croissance. Il faut qu’ilsoit incorporé dans la production de biens et de services. Il convient donc deformer les actifs pour leur donner un bon niveau d’instruction et de compétence(processus d’apprentissage individuel), mais également de faire en sorte que cettecompétence soit utilisée et que le travail soit organisé selon des modalités garan-tissant une amélioration de la productivité et la croissance au sein des entreprisesou des organismes qui emploient ces actifs (apprentissage organisationnel).

Le gouvernement provincial de l’Ontario a privilégié jusqu’ici l’investisse-ment dans le capital humain et les qualifications professionnelles, mais il amanifesté un intérêt moindre pour l’apprentissage organisationnel. Ces dernièresannées, son intervention a porté sur la modernisation des infrastructures del’enseignement postsecondaire et sur l’amélioration de l’accès à l’enseignementet à la formation. Un effort financier a été consenti en faveur de l’environnementde l’enseignement secondaire, des filières scientifiques et de l’apprentissage. LeMEST est également intervenu, notamment par le biais d’allégements fiscaux enfaveur de la R-D et par des transferts supplémentaires importants en direction decertains fonds de recherche, comme le Fonds ontarien d’encouragement de laR-D ou le Fonds ontarien d’encouragement à l’excellence dans la recherche. Maisil n’a guère été prévu d’incitations pour promouvoir des actions innovantes dansles secteurs à faible ou moyenne intensité de R-D.

Les programmes fédéraux marquent la même préférence pour la R-D.En 1999-2001, l’action fédérale en matière d’innovation s’est centrée sur Partenariattechnologique Canada (projets conjoints public-privé dans les domaines prior-itaires), la recherche universitaire et les projets d’infrastructures gérés par la Fonda-tion canadienne pour l’innovation, les Réseaux de centres d’excellence (RCE),l’Institut de recherche de la santé du Canada (IRSC) et le CRNSG (Conseil derecherches en sciences naturelles et en génie). En termes de montant par habitant,l’Ontario profite davantage de ces crédits que les autres provinces, car la part desactivités de R-D et des infrastructures scientifiques y est supérieure à la moyenne.

Il conviendrait de ne pas négliger la promotion du potentiel d’innovation et lescapacités de travail en réseau des entreprises opérant dans les secteurs ne rele-vant pas de la haute technologie. Les innovations naissent souvent d’une inter-action d’entreprise à entreprise plutôt que de la R-D. Il s’agit d’avancées marginalesplutôt que de véritables percées et l’innovation naît de la diffusion du savoir tacite.Il faudrait concevoir un dispositif pour aider les entreprises à faible ou moyenneintensité de technologie, les PME notamment, afin de mieux exploiter ce potentiel,essentiellement par la création de grappes industrielles. Parmi les bonnes prati-ques susceptibles de contribuer à la mise en place de ce dispositif, on peut citer :

a) La création d’institutions intermédiaires destinées à faciliter le transfertde technologie au bénéfice des PME. En Allemagne, la Fondation

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reposait sur l’activité céréalière, alors que celle de la Colombie-Britannique étaitbasée sur la sylviculture. Toutefois, ces économies ont depuis divergé. L’écono-mie de l’Alberta est fortement tributaire du pétrole, du gaz et des activitésconnexes tandis que la Colombie-Britannique a développé une économie dusavoir qui a pour centre Vancouver. L’évolution du cours des matières premières aréduit la dépendance vis-à-vis des récoltes céréalières traditionnelles dansl’ensemble de la Prairie, et l’infléchissement de l’action publique en matière detransports et de subventions a modifié la prospérité relative des régions.

Encadré 14. Renforcer l’apprentissage organisationnel et les systèmes d’innovation dans l’Ontario (suite)

Steinbeis propose tous les ans des contrats de recherche ou de techno-logie à 20 000 petites entreprises. La Fondation, qui ne possède pas delaboratoire, loue des laboratoires auprès des universités et des centrestechniques. Quelque 3 500 chercheurs ou enseignants universitaires tra-vaillent à temps partiel et à la demande pour la Fondation. Chaque année,celle-ci ferme les antennes de recherche dont l’activité ne correspond plusà une demande précise des entreprises. Steinbeis s’autofinance presqueentièrement, et les subventions publiques ne représentent que 1 % deson budget.

b) La création et la gestion d’un programme de réseau. A la fin desannées 1990, le ministère danois de l’Industrie a lancé le Programme deréseau danois qui propose des bourses d’encouragement aux nouveauxréseaux et des formations pour les fournisseurs d’accès. Cette expérienced’incitation à la coopération entre entreprises dans les secteurs où exis-tent des grappes industrielles à l’état latent a été souvent reproduite, surla base de partenariats public-privé, dans plusieurs pays (dont le Portugal,les États-Unis et le Royaume-Uni) à l’échelon national ou régional.

c) Faciliter la formation et l’échange de savoir d’entreprise à entreprise. EnIrlande, le gouvernement a conçu le projet Platon, dans le cadre duqueldes spécialistes venus de grandes entreprises forment les ingénieurs etles gestionnaires de petites entreprises. Dans la mesure où les spécia-listes des grandes entreprises sont souvent disposés à partager leur expé-rience, et compte tenu de la forte demande des PME, le programmes’efforce surtout d’équilibrer l’offre et la demande, ceci étant réalisé àmoindre coût. Lancé initialement dans la région flamande, il fonctionnedésormais dans d’autres régions ou pays comme la France ou la Belgique.

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A l’époque où elle reposait sur les exploitations agricoles, l’économie duCanada occidental utilisait intensément les transports et l’énergie et ses représen-tants étaient souvent en décalage par rapport aux décideurs d’Ottawa ou du Canadacentral. Le gouvernement fédéral disposait de plusieurs leviers pour agir sur l’éco-nomie, comme la politique des transports, la politique commerciale ou les tauxd’intérêt. Cependant, l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) et l’évolu-tion du commerce international ont modifié l’optique des pouvoirs publics. Uncertain nombre d’instruments économiques ne sont plus utilisés par le gouverne-ment fédéral en raison d’accords commerciaux internationaux récents, et plusieursmesures considérées comme préjudiciables pour l’Ouest ont été abandonnées. Parailleurs, les échanges commerciaux de l’Ouest canadien avaient traditionnellementune orientation Est-Ouest, alors qu’aujourd’hui l’axe d’activité est plutôt Nord-Sudet certains affirment que les obstacles inter-provinciaux aux échanges commerciauxsont désormais plus importants que les barrières internationales. De ce fait, beau-coup de villes canadiennes sont maintenant considérées comme raccordées auxprincipales plaques tournantes des États-Unis, alors que d’autres villes plusanciennes comme Winnipeg et Regina risquent d’être de plus en plus désavanta-gées. Par ailleurs, plusieurs problèmes régionaux persistants ne sont toujours pasrésolus. Les centres ruraux de la Saskatchewan et du Manitoba voient leur popula-tion et leur influence décliner et Winnipeg est confrontée à bien des problèmes,liés à la coexistence d’un centre ville ancien et de périphéries en pleine expansion.

Dans le même temps, l’investissement fédéral dans la région (qu’il fautdistinguer de la politique régionale et des versements compensatoires) posetoujours problème. Alors qu’aux États-Unis, l’électoralisme (qui se manifeste parl’implantation d’organismes ou de projets fédéraux dans telle ou telle région pourdonner satisfaction à l’électorat) fait explicitement partie du processus législatif,au Canada les compromis et les ententes de ce type se font en sous-main et la loiinterdit de rendre public les tractations qui les sous-tendent. On entend parfoisdire que le gouvernement fédéral a une attitude discriminatoire vis-à-vis del’Ouest dans son choix de sites d’implantation pour les équipements fédéraux etque l’Ouest n’est pas traité de manière équitable.

Au sein de la région, l’opinion publique déplore l’absence de données debase sur les problèmes auxquels est confrontée l’économie du Canada occidental,ainsi que la coordination insuffisante des approches adoptées par les pouvoirspublics et les parties prenantes ; le sentiment général est que le gouvernementfédéral n’est pas sensibilisé ou reste insensible aux problèmes économiques del’Ouest canadien. Il faut cependant noter que la mise en place du programme deDiversification de l’économie de l’Ouest (DEO), la dévolution du contrôle sur unnombre croissant de programmes d’aide et le changement de cap du DEO, quiprivilégie désormais le développement économique régional plutôt que lacréation d’emplois, ont pour but de répondre en partie à ce malaise.

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Diversification de l’économie de l’Ouest : fonctions et stratégies

C’est dans ce contexte qu’a été mis en place le Programme de diversificationde l’économie de l’Ouest, une initiative qui vise à diversifier la base économiqueétroite du Canada occidental par l’intermédiaire de prêts à taux zéro pour lesentreprises innovantes et à défendre les intérêts du Canada occidental dans lesystème de prise de décision au niveau national. En 1995, le budget fédéral aenlevé aux agences les prêts directs aux entreprises. Son assistance à la petiteentreprise passe désormais par les microcrédits, l’aide à l’obtention de finance-ments privés, ainsi que par l’information économique et le conseil.

Ces dernières années, le programme a subi des coupes importantes dans sonbudget, qui a été réduit de 73 % entre 1993 et 2001. Il en a résulté un renforce-ment des programmes réalisés en concertation avec les provinces. L’agences’implique désormais dans l’élaboration d’une stratégie de croissance pour larégion. En association avec trois des quatre provinces, elle collabore avec laFondation pour l’Ouest canadien à l’élaboration d’un plan axé sur la prospérité dela région de l’Ouest. Deux rapports ont été publiés à ce jour : « Building theNew Ouest » (Construire le nouvel Ouest), une enquête générale sur la région etune étude corollaire, qui dresse le profil des six principales villes de la régionOuest. La Fondation a cherché à faire intervenir le plus d’acteurs possible, au seinet en dehors du secteur public. L’enquête a impliqué 32 000 personnes.

Au Canada occidental, DEO utilise l’approche par grappes pour identifier leséventuels secteurs de croissance, encore que sa méthode soit différente de cellede l’APECA. L’agence a jusqu’alors procédé par secteurs d’activité et recensé lesgrappes industrielles sollicitant l’aide publique, son objectif étant simplement decréer des emplois et d’attirer des entreprises. Cependant, elle met depuis peul’accent sur l’identification des atouts ou des moteurs régionaux susceptibles deconforter la compétitivité de la région. DEO privilégie désormais les partenariatspublic-privé et une approche pragmatique qui cherche à cerner les forces dumarché et à les anticiper. Par ailleurs, elle s’oriente aujourd’hui vers l’évaluationsystématique et la reformulation continue des lignes d’action.

Au moment où elle a identifié les grappes industrielles, Diversificationéconomique de l’Ouest a commandité une étude sur le potentiel de développe-ment des trois pôles qui jouent un rôle moteur dans la région : l’agro-alimentaire,la sylviculture, et l’énergie et les mines. Elle a également examiné le potentiel detrois grappes industrielles émergentes : la biotechnologie, l’informatique et lesmatériaux/manufacture de pointe. Ces secteurs ont été choisis par un comité depilotage fédéro-provincial pour faire l’objet d’une étude. Plusieurs ateliers ont étéorganisés pour identifier les problèmes majeurs.

Certains intervenants ont avancé que, pour venir en aide aux grappes indus-trielles, les pouvoirs publics devraient encourager l’adoption de technologies

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efficaces, cibler les besoins en ressources humaines, améliorer l’accès à latechnologie, faciliter l’accès aux financements, maintenir un régime de contrôleapproprié et promouvoir des infrastructures trans-régionales. Il a également étésuggéré que les pouvoirs publics encouragent les entreprises à nouer des liensentre elles et avec les institutions et qu’ils facilitent le développement desgrappes industrielles grâce à une stratégie de commandes publiques et depromotion des exportations à l’étranger.

Il est à noter que, dans la Saskatchewan, le secteur agricole fait officiellementfigure de grappe industrielle, ce qui n’est pas le cas dans les autres provinces.Tout aussi étonnant, le tourisme ne figure pas parmi les grappes industrielles dela Saskatchewan, alors que l’agriculture et le tourisme sont deux activités fondéessur le savoir. Les exploitations agricoles en particulier ont formé des partenariatsavec les universités et leurs services de formation continue. Elles sont créatricesd’emplois et de croissance économique au niveau local. Il est certes incontestableque le secteur agricole soit pris en charge par plusieurs dispositifs évoquésailleurs dans le présent rapport, mais il convient néanmoins de considérer lesexploitations agricoles comme des « réserves » entrepreneuriales : de nos jours,les agriculteurs sont des hommes d’affaires très compétents qui disposent d’uneexpertise technique et économique très diversifiée.

Relations avec les autres provinces : le cas de l’Alberta

La croissance fait partie du système de valeurs de l’Ouest canadien et elle estconsidérée comme allant de soi. Toutefois, l’un des enjeux majeurs pour la régionest d’éviter les cycles « en dents de scie » des activités fondées sur les res-sources, cycles qui altèrent les fondements de la croissance économique locale.De tels cycles se manifestent notamment dans l’industrie pétrolière, qui a connuune récession brutale au milieu des années 1980.

La nature des facteurs en jeu et les réponses apportées sont bien illustréespar la situation de l’Alberta. La province enregistre une forte progression démo-graphique depuis les années 1970 ; c’est également le cas pour les deux grandesvilles, Edmonton et Calgary. Le développement se concentre sur un axe Nord-Sudqui va de Calgary au sud à Edmonton au nord. Plus au nord, se trouve la régiondes sables pétrolifères centrée autour de Fort McMurray. Cependant, les zonespériphériques de la province n’ont pas bénéficié de la même expansion écono-mique que ces régions. Le problème majeur de la province consiste à gérer lacroissance tout en préservant la qualité de vie. La croissance est de plus en pluspréjudiciable à la durabilité des ressources. Par exemple, le secteur de la sylvi-culture n’utilisait initialement que 30 % environ du quota d’abattage autorisé,alors que ces dernières années il est passé à 95 %. En outre, les flux migratoires nesont pas stables alors que la province compte sur la migration pour son dévelop-pement. Le volume de l’immigration dans la province donne l’impression de

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dépendre de la situation économique du Canada central. Lorsque l’économies’essouffle dans l’Ontario, les migrants se dirigent vers l’Alberta. Inversement,lorsque l’économie de l’Alberta se contracte, les chômeurs se dirigent versd’autres provinces. On s’accorde donc à dire que la province exporte sonchômage. Et surtout, cela implique que lorsque l’économie subit un ralentis-sement, les indicateurs traditionnels, comme le chômage, n’enregistrent pas demouvement de hausse.

Les décideurs souhaiteraient que parallèlement à l’opération DEO, l’écono-mie de la province se diversifie et s’éloigne progressivement des activité liées aupétrole, au gaz naturel et aux autres ressources. On s’accorde généralement à direde l’Alberta qu’elle tire bénéfice de coûts relativement bas, d’une main-d’œuvrequalifiée, d’un climat relativement tempéré, d’un cadre naturel et d’une situationagréables, mais aussi de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA). Il estpar ailleurs possible de soutenir que la croissance de ces dernières décennies apermis à la population d’atteindre la masse critique, ce qui a permis la créationde nouvelles activités hors de l’exploitation des ressources, ainsi qu’une diversi-fication progressive de l’économie. Cependant, la région reste tributaire desmarchés des États-Unis et doit donc se trouver de nouveaux partenaires. Pour lemilieu rural, l’effort a porté sur l’amélioration et l’entretien du réseau routier et surla modernisation des infrastructures de télécommunications, y compris l’exten-sion du réseau de fibres optiques. La province cherche par ailleurs, en concer-tation avec DEO et les autres agences fédérales, à améliorer la qualité de laformation et à rapprocher l’enseignement supérieur de l’entreprise.

L’un des axes majeurs de la politique régionale est le développement ducorridor Canamex. Il s’agit d’un itinéraire Nord-Sud reliant le nord de l’Alberta(avec prolongement vers l’Alaska en passant par la Colombie-Britannique) auxÉtats-Unis et au Mexique. Aux États-Unis, il suit l’Interstate 15. Il s’agit là d’un descorridors nord-sud considérés comme d’importance majeure en vertu de la loiaméricaine de 1995 relative à la désignation des axes routiers nationaux. Les troisautres sont l’Interstate 25, l’Interstate 5 et l’axe Interstate 29-35. Le Canada, lui, n’apas de politique nationale en la matière. La mise en place d’un réseau de voiesrapides ou de liaisons transfrontalières incombe aux provinces. Dans les pro-vinces canadiennes comme aux États-Unis, l’objectif des décideurs est de créerun système de transport intermodal complet et efficient24. Les plans actuelsprévoient la construction d’une route à chaussées séparées et à accès limité allantde la frontière de la Colombie-Britannique au Mexique, avec éventuellement unembranchement vers San Diego. L’Alberta prévoit des engagements de créditsd’un montant de 800 millions CAD jusqu’en 2007 pour la modernisation de sonréseau routier, qui va passer à 4 voies, et compte achever le tronçon reliant lafrontière des États-Unis à Edmonton d’ici la fin de 2003. La partie de cet axeroutier qui traverse l’Alberta a une longueur de 727 miles, soit 1 170 kilomètres.

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Plusieurs raisons ont été invoquées pour justifier la création de cet axe, dont laréduction du coût du transport et la création d’emplois le long de l’axe. Une har-monisation de la réglementation sur l’ensemble de l’axe Nord-Sud est préconiséede manière à ce que les mêmes types de véhicules puissent traverser les États etles provinces correspondants. Actuellement, la réglementation relative au poidset aux dimensions des véhicules lourds varie d’une province et d’un État à l’autreet il a été suggéré d’aligner la réglementation la plus restrictive sur la moinsrestrictive de manière à autoriser le passage de camions plus lourds, plus longs età remorques multiples. Il en résulterait une réduction des coûts, voire de laconsommation de gazole et des émissions. On fait également valoir qu’en nor-malisant les configurations de poids lourds autorisées le long de cet axe, onl’ouvrirait au trafic transfrontalier : ainsi, par exemple, les camions du Montanapourraient accéder aux usines pétrochimiques et aux unités d’engrais deLethbridge et de Red Deer dans l’Alberta.

Au niveau local, les décideurs travaillent en concertation étroite avec lesagences fédérales et provinciales. C’est ce que montre l’exemple de Calgary.L’année de la découverte du pétrole (1947), Calgary comptait quelque75 000 habitants mais, dès 1969, elle en avait déjà 260 000. En l’an 2000, la popula-tion était passée à un million d’habitants environ. La croissance a été rapide àpartir des années 1960. Calgary est à l’image de l’Alberta : l’un de ses problèmesmajeurs a été de maîtriser sa croissance. La croissance a pris de vitesse tous lesefforts de planification, et bien que continue, elle a subi des fluctuations imprévi-sibles souvent dues à des facteurs mondiaux plutôt que locaux. Ainsi, la chute descours du pétrole dans les années 1980 a été à l’origine d’un ralentissement écono-mique dans la région.

Calgary a fait l’objet jusqu’ici de plusieurs initiatives de développement,avec notamment la promotion du tourisme et la gestion des problèmes ren-contrés par le secteur pétrolier dans les années 1980. Même si ces difficultés ontgénéralement peu attiré l’attention, les problèmes du secteur pétrolier sont àl’origine de la mise en place de Calgary Economic Development Authority. Cetteinstance avait pour mission d’aider l’économie de la région à s’intéresser àd’autres secteurs que le pétrole et le gaz. Par ailleurs, des agences spécialiséesont été créées, comme la Calgary Transportation Authority. En 1999, une nouvelleagence publique-privée, Calgary Inc. a été créée (encadré 15). Financée par laVille de Calgary, elle est dirigée par un conseil de direction composé du maire etde représentants du secteur privé.

La croissance de Calgary s’est faite à un rythme tel que les communautés répu-tées lointaines par le passé sont désormais des cités-dortoirs. Le schéma d’urba-nisation a permis jusqu’ici de traiter la plupart des problèmes de la région, mais lerythme de croissance de la ville et l’expansion des communes environnantesrendent désormais indispensable une planification régionale. C’est pourquoi l’on a

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Encadré 15. Gérer la croissance : l’exemple de Calgary Inc.

La création de Calgary Inc. traduit la volonté de faciliter la coopération entrela municipalité et le secteur privé. L’une des principales missions de cetorganisme est de conduire des recherches, en vue d’informer les décideurs etd’encourager les entreprises à s’implanter dans la région. La ville est en mesurede mettre à la disposition des entreprises les infrastructures nécessaires, maisc’est au secteur privé qu’il incombe d’impulser une stratégie de croissance.L’agence considère qu’il faut miser sur l’intérêt bien compris des entreprises pourles persuader de coopérer : elle leur offre donc la possibilité d’indiquer ce dontelles ont besoin, ce qui leur manque et ce qu’elles souhaiteraient voir se déve-lopper. En concertation avec la Ville, les autorités de la province et le pouvoirfédéral, l’agence peut alors s’efforcer de répondre à ces desiderata. Ce type departenariat public-privé est ancré dans une longue tradition de volontariat et deservice à la collectivité. Le rodéo de Calgary, qui remonte à 1912, émane ainsid’une initiative privée et représente désormais une force économique majeure.

Calgary Inc. a plusieurs autres objectifs. Il s’agit tout d’abord de rapprocherles différentes instances et organismes spécialisés de la région et de les aider àse concerter et à collaborer. Il s’agit ensuite de rapprocher le pouvoir local et lesentreprises. Ces deux premiers objectifs devraient faire naître de nouvellesidées, faciliter le consensus et permettre de gérer le changement. Le troisièmeobjectif est d’identifier les points forts et les potentialités de la région, ainsi queles problèmes des entreprises locales. L’agence a adopté une approche pargrappes et a repéré trois types de grappes industrielles locales : les grappesémergentes, les grappes en développement et les grappes « adultes »confrontées à un problème de stratégie à long terme. Il s’agit enfin d’identifier lespoints forts et les faiblesses de la base sociale et économique par rapport auxgrappes émergentes et en développement.

L’agence est en train d’élaborer une stratégie quinquennale axée sur ledéveloppement du tourisme, de la logistique et des transports, ainsi que surl’agro-alimentaire et les technologies de l’information et de la communication(TIC). On remarquera que le pôle pétrolier et gazier n’y figure pas. Dans le mêmetemps, l’agence cherche à associer le public au processus d’élaboration de sastratégie en le consultant sur les questions de qualité de vie et de gestion durythme de la croissance. Un millier de personnes ont été consultées. L’agenceessaie également de mettre en place des groupes de discussions périodiquespour susciter un soutien et un consensus. L’agence se conçoit comme un facilita-teur qui assure l’appui technique et analytique, un flux permanent d’informationet les ressources humaines.

Calgary Inc. soutient des campagnes publicitaires au Canada et à l’étrangerpour attirer les investisseurs, mais elle a également un certain nombre d’objectifsà plus long terme par rapport à l’image de la ville. L’un des problèmes de Calgaryest qu’elle est en concurrence avec plusieurs grands centres nord-américainsdésireux eux aussi d’attirer les investissements. Parmi ses autres objectifs figure

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créé le Groupe de partenariat pour la région de Calgary, qui regroupe14 collectivités locales. Il comprend quatre sous-groupes, dont deux s’occupent desinfrastructures, un des services médicaux et un du développement économique.

Cependant, le centre-ville reste la plaque tournante de la région. La villeintra-muros a su gérer sa croissance, en dépit de fortes contraintes au niveau del’emprise, avec le fleuve d’un côté et la voie ferrée de l’autre. Le stationnement estlui aussi problématique et il devient de plus en plus coûteux. La pression exercéepar la croissance est évidente, mais l’entreprise Pan Canadian Petroleum, quiemploie 7 000 salariés, a déménagé vers une sorte de campus universitaire éloignédu centre, libérant ainsi quelque 750 000 pieds carrés (75 000 m2) de surface utile.Les actifs préfèrent certes travailler dans le centre-ville, où se concentre l’industriepétrolière, mais Calgary présente d’autres secteurs à forte concentration d’activité :le secteur technologique situé dans le nord-ouest de la ville, à proximité de l’uni-versité ou de l’aéroport, est par exemple considéré comme un nouveau pôle local,qui attire le marchandisage, la distribution et les fonctions liées aux transports.

La ville estime disposer par rapport au Canada, et dans une certaine mesurepar rapport à l’Amérique du Nord, de plusieurs atouts importants qui la distin-guent de ses concurrents, notamment la faible imposition des personnesphysiques et des sociétés (comme dans l’ensemble de l’Alberta) et l’absence detaxe sur les ventes ou sur la masse salariale. La région de Calgary compte cinqétablissements d’enseignement postsecondaire, dont trois sont en pleine

Encadré 15. Gérer la croissance : l’exemple de Calgary Inc. (suite)

donc la création d’indicateurs de qualité, qui permettront une évaluation compa-rative par rapport aux autres métropoles d’Amérique du Nord. Ces indicateursdevraient permettre à l’agence de mieux « vendre » la ville aux investisseurséventuels.

Calgary Inc. n’est pas un organisme de planification, même si ses travaux sontsusceptibles d’influer sur la planification. Le plan actuel de la ville a été lancéen 1990 et s’étend sur 20 ans. Comme beaucoup de plans stratégiques, il estaujourd’hui largement dépassé et la municipalité n’a pas de mécanisme per-manent permettant d’évaluer les besoins des habitants et des entreprises, ni dedispositif d’actualisation continue de son plan. Le plan est géré par un conseilprésidé par le maire. Il existe également un groupe de planification stratégiquequi s’intéresse aux problèmes de seuil comme l’incidence de la croissance sur leréseau routier ou le réseau d’assainissement, ou bien encore les obstacles à lacroissance et les problèmes de qualité de vie.

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expansion. L’Université de Phœnix (Arizona) a également un campus à Calgary.Néanmoins, les liens entre l’entreprise et l’Université mériteraient d’être ren-forcés et l’on devrait faire davantage appel à l’Université pour améliorer la qualitéde vie. Les universités ont certes songé à diverses formules de coopération, avecpar exemple le partage de certaines unités d’enseignement, mais jusqu’ici cettecoopération est inexistante ou modeste. C’est là l’un des problèmes majeursauxquels est confrontée la région. Contrairement aux États-Unis, qui disposentd’un réseau étendu de facultés agronomiques orientées vers la recherche, leCanada ne peut pas s’appuyer sur une tradition de recherche appliquée similaire,et les établissements d’enseignement supérieur comptent en règle généraledavantage sur les aides de la province que sur l’activité de conseil ou les parte-nariats public-privé. Cela ne vaut pas pour les provinces Atlantiques, où lesétablissements de premier cycle sont venus combler le vide.

Autres initiatives provinciales

L’action des provinces obéit généralement à des objectifs proches de ceux deDiversification économique de l’Ouest. Le but est toujours la diversification etl’identification de nouveaux secteurs ou moteurs de croissance, sans négliger laredynamisation des secteurs traditionnels. Les provinces privilégient le soutienaux infrastructures de transport et de communication, compte tenu du rôle desexportations internationales dans le PIB des provinces (de 21 à 31 % ; un peumoins en Colombie-Britannique), mais aussi le soutien aux échanges commer-ciaux. L’accent se porte aussi sur les compétences, conformément à la volonté desprovinces de l’Ouest d’accroître la part du savoir dans le secteur des services etde l’industrie, y compris pour les activité réputées faiblement technologiques.Les provinces souhaitent également combler le déficit des petites entreprisesdans le domaine de l’information et de la gestion. Par ailleurs, les pouvoirsprovinciaux cherchent activement à lever les obstacles qui freinent l’entrepre-nariat des autochtones et à améliorer leur taux d’activité.

Les priorités de la politique territoriale des provinces de l’Ouest varientcependant en fonction de la situation régionale et des modalités de mise enœuvre de l’action publique. C’est ainsi que la Saskatchewan a adopté pour lapériode 2001-2004 une stratégie baptisée « Partnership for Prosperity : Success InThe New Economy » (Partenariat pour la prospérité : Succès dans la nouvelleéconomie). Cette stratégie s’assigne des objectifs mesurables : un seuil d’emploisà créer d’ici 2005, des objectifs ciblés pour l’emploi des jeunes et des Autoch-tones, l’augmentation du PIB, la progression des recettes du tourisme, des expor-tations à forte valeur ajoutée et de produits agricoles issus de l’industrie detransformation, et enfin un nombre précis de raccordements à Internet à effectuer.L’efficience de la stratégie sera donc aisément mesurable. Parmi les autresmesures innovantes, figurent la mise en place de forums pour l’élaboration de

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plans stratégiques dans les secteurs clés et l’augmentation des capacités d’actiondes Regional Economic Development Authorities (REDA) (Autorités régionalespour le développement économique) dans le Sud et, au niveau local, de laRegional Economic Development Organisation (CREDO) (Organisation commu-nautaire de développement économique) dans le Nord.

Le Manitoba, qui dispose d’une base manufacturière plus solide, va renforcerson dispositif fiscal en faveur de la R-D, dispositif dont on affirmait voici quelquesannées qu’il était le meilleur du Canada. Le pouvoir provincial vise une augmen-tation annuelle de 5 % pour les cinq années à venir. Il va également collaboreravec les autres provinces pour faire en sorte que les réductions prévues par lebudget fédéral en matière d’imposition sur le revenu soient effectivementappliquées. Il a conscience de l’importance du dialogue entre les jeunes, maisaussi de la nécessité de développer la formation en entreprise, sur le lieu detravail, ainsi que l’apprentissage et les compétences de base en littératie. Lespouvoirs publics souhaitent par ailleurs valoriser le modèle coopératif depropriété de l’entreprise et de services à l’entreprise, ainsi que la législationfavorable à la coopération : il s’agit de permettre aux activités qui créent de lavaleur ajoutée et à l’ensemble des activités de transformation de mieux exploiterles possibilités qui apparaissent aujourd’hui. Le gouvernement provincials’apprête à créer un Fonds de développement économique et de mise en valeurdes ressources pour les Autochtones de 1 million CAD pour faire face aux besoinséconomiques, culturels et sociaux des communautés autochtones.

Le gouvernement de la Colombie-Britannique s’intéresse aux secteurs émer-gents comme les piles à combustible, les centres d’appels, le génome humain, lesnouveaux médias et le spectacle (y compris l’industrie cinématographique) danslesquels la province bénéficie d’avantages comparatifs. Il va de soi par ailleursque les secteurs à faible intensité technologique offrent davantage de possibilitésd’emploi aux spécialistes que les secteurs de pointe ; le renforcement de l’indus-trie traditionnelle est donc une priorité. La province souhaite en outre conclureavec le pouvoir fédéral une Entente d’association pour le développement écono-mique de l’Ouest (EADEO) en vue de renforcer le dispositif de diversification, àl’intérieur comme à l’extérieur du secteur des ressources. La diversification estparticulièrement cruciale pour les collectivités régionales. Les autorités provin-ciales encouragent la régionalisation des centres de services aux entreprises duCanada et de la Colombie-Britannique et elles ont conscience de la nécessité deforger des alliances avec d’autres échelons de l’Administration pour améliorerl’application du dispositif. Il convient également – et ce point est tout aussicrucial – de réduire le nombre d’emplois précaires et de soutenir le dévelop-pement des infrastructures régionales. Enfin, la province s’occupe activementd’attirer des investissements substantiels dans les secteurs stratégiques et demettre en place un dispositif de soutien à l’immigration.

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Le Canada occidental est, dans son ensemble, fortement tributaire de sesressources naturelles et il est donc particulièrement vulnérable aux fluctuationsde la demande mondiale. Parmi ses principales productions figurent le boisd’œuvre, la sylviculture, les céréales, le pétrole et le gaz naturel, ainsi que lapotasse. L’activité pétrolière, gazière, sylvicole et minière assure 15 % de laproduction de l’Ouest, contre 3 % pour le reste du Canada. La région est doncparticulièrement sensible aux cycles « en dents de scie ». L’incidence de l’ALENAet d’autres aspects des relations entre les États-Unis et le Canada ont égalementrévélé la vulnérabilité de la région face aux interventions économiquesextérieures : il suffit de prendre l’exemple des litiges à propos du bois d’œuvre etdu saumon du Pacifique. La diversification économique est considérée comme unmoyen de mettre le pays à l’abri des fluctuations mondiales.

La politique macro-économique a donné de bons résultats dans les quatreprovinces, comme le montrent les résultats de la croissance et les excédentsdégagés par les budgets (sauf en Colombie-Britannique). Le bilan est plus mitigéen ce qui concerne la politique territoriale ; dans les quatre provinces, les dispa-rités entre milieu rural et milieu urbain, entre le nord et le sud et entre régionstributaires des ressources et régions à économie plus diversifiée se sontaccentuées.

Compte tenu de la stratégie adoptée, des améliorations pourraient porter surtrois points :

a) Les signes sont positifs en ce qui concerne le passage à l’économie dusavoir. Les industries émergentes ont enregistré une croissance de 38 %en Colombie-Britannique entre 1988 et 1998 (pour atteindre 13 % du PIB),alors que les industries traditionnelles ont subi un recul de 13 % (ellesassurent aujourd’hui 15 % du PIB). L’Alberta arrive en seconde position surl’ensemble des provinces canadiennes pour le nombre de brevets parhabitant et pour le pourcentage de la population active exerçant uneactivité de recherche ou une activité scientifique. Il n’en demeure pasmoins que dans l’Ouest, les industries de haute technologie représententmoins de 5 % du PIB. La R-D y est encore très faible par rapport auxnormes du G7 (1 % du PIB au mieux). Pour renforcer la diversification éco-nomique, il faudra accorder la priorité aux programmes qui contribuent àancrer une culture de l’entreprise et de l’innovation dans les provinces.Des mesures ont déjà été prises pour étoffer les infrastructures de recher-che, mais cette politique doit être poursuivie et étendue aux technologiesde pointe, domaine dans lequel les capacités sont avérées et uneposition concurrentielle déjà atteinte. On peut prendre comme exemplesles piles à combustible et l’industrie du film en Colombie-Britannique, le

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tourisme et l’énergie dans l’Alberta, l’industrie agro-alimentaire dans laSaskatchewan et la biologie dans le Manitoba. Enfin, il conviendrait desoumettre la composante occidentale du Centre national d’excellence(CNE) à une évaluation comparative pour la situer par rapport aux réseauxsimilaires mis en place par d’autres pays comme la Finlande (encadré 16).

b) La stimulation du développement endogène en milieu rural : deuxfacteurs liés à la gouvernance et aux choix stratégiques méritent d’êtrepris en compte en matière de développement rural. Premièrement, mêmesi les SADC se développent (notamment dans l’Alberta), le développe-ment local souffre toujours d’une absence de cadre et les initiatives de labase ont du mal à voir le jour étant donné le pouvoir de décision réduitdes collectivités. Un tel contexte nuit par exemple à la gestion efficientepar le pouvoir provincial et fédéral des revendications territoriales. Il estégalement de nature à accentuer le recul de l’investissement directétranger qui s’oriente vers la Colombie-Britannique. Une province commele Manitoba n’est pas organisée en régions. C’est le pouvoir provincial qui,depuis Winnipeg, prend pratiquement toutes les décisions, secteur parsecteur. Deuxièmement, en Colombie-Britannique et dans les Prairies, ondevrait accorder plus d’attention aux stratégies de niches et de valeurajoutée. Dans le secteur primaire, on commence déjà à renoncer à uneapproche axée sur la recherche de rentes, les produits de base et le géniecivil ; mais ce qui fait défaut apparemment, c’est une infrastructure d’inter-vention fondée sur des incitations susceptibles d’accélérer le processus àl’échelon local (Goldberg, 2000). Enfin, la fédération et les provincesdevraient s’intéresser davantage à la valorisation des aménités. On privi-légie pour l’instant le bois d’œuvre et les vins d’appellation, mais lepotentiel touristique est insuffisamment exploité et le marché trop peusegmenté. Les aspects culturels du tourisme et les contacts avec lesPremières nations sont également négligés.

c) Faire face aux problèmes du développement urbain : comme dans lereste du Canada, les villes et les régions métropolitaines abritent auCanada occidental 78 % de la population. C’est là le résultat d’unecroissance plus rapide en milieu urbain qu’en milieu rural (Alberta etColombie-Britannique) ou d’une croissance urbaine accompagnée d’undépeuplement rural (Manitoba et Saskatchewan). Diversification écono-mique de l’Ouest a certes conclu des accords de développement urbaindans un certain nombre de villes, mais la plupart de ces ententes (sauf àWinnipeg) relèvent davantage d’un mécanisme de planification conjointeet de coordination que d’un programme assorti d’engagements de créditsprécis. On reproche souvent au pouvoir fédéral de négliger les villes etleur financement. L’opinion presse les pouvoirs publics de mettre en

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Encadré 16. Une action ambitieuse : les centres d’expertise en Finlande

Le programme d’action Centre d’expertise (CE) a débuté en 1994 ; il étaitinitialement prévu pour une durée de cinq ans, jusqu’en 1999. Les résultats ontété à ce point convaincants que le gouvernement finlandais a décidé de leprolonger de huit ans, sur la période 1999-2006. Le premier programme visait àcompléter la politique nationale d’innovation par une mise en commun desressources régionales et nationales en vue de transformer certains secteurs d’acti-vité (secteurs traditionnels de pointe pour l’essentiel) en domaines d’expertisecompétitifs bénéficiant d’une reconnaissance internationale. Il visait concrète-ment à créer un climat d’innovation et de créativité au sein des petites etmoyennes entreprises en les incitant à coopérer avec les instituts de formation,les universités et les centres de recherche de la région et des alentours. L’objectifà long terme était d’améliorer la compétitivité régionale et d’augmenter lenombre de productions, d’entreprises et d’emplois de haute technologie.

Le programme repose sur l’idée d’ouverture à la concurrence : c’est la raisonpour laquelle seules les unités de production les plus performantes bénéficientdu statut national de CE. Les candidats doivent apporter la preuve que, parrapport aux normes internationales, ils présentent une forte concentrationd’expertise, d’efficacité, d’innovation et d’efficience dans l’organisation. Les CEconcourent tous les ans pour l’obtention d’un financement public. La dotation debase est complétée par une contribution des partenaires locaux de la région.Jusqu’ici, la dotation publique, quoique relativement modeste, a contribué àgénérer une croissance économique substantielle dans les domaines d’expertiseretenus. Dans le premier programme, c’est le secteur privé qui était la principalesource de financement (27 %), suivi par l’Agence nationale de la technologie(TEKES), avec 25 %, puis par les villes, les communes et les régions, quiassuraient ensemble 24 %. L’apport de l’Union européenne représentait 17 % ducoût total des projets.

Le premier programme CE a dépassé toutes les espérances et il a eu uneénorme incidence sur la création d’emplois et l’activité entrepreneuriale1. Pourdonner une idée de l’ampleur de son succès, le nombre de CE régionaux estpassé de 8 à 14 depuis le début du programme. Il a non seulement engendré del’activité économique, mais aussi favorisé le développement des entreprises (enmobilisant l’expertise de recherche et l’expertise de spécialité de chaque région)et de leurs contacts et promu de nouvelles activités. En 1998, on recensait déjà100 projets régionaux en cours dans les centres et le programme avait contribué àla création de plus de 8 000 emplois et au maintien de 7 000 emplois existants.Quelque 290 entreprises se sont créées dans les secteurs encouragés au coursdes quatre premières années d’existence du programme. La coordination des CEà l’échelon national progressant, les centres ont été de plus en plus nombreux àcoopérer, ce qui a débouché sur des innovations marquantes, souvent d’enver-gure internationale. En témoigne le projet de développement international ProElectronica d’Oulu2.

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place des infrastructures de transport, de logement et de loisir quidonnent satisfaction ; le rôle de la DEO et des conseils régionaux de lafédération mériterait donc d’être étoffé. L’émergence des villes-régionsdans l’Ouest pose un problème particulier au pouvoir fédéral, même sices entités n’ont pas les mêmes dimensions ni la même importance quedans l’Est.

Programmes nationaux à incidence territoriale : l’exemple des infrastructures et des TIC

Compte tenu de la géographie du pays, les infrastructures de transport jouentun rôle déterminant dans le développement des régions, notamment des régionsexcentrées. Même si les organismes régionaux s’impliquent dans la mise enœuvre des programmes, les grandes orientations et les aspects stratégiques sontgérés par le ministère des Transports. Les mesures comme la privatisation desaéroports ont des conséquences importantes pour le territoire. Les initiativesfédérales et provinciales relatives aux infrastructures des TIC ont elles aussi une

Encadré 16. Une action ambitieuse : les centres d’expertise en Finlande (suite)

Le deuxième programme, qui s’inspire des excellents résultats du premier,se caractérise par une réorientation et une expansion. Ses quatre objectifsmajeurs sont l’identification des atouts régionaux et la croissance économique ;l’accroissement du nombre de produits, de services et d’entreprises compétitifs,ainsi que d’emplois répondant aux normes d’expertise les plus exigeantes ;l’arrivée d’investissements internationaux et d’experts de très haut niveau ; lerenforcement et le renouvellement permanents de l’expertise régionale. Enparticulier, les domaines d’expertise ne se limitent plus désormais à la seuletechnologie de pointe puisqu’ils englobent des secteurs comme les nouveauxmédias, les industries de la culture et du loisir, le stylisme, la qualité et l’environ-nement. Du fait de cette réorientation, les futurs centres d’expertise sont assurésde séduire un nombre croissant d’acteurs privés et d’entreprises disposés àinvestir.

1. Initiative Urbaine III : développement de la ville par l’expertise, la recherche et l’infor-mation (Rencontre informelle des ministres responsables de l’Aménagement duterritoire et des Affaires régionales de l’Union européenne à Tampere, octobre 1999). Aunombre des participants figurait le ministre de l’Intérieur de Finlande assisté deplusieurs experts venus de Finlande ou d’autres États membres de l’UE.

2. Voir le site Internet : www.intermin.fi/suom/oske/en/osket/oulu.html

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incidence significative sur la compétitivité des régions. Ces initiatives qui complè-tent les mesures d’accompagnement visant à accroître le soutien aux exportateurscanadiens (Équipe Canada, par exemple) méritent d’être examinées et évaluéesdu point de vue de leur cohérence avec la politique territoriale.

Infrastructures de transport et locales

Le Discours du Trône de 1999 annonçait un nouveau programme d’infra-structures physiques destiné à améliorer la qualité de la vie et à moderniser lesgrands axes de transport influant sur les échanges inter-provinciaux et inter-nationaux. Le budget national de l’an 2000 a donc prévu une ligne de crédit de2.65 milliards CAD pour la période 2000-2006, dont 2.05 milliards au titre desinfrastructures des collectivités et 600 millions au titre du développement desvoies rapides. Le Programme Infrastructures Canada est conçu de manière à assu-rer un financement spécifique sur sept exercices budgétaires.

Le Programme Infrastructures Canada succède au Programme des travauxd’infrastructures du Canada (PTIC) qui couvrait la période 1994-1999. Ce dernier aété mis en place en 1994 pour stimuler l’économie. L’opération avait donc pourobjectif premier la création d’emplois par l’intermédiaire du secteur du bâtimentet des travaux publics. Depuis, la situation économique s’est nettement amélio-rée et la création d’emplois n’est plus prioritaire. Le Programme InfrastructuresCanada privilégie les infrastructures communales « vertes », notamment la gestionde l’eau, des eaux usées, des déchets solides, le recyclage des déchets etl’amélioration de l’efficacité énergétique des bâtiments. Parmi ses autres prioritésfigurent les transports locaux, les équipements culturels et de loisir, les infrastruc-tures de soutien au tourisme, les logements abordables, les télécommunicationsen milieu rural et dans les zones excentrées et l’accès rapide à Internet au seindes établissements publics.

Le programme est géré par le biais d’ententes fédérales-provinciales/territoriales qui prévoient des comités de gestion conjoints composés de deuxreprésentants fédéraux et de deux représentants provinciaux. Chaque comité estcoprésidé par un représentant fédéral et un représentant provincial. Dansdeux provinces, ce comité accueille également des représentants des collectivitéslocales. Dans plusieurs autres provinces, les représentants municipaux sont asso-ciés à l’évaluation et à la sélection des projets. La part fédérale de financementprévue par le programme (un tiers environ des coûts éligibles) est allouée auxprovinces et aux territoires en fonction du chiffre de leur population et de leurpart dans le chiffre national du chômage. Ces deux facteurs ont une pondérationégale. Le reste du financement provient des autorités provinciales et locales oude sources non gouvernementales, partenariats public-privé, par exemple. Lesautorités provinciales assument en règle générale un tiers du coût et les autorités

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locales le reste. La définition des secteurs à financement prioritaire fait l’objetd’ententes négociées entre le pouvoir fédéral et les autorités provinciales/locales.Toute collectivité est en droit de soumettre son projet, même si les autoritésfédérales et provinciales se sont mises d’accord pour réserver une partie dufinancement à des projets stratégiques, qui dépassent le cadre du découpagemunicipal ou qui ont peu de chances de n’être jamais proposés par les gouverne-ments locaux. La répartition des crédits est déterminée par le pouvoir provincial/territorial, mais les ententes prévoient un certain nombre de critères à respecter :un certain pourcentage doit être affecté aux projets « verts » ou aux communesrurales. Dans l’Alberta, les crédits aux collectivités sont alloués selon le principede la capitation (« droit à prestation ») et en fonction de la typologie communale :municipalité rurale, municipalité urbaine, ville, village et Summer village (villaged’été). La participation du pouvoir fédéral au financement des infrastructurescommunales est la bienvenue au moment où les régions métropolitaines etrurales sont confrontées à de nouveaux et difficiles défis.

Par ailleurs, un certain nombre de mesures fédérales ont une incidence surl’économie régionale, même si leur objectif n’est pas la région. Il suffit de prendrel’exemple de la politique aéroportuaire, qui a fini par confier aux communesplusieurs aéroports autrefois détenus et gérés par le pouvoir fédéral. Le réseauaéroportuaire canadien est très développé : il compte quelque 2 000 aéroports outerrains d’aviation, dont beaucoup constituent le seul lien entre les communes etle monde extérieur. Près de 25 % de la population du Canada, soit 7 millions depersonnes, vivent dans des communes situées à plus de 50 kilomètres d’un grandaéroport. Ce chiffre est divisé par trois et tombe à 8 % de la population, soit2.4 millions de personnes, pour une distance de 100 kilomètres. L’accessibilité estbien meilleure dans les Territoires du Nord-Ouest, où les communes les plusisolées sont dotées d’un aéroport. En 1994, Transports Canada a adopté unemesure de dévolution intéressant plusieurs aéroports jusqu’alors détenus etgérés par le pouvoir fédéral. Il ne s’agissait pas de réduire les dépenses, maisbien de « transférer le coût de gestion des aéroports canadiens du contribuableaux véritables utilisateurs des installations, d’imposer une discipline de marchéau développement et à la gestion des aéroports et de rendre les aéroportsresponsables des besoins de leurs clients et des communes ». Le dispositifprévoyait une hiérarchisation en cinq catégories. Les grands aéroports ont ainsiété inclus dans le Réseau des aéroports nationaux (RAN) ; considérés comme deséléments essentiels du transport aérien, ils traitent environ 95 % des passagers.La plupart de ces aéroports ont été loués à l’administration des autorités aéropor-tuaires canadiennes, dont le directoire comprend des représentants des autoritésfédérales, provinciales et communales, mais aussi d’organisations non gouverne-mentales, telles que les chambres de commerce, les comités d’affaires et lesgroupements locaux de travailleurs ou de consommateurs. Les conseils locaux

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sont responsables de l’exploitation et de la gestion des aéroports et ils sonthabilités à lancer des projets d’agrandissement ou d’investissement. TransportsCanada en garde cependant la propriété. Sur les 26 aéroports relevant de cettecatégorie, 24 avaient été transférés, parmi lesquels 23 avaient été donnés à bailen l’an 2000.

Le second échelon de la hiérarchie comprend les aéroports locaux et régio-naux, au nombre de 71. Leur trafic est inférieur à 200 000 passagers par an. Ils ontété transférés en règle générale aux autorités locales et provinciales et à desentreprises ou entités privées. Le pouvoir fédéral a mis en place un programmequinquennal d’aide de 190 millions CAD – le Programme d’aide aux immobilisa-tions aéroportuaires – afin d’aider ces aéroports à se mettre aux normes desécurité fédérales et de leur faciliter le processus de privatisation. Les autoritéslocales ont également reçu des crédits des agences fédérales de développementrégional. A la fin de l’an 2000, 60 de ces aéroports avaient été cédés ou transférés.

L’échelon suivant de la hiérarchie intéresse 31 petits aéroports n’assurant pasde vols réguliers et 26 d’entre eux ont été cédés à des intérêts locaux. Les deuxdernières catégories comprennent les aéroports isolés et les aéroports arctiques.Les aéroports isolés, qui sont au nombre de 13, desservent des communesexcentrées ; ils restent sous contrôle fédéral et sous gestion fédérale. Les aéro-ports arctiques, 11 au total, sont situés dans le Nunavut (3), le Yukon (2) et lesTerritoires du Nord-Ouest (6) ; ils ont été transférés aux autorités territoriales.

Pour les grandes villes comme Toronto ou Calgary, l’action publique sembledonner des résultats relativement satisfaisants, car elle permet aux opérateurs dediversifier le financement de leurs projets d’expansion ou de modernisation. Dansle cas des petits aéroports, la politique nationale n’impose pas pour l’instant decharge budgétaire supplémentaire au pouvoir provincial et local. On craint toute-fois que si certains aéroports devaient un jour solliciter l’aide publique, la chargen’en retombe sur les autorités provinciales ou municipales.

L’évolution de la politique du transport ferroviaire a elle aussi des consé-quences pour les régions. L’Ouest est fortement tributaire du transport ferroviaire.A la fin des années 1990, les trois provinces les plus occidentales du Canada assu-raient 52.2 % du fret ferroviaire national, contre 29.9 % seulement du fret routier.Ce phénomène reflète une activité économique fondée sur les produits de base :céréales, engrais, potasse, bois d’œuvre et autres matières premières pondé-reuses. La loi de 1996 sur les transports au Canada (LTC) s’attaque au problèmede la surcharge du réseau en simplifiant le processus de rationalisation et en faci-litant la cession ou la location d’un certain nombre d’actifs à de nouveaux opéra-teurs. Entre 1996 et 2000, Canadian National et Canadian Pacific ont cédé ouabandonné 13 000 kilomètres de voies, dont 75 % à des opérateurs de proximité.Pendant la première partie des années 1990, quelque 6 000 kilomètres de voies

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ont été cédés ou abandonnés, dont 20 % seulement à d’autres services de fret del’Ouest canadien. En dépit de cette rationalisation, la présence de services ferro-viaires compétitifs reste significative. La politique de déréglementation a été parailleurs tout à fait bénéfique pour l’ensemble du Canada, notamment pour lesrégions tributaires du rail, comme le Canada occidental. Par exemple, la baisse entermes réels des dépenses de fret pour les expéditeurs a atteint, entre 1986et 1999, 2 milliards CAD, soit 37 %. Ce résultat a coïncidé avec le redressementfinancier du réseau ferré canadien.

Enfin, le système portuaire a été réorganisé afin d’y introduire une certainediscipline de marché. Le pouvoir fédéral a renoncé au contrôle direct des opéra-tions et a donné aux utilisateurs locaux une plus grande marge d’intervention parrapport aux prestations qu’ils paient et dont ils bénéficient. Depuis l’introductionde la Politique nationale de la mer en décembre 1995, 19 grands ports assurant unvolume important de trafic national et international ont été confiés aux AutoritésPortuaires du Canada, qui bénéficient d’une plus grande liberté de gestion etd’une plus grande liberté financière, ce qui leur permet de fonctionner commedes entreprises commerciales au mieux des intérêts des utilisateurs. A compterd’octobre 2001, quelque 412 des 549 ports publics canadiens ont été soit placéssous la tutelle d’autres ministères ou directions fédérales, soit cédés à desintérêts locaux, soit démantelés ou déchus de leur statut de ports publics. Troissites relevant de l’ancienne Société des ports canadiens ont également été cédésà d’autres intérêts.

Technologies de l’information

Plusieurs raisons poussent le gouvernement canadien à faire de l’infra-structure des technologies de l’information une des priorités de l’aide publique :la géographie, la nécessité de raccorder les régions isolées, le passage d’uneéconomie de ressources à une économie du savoir, les exigences du commerceinternational et la demande des consommateurs. Même si le Canada occupe uneposition enviable au niveau international en ce qui concerne les indicateursd’accessibilité à Internet – l’offre, le prix, la portée et le taux d’utilisation –, onconstate toujours des disparités majeures en matière d’accès pour les entreprises(pratiquant le commerce électronique, par exemple), ainsi qu’un écart par rapportaux États-Unis25. La part de l’information dans le stock total de capital estaujourd’hui au Canada à peu près au niveau de celle des États-Unis il y a 20 ans.

Dans le cadre d’une stratégie visant à améliorer la disponibilité de l’infor-mation, le gouvernement fédéral compte beaucoup sur Internet pour traiter lademande virtuelle. Soucieux d’améliorer l’accès à Internet dans l’ensemble de lacollectivité économique, les pouvoirs publics soutiennent le Programme d’accèscommunautaire, qui met en place sur tout le territoire des points d’accès publics

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dans les communes urbaines, rurales et isolées. Ces points d’accès ont égalementune utilité du point de vue du perfectionnement et de l’emploi des jeunes dansle cadre de la Stratégie Emploi Jeunesse du Canada. Quelque 8 800 centresd’accès ont été approuvés ou créés depuis le lancement du programme en 1995.L’autre volet de cette stratégie est la création de « collectivités ingénieuses »,c’est-à-dire de collectivités dont le développement socioculturel repose surl’information. Industrie Canada met à disposition jusqu’à 5 millions CAD pour lefinancement paritaire des projets retenus dans le cadre du programme témoindes collectivités ingénieuses. Douze projets sont actuellement en cours (un parprovince, un dans le Nord et un dans une collectivité autochtone). Ces projetssont appelés à devenir des centres d’expertise pour l’intégration des technolo-gies de l’information dans les communes et les organisations26.

Les pouvoirs publics travaillent également à la création de partenariatspublic-privé. Il suffit de prendre l’exemple de Contact, le réseau canadien degestion, qui se propose de mettre en relation les organismes publics ou privésd’aide aux petites entreprises par l’intermédiaire d’Internet. Internet est égale-ment sollicité pour diffuser l’information sur les appels d’offre publics et sur lelancement des jeunes pousses. Le recours à l’Internet à des fins de développe-ment économique ne se limite pas à l’aide aux entreprises. On trouve une infor-mation en ligne sur d’autres programmes parrainés par le gouvernement fédéral,avec par exemple des liens renvoyant aux Sociétés d’aide au développement descollectivités, aux agences locales de développement et au Plan d’action rurale. Onpeut également se procurer sur Internet des renseignements concernant lesdemandes de financement pour de nombreux programmes ; les intéressés sontencouragés à présenter leur candidature en ligne.

En résumé

La politique territoriale canadienne a subi un infléchissement. Alors quejusqu’à la fin des années 1980 elle avait mis l’accent sur les mécanismes de redis-tribution, la lutte contre les inégalités et l’aide aux régions moins développées,elle a désormais modifié son approche et elle cherche à identifier les perspec-tives de croissance locales, à réduire les disparités et à maximiser les avantagescomparatifs régionaux. Au cours de la décennie écoulée, quatre agences implan-tées dans les régions ont été les principaux vecteurs de cette politique. Au fil dutemps, elles ont assumé de nouvelles responsabilités et un rôle différent ; saufdans le sud de l’Ontario et dans les Territoires du Nord, elles couvrent désormaisl’ensemble des régions, rurales ou urbaines, dynamiques ou en recul. Ellesassurent une fonction de suivi en supervisant et en coordonnant les dispositifsfédéraux au niveau provincial. Elles ont par ailleurs une fonction d’organe decommunication entre les pouvoirs locaux et provinciaux d’une part, et le gouver-nement fédéral, de l’autre.

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Le caractère décentralisé de ce système de gouvernance représente un atoutmajeur. Il n’y a pas une, mais plusieurs économies canadiennes. Les agences ontréussi à diversifier leurs actions et à mieux répondre aux besoins des provinces.Dans les Provinces atlantiques, l’APECA a mis en place toute une gamme deprogrammes visant à faciliter le développement local et la croissance endogène.Son approche par grappes industrielles et sa stratégie d’entreprenariat n’ont pastoujours donné les résultats escomptés, mais l’APECA a instauré une division dutravail efficace avec les provinces et elle a beaucoup contribué à la formation desorganismes locaux de développement économique. Au Québec, DEC a cherché àse spécialiser dans les domaines où le pouvoir fédéral dispose d’un avantagecomparatif. Elle met l’accent sur l’organisation concrète des dispositifs, diffuse lerenseignement économique, lance des initiatives régionales stratégiques etsoutient le Programme d’aide au développement des collectivités (PADC). Maisles problèmes structurels des régions en difficultés semblent difficiles à résoudre.Dans l’Ontario, FedNor a considérablement développé l’aide aux collectivitésgrâce à plusieurs programmes communaux dans le Nord et au Programme d’aideau développement des collectivités (PADC). Même si une telle approche renforceles capacités locales de développement et stimule les initiatives partant de labase, l’économie du nord de l’Ontario reste fragile en raison du caractère élevédes coûts de transaction et des résultats moins satisfaisants obtenus par lesentreprises en termes d’exportation, d’innovation et de productivité. Dans le Sud,plusieurs programmes fédéraux et provinciaux traitent les problèmes des régionsrurales et intermédiaires, mais la coordination reste faible. Dans l’Ouest, enfin,Diversification économique de l’Ouest a nettement contribué à l’amélioration del’environnement économique par ses services et ses conseils. Toutefois, sesefforts pour améliorer la culture de l’innovation dans les petites entreprises et lesinteractions entre la recherche publique et les entreprises privées n’ont pasconnu le même succès.

Ces organismes sont aujourd’hui confrontés à des défis majeurs. Première-ment, l’économie provinciale se mondialise et les échanges extérieurs avec lesÉtats-Unis progressent plus rapidement que les échanges interprovinciaux. Sielles entendent tirer pleinement parti de cette nouvelle structure des échanges,les régions, en particulier celles de l’Est, devront parvenir à attirer davantaged’investissements étrangers. Les agences (APECA et DEC notamment) devraientdonc renforcer le soutien aux entreprises dont les activités ont une vocation inter-nationale et améliorer la collaboration avec Équipe Canada. Deuxièmement, dansun contexte marqué par une accentuation de la concurrence entre les territoirespour attirer les personnes et les capitaux, la gestion locale et la capacité descollectivités de susciter des projets de développement viables issus de la baseprennent de plus en plus d’importance, notamment en raison du phénomèned’urbanisation et de développement des villes. Les programmes fédéraux vont

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devoir insister davantage sur l’entreprenariat (dans le nord de l’Ontario ou dansl’Ouest, par exemple). De leur côté, les provinces pourraient transférer davantagede pouvoir de décision aux échelons administratifs inférieurs, y compris auxrégions métropolitaines. Troisièmement, les économies provinciales sont toutesaffectées, quoiqu’à des degrés divers, par le passage aux activités du savoir. Il estdonc nécessaire d’instaurer des programmes spécifiques visant, dans certains cas,à renforcer l’investissement dans la R-D publique, ce qui implique des initiativescomplémentaires des agences (DEO par exemple), et dans d’autres cas, à seconcentrer davantage sur l’innovation (dans l’Ontario par exemple). Le gouver-nement prend désormais des mesures dans cette direction. En février 2002, il alancé une stratégie d’innovation notamment avec la publication de deux docu-ments complémentaires intitulés : Parvenir à l’excellence : investir dans les personnes, laconnaissance et La connaissance est importante : compétences et formation pour les Canadiens.Cette stratégie d’innovation, qui vise à s’assurer que le marché du travail est bienpréparé à l’innovation et à la croissance à moyen et à long terme, encourage lesCanadiens à acquérir les compétences exigées par l’économie du futur.

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Notes

1. Voir le chapitre « Fédéralisme financier et réformes métropolitaines ».

2. Les Agences de développement régional gèrent ainsi dans les provinces le réseau desProgrammes de développement des collectivités (PDC) et le Centre de services auxentreprises du Canada. Industrie Canada gère le PDC dans l’Ontario et dans lesTerritoires.

3. On en trouve une description à l’adresse suivante : www.wd.gc.ca/eng/ced/wepa/default.htm

4. Le système actuel d’ententes de coopération/partenariat est le vestige d’un ancienprogramme beaucoup plus ambitieux. Dans les années 1970 par exemple, le finan-cement s’élevait à 840 millions CAD sur une période de cinq ans. Mais à la fin desannées 1980, le financement a brutalement chuté, passant dans un premier temps à240 millions CAD sur une période de cinq ans. Depuis, il continue de régresser et ilatteint seulement 80 millions CAD pour la période quinquennale actuelle et pour lesquatre provinces de l’Ouest.

5. Quatre ou cinq nouvelles sont en cours de création afin de compléter la couverture del’Ontario rural. Voir www.cbdc.ca ; www.wd.gc.ca et www.Ontcfdc.com

6. Les éléments utilisés pour cette mesure sont : l’Indicateur du développement humaindes Nations Unies, la Méthodologie du rapport sur la compétitivité du Forum écono-mique mondial et la Fiche signalétique par État de la Société pour le développementde l’entreprise, dont le siège est aux États-Unis.

7. L’un des objectifs spécifiques de l’exercice était de prendre en compte aussi bien lesgrappes de dimensions modestes, très localisées, que les grappes d’importancerégionale. Il convient de noter que les six grappes ont été délibérément choisies enraison de leur importance régionale et de leur stade de développement différent.L’exercice comprenait des entretiens et des consultations en face-à-face ; on a cherchéà identifier les principaux producteurs de valeur ajoutée et les réseaux intégrés deproducteurs, les fournisseurs de biens et de services intermédiaires, les fournisseursd’inputs primaires, les bases locales de R-D, l’infrastructure d’aide à l’entreprise etl’aide publique.

8. L’ingénierie géomatique a recours aux technologies du XXIe siècle pour gérer, présenteret analyser les données (spatiales) relatives à la terre. Ces données proviennent de plu-sieurs sources : satellites en orbite, capteurs aériens et marins et instruments terrestres.Elles sont traitées informatiquement à l’aide de matériels et de logiciels de pointe.

9. L’éducation relève des attributions des provinces.

10. L’APECA assure toute une gamme de prestations d’aide aux entreprises directementpar le biais d’agences partenaires. Y figurent, outre les CLDE, la Banque de dévelop-pement du Canada qui a une antenne dans chaque province ; quatre réseaux

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d’associations de développement économique des collectivités (une par province) ;les cinq Centres de services aux entreprises du Canada pour la région atlantique ;quatre services provinciaux de développement économique ; cinq petits centres deconseil aux entreprises en milieu universitaire ; trois associations régionales représen-tant les chefs d’entreprises et les propriétaires de petites entreprises ; les chambresde commerce locales ; et un Service de l’entreprise féminine avec six bureaux régio-naux. Pour créer une synergie entre ces différents acteurs, on encourage chez les pres-tataires de services le partage des bureaux et les références croisées. Non contented’assurer une fonction de conseil et de contact entre les partenaires par le biais de sesservices, l’APECA parraine des conférences et des activités favorisant les réseauxsociaux. L’objectif est d’accroître les occasions d’interactions entre les chefs d’entre-prise, débutants ou confirmés, et de renforcer le dialogue entre prestataires et déci-deurs. L’APECA dispose sur ce point de trois moyens d’intervention. L’un consiste àparrainer des conférences et des conventions destinées à créer le contact entre presta-taires et hommes d’affaires. Le second consiste à rapprocher les organismes d’aide à lapetite entreprise, les organismes de développement économique, les associations decommerce et les éducateurs. L’APECA contribue à l’organisation d’ateliers annuelsréservés aux Partenaires du développement économique, ateliers qui réunissent unecentaine de participants désireux de partager leur expérience. Enfin, elle rapprocheles décideurs, les éducateurs et les responsables politiques pour améliorer la coordi-nation des actions.

11. Financé par Investissement Stratégique des Collectivités (ISC).

12. Voir le chapitre « Tendance et disparités territoriales ».

13. Chiffre de 1997.

14. Par exemple, Hydro-Québec (électricité), Société Générale de financement (industriesmanufacturières), Société de développement industriel (prêts aux entreprises),Soquem (activité minière), Soquip (pétrole et gaz), Rexfor (sylviculture) ou Soquia(agro-alimentaire).

15. La part des industries de haute technologie est supérieure à celle de l’Allemagne et dela France et proche de celle des États-Unis.

16. Le Québec affiche un retard dans 14 des 26 secteurs de pointe énumérés par Statisti-que Canada.

17. Programmes de développement des marchés d’exportation.

18. Chaque région administrative du Québec est dotée d’un CRD. Le rôle des CRD estessentiellement un rôle de recherche du consensus et de planification. Leurs missionssont nombreuses et comprennent l’organisation des acteurs clés de la région, la défini-tion d’une stratégie, la signature d’accords-cadres avec les autorités de la province, lafinalisation de certains accords avec les ministères et une concertation avec lespouvoirs publics pour la gestion du fonds de développement régional. La formation etla composition des conseils sont du ressort de la région. Chaque conseil doit êtrereprésentatif de l’ensemble du territoire et donc regrouper les représentants descommunes, les représentants du monde socio-économique, les prestataires deservices et les délégués de l’Assemblée nationale élus sur le territoire de la région. Lefinancement des CRD est assuré par les transferts de la province, qui se montent àquelque 2 millions CAD par région. Il existe 17 CRD au Québec.

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19. Les CLD assurent une aide financière au développement des entreprises ; ce sontactuellement les seules entités de cette nature à bénéficier d’une aide et d’un finance-ment du pouvoir fédéral. Ils ont pour mission de créer un organisme polyvalent, deregrouper et de coordonner les organismes et les services œuvrant en faveur del’entreprenariat et d’élaborer un plan d’action local pour l’activité économique etl’emploi. Le directoire des CLD est composé d’acteurs de la vie économique et del’emploi et il regroupe des représentants de l’entreprise, des syndicats, de la muni-cipalité, des associations, des communautés et des institutions. En moyenne, lebudget annuel prévu s’élève à 1 million CAD par centre. On recense quelque 120 CLD.

20. Depuis 1996, FedNor a accordé plus de 140 millions CAD de subventions au titre deses programmes et de ceux du Développement des collectivités. Sur ce total, FedNor aapprouvé le financement de près de 1 000 projets, pour un montant global de65 millions CAD. Dans le cadre d’ententes passées avec des établissements financiers,elle a en outre provisionné près de 4 millions CAD pour pertes sur prêts, ce qui apermis l’octroi à des PME de 19.75 millions CAD de prêts bancaires ; elle vient parailleurs de créer une provision à l’intention des organismes de crédit locaux pour lesinciter à accorder davantage de prêts bancaires à risque.

21. En juin 2001, les SADC du sud de l’Ontario se sont vu proposer un crédit supplémen-taire de 7.8 millions CAD sur quatre ans au titre de soutien aux initiatives locales visantà accentuer l’innovation et à aider les communautés et les PME à s’adapter à lanouvelle économie du savoir et à y intervenir dans de bonnes conditions. Dans le nordde l’Ontario, FedNor poursuivra les mêmes objectifs par le biais de certains de sesprogrammes existant.

22. Pour la dotation en équipements et en technologies des collèges et des universités.

23. Le plan d’action du gouvernement provincial « 21 objectifs pour le XXIe siècle » prévoitd’offrir davantage de perspectives à la population du Grand Nord et d’aider lescommunautés autochtones à parvenir à l’autosuffisance.

24. Voir le site Internet : www.trans.gov.ab.ca/content/doctype59/production/po1002

25. Conference Board of Canada 2000, cité dans OCDE 2001b.

26. Voir le chapitre « Politiques en faveur des régions rurales et des Territoires du Nord ».

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Chapitre 3

Les enjeux de la politique urbaine

Au Canada, les régions métropolitaines ont connu une formidable expansion.Elles sont vitales, non seulement pour la santé économique des provinces, maisaussi pour celle de l’ensemble du pays. Or, elles sont confrontées à différentsdéfis : il leur faut notamment être concurrentielles dans un contexte de mondia-lisation, limiter l’étalement urbain, offrir un système adéquat de transports encommun et éviter la dégradation de leur centre-ville et les problèmes afférents depauvreté et de ségrégation sociale. Dans ce contexte, leur préoccupation est deprendre des mesures de développement économique, mais aussi de resterattractives en assurant la sécurité de l’espace urbain et en répondant aux besoinssociaux des populations. La réduction des investissements fédéraux dans ledomaine social et en matière d’infrastructures s’est accompagnée d’une décentra-lisation de ces responsabilités du niveau des provinces à celui des municipalités,mais sans toujours accorder à ces dernières les financements correspondants et lacapacité de se procurer des recettes et de les gérer. Il faut donc repenser toute laquestion des zones urbaines et de leur rôle dans la croissance économique.Ottawa s’est retirée depuis bien longtemps de la gestion des affaires urbaines,mais il semble approprié de s’interroger aujourd’hui sur l’opportunité d’un retourdu pouvoir fédéral dans cette sphère. Ce chapitre fait un tour d’horizon dessolutions politiques proposées pour chacun des principaux problèmes auxquelsles villes sont confrontées, et s’intéresse tout particulièrement au rôle joué par lestrois niveaux de gouvernement. Les initiatives discutées dans les deux premièressections de ce chapitre – celles qui visent à construire un environnement plusagréable et à s’attaquer aux problèmes sociaux – ont les plus grandes chances deréussite dans un contexte urbain où l’économie est dynamique. Les efforts desvilles canadiennes pour créer un tel climat seront donc discutés dans unetroisième section, qui précédera les recommandations finales.

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Principales politiques pour les zones urbaines

Relever les défis du milieu urbain

Pour une croissance plus intelligente

Dans les années 1990, les gouvernements provinciaux du Québec et del’Ontario ont nommé chacun une commission chargée de publier des recommanda-tions pour maintenir la qualité de vie et acquérir une compétitivité en attirant lestravailleurs hautement qualifiés dans les régions de Montréal et de Toronto. LeGroupe de travail sur Montréal et sa région (Commission Pichette, qui a publié sonrapport en décembre 1993) et le Groupe d’étude sur la région du Grand Toronto(Commission Golden, qui a publié son rapport en janvier 1996) ont tous deux admisque leur régions métropolitaines souffraient, à des degrés divers, de problèmesanalogues. Sur les vingt dernières années, la quasi-totalité de l’accroissementdémographique a été le fait des zones suburbaines situées au-delà des limites del’administration métropolitaine1. En outre, Toronto et Montréal ont enregistré despertes d’emplois à l’intérieur de la zone relevant de l’administration métropoli-taine, dues en partie au fait qu’en banlieue les entreprises sont soumises à unefiscalité moins lourde. Enfin, ces deux régions ont exprimé leur inquiétude concer-nant la dégradation des infrastructures de leur centre-ville et la faible densité dudéveloppement dans leurs banlieues, car ces deux problèmes pèsent sur la viabi-lité des transports en commun et autres services publics. Dans leurs conclusions,les deux rapports soulignent la nécessité d’un centre-ville sain et dynamique etd’un développement urbain plus compact pour améliorer l’environnement,accroître la viabilité des transports en commun et réduire les coûts d’infrastructures.

Ces deux recommandations font écho au concept de croissance intelligente.Ce concept encourage un ensemble d’alternatives en matière de transport, unemodernisation des infrastructures, un élargissement du choix en matière de loge-ment, une meilleure protection de l’environnement et surtout un réinvestisse-ment accru dans les centres-villes. Une croissance intelligente, c’est un ensemblede mesures étroitement imbriquées : le réinvestissement dans les villes exis-tantes va de pair avec l’objectif de limitation de l’étalement urbain. Un schéma dedéveloppement dispersé dans lequel les banlieues s’étendent vers la périphérieet envahissent la campagne à un rythme supérieur à celui de la croissance démo-graphique risque d’avoir un coût économique et environnemental élevé. En effet,la construction de subdivisions entièrement nouvelles requiert une extension desréseaux routiers, d’adduction d’eau et d’égouts tandis que les infrastructures deszones d’urbanisation plus ancienne souffrent d’une insuffisance de réparations etde travaux de modernisation. L’expansion sans fin des banlieues vers la péri-phérie implique une plus grande dépendance à l’égard de la voiture, unallongement des trajets domicile-travail, des encombrements, une dégradation

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de l’environnement et une baisse de la qualité de vie. Ce type de développe-ment suburbain illimité pourrait bien ne pas être durable. Dans de nombreusesagglomérations suburbaines à faible densité de population, la valeur des terrainsva probablement baisser du fait d’un accroissement du trafic et d’une dégradationdu parc de logements.

Contenir l’étalement des villes implique, entre autres choses, de reconsi-dérer la forme des logements et la taille des terrains dans les nouvelles banlieueset d’accueillir une proportion plus importante de la croissance urbaine dans leszones d’aménagement plus ancien, autrement dit de revitaliser les villes exis-tantes. Un développement compact permettrait également de créer desbanlieues à une échelle plus humaine offrant une meilleure qualité de vie. Unecroissance intelligente suppose également de reconduire l’aide accordée auxtransports en commun. Ce concept a acquis une certaine popularité auxÉtats-Unis depuis la fin des années 1990, en particulier avec l’initiative « LiveableCommunities » de l’administration Clinton-Gore. Cette initiative repose sur troisgrands principes : i) les collectivités connaissent mieux que quiconque la réalitélocale – le gouvernement fédéral doit donc respecter les décisions locales et nepas s’ingérer dans les affaires intrinsèquement locales ; ii) la collaboration – il fautcréer des partenariats ignorant les considérations d’ordre géographique, entreles collectivités, les régions, les États et le gouvernement fédéral ; iii) réinventerle gouvernement fédéral – intégrer les politiques pour soutenir les effortsconduits localement (Institute of Urban Studies, 2000). Cette initiative « LiveableCommunities » inclut le soutien fédéral aux transports en commun urbains, lareconversion des friches industrielles et les subventions proportionnelles pourles initiatives régionales et locales dans le domaine de la croissance intelligente2.Des initiatives ont été également mises en œuvre grâce à des coalitions impli-quant le monde des affaires, des groupes de défense de l’environnement et desgroupes de citoyens. Au Canada, le gouvernement fédéral et les gouvernementsprovinciaux commencent à envisager un financement et une législation prenanten compte ce concept. Mais l’aide au réinvestissement dans les villes cana-diennes n’est pas très répandue. En effet, de nombreux décideurs et électeursn’approuvent pas cette idée (Institut urbain du Canada, 2001). Il faut néanmoinsfreiner l’étalement urbain et si les villes canadiennes ont pu longtemps s’enor-gueillir d’une qualité de vie supérieure à celle des villes américaines, il semblequ’actuellement les États-Unis soient plus engagés que le Canada dans larecherche de solutions aux problèmes urbains.

Politique en matière d’infrastructures et d’environnement

Les villes canadiennes ont des capacités financières limitées pour se lancerdans des dépenses d’infrastructures. Dans le passé, elles ont profité d’investisse-ments en infrastructures opportuns, mais ces investissements n’ont pas été

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reconduits lorsqu’il aurait fallu dans les années 1990. Selon l’Associationcanadienne du transport urbain, le financement public global des transports auCanada a baissé de 18 % sur les cinq dernières années, soit depuis 1996. Cetteassociation estime que les infrastructures canadiennes de transport urbain néces-sitent un investissement d’au minimum 9.2 milliards CAD sur les cinq prochainesannées pour s’équiper essentiellement en autobus, rames de métro, gares etautres installations. Aux États-Unis, au contraire, les villes ont bénéficié d’unniveau élevé de dépenses fédérales en infrastructures, en particulier via leTransportation Equity Act of the 21st Century, programme fédéral conçu pourcanaliser les capitaux vers les infrastructures des grandes villes. Selon une étudequi porte sur une sélection de grands centres urbains d’Amérique du Nordrelevant du programme fédéral américain, une ville-région de la taille du GrandToronto aurait droit chaque année à un montant d’environ 243.5 millions CAD enfonds destinés aux infrastructures (Secrétariat de la recherche sur les politiques,2001). Les villes canadiennes sont donc relativement désavantagées compte tenude l’importance critique des infrastructures pour l’amélioration de la compé-titivité des villes et de leur potentiel d’exportation. Une intégration accrue àl’économie mondiale requiert à la fois une stratégie et une échelle spécifiquepour l’investissement financier public et privé.

Face à cette situation, la Fédération canadienne des municipalités (FCM)3 apublié une série de recommandations lors des Caucus qui se sont tenus en 2000et 2001. Une proposition a été avancée pour la coordination d’un Programme detransports urbains dont l’un des principaux objectifs serait la création d’un systèmede transports viable. La FCM appelle le gouvernement fédéral à prendre un enga-gement financier et à envisager des mécanismes de financement des transports àlong terme qui fourniraient à tout le moins 1 milliard CAD par an. Elle incite legouvernement à affecter les fonds provenant du système existant de facturation auxusagers, comme les taxes sur les carburants, au financement d’un ensemble intégréde solutions de transport plus viables4. En outre, la FCM appelle le gouvernementfédéral à allouer aux municipalités une partie du produit actuel des taxes sur lescarburants (qui vont aujourd’hui aux gouvernements fédéral et provinciaux) oud’augmenter ces taxes et d’allouer aux municipalités le supplément de recettesainsi généré. Comme les gouvernements fédéral et provinciaux collectent déjà unmontant élevé de redevances au titre des transports, le succès d’un tel programmedépendrait directement de la disposition de ces deux niveaux de gouvernement àallouer une partie au moins des recettes provenant des taxes existantes sur lescarburants5.

En partie pour répondre aux appels de la FCM, le gouvernement fédéral acréé, en 2000, un nouveau programme national pour les infrastructures munici-pales appelé Programme Infrastructures Canada. Le montant total de financementprévu pour cet accord tripartite est de 6 milliards CAD. Le gouvernement fédéral

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s’est engagé à verser 2.65 milliards sur six ans, le solde provenant des collectivitésprovinciales, territoriales et municipales et du secteur privé. Le financementfédéral se décomposera en 2.05 milliards investis dans les infrastructures muni-cipales et 600 millions investis dans les routes provinciales. Le programme visait àcapitaliser sur le succès du Programme des travaux d’infrastructure Canada (PTIC),programme national lancé en 1993 et qui s’est révélé être un bon modèle dedémultiplication des effets de levier sur les fonds provenant d’autres partenaires,notamment des autres niveaux de gouvernement, du secteur privé et d’organi-sations à but non lucratif. Certes, la rénovation des infrastructures urbaines absor-bera une part importante de ces efforts, mais l’objectif du programme estd’améliorer toutes les infrastructures municipales du pays, en milieu urbain commeen milieu rural. Sa première priorité est l’infrastructure municipale verte, notam-ment les réseaux d’adduction d’eau et les réseaux d’assainissement, la gestion del’eau, la gestion des déchets solides et le recyclage. Les systèmes de transportlocaux sont sa deuxième priorité. Il subsiste toutefois au Canada un incroyabledéficit d’infrastructures, comme l’a mis en évidence la présentation du budget dela FCM, Une meilleure qualité de vie à tous les Canadiens6. Selon la FCM, un investisse-ment fédéral de 4 milliards CAD au titre des infrastructures environnementales etmunicipales essentielles est absolument nécessaire.

En plus du Programme Infrastructures Canada, le gouvernement canadien aaccordé à la FCM une dotation de 125 millions CAD en 2000, pour aider les muni-cipalités à prendre des mesures en vue d’améliorer l’éco-efficience de leursactivités. Ces deux fonds exploiteront l’effet de levier des contributions propor-tionnelles et des investissements des collectivités municipales, provinciales etterritoriales et multiplieront les partenariats public-privé. Le Fonds d’habilitationmunicipal vert (FHMV) est un fonds d’un montant de 25 millions CAD sur 5 ans,destiné à financer des études de faisabilité pour des projets d’infrastructuresmunicipales. Il accorde aux autorités provinciales ou municipales des subventionsà hauteur de 50 % du coût d’une étude de faisabilité. Le Fonds d’investissementmunicipal vert (FIMV) est un fonds de roulement permanent d’un montant de100 millions CAD, qui finance la mise en œuvre de projets d’infrastructuresaméliorant l’efficacité énergétique ou environnementale des infrastructures muni-cipales existantes. Il accorde aux autorités provinciales ou municipales des prêts àhauteur de 15 % (exceptionnellement 25 %) remboursables sur des durées de 4 à10 ans. L’objectif de ces fonds est de permettre de modifier les infrastructuresexistantes en vue d’améliorer la qualité de l’air, la gestion des déchets, la qualitéde l’eau et l’efficacité énergétique dans les municipalités7.

Les Fonds traduisent une reconnaissance initiale du rôle essentiel joué parles autorités municipales dans le développement communautaire durable8. Onrapporte toutefois que l’utilisation de la FCM comme agent distributeur desfinancements fédéraux dans le cadre des fonds écologiques a exacerbé les

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relations avec certains de ses membres. La FCM a, en outre, le sentiment que siles fonds constituent une première étape importante qu’il convient de saluer, ilsne peuvent pas répondre à la demande municipale de concours financiers. LaFCM est tenue de produire un rapport annuel sur les Fonds incluant un audit, etle gouvernement canadien a la possibilité de procéder à un audit tous les 5 ans.Cela signifie que plusieurs cycles de soumissions, examens et approbations deprojets se dérouleront sur la durée de vie des fonds.

On pourrait également ne voir dans le nouveau programme tripartite d’infra-structures qu’une première étape vers le comblement de l’extraordinaire déficitdu Canada en infrastructures municipales. Là encore, la FCM considère qu’unengagement plus important du gouvernement fédéral est nécessaire pour l’avenir.Elle appelle les dirigeants du Canada à établir un programme national et perma-nent d’infrastructures pour les municipalités afin de leur assurer un investisse-ment continu. Selon la FCM, le fait d’instituer une telle initiative de financementpartagé en programme national permanent, bénéficiant de ressources financièressupplémentaires, présenterait pour les Canadiens des avantages considérables.Ces avantages seraient notamment la continuité des processus de planification, lafacilitation de la planification à long terme, un développement ordonné et straté-gique des projets, la mise en œuvre de taux et d’une tarification appropriés pourles services, et une prise de décision structurée. On créerait ainsi un cadrenational pour des actions continues de maintenance et de réhabilitation, et unenvironnement dans lequel le progrès technologique pourrait permettre d’amé-liorer l’efficacité et de se conformer ainsi à de nouvelles normes.

Aménagement du territoire

L’aménagement du territoire est un outil important de la politique urbainedans une approche de croissance intelligente à pôles multiples. Dans cette pers-pective, la stratégie de Toronto pour une croissance plus intelligente repose surtrois piliers principaux : des zones de réinvestissement, le nouveau secteur dulogement locatif et des campagnes en faveur des beaux sites. Un rapport officield’orientation a été élaboré : il décrit la vision de la ville sur les 30 prochainesannées et définit les orientations pour la période postregroupement. Cette vision aété exposée pour la première fois dans Toronto at the Crossroads : Shaping our Future. Cedocument, publié en 2000, est devenu l’objet d’un débat entre les responsables dela ville et ses habitants lors d’opérations « portes ouvertes » et sur le réseauInternet. Selon les projections, la population de la région urbaine de Torontocomptera 2.6 millions de personnes de plus à l’horizon 2031. La vision exposéeencouragerait donc un plus grand nombre de personnes à vivre dans les zonesbâties, déjà urbanisées, et stimulerait la création d’emplois dans ces mêmes zones.Il en ressortirait, espère-t-on, des formes de croissance plus dense, tout en préser-vant le milieu environnant et les espaces naturels actuels de la ville (encadré 17).

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La section la plus novatrice du plan d’utilisation des sols concerne les zonesde régénération. Sur l’une des zones de régénération désignées, en bordure dulac de Toronto, les travaux sont déjà engagés et le coût des projets initiaux estd’environ 300 millions CAD. Des projets d’infrastructures et de rénovation serontfinancés par les « waterfront funds », d’un montant de 1.5 milliard CAD, annoncés

Encadré 17. Le plan d’utilisation des sols

Selon le document, la ville de Toronto a été divisée en huit désignations, quiferont l’objet de programmes spécifiques. Le nouveau plan conservera les1) zones de quartiers (neighbourhood areas), quartiers constitués d’immeubles baset résidentiels, en faisant en sorte que les projets de construction sur des terrainsinterstitiels soient bien conçus et les 2) zones d’immeubles (apartment areas), quicomprennent des immeubles élevés et des immeubles de taille moyenne.L’objectif pour ces deux zones est d’offrir des aménités résidentielles de grandequalité et de promouvoir la viabilité écologique. La désignation de 3) zones àusages mixtes (mixed use areas) représente une initiative importante : la construc-tion de logements résidentiels sera désormais autorisée sur de nombreuses ave-nues et places réservées au commerce ; cette possibilité aurait auparavantnécessité des modifications importantes du système de zonage. Un large éventaild’activités seront autorisées, notamment l’aménagement de magasins, bureaux,logements, institutions, espaces de loisirs/espaces verts, mais aucun aménage-ment industriel. 4) Les parcs et espaces verts (Parks and open space areas) resterontouverts au public et accessibles en permanence. Le plan continuera à préserverles 5) couloirs réservés aux services publics, (utility corridor areas) qui compren-nent l’emprise du réseau hydraulique et du réseau ferroviaire pour permettred’autres utilisations telles que pistes cyclables, circuits piétonniers et transportsen commun. Les 6) zones d’emplois (employment areas) actuelles, qui représententplus d’un tiers des emplois, deviendront des emplacements-clés qui accueille-ront davantage d’entreprises et d’emplois. Toronto compte un grand nombre decollèges, d’universités et d’établissements culturels publics dans les 7) quartiersinstitutionnels (institutional areas) qui peuvent également accueillir une grandevariété de nouveaux centres de santé, culturels, religieux, administratifs, commer-ciaux, points de vente et logements. Le plan d’occupation des sols concerne éga-lement les 8) zones de réhabilitation (regeneration areas) comme les quartiers deKing Spadina et King Parliament et des parties du port qui étaient jadis des bas-sins d’emplois florissants avant d’être progressivement désertées. Dans ces sec-teurs, toutes les utilisations urbaines doivent être autorisées, notamment lesactivités commerciales de bureaux et de vente au détail, de logement, institution-nelles et récréatives, à l’exclusion des activités industrielles.

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par le maire, le Premier ministre de l’Ontario et le Premier ministre fédéral. Outreles zones de régénération proprement dite, la ville de Toronto a désigné commepérimètre de réinvestissement le centre-ville (et notamment le quartier finan-cier), la partie centrale du bord du lac (qui pourrait accueillir 100 000 nouveauxrésidents et employer 25 000 personnes), les centres de North York, Scarboroughet Etobicoke (qui pourraient accueillir beaucoup plus de personnes et d’emplois)et 800 hectares de grandes parcelles de terrains inoccupées situées juste derrièrele bord du lac. Pour attirer les investisseurs dans ces zones, de nouvelles politi-ques sont nécessaires telle qu’un financement par des augmentations d’impôts,un traitement rapide des candidatures en matière de développement et l’utilisa-tion de fonds gouvernementaux civiques et publics.

L’utilisation des zones de développement pour la construction de logementsplutôt que pour des projets commerciaux pose des difficultés supplémentaires. Sidans bon nombre de grandes villes canadiennes il faut d’urgence davantage delogements, les logements ne permettent pas en soi de construire une économieviable. Ainsi, on a beaucoup discuté de la manière de loger 1 million de per-sonnes de plus dans la ville de Toronto, conformément à l’Official Plan DirectionsReport, mais peu de la manière de réaliser l’objectif de 500 000 nouveaux emploisdans la région. Le libre jeu des mécanismes du marché a établi un potentiel deprofit relativement élevé pour le développement résidentiel dans la région deToronto (70 000 à 90 000 nouveaux immigrants arrivent chaque année) et unpotentiel de profit moindre et plus risqué pour les projets de développementliés à l’emploi. Les promoteurs exercent donc des pressions considérables sur laville en vue d’obtenir le reclassement en zones d’habitation des terrains privésauparavant classés en zones de développement de l’emploi. On risque toutefoisde créer un déséquilibre entre l’accroissement de la population et la croissancede l’emploi, ce qui aurait un certain nombre d’impacts négatifs. A titre d’exemple,les régions suburbaines étant beaucoup moins bien desservies en transports encommun, un accroissement de la population en ville conjugué à une croissance del’emploi dans les villes de banlieue rend de nombreux emplois inaccessibles àune importante population à faibles revenus résidant en ville et ne possédant pasde voiture. Comme bon nombre de ces emplois nécessitent absolument d’avoirun véhicule automobile, ce schéma de croissance accroît également la dépen-dance à l’égard de la voiture et les effets négatifs associés à l’accroissement desémissions de gaz dans l’atmosphère. D’un point de vue financier, les projetsrésidentiels coûtent en général considérablement plus cher aux municipalités entermes d’offre de services (collecte des ordures, ambulances, pompiers, etc.) queles projets commerciaux. De plus, les projets résidentiels sont généralementassujettis à des taxes foncières considérablement inférieures à celles applicablesaux projets commerciaux. Ainsi, d’un point de vue fiscal, les projets résidentielspeuvent générer pour les municipalités plus de coûts et moins de recettes. La

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croissance résidentielle sans croissance de l’emploi n’est manifestement pasviable sur le long terme. On s’efforce donc tout au long du processus d’élaborationdu plan officiel, d’articuler clairement l’importance stratégique de l’affectation à lacroissance de l’emploi de terrains et de bâtiments adéquats et, de stimuler parailleurs cette croissance dans les zones urbaines existantes qui sont bien desser-vies par les transports en commun et dotées d’infrastructures.

Montréal a également établi un programme spécial d’aménagement pour sonquartier international. L’idée est de créer en plein cœur du centre-ville unquartier de prestige pour contribuer au développement économique de Montréalet de sa région : i) en consolidant les activités du quartier, c’est-à-dire en lerendant plus attractif pour les grandes organisations/entreprises internationales,en particulier dans les secteurs où Montréal bénéficie d’atouts particuliers,notamment l’aviation, l’environnement, la finance et le droit international ; ii) enstimulant les retombées des activités des entreprises internationales (valeurajoutée nette de quelque 180 millions CAD par an) et du tourisme (plus de900 millions CAD par an) ; et iii) en réalisant d’importants projets d’aménagementimmobilier qui autrement ne seraient pas faisables. Ce secteur de la ville offreplusieurs avantages. Premièrement, il est bien adapté au développement duquartier des affaires, du fait de sa situation au milieu des grandes institutionsinternationales, au centre des principaux pôles touristiques, culturels et de loisirsde la ville et au carrefour des différents réseaux de transport. Le secteur bénéficieégalement d’un énorme potentiel d’attraction des projets urbains et immobiliers :en plein quartier des affaires, il englobe les principaux grands espaces qui sontencore à aménager. En outre, il est situé entre les deux grandes sections de ruespiétonnes souterraines de Montréal. L’objectif de développement durable sereflète dans chacune des composantes du projet, en particulier pour ce qui est del’accessibilité, du trafic et du stationnement.

Le projet repose sur un partenariat entre la Ville de Montréal et la Caisse desDépôts et Placements du Québec, via la Société du quartier international deMontréal (QIM). QIM est une organisation à but non lucratif qui chapeaute laCaisse des Dépôts et Placements du Québec, la Ville de Montréal, l’Associationdes riverains du Quartier International de Montréal, et les administrations provin-ciales et fédérales. Elle reçoit une aide financière combinée du secteur public etdu secteur privé. Ce concours, d’un montant total de quelque 60 millions CADpour la première phase de développement, est fourni par les différents niveauxde gouvernement et les propriétaires des terrains adjacents (via une taxe localesur les travaux d’amélioration), et par les grandes entreprises (via le parrainage).Le projet devrait générer un investissement immobilier des secteurs public etprivé supérieur à 1 milliard CAD. Le partenariat ne se limite pas à une simpleparticipation financière car les différentes parties ont été également impliquéesdans la planification et la mise en place du projet (Ville de Montréal, 2000).

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Limiter le déclin du centre-ville : politiques en faveur des zones urbaines défavorisées

Dans la plupart des pays de l’OCDE, la pauvreté urbaine est en général trèsconcentrée dans les centres-villes et/ou les banlieues. Le développement dequartiers défavorisés au sein des régions métropolitaines est préjudiciable àl’ensemble de l’économie urbaine. Leur présence, au centre ou à la périphéried’une ville, modifie le schéma de l’emploi et de l’investissement métropolitain,réduisant la capacité de la ville à poursuivre des objectifs de compétitivité et deviabilité sur l’ensemble de la zone urbaine. Les répercussions de ce phénomènesont difficiles à quantifier, mais un certain nombre de coûts directs et indirectspeuvent être aisément identifiés : capital humain réduit du fait du niveau infé-rieur de qualifications des résidents des quartiers défavorisés ; capital socialréduit du fait du vandalisme et d’un processus collectif négatif ; capital financierréduit du fait d’un niveau plus élevé de dépenses publiques au titre de la réhabi-litation et de la maintenance des infrastructures. Pour les régions métropolitaines,les zones urbaines défavorisées représentent une opportunité de développe-ment non exploitée, autrement dit une entrave à une plus grande compétitivité.Les politiques traditionnelles n’ont pu stopper la spirale descendante qui affecteces régions car elles n’ont pas réussi à s’attaquer à la nature spécifique etcomplexe du problème, au niveau local. Les politiques qui réussissent sontgénéralement celles qui ont une approche plurisectorielle et qui impliquentdifférents niveaux de gouvernement, la société civile et le secteur privé. L’objectifglobal est d’offrir aux résidents des zones défavorisées le même accès auxservices disponibles ailleurs en matière d’emploi, de santé, de représentationpolitique, etc. et de réduire les entraves à l’investissement et à la mobilité, enparticulier sur les marchés du logement et du travail (OCDE, 1998).

Les politiques mises en œuvre dans certaines villes canadiennes ont permisd’empêcher le développement des bidonvilles. En 1981, le gouvernement fédéralet le gouvernement du Manitoba ont lancé l’Opération centre-ville de Winnipeg.En 1986, cette initiative qui repose sur une entente à trois niveaux a étéreconduite pour six ans en vue de l’exécution de programmes visant à revitaliserle centre-ville de Winnipeg9 et à améliorer les opportunités économiques pour lesrésidents du centre-ville. Le financement total de l’opération s’est élevé à100 millions CAD pour la période 1986-1991 et a été réparti uniformément entre legouvernement fédéral et le gouvernement de la province. L’Opération a fourni,entre autres, une aide au développement industriel, des incitations au logement,un financement de la formation et de l’emploi, et des projets d’investissementsstratégiques comme le projet Forks et le projet de développement commu-nautaire. L’Entente sur le développement de Winnipeg, qui comprend unprogramme spécifique de revitalisation des quartiers et pour lesquels 4 millionsCAD ont été alloués, constitue un autre accord tripartite entre les trois niveaux degouvernement. Ce dernier programme vise à améliorer la qualité de vie globale

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des résidents des quartiers en déclin en répondant à leurs besoins humainsfondamentaux notamment en termes de revenus, d’emploi, d’éducation et deformation, de santé, de sécurité et d’épanouissement personnel et collectif. Maissurtout, deux centres de ressources de quartier fonctionnant comme des installa-tions polyvalentes et accueillant toute une série de personnels des servicessociaux et de personnels d’exécution des programmes, seront créés dans le cadrede ce programme. Des groupements consultatifs locaux de résidents sont actuel-lement constitués pour faciliter le processus10.

Des politiques analogues ont été mises en œuvre à Vancouver. L’Accord deVancouver est un engagement pris par le gouvernement fédéral, la province de laColombie-Britannique et la ville de Vancouver, à travailler ensemble pour unepériode de cinq ans, à la promotion du développement durable – sur les planséconomique, social et collectif – de Vancouver11. En mars 2001, les partenaires del’Accord de Vancouver ont annoncé un financement de 530 000 CAD pour touteune série de programmes visant à améliorer l’emploi des résidents locaux etl’aspect de la région. Bien que l’accord concerne l’ensemble de la ville, les travauxse sont concentrés initialement sur le quartier est du centre-ville (QECV)12. Dansle QECV vivent au minimum 16 000 résidents permanents (hommes, femmes etenfants d’origines et d’horizons différents). Aujourd’hui, la ville est confrontée àune sérieuse pénurie de logements abordables et les logements dans ce secteursont très mal entretenus. Un grand nombre de personnes sont forcées de vivredans une pièce unique, de petite taille, n’ayant ni cuisine, ni salle de bains. Lebut du programme de revitalisation est de trouver un juste équilibre entre deslogements sûrs et abordables et un développement du marché. Son principalobjectif est d’améliorer les conditions sanitaires des logements constitués d’uneseule pièce pour éviter le phénomène des sans-abri. Cela se fera en augmentantles programmes de réhabilitation du gouvernement fédéral et en remplaçant leslogements anciens par des neufs.

La zone étant confrontée à de sérieux problèmes de drogue, de criminalité etau SIDA, l’Accord de Vancouver comporte une stratégie globale de règlement desproblèmes de drogue par l’association de mesures de prévention, de traitement,d’application de la loi et de réduction des préjudices13. L’objectif est de faire ensorte que les rues soient plus sûres pour ceux qui vivent et travaillent dans lesecteur et dans les communes avoisinantes. Des aménagements internes aideront àséparer les consommateurs de drogue des dealers, ce qui permettra à la police decibler plus facilement son action sur ceux qui font le commerce de la drogue. Enattendant, les drogués seront encouragés à se faire traiter14. Cette initiative per-mettra à d’autres villes-régions d’adapter le plan de Vancouver à leurs besoins.

L’Accord de Vancouver ne dissocie pas le développement social du dévelop-pement économique. Il comporte des mesures destinées à créer une commu-nauté saine et viable en offrant aux habitants des programmes de formation, en

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augmentant l’aide à l’emploi et aux nouvelles entreprises et en encourageant lesprogrammes destinés à faciliter le retour à l’emploi. En mars 2001, trois projetsont été annoncés en vertu de l’Accord de Vancouver. Il s’agit de la First NationsCreation Artists Co-operative, qui offre un espace d’ateliers et de galeries dans lesecteur de Gastown ; de la Interurban Gallery, située au 1-15 East Hastings, quiregroupe dans un immeuble important des espaces d’exposition, des studiosd’artistes, des bureaux à usage commercial et des magasins, et, du Projet Beacon(Building Education and Culture in Our Neighbourhood) de création d’un centred’apprentissage avancé pour les résidents de QECV. Le projet Victoria Squareengagera un consultant pour travailler avec les propriétaires immobiliers, lesentreprises et les résidents à l’élaboration de stratégies visant à améliorer l’imagedu quartier et à promouvoir les activités de ses entreprises.

Les participants aux discussions qui ont conduit à l’Accord de Vancouver ontégalement suggéré un processus d’habilitation des personnes au sein de lacollectivité. Ils ont souligné que la collectivité devait être le quatrième partenaire,en plus des trois niveaux de gouvernement, et ont souhaité ardemment faire ensorte que des personnes disposant de ressources limitées puissent participer audébat. Le projet d’Accord de Vancouver a été diffusé sur le site Internet de la villeainsi que dans les huit zones désignées ; il a été traduit en français, en chinois, envietnamien et en espagnol. Les participants au processus d’examen de l’Accordde Vancouver reconnaissent l’existence dans la ville d’intérêts conflictuels et lanécessité d’appliquer des principes de justice sociale dans le processus de prisede décisions. Il leur a été dit que les programmes immobiliers et les indicateursde la santé collective, de la sécurité et de l’habitabilité seront contrôlés une foispar an par le biais du rapport de suivi du QECV et que tous les deux ans on rendracompte au Conseil de la composition de l’habitat. Au bout de trois ans, on procé-dera à un examen de tous les aspects du bien-être collectif, notamment enmatière de logement, qui comprendra des données publiques et les résultatscommuniqués au Conseil dans les rapports.

A Toronto, le succès des politiques ciblées sur des quartiers particuliers a étéégalement fortement influencé par les niveaux d’intérêt et de participation de lacollectivité. Grâce à son histoire riche et diverse et à sa tradition d’activismecommunautaire, Toronto est perçue comme une « ville de quartiers » (OCDE, 1998).Toronto a, depuis de nombreuses années, une politique en matière d’utilisationdes sols et de logement qui a favorisé le maintien de quartiers à revenus mixtes. Enconséquence, les zones composées uniquement de logements sociaux ou defamilles à faible revenu y sont moins nombreuses. Cela signifie que les disparités ysont souvent plus difficiles à identifier d’un point de vue statistique que dans lesautres villes, avec seulement un petit nombre de zones clairement reconnaissables.Du fait de cette politique en matière de logement et dans le domaine fiscal,Toronto a réussi à maintenir au sein de la ville un degré relativement élevé de

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mixité sociale. La ségrégation y est moins un problème que dans d’autres villes etles processus d’embourgeoisement n’affectent qu’un petit nombre de zones encentre-ville. Mais, à présent, le déclin des banlieues extérieures de Toronto (àsavoir, des anciennes municipalités de Etobicoke, North York et Scarborough)devient préoccupant. Ces banlieues font désormais partie de la nouvelle Ville deToronto issue du regroupement, mais elles ne possèdent ni les attributs particuliersdu centre-ville ni les avantages des (905) banlieues plus récentes en termes d’amé-lioration des transports et des autres infrastructures. L’étalement de l’emploi arepoussé les occupations manufacturières standardisées et peu payées en dehorsde cette couronne suburbaine plus ancienne. Les faubourgs extérieurs ont étéégalement le foyer de peuplement des nouveaux immigrants.

La dimension sociale de la politique urbaine

Le problème des sans-abri

Dans les villes, la croissance économique s’est accompagnée d’un accroisse-ment de la pauvreté et de l’exclusion sociale. L’augmentation du nombre dessans-abri, en particulier dans les grands centres urbains15, est devenue particuliè-rement préoccupante. Le problème des sans-abri est trop complexe pour êtregéré par les seules municipalités. De nombreuses autorités municipales se sontheurtées à des problèmes financiers considérables, dus en particulier au faitqu’elles n’ont pas reçu un soutien suffisant des autorités provinciales.

A Toronto, qui est le plus grand centre urbain du Canada, la situation estdevenue particulièrement critique à la fin des années 1990 (tableau 6). Confron-tée au nombre de sans-abri le plus élevé du pays, nombre estimé à 26 000 surune période d’une année, la municipalité a créé en 1998 le Groupe de travail surles sans-abri de la ville de Toronto pour conduire une recherche approfondie surle problème. Le Groupe de travail a souligné que pour régler le problème dessans-abri, il faudrait impliquer tous les niveaux d’administration. Pendant ce

Tableau 6. Le problème des sans-abri dans certaines villes métropolitaines du Canada

Estimations communales

Source : DRHC, 2000a.

Nombre de personnes utilisant un abri, par an

Toronto 26 000Montréal 8 253Ottawa 5 291Québec 2 118

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temps, la Fédération canadienne des municipalités (FCM) a diffusé un Énoncé deschoix possibles en vue de l’adoption d’une politique nationale en matière d’habitation danslequel elle déclare que le problème des sans-abri est une catastrophe nationaleet appelle le gouvernement fédéral à prendre des mesures immédiates. Lasituation des sans-abri au Canada a également mobilisé l’attention internationale.En 1998, l’UNICEF et les Nations Unies ont clamé leur inquiétude devant l’aggra-vation du problème dans le pays. Les Nations Unies se sont inquiétées de voirdifférents facteurs, notamment les réductions de l’aide provinciale et territorialeet la pénurie grandissante de logements appropriés et d’un prix abordable,exposer les personnes à un risque accru de pauvreté et de perte de leurlogement, et elles ont incité le Canada à mettre en œuvre une stratégie nationalepour s’attaquer à ces deux problèmes sociaux.

Face à l’aggravation de ce problème social dans les principaux centresurbains du pays, le gouvernement canadien a lancé, en décembre 1999, l’Initiativenationale pour les sans-abri. Cette initiative, d’un coût de 753 millions CAD, estdestinée à encourager les partenariats effectifs et les investissements contribuantà atténuer le problème des sans-abri (tableau 7). La pierre angulaire de cetteinitiative est l’Initiative de partenariats en action communautaire (IPAC), d’un coût de305 millions CAD sur trois ans. Reconnaissant que c’est au niveau des collectivitésque l’on trouvera les meilleures solutions, l’IPAC aide les collectivités à planifieret à mettre en œuvre des stratégies globales au niveau local pour contribuer àréduire le nombre des sans-abri et empêcher les personnes à risque de devenirdes sans-abri. Elle s’attache à soutenir le développement de la capacité descollectivités à planifier, fixer des priorités et administrer des initiatives en vue de

Tableau 7. Affectation des fonds de l’Initiative de partenariats en action communautaire dans les 10 villes les plus touchées par le problème des sans-abri

En millions de CAD

Source : DRHC, 2000a.

2000/01 2001/02 2002/03 Total

Toronto 17.7 17.7 17.6 53.0Montréal 12.8 12.8 12.7 38.3Vancouver 8.4 8.4 8.3 25.1Calgary 5.9 5.9 5.8 17.6Ottawa 5.8 5.8 5.7 17.3Edmonton 5.7 5.7 5.6 17.0Hamilton 4.3 4.3 4.3 12.9Winnipeg 3.6 3.6 3.6 10.8Québec 2.9 2.9 2.9 8.7Halifax 1.9 1.9 1.9 5.7

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s’attaquer au problème local des sans-abri. 80 % de son budget est destiné auxdix villes les plus touchées par le problème (Toronto, Vancouver, Calgary,Edmonton, Winnipeg, Hamilton, Ottawa, Montréal, Québec et Halifax). Les 20 %restants sont distribués à un total de 51 agglomérations plus petites ayant un tauximportant de sans-abri. Ces agglomérations ont été identifiées grâce à unprocessus de collaboration avec les provinces et les territoires. Les autres détailsde la conception et de la mise en œuvre de l’IPAC ont été finalisés via ceprocessus consultatif, conformément à l’Entente-cadre sur l’union sociale16.

Les agglomérations ont le choix entre deux modèles de gestion desprogrammes : « l’entité communautaire » ou « la prise de décision partagée ».Dans le premier modèle, une municipalité ou une ou plusieurs organisation(s)communautaire(s) est (sont) l’organisme responsable de l’élaboration et de lamise en œuvre du plan sans-abri de la collectivité et des décisions d’investisse-ment en consultation avec les représentants de la collectivité. Le gouvernementcanadien transfère les fonds directement à cette entité qui ensuite les gère et lesadministre. Les entités communautaires ne sont pas des agents du gouvernementfédéral : une fois le contrat signé entre l’entité et le gouvernement, le rôle dugouvernement est un rôle de soutien technique et de conseil aux différentsstades du processus. Dans bon nombre de cas, les municipalités assument le rôlede l’entité. Avant 1999, plusieurs gouvernements provinciaux transféraient auxmunicipalités la responsabilité du problème des sans-abri.

Les collectivités sont encouragées, lorsque les circonstances le justifient, àadopter le modèle de l’entité communautaire, car il conduit à un investissementplus grand de la capacité administrative (par exemple, responsabilité, prise desdécisions d’investissement, conception et administration du processus d’appel àpropositions) au sein d’une collectivité. Toutefois, certaines collectivités n’ont pasla capacité d’adopter cette approche et utilisent un « modèle de prise dedécision partagée ». Dans ce cas, la collectivité choisit de travailler en partenariatavec le gouvernement canadien, via un organisme consultatif basé dans la collecti-vité, à l’élaboration et à la mise en œuvre du plan sans-abri de la collectivité.Dans les deux modèles, le gouvernement fédéral apporte 50 % du financement etles collectivités les 50 % restants. Sur la base de ces deux modèles, différentsmodes de mise en œuvre sont apparus à travers le pays pour refléter les réalitéslocales (encadré 18).

Il est sans doute trop tôt pour évaluer l’impact de l’IPAC. Il apparaît toutefoisque, dans l’ensemble, les collectivités réagissent positivement aux opportunitésque leur présente l’IPAC. L’élaboration et la mise en œuvre de plans pour lessans-abri ont permis aux collectivités d’évaluer les besoins et les priorités et des’attaquer, par le biais de partenariats, de programmes gouvernementauxexistants et des actifs d’intérêt collectif, aux besoins de leur population de sans-abri. Ceci a encouragé un processus consultatif et inclusif efficace associant toutes

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Encadré 18. Les différentes approches de mise en œuvre de l’IPAC par les collectivités

A Toronto, la municipalité s’est chargée de l’administration de l’IPAC. Lestrois niveaux d’administration (fédéral, provincial et municipal) se sont associéspour ébaucher les plans de mise sur pied et d’exploitation à Toronto de l’IPACfédérale. Un comité directeur composé de représentants des trois niveauxd’administration aide également à la coordination et à la mise en œuvre del’IPAC. En outre, un groupe de référence a été constitué au sein de la collectivitéde telle sorte que le plan communautaire tienne compte des conseils et desidées de la collectivité. Les participants émanaient de coalitions et de groupesconstitués à l’échelon communautaire dans tout Toronto. Plus de 50 groupes etorganisations ont participé à ce groupe de référence. En 2001, la Ville a discutéavec le gouvernement fédéral et le gouvernement provincial des sites possiblespour la construction de logements abordables.

A Vancouver, un Comité directeur de la grande région de Vancouver pour lessans-abri a été constitué en mars 2000. L’objectif de ce comité est d’encouragerl’implication des collectivités dans le processus d’élaboration d’un plan d’actionrégional en faveur des sans-abri. Il consiste également à fournir des orientationssur les décisions de dépenses de l’IPAC. Il a joué le rôle d’organe de gouvernanceprovisoire pendant la première année d’existence de l’IPAC (début 2001, onn’avait pas encore identifié une entité communautaire). Les membres du Comitédirecteur de la grande région de Vancouver représentent les fournisseurs d’abrisd’urgence, les municipalités, les autorités sanitaires, les Premières nations, lesfournisseurs de logements, les organisations de services collectifs, les presta-taires de services, les groupes de défense, les entreprises/la main-d’œuvre, et legouvernement provincial.

Le Plan communautaire d’Edmonton (Edmonton Community Plan) recom-mande d’allouer les fonds à des projets de construction de logements d’urgence,provisoires et d’accueil. L’éventail des bénéficiaires de ces projets sera large etcomprendra notamment des individus, des familles, des familles nombreusesd’Autochtones et tous ceux qui souffrent de problèmes de dépendance. Le plansera administré par une « entité communautaire » à deux branches : le EdmontonJoint Planning Committee on Housing (EJPCOH), chargé d’établir les priorités etd’encourager la collaboration, et le Edmonton Housing Trust Fund (EHTF), chargéde financer et de surveiller les projets de construction de logements. Cesdeux organisations communautaires ont une large représentation englobant desmembres des trois niveaux d’administration, du secteur privé et des organisa-tions à but non lucratif1.

Halifax a un Comité directeur pour l’action communautaire en faveur dessans-abri (Steering Committee on Community Action on Homelesness), quicomprend des représentants d’agences communautaires ayant des responsabi-lités dans les domaines du logement et des sans-abri2. Le Comité directeurcompte des représentants du gouvernement fédéral, de la province et de la

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Encadré 18. Les différentes approches de mise en œuvre de l’IPAC par les collectivités (suite)

municipalité faisant office d’experts et emploie depuis juin 2000 un coordon-nateur à temps plein. Avec Développement des ressources humaines Canada, leComité est responsable du choix des projets qui bénéficieront d’un financementde l’IPAC. Les projets sélectionnés sont ensuite envoyés directement au coordon-nateur de l’action communautaire en faveur des sans-abri. Le coordonnateur éva-lue les propositions et présente des propositions complètes au Comité directeur.

A Calgary, la question des sans-abri est devenu un problème majeur depuisle début des années 1990 et la collectivité s’est attaquée à la question avant lelancement de l’IPAC. Selon le modèle de la prise de décision partagée, leComité d’action communautaire de la Fondation de Calgary pour les sans-abri(Community Action Committee of the Calgary Homeless Foundation) passe enrevue tout l’éventail des propositions de financement, de fonctionnement et deprogrammation identifiées par la collectivité pour s’attaquer au problème dessans-abri. Le gros des fonds de l’IPAC pour 2000/2001 financera 20 à 25 projets deconstruction et de rénovation d’abris d’urgence, logements provisoires et centresde désintoxication pour les femmes sans-abri, les Autochtones, les jeunes et lesfamilles.

Selon les termes d’un accord de collaboration conclu avec le gouvernementdu Québec sur la mise en œuvre de l’IPAC dans la province, les Régies régionales dela santé et des services sociaux (RRSSS) sont responsables de la coordination del’élaboration des plans communautaires et des projets connexes. Les projetsrecommandés par les différentes RRSSS sont soumis, pour approbation etdétermination du niveau de financement, à un Comité de gestion conjointeCanada-Québec.

1. Le conseil d’administration de l’EJPCOH est composé de représentants : du gouvernementfédéral (1) ; du gouvernement provincial (1) ; de la municipalité (1) ; des entreprises (2) ;de la Edmonton Coalition on Homelessness (4) ; de l’ensemble de la collectivité (2) ; desautorités autochtones (2) ; de la communauté autochtone (2) ; de la Capital HealthAuthority (1) ; du Alberta Mental Health Board (1) ; de la communauté philanthropique (1).L’EHTF est géré par sept administrateurs désignés comme suit : gouvernement del’Alberta (1) ; ville d’Edmonton (1) ; Greater Edmonton Home Builders Association (1) ;Interfaith Committee for Education and Awareness Society (1) ; Edmonton Coalition onHomelessness (3).

2. Par exemple, Phoenix Youth Programs, Metro Non-Profit Housing, Association cana-dienne pour la santé mentale, Halifax branch, North End Community Clinic, Women’sAddiction Committee.

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les parties prenantes dans une planification et une prise de décision collective.Mais, dans certains cas, l’implication continue de la collectivité n’est pas encoreoptimale. De plus, la construction d’une capacité communautaire durable dans undélai de trois ans a constitué, dans certains cas, un défi.

Une dimension importante de l’IPAC est qu’elle reconnaît qu’aucun niveau degouvernement ou secteur particulier (par exemple le secteur à but non lucratif) nepeut s’attaquer seul au problème des sans-abri. L’approche basée sur les commu-nautés permet à un large éventail d’acteurs – notamment les provinces, les terri-toires et les municipalités – de travailler ensemble à la gestion des problèmeslocaux.

Logement

Les partenaires que sont les villes et les collectivités prônent toujours uneaction fédérale et provinciale plus agressive pour répondre au besoin delogements plus abordables. En effet, on a observé une légère diminution del’offre de logements sociaux dans les cinq dernières années17. Le gouvernementfédéral a réduit son aide au logement et les gouvernements provinciaux ontgénéralement laissé cette tâche au secteur privé et/ou aux municipalités. SelonStatistiques Logement Canada (SLC), le parc de logements sociaux constituégrâce aux différents programmes fédéraux ou fédéro-provinciaux s’établissait à664 235 logements en 1995 et 639 300 en 2000. Dans le budget fédéral de 1993, legouvernement déclarait qu’il ne porterait pas son aide au logement social via laSociété canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL) au-delà du niveauactuel d’environ 2 milliards CAD par an et qu’il n’engagerait pas de financementsupplémentaire à long terme pour de nouveau logements sociaux, à l’exceptiondes logements en faveur des autochtones vivant dans les réserves. Le gouverne-ment a cependant maintenu ses engagements en cours au titre des arrangementsexistants pour les logements sociaux. L’épargne obtenue grâce aux opérationsactuelles pourrait être utilisée pour aider les foyers à bas revenus et lesindividus en matière de logement. En 1993-1994, ces dépenses se chiffraient à1 944.9 millions CAD et en 1999-2000 à 1 927.9 millions CAD, soit une baisse demoins de 1 %. Il se construit très peu de logements neufs et la plupart des candi-dats à l’aide sociale n’ont pas forcément un accès privilégié à un logementsocial18. Le gouvernement fédéral a par ailleurs largement aidé à la restauration età la rénovation de logements existants, qu’ils soient en location ou détenus parleurs propriétaires19. Dans l’Ontario, par exemple, 10 % seulement des candidats àl’aide sociale vivent dans des logements sociaux. Cependant, 30 % des personnesvivant dans des logements sociaux dans l’Ontario sont des bénéficiaires de l’aidesociale. L’existence d’un parc de logements d’un prix abordable est une préoccu-pation très répandue.

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Jusqu’en 1993, le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux separtageaient le coût de l’allocation de logement social. Par le biais de cet accord,la SCHL et ses homologues provinciaux pouvaient proposer un large éventail deprogrammes de logements sociaux. Mais, en 1993, le gouvernement fédéral aplafonné la subvention-logement à 2 milliards CAD20 et, depuis lors, il a continuéà réduire son engagement de financement du logement social (OCDE, 1999d).En 1996, le gouvernement fédéral a annoncé que l’administration des 50 %restants de logements sociaux financés sur fonds fédéraux serait transférée auxautorités provinciales et territoriales21. Le gouvernement canadien a continué àsoutenir la construction de logements d’un prix abordable22. Les autorités provin-ciales, en particulier les autorités de l’Ontario, de la Colombie-Britannique et duQuébec, ont également élaboré des initiatives séparées, avant ou après 1993,reposant bien souvent sur des projets d’intérêt collectif et sur une coopérationavec des organisations à but non lucratif. Plus de 640 000 logements sociaux sontactuellement gérés par des agences provinciales et municipales ou par desorganisations à but non lucratif de type coopératives et groupes urbainsautochtones23. Pour le compte du gouvernement fédéral, la SCHL continue à aiderle logement social en subventionnant ces logements sur une base de coûtspartagés avec les agences provinciales et territoriales du logement. L’engagementfinancier du gouvernement fédéral pour le logement aidé se chiffre actuellementà environ 1.9 milliard CAD par an. Parallèlement, les provinces et territoires ont lalatitude de générer de l’épargne, de réinvestir dans le logement social, d’aider àla gestion et/ou à la rénovation du parc existant de logements sociaux ou deconstruire de nouveaux logements sociaux.

En fait, la délégation de cette responsabilité aux provinces s’est faite, danscertains cas, au profit des municipalités. Au début de 1998, par exemple, legouvernement de l’Ontario, qui finance un tiers de tous les logements sociaux auCanada, a délégué aux municipalités la responsabilité de l’administration deslogements sociaux. Cette délégation a été le résultat d’une nouvelle division de laresponsabilité des services locaux entre le gouvernement provincial et les munici-palités de l’Ontario (Bourne, Frisken, Gad et Murdie, OCDE 1999b). La provinceproposait de retirer aux municipalités la charge de la fiscalité dans le domaine dulogement et de l’éducation. En échange, les municipalités devaient reprendreune part importante des services locaux, notamment du logement social, dont laprovince assumait entre 50 et 100 % du coût total. Les raisons invoquées pour cetransfert étaient une rationalisation des procédures administratives et uneamélioration de l’efficacité du service. Depuis 2002, dans l’Ontario, le logementsocial est désormais une responsabilité strictement municipale. Ce transfert auxmunicipalités du coût des services sociaux a impliqué des coûts relatifs plusélevés pour la Ville de Toronto, qui est le principal fournisseur de logementssociaux. Avec plus de 95 000 logements dans la ville (notamment via Toronto

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Housing Company et Metro Toronto Housing Authority qui ont été regroupées ausein de Community Housing Corporation, et des coopératives privées delogements à but non lucratif), la Ville de Toronto verse approximativement230 millions CAD de subventions annuelles pour financer le coût de près destrois-quarts de toutes les collectivités de logements sociaux24. Les responsablesde la Ville s’inquiètent de l’impact du coût du logement social pour les finances etla viabilité sociale de Toronto. Selon Toronto Social Housing Connections quiregroupe toutes les listes d’attente, plus de 54 000 foyers attendent l’attributiond’un logement locatif subventionné. Pour un petit logement, le délai d’attentevarie de moins de 6 mois (pour les seniors) à 4 ans (pour les adultes, quel quesoit leur âge). Pour les logements plus grands, le délai peut être en moyennesupérieur à 5 ans.

Le problème du logement abordable touche non seulement les grandesvilles comme Toronto, mais également un grand nombre de villes canadiennes detaille moyenne25. Entre 1991 et 1996, les besoins en logements ont augmenté de40 % et touché plus de 1.7 million de foyers canadiens (un sur cinq). De plus, unménage sur cinq a consacré à son logement plus de 50 % de ses revenus. Lemanque de financement approprié en provenance du gouvernement fédéral/provincial conjugué aux augmentations de loyers et à une diminution du parc delogements locatifs (du fait des démolitions et de la conversion en régime decopropriété) a entraîné une pénurie grandissante de logements abordables. Enoctobre 1999, dans onze des dix-huit grands centres urbains du Canada, lepourcentage d’appartements inoccupés était inférieur à 3 %, ce qui est le niveaujugé nécessaire pour qu’un marché locatif soit concurrentiel. De plus, entre 1989et 1999, les loyers ont augmenté d’au moins 20 % dans la plupart des grandesrégions métropolitaines canadiennes alors que le revenu réel des ménages n’aaugmenté que de 2.7 % sur la même période26. Dans l’ensemble, le manqued’esprit d’initiative du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux alégué aux autorités municipales des coûts économiques et sociaux explosifs.

Le gouvernement fédéral a tenté de remédier à cette situation de crise dansson budget fédéral de l’année 2000. Il a annoncé qu’il consacrerait 2 milliards CADà la construction d’infrastructures municipales dans le cadre d’un nouveauprogramme national-municipal sur six ans (National Municipal InfrastructureProgram – NMIP). Le logement a été inscrit parmi les postes éligibles à cenouveau programme d’infrastructures et les trois niveaux d’administrationdevraient participer au programme sur une base égalitaire. De plus, en 2000, legouvernement fédéral a annoncé une baisse de la taxe sur les produits et services(TPS) applicable à la construction de logements locatifs. L’abattement est de 36 %,puis il diminue progressivement à compter d’un prix unitaire de 350 000 CAD,pour disparaître à compter de 450 000 CAD. Cet abattement est exactement

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identique à celui accordé pour la construction de logements neufs en pleinepropriété. Par ailleurs, la location résidentielle est également exonérée de la TPS ;le coût de cette mesure fiscale est estimé à 1 235 milliards CAD en 2001. Dansle budget 2001, le gouvernement fédéral a provisionné 680 millions CAD sur cinqans au titre de la construction de logements locatifs plus abordables. Ces fondsseront complétés par les provinces et les territoires (à concurrence d’un montanttotal de 1 360 millions CAD) et affectés principalement à la construction d’unitéslocatives modestes27.

Depuis le début de 1992, il est possible de devenir propriétaire de son loge-ment avec un apport personnel très faible de 5 % grâce à l’assurance hypothécairede la SCHL. Vingt pour cent des Canadiens ayant acheté un logement dans les neufdernières années ont eu recours à ce programme de financement à hauteur de 95 %.En outre, grâce au Régime d’accession à la propriété mis en place par le gouver-nement fédéral, les titulaires de régimes enregistrés d’épargne-retraite (REER)peuvent utiliser le montant de ces régimes comme apport pour l’acquisition de leurrésidence principale. Entre son lancement en 1992 et la fin de l’année 2000, leRégime a aidé plus d’un million de personnes dans tout le pays à devenir pro-priétaires de leur logement, en canalisant vers le marché du logement 10.4 milliardsCAD provenant des REER. Au total, ces deux initiatives fédérales ont eu un impactimportant en termes d’accès à la propriété d’un logement abordable.

La FCM a réagi positivement à l’annonce du projet NMIP dans le cadre dubudget 2000, mais elle a souligné que ce n’était qu’une première étape. Dans lesystème actuel, le gouvernement fédéral fournit des subventions en capitalprincipalement destinées au logement locatif neuf dans la limite de 25 000 CAD,dans la mesure où la province ou le territoire apporte une contribution decontrepartie. Mais, selon la FCM, cette aide ne fournira un logement qu’auxménages qui peuvent déjà s’en offrir un. Elle n’aidera pas le million de famillesvivant en état de pauvreté parce que les loyers du marché sont encore tropélevés pour elles. Au lieu du système actuel de subvention, la FCM prône uneapproche globale impliquant tous les niveaux d’administration, les constructeurs,promoteurs, prêteurs et les organisations de logement à but non lucratif, demanière à répondre aux besoins immédiats et à créer les bases d’une solutiondurable sur le long terme. En octobre 2000, la FCM a proposé une « Stratégienationale pour le logement abordable » en trois volets pour résoudre la crise dulogement abordable au Canada. L’objectif initial de cette stratégie était derépondre aux besoins immédiats via un programme temporaire et flexible desubventions d’équipement de 1 milliard CAD par an pour la construction ou larestauration annuelle de 30 000 logements abordables. Pour une solution à longterme, la FCM appelle à des initiatives provinciales/territoriales de locationsubventionnée qui permettraient d’aider 40 000 ménages à faible revenu de plus

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par an pendant dix ans. La FCM propose également des ajustements fiscaux etréglementaires afin d’aider le secteur privé et le secteur à but non lucratif à offrirdes logements abordables. L’objectif global de la stratégie nationale de logementde la FCM est de réduire de moitié le nombre des sans-abri et la pénurie delogements abordables dans les dix prochaines années.

Immigration

Selon la section 95 de la loi constitutionnelle, l’immigration est un domaine quirelève de la juridiction partagée du gouvernement fédéral et provincial. Si leQuébec est la seule province à avoir une législation en matière d’immigration,toutes les provinces sont impliquées dans les questions d’immigration via l’offrede nombreux programmes d’aide à l’intégration des nouveaux venus dans lesdomaines de l’éducation, de la santé, de l’assistance juridique civile, de l’aidesociale et du logement. Les provinces voient également dans l’immigration unoutil important pour leurs stratégies de développement démographique, écono-mique et industriel, et continuent de chercher à avoir plus d’influence sur cephénomène dans le cadre de leurs attributions. Des accords ont été signés entreles deux plus hauts niveaux de l’administration pour faciliter la coordination et lamise en œuvre des programmes et des politiques de l’immigration28. Bien quequatre provinces seulement (Québec, Colombie-Britannique, Manitoba etSaskatchewan) aient signé des accords globaux sur l’immigration avec le ministrede la Citoyenneté et de l’Immigration du Canada (CIC), d’autres accords sont envoie de l’être ou sont déjà en place sur des questions spécifiques telles que lesaccords de candidats d’une province (« provincial nominee ») avec toutes lesautres juridictions excepté l’Ontario29, les Territoires du Nord et Nunavut. Signéen 1991, l’Accord Canada-Québec est à ce jour l’accord le plus complet. Il autorise leQuébec à choisir de manière indépendante les immigrants et réfugiés destinés àla province et à offrir ses propres services d’accueil/d’intégration aux résidentspermanents. Le Manitoba et la Colombie-Britannique ont également assumé laresponsabilité de la conception et de l’offre de programmes de peuplementconformément aux objectifs nationaux et, à ce titre, ils ont été remboursés par legouvernement fédéral qui administre la programmation du peuplement danstoutes les autres juridictions. En vertu des accords « Provincial Nominee », lesprovinces choisissent chaque année un certain nombre d’immigrants ayantdes compétences professionnelles spécifiques dont la province a besoin.En 2000-2001, les dépenses totales de fonctionnement de CIC se sont chiffrées à903.6 millions CAD, dont 366.4 millions de subventions et contributions. Cessubventions et contributions représentent, pour une large part, le financementdes programmes de peuplement et d’intégration. Dans le même temps, leministère a généré 506 millions CAD de recettes.

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Comme les municipalités sont responsables vis-à-vis des provinces, ce quisignifie que tout contact émanant du gouvernement fédéral doit passer par lecanal des ministères provinciaux appropriés, il n’existe pas de mécanismesofficiels pour impliquer les municipalités dans la planification de l’immigration.Toutefois, les accords fédéro-provinciaux ne traitent qu’une partie du problèmede l’immigration. Les niveaux supérieurs de gouvernement pourraient être encharge de l’admission des immigrants dans le pays, mais c’est aux municipalitésqu’il incombe de les recevoir et d’assurer leur bien-être économique et social.L’immigration est essentiellement un phénomène urbain : selon le recensement,85 % de tous les immigrants vivent dans les 25 régions métropolitaines derecensement (RMR) du Canada et près des trois quarts sont établis à Toronto,Vancouver et Montréal. Les programmes et les services locaux jouent donc un rôlemajeur dans le succès de la politique nationale d’immigration du Canada. Leproblème vient de ce que les municipalités sont confrontées à des difficultésgrandissantes dans la gestion de ces programmes d’immigration. La réduction despaiements effectués au titre des transferts fédéraux et la délégation aux municipa-lités de certains pouvoirs des provinces forcent les autorités locales à assumerune responsabilité (notamment une responsabilité financière) accrue en matièrede services sociaux, notamment dans les domaines de l’immigration et desréfugiés. Autrement dit, la capacité financière des villes canadiennes est trèssollicitée pour répondre à une demande accrue de services. Parallèlement, touteréduction de l’offre de services publics a sur les immigrants un impact négatifdisproportionné. A cet égard, l’une des principales difficultés pour les villes estune tendance grandissante au développement de ghettos. Dans ces ghettos, ontrouve une forte concentration d’immigrants nouvellement arrivés qui ont desproblèmes de chômage ou des revenus sensiblement inférieurs à ceux de lapopulation canadienne de souche. Même si la situation très difficile des villesaméricaines est aux yeux des métropoles canadiennes une perspective lointaine,la ségrégation économique et sociale risque d’affecter in fine la vie collective del’ensemble de la cité. Les autorités publiques (gouvernements et municipalités)sont également préoccupées par la gestion de la diversité culturelle, concept forgé pourpromouvoir des relations harmonieuses entre des groupes d’origine nationale ouethnique différente (Germain, 2000).

Les autorités municipales ont demandé à faire entendre davantage leur voixen matière de planification de l’immigration. Lors de son congrès annuel demai 2001, la Fédération canadienne des municipalités (FCM) a appelé à unecoopération plus étroite des trois niveaux d’administration pour l’établissementet la réalisation d’objectifs communs concernant les programmes et les politiquesde l’immigration/des réfugiés. Le rapport déclare sans détours que « les gouver-nements municipaux devraient être à la table avec les gouvernements fédéral etprovinciaux lorsque des décisions sont prises au sujet des politiques et des

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programmes sur l’immigration et les réfugiés qui entraîneront des dépensesimportantes pour les gouvernements municipaux »30. Jusqu’ici, les demandes desmunicipalités n’ont pas été pleinement prises en compte. Les dernièresdirectives de CIC sur la politique d’immigration et de protection des réfugiésproposent de régulariser et d’élargir les consultations avec les gouvernementsprovinciaux et de continuer à ne faire participer les municipalités qu’aux consul-tations de toutes les parties prenantes et « lorsque cela sera approprié »31.L’immigration est d’une importance critique pour la croissance économiquefuture. En effet, à l’instar de nombreux autres pays développés dans lesquels lanatalité ne suffit pas au remplacement de la population, le Canada va êtreconfronté à une pénurie de main-d’œuvre du fait du vieillissement de sapopulation. Il est donc important, à tous les niveaux de gouvernement, d’attirerdes entrepreneurs et des travailleurs qualifiés, de faciliter leur établissementdans le pays et leur formation pour les intégrer rapidement dans l’économie et lapopulation active.

Les populations autochtones vivant en milieu urbain

Au Canada, de nombreuses populations autochtones ne vivent pas dans desréserves ou dans le Nord mais dans les grands centres urbains ou dans les petitesvilles, de l’Ouest en particulier. Selon les données du recensement de 1996, lesAutochtones vivant en milieu urbain constituent environ 60 % de la populationautochtone totale. Ces Autochtones sont souvent coupés de leur communautéd’origine dès lors qu’ils partent pour la ville. Ils ont des difficultés à trouver unemploi et sont confrontés au manque de possibilités en matière de logement. Lesproblèmes persistants d’aliénation culturelle les conduisent à la délinquance, à latoxicomanie et à la pauvreté, ce qui se traduit bien souvent par un sentiment decrise. Bien que les Autochtones vivant en milieu urbain aient besoin d’un soutienculturel mais aussi économique pour pouvoir affronter ces problèmes, lesprogrammes d’aide spécifique en leur faveur sont moins nombreux. Il incombesouvent aux services sociaux locaux et aux centres d’amitié autochtones decombler le manque32. Ces centres contribuent à l’amélioration de la qualité de viedes autochtones, en particulier dans les domaines du logement, de l’éducation,de l’emploi, des loisirs, de la valorisation des ressources humaines et du maintiende la culture. Le 1er avril 1996, la responsabilité de la gestion et de l’adminis-tration du Programme des centres d’amitié autochtones a été transférée duPatrimoine canadien à une organisation autochtone nationale : l’Associationnationale des centres d’amitié (ANCA).

Malgré ces initiatives, il existe apparemment un vide politique pour les Autoch-tones vivant en milieu urbain. La focalisation sur les communautés du Nord ou surcelles vivant dans les réserves a conduit à exclure des discussions sur l’autonomie

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gouvernementale une frange importante de la population autochtone. Les exem-ples d’autonomie gouvernementale en milieu urbain sont encore rares. Saskatoonest l’une des rares villes à avoir des réserves sur son territoire et cette présencepose des problèmes juridiques uniques. Toutefois, les programmes et services enfaveur des Autochtones résidant en milieu urbain sont actuellement en traind’évoluer. La politique fédérale en faveur des Autochtones a commencé depuis peuà reconnaître les besoins et les problèmes particuliers de ces communautés. LeGuide des initiatives fédérales à l’intention des Autochtones vivant en milieu urbain33 présente lesgrandes lignes de la politique canadienne en faveur des Autochtones vivant dansles villes. Il comprend des programmes ayant trait au développement économique,à l’éducation, à la formation et à l’emploi, à la santé et au logement. Toutefois, lesinitiatives spécifiquement conçues pour les Autochtones vivant dans les villes sontpeu nombreuses. La plus significative est l’Initiative pour l’emploi des Autochtonesvivant en milieu urbain, qui vise à créer des emplois durables à long terme pour lesindividus et les groupes d’Autochtones vivant en dehors des réserves, dans deszones de chômage élevé. Le Programme de Logement non lucratif pour les Natifsurbains (Urban Native Non-Profit Housing Program) aide les ménages autochtonesvivant en dehors des réserves et dont les revenus sont inférieurs à un niveauspécifique à trouver un logement locatif adapté et d’un coût modéré.

La plupart des initiatives du gouvernement fédéral en faveur des Autoch-tones vivant en milieu urbain sont conçues en collaboration avec les provinces/lesterritoires et les autorités autochtones. Elles ne reconnaissent pas les autoritésmunicipales comme partenaires dans les pourparlers avec les Autochtones, enparticulier pour ce qui concerne l’offre de services aux citoyens autochtones. Lesmunicipalités demandent à être consultées plus régulièrement lors des discus-sions entre le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et territo-riaux et les autorités autochtones sur des questions comme le développementéconomique, le partage des ressources, l’offre de services, le logement et l’auto-nomie gouvernementale34. Elles veulent également prendre part aux négociationsavec les autres niveaux d’administration et les autorités autochtones sur lesformes appropriées d’autonomie gouvernementale autochtone urbaine. En dépitde ces obstacles, les municipalités et les autorités autochtones développent leurspropres relations pragmatiques. Le Centre pour les relations entre les municipa-lités et les peuples autochtones (CRMA) en est un bon exemple. Ce centre permetaux municipalités et aux communautés autochtones d’améliorer leurs relations enpartageant les meilleures pratiques et en encourageant les interactions positives.Ouvert officiellement en 1998, le CRMA est un lieu de communication qui fournitinformations et conseils sur les problèmes des Autochtones au niveau municipal,notamment sur les meilleures pratiques dans les ententes d’offre de services. Lesdeux parties ont reconnu la nécessité d’élargir le mandat du CRMA à un contexteplus global qui tient compte des enjeux sociaux et urbains.

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Améliorer la compétitivité économique des villes

Attirer l’investissement

Les politiques visant à attirer l’investissement étranger dans les régionsmétropolitaines ne doivent pas être envisagées indépendamment des politiquesen faveur du développement local. Attirer l’investissement étranger suppose nonseulement une action de marketing en faveur des actifs locaux existants, maisaussi la construction de ces actifs. Les investisseurs étrangers déclarent, parexemple, que des facteurs comme la qualité de la base de compétences locale,les infrastructures de communication et les équipements technologiques sontdéterminants pour leur productivité dans une région et influent sur leur disposi-tion à s’implanter ou à réinvestir dans cette région. Les autorités infranationalesont un rôle clé à jouer dans le développement de ces actifs, en particulier à l’inté-rieur des spécialisations des principales grappes d’entreprises clés. En outre, despolitiques de développement local sont nécessaires pour maximiser les effetsd’entraînement et de démultiplication de l’investissement étranger dans unerégion. Les politiques locales peuvent jouer un rôle dans la construction de lienslocaux et d’activités dérivées, par exemple en encourageant le recours aux four-nisseurs locaux et la collaboration avec les institutions locales comme les collègeset les instituts de technologie. La surveillance et la fidélisation doivent être desdomaines d’action importants pour les agences de développement local toutcomme le fait de relier le développement exogène au développement endogèneen intégrant les investisseurs dans les réseaux locaux. En particulier, il est impor-tant pour les agences locales d’intervenir à un stade précoce pour l’élaborationd’une stratégie de réponse aux fermetures et licenciements collectifs.

Les autorités locales des grandes agglomérations prennent un nombrecroissant d’initiatives pour attirer l’investissement national et international. Lesautorités fédérales et provinciales recherchent activement l’investissement inter-national mais, en règle générale, elles ne ciblent pas leur action sur des régionsmétropolitaines spécifiques lorsqu’elles visent le développement économique.Les provinces, par exemple, faciliteront les conditions d’activité dans une zonespécifique si une industrie désire s’y implanter35 mais, globalement, elles conti-nuent d’hésiter à autoriser les municipalités à se faire concurrence pour uneactivité économique. En conséquence, certaines zones municipales et métro-politaines ont établi une action conjointe de marketing international avec lesoutien financier de leurs provinces et du gouvernement fédéral. MontréalInternational et la Greater Toronto Marketing Alliance (GTMA) en sont desexemples. Ces deux agences ont été créées pour tenter de transcender lesfrontières municipales qui sont jugées entraver le développement économiquedes régions de Toronto et de Montréal dans leur ensemble.

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Montréal International a été créée à la fin de l’année 1996 ; son budget annuelpour 2001 était de 9.3 millions CAD (auxquels s’ajoutent 1.9 million au titre desprojets spéciaux) et son effectif était de 47 personnes. Elle est financée et exploitéedans le cadre d’un partenariat entre la ville (36 %), le gouvernement fédéral (23 %),le gouvernement provincial (23 %) et le secteur privé (16 %). Son objectif estdouble : il est de promouvoir l’image de la région de Montréal à l’étranger auprèsdes entreprises internationales et de faciliter leur implantation dans la région.L’agence est née principalement d’une collaboration entre les chambres decommerce et les autorités locales. En 2000, quatre accords de partenariat impor-tants ont été signés avec des entités publiques : i) avec la Communauté urbaine deMontréal (CUM) pour le transfert à Montréal International de tous les moyens etmandats de son Office d’expansion économique ; ii) avec Investissement Québecpour la mise en commun des efforts et le partage des responsabilités liées au tra-vail avec les filiales locales de sociétés étrangères mais aussi pour la promotion dela région et pour attirer les investisseurs étrangers ; iii) avec Laval Technopole pourle transfert à Montréal International de tous ses moyens et mandats afin d’attirer lesinvestisseurs étrangers ; enfin, et ce n’est pas le moins important, un accord a étésigné ; iv) avec la zone franche de Montréal à Mirabel pour confier à Montréal Inter-national la responsabilité d’attirer les prospects internationaux dans la zone franchede Montréal. En 2000, Montréal International a été impliquée dans quelque77 projets d’investissement étranger, a apporté son concours à des investisseursdans plus de 350 projets et a également contribué à l’établissement de six nou-velles organisations internationales. A présent, Montréal International a l’intentionde participer activement au processus du nouveau système de gouvernancerégionale dans les domaines où elle peut apporter son expertise.

Pour tenter de réduire les coûts et la duplication d’efforts, les 27 offices muni-cipaux du développement économique de la région de Toronto ont cautionné uneagence unique de marketing pour l’ensemble de la région qui compte 4.6 millionsde personnes. The Greater Toronto Marketing Alliance a démarré ses activités en 1997et elle est devenue pleinement opérationnelle en 1999, avec un financementinitial de 1 million CAD apporté par les autorités provinciales et municipales (ycompris la Ville de Toronto) et le secteur privé. Cette alliance est un partenariatpublic-privé entre les 29 municipalités et régions de GTA36, ainsi qu’avec legouvernement fédéral et provincial, d’autres organisations à but non lucratif et unlarge éventail de partenaires du secteur privé. L’objectif est d’offrir un point decontact unique pour les investisseurs internationaux potentiels et pour lesdemandes de renseignements commerciaux dans la GTA. Entre autres activités,elle a entrepris des missions commerciales à l’étranger, principalement auxÉtats-Unis. Elle vise à avoir une approche moins fragmentée du marketing inter-national dans les domaines du tourisme et de l’investissement. En 1999-2000, laGTMA a aidé 18 entreprises à mener à bien des opérations dans la GTA, ce qui aentraîné dans un premier temps la création de plus de 1 000 emplois.

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Stratégie de développement économique local : l’exemple de Toronto

L’effet de la restructuration économique mondiale sur les économies localeset la prise de conscience grandissante de la concurrence dans un monde de plusen plus intégré ont encouragé les responsables locaux à chercher à élaborer leurspropres stratégies, au lieu de se borner à attendre des réponses nationales. Legouvernement fédéral aide le développement économique en milieu urbain dediverses façons, mais il y a un manque de coordination entre les activités fédé-rales, provinciales et municipales. On réalise de plus en plus qu’une intégrationdes stratégies, des politiques et des programmes permet une utilisation plusefficace de ressources limitées. Les gouvernements provinciaux sont très présentsdans les grandes régions métropolitaines, mais principalement en qualité deprincipal employeur (ce n’est pas le cas à Toronto, qui a une base économiqueplus diversifiée). En conséquence, certaines villes élaborent, en partenariat avecun large éventail d’acteurs, des plans et des visions stratégiques pour leursrégions urbaines, dans l’objectif d’accroître leur potentiel de développement etd’améliorer leur image de lieu de vie et de travail agréable. A titre d’exemple,lorsque la fusion des municipalités de Toronto a été opérée le 1er janvier 1998, laville a lancé un plan économique stratégique sur plusieurs années37. La compo-sante « élaboration de politiques » du programme a conduit à l’adoption de laToronto Economic Development Strategy (Stratégie de Développement économique deToronto), qui identifie cinq cibles principales (les hommes, le lieu, la prospérité,le positionnement et le partenariat), huit orientations stratégiques et vingt-cinqdomaines d’action (encadré 19).

Suite à l’adoption de cette stratégie de développement économique,plusieurs mesures ont été prises. A titre d’exemple, la Ville a produit, enpartenariat avec le gouvernement fédéral, un CD-ROM intitulé Toronto BusinessDirectory 2000 (TBD2000), qui donne une liste de contacts et d’informations sur85 000 établissements commerciaux implantés dans la ville38. Considéré comme lerépertoire des entreprises le plus complet existant à ce jour en Amérique duNord, le TBD 2000 est largement utilisé par le personnel de terrain du développe-ment économique, en tant qu’outil de contact interentreprises, par les groupesd’intérêt local, les organisations caritatives, les directions d’écoles et les étudiantsà la recherche d’un emploi ; enfin, il est utilisé par les fonctionnaires et les élus àtous les niveaux d’administration pour l’analyse des politiques et les programmesde vulgarisation. Entre-temps, la ville a obtenu un financement du gouvernementfédéral pour concevoir un Labour Force Readiness Plan (Préparation d’un plan de lamain-d’œuvre) pour la période 2001-2010, en partenariat avec le monde desaffaires, les représentants des travailleurs, les éducateurs et tous les niveauxd’administration. Ce Plan fera un tour d’horizon des problèmes du marché dutravail dans la ville-région et fournira des plans d’action détaillés pour troisgrappes industrielles : la construction, les technologies de l’information/les

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Encadré 19. La stratégie de développement économiquede Toronto

Le principal objectif de cette stratégie est d’améliorer la viabilité et la qualitéde vie de la ville par une croissance économique créatrice d’emplois de hautniveau, de richesse et d’investissements et de contribuer à la bonne santé fiscalede la ville sur le long terme. Huit orientations stratégiques ont été identifiées :

• Repenser la notion de compétitivité et reconsidérer le rôle nouveau deToronto sur le marché mondial, c’est-à-dire actualiser les méthodesanciennes de stimulation de la croissance économique et réinvestir dans laville pour lui assurer une croissance économique durable.

• Reconnaître les hommes comme la cible principale de la croissance écono-mique ou, plus précisément, proposer des actions allant de l’améliorationdes compétences dans les grappes industrielles où des déficits sontévidents à l’adoption de mesures visant à faire de Toronto un lieu de vieattractif pour les travailleurs mobiles du savoir et pour leurs familles.

• Créer de la valeur ajoutée pour les produits et améliorer l’efficacité desprocessus de production grâce à l’utilisation de techniques de conceptionévoluées et des nouvelles technologies, dans le secteur manufacturiercomme dans les services. Il convient également de souligner la grandediversité du talent créatif et de l’expression culturelle à l’intérieur de lacommunauté artistique et culturelle de Toronto.

• Continuer à améliorer la qualité de l’environnement (naturel et créé parl’homme) de Toronto en investissant pour maintenir la ville sur un piedd’égalité avec d’autres villes, notamment investir dans les infrastructuresphysiques et sociales importantes de la ville, ce qui est encore de sonressort. Ces infrastructures sont considérées comme des actifs stratégiquesdont l’impact peut être démultiplié pour soutenir la croissance écono-mique et donner à Toronto un avantage concurrentiel par rapport à d’autresentités.

• Assurer la viabilité budgétaire de Toronto en stimulant l’expansion indus-trielle et commerciale, en appelant les niveaux de gouvernement supé-rieurs à coopérer pour assurer un financement complémentaire stable,autoriser les nouveaux outils et les nouvelles sources de revenus etdévelopper les programmes de financement à long terme.

• Soutenir un cycle vital de croissance et de prospérité économique via desgrappes d’entreprises concurrentielles tournées vers l’exportation et uneéconomie locale forte.

• Promouvoir activement Toronto, au niveau local comme au niveau mondial,en tant que centre vital d’innovation relié au monde entier en associant lacréativité, l’excellence et les opportunités d’investissement à un effortconcerté de développement du tourisme de loisir.

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télécommunications et le tourisme/l’hébergement. Ce plan, le premier du genre,traite de l’une des conditions préalables de la croissance économique identifiéesau début du programme de développement économique de la ville et compor-tera une étude des meilleures pratiques internationales. De plus, il pilote uneapproche novatrice pour l’analyse de l’offre et de la demande de main-d’œuvrequi peut être appliquée à d’autres entités et grappes industrielles. Plus spéci-fiquement, considérant que les décisions d’expansion/de contraction de l’activitésont prises sur la base de critères locaux/régionaux, le niveau d’analyse utilisépour les prévisions de main-d’œuvre est plus fin que le niveau provincial. Confor-mément à l’approche des grappes industrielles, le personnel fédéral, provincial etmunicipal élabore en collaboration avec une équipe de consultants, notammentavec l’université de Toronto, une méthodologie pour la préparation de prévisionsdu marché régional du travail reposant sur un niveau d’analyse statistiqueplus fin.

A l’issue des trois premières années de la stratégie quinquennale dedéveloppement économique de Toronto, il apparaît que le programme a béné-ficié de la participation active des responsables des entreprises, des travailleurs,du milieu universitaire et des communautés39. Toutes les composantes du pro-gramme ont été conçues pour pouvoir être répliquées, de manière à permettre unsuivi continu des résultats. La même approche est aujourd’hui utilisée dans uncertain nombre d’autres entités. La Ville d’Ottawa, par exemple, a commandité

Encadré 19. La stratégie de développement économiquede Toronto (suite)

• Mobiliser les ressources collectives par le biais de partenariats, en parti-culier par la constitution d’un « Premier Conseil de Toronto » présidé par lemaire et composé de directeurs-généraux et de représentants d’entre-prises, de syndicats, d’universités, de cercles culturels et d’organismes àbut non lucratif de Toronto. Ce Conseil pilotera le suivi de la mise enœuvre de la stratégie de développement économique, parlera d’une seulevoix lorsqu’il s’agira de défendre et de représenter les intérêts de la villedevant les niveaux de gouvernement supérieurs, les investisseurs poten-tiels, les organisations internationales et les agences multinationales, sur-veillera et fera connaître les succès de la vil le dans le domaineéconomique en se fondant sur des repères établis.

Source : Economic Research and Business Information Unit, Office d’expansion économiquede la ville de Toronto, Canada.

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une analyse similaire des grappes, elle a effectué un vaste travail de vulgarisation/de consultation en reprenant les mêmes critères que Toronto et a fait appel pource travail au même cabinet de consultants. La Ville d’Edmonton a, elle aussi,adopté une approche du développement économique par grappes et les villesde Winnipeg, Manitoba et Victoria, en Colombie-Britannique, ont l’intention d’enfaire autant. En outre, la Province de l’Ontario utilise à présent une approche pargrappes analogue pour l’analyse des performances économiques dans un certainnombre de régions urbaines de la province.

Enfin, cette perspective de long terme et cette approche consultative ont euun impact important sur la collectivité en créant, parmi tous les niveauxd’administration et les municipalités auparavant concurrentes, un alignement desintentions stratégiques, en forgeant des partenariats diversifiés avec les entre-prises, les travailleurs, les éducateurs et le gouvernement, et en développant denouveaux produits et de nouvelles approches qui ont amélioré les services à laclientèle et sont devenus des modèles pour d’autres entités. En développant despartenariats centrés sur une vision commune, les responsables du développe-ment économique de la ville ont fait passer l’investissement municipal de moinsde 100 000 CAD sur 3 ans à près de 1 million CAD, et ont considérablement faitavancer les intérêts de Toronto. Les deux dernières années du programme initialseront consacrées à l’élaboration d’un programme urbain national intégré, auperfectionnement des outils d’évaluation comparative et d’analyse et à la formali-sation de projets pilotes, comme le Labour Force Development Plan (Plan dedéveloppement de la main-d’œuvre), en initiatives permanentes. Les respon-sables du développement économique de Toronto présenteront également ledétail du programme de développement économique stratégique pour uneéconomie du savoir à d’autres entités, au Canada comme à l’étranger.

L’exemple de Toronto est particulièrement intéressant en ce sens que la villea réussi à réunir autour d’une vision commune de son développement écono-mique un consensus des responsables des entreprises, des travailleurs et descommunautés. En outre, la stratégie de développement économique n’est pas unprogramme indépendant mais un programme fermement intégré au plan straté-gique global de la ville, notamment aux plans environnementaux, culturels etofficiels et à la stratégie de développement social. Tous ont été élaborés sous latutelle du Corporate Strategic Plan (Plan stratégique pour les entreprises) duconseil municipal. De plus, les municipalités des banlieues de Toronto qui, dansle passé, se sont souvent lancées dans une vive concurrence économique avec lagrande ville et entre elles, reconnaissent désormais l’importance d’un centre-villefort et prônent une politique d’étroite coopération. Cette reconnaissance estvenue après que le Plan ait admis :

• que la ville et les 905 municipalités qui l’entourent constituent une seule etmême région économique ;

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• que Toronto a la masse critique requise, en termes de population etd’activité, pour avoir des services financiers compétitifs au niveau inter-national, une recherche-développement de pointe et des programmesd’enseignement et de formation de grande qualité ; et

• que les régions qui l’entourent disposent des terrains nécessaires àl’accueil d’installations de production et de distribution à grande échelle.

Repenser la politique urbaine au niveau fédéral

Le tour d’horizon des mesures politiques présentées ici n’est en aucunefaçon exhaustif. Il montre que le développement physique, social et économiquedes villes est le résultat d’initiatives prises au niveau municipal, sectoriel, fédéralet provincial. Toutefois, cette approche distinctive conduit généralement à undéfaut d’élaboration d’une politique urbaine intégrée, même si certaines munici-palités, comme Toronto, ont réussi à adopter une stratégie multisectorielle. Laforte influence des villes sur l’économie nationale du Canada requiert la partici-pation de tous les niveaux d’administration au programme d’action urbain. Toutceci suggère un renouveau du rôle du gouvernement fédéral dans le domaine dela politique urbaine. Le meilleur moyen d’y parvenir serait de développer desrelations plus fortes entre le gouvernement fédéral et les autorités municipalesdans les grands centres urbains pour qu’ils élaborent et mettent en œuvreconjointement les politiques et les programmes.

La justification de l’implication du gouvernement fédéral dans les questions urbaines

Depuis la fin des années 1970, la politique urbaine a été clairement absentede l’agenda politique du gouvernement fédéral. Avant cette date, le gouver-nement fédéral était activement impliqué dans les questions urbaines, bienqu’essentiellement dans le secteur du logement, avec la création au milieu desannées 1940 de la Société centrale d’hypothèques et de logement, rebaptiséedepuis Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL). A travers laSCHL, le gouvernement fédéral finançait des projets de rénovation urbaine etfournissait une assistance financière aux municipalités pour l’infrastructureurbaine. Dans les années 1970, la SCHL a élargi l’éventail de ses activités, s’impli-quant de plus en plus dans le logement social et subventionné. Au début desannées 1970, un département d’État chargé des affaires urbaines a été créé, maisil n’avait guère d’influence sinon dans le domaine du logement social. Outre lesprogrammes ciblés sur le logement, les infrastructures et les questions urbaines,plusieurs initiatives fédérales sectorielles importantes dans le domaine desinfrastructures sociales ou des transports de base ont eu un impact important surle développement des villes. L’implication du gouvernement fédéral était essen-tielle car les autorités provinciales et municipales de l’époque n’avaient ni les

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moyens ni la volonté politique de s’attaquer aux nombreux problèmes posés parl’urbanisation. A la fin des années 1970 et au début des années 1980, l’intérêt dugouvernement fédéral pour les questions urbaines a diminué à cause de la réces-sion et de l’évolution des relations avec les provinces. Le département d’Étatchargé des Affaires urbaines a été démantelé en 1979, les contributions fédéralesà la construction d’infrastructures et de logements abordables ont été considéra-blement réduites et bon nombre d’autres programmes fédéraux ont été démante-lés. Le processus de transfert de responsabilité, qui a essentiellement profité auxprovinces, a également contribué au déclin de l’implication du pouvoir fédéral.

Aujourd’hui, un contexte nouveau justifie une plus grande intervention dupouvoir fédéral. Les grandes agglomérations canadiennes sont affectées par desforces économiques, sociales, démographiques et environnementales dyna-miques dont l’impact va au-delà du champ d’action de chacun des niveauxd’administration. Ces forces sont notamment l’intégration continue des marchésnord-américains, encouragée par l’Accord de libre-échange nord-américain(ALENA), l’évolution vers une économie de l’information et du savoir, une immi-gration accrue, le phénomène des sans-abri, la pauvreté, la dégradation desinfrastructures et des banlieues et les inquiétudes relatives à la pureté de l’air etde l’eau. Leurs effets se font également sentir bien au-delà de l’espace urbain.L’aide du gouvernement fédéral aux zones urbaines s’explique également par lefait qu’elles sont au Canada les principaux moteurs du développement et de lacroissance économique. L’économie d’une région est généralement liée au succèsou à l’échec économique d’une seule zone urbaine.

Au Canada, des circonstances nouvelles ont conduit le gouvernement fédéralà s’intéresser davantage aux affaires urbaines. Le processus de décentralisation atransféré l’investissement social et en infrastructures aux provinces qui, à leurtour, ont transféré ces responsabilités aux municipalités. Comme ces dernièresn’avaient pas les moyens financiers de s’attaquer à tous les problèmes auxquelselles étaient confrontées, la pauvreté a considérablement augmenté, en particu-lier dans les centres-villes. Aussi, les municipalités ont-elles commencé à appeler,via la FCM, à une intervention accrue du gouvernement fédéral. L’Initiative natio-nale pour les sans-abri a été une réponse importante. Les accords formels passésentre les trois niveaux d’administration ont également créé des synergies repo-sant sur de solides partenariats dont les plus significatives sont le programmed’infrastructures et les Ententes sur le développement urbain dans les provincesde l’Ouest pour lesquels Diversification de l’économie de l’Ouest Canada (DEO)coordonne la participation du gouvernement fédéral (encadré 20). Ces ententessont des partenariats innovants qui améliorent la coordination des activités desadministrations fédérale, provinciale et municipale en s’attaquant aux problèmesspécifiques à chaque ville. Les Ententes sur le développement urbain sont desmécanismes qui ont permis de réunir les parties prenantes et de réduire au

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Encadré 20. Les Ententes sur le développement urbaindans les provinces de l’Ouest

Dans l’Ouest, le gouvernement fédéral participe au développementéconomique régional via les Ententes de partenariats pour le développementéconomique de l’Ouest, qui affectent bien souvent les zones urbaines*. Outre cesprogrammes élargis et conformément à son mandat, qui est de coordonner lesactivités du gouvernement fédéral dans l’Ouest canadien, Diversification de l’éco-nomie de l’Ouest Canada (DEO) participe aux programmes d’Ententes sur ledéveloppement urbain qui sont spécifiquement orientés vers les villes. CesEntentes cherchent essentiellement à tirer parti des opportunités, mais aussi àrelever les défis, des sept grandes villes de l’Ouest tout en s’assurant de la parti-cipation pleine et entière de tous les groupes à l’économie. Trois Ententes sur ledéveloppement urbain sont actuellement en place : une de 75 millions CAD àWinnipeg et deux, sans financement, à Edmonton et Vancouver.

L’Entente sur le développement de Winnipeg (ADW) est un engagementtripartite sur cinq ans dont le budget s’élève à 75 millions CAD. Son objectif estd’œuvrer, avec la collectivité et les entreprises, en faveur du développementéconomique durable et à long terme de Winnipeg. La municipalité a contribuépour un tiers à l’investissement total de l’entente et elle est directement respon-sable de la mise en œuvre de sept programmes dans les domaines de la sécuritéet du développement communautaire, de la valorisation de la main-d’œuvre etdes investissements stratégiques et sectoriels. La contribution fédérale s’élève à25 millions CAD. Chaque niveau d’administration finance et met en œuvre lesprogrammes qui lui ont été attribués, après qu’ils aient été élaborés en coopéra-tion avec les deux autres niveaux de gouvernement et approuvés par le PolicyCommittee of Ministers (Comité politique des ministres) et par les maires. L’ADWa pris fin en 2001, mais la Province du Manitoba a indiqué qu’elle était disposée àdiscuter d’une nouvelle entente.

L’Initiative pour le développement économique d’Edmonton (EEDI) a étésignée en septembre 1995 et aucune date d’expiration n’a été prévue. Cetteinitiative vise à soutenir le développement économique durable sur le longterme d’Edmonton, à rationaliser la coordination et la mise en œuvre des pro-grammes et à chercher des ressources pour soutenir les projets proposés. Sur lesdeux dernières années, DEO a engagé plus de 1.5 million CAD dans des projetsbénéficiant du soutien de la EEDI. Le processus d’identification des priorités etdes initiatives est conduit par la ville et tous les projets bénéficiant du soutien del’EEDI doivent être acceptés par tous les partenaires. Ce soutien n’est pas néces-sairement financier. Il peut prendre des formes diverses telle que la création departenariats, l’allégement des barrières réglementaires ou une assistance en vuede l’accès aux programmes. A titre d’exemple, le soutien accordé au EdmontonCapital Region Innovation Centre a été facilité par l’EEDI, avec le concoursfinancier de Economic Development Edmonton, Alberta Economic Development,Alberta Research Council, National Research Council et DEO. L’objectif du Centre

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Encadré 20. Les Ententes sur le développement urbaindans les provinces de l’Ouest (suite)

est d’accroître les retombées commerciales de la science et de la technologiedans la région en saisissant les opportunités créées par une recherche en amontet par le développement de prototypes. En outre, DEO a financé différentsprojets et initiatives sélectionnés en coopération avec la ville d’Edmonton et legouvernement de l’Alberta, dont un centre d’innovation, le Edmonton WasteManagement Centre, et la Edmonton Competitiveness Strategy. Le bureaurégional de DEO dans l’Alberta emploie trois agents qui se consacrent à la réalisa-tion de projets dans la région d’Edmonton.

L’Accord de Vancouver est un accord signé pour cinq ans qui viendra àexpiration en mars 2005. A l’instar du partenariat d’Edmonton, cet accord ne faitpas l’objet d’un financement, mais son champ d’application est plus large. Ilcomporte trois composantes essentielles : la santé et la sécurité (notamment lessoins de santé primaires, la toxicomanie, la police et la justice), le développe-ment économique et social (notamment le logement) et le renforcement descapacités communautaires. Son objectif global est de créer des communautéssaines, sûres et durables grâce à la coordination de la planification, à la program-mation et au partage d’informations. DEO s’est engagé à hauteur d’environ2 millions CAD pour des initiatives urbaines à Vancouver. Les gouvernements dela Colombie-Britannique et de Vancouver ont effectué des investissementssimilaires. Comme l’Accord de Vancouver n’a pas de financement, il utilise lesmandats, pouvoirs et programmes existants pour financer des initiatives. Chacunedes parties s’est engagée à utiliser les fonds disponibles provenant des pro-grammes fédéraux, provinciaux et municipaux existants pour le financement desprojets et programmes et à cibler de manière stratégique une partie de cesdépenses sur les activités convenues.

A l’avenir, des Ententes sur le développement urbain pourront être signéesdans un certain nombre d’autres villes de l’Ouest canadien. Des discussions sonten cours avec d’autres gouvernements et parties prenantes sur des initiativesconjointes supplémentaires à Calgary, Saskatoon et Regina. A Winnipeg, lesparties prenantes sont extrêmement favorables à un renouvellement de l’ententeet à Edmonton et Vancouver, elles cherchent un financement destiné au soutiendes ententes.

* Voir le chapitre “Stratégie et politiques de développement territorial”.Source : Site Internet de Diversification de l’économie de l’Ouest Canada. Voir le site :

www.wd.gc.ca/eng/ced/urban/default.htm

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minimum le chevauchement des actions. Elles se concentrent, en particulier, surl’entière participation économique de tous les résidents. Mais, sur les troisEntentes mises en place, l’une (l’Entente sur le développement de Winnipeg) apris fin en septembre 2001 et les deux autres (l’Accord de Vancouver et l’Initiativepour le développement économique d’Edmonton) ne font pas l’objet d’un finan-cement. De plus, il n’existe pas d’accord similaire pour ce qui est des questionsurbaines impliquant d’autres agences de développement régional. Enfin, commeil n’existe pas d’agence fédérale pour le développement du sud de l’Ontario, iln’est pas possible d’avoir ce type d’accord pour les grandes villes de cette région,notamment pour Toronto.

Dans ce contexte de faible participation du pouvoir fédéral, les responsablesde l’action publique témoignent par certains signes de leur large soutien enfaveur d’une refonte du programme d’action du gouvernement fédéral dans ledomaine urbain. Ainsi, le Bureau du Conseil privé (service du Premier ministrequi conseille le gouvernement) a commandité à son Secrétariat de la recherchesur les politiques publiques un rapport identifiant les principaux problèmesauxquels sont confrontées les zones urbaines, et suggéré des réponses au niveaufédéral. En mai 2001, un Groupe de travail sur les questions urbaines a été créésous les auspices du parti libéral du Premier ministre. L’objectif du Caucus est deconseiller les Premiers ministres sur la manière d’améliorer les partenariats entreles différents niveaux d’administration, le secteur privé et le secteur associatif.L’accent sera mis tout particulièrement sur les questions liées à la compétitivitééconomique, à la protection de l’environnement, au patrimoine culturel, auxtransports urbains, à l’intégration des nouveaux arrivants, aux populations àrisque (comme les autochtones vivant en milieu urbain), aux immigrants récents,aux personnes souffrant de handicaps, aux sans-abri et à la sécurité40. Enfin, outrela FCM, qui défend les intérêts de toutes les municipalités sur les questions depolitiques et de programmes au sein de la juridiction fédérale, les cinq plusgrandes villes du Canada se sont associées pour forger une relation nouvelle avecle gouvernement fédéral au sein de l’initiative C-5. Une série de manifestationssont également organisées avec l’Institut urbain du Canada pour élargir le soutiendes villes à une approche intégrée41.

Quelles directives pour un programme d’action fédéral sur les questions urbaines ?

Si une plus grande implication du gouvernement fédéral dans les questionsurbaines est à l’évidence justifiée, quels devraient être les principes directeursd’une politique urbaine fédérale? Les affaires municipales sont du ressort de laprovince et tout changement qui donnerait plus de pouvoirs constitutionnels augouvernement fédéral requiert un amendement de la Constitution, ce qui nepourrait se faire sans l’assentiment des provinces. Toutefois, la Constitutionn’interdit pas au gouvernement fédéral de nouer des relations productives avec

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les municipalités, tout en respectant pleinement la juridiction provinciale. Legouvernement fédéral devrait, en particulier, reconnaître formellement l’impor-tance des grandes zones urbaines en élaborant un plan d’action urbain national.Ce plan énoncerait les mesures à prendre pour maintenir la viabilité des villescanadiennes du point de vue social, économique et environnemental, et pourraitcomporter les initiatives suivantes.

Repenser le rôle des villes et leurs relations avec le gouvernement fédéral. Les plus hautsniveaux d’administration doivent prendre en compte l’impact probable sur leséconomies urbaines des politiques et programmes qu’ils décident. Les villesdevraient être en mesure de participer dans les domaines où les actions et lespolitiques fédérales affecteront les centres urbains. Plus généralement, des méca-nismes institutionnels devraient être mis en œuvre pour permettre aux grandscentres urbains de traiter plus directement avec le gouvernement fédéral, ce quisignifie d’entamer des négociations et de passer des accords de financementdirects avec le gouvernement fédéral sur des questions d’intérêt mutuel tellesque l’infrastructure urbaine, le logement, la construction, les immigrants et lesautochtones.

Repenser un nouveau cadre législatif pour les zones urbaines. Si puissantes soient-ellesau plan économique, les villes restent politiquement faibles dans la mesure oùelles sont essentiellement des sous-ensembles de leur province respective. Desresponsabilités ont été déléguées aux municipalités sans que leur soient accor-dés les financements ou les capacités correspondantes de générer des recettes etde les gérer, comme la capacité de lever des impôts au niveau local et celled’engager des dépenses, ce qui, à l’évidence, pèse sur les finances municipales.Aujourd’hui, les villes sont largement préoccupées par leur viabilité budgétairecar leurs principales sources de recettes sont la taxe foncière et, dans unemoindre mesure, les redevances et taxes d’équipement. Or, pour relever demanière appropriée tous les défis auxquels elles sont confrontées, elles ontbesoin d’autres sources de revenus durables et de leviers politiques pour faireavancer les initiatives publiques/privées de financement. Le gouvernementfédéral devrait travailler en étroite liaison avec les provinces à des changementslégislatifs qui permettraient aux villes d’avoir d’autres revenus que l’impôt foncier.De manière plus générale, il faut engager un débat sur le problème du finance-ment public urbain. Enfin, les décideurs doivent discuter de la manière derépartir au mieux la responsabilité des services urbains et de l’investissementcorrespondant entre les différents niveaux d’administration intervenant dans lesgrandes agglomérations.

Soutenir les politiques locales. Si les villes sont confrontées à un certain nombre dedéfis communs, elles ont également des préoccupations spécifiques. Le pro-gramme d’action urbain du gouvernement fédéral devrait donc être flexible pourrépondre aux besoins particuliers de chaque centre urbain. Les villes les plus

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importantes, comme Vancouver, Toronto et Montréal, par exemple, ont desproblèmes spécifiques qui nécessitent des solutions spécifiques assurémentdifférentes de celles applicables à des RMR plus petites. Le gouvernementfédéral devrait donc réagir aux politiques locales en soutenant les prioritésdéfinies localement. Il faut également soutenir le renforcement des capacités auniveau des quartiers et de la municipalité.

Soutenir la compétitivité économique des villes. L’aide fédérale directe au dévelop-pement économique a pratiquement disparu dans les années 1990. Or, le succèsdes initiatives locales requiert le soutien de tous les niveaux d’administration. Legouvernement fédéral pourrait jouer un rôle de chef de file en encourageantl’élaboration de stratégies urbaines concurrentielles conformes à la spécificité éco-nomique de la ville concernée. Comme chaque centre urbain a des caractéristiqueset des problèmes uniques, une approche uniforme ne marchera pas. Le gouverne-ment fédéral devrait fixer des objectifs nationaux et fournir un cadre national pour lacompétitivité urbaine, mais il est essentiel que l’élaboration et la mise en œuvre dela stratégie soient conduites localement. Le gouvernement fédéral pourrait jouer unrôle important dans la promotion de l’image internationale de ses principauxcentres urbains. Il pourrait également encourager les milieux d’affaires locaux às’impliquer dans ces stratégies concurrentielles. En outre, il pourrait adapter sespropres politiques et programmes afin d’encourager la compétitivité.

Améliorer la coordination des mécanismes pour la prise de décision aux différents niveauxd’administration. L’élaboration de politiques et de programmes est actuellementfaçonnée par les conventions qui restreignent la discussion tripartite. Une coordi-nation effective des mécanismes de prise de décision aux différents niveauxd’administration est donc nécessaire. Les Ententes sur le développement urbainpourraient servir de terrains d’expérimentation pour les nouvelles initiativesfédérales de partenariat. Les partenariats au niveau local semblent être laréponse la plus appropriée aux questions de politique publique en milieu urbain.Ces partenariats englobent habituellement toute une série de secteurs dontl’environnement, les politiques sociales, le développement économique et lespolitiques du logement. Plus généralement, on note une absence de mécanismesofficiels associant les trois niveaux d’administration (fédéral, provincial et muni-cipal) pour qu’ils concentrent leur attention sur les besoins des centres urbains.A cet égard, des outils et des incitations favorisant la négociation entre lesdifférents niveaux d’administration devraient être combinés à une collaborationhorizontale. Il est important que les agences et les ministères centraux soientinformés et impliqués dans les discussions tripartites. La création d’un organefédéral de coordination pourrait être utile à cet effet.

Établir un cadre intégré pour l’application de politiques sectorielles au niveau urbain. Celasuppose une coopération, une coordination et une planification stratégique auniveau métropolitain. De tels cadres seront probablement davantage orientés sur

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les résultats et, tout en s’attachant à l’obtention de résultats sociaux, écono-miques et environnementaux spécifiques au niveau de la région urbaine dans sonensemble, ils prendront également en compte le potentiel et les problèmes desrégions métropolitaines.

Élaborer des informations et des données territoriales sur les zones urbaines. Toutes lesinitiatives politiques devraient se fonder sur des évaluations globales de lasituation économique des villes. Elles devraient, de préférence, se référer à desrégions fonctionnelles plutôt qu’administratives, pour permettre des compa-raisons à l’intérieur des régions urbaines et entre elles et pour établir desdonnées de référence permettant de mesurer le progrès social, économique etenvironnemental. Le Projet Villes de Statistique Canada est une bonne initiativedans ce sens. Il consiste à élaborer une base de données statistiques sur les12 plus grandes régions métropolitaines de recensement. Pour être véritablementutile, cette base de données devra être constamment mise à jour.

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Notes

1. A Toronto, par exemple, la part de la communauté urbaine (Metro Toronto) dans lapopulation du grand Toronto a continué à baisser, passant de 71.6 % en 1971 à 58.7 %en 1986 et à 51.5 % en 1996.

2. Cette initiative présente un ensemble de mesures politiques en 30 points et de parte-nariats dans des domaines tels que la revitalisation des agglomérations existantes, ledéveloppement des opportunités économiques, l’offre d’un choix plus large enmatière de transports, la formation à une croissance intelligente et les partenariatsentre collectivités. L’Initiative de partenariats en action communautaire, par exemple,établit des zones pilotes, dont certaines sont des villes de taille moyenne, pourmontrer comment le gouvernement fédéral peut aligner au mieux ses ressources pourappuyer les efforts locaux.

3. La FCM représente les intérêts de toutes les municipalités sur les questions desprogrammes et des actions publiques relevant de la juridiction fédérale.

4. Plus spécifiquement, elle a proposé que le gouvernement canadien assure un fluxannuel de recettes d’au minimum trois cents par litre aux zones urbaines participant auprogramme, sur la base de la taxe indirecte sur les carburants qu’elle collecte danschaque zone urbaine et sous réserve que les autorités provinciales et territorialesconcernées leur consacrent un même montant.

5. En octobre 2001, la FCM a précisé sa pensée sur certaines grandes questions etplanifié un nouveau rapport : « Une meilleure qualité de vie grâce au développementdurable des communautés ».

6. Une meilleure qualité de vie : présentation du budget fédéral, 6 octobre 2000.

7. Le budget fédéral pour 2001 annonçait un doublement des sommes versées aux fondsécologiques.

8. Selon le rapport annuel de la FCM sur les fonds écologiques, un total de 69 projets sesont vu attribuer un financement en 2000-2001 au titre du Fonds d’habilitation muni-cipal vert (FHMV) et 4 au titre du Fonds d’investissement municipal vert (FIMV). Deplus, 35 études FHMV supplémentaires ont été approuvées juste après avril 2001.

9. Les programmes relevant de l’Opération centre-ville de Winnipeg ont été orientés versune autre zone de 10 hectares en centre-ville.

10. www.city.winnipeg.mb.ca/interhom/

11. www.city.vancouver.bc.ca/commsvcs/planning/dtes/agreement.htm. Les trois niveaux de gouverne-ment ont décidé de constituer un Comité d’action politique composé du ministrefédéral, du ministre provincial et du maire de Vancouver ou de leurs représentantspour surveiller la mise en œuvre de l’Accord qui doit être administré par un comité de

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gestion composé de neuf hauts fonctionnaires, dont trois nommés par les trois niveauxde gouvernement. Un processus sera défini pour engager les membres de la collecti-vité à réaliser les objectifs de l’Accord.

12. http://city.vancouver.bc.ca/

13. La première phase consiste à réduire la vente libre de drogue à l’angle de Main et deHastings en réaménageant l’espace situé en face du Carnegie Centre. Cela supposeégalement de réduire le nombre des personnes sur les trottoirs afin d’améliorer lavisibilité pour la police et donc la sécurité du secteur. La deuxième phase consiste àdévelopper les services de santé et de désintoxication à l’intérieur et à l’extérieur duQECV pour aider les drogués. La troisième phase consiste à accroître l’implication dela police. Cette dernière s’attachera à résoudre les problèmes de la zone et travailleraavec les agences des services de santé pour venir en aide aux drogués. La dernièrephase consiste à augmenter le nombre des centres de traitement dans la zone maisaussi dans la région.

14. La stratégie sera mise en œuvre via une approche régionale. Le gouvernement fédéraldoit passer en revue les lois existantes en matière de drogues illicites, de criminalitéorganisée, de protection des jeunes, et les lois applicables aux personnes réclamant lestatut de réfugiés et engagées dans le trafic illicite de drogue. Il doit également lancerdes travaux de recherche et de développement de pharmacothérapies alternativespour les drogués et être le chef de file du développement d’une recherche nationalesur la faisabilité de certaines initiatives en matière de traitement des drogués. LaProvince s’est engagée à autoriser la distribution de chèques de prestation tout aulong du mois pour réduire la consommation de drogues et d’alcool et à faire en sorteque les municipalités soutiennent le développement de services de lutte contre ladrogue et l’alcool.

15. Selon la Toronto Report Card on Homelessness (City of Toronto 2001a, p. 2), le terme de sans-abri désigne les personnes qui vivent dehors (par exemple, dans la rue ou dans lesparcs), séjournent dans des centres d’accueil, consacrent à leur loyer l’essentiel de leurrevenu ou vivent dans des conditions de promiscuité et de non conformité aux normeset sont de ce fait sérieusement exposées au risque de devenir des sans-abri.

16. Le Premier ministre et les Premiers ministres de neuf des dix provinces et territoiresont signé une Entente-cadre sur l’union sociale le 4 février 1999. Par cet accord, lesgouvernements s’engagent à mieux travailler ensemble, et avec les Canadiens, pourrenforcer le système de protection sociale du pays, à impliquer les Canadiens dans ledéveloppement de programmes sociaux, et à renforcer les partenariats entregouvernements.

17. On entend par logement social un logement destiné aux personnes à faibles revenus.

18. En général, l’aide sociale tient compte du coût du logement et, dans certainescollectivités, ceci se traduit par le fait que l’aide au logement constitue une compo-sante explicite, distincte de la protection sociale.

19. De 1994 à 2000 inclus, plus de 70 000 logements ont reçu une aide fédérale pour larestauration ou la rénovation. Ces activités sont ciblées sur les foyers à bas revenus ousur les individus. En outre, sur la même période, plus de 10 000 logements etchambres en foyer ont été rénovés et proposés pour aider les victimes de violencesfamiliales, en premier lieu desquels les femmes, les enfants et les jeunes.

20. Ultérieurement, le gouvernement fédéral a mis fin à la construction de logementssociaux, sauf hors des réserves destinées aux autochtones, le 1er janvier 1994.

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21. La Société canadienne d’hypothèques et de logement maintient les engagements definancement fédéral à long terme en faveur de projets de logements sociaux existants.

22. Via son Centre canadien du partenariat public-privé dans l’habitation, la SCHL acontribué à la mise sur le marché d’un peu moins de 20 000 logements d’un prixabordable entre 1992 et juin 2001 inclus.

23. Site Internet de la Société canadienne d’hypothèques et de logement : www.cmhc-schl.gc.ca

24. Site Internet de la ville de Toronto : www.city.toronto.on.ca

25. Communiqué de la FCM, Caucus des maires des grandes villes de la FCM : Les maires des plusgrandes villes du Canada demandent une stratégie nationale du logement, des normes rigoureuses pouraméliorer la qualité de l’air et une stratégie nationale en matière de transports, London (Ontario),28 avril 2000 (www.fcm.ca).

26. Communiqué de la FCM, Réunion des ministres fédéral, provinciaux et territoriaux responsables duLogement : La FCM presse les ministres du Logement de prendre des mesures pour résoudre la crise dulogement à prix raisonnable, London (Ontario), 14 août 2001.

27. En novembre 2001, les ministres fédéraux et ceux des provinces/territoires sontparvenus à une entente-cadre en vue d’accroître le nombre de logements abordablesdisponibles au Canada. L’objectif du programme est de construire des logements pourles ménages à revenus faibles ou moyens. La contribution fédérale sera d’au maximum25 000 CAD par logement sur les cinq années du programme. Le gouvernement fédérala signé deux accords bilatéraux avant la fin de l’année 2001, d’autres suivront dans lespremiers mois de 2002.

28. Site Internet de Citoyenneté et Immigration Canada : www.cic.gc.ca

29. Aucun accord n’a été signé avec l’Ontario, où l’on trouve le plus grand centre urbainrécepteur d’immigrants, du fait en grande partie des inquiétudes de la province quantà la répartition équitable et à l’adéquation du financement du peuplement.

30. Congrès annuel de la FCM, Relations inter-raciales, en mai 2001 (www.fcm.ca).

31. CIC, De solides assises pour le XXIe siècle : Nouvelles orientations pour la politique et la législationrelatives aux immigrants et aux réfugiés (www.cic.gc.ca).

32. Le Programme des centres d’amitié autochtones finance les centres d’amitié, l’Asso-ciation nationale des centres d’amitié et ses associations provinciales/territorialesaffiliées.

33. Voir le site Internet http://canada.gc.ca/depts/agencies/pco/aborguide/guide_e.html

34. Congrès annuel de la FCM, Relations entre les municipalités et les peuples autochtones, Adoptée enmai 2001 (www.fcm.ca).

35. Par exemple, lorsque Honda a voulu s’implanter dans une zone située à 50 kilomètresau nord de Toronto, la province a contraint quatre municipalités du secteur à seregrouper pour établir une structure municipale susceptible de gérer la croissance éco-nomique et résidentielle rapide prévue (Diamant, P. and A. Pike, 1996. Consolidation andthe Small Municipality: A Commentary. The Rural Development Institute, Brandon Univer-sity. RDI Report Series in OCDE 1999b).

36. Voir note 2 de l’encadré 3.

37. En avril 1999, après maintes consultations d’un large éventail d’entreprises, detravailleurs et de groupes communautaires, un résumé de ces consultations a étépublié sous le titre « Growing Toronto’s Economy: Business Perspectives ». La ville a ensuite

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commandé à une équipe d’experts internationaux une évaluation des performancesdes grappes industrielles clés et une analyse comparative de l’économie de Torontopar rapport à ses concurrentes dans le monde. Le rapport « Toronto Competes: AnAssessment of Toronto’s Global Competitiveness », qui est le fruit de ce travail de recherche, agrandement contribué à l’élaboration de la stratégie. Il fournit un cadre d’action pour lesoutien de la prospérité économique future et de la compétitivité fiscale à long termede Toronto.

38. Ce CD-ROM donne des détails sur les effectifs et le chiffre d’affaires annuel desétablissements, les codes CTI et les regroupements sectoriels et de grappes d’entre-prises. Les codes CTI se réfèrent aux codes de la Classification type des industries quidéfinissent le type d’emploi/le secteur industriel des entreprises dans l’économie. Cescodes sont utilisés par Statistique Canada et par le US Census Bureau pour évaluer lesemplois, les résultats de la production, etc. en fonction de définitions types. Cessystèmes permettent également d’effectuer des comparaisons économiques de diffé-rents lieux selon des critères types sur tout le continent nord-américain. Une migrations’opère actuellement vers les codes SCIAN (Système de classification des industriesde l’Amérique du Nord).

39. Dès la conception du projet, l’approche a consisté à élaborer une stratégie pertinentepour le large éventail d’individus et d’organisations ayant un intérêt dans l’avenir de larégion de Toronto plutôt qu’un programme de stratégie/de travail pour le Conseil de laVille de Toronto. La stratégie a été dirigée par un Comité directeur composé deresponsables des entreprises (grandes et petites), de la main-d’œuvre syndiquée, descommunautés et de la politique. Le processus a également comporté un travail appro-fondi de vulgarisation et de consultation (sur une base individuelle, par petits groupescibles ou dans le cadre de grandes réunions) et d’un examen par les pairs des projetsde documents avant l’établissement de recommandations et de rapports.

40. Un rapport intérimaire doit être publié en avril 2002 et un rapport définitif endécembre 2002.

41. L’un des résultats de ces manifestations est un document intitulé « Lignes directricesconcernant les orientations prioritaires du gouvernement fédéral dans les zonesurbaines », de Tom Carter, directeur de l’Institut des Études urbaines, 30 janvier 2001.

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Chapitre 4

Politiques en faveur des régions ruraleset des Territoires du Nord

Au Canada, les régions essentiellement rurales occupent plus de 95 % de lasuperficie, représentent plus de 31.4 % de la population totale et se caractérisentgénéralement par des revenus inférieurs, un chômage plus élevé, une émigrationimportante, un niveau d’instruction moindre et un accès aux soins plus limité quedans les zones urbaines. Cependant, étant donné la grande diversité des régionsrurales dans ce pays, les évolutions qu’elles connaissent et les défis auxquelleselles sont confrontées peuvent différer sensiblement. Les régions rurales qui nesont pas situées à proximité d’une métropole sont en déclin, tandis que la popu-lation rurale se concentre largement dans les régions proches des villes. Mais,parallèlement, les Territoires du Nord dont la population est très clairsemée ontcommencé à afficher des taux élevés d’accroissement naturel. Pendant des décen-nies, l’intervention du gouvernement canadien s’est traduite par des politiquesde développement économique qui ont profité aux régions rurales, mais nombrede ces programmes ont concerné des secteurs spécifiques. Plus récemment, lapolitique rurale a pris une orientation différente avec un large éventail denouvelles initiatives spécifiquement conçues pour soutenir les économies desrégions essentiellement rurales et dans lesquelles le gouvernement jouera unrôle actif. Le Canada a beaucoup progressé sur la voie de l’adoption de politiqueshorizontales intersectorielles. Toutefois, ces mécanismes sectoriels ont étéintégrés à une structure sous-jacente organisée par secteurs, et le système degouvernance locale demeure faible. Il existe des politiques distinctes pour lesTerritoires du Nord, qui sont confrontés à bon nombre de difficultés communes àd’autres régions rurales mais aussi à des difficultés supplémentaires telles quel’incertitude liée au non règlement des revendications des autochtones, lesrelations des autorités territoriales avec Ottawa (en changements perpétuels dufait du transfert de responsabilités), les menaces que l’extraction de ressourcesnon renouvelables fait peser sur l’environnement, une grande dépendance àl’égard des transferts sociaux, et un certain nombre de problèmes sociaux et desanté spécifiques. L’exemple canadien montre clairement que des conditionshétérogènes imposent des solutions hétérogènes. En considérant le Canada rural

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de trois points de vue différents mais qui se recoupent (régions rurales au sensgénéral du terme, Territoires du Nord et population autochtone), ce chapitremontrera qu’en associant le transfert des responsabilités de gestion à des entitéslocales et la création d’agences fédérales du développement dont l’autoritétranscende les frontières des provinces et des territoires, on donnerait auxrégions rurales, au travers d’organes politiques plus expérimentés, à la foisl’autonomie et les orientations dont elles ont besoin pour trouver des solutions àleurs problèmes particuliers.

Politiques en faveur des régions essentiellement rurales

Stratégies, politiques et programmes actuels en faveur des régions essentiellement rurales

Depuis 1996, par le biais des différents Discours du Trône et des annoncesbudgétaires, le gouvernement fédéral a réitéré son engagement à l’égard dudéveloppement du Canada rural et de la construction d’une approche stratégiqueet globale des problèmes ruraux. L’accent est mis à présent sur l’amélioration dela gouvernance de la politique rurale au niveau fédéral et sur la promotion d’uneplus grande participation du monde rural au développement communautaire.Pour mieux adapter les programmes aux besoins, le gouvernement fédéral engageun processus de dialogue permanent avec les populations rurales et, de plus enplus, les programmes sont mis en œuvre via des partenariats avec les commu-nautés rurales. Les défis structurels auxquels doit faire face le Canada rural,comme la nécessité de renforcer et de diversifier la base économique des zonesrurales, continuent néanmoins d’exiger une certaine attention pour promouvoir lacréation d’institutions et réduire l’isolement. Les sections qui suivent passent enrevue l’évolution de la politique en faveur des zones rurales et les nouveauxprogrammes et approches politiques conçus pour remédier aux différentescontraintes auxquelles sont confrontées les zones rurales, à savoir le changementtechnologique, les forces de la localisation et de la mondialisation, le retard deproductivité et de croissance économique, l’inadéquation des infrastructures etl’évolution de la gouvernance. Les implications de ces programmes pour lesrégions rurales sont discutées en se référant à des exemples spécifiques. Enfin, cechapitre analyse la gouvernance locale et la coordination verticale qui sont trèsprobablement le maillon faible du processus canadien de gouvernance rurale.

Historique de la politique fédérale en faveur des régions rurales

Pendant des décennies, l’intervention du gouvernement canadien s’esttraduite par des politiques de développement économique qui ont été béné-fiques pour les régions rurales. Nombre de ces programmes ont été ciblés sur un

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Politiques en faveur des régions rurales et des Territoires du Nord

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secteur spécifique : l’agriculture, la forêt, la pêche, l’énergie ou l’activité minière.Des programmes comme l’Administration du rétablissement agricole des Prairies sefocalisaient sur les problèmes économiques des régions rurales principalement àtravers un secteur unique. Depuis 1986, la politique canadienne s’est orientéedavantage sur les territoires et les collectivités. Ainsi, des programmes comme lesSociétés d’aide au développement des collectivités et les Corporations locales de développement desentreprises, qui visaient à encourager l’esprit d’entreprise dans les régions rurales,ont accru le financement du développement dans les communautés rurales1. Ceprocessus s’est accéléré ces dernières années, comme le montre la chronologiequi suit.

En 1996, le gouvernement canadien a engagé son processus de politiquerurale le plus ambitieux. Ce processus a conduit à l’élaboration d’un nouveaucadre pour la politique rurale fédérale et au développement de toute une séried’initiatives spécifiquement conçues pour aider les économies des régions essen-tiellement rurales. Actuellement, ces politiques ne sont pas différenciées enfonction des trois types de régions rurales (adjacentes à une métropole, non-adjacente et régions du Nord) en dépit du fait que leurs effets peuvent varierconsidérablement d’un type de région rurale à l’autre. Ainsi, l’efficacité deprogrammes conçus pour faciliter l’ajustement des activités agricoles varie consi-dérablement en fonction du nombre (il n’y en a pratiquement aucune dans tout leNord du Canada) et des types d’agriculture locale. Un autre exemple est celui despolitiques conçues pour améliorer la compétitivité d’un mode de transport. Dansde nombreuses zones rurales, les modes de transport sont diversifiés (route, airet eau) mais, dans le Nord, les résidents se trouvent en face de transporteurs ensituation de monopole.

En 1997, a été publié un rapport intitulé Tenir compte de la réalité rurale, quifaisait des recommandations pour l’élaboration d’une nouvelle politique ruralepour le Canada. En 1996, le gouvernement fédéral a créé le Secrétariat ruralchargé de conduire l’élaboration d’une politique rurale fédérale. Les objectifs dece Secrétariat sont de diriger et de coordonner une nouvelle initiative appelée lePartenariat rural canadien dont le but est de mettre en place des partenariats axéssur les questions et les priorités rurales, de travailler en liaison avec eux etd’encourager le dialogue entre les parties prenantes rurales et le gouvernementfédéral2. Le Partenariat rural canadien est mandaté pour poursuivre le processusconsultatif avec les résidents ruraux et aider à la mise en œuvre du nouveau cadrefédéral pour la politique rurale. Ce partenariat dispose actuellement d’un finance-ment de quatre ans (20 millions CAD), qui prend fin en 2002.

En 1998, plusieurs composantes du partenariat rural canadien ont été misesen place. L’une d’elles, la Lentille rurale, consiste à considérer les problèmes dupoint de vue des Canadiens vivant dans les régions rurales et reculées. Autrementdit, elle encourage les ministères et les organismes fédéraux à examiner leurs

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politiques et leurs programmes à travers une « lentille rurale » (pour plus dedétails, voir ci-après). En outre, un processus national de consultation, le Dialoguerural, a permis à des milliers de Canadiens et de Canadiennes de donner leurpoint de vue sur les questions rurales. En octobre de la même année, le Secré-tariat rural a parrainé l’Atelier rural national au cours duquel les participants ontidentifié les principales priorités pour le Canada rural, ce qui a conduit à la publi-cation, en 1999, du Cadre d’action fédéral à l’intention du Canada rural (Partenariat ruralcanadien, 1999) (encadré 21).

En avril 2000, une conférence importante s’est tenue à Magog, au Québec. LaConférence rurale nationale a évalué les progrès accomplis relativement auxpriorités énoncées dans le Cadre d’action fédéral à l’intention du Canada rural et a tiré lesenseignements de l’expérience acquise à cette date. Elle a élaboré un Plan d’actionrural qui établit un ensemble d’activités pour le cadre rural fédéral actuel. Unaspect très important de cette nouvelle approche est l’obligation pour le gouver-nement du Canada de rendre compte tous les ans des réalisations dans chacundes domaines prioritaires. Ce rapport est présenté au Parlement par le Secrétaired’État au Développement rural3.

Réponses politiques à l’évolution technologique

Une réaction typique à l’évolution technologique est de limiter son impactsur l’emploi et sur les immobilisations. Les raisons invoquées pour justifier detelles politiques sont souvent un souci de sécurité publique ou de stabilitééconomique à court terme. Mais une politique plus progressive tente d’utiliserl’évolution technologique pour améliorer la compétitivité, et faciliter et encou-rager les ajustements à opérer pour y parvenir. Cette section démontre que lapolitique canadienne est orientée vers cette dernière stratégie.

Le gouvernement fédéral a un objectif déclaré qui est de s’imposerd’ici 2004 comme le gouvernement le plus connecté à ses citoyens dans lemonde. Une étude récente d’Accenture a montré que le gouvernement canadienest d’ores et déjà classé numéro un en matière de e-government4. Pour atteindrecet objectif, le gouvernement canadien s’est lancé dans un programme ambitieuxd’investissement dans les infrastructures des technologies de l’information et dela communication. Il s’efforce également d’élever la capacité des citoyens à tirerparti de ces technologies. Avec l’initiative Government on ligne (gouvernement enligne), le gouvernement du Canada s’est engagé à mettre tous ses services enligne d’ici 2005. L’initiative permettra aux citoyens d’avoir accès à un portailunique sur les informations, services et transactions relatives au gouvernement.

Le Programme d’accès communautaire (PAC) a conduit à la création de plus de4 500 sites publics d’accès à l’Internet dans approximativement 3 000 communautésrurales reculées. C’est la composante clé de l’initiative Un Canada branché du

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Encadré 21. Cadre d’action fédéral à l’intention du Canada rural

Issu de la Conférence rurale nationale, qui s’est tenue du 27 au 30 avril 2000,le Plan d’action rural donne une liste d’actions gouvernementales courantes et demesures que le gouvernement canadien prendra pour répondre aux problèmesposés. Ces problèmes sont organisés autour des onze domaines prioritairessuivants du Cadre d’action fédéral à l’intention du Canada rural élaboré par le Dialoguerural et l’Atelier rural national de 1998 :

• améliorer l’accès des Canadiens et Canadiennes vivant en milieu rural auxprogrammes et services du gouvernement fédéral ;

• améliorer l’accès aux ressources financières destinées au développementdes entreprises et des communautés rurales ;

• offrir des débouchés, des programmes et des services mieux adaptés à lajeunesse rurale, notamment à la jeunesse autochtone ;

• renforcer les possibilités de mise en valeur du potentiel, d’acquisition deleadership et de perfectionnement des compétences dans les commu-nautés rurales ;

• créer des occasions permettant aux communautés rurales de maintenir etd’élargir les infrastructures nécessaires à leur développement ;

• intégrer les Canadiens et Canadiennes vivant en milieu rural à l’économieet à la société du savoir, et les aider à acquérir les compétences néces-saires à l’utilisation des technologies ;

• renforcer la diversification économique dans les régions rurales du Canadagrâce à une aide mieux ciblée ;

• collaborer avec les gouvernements provinciaux et territoriaux en vued’examiner et de mettre à l’essai de nouveaux moyens de procurer auxCanadiens et aux Canadiennes vivant en milieu rural l’accès aux soins desanté à un coût raisonnable ;

• collaborer avec les gouvernements provinciaux et territoriaux en vued’examiner et de mettre à l’essai de nouveaux moyens pour permettrel’accès à l’éducation aux Canadiens et aux Canadiennes vivant en milieurural à un coût raisonnable ;

• favoriser les partenariats stratégiques au sein des collectivités, entre lescollectivités et entre les gouvernements afin de faciliter le développementdes collectivités rurales ; et

• promouvoir le Canada rural comme un endroit où il fait bon vivre, travailleret élever une famille, et reconnaître le rôle du Canada rural dans l’identitéet le bien-être de la nation.

Source : Gouvernement du Canada, www.rural.gc.ca/conference/rap-par_e.phtml

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gouvernement canadien. Lancé en 1994 dans les communautés rurales, ceprogramme est actuellement étendu aux collectivités de plus de 50 000 personnes.A ce jour, environ 8 800 sites publics d’accès à l’Internet ont été créés dans descommunautés rurales éloignées et dans des communautés urbaines au Canada.

Les Collectivités ingénieuses5 sont une autre composante du programme UnCanada branché qui, avec l’aide du gouvernement fédéral, construit l’infrastructurenécessaire et sensibilise les citoyens, de sorte que l’ensemble de la collectivitéait la capacité d’aller sur le net. Ces collectivités utilisent Internet pour seconnecter aux autorités locales, aux écoles, aux entreprises, aux citoyens et auxservices sociaux et de santé. Aujourd’hui, des dizaines de collectivités ruralescanadiennes suivent l’exemple des collectivités pilotes et deviennent à leur tourdes collectivités ingénieuses.

Le Groupe de travail national sur les services à large bande a été constitué enjanvier 2001 et a remis son rapport au début de l’été de la même année. Sonobjectif était d’élaborer une stratégie pour faire en sorte que d’ici à 2004 toutesles collectivités canadiennes aient accès à l’Internet à haut débit. Dans la mesureoù la plupart des communautés urbaines ont actuellement accès au câble, auréseau RNIS et/ou au service ADSL, cet objectif concerne principalement leCanada rural. Le groupe de travail a souligné que l’accès aux services à largebande est un concept dynamique, permettant de s’adapter à l’évolution technolo-gique. L’accès réel aux services à large bande présuppose un prix abordable,l’existence de contenus pertinents et la capacité des citoyens à comprendre et àutiliser l’infrastructure.

Les programmes PAC et Collectivités ingénieuses sont de bons exemples deréaction positive au changement technologique par l’exploitation des nouvellestechnologies pour élever le niveau de la compétitivité et réduire l’isolement. A cejour, la politique canadienne s’est focalisée essentiellement sur l’aspect infra-structure de la fracture numérique. Il semblerait aussi qu’avec ces programmes etquelques autres, elle s’efforce de plus en plus d’améliorer la capacité de chacund’utiliser ces infrastructures.

La politique rurale du Canada a concentré son action sur les technologies del’information et de la communication et sur les ajustements sectoriels (en parti-culier agricoles) à l’évolution du contexte technologique. Mais il n’y a guèred’exemples de politiques axées sur d’autres aspects de la technologie rurale ousur l’innovation rurale (pépinières d’entreprises rurales, R-D axée sur le contexterural et services au secteur manufacturier, par exemple).

Réponses politiques à la localisation et à la mondialisation de l’économie

Pour être compétitives au sein de l’économie mondiale, les collectivités, enparticulier les collectivités rurales, doivent disposer de la capacité d’analyse pour

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prendre des décisions fondées et la souplesse suffisante pour appliquer lespolitiques en fonction des spécificités locales. Des politiques de ce type donnentaux collectivités la latitude dont elles ont besoin, à l’intérieur des programmesnationaux, pour réagir rapidement à l’évolution du marché et du contexte institu-tionnel et juridique dans d’autres pays et aux changements dans la concurrence.Cette section examine la politique rurale du Canada dans cette perspective etcherche à établir quels sont les outils qu’elle offre aux régions rurales pour leurpermettre de réussir sur les marchés mondiaux.

Le Dialogue rural consiste à consulter les citoyens sur les problèmes ruraux auniveau national et régional. Il vise à permettre aux personnes résidant en milieurural de s’impliquer le plus possible dans l’élaboration de la politique rurale.C’est un processus continu qui comprend des enquêtes, des ateliers, des confé-rences régionales et nationales, un groupe de discussion en ligne et une circulairetrimestrielle6. Le Dialogue rural est une réponse ambitieuse au besoin d’élabora-tion locale de la politique. Pour être efficace, il devra convaincre le public que saparticipation permanente à ce processus lui permettra de continuer à influer sur lapolitique. L’un des résultats possibles (et souhaitables) de ce processus sera lacréation d’un milieu rural plus actif et plus efficace.

L’Initiative des projets pilotes de Partenariat rural canadien s’attaque directement auxonze priorités du Cadre d’action fédéral à l’intention du Canada rural en encourageant lesapproches novatrices du développement rural ayant des effets locaux et enmettant en jeu des partenaires multiples et un cadre d’évaluation. Cette appro-che tend à favoriser et à soutenir les solutions et les initiatives locales. Elle metles groupes locaux et les associations à but non lucratif en conditions de parti-ciper au processus de prise de décision. Tous les niveaux d’administration(fédéral, provincial ou local), mais aussi le secteur privé et le secteur associatifpeuvent être partenaires dans les projets pilotes.

Information Outreach est un ensemble d’initiatives de moindre ampleur,conçues pour promouvoir les régions et les industries rurales et susciter une prisede conscience accrue des problèmes des régions rurales. Ses différentes compo-santes sont : le Temps rural, qui est une tribune des questions rurales ; un siteInternet7 contenant toute une variété de liens avec l’information pour lesCanadiens vivant en milieu rural et sur le Canada rural et un groupe de discussionen ligne permettant aux personnes de discuter des problèmes ruraux ; leprogramme Foires et expositions rurales, qui fournit des informations directementaux personnes des collectivités rurales et éloignées et touche environ100 collectivités chaque année, et le Service canadien d’information rurale (SCIR), quioriente les personnes ayant besoin d’informations vers les bases de données,bibliographies ou experts appropriés. Le SCIR fournit également des dossiersd’informations et des recherches bibliographiques personnalisés en réponse auxdemandes d’informations.

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Le programme Aide au développement des collectivités aide les collectivités à se pré-parer à la mondialisation. Ce programme est important pour les communautésrurales parce qu’il met en place des institutions collectives et développe lacapacité des collectivités à réagir de manière innovante et dynamique dans lecontexte fluctuant du mondialisme. Il aide les communautés qui élaborent desplans stratégiques et des programmes de formation et qui lancent des projets dedéveloppement économique local. L’Initiative de développement des capacités des collec-tivités et l’Initiative Collectivités durables de Ressources naturelles Canada, et lesprogrammes Développement des capacités des collectivités et Réseaux d’apprentissage commu-nautaires (RAC) de Développement des ressources humaines Canada sont d’autresinitiatives nationales et régionales intéressantes pour les régions rurales.

Globalement, il semble que la politique canadienne à l’égard de la mondia-lisation s’attache à l’exploiter en aidant les individus et les entreprises à se pré-parer à un accroissement de la volatilité, de l’incertitude et de la concurrence surles marchés internationaux. Toutefois, à l’exception des Sociétés d’aide au déve-loppement des collectivités et des Corporations locales de développement desentreprises, elle ne met guère l’accent sur la création d’institutions au niveau localou régional ou sur l’accroissement de la capacité des collectivités à prendre desdécisions. Aucun programme (hormis les programmes provinciaux discutésci-dessous) ne semble s’attacher à renforcer la gouvernance locale.

Politiques en faveur de la productivité rurale et de la croissance économique

S’ils sont efficaces, la plupart des programmes mentionnés précédemment,amélioreront la croissance économique rurale. Cependant, jusqu’à présent, lacroissance nationale a été freinée par la faiblesse des gains de productivité. Lespolitiques régionales n’ont pas répondu de manière adéquate aux besoins descommunautés rurales. Ces dernières années, les décideurs canadiens ont déve-loppé les moyens de s’attaquer à ce problème.

La Banque de développement du Canada joue dans ce contexte un rôleimportant. Créé par une loi de 1995, cet organisme public de financement dudéveloppement vise à répondre aux besoins de financement des petites etmoyennes entreprises (PME). Comme les petites entreprises réalisent souventune part importante des activités rurales, cette banque peut être considéréecomme un intermédiaire de la politique rurale. Ses produits complètent ceux desétablissements financiers du secteur privé. Elle accorde des microcrédits, desemprunts à terme, des financements subordonnés et du capital-risque. Ellefournit également des conseils en gestion et une assistance technique auxstart-ups. Elle concentre son activité sur les industries technologiques émer-gentes, les entreprises exportatrices et le secteur de la nouvelle économie.

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Plusieurs provinces ont des programmes de développement économique etcommunautaire qui peuvent être importants pour les régions rurales. Nombre deces programmes impliquent des institutions de financement du développementcomme par exemple l’Alberta Opportunity Company, organisme de prêt de dernierrecours pour les entreprises de l’Alberta ayant des actifs à donner en garantie. Cesprogrammes sont axés notamment sur les secteurs d’exportation potentiels.Aucune participation ou aucun capital-risque n’est proposé dans le cadre de cesprogrammes. Le ministère de l’Industrie, du Commerce et du Développementrural de Terre-Neuve propose plusieurs produits de capital-développementdestinés aux secteurs de croissance ayant un potentiel d’exportation. Ceprogramme est proposé aux entreprises de toute la province mais, la provinceétant en majorité rurale et reculée, elle profite au maximum de ce programme.

La croissance économique tirée par la productivité8 requiert un certainnombre d’ingrédients, notamment des financements, un esprit d’entreprise, desactivités de recherche-développement et un développement des marchés.Chacune des politiques décrites ci-dessus aborde un aspect du financement, quiest peut-être l’ingrédient le plus facile à produire. Alors que la R-D figurait parmiles priorités des récents Discours du Trône, peu de mesures ont été prises pouratteindre cet objectif en milieu rural. Une politique globale de la productivitérurale doit s’attacher à promouvoir tous les objectifs susmentionnés.

Politique d’infrastructures rurales

Comme nous l’avons souligné plus haut, la politique canadienne en matièred’infrastructures a considérablement changé au cours de la dernière décennie. Lapolitique actuelle met l’accent sur la commercialisation, la déréglementation, letransfert de responsabilités, la privatisation et la décentralisation. Le transfert deresponsabilités signifie que désormais les autorités provinciales ont plus deresponsabilités qu’auparavant en matière d’aéroports, d’installations portuaireset de routes.

Le Programme stratégique d’amélioration des routes/des transports est un programmefédéral qui a eu un impact pour les régions rurales. Ce programme, qui a apporté845 millions CAD sur cinq ans (1993 à 1998) dans le cadre de l’Initiative straté-gique d’investissement en capital, visait à renforcer les réseaux nationaux detransport et de communication du Canada. Il explique la hausse des contributionsfédérales aux réseaux routiers provinciaux. Cependant, il ressort clairement de lafigure 26 qu’après ce programme d’investissement quinquennal, le gouvernementfédéral prévoyait un transfert de cette responsabilité aux provinces.

En 2000, le gouvernement fédéral a annoncé une nouvelle politique d’inves-tissement en matière d’infrastructures qui met l’accent sur les partenariats avecles provinces, les territoires, les municipalités et le secteur privé. Infrastructure

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Canada est un programme administré par des agences régionales (APECA, Comitépour le développement économique et DEO), qui implique des accords formelsde collaboration avec les provinces sur le financement des infrastructures. Chaqueaccord spécifie un montant minimum d’investissement dans les communautésrurales. Dans l’Ouest du pays, le programme Infrastructure Canada est géré par DEO(Diversification de l’économie de l’Ouest Canada). Les programmes InfrastructureCanada-Saskatchewan et Infrastructure Canada-Manitoba sont des exemples departenariats bilatéraux de ce type. Chaque accord est unique. Le programmeSaskatchewan fait intervenir les autorités locales, qui doivent contribuer au coûtdu programme à hauteur d’au moins un tiers, les partenaires fédéraux et provin-ciaux contribuant eux aussi à hauteur d’un tiers chacun. Ces programmes ont éténégociés en 2000 et 2001. On ne sait pas encore très clairement comment ilsfonctionneront, en particulier du point de vue des régions rurales et despersonnes qui y vivent.

Comme nous l’avons vu ci-dessus, une infrastructure en matière d’informationet de communication commence tout juste à émerger avec le rapport du Groupede travail national sur les services à large bande. Il est encore trop tôt pour direquel sera l’impact de cette politique sur les régions rurales, mais il est clair

Figure 26. Contributions fédérales aux réseaux routiers provinciaux, 1974-1975 et 2002-2003

Source : Transport Canada 1996.

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qu’elle vise à combler le plus rapidement possible le fossé technologique entreles régions rurales et les régions urbaines. C’est une entreprise de grande enver-gure qui nécessitera beaucoup de temps et d’efforts.

Réorganisation du gouvernement

L’objectif explicite de la politique canadienne est de créer un système degouvernement plus horizontal. De nombreuses déclarations des responsablesfédéraux font référence à des approches et des actions horizontales. C’est unobjectif estimable mais ambitieux car, comme la plupart des pays, le Canada aune longue tradition de ministères et d’agences sectorielles. Le passage à unestructure plus horizontale suppose un changement systémique, de la patience etune évolution des cultures bureaucratiques. Le gouvernement fédéral a instituédes programmes horizontaux au niveau national, régional et provincial. Commenous le verrons, ces programmes expérimentent plusieurs méthodes alternativesen même temps. Certaines de ces approches seront incontestablement plusefficaces que d’autres.

Au niveau national, le Groupe de travail interministériel (GTI) sur les équipes rurales etlocales est composé de 29 agences et ministères fédéraux. L’objectif de ce groupede travail est de coordonner l’approche intergouvernementale en aidant à gérerl’engagement fédéral à l’égard des Canadiens et des Canadiennes en milieu rural.Cette réponse « d’usine à gaz » au problème du monde rural n’a pas encore faitses preuves et dépend du niveau de visibilité et d’autorité attribué au groupe detravail. Ce groupe de travail s’attache également à promouvoir le programmeRecherche et Analyse rurales essentiellement à travers ses agences membres. Statis-tique Canada a joué un rôle majeur dans ce domaine en conduisant plusieursprojets et en produisant des données spécialisées sur les questions rurales.

Du point de vue rural, Lentille rurale est le mécanisme clé d’encouragementd’une coopération horizontale. Il s’agit d’une approche ambitieuse et novatrice dela nature inter-juridictionnelle et inter-agences des questions rurales. Lentille ruraletente d’envisager toutes les politiques et tous les programmes pertinents dupoint de vue des résidents ruraux. L’application de la liste de contrôle constituesa principale méthodologie9. Cette liste détermine si une politique ou un pro-gramme traite de l’une des onze priorités et de l’impact que la politique ou leprogramme aura sur les populations et les localités rurales ; elle aide en outre lelecteur à réfléchir sur les moyens de rendre la politique ou le programme plusconvivial pour le monde rural.

Le gouvernement fédéral a également étendu le concept de coordinationhorizontale aux niveaux régional et provincial. Les quatre agences régionales dedéveloppement économique et l’AINC sont des exemples de coordinationrégionale. Les Équipes rurales sont les homologues provinciaux et territoriaux du

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Groupe de travail interministériel (GTI) sur les équipes rurales et locales. Ces équipes sontprincipalement composées de fonctionnaires fédéraux dans les provinces et terri-toires, mais elles s’étoffent et comprennent également des fonctionnaires nonfédéraux. L’objectif de ces équipes est de coordonner les programmes régionauxet locaux.

Les Conseils régionaux des hauts fonctionnaires fédéraux sont un autre méca-nisme de coordination horizontale. Ces Conseils sont parrainés par le Secrétariatdu Conseil du Trésor du Canada. Ce Secrétariat a un mot d’ordre : « Penser defaçon virtuelle! Agir de façon horizontale », qui signifie que les membres desConseils régionaux doivent ignorer les distances qui les séparent et leurs diffé-rences de structure d’organisation. Il demande à ses membres d’agir comme sitous appartenaient à la même équipe. Ce mot d’ordre pourrait s’appliquer égale-ment à un certain nombre d’autres initiatives horizontales.

Le concept de coordination horizontale n’est pas nouveau. Il est le modèled’organisation dominant du secteur privé dans le monde entier et constitue l’objec-tif de la plupart des gouvernements. Mais il est rarement aussi institutionnalisé etaussi haut placé sur la liste des priorités qu’au Canada, en particulier lorsqu’ils’applique aux questions rurales. L’approche à ce jour semble efficace. La coordina-tion des activités d’un groupe d’agences par une agence distincte est particulière-ment efficace si les rôles des deux niveaux d’agences sont clairement définis.Toutefois, le fait de distinguer ces fonctions (prestation de services contre coordina-tion) tend à freiner l’innovation en limitant les mécanismes de prestation. Il fautdonc concilier la coordination et l’innovation. Sur le long terme, les avantages de lacoordination horizontale (moins de doublons, moins de conflits entre les pro-grammes et moins de frustration pour les résidents) seront supérieurs à son coûtdans la mesure où elle permettra d’encourager l’innovation et l’évolution.

Politiques et programmes provinciaux et territoriaux

On n’a guère observé de programmes provinciaux dynamiques en faveur desrégions rurales. Les programmes provinciaux les plus ambitieux sont ceux duQuébec, de l’Ontario et de la Saskatchewan dans lesquels de nouvelles politiquesrurales sont actuellement élaborées et mises en œuvre. La Politique nationale de laruralité, qui existe depuis 1999, précise six enjeux pour le Québec : i) Maintenir descommunautés rurales peuplées et dynamiques ; ii) Créer dans les régions ruralesdes emplois lucratifs et durables ; iii) Protéger le milieu rural sur le plan del’environnement ; iv) Protéger les caractéristiques culturelles et sociales descommunautés rurales ; v) Offrir aux régions rurales des services de qualité ; etvi) Aider les personnes vivant en milieu rural à s’aider elles-mêmes.

La politique du Québec met l’accent sur la réorganisation du niveau local etrégional. Elle adopte une approche à plusieurs niveaux (local, régional, provincial et

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fédéral) pour traiter le problème des petites administrations locales inefficaces. LeQuébec compte des centaines de municipalités. La nouvelle politique maintient lesmunicipalités, mais crée un échelon intermédiaire d’administrations régionales.Bien que d’une taille suffisante pour être plus efficaces que les municipalités, cesentités régionales sont encore relativement locales. Cette approche risque degénérer des niveaux supplémentaires de bureaucratie et d’administration, mais ellereprésente un exemple de fédéralisme global qui, sous réserve d’être exécuté demanière efficace, devrait renforcer les processus démocratiques.

Le Développement des collectivités rurales et des petites localités del’Ontario est un programme quinquennal de 600 millions CAD, lancé en 2000, pouraméliorer les infrastructures et promouvoir le développement économique. Plusdes deux tiers des fonds du programme servent à financer des projetsd’infrastructures10.

Le gouvernement provincial de la Saskatchewan a nommé un groupe d’étudepour deux ans appelé l’Action Committee on the Rural Economy (ACRE). Ce Comité afait les recommandations provisoires suivantes : i) que le gouvernementprovincial améliore l’accès au financement du capital ; ii) que le gouvernementprovincial, en coopération avec le gouvernement fédéral, donne la priorité à l’éta-blissement d’un programme de valorisation des compétences conçu pour aiderles producteurs à rester dans la Saskatchewan rurale ; iii) que le gouvernement dela Saskatchewan facilite le développement rural en simplifiant l’environnementréglementaire ; iv) que les gouvernements fédéral et provincial prennent lesmesures nécessaires, notamment une augmentation des financements, afin d’offrirà tous les résidents de la Saskatchewan, pour un prix abordable, un accès uni-versel à l’Internet à haut débit et au téléphone cellulaire ; v) que le gouvernementde la Saskatchewan prenne des initiatives pour préparer et accroître l’immigrationà destination de la province ; et vi) que le gouvernement de la Saskatchewanprenne l’engagement de réaliser un important programme d’enseignement publicmettant l’accent sur la résistance et la capacité d’adaptation du milieu rural. Lecomité sollicite la participation des résidents de la province et établira,début 2002, un rapport final qui constituera le point de départ de la politiquerurale de la province.

Impact des politiques sur les régions rurales

La description et l’évaluation ci-dessus des politiques rurales fédérales etprovinciales du Canada soulignent l’attachement du pays à ses régions rurales.Globalement, ces politiques sont complexes, complètes et coordonnées. Lespolitiques, programmes et initiatives passés en revue dans la section précédentepermettent de mettre en lumière plusieurs caractéristiques communes à laplupart des politiques rurales canadiennes et d’évaluer leur efficacité.

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Le gouvernement fédéral est à l’évidence le chef de file de l’élaboration de lapolitique rurale. Outre qu’il existe un Cadre d’action fédéral bien articulé et un Pland’action rural qui concerne toutes les régions, le gouvernement fédéral est un parte-naire actif des programmes provinciaux. L’approche fédérale comporte une institu-tion de coordination de haut niveau, le Secrétariat rural, qui est chargé de veiller àce que les questions rurales soient traitées avec efficacité et à qui a été confiée laresponsabilité de conduire le Partenariat rural canadien. Ce Secrétariat comportedes mécanismes de mise en œuvre de la coordination interdépartementale, leGroupe de travail interministériel sur les équipes rurales et locales et la Lentillerurale, et dispose d’un processus annuel d’auto-évaluation. Par comparaison, lamajorité des politiques de niveau provincial ont une philosophie et un degré desophistication très inégaux. Le Québec est une exception évidente à cette règle.

La coordination horizontale et les partenariats sont la marque d’un grandnombre de programmes et d’initiatives. Les conseils de coordination, groupes detravail, tables rondes et équipes servent à coordonner les nombreuses agencessectorielles ou à orientation plus verticale. Ceci est particulièrement importantpour les régions rurales dans lesquelles beaucoup, voire la plupart des organis-mes publics, ont un impact sur la vie rurale. En outre, l’approche des ententesbilatérales provincio-fédérales (que le Canada a adoptée dans de nombreuxdomaines du fait de l’incapacité d’élaborer des accords au niveau national)conduit souvent les gouvernements fédéral et provinciaux et parfois les collectivi-tés locales à coordonner également leurs politiques.

La Lentille rurale a conduit, dans plusieurs ministères, à des changements quiont amélioré le service aux régions rurales. Canada Post, par exemple, a modifiéses procédures de telle sorte qu’au Canada les populations rurales bénéficient dumême niveau de services postaux que les populations des villes. Les autres thè-mes de la politique rurale sont la diversité, la viabilité et la consultation de labase. La politique rurale se focalise sur la constitution d’un groupement rurald’intérêts ou de parties prenantes. En fait, l’une des priorités est de promouvoirla ruralité et de convaincre les citadins qu’il est dans leur intérêt d’avoir descommunautés rurales prospères et viables.

Toutefois, les exemples de programmes et d’initiatives qui fournissent auxdécideurs locaux les outils réels d’une meilleure prise de décision sont relative-ment peu nombreux. Les modèles de développement de l’impact pour lescollectivités du Service canadien des forêts, et les bases de données etrecherches bibliographiques proposées par Statistique Canada sont des excep-tions. Les programmes de financement du développement auxquels sont associésdes services d’assistance technique en sont d’autres. Nombre de ces programmessemblent mettre l’accent sur l’offre aux groupes d’intérêt locaux de fonds etd’incitations à travailler ensemble, mais peu le font par le biais d’informations,d’outils de décision ou de systèmes d’aide à la décision.

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Si les thèmes et la cohérence des politiques mises en œuvre sont louables,l’engagement financier du gouvernement a été jusqu’ici minime (ex. : 20 millionsCAD pour le Partenariat rural canadien). En outre, la plupart des programmes dugouvernement fédéral comportent des dispositions à période d’application déter-minée (c’est-à-dire des dispositions prévues pour une durée au-delà de laquelleelles seront soit suspendues soit reconduites). Ces dispositions à périoded’application déterminée sont un bon moyen de s’assurer que ces programmesne seront pas poursuivis lorsqu’ils ne seront plus utiles mais, si leur durée esttrop brève, elles peuvent gêner la planification. Les autres points faibles poten-tiels sont un soutien inadéquat de la gouvernance locale, une insuffisance descomposantes de la politique démographique et un soutien étroit de l’innovationet de la croissance de la productivité.

Il y a également peu d’éléments qui attestent que la protection ou la créationd’aménités ait été une priorité des politiques des gouvernement fédéral ouprovinciaux. La croissance ordonnée et la planification soigneuse des villescanadiennes sont largement reconnues. Mais on peut tirer les leçons de l’expé-rience d’autres pays, notamment des États-Unis, où l’absence de politiques d’occu-pation des sols et de protection et de création d’aménités a eu des conséquenceslourdes en termes d’étalement des villes, d’encombrements des voies de circula-tion et de perte des aménités rurales. L’enseignement que l’on peut en tirer estqu’il est facile de perdre les aménités rurales et difficile de les reconquérir . Bienque de nombreux rapports de recherches mais aussi les médias fassent fréquem-ment référence au vieillissement de la population, à l’exode rural des jeunes, àl’importance de l’immigration internationale et aux taux élevés de dépendance, lesexemples de politiques explicitement orientées vers les questions de démographierurale sont rares au Canada. En réalité, la politique canadienne est beaucoup plusactive sur les questions démographiques touchant les autochtones.

Problèmes de gouvernance des régions rurales

Depuis au moins 50 ans, le fédéralisme canadien est un enjeu politiqueconstant. Le processus de rapatriement de la Constitution et les négociationscontinues sur les droits des provinces n’ont cessé de braquer les projecteurs surles relations entre le pouvoir fédéral et les provinces. L’agriculture et le dévelop-pement économique sont des domaines de responsabilité dans lesquels la négo-ciation et des ententes entre le pouvoir fédéral et les provinces sont nécessaires.C’est une forme de partage des responsabilités onéreuse et fastidieuse mais quiaccroît également la coordination intergouvernementale.

Le problème de la gouvernance locale ne s’est posé que récemment. Pouraffronter les forces de la mondialisation, les collectivités et leurs gouvernementsdoivent se renforcer. Il s’agit pour le Canada d’un problème national dont

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l’importance pour les régions rurales est primordiale, mais qui à ce jour n’a reçuqu’un traitement fragmentaire.

Seul le Québec a une politique clairement articulée de réorganisation du niveaulocal et régional11. De plus, la province a adopté le concept européen de subsidiaritécomme principe directeur de la réorganisation des responsabilités juridictionnelles etinter-juridictionnelles. Le principe de subsidiarité suppose que chacun des rôlesincombant au gouvernement soit du ressort du niveau de gouvernement le plus baspossible, c’est-à-dire le plus proche du citoyen. Pour le Québec, cela signifie que legouvernement provincial doit être responsable de la « définition des grandsobjectifs nationaux et des choix stratégiques gouvernementaux. Il doit continuerd’assurer l’accessibilité et le maintien des services de base pour tous et le partageéquitable des ressources et des richesses entre les diverses parties du territoire »(Québec, ministère des Régions, 1998). Toutefois, la province compte près de1 400 municipalités, qui sont pour la plupart bien trop petites pour être des adminis-trations locales efficaces. En 1980, la province a créé 96 municipalités régionales decomté qui constituent une taille d’administration locale beaucoup plus réaliste.L’administration locale assurera les services de première ligne comme le dévelop-pement communautaire et la création d’emplois. Les gouvernements régionaux duQuébec (à l’origine dix régions administratives) sont responsables des services dedeuxième ligne, tels que l’enseignement secondaire, les soins de santé spécialisés,les services liés aux exportations, le développement technologique, la recherche et ledéveloppement. Il est probablement trop tôt pour savoir si ce transfert de responsa-bilités fonctionne bien au Québec, mais le gouvernement de la province sembleconscient que le succès de ce transfert passe par le renforcement des capacités auniveau local et régional.

Depuis 1996, l’Ontario travaille à la réorganisation de son système d’adminis-tration locale. Cette réforme a réduit de près de moitié le nombre des administra-tions locales. Le gouvernement local qui, dans le passé, incombait à un grandnombre de municipalités se déplace davantage vers le niveau de la région et ducomté. Mais le changement semble affecter principalement les régions urbaines,laissant aux régions rurales les administrations locales les plus fragmentées. Lenord, en particulier, a un système très sous-développé de gouvernance locale etrégionale.

Dans d’autres provinces, les administrations locales rurales sont probable-ment trop petites et leurs ressources insuffisantes pour jouer un rôle efficace dansle développement rural. Étant donné la réticence normale des administrations auchangement, et en particulier au regroupement, il sera difficile au Canada dedévelopper des administrations locales plus fortes. Les efforts de regroupementdes municipalités rurales, dans la Saskatchewan, par exemple, se sont heurtés à lavive opposition des responsables locaux (Saskatchewan Association of RuralMunicipalities, 2000).

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Encourager les partenariats horizontaux12 est une autre façon de renforcer leniveau d’administration le plus bas. Le Partenariat rural canadien et son Groupede travail interministériel sur les Équipes rurales et locales, mais aussi lesConseils régionaux des hauts fonctionnaires fédéraux, sont des exemples departenariats de ce type. Des mécanismes tels que la Lentille rurale permettent à cespartenariats de fonctionner efficacement. Il existe également des partenariatsentre différents niveaux de gouvernement, par exemple les différentes ententesentre le gouvernement fédéral et les provinces en matière d’investissements eninfrastructures et de développement économique.

Pour constituer des partenariats plus forts entre le gouvernement et lesorganisations bénévoles, le gouvernement fédéral et le secteur associatif ont crééune série de « tables conjointes »13. L’objectif de ces concertations est d’élaborerune vision et un plan de travail conjoints pour le gouvernement et le secteurassociatif. A titre d’exemple, un accord a été trouvé aux termes duquel le secteurassociatif aidera le gouvernement fédéral à mettre en place des programmes deprotection de l’enfance et de défense de l’environnement. De même, leProgramme d’accès communautaire exige la mise en place de partenariats public-privé pour offrir aux communautés rurales l’accès à l’Internet à un prix abordable.Enfin, le Programme d’aide au développement des collectivités finance un réseaud’organisations de développement communautaire gérées au niveau local et lesencourage à participer à des partenariats locaux avec le gouvernement, d’autresorganisations communautaires et le secteur privé.

En termes de gouvernance, le gouvernement fédéral canadien s’attaqueactivement aux problèmes des régions rurales via la création d’agences et d’autresstructures institutionnelles (par exemple, les quatre agences régionales) assurantune interface avec les régions et les communautés mais pas avec des secteursd’activité. Le gouvernement fédéral et certains gouvernements provinciaux délè-guent la gouvernance aux autorités locales et régionales. Des partenariats sontégalement créés entre le secteur public, le secteur privé et le secteur parapublic.Chacune de ces approches devrait améliorer la gouvernance rurale. L’évolutionvers une gouvernance plus horizontale devrait être particulièrement importantepour les régions rurales.

En résumé

Au cours des cinq dernières années, la politique rurale du Canada a reçuune formidable impulsion. Non seulement l’architecture de l’élaboration despolitiques a changé au niveau fédéral, mais le nombre des programmes axés surle rural a considérablement augmenté. Un rapport présenté récemment auParlement expose à grands traits plus de 500 programmes fédéraux, services etinitiatives potentielles en vue de l’amélioration des régions rurales reculées. La

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mise en place de partenariats entre les provinces, les collectivités et le gouverne-ment fédéral, mais aussi le maintien d’un dialogue continu avec les Canadiens etles Canadiennes vivant en milieu rural pour mieux répondre à leurs besoins, ontété les principaux moteurs de ce changement.

Les communautés rurales sont de plus en plus dépendantes du bon fonction-nement de leurs secteurs économiques de base (Johnson, 2001). Des politiquesrépondant au changement technologique et à la mondialisation et visant àaméliorer la productivité et la croissance rurale, peuvent être très bénéfiques etaider à la diversification d’activités privilégiant encore les industries de res-sources. En milieu rural, les taux d’informatisation et de raccordement à l’Internetsont inférieurs pour tous les niveaux d’instruction, dans toutes les classes d’âge etdans toutes les provinces. Les politiques se sont souvent trop axées sur l’offre. Ilfaut accorder une plus grande priorité à la formation et au renforcement des capa-cités et éveiller le désir d’utiliser les technologies de l’information. Développerles opportunités en milieu rural suppose également d’établir des conditions-cadres plus conviviales et partant de la base. Mais, dans les provinces, denombreuses régions rurales continuent d’avoir des administrations locales faibleset souvent inefficaces. Dans la mesure où la gouvernance locale est traditionnelle-ment du ressort des gouvernements provinciaux, le gouvernement fédéral n’aqu’une liberté d’action limitée pour promouvoir la subsidiarité. Il a néanmoinscréé des organisations fondées sur les communautés (par exemple le SADC et leSDCB) qui promeuvent l’action et le développement en partenariat au niveaurégional. Les accords-cadres entre le gouvernement fédéral et les gouvernementsprovinciaux sont un autre instrument permettant d’influencer grandement lacompétitivité et la viabilité des collectivités. Reste à savoir si ces accords sontsuffisamment ciblés sur la résolution des problèmes des régions rurales.

A maints égards, la politique rurale du Canada a considérablement changé.Bon nombre de programmes et d’initiatives sont nouveaux et n’ont pas eu letemps de produire leurs effets. Le Canada a considérablement progressé dansl’institution de politiques plus horizontales et la mise en place d’un certainnombre d’approches novatrices et osées. Le gouvernement fédéral est en avancesur la plupart des provinces dans sa stratégie de développement rural. Toutefois,s’il a été à l’avant-garde de la création de nouvelles institutions et de liens entreles institutions existantes, il n’a pas suffisamment donné la priorité à certainssecteurs de développement potentiel tels que la promotion des aménités rurales.

Politiques en faveur des Territoires du Nord

Les trois Territoires du Nord du Canada – Yukon, Territoires du Nord-Ouest(T.N.-O.) et Nunavut – représentent environ 40 % de la superficie du pays, mais

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moins de 0.3 % de sa population. Une grande partie de la population vit dans desrégions qui ne sont accessibles que par avion ou par bateau et seulement àcertaines époques de l’année. Les territoires sont donc extrêmement isolés etleur population est très clairsemée. Les problèmes auxquels sont confrontés lesterritoires sont similaires à ceux des régions rurales et reculées du reste du pays.Mais à ces problèmes s’ajoutent d’autres difficultés spécifiques comme l’incerti-tude créée par le problème non résolu des revendications des Autochtones,l’évolution des relations des gouvernements territoriaux avec Ottawa du fait dutransfert de responsabilités, les relations entre les Autochtones et les autrescollectivités, les ajustements opérés suite à la séparation du Nunavut desTerritoires du Nord-Ouest ou encore la dépendance à l’égard d’une économied’extraction extrêmement volatile. Cette section passe en revue les problèmes etles défis que le Nord doit relever dans le domaine économique, environne-mental, social et politique, puis évalue les politiques actuellement en place ou enpréparation pour s’attaquer à ces défis. Si une grande partie des régions septen-trionales du Manitoba, de l’Ontario, du Québec et du Labrador (le Boucliercanadien) sont en fait confrontées aux mêmes défis et problèmes que lesTerritoires du Nord (accès, sociétés traditionnelles, natalité élevée, économiefondée sur les ressources/l’énergie, problèmes climatiques, immensité, etc.) etdevraient être classées dans ce groupe, les réalités de l’administration politiqueet la ventilation des données forcent à regrouper ces régions infraprovincialesavec les régions définies comme rurales. Étant donné que ces régions n’ont pasde système de gouvernement direct, comme dans le cas des territoires, leurgestion et leur développement relèvent de la responsabilité partagée desagences régionales et de l’AINC (Affaires indiennes et du Nord Canada).

Stratégies, politiques et programmes actuels en faveur des Territoires du Nord

Dans les territoires, les politiques et les programmes évoluent rapidementdu fait de l’autonomie gouvernementale et du transfert de responsabilités auxAutochtones. La politique évolue en même temps que les structures de gouver-nance. Dans le passé, les territoires étaient administrés par le gouvernementfédéral, principalement via le ministère des Affaires indiennes et du Nordcanadien (également connu sous le nom de « Affaires indiennes » et du NordCanada). Pour donner à l’administration une plus grande capacité d’adaptation,l’AINC a établi des bureaux dans les territoires. Il a également des bureaux régio-naux dans les Provinces de l’Atlantique, au Québec, dans l’Ontario, le Manitoba, laSaskatchewan, l’Alberta et la Colombie-Britannique, mais les fonctions/lesresponsabilités des bureaux régionaux implantés dans les provinces varient quel-que peu par rapport à leurs fonctions/responsabilités dans les territoires. L’AINCadministre la plupart des aspects de la responsabilité fédérale dans les terri-toires, mais pas tous.

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Dans les dix dernières années, la politique fédérale pour le Nord a misl’accent sur le transfert de responsabilités au profit des gouvernements territo-riaux. L’acte le plus significatif à cet égard a été la création, en 1999, du Nunavutné de la séparation de la partie orientale des Territoires du Nord-Ouest. LeNunavut s’attache désormais à constituer son nouveau gouvernement et àatteindre ses objectifs. L’un de ses premiers objectifs est de se doter d’une admi-nistration plus représentative de sa population, constituée à 85 % d’Autochtones.Les nouveaux T.N.-O., plus petits, sont en train de négocier un nouvel accordfonctionnel avec le gouvernement fédéral. Dans le même temps, le Yukon estengagé dans son propre processus de transfert de responsabilités. Le15 juin 2001, Pat Ducan, Premier ministre du Yukon, a annoncé une nouvelle initia-tive baptisée « Renouvellement du gouvernement du Yukon ». Ses principauxobjectifs sont de promouvoir la démocratie en restaurant la confiance des popula-tions du Yukon dans le gouvernement et de se préparer à l’exercice des nouvellesresponsabilités en matière de développement économique, de gestion desressources naturelles et d’offre de services publics, résultant du transfert desresponsabilités fédérales au gouvernement territorial. Les trois territoires setrouvent dans une situation économique analogue, mais chacun a adopté unestratégie quelque peu différente. Si toutes les stratégies impliquent des activitésde développement durable, une meilleure offre éducative et le respect des droitsdes Autochtones, leurs trajectoires vers un développement durable diffèrent. LeYukon et les Territoires du Nord-Ouest se préparent au transfert de responsabi-lités et au contrôle des ressources. Les T.N.-O. se focalisent sur le développementdes ressources non renouvelables tandis que le Nunavut se préoccupe davantagedes activités renouvelables. Le Yukon s’attache essentiellement à repenser sesinstitutions gouvernementales alors que le Nunavut entreprend de construire sesinstitutions.

Politiques et programmes destinés à compenser l’éloignement

Les politiques les plus importantes dans ce domaine sont celles destinées àréduire le coût de la vie dans le Nord et à faire en sorte que les populations deces régions aient raisonnablement accès aux services essentiels. Un certainnombre d’initiatives ont été lancées pour atteindre cet objectif. Deux d’entreelles concernent le transport aérien et le contrôle des aéroports. Le Programmedu service aérien omnibus du Nord, administré par l’AINC, est un service quiachemine aux communautés isolées du Nord des denrées périssables et d’autresproduits de première nécessité à des tarifs postaux réduits. Ce programmeprévoit également des enquêtes sur les coûts des aliments et la nutrition dans lescommunautés éloignées desservies principalement par voie aérienne. En vertude la Politique nationale des aéroports, le gouvernement canadien s’est désen-gagé de 31 petits aéroports et installations satellites. L’ensemble des 13 aéroports

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des régions reculées restent sous le contrôle et la responsabilité du ministèrefédéral, Transports Canada. Mais le contrôle des 11 aéroports de l’Arctique a ététransféré aux collectivités territoriales. Cette exception à la politique de désenga-gement appliquée aux autres aéroports se justifie par l’importance critique de cesaéroports pour les communautés et leur dépendance quasi exclusive pourl’acheminement des produits de première nécessité.

En ce qui concerne les technologies de l’information et de la communication(TIC), une initiative particulière, le Groupe de travail national sur les services à large bande,a conclu la nécessité pour le gouvernement fédéral de subventionner la construc-tion et l’exploitation d’infrastructures de technologie de l’information dans lescommunautés éloignées du Nord. Un autre projet, le Programme d’accès commu-nautaire, ciblé sur les communautés rurales et reculées, a également été lancé.Son objectif est d’accroître l’accès à l’Internet pour réduire l’isolement descommunautés éloignées. Mais étant donné l’immensité des distances et lesfaibles densités de population du Nord canadien, les technologies de nouvellegénération seront toujours déployées avec retard dans ces régions. C’estpourquoi les quatre initiatives susmentionnées ne permettront pas de placer lescommunautés du Nord sur un pied d’égalité avec les autres, mais elles pourrontles rendre beaucoup plus accessibles et y améliorer ainsi considérablement laqualité de vie.

Politiques et programmes destinés à encourager la diversité et la croissance économiques

Des trois Territoires du Nord, c’est le gouvernement des Territoires duNord-Ouest (GTNO) qui a progressé le plus vite sur la voie de l’élaboration d’unepolitique de développement économique. Les grandes lignes de cette politiquesont présentées dans un document intitulé Towards a Better Tomorrow (Vers un AvenirMeilleur) cité précédemment et dans deux documents connexes14. La politiquede développement économique du GTNO propose des stratégies concrètes pourrésoudre les problèmes dans quatre domaines essentiels : les économies régio-nales, la mondialisation et la compétitivité, l’éducation et la formation, et la gou-vernance. Les avantages et le coût estimé de chaque stratégie sont énumérésdans les documents, l’estimation du coût total sur quatre ans s’établissant àenviron 340 millions CAD.

Dans le domaine des économies régionales, la politique reconnaît la néces-sité d’institutions locales et régionales plus fortes et l’importance vitale pourl’économie d’un gouvernement bien géré. Le GTNO indique également sonintention de s’approprier davantage le contrôle des ressources non renouvelablesactuellement aux mains du gouvernement fédéral et des avantages qu’ellesgénèrent. Il vise à maximiser ces avantages pour les résidents des T.N.-O. enencourageant l’emploi des populations du Nord, en aidant les petites entreprises

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locales, en encourageant les industries à valeur ajoutée et la participation aucapital des populations du Nord, en s’efforçant de parvenir à une croissanceéconomique équilibrée et en étudiant la possibilité de convertir au gaz naturelles communautés des T.N.-O. Pour accroître la présence d’entreprises des T.N.-O.dans le monde et améliorer leur compétitivité, le GTNO propose de créer unenvironnement plus propice à l’investissement en achevant le transfert deresponsabilités, en commercialisant les ressources des T.N.-O., en développant lapopulation active, en encourageant l’exploration minière et en améliorant lesinfrastructures de transports et de communication via la construction d’un oléoducà Mackenzie et la réduction de la réglementation. Le GTNO présente égalementles grandes lignes des plans pour le développement des petites entreprises et lefinancement accru des entreprises ainsi que des stratégies de développementdes productions à valeur ajoutée, des industries culturelles et des industriestraditionnelles (production animale). Mais, surtout, cette politique prévoit unsystème d’évaluation des résultats. La politique en matière d’éducation et deformation reconnaît qu’avec l’émergence d’opportunités économiques, l’immi-nence du transfert de responsabilités et l’évolution vers l’autonomie gouverne-mentale, le sens du leadership et l’instruction seront plus que jamais exigés. Elleprésente des plans visant à accroître considérablement les capacités et le sens duleadership de la population active par une planification de la main-d’œuvre etune réforme de la protection sociale. Le GTNO propose également de gérer ledéveloppement par la mise en œuvre d’une législation efficace et capabled’adaptation, en s’employant à atténuer les conséquences sociales négatives, encontrôlant l’impact sur l’environnement, en désignant des zones protégées et enrépondant aux besoins en services et infrastructures des collectivités.

Un troisième document, « NWT Tourism – The 2006 Challenge », qui en estencore au stade de projet, présente les plans du gouvernement pour l’industrietouristique. Le tourisme est le troisième pilier économique des Territoires duNord-Ouest, loin derrière l’extraction minière et l’administration publique. Ledocument admet qu’on a laissé ce secteur dépérir ces dernières années, l’atten-tion du public se portant sur d’autres problèmes. Le gouvernement recommandeune série de stratégies pour redynamiser le secteur, notamment une aide auxentrepreneurs pour qu’ils développent des produits touristiques, des program-mes de marketing ciblés, une formation pour les prestataires de services, desétudes de marché et l’utilisation accrue de l’Internet pour la commercialisationdes produits.

Le Nunavut n’a pas eu le temps d’élaborer une politique de développementéconomique bien articulée. A ce jour, ses seules politiques dans le domaineéconomique consistent à accroître la proportion des postes occupés par les Inuitsau sein du gouvernement territorial et à maintenir une économie mixte. On estimeque les activités traditionnelles jouent un rôle essentiel dans la vie des Inuits et,

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à ce titre, elles seront valorisées et encouragées. Mais, parallèlement, le Nunavutpoursuit une politique de développement commercial pour autant que cedéveloppement soit viable et conforme aux valeurs des Inuits.

L’économie du Yukon et ses politiques de développement économique sontà un stade de maturité plus avancé que celles des autres territoires. Commel’économie des autres territoires, elle repose sur l’administration publique (27 %des emplois), les industries extractives (12 % des emplois), le tourisme et lestransferts sociaux. Si des efforts sont faits pour aider l’investissement dans lespetites entreprises et permettre aux résidents d’investir localement, le gouverne-ment du Yukon concentre l’essentiel de son action sur l’extraction minière et lasylviculture. On note peu d’efforts en vue de diversifier la base économique.

Politiques et programmes en faveur d’un développement social durable

Il n’est pas facile d’améliorer la situation des Territoires du Nord du Canadaen matière de santé, d’éducation et sur le plan social. La plupart des initiativesdans ce domaine sont gérées par l’AINC et naturellement ciblées sur les Autoch-tones. Cependant, les collectivités territoriales s’occupent également des pro-grammes sociaux et de santé. Bien qu’elle ne soit pas très spécifique, la politiquedes T.N.-O. dans ce domaine fait état d’un certain nombre de réponses planifiéesaux problèmes sociaux et de santé auxquels sont confrontés les personnesrésidant dans les territoires : meilleure protection de l’enfance, diminution desviolences familiales, modes de vie plus sains, développement préscolaire et plusgrande transparence15. La viabilité est fondamentale pour les systèmes de valeursdes Canadiens autochtones, mais elle est beaucoup plus difficile à mettre enœuvre dans un environnement aussi fragile que celui du Nord du Canada.L’élaboration d’une politique de développement véritablement durable reposantsur l’exploitation de ressources non renouvelables est plus difficile encore.

L’AINC dirige la préparation de la Stratégie de développement durable dans le Norddu gouvernement fédéral. Cette stratégie est actuellement élaborée avec20 autres ministères fédéraux et fait l’objet d’une étroite consultation des popula-tions des trois Territoires du Nord. On espère qu’en élaborant un processusdécisionnel qui intègre les considérations environnementales, économiques etsociales, on améliorera la capacité institutionnelle en créant des communautésplus fortes et une économie durable dans le Nord. Ressources Naturelles Canada(RNCan) a lancé une initiative dite de Développement des capacités commu-nautaires, qui vise à construire ou à développer dans les communautés rurales,reculées et autochtones une capacité de prise de décisions sur le développementdurable et l’utilisation des sols et des ressources naturelles, mais aussi à faciliterle passage à une économie du savoir. Outre le projet de l’AINC, le GTNO aprésenté une politique sur les ressources non renouvelables qui est décrite en

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détail dans Towards a Better Tomorrow: A Non-Renewable Resource Development Strategy forthe Northwest Territories (gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, 2000c). Cettepolitique repose sur quatre principes : le partenariat, le développement durable,la diversification économique et la viabilité budgétaire. La question du dévelop-pement durable est celle qui a posé le plus de difficultés et, bien que promet-teurs, les projets présentés et d’autres analogues n’y apportent pas encore deréponses satisfaisantes.

Si chaque gouvernement territorial a une politique résolue d’encouragementdu développement durable, ce terme peut avoir des significations bien diffé-rentes selon les personnes et les gouvernements. Le développement durable estun concept difficile à définir. Dans le Nunavut, le développement durable semblese concentrer sur les ressources renouvelables. Une économie reposant principa-lement sur l’extraction de ressources non renouvelables peut-elle être viable?Non, si l’on prend le terme de viabilité dans l’acception étroite d’un flux perpé-tuel de services de valeur portant sur des ressources naturelles. Une économiepeut-elle être viable même si son secteur d’extraction de ressources ne l’est pas?Cela se peut. Lorsque les problèmes de gouvernance seront résolus, la viabilitéconstituera la première priorité pour les territoires. On trouve dans le monde desdizaines d’exemples de régions (la région des Appalaches, aux États-Unis, parexemple) richement dotées en ressources naturelles et qui se sont retrouvées àtout jamais défigurées et confrontées à d’énormes problèmes environnementaux.Compte tenu de la fragilité des écosystèmes du Nord, on peut aisément imaginerque certaines parties des territoires canadiens risquent de subir le même sort.

Politiques et programmes visant à réorganiser le gouvernement

La plupart des plans visant à réorganiser le pouvoir exécutif concernent lesgouvernements territoriaux et autochtones. Dans le Yukon, une initiative baptiséeRenewal of Government a été lancée. Elle vise à améliorer la manière dont le gouver-nement délivre ses programmes et ses services aux populations du Yukon etdécrit un plan de mise en œuvre du transfert de responsabilités. En vertu de cetransfert, le gouvernement du Yukon sera en charge de plusieurs programmesfédéraux importants mais aussi d’un effectif de 200 à 300 personnes. Cette initia-tive vise aussi à améliorer les services publics, une plus grande transparence etde meilleures conditions de travail pour les employés du secteur public. Elleimplique également de réorganiser les ministères territoriaux et leurs responsabi-lités. En 1999, l’administration territoriale représentait 26 % des emplois dans leYukon et les emplois fédéraux et municipaux 9 %. Le transfert de responsabilitésdevrait porter à environ 28 % la part du gouvernement territorial dans l’emploi.

Dans les Territoires du Nord-Ouest, la création du Nunavut a multiplié lesactivités d’élaboration des politiques. Towards a Better Tomorrow décrit la stratégiedu GTNO pour se réorganiser. Si la politique manque de spécificité, elle décrit un

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gouvernement territorial qui entretient des relations positives et claires avec legouvernement fédéral, les collectivités locales et les gouvernements autochtoneset qui recherche activement la participation des citoyens.

Peu de temps après sa création, le gouvernement du Nunavut a élaboré uneStratégie unifiée de développement des ressources humaines du Nunavut qui fixait un objectifde représentation des Inuits au sein du gouvernement d’au minimum 50 %en 1999, dont 50 % d’Inuits à des postes de direction. A l’époque, les projectionsdonnaient le chiffre d’environ 2 600 emplois pour le gouvernement du Nunavut.En mars 2001, le nombre total des emplois dans le gouvernement territorial, ycompris les ministères et directions, dépassait 2 700 (tableau 8). Les Inuits occu-paient 43 % des postes pourvus à cette date, soit 7 points de moins en pour-centage que l’objectif prévu.

Le tableau 8 met en évidence un sérieux problème concernant la structuredes gouvernements territoriaux : si les Autochtones sont fortement représentés auniveau des élus et des postes d’exécution et si globalement ils occupent unnombre raisonnable d’emplois dans le gouvernement territorial, ils sont enrevanche sérieusement sous-représentés aux postes de direction générale,d’encadrement intermédiaire et dans les postes professionnels. Cette situationfinira par s’améliorer mais, en attendant, elle signifie que les Autochtones ne sontpas impliqués au prorata de leur nombre dans les décisions et les activités quoti-diennes du gouvernement. Elle réduit également la taille du réservoir d’Autoch-tones qui pourront acquérir une solide expérience de gestion à des postes dedirection et à des postes d’élus. Cette discontinuité dans la structure de lafonction publique risque de ralentir le processus de transfert de responsabilitéset de limiter son efficacité en réduisant l’accroissement de la capacité à élaborerdes politiques au niveau régional et local.

Tableau 8. L’emploi dans la fonction publique du gouvernement du Nunavut

Source : Gouvernement du Nunavut, 2000.

Total des postes Emploi Inuits

Total Vacances% de la

capacitéInuits

recrutés% de la

capacité

Postes d’exécution 31 2 94 16 55Direction générale 123 19 85 21 20Encadrement intermédiaire 285 59 79 38 17Postes professionnels 875 156 82 177 25Postes paraprofessionnels 939 224 76 391 55Soutien administratif 464 86 81 300 79

Total directions et services 2 717 546 80 943 43

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Impact des politiques sur les Territoires du Nord et les questions de gouvernance

Il ressort clairement de l’analyse ci-dessus que la politique fédérale concernantle Nord est actuellement axée non seulement sur la question des Autochtones (quiest discutée dans une section ultérieure), mais également sur les problèmes degouvernance qui sont depuis un certain temps un sujet de préoccupation pour leNord et dont l’impact pour la région n’a pas été anodin. Ces problèmes ont entraînéune décennie d’incertitude dans les secteurs de l’extraction minière et de l’énergie,des années de négligence dans le secteur touristique et peu, voire aucune amélio-ration de la situation dans le domaine social, la santé et l’éducation dans le Nord. Ilsont cependant conduit à la naissance d’un nouveau territoire et suscité des attentesquant aux possibilités futures d’autonomie gouvernementale. La création récentedu Nunavut, qui correspond à l’ancienne partie orientale des Territoires du Nord, abrusquement réduit la taille des T.N.-O. et créé un nouveau territoire doté d’un typede gouvernement unique. Dans les années 1990, les Inuits ont négocié un règle-ment de leurs revendications territoriales aux termes duquel ils ont reçu1.1 milliard CAD et la propriété d’environ 18 % du Nunavut. Ils ont égalementnégocié un droit à l’autonomie administrative analogue à celui que plusieursPremières nations ont négocié ultérieurement dans les Territoires du Nord-Ouest.Mais ils ont opté pour un gouvernement public qui englobe tous les résidents,Inuits ou non. Le mode de gouvernement est donc analogue à celui du GTNO, sinonqu’il est conçu autour des valeurs Inuits.

La décentralisation des fonctions de l’administration fédérale dans le Nordvia l’AINC semble avoir atteint ses objectifs. Les populations du Nord se sententplus à l’aise avec une agence fédérale ayant ses principaux bureaux dans larégion. Un ressentiment à l’égard des intrusions du Sud subsiste toutefois. Letransfert de responsabilités redéfinit la division des responsabilités entre legouvernement fédéral et le gouvernement territorial. Contrairement à la créationdes provinces dans lesquelles les responsabilités découlent, pour la plupart, dela Constitution, les négociations entre Ottawa et les territoires aboutissent à troisversions bien distinctes du fédéralisme. On ne sait pas très clairement à quoiconduiront ces trois processus de transfert différents. Il est important d’appliquerle concept de subsidiarité à la répartition des responsabilités avec la plus grandeprécision possible. La gouvernance, le management et la capacité d’adminis-tration doivent accompagner cette extension de la responsabilité territoriale.

Il ressort de tout cela que les Territoires du Nord sont actuellement dans unephase de transition. Au Canada, le transfert de la responsabilité des programmesen matière de terres et de ressources s’opère à un rythme déterminé par chaqueterritoire, mais le gouvernement fédéral conserve l’autorité constitutionnelleultime à l’intérieur des territoires. Après le transfert des responsabilités, laprésence du gouvernement fédéral dans le Nord reflétera essentiellement les

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activités qu’il mène dans les autres régions du pays. Le transfert aux gouverne-ments territoriaux des responsabilités de type provincial a été une priorité desgouvernements fédéraux qui se sont succédés depuis les années 1980. Les troisterritoires ont à présent des gouvernements responsables et représentatifsanalogues aux autres juridictions du Canada.

La situation des trois territoires canadiens est similaire, à bien des égards, àcelle du Groenland au Danemark, pour ce qui est des questions de gouvernanceet de conditions de vie (encadré 22). Comme le Groenland, les Territoires duNord sont dotés d’un fort potentiel de croissance, mais le gouvernement esttoujours le principal employeur à tous les niveaux. En 1998, le gouvernement duYukon employait 14.7 % de la population totale et le GTNO 12.7 %. Mais l’emploipublic au niveau fédéral semble diminuer alors qu’il augmente au niveau descollectivités locales. Le problème, c’est que si l’on ne crée pas une base d’impo-sition, cette croissance ne sera pas durable.

Comme le Groenland, voire davantage encore, les Territoires du Nord canadiensont fortement dépendants des transferts fédéraux. En 2001, le montant destransferts du gouvernement fédéral aux trois gouvernements territoriaux s’est élevéà plus de 1.4 milliard CAD, soit plus du double des transferts du gouvernementdanois au gouvernement du Groenland16. Toutefois, comme la population duCanada représente plus du double de celle du Danemark, les montants des trans-ferts par tête sont finalement très proches. Au Canada, les montants versés au titredes subventions fédérales représentent 64 % des recettes territoriales totales duYukon, 75 % de celles des T.N.-O. et jusqu’à 90 % de celles du Nunavut, alors qu’auDanemark, la dotation globale ajoutée au financement de l’État danois représenteun peu moins de la moitié des recettes totales du Groenland. La moindre dépen-dance du Groenland à l’égard des transferts du gouvernement central peut proba-blement s’expliquer par un secteur privé plus développé. Des investissementsmassifs ont été opérés dans les pêcheries et le secteur joue un rôle très importantdans l’économie où il représente près d’un quart de l’emploi total17.

En résumé

Tous les territoires sont concentrés sur la poursuite du transfert de la gestiondes terres et des ressources, et la décentralisation des fonctions des administra-tions fédérales dans le Nord, via l’AINC, semble être un succès. Les initiativesvisant à faire avancer les objectifs économiques et politiques fédéraux dans leNord se renforcent mutuellement. La mise en place d’accords d’autonomiegouvernementale et de règlement des revendications territoriales crée un climatde sécurité pour toutes les parties prenantes, ce qui est essentiel pour l’investis-sement. En élargissant le contrôle des populations du Nord sur leurs ressources,leur capacité à maximiser les avantages du développement économique

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Encadré 22. Comparaison des problèmes de gouvernancedans les Territoires du Nord et au Groenland

Le Groenland et les Territoires du Nord canadien ont en commun un grandnombre de caractéristiques et de difficultés. Ces quatre régions se caractérisentpar un éloignement extrême, une faible densité démographique et un climatarctique fragile dans lequel les préoccupations environnementales jouent un rôleimportant. Des infrastructures physiques onéreuses, d’une importance crucialepour le développement des communautés, grèvent les coûts et les prix via, parexemple, les coûts de transports et de constitution de stocks. Les populations secaractérisent par un niveau moyen d’instruction relativement faible, un taux dechômage élevé et une faible espérance de vie à la naissance. D’un point de vueplus positif, ces régions disposent d’un revenu brut disponible par tête élevé.Toutefois, leurs économies se caractérisent par une intervention importante despouvoirs publics (elles dépendent largement des transferts sociaux) et un secteurprivé sous-développé. L’existence de monopoles locaux et naturels dansdifférents secteurs et différents lieux, conséquence de la faible densité démogra-phique et de l’existence d’un grand nombre de petites communautés, représenteun sérieux problème. De plus, tant dans le secteur public que dans le secteurprivé, le taux de rotation du personnel est élevé car de nombreuses personnesviennent travailler dans la région mais n’y restent que peu de temps. Engager denouveaux employés coûte très cher en raison des coûts de recrutement et deformation et du manque de continuité du travail.

Une fraction importante de la population de ces deux régions est constituéede populations indigènes confrontées à des difficultés spécifiques. Leur langueet leur culture traditionnelle sont de plus en plus menacées au fur et à mesureque s’accroît l’intégration de ces régions au reste du monde. Mais surtout ellesconnaissent des problèmes sociaux particulièrement prononcés, d’autant plusexacerbés par une absence d’égalité des chances sur le lieu de travail qui vautégalement pour le secteur public. Bien que les Autochtones occupent des postesau sein du gouvernement, il s’agit essentiellement d’emplois au bas de l’échellecar les postes administratifs et de direction sont principalement occupés par desexpatriés venus du Sud.

En 1979, un système de gouvernement autonome a été introduit auGroenland, lui conférant un statut distinct au sein du Royaume du Danemark. Leprincipe fondamental de ce système est que l’administration des affaires localesest du ressort des autorités groenlandaises alors que les questions d’ordre plusgénéral sont du ressort de l’administration centrale danoise. Depuis 1979, denombreuses tâches administratives du Groenland ont été transférées au gouver-nement autonome ; seul un petit nombre de domaines comme la défense, lesrelations internationales, les questions judiciaires, les politiques monétaires etde taux de change, relèvent de la responsabilité du gouvernement danois. Lesaffaires locales et les questions d’ordre plus général sont toujours financées parle gouvernement danois qui accorde également au gouvernement autonome,pp

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augmente. Ainsi, pour ce qui est de l’ordre des priorités, les régions devraients’attacher en premier lieu à résoudre la majorité des problèmes de gouvernanceauxquels elles sont confrontées, puis à formuler des politiques bien définies pourun développement durable.

Encadré 22. Comparaison des problèmes de gouvernancedans les Territoires du Nord et au Groenland (suite)

« l’Autorité autonome du Groenland », une dotation globale annuelle. LeParlement est l’autorité politique suprême pour les domaines qui ont été trans-férés au gouvernement autonome et, en tant que tel, il fixe les règles régissantces domaines et en assume la responsabilité économique.

Au fur et à mesure que de nouveaux domaines ont été transférés au gouver-nement autonome, le financement des activités du Groenland par le gouverne-ment danois a diminué. La dotation globale reçue par le gouvernement autonomecorrespond à la valeur des activités au moment de leur transfert au gouvernementautonome. La valeur totale de ces transferts est d’environ 3 milliards DKK, soitprès de 0.5 milliard USD. Ces dernières années, ils ont été constants en valeurréelle. La dotation globale n’est pas affectée à des fins spécifiques mais verséesous la forme d’un montant forfaitaire. Ainsi, le gouvernement autonome est vir-tuellement libre de déterminer l’ordre de priorité des dépenses, ce qui signifieque les financements ne sont pas nécessairement investis dans les domaines del’économie qui en ont spécifiquement besoin ou qui encouragent la croissance.

La dotation globale a contribué à la création d’un vaste secteur public, quiest une caractéristique marquante de l’économie du Groenland. L’investissementet la propriété publics jouent un rôle dominant dans les dépenses publiques : ilsont représenté 84 % du PIB en 1996 tandis que l’emploi public représentait 42 %de l’emploi total. Lorsqu’on ajoute à ce pourcentage l’emploi dans les entreprisespubliques, l’emploi public total représente près de 75 % de l’emploi total auGroenland. De surcroît, de nombreuses entreprises privées sont directementdépendantes du secteur public qui achète leurs produits et services. Dans lesecteur de la construction, par exemple, elles réalisent 84 % de leur chiffred’affaires total avec le secteur public (OCDE, 1999e).

Les dotations globales et autres transferts risquent d’avoir certains effetsdéfavorables pour les économies sous la forme d’une sorte de « syndromehollandais » analogue à celui des pays producteurs de pétrole : les transfertspeuvent imposer une augmentation des niveaux des salaires, des coûts et desprix, de sorte que les sommes dépensées au titre des salaires deviennent supé-rieures à la productivité. Cela assure un niveau de vie supérieur à ce qu’il pourraitêtre autrement, mais se solde par une compétitivité très médiocre. Le syndromehollandais vaut également pour les Territoires du Nord qui reçoivent d’Ottawades subventions importantes.

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De toutes les politiques présentées par les trois territoires, ce sont lesT.N.-O. qui semblent avoir la stratégie de développement économique la plusélaborée tandis que le Yukon montre la voie pour les politiques de réforme del’administration avec une stratégie détaillée visant à accroître l’efficacité,l’efficience et la stabilité. Le gouvernement de Nunavut est trop récent pour avoirélaboré des stratégies à moyen et long terme, et il s’attache à améliorer la repré-sentation des Inuits dans le gouvernement. Mais, même les obstacles auxquelsseront confrontés les T.N.-O. relativement préparés sont, pour la plupart,inconnus. De plus, l’expérience du Sud canadien n’est guère pertinente pour lesterritoires ruraux du Nord. Il serait prudent pour les territoires de rechercher uneexpérience internationale la plus large possible au fur et à mesure qu’ilsaffineront et étendront leurs stratégies. En particulier, il est crucial pour eux derenforcer leurs ressources humaines par le biais de programmes de formationthéorique et pratique, d’améliorer l’efficience des administrations locales, d’aiderà réduire la sous-représentation de la population autochtone dans l’administra-tion gouvernementale des territoires, et de faire du transfert de responsabilitésun succès. Un investissement accru dans les ressources humaines contribueraitégalement à accroître l’offre de personnels qualifiés nécessaires au dévelop-pement d’un secteur privé efficace.

Populations autochtones : défis et politiques

Comme nous l’avons observé dans la section précédente, les problèmes degouvernance et de développement économique dans les Territoires du Nord sontclairement liés aux difficultés de la population autochtone et aux politiques en safaveur. De fait, si l’on trouve des Autochtones dans l’ensemble du Canada, ceux-cireprésentent plus de la moitié de la population totale des Territoires du Nord.Cependant, la proportion des Autochtones vivant dans les Territoires du Nord nereprésente que 5.7 % de la population autochtone totale, le reste se répartissant à65 % dans les quatre provinces de l’Ouest, 17.7 % dans l’Ontario, 8.9 % au Québecet 4.62 % dans les quatre provinces de l’Atlantique. Les questions rurales et laquestion autochtone sont également étroitement liées, la population autochtoneétant très concentrée dans la partie septentrionale des provinces. Leur présenceaugmente également dans les villes. Selon les données du recensement de 1996,un cinquième environ des Autochtones vit dans sept des 25 régions métro-politaines de recensement du pays. Globalement, la population autochtonetotale était estimée à plus de 1.4 million de personnes en 2001, soit 4.6 % de lapopulation totale du Canada. La Constitution canadienne reconnaît trois groupesautochtones qui sont trois peuples distincts ayant un patrimoine, une langue, despratiques culturelles et des croyances spirituelles uniques : i) les Indiens, commu-nément désignés par le terme de Premières nations et englobant deux sous-catégories (les Indiens inscrits en vertu de la loi sur les Indiens et les Indiens non

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inscrits) ; ii) les Métis, c’est-à-dire les populations d’ascendance mixte issuesd’Indiens et d’Européens ; et les iii) Inuits, c’est-à-dire les populations autoch-tones du Nord canadien qui vivent pour la plupart dans le Nunavut, les Territoiresdu Nord-Ouest, le Nord du Québec et le Labrador.

Cette section étudiera les défis spécifiques auxquels est confrontée la popu-lation autochtone canadienne aujourd’hui. Elle examinera ensuite les stratégiespolitiques actuellement en cours pour résoudre ces problèmes, en se concentrantsur les programmes destinés à remédier aux conséquences des politiquespassées, les stratégies visant à améliorer les conditions économiques et socialeset les politiques destinées à développer la capacité de gouvernance des Autoch-tones. Enfin, elle évaluera l’impact de ces politiques sur les Autochtones,soutenant l’argument selon lequel une décentralisation plus grande encore estnécessaire si l’on veut que ces populations parviennent à devenir plus autonomesur le plan économique sans occulter leur passé.

Problèmes et défis auxquels sont confrontés les Autochtones

Les effets cumulés de générations d’injustice et de racisme font payer unlourd tribut aux Autochtones dont beaucoup doivent vivre dans des conditionséconomiques et sociales sensiblement inférieures à celles du Canadien moyen.Cette différence peut être dans une large mesure attribuée à l’ancienne politiquede domination et d’assimilation, et à des générations de traitement préjudiciablequi ont conduit à des niveaux d’investissement dans le capital humain considéra-blement inférieurs et généré de nombreux problèmes économiques, sociaux,d’éducation et de santé. La population autochtone est sensiblement plus jeuneque la population non autochtone (figure 27). En raison de taux de mortalitérelativement élevés et de taux de natalité très forts, la proportion des enfants etdes jeunes par rapport aux adultes en âge de travailler (taux de dépendanceéconomique des enfants) est extrêmement élevée. Le ratio entre la populationdes moins de 15 ans et la population des 25-54 ans est de l’ordre de un pour lesAutochtones et de deux pour les populations non autochtones, ce qui conduit àpenser que pour chaque enfant autochtone on a moitié moins de primo-apporteurs de revenus que pour un enfant non autochtone. Et, du fait de leurespérance de vie plus courte, les enfants autochtones ont encore moins depersonnes âgées pour s’occuper d’eux et les guider.

Les Autochtones ont des taux de pauvreté bien supérieurs à ceux des autresCanadiens. Le problème a des origines diverses qui sont notamment un tauxd’activité inférieur et un taux de chômage supérieur à ceux des populations nonautochtones, mais aussi des niveaux de rémunération inférieurs : dans la plupartdes provinces, la fréquence de revenus faibles est deux à trois fois plus grandeparmi les familles autochtones. D’autres facteurs, comme la relative absence de

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développement économique des collectivités dans lesquelles vivent les Autoch-tones, le niveau d’instruction moindre et l’état de santé inférieur de la populationautochtone, le taux de dépendance beaucoup plus élevé des enfants et la persis-tance de distorsions sur le marché du travail, amplifient davantage le problème.Or, dans la prochaine décennie, les jeunes Autochtones représenteront un pour-centage très important des primo-entrants sur le marché du travail, ce qui donne àpenser que des politiques volontaristes d’enseignement élémentaire, de forma-tion des travailleurs et de préparation de la population active sont nécessaires.

De nombreux Autochtones souffrent d’un ensemble complexe de problèmeséconomiques et sociaux intimement liés. Dans tout le pays, la population autoch-tone compte moins de diplômés de l’enseignement secondaire et d’étudiants del’enseignement supérieur. Son espérance de vie est moindre, son taux de morbi-dité et son taux de natalité sont élevés ; la maltraitance familiale, l’alcoolisme, desconditions de logement inférieures à la norme et le chômage y sont plusfréquents. Parmi les Autochtones, le taux d’incarcération est 8.5 fois plus élevéque parmi les populations non autochtones, les cas de diabète sont trois fois plusnombreux et la fréquence des incapacités est deux fois plus grande. Globalement,la qualité de vie des Autochtones et les opportunités qui leur sont offertes sontbien inférieures. Or, ces problèmes sont intimement liés. Le manque d’opportu-nités économiques conduit à une plus grande pauvreté, laquelle conduit à un

Figure 27. Population autochtone par classe d’âge comparée à la population non autochtone dans les régions essentiellement rurales

Source : Recensement 1996 de la population, Statistique Canada.

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moins bon état de santé et à un grand nombre d’autres problèmes sociaux quifrappent les collectivités autochtones. Le manque d’opportunités économiquesconduit également à l’échec scolaire, voire à l’abandon total des études. Cesfacteurs, conjugués à de mauvaises conditions de logement, découragent le déve-loppement économique en rendant les collectivités autochtones moins attractivespour l’investissement étranger. Le manque d’expérience professionnelle, lemanque de modèles et l’isolement économique réduisent la probabilité d’acti-vités entrepreneuriales. La dépendance à l’égard des transferts sociaux diminuele respect de soi et réduit les pressions personnelles et sociales pour entrer dansla population active. Des taux de natalité plus élevés favorisent la pauvreté, lapénurie de logements et divers autres problèmes sociaux, mais ils impliquentégalement que les Autochtones représenteront dans l’avenir une proportion plusimportante de la population active du Canada. La prospérité du Canada et sacompétitivité internationale dépendront d’une certaine façon de l’efficacité aveclaquelle ces problèmes seront traités.

Le développement économique des collectivités autochtones semble sou-vent incompatible avec la protection de leur culture traditionnelle, en particulierpour les communautés indiennes et Inuits. Les leaders autochtones doiventconcilier leur volonté de créer des opportunités de développement économiquedans leurs communautés pour permettre aux familles et aux membres qui lescomposent d’améliorer leur qualité de vie et le sentiment de protéger et d’encou-rager la culture traditionnelle de leur peuple. Les projets d’extraction à grandeéchelle de ressources non renouvelables sont très difficiles à concilier avec uneculture traditionnelle reposant sur une dépendance durable à l’égard deressources renouvelables sans dommage incommensurable pour cette culture.Même un tourisme fondé sur la culture traditionnelle risque, s’il est mal géré,d’être préjudiciable à la culture, aux coutumes et aux traditions par une commer-cialisation excessive de certains aspects de celles-ci et de décourager le respectdes traditions et la pratique de la langue et des métiers traditionnels. Le tourismeet l’investissement en provenance du Sud doivent être adaptés aux structurestraditionnelles, faute de quoi ils enlèveront au Nord cette spécificité qui le rendattractif pour les touristes et les investisseurs.

La population autochtone est également confrontée à plusieurs défis dans lasphère politique. La réorganisation du gouvernement et le développement del’autonomie gouvernementale sont peut-être les problèmes politiques les plusvisibles qu’elle doit gérer. L’autonomie gouvernementale est présentée comme lasolution à bon nombre d’autres problèmes politiques auxquels sont confrontésles Autochtones. Cela ne se vérifiera que si elle réussit, c’est-à-dire si elle estefficace, novatrice, intégratrice et si elle rend compte aux citoyens du gouverne-ment autochtone. Paradoxalement, si elles mènent à bien leurs objectifs d’auto-nomie gouvernementale, les collectivités autochtones pourraient prendre le pas

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sur les collectivités locales canadiennes. Et il y a quelque raison d’être optimiste.En effet, si de nombreux pays dans le monde s’efforcent de développer lescapacités de leurs collectivités locales à prendre de meilleures décisions pourelles-mêmes et à s’impliquer davantage dans la gestion publique, les Autoch-tones canadiens, à qui l’on a longtemps refusé le pouvoir politique, ont unelongue tradition de gouvernance locale dans leur système de tribus. En outre, leprocessus récent de règlement des revendications semble avoir été, pour les lea-ders autochtones qui y ont été impliqués, une excellente occasion de développerleurs compétences politiques et le sens de la négociation. Ils ont égalementdéveloppé des moyens efficaces d’accéder au processus politique (lobbying).Paradoxalement, l’émergence de l’administration en ligne et de la démocratienumérique (si les Canadiens l’adoptent) risque de dévaloriser certaines de cescompétences, car d’autres groupes au sein de la société ont accès au processuspolitique via l’Internet. Certaines observations laissent à penser que les Autoch-tones s’opposeront à l’administration en ligne non pas parce qu’ils n’ont pas lesmêmes chances d’accéder à ce nouveau média, mais parce qu’ils risquent deperdre les avantages qu’ils avaient dans l’ancien système. In fine, ils devronts’adapter aux processus politiques entraînés par les nouvelles technologies au furet à mesure de leur émergence.

Stratégies, politiques et programmes actuels en faveur des peuples autochtones

A partir du début des années 1970, le gouvernement et le peuple canadiensont commencé à réaliser que la politique d’assimilation des Autochtones instau-rée de longue date était un échec et qu’elle était contraire à l’éthique. Au milieudes années 1970, le gouvernement canadien a commencé à négocier avec lescollectivités autochtones le règlement de revendications territoriales pourlesquelles aucun traité n’avait jamais été signé. En 1995, le gouvernement cana-dien a reconnu le droit inhérent des Autochtones à l’autonomie gouvernementale,en vertu des droits existants définis par la loi sur la Constitution canadienne(1982). En 1991, il a nommé la Commission royale sur les peuples autochtones et,en 1996, cette Commission a présenté son rapport A l’aube d’un rapprochement(AINC 2001a). Ce rapport décrivait l’histoire des relations entre les peuplesautochtones et non autochtones, qui ont évolué du concept de deux mondesséparés à une relation de nation à nation, fondée sur la domination et l’assimi-lation forcée. La Commission royale appelait à une nouvelle politique globale àl’égard des Autochtones. Ce défi a été le point de départ de la politique actuelledu Canada sur les questions autochtones et de différents programmes et initia-tives aux niveaux fédéral, provincial et territorial. Les grandes lignes de lapolitique fédérale à l’égard des Autochtones sont présentées dans un documentde 1997 intitulé Rassembler nos forces : le plan d’action du Canada pour les questionsautochtones18 (AINC 1997). Dans ce document, le gouvernement canadien reconnaît

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les injustices historiques faites aux peuples autochtones et leur présente sesexcuses. Il s’agit là d’une première étape jugée nécessaire pour guérir lesséquelles du passé. Il est prévu ensuite de compenser les dommages causés parla politique de domination et d’assimilation, dans le cadre de laquelle les jeunesAutochtones étaient placés dans des pensionnats. A cet effet, le gouvernement duCanada propose des programmes d’aide aux victimes de sévices physiques etsexuels subis dans les pensionnats. Un autre objectif essentiel de la politiquemise en œuvre est de sensibiliser tous les Canadiens aux problèmes et auxbesoins des Autochtones ainsi qu’à l’importance d’un renforcement de leurculture et de leur autonomie gouvernementale. La langue et les pratiquesspirituelles des Autochtones sont reconnues comme des éléments fondamentauxde leur identité et de leur culture. La politique décrite dans Rassembler nos forces aun objectif explicite de préservation des langues autochtones. Elle permet auxadministrations autochtones d’adopter leur langue traditionnelle comme langueofficielle et d’organiser leur gouvernement selon des modes traditionnels. Elle estconçue pour promouvoir chez les Autochtones comme chez les non-Autochtonesune certaine fierté de l’histoire autochtone du Canada. Pour effacer les injusticespassées, il est essentiel d’améliorer la situation économique et sociale médiocredes Autochtones, qui est la conséquence la plus visible et la plus directe de cesinjustices. Pour s’attaquer efficacement à ces problèmes, le gouvernement établitdes liens entre les politiques ayant trait à l’habitat, à la protection de la santé, àl’éducation, au développement économique local, à la valorisation des compé-tences et à la création d’emplois.

Le programme politique décrit dans Rassembler nos forces reconnaît commeessentiels au bien-être un logement de qualité et des infrastructures de traitementde l’eau et d’assainissement des eaux usées, tout en admettant que des améliora-tions sont nécessaires dans ces domaines. En 1996, le gouvernement a accélérél’investissement dans sa politique de construction de logements dans les réservesafin qu’elle puisse être mise en œuvre plus rapidement19. Introduite en 1996, cettepolitique donne aux Premières nations une meilleure maîtrise du problème et plusde responsabilités. Elle leur donne également une plus grande souplesse pours’adapter aux différents besoins de leurs collectivités en matière de logements enélaborant des programmes de logements communautaires et des plans surplusieurs années. Elle encourage les collectivités à établir des liens entre le loge-ment et le développement économique des collectivités, la création d’emplois et lavalorisation des compétences, mais aussi à promouvoir les partenariats avec lesecteur privé et les investissements privés dans les réserves. Le gouvernements’engage également à allouer des ressources complémentaires à la gestion desbesoins en eau et en assainissement des eaux usées dans les collectivités desPremières nations. Des travaux de réparation ont été également entrepris sur plusdes trois quarts des réseaux d’eau posant problème.

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La politique de santé en faveur des Autochtones comporte le transfert de lamaîtrise des ressources et des services de santé aux collectivités autochtones et laformation de professionnels de santé autochtones. Le gouvernement promet decréer un Institut de santé autochtone qui pourrait « effectuer des recherche médi-cales centrées sur les besoins des Autochtones, recueillir et diffuser de l’informationsur les traitements et les médicaments appropriés sur le plan culturel, aider à la for-mation élémentaire et supérieure des travailleurs autochtones dans le domaine dela santé et servir d’appui pour ces travailleurs dans les collectivités autochtones ».

Dans le cadre de la stratégie visant à améliorer les systèmes éducatifs desPremières nations, le gouvernement s’engage à donner aux écoles des Premièresnations un plus large accès à la technologie. L’introduction dans ces écoles duprogramme RESCOL d’Industrie Canada et de l’Initiative Ordinateurs pour lesécoles est un exemple d’utilisation réussie de la technologie dans les écoles. Deplus, le gouvernement s’est engagé à continuer d’aider les jeunes Indiens, Inuitset Métis à explorer les différentes possibilités de carrière durant leur scolarité et àacquérir une expérience pratique du travail. A cet effet, il a lancé en 1996 laStratégie emploi jeunesse. Enfin, le gouvernement a élargi son soutien aux jeunesentrepreneurs par le biais d’activités telles que l’Initiative pour les jeunes entre-preneurs autochtones, qui accorde des prêts, des services de parrainage et d’aideaux entreprises via des organisations financières autochtones.

Rassembler nos forces prévoit également le développement des services depolice des Premières nations, l’extension aux collectivités des réserves du Pro-gramme d’aide préscolaire aux Autochtones vivant en dehors des réserves et lapoursuite du programme d’aide aux enfants des Premières nations et des Inuits(First Nations and Inuit Child Care). En outre, le rapport reconnaît clairement lesbesoins et les problèmes particuliers des Autochtones vivant en milieu urbain. Il amis sur pied un réseau de centres polyvalents pour s’attaquer aux problèmes desjeunes autochtones vivant en milieu urbain. L’initiative des Centres polyvalentspour les jeunes autochtones vivant en milieu urbain a été lancée en 1998, avec unfonds de 100 millions CAD pour 5 ans (1998-2003) Le Guide des initiatives fédérales àl’intention des Autochtones vivant en milieu urbain20 contient une description plusdétaillée de la politique canadienne en faveur des Autochtones des villes.

Des efforts seront faits pour accroître les opportunités économiques par lebiais de programmes de développement des ressources humaines et de déve-loppement économique et par un meilleur accès au capital et au financement surfonds propres. La Stratégie de développement des ressources humainesautochtones est un engagement financier de 1.6 milliard CAD sur cinq ans(1999-2004) qui vise à transférer progressivement la responsabilité des program-mes du gouvernement fédéral aux populations autochtones, et ce, au niveaunational, régional et communautaire. En vertu de cette stratégie, les organisationsautochtones élaborent et offrent des programmes et services d’aide à l’emploi

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conçus pour répondre au mieux aux besoins particuliers de leurs collectivités.L’aide aux entreprises autochtones est fournie par le gouvernement fédéral dansle cadre de la Stratégie d’approvisionnement auprès des entreprises autochtones, en vertu delaquelle il est demandé aux ministères et aux organismes fédéraux de prendredes mesures positives en vue de l’adjudication de contrats aux entreprisesautochtones. Des programmes fédéraux complémentaires améliorent l’accès aucapital et aux ressources naturelles des Premières nations et des Inuits (individus,collectivités et entreprises), offrent à la main-d’œuvre une formation et une expé-rience professionnelles et aident les entreprises autochtones à tirer parti desopportunités de développement économique. Entreprise autochtone Canada adéfini le soutien de l’innovation comme l’une de ses quatre priorités stratégiquespour le financement du développement des entreprises. Ses trois autres prioritéssont le développement des marchés nationaux et internationaux, le tourismeautochtone et l’esprit d’entreprise chez les jeunes. L’Initiative de développementdes entreprises autochtones est une initiative horizontale qui implique une colla-boration entre l’AINC, le programme Entreprise autochtone de Canada Industrie,les quatre agences de développement régional et les institutions financièresautochtones. Elle comprend trois éléments : l’accès au capital, un réseau deservices aux entreprises autochtones et un développement de l’utilisation par lesAutochtones d’autres services et programmes fédéraux en faveur des entreprises.

Le plan d’action Rassembler nos forces représente une approche dynamique desproblèmes économiques et sociaux des Autochtones. Avec la réforme de l’aidesociale, les politiques initiées par le programme semblent conçues pour briser lecercle de la pauvreté et de la dépendance dans lequel se trouvent de nombreuxAutochtones. Mais le succès de ce plan dépend de l’adhésion des Autochtoneseux-mêmes aux politiques et à leurs résultats. Le paternalisme traditionnel qui aconduit pendant des générations à élaborer des politiques partant du sommetdoit céder la place à l’élaboration de politiques et de programmes qui émanentde la base. La clé du succès sera l’autonomie gouvernementale autochtone.

Impact des politiques sur les Autochtones

La politique du gouvernement fédéral sur les questions autochtones a claire-ment évolué de l’assimilation à la préservation de la culture, au renforcement descapacités et à la qualité de vie. Certains indices montrent que la politique enfaveur des Autochtones est à l’œuvre. Le document intitulé Rassembler nos force – leplan d’action du Canada pour les questions autochtones : rapport d’étape, publié enjuillet 2000, donne la liste des nombreuses réalisations liées à la politique duCanada sur les questions autochtones (encadré 23). Les négociations en faveur del’autonomie gouvernementale progressent à grands pas. On note des signes dematurité grandissante parmi les gouvernements Inuits et des Premières nationsau fur et à mesure qu’ils développent de nouvelles compétences.

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Encadré 23. Exemples de résultats positifs du plan d’actionà long terme pour les questions autochtones

S’il y a encore beaucoup à faire pour que les Autochtones jouissent du mêmeniveau de vie que les autres Canadiens, Rassembler nos forces fait état de résultatsdurables, positifs et tangibles en l’espace d’à peine deux ans. En voici quelquesexemples concernant les principaux domaines d’action.

Renouveler les partenariats : Toutes les écoles canadiennes ont reçu des docu-ments portant sur la sensibilisation du public ; les ministres fédéral, provinciauxet territoriaux responsables des affaires autochtones ainsi que les dirigeants decinq organisations autochtones nationales se sont rencontrés pour la premièrefois en deux ans ; et des séances de réflexion nationales et régionales sur lepartenariat ont été organisées.

Renforcer l’exercice du pouvoir par les Autochtones : 16 revendications parti-culières ont été réglées en 1999-2000 ; quelque 70 revendications territorialesglobales ont été négociées dans tout le pays ; plus de 80 négociations sur l’auto-nomie gouvernementale sont actuellement en cours avec des représentants deplus de la moitié des collectivités Inuits et des Premières nations ; plus de100 projets de perfectionnement professionnel axés sur les terres, les ressources,l’administration communautaire et le fonctionnement de la structure gouverne-mentale ont été lancés en 1999-2000.

Établir une nouvelle relation financière : 93 % des collectivités des Premièresnations ont réalisé des évaluations communautaires de la gestion et de l’obliga-tion de rendre des comptes ; le modèle national pour l’Accord de financement Canada/Premières nations a été achevé.

Renforcer les collectivités, les économies, et aider les populations : Plus de80 Premières nations ont participé aux initiatives sur les logements dans lescollectivités ; 27 collectivités ont fait l’acquisition de systèmes d’aqueduc etd’égouts ; plus de 300 collectivités ont conclu des ententes tripartites sur lesservices de police régis par la Politique sur la police des Premières nations ; plusde 760 officiers de police bien entraînés sont en service dans plus de300 collectivités autochtones à travers le pays ; plus de 80 % des programmesfinancés par l’AINC sont à présent réalisés par les gouvernements des Premièresnations ; le programme RESCOL pour les Premières nations permet à 80 % desécoles réunissant les conditions requises de se connecter à l’Internet hautdébit pour un prix abordable ; 22 668 marchés fédéraux d’une valeur de99.5 millions CAD ont été adjugés à des entreprises autochtones.

Initiatives en faveur du Nord : Le troisième territoire du Canada, le Nunavut, aété créé en avril 1999 ; sept Premières nations du Yukon ont signé des accords detransfert de programmes et de services ; les ententes sur les répercussions et lesavantages conclues entre quatre Premières nations et BHP Diamonds Inc. ontpermis de créer 400 emplois.

Source : AINC 2000a.

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Résultat de près de 30 années d’intenses négociations et d’évolution institu-tionnelle, cette approche novatrice de la gouvernance que représente Rassemblernos forces prend à contre-pied de nombreuses années de politiques implicites etexplicites d’assimilation. C’est une extraordinaire expérience de pluralité sociale,économique et en particulier, politique. Une pluralité politique de ce type, danslaquelle différents peuples vivant dans les mêmes régions relèvent de juridic-tions différentes et sont assujettis à des législations différentes, est très novatriceet risquée, mais elle est très payante si elle réussit. Elle est risquée parce quenombre de nouveaux gouvernements expérimentent des processus démocra-tiques qui, s’ils échouent, pourraient coûter fort cher et nécessiter de nombreusesannées de mesures correctrices. Il est vrai qu’il reste beaucoup à apprendre d’uneexpérience qui pourrait résoudre des problèmes politiques délicats dans d’autresrégions du monde. L’idéal serait que les gouvernements autochtones canadienstirent les enseignements d’expériences de gouvernance entreprises dans d’autresrégions du monde. La politique fédérale sur les peuples autochtones a des ramifi-cations régionales et rurales manifestes. La plupart des revendications territo-riales, des réserves et des gouvernements autochtones sont situés dans deslocalités rurales reculées. La plupart des effets de cette politique auront desdimensions régionales. S’il réussit, ce processus de construction institutionnellecréera des communautés rurales et des régions beaucoup plus réceptives à l’évo-lution des forces mondiales, beaucoup plus sensibilisées à l’environnement etbeaucoup plus démocratiques.

Paradoxalement, la politique actuelle a un inconvénient particulier : reposantsur une politique de discrimination positive, elle créera une nette démarcationentre les peuples autochtones et les autres, et elle risque d’avoir des consé-quences inattendues. D’autres pays ont suivi des voies différentes (encadré 24).L’autonomie gouvernementale, même lorsqu’elle englobe des citoyens desPremières nations vivant au-delà des frontières des peuplements des Premièresnations, encourage encore les peuples autochtones à s’isoler dans des terres depeuplement. Une aide gouvernementale de haut niveau acheminée par l’intermé-diaire des gouvernements des Premières nations créera une incitation monétaireà la ségrégation. L’encouragement des langues traditionnelles sera une entrave àla communication entre les Autochtones et les non-Autochtones. Si rien n’indiqueque les Autochtones et les non-Autochtones sont mécontents de l’impact de cettepolitique, cela ne signifie pas pour autant qu’à l’avenir cette ségrégation neposera pas un problème.

Dans la plupart des politiques examinées ici, les questions clés sont celles del’éducation et de la formation car, sans elles, aucune autre question ne peut êtretraitée de manière adéquate. Les peuples autochtones acquièrent rapidement ungrand nombre de pouvoirs et de responsabilités. Pour réussir, ils doivent avoir lescompétences et les outils nécessaires à l’exécution de leurs tâches. Ils doivent être

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Encadré 24. La politique mexicaine à l’égard des indigènes

Comparé au Canada, le Mexique a une population indigène qui représenteun pourcentage plus important de sa population totale : elle s’établit à un peuplus de 10 millions de personnes, soit entre 10 et 11 % de la population totalealors que la population autochtone ne représente que 4.6 % de la populationtotale du Canada. Mais elle présente un certain nombre de caractéristiquescommunes avec la population autochtone du Canada : i) elle est très concentréedans quelques villes et villages de régions essentiellement rurales mais, de plusen plus, elle vit dans les grandes villes ; ii) elle ne constitue pas un groupe homo-gène mais est composée de 62 groupes ethniques parlant près de 80 langues etdialectes différents ; iii) elle est extrêmement défavorisée pour ce qui est desconditions économiques et sociales par rapport à la population non indigène.

A l’instar du gouvernement canadien, le gouvernement mexicain a adoptéune approche qui cherche à compenser le préjudice causé par les politiquespassées en encourageant le développement économique personnel etcommunautaire au sein des collectivités indigènes, en renforçant l’autonomiegouvernementale et en encourageant la pluralité politique. En outre, les autoritésvalorisent de plus en plus le caractère pluriculturel et pluri-ethnique de la sociétémexicaine, soulignant la nécessité de donner les mêmes chances de dévelop-pement à tous les groupes qui la composent. Mais le Canada a mis en œuvreplus tôt des mesures d’une plus grande portée en faveur de sa populationautochtone. Au Mexique, la question des collectivités indigènes est à l’ordre dujour depuis la fin de la Révolution (création en 1948 de l’institut nationalindigène) mais avec le soulèvement zapatiste de 1994, la question indienne apris une plus grande acuité et a entraîné des transformations importantes.Contrairement à la politique canadienne à l’égard de sa population autochtone,qui repose essentiellement sur le principe de la discrimination positive,l’approche mexicaine a évolué dans un cadre d’unité nationale centré sur le déve-loppement économique et social1. En particulier, le gouvernement mexicain aspécialement veillé à éviter la création de peuplements séparés ou de réservessusceptibles d’aboutir à un processus de « balkanisation ». Ce problème ne sepose pas au Canada compte tenu de la faible proportion de la population autoch-tone par rapport à la population totale.

L’approbation récente d’une loi sur les droits des Indiens par le Congrès etles organes législatifs des deux tiers des États constitue un changement fonda-mental dans la politique du Mexique à l’égard de sa population indigène. Cetteinitiative a nécessité de modifier la Constitution sur plusieurs points. La loicomprend plusieurs mesures visant à accorder aux communautés indigènes uneplus grande autodétermination et plus d’autonomie. Si elle continue de soulignerle caractère indivisible et unitaire de l’État-Nation mexicain, elle donne à cescommunautés un accès accru à la représentation politique, aux mécanismesjuridiques de défense, à l’éducation et à l’utilisation de leurs ressourcesnaturelles. Elle permet, en particulier, des accords de plus grande autonomie etd’autonomie gouvernementale compatibles avec les us et coutumes indigènes, en

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Encadré 24. La politique mexicaine à l’égard des indigènes (suite)

particulier dans les domaines de l’organisation interne concernant les questionssociales, économiques, politiques et culturelles2. De même, elle permet desschémas de régulation et de règlement des conflits reposant sur les propresaccords normatifs de chaque communauté, bien que toujours dans le respect desgaranties individuelles et des droits de l’homme, tout en soumettant leurs déci-sions à la révision d’autres tribunaux. Elle leur donne également la préférencedans l’utilisation des ressources naturelles de leur lieu d’origine (mais dans lerespect des modes de propriété établis par la Constitution, c’est-à-dire autorisantla propriété privée et commune, tout en préservant le droit d’exclusivité de l’Étatdans les régions d’une importance stratégique pour l’économie).

Une autre réforme importante consiste en une mesure qui permet deprendre en compte, à chaque fois que cela est possible, la situation géogra-phique des communautés indigènes dans le découpage des districts électoraux.Il convient de mentionner que cette nouvelle orientation politique donne auxcommunautés indigènes le statut juridique « d’entités d’intérêt public ». Toute-fois, elle ne va pas jusqu’à leur accorder plus d’autonomie en leur donnant ledroit d’être considérées comme des entités juridiques distinctes par rapport àl’État ou aux municipalités dans lesquelles elles résident.

Pour accroître la participation des minorités dans tous les aspects de la viesociale et productive, un Bureau de représentation pour le développement despeuples indigènes a été créé au sein du Bureau exécutif de la Présidence.L’objectif de ce Bureau est d’établir des politiques spécifiques pour promouvoirle développement des communautés indigènes en coordination avec lesdifférents ministères fédéraux. Il encourage également l’intégration dans lesdifférentes entités fédérales d’organes spécialisés s’occupant des communautésindigènes. De plus, le Programme national en faveur des 250 microrégions mis enplace en 2001, qui s’inscrit dans la politique mexicaine de développementrégional, aura certainement un impact sur la population indigène car il englobedes municipalités qui comptent près de 3 millions d’indigènes. Enfin, à l’instar dugouvernement canadien, le gouvernement mexicain essaye de renforcer lacapacité fiscale au niveau local, en concentrant son action de préférence sur l’Étatet les municipalités.

1. On peut toutefois citer plusieurs contre-exemples. L’État de Oaxaca, par exemple, mènedepuis un certain temps une politique qui accorde aux communautés indigènes certainesattributions en matière d’autonomie gouvernementale selon leurs propres us et coutumes.

2. Le pouvoir de stipuler la forme exacte que prendront ces nouvelles mesures appartientaux organes législatifs des États qui, de ce fait, sont obligés de prendre en compte lesconsidérations ethnolinguistiques et les peuplements physiques existants.

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capables de structurer et d’argumenter leurs dossiers efficacement, de s’organiseret d’organiser leurs nouvelles institutions, de faire fonctionner de vastes bureau-craties, de reconnaître les opportunités économiques, de comprendre d’autrescultures de par le monde et être exceptionnellement ouverts et responsables.Ayant une expérience limitée de ces questions, ils doivent compenser par l’éduca-tion et la formation ainsi que par l’apprentissage « sur le tas ».

Problèmes de gouvernance pour les peuples autochtones

Les deux principaux objectifs liés à la question de la gouvernance autochtonesont le règlement des nombreux litiges portant sur les revendications des indi-gènes et l’établissement par la voie de la négociation de l’autonomie gouverne-mentale et de l’autonomie fiscale pour les Premières nations. Cette section vaaborder les problèmes rencontrés au cours de ces processus, puis s’intéresseraaux accords financiers et fiscaux qu’ils impliquent.

Par le biais de la politique sur les droits inhérents, le gouvernement canadienreconnaît le droit à l’autonomie gouvernementale comme un droit existant desAutochtones énoncé à la section 35 de la loi constitutionnelle de 1982. Le conceptest un mélange inhabituel de gouvernance territoriale (liée au règlement desrevendications territoriales) et de citoyenneté. L’autonomie gouvernementaleopérera également à l’intérieur de la Constitution canadienne et tous les peuplesautochtones bénéficieront des libertés que leur garantit la Charte canadienne desdroits et des libertés. Rassembler nos forces : le plan d’action du Canada pour les questionsautochtones envisage une relation renouvelée qui verrait le transfert d’un grandnombre de responsabilités fédérales aux gouvernements autochtones, et élaboredes principes pour guider les relations intergouvernementales par la négociationd’accords sur les revendications territoriales et l’autonomie gouvernementale. Envertu de ces accords, les nouveaux gouvernements des Premières nations aurontdes responsabilités sur un territoire spécifié et sur leurs citoyens. Cette politiquereconnaît également la nécessité de restructurer les institutions et les organismesfédéraux au fur et à mesure de l’évolution des relations avec les gouvernementsautochtones.

En élaborant son Plan, le gouvernement du Canada espère que les peuplesautochtones et non autochtones pourront façonner une vision commune de l’avenirqui permette aux peuples autochtones « de participer pleinement à la vie écono-mique, politique, culturelle et sociale du Canada, de manière à préserver et àrevitaliser l’identité collective de leurs collectivités et à bâtir un avenir meilleur ». Ilest donc très important de renforcer les capacités des Premières nations et desInuits dans les domaines du développement économique, de la gouvernance, de lalégislation, de la gestion et de la conservation des terres et de l’environnement, etdu développement communautaire. A cet effet, le gouvernement fédéral a garanti

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son soutien à l’objectif d’indépendance financière accrue des gouvernementsautochtones via la gestion et le développement économique des ressources locales.Aussi, l’AINC a-t-elle élaboré plusieurs programmes dans le cadre du plan d’actionRassembler nos forces qui encouragent un accès accru aux ressources dans les réserveset en dehors de celles-ci. A titre d’exemples, les initiatives et programmes quiencouragent un meilleur accès des Premières nations et des Inuits aux ressourcesnaturelles sont : i) l’initiative pour l’acquisition des ressources, qui finance le sec-teur des ressources et des opportunités commerciales connexes, notammentl’acquisition de permis et licences d’exploitation des ressources naturelles ; et ii) leProgramme de négociation de l’accès aux ressources, qui soutient les négociationsavec le secteur privé pour l’accès et la gestion des opportunités en matière de res-sources dans les réserves et en dehors. Le Programme forestier des Premièresnations a été développé par l’AINC et Ressources naturelles Canada pour élargir lechamp de la construction d’une capacité de gestion dans le secteur des ressourcesforestières. Le programme a créé 900 projets qui ont fourni plus de 40 000 semainesd’emploi aux membres des Premières nations. Pendant ce temps, le Programme depromotion des femmes autochtones du ministère du Patrimoine canadien a assuréle financement et accru la participation des femmes autochtones aux consultationset à la prise de décisions liées à l’autonomie gouvernementale.

Jusqu’à une époque récente, les questions en souffrance des revendicationsterritoriales et de l’autonomie gouvernementale avec les Premières nations et lesInuits étaient principalement réglées par la voie du contentieux. Dans ce domaine,le gouvernement canadien, poussé par les tribunaux, a établi un ensemble de prin-cipes pour le règlement des revendications qui apparaît globalement raisonnable.Tout en reconnaissant les contraintes budgétaires auxquelles il est soumis, legouvernement a été réceptif aux points de vue des Premières nations : il a admis,par exemple, que les récits oraux tiennent lieu de preuves dans les auditions desprocès. Mais l’approche du gouvernement fédéral met désormais davantagel’accent sur la négociation que sur le recours aux tribunaux. Ainsi, la question del’autonomie gouvernementale est en train d’évoluer car chaque organisation d’unePremière nation négocie avec le gouvernement fédéral le règlement de ses propresrevendications territoriales et d’un accord d’autonomie gouvernementale.

Même si le fait de s’en remettre davantage à la négociation a représenté unpas dans la bonne direction, il a généré deux grands problèmes. Tout d’abord,Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) a joué un double rôle dans le règle-ment des revendications des indigènes : il a été l’avocat des Premières nations etdes Inuits auprès du gouvernement fédéral et a joué le rôle d’organisme de repré-sentation des intérêts juridiques et fiscaux du gouvernement par rapport auxcollectivités autochtones. Ce double rôle a évidemment engendré des tensions ;en conséquence, un organisme indépendant de règlement des revendications vaêtre créé en dehors de l’AINC. En deuxième lieu, les négociations individuelles

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du gouvernement avec chaque groupe se sont révélées très lentes et coûteuses, lesPremières nations prenant leurs décisions à l’issue d’une multitude de consul-tations. Actuellement, il faut habituellement entre sept et dix ans pour parvenir à unrèglement. Certaines régions sont sensiblement à la traîne par rapport à d’autres.Contrairement à ce qui s’est passé avec les autres groupes d’Inuits du Canada,aucun accord global sur les revendications territoriales n’a pu être trouvé jusqu’icientre les Inuits du Nord du Labrador et les autorités fédérales ou territoriales.Cependant, un accord de principe a été négocié avec succès entre les autoritésfédérales et provinciales, ce qui représente un pas en avant vers un accord final surles revendications territoriales et l’autonomie gouvernementale, et conduirait à plusde stabilité pour les populations autochtones et non autochtones du Labrador. Demême, les pourparlers sur l’autonomie gouvernementale se sont concentrés sur lescollectivités des réserves ou du Nord alors que, comme nous l’avons vu, de nom-breux Autochtones du Canada vivent en dehors de ces régions. Ainsi, un segmentimportant de la population autochtone, en particulier celle vivant dans les provin-ces de l’Ouest, a été exclu des discussions sur le sujet. Une agence de développe-ment économique régional, la DEO (Diversification de l’économie de l’OuestCanada), s’efforce avec les organismes centraux, l’AINC et d’autres organismes, deremédier à cette situation. Ainsi, bien que le processus de négociation ait connuquelques problèmes dus au manque d’expériences, le rythme d’exécution desaccords devrait s’accélérer au fur et à mesure de l’expérience acquise.

Si l’on ne connaît pas encore tous les détails des négociations pour les trois terri-toires, l’Accord-cadre définitif fournit la base de négociation des accords conclus pour leterritoire du Yukon (encadré 25). Du point de vue de la division des responsabilités,les points fondamentaux de cet Accord sont que les Premières nations seront analo-gues aux collectivités locales et que certaines responsabilités seront transféréesdepuis le gouvernement fédéral et les gouvernements territoriaux.

Le financement de l’autonomie gouvernementale est une responsabilitépartagée des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et des gouverne-ments autochtones. Si le gouvernement fédéral est principalement, mais pas exclusi-vement, responsable des Premières nations des réserves et des Inuits, les provincessont principalement responsables, mais pas exclusivement, des autres Autochtones.L’objectif de ces accords de financement est que les collectivités autochtones autono-mes disposent de ressources suffisantes pour offrir des services publics comparablesà ceux que proposent les collectivités voisines. Le financement doit être stable etprévisible. La capacité des collectivités autochtones à lever leurs recettes propres estun élément important de l’autonomie gouvernementale. De plus, au fur et à mesureque les gouvernements autochtones exerceront leur juridiction et leur contrôle sur lesquestions affectant leurs collectivités et qu’ils réussiront à combler les disparités éco-nomiques et de niveau de vie avec leurs voisins, il est envisagé de réduire en propor-tion les obligations de financement du gouvernement fédéral.

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Encadré 25. Accord-cadre définitif et accords d’autonomie gouvernementale au Yukon

L’accord de principe en vue de l’Accord-cadre définitif (ACD) a été concluen 1988. L’ACD a été ratifié et signé en 1993, ainsi que des ententes définitivesavec quatre Premières nations du Yukon négociées à la suite de celui-ci. Lalégislation fédérale portant application des ententes définitives des Premièresnations est entrée en vigueur le 14 février 1995. Si l’accord n’entraîne pas d’obli-gations juridiques, il représente un accord politique conclu entre le gouverne-ment fédéral, le gouvernement du Yukon et le Conseil des Indiens du Yukon.L’ACD contient des sujets dont découlent tous les autres sujets de négociationrestants. Il comporte 28 chapitres. Le chapitre 24 énonce la base de négociationdes ententes sur l’autonomie gouvernementale des Premières nations du Yukon.Ce chapitre contient des directives à l’intérieur desquelles chaque Premièrenation du Yukon sera à même de négocier ses propres pouvoirs, droits et respon-sabilités de gouvernement et le processus par lequel ces pouvoirs seront établisdans la loi canadienne. Ces ententes sont négociées séparément de l’ACD et nesont pas protégées par la Constitution. Les points fondamentaux en matière degouvernance sont les suivants :

• Les Premières nations auront chacune leur Constitution décrivant lacitoyenneté dans la Première nation et les droits et responsabilités liés à lacitoyenneté.

• L’autonomie gouvernementale des Premières nations présente à la fois lescaractéristiques des gouvernements locaux et celles des gouvernementsterritoriaux. Elle englobera la plupart, voire toutes les responsabilités asso-ciées aux gouvernements locaux mais également certaines responsabilitésen matière d’éducation, de justice et de culture.

• Cette autonomie gouvernementale inclut à la fois la juridiction territorialesur les terres de peuplement et la juridiction sur la masse de leurscitoyens, quel que soit l’endroit où ils vivent dans le territoire où se trouveleur terre de peuplement. Ainsi, ces gouvernements peuvent décrétercertaines lois concernant les membres du groupe des Premières nationsquel que soit l’endroit du territoire où ils vivent.

• Excepté dans certains domaines de la fiscalité, les lois décrétées par lesgouvernements des Premières nations priment sur les lois contradictoiresdes territoires. Toutefois, certaines lois fédérales priment sur celles desgouvernements des Premières nations.

• Les citoyens des Premières nations ont tous les droits, privilèges etresponsabilités des autres citoyens canadiens.

Source : Conseil des Premières nations du Yukon, 1990b.

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L’objectif d’équité fiscale pour les collectivités autochtones supposera néan-moins certains transferts du gouvernement fédéral pendant un certain temps. Lesprincipes régissant ces transferts sont en général les mêmes que ceux régissantles transferts aux provinces ; à quelques exceptions près, ces transferts se basentsur des critères de programmes spécifiques et des formules d’allocation (baséessoit sur les besoins, soit sur des projets). Le gouvernement doit tenir compte à lafois des différences de besoins en termes de dépenses, dues à la disparitéd’échelle et de champ d’application de l’autonomie gouvernementale, et desdifférences de capacité de recettes propres. La prise en compte des besoinsencouragera les collectivités autochtones à évoluer vers l’autonomie gouverne-mentale, tandis que la prise en compte de la capacité fiscale garantira queproportionnellement plus de ressources iront aux collectivités dans le besoin. Ilest hautement recommandé d’imaginer un accord de partage fiscal avec lescollectivités autochtones, ce qui constituerait une incitation symétrique à la miseen œuvre de l’autonomie gouvernementale. Les besoins en termes de dépenseset la capacité fiscale devront être déterminés de la même façon pour lesPremières nations autonomes et pour les autres. Il faut éviter une situation danslaquelle le passage de la non-autonomie à l’autonomie accroît la capacité fiscaleet donc réduit l’aide gouvernementale. Le gouvernement doit inciter les collecti-vités autochtones à devenir autonomes. Mais une incitation pourrait avoir deseffets pervers si le changement de statut juridique entraîné par l’autonomiegouvernementale venait à signifier qu’une collectivité autochtone sera automati-quement considérée comme contrôlant une source de revenus qu’elle ne contrô-lait pas dans son statut antérieur. Dans l’approche de la péréquation fiscale, cecontrôle augmenterait la capacité fiscale de la collectivité autochtone et doncdiminuerait le paiement reçu au titre de la péréquation. La capacité fiscale doitêtre un concept faisant référence à des revenus potentiels et donc indépendantou ne variant pas en fonction du statut juridique du gouvernement autochtone oude ses pratiques effectives en matière d’impôt.

Barham (non daté) recommande en premier lieu de déterminer une dépensebudgétaire fédérale globale pour toutes les collectivités autochtones, puisd’entreprendre un effort de recherche pour analyser la capacité de toutes lescollectivités autochtones à générer leurs propres ressources. A cet effet, il fautévaluer quelles sont les bases de recettes potentiellement accessibles à toutesles collectivités, puis opérer un transfert fiscal sur la base du montant de recettesqui pourrait être potentiellement tiré de ces bases d’imposition. Ce transfertd’assiette serait d’un point de vue conceptuel équivalent au transfert de péréqua-tion au profit des provinces. La somme restant après ce transfert serait ensuiterépartie de manière à permettre la satisfaction égalitaire des besoins en termesde dépenses de toutes les collectivités. Pour les collectivités autonomes, unepartie du budget de base doit être considérée comme la dotation nécessaire àl’autonomie gouvernementale. Cette dotation devient la subvention de base de

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la communauté et doit être garantie pendant un certain temps. Les principesgénéraux suggérés par Barham sont sensés. Il faut prendre en compte à la fois lacapacité et les besoins, et les subventions aux Premières nations doivent êtrestables pendant plusieurs années. Toutefois, la capacité fiscale dépend desimpôts et taxes que les collectivités autochtones peuvent potentiellement leveret la détermination de ces recettes pose un problème. Comme le souligneBarham, les revenus de la plupart des Autochtones étant très bas, le montant derecettes que pourraient générer la plupart des impôts et taxes, notammentl’impôt sur le revenu et la taxe sur le chiffre d’affaires, est lui aussi relativementbas. De plus, les flux de revenus étant faibles, la taxation de la richesse par lebiais d’une taxe foncière, serait relativement inefficace. En conséquence, lacapacité fiscale mesurée de la quasi-totalité des gouvernements autochtonesserait dans un premier temps extrêmement faible. Étant donné que les dépensesdes gouvernements autochtones seront sensiblement supérieures à leur capacitéfiscale, il pourrait être plus important dans un premier temps que les accords detransfert évaluent avec précision les besoins en dépenses. Ainsi, même si enthéorie il serait peut-être souhaitable d’inclure la capacité fiscale dans les calculs,en pratique la subvention de base sera probablement plus proche d’un subven-tion forfaitaire reflétant les besoins relatifs des collectivités autochtones.

L’existence d’une relation financière entre le gouvernement fédéral et lesPremières nations qui assure une subvention stable et régulière fondée sur lebesoin et la capacité fiscale améliorera l’équité tant entre les peuples autoch-tones eux-mêmes qu’entre les peuples autochtones et les autres communautéscanadiennes. Parallèlement, il faudra fortement inciter les gouvernements autoch-tones à développer leur propre capacité fiscale, ce qui implique de construireune capacité administrative pour la collecte des taxes et d’encourager le dévelop-pement économique. Les principales ressources propres des gouvernementsautochtones à moyen terme seront probablement les taxes et redevances sur lesressources naturelles et les recettes provenant des jeux et loteries. Toutefois, onne sait pas très bien comment ces dernières pourraient être intégrées au conceptd’impôt accessible. Toutes les collectivités autochtones ne peuvent pas construirede casinos, même si elles choisissent de le faire, et il serait difficile d’évaluer lepotentiel de recettes représenté par les jeux. Un autre problème tient au taux dediminution des subventions au fur et à mesure que s’accroît la capacité fiscaled’un gouvernement autochtone. Une subvention de péréquation établie sur labase d’évaluations représentatives de la capacité fiscale et des besoins endépenses serait appropriée à terme, mais il se pourrait que dans un premiertemps le taux pour lequel l’accroissement de la base fiscale autochtone se traduitpar une capacité accrue et un déclin correspondant de sa subvention doive êtreinférieur à celui des provinces (qui est normalement de 100 %). Ce serait uneincitation initiale au développement de la capacité fiscale et cette mesurepourrait être appropriée en attendant l’élaboration d’évaluations précises des

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besoins et de la capacité de recettes des collectivités autochtones. Toutefois, ilfaudrait in fine supprimer progressivement ces mesures transitoires, car elles sontincompatibles avec l’objectif à long terme d’équité fiscale.

En résumé

La politique fédérale relative aux populations autochtones comporte desmesures destinées à compenser les préjudices causés par les politiques passées,à faciliter le développement économique communautaire et individuel despeuples autochtones, à renforcer l’autonomie gouvernementale des Autochtoneset à encourager la pluralité politique. Des observations ponctuelles montrent quecette politique est jusqu’à présent couronnée de succès : les négociations surl’autonomie gouvernementale et les processus de règlement des revendicationsterritoriales s’accélèrent et les gouvernements des Premières nations et des Inuitsmontrent des signes de maturité grandissante au fur et à mesure qu’ils dévelop-pent davantage de compétences. Si la pluralité politique encouragée par cettepolitique représente un risque évident, elle devrait être très payante en cas desuccès. D’autres régions du monde pourraient tirer de nombreux enseignementsd’une telle expérience. Toutefois, cette politique pourrait avoir un inconvénienten ce qu’elle encouragera la séparation entre Autochtones et non-Autochtones.

Dans le processus de règlement des revendications territoriales, les négocia-tions devraient se dérouler plus harmonieusement lorsque l’organisme indé-pendant de règlement des revendications aura été créé. Cet organisme devrait eneffet apaiser les tensions engendrées par les rôles contradictoires de l’AINC. Pour cequi est de l’efficience du processus, le gouvernement doit rester bien décidé àpoursuivre ses efforts de négociation de manière à régler le problème des revendi-cations d’une manière juste et opportune. Bien que la question de l’autonomie gou-vernementale connaisse actuellement une période de transition, la nature généraledes accords signés entre chaque organisation des Premières nations et le gouverne-ment fédéral a été établie. Les gouvernements des Premières nations seront ana-logues à des autorités locales, avec certaines responsabilités actuellement exercéespar les autorités territoriales et le gouvernement fédéral. Au fur et à mesure que lesgouvernements des Premières nations acquerront cette responsabilité et ce pou-voir, les obligations de financement du gouvernement fédéral seront réduites enproportion. Pour ce qui est du financement de l’autonomie gouvernementale, lesgouvernements autochtones devraient en partager la responsabilité avec lesgouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Les accords de financementdevraient viser à donner aux peuples autochtones des ressources suffisantes pouroffrir des services publics essentiels comparables à ceux des collectivités voisines.Enfin, bien que l’équité fiscale pour les peuples autochtones suppose certainstransferts du gouvernement fédéral, les Premières nations doivent être fortementencouragées à développer leur propre capacité fiscale.

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Notes

1. Voir le chapitre sur les « Stratégie et politiques de développement territorial ».

2. La chronologie des événements est indiquée sur le site www.rural.gc.ca/crpfacts_e.phtml

3. Voir le rapport le plus récent, « Travailler ensemble au sein du Canada rural : Rapportannuel au Parlement », mai 2000 : www.rural.gc.ca/annualreport/2000/agcane.pdf. Ce rapportpasse en revue les priorités de la politique rurale, puis évalue les résultats par rapportà l’année précédente. Sur la base de cette évaluation, il décrit les nouvelles prioritéspour l’année à venir. Le rapport 2000 plaçait en tête de ses priorités la capacitécommunautaire, les infrastructures, la diversification, les opportunités pour les jeuneset les Autochtones, et l’environnement.

4. Accenture est un acteur majeur du conseil en management et technologie de l’informa-tion. www.accenture.com/xd/xd.asp?it=enWeb&xd=industries\government\gove_study.xml

5. Voir le chapitre sur les « Politiques et stratégies territoriales ».

6. En 2001, le dialogue régional a été plus nourri. De fait, ce dialogue a lieu habituelle-ment les années où ne se tient aucune conférence nationale, ce qui était le cas l’andernier.

7. Voir le site Internet : www.rural.gc.ca

8. La productivité désigne ici la production moyenne par travailleur. Si les primo-entrantssur le marché du travail sont probablement moins productifs que la moyenne, laproduction globale augmentera néanmoins car ceux-ci étaient auparavant sans emploi.En un sens donc, la productivité totale a augmenté.

9. Voir le site Internet : www.rural.gc.ca/checklists_e.htm

10. Ce programme est expliqué plus en détail au chapitre « Stratégie et politiques dedéveloppement territorial ».

11. Voir le site Internet : www.mreg.gouv.qc.ca/ang-pol.pdf

12. Voir le chapitre « Stratégie et politiques de développement territorial ».

13. Voir le site Internet : www.pco-bco.gc.ca/volunteer/tables_e.htm

14. Common Ground: NWT Economic Strategy (gouvernement des Territoires du Nord-Ouest2000a) and Towards a Better Tomorrow: A Non-Renewable Resource Development Strategy for theNorthern Territories (Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, 2000c).

15. La section suivante sur les politiques en faveur des Autochtones traitera cette questionplus en détail.

16. En 2000, le montant des transferts du Danemark au Groenland s’est chiffré à3.4 milliards DKK, soit 0.6 milliard CAD ou 0.4 milliard USD.

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17. Le Groenland reçoit en outre de l’Union européenne une compensation financière encontrepartie de l’octroi de certains quotas de pêche pour la flotte communautaire dansses eaux.

18. Dans cette section, nous traiterons des stratégies, des politiques et des programmesfédéraux. Il existe, bien entendu, des politiques provinciales et territoriales en faveurdes Autochtones, mais elles ne seront pas décrites en détail ici.

19. Par exemple, depuis Rassembler nos forces, le gouvernement fédéral a ajouté 160 millionsCAD pour soutenir la politique de logement dans les réserves et il a introduit le Fondsd’innovation du logement pour encourager l’innovation dans les logements desPremières nations.

20. Voir également le chapitre « Les enjeux de la politique urbaine ».

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Chapitre 5

Fédéralisme financier et réformes métropolitaines

De tous les pays de l’OCDE, le Canada est l’un des plus décentralisés. Lesprovinces ont un pouvoir de taxation et de dépense étendu et les interventionsréglementaires du pouvoir fédéral au niveau territorial sont rares. Avec lesnouvelles responsabilités attribuées aux provinces en matière de santé et d’aidesociale et une réforme fiscale leur conférant une plus grande maîtrise de lafiscalité, le transfert du pouvoir du niveau national vers le niveau infranational,qui a véritablement démarré dans la période de l’après-guerre, s’est poursuividans les années 1990 quoiqu’à un rythme plus modeste qu’au cours des décen-nies antérieures. L’émergence d’une concurrence entre les provinces canadienneset les États américains, après la signature de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), a contribué au processus de décentralisation et de transfertde responsabilités aux provinces. Cet environnement concurrentiel est contre-balancé par la péréquation fiscale qui maintient les disparités entre régions à desniveaux socialement acceptables. Toutefois, l’intégration accrue des provincescanadiennes au marché américain pourrait imposer certaines contraintes à lafédération. De plus en plus, les provinces établissent leurs politiques par rapportà celles des États américains voisins plutôt que par rapport à celles de leurpropre pays. Il apparaît en outre que les cycles d’activités deviennent plus spéci-fiquement provinciaux et régionaux. Ces deux tendances risquent d’affaiblir lacohésion nationale nécessaire au maintien de la péréquation fiscale et d’autresmesures d’équité. L’un des principaux enjeux pour la fédération canadienne estdonc de conjuguer la compétitivité au niveau provincial et infraprovincial à lacohésion territoriale de l’ensemble de la fédération.

Les réformes gouvernementales ont été particulièrement importantes auniveau local dans les zones urbaines. De tout temps, les municipalités canadiennesont eu peu de pouvoir et de ressources fiscales par rapport à d’autres fédérations,et en particulier aux villes américaines. L’option de forte décentralisation est sansconséquence au niveau municipal. Les réformes municipales, instaurées au niveauprovincial, visent à améliorer l’offre de services à l’ensemble des citoyens. L’unedes principales solutions pour remédier au problème de la fragmentation et amé-liorer l’efficacité des services municipaux a été le regroupement de municipalités

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urbaines, jusque-là indépendantes, en municipalités métropolitaines, dontcertaines comptent aujourd’hui plus d’habitants que certaines provinces. Le regrou-pement (ou fusion) a non seulement un impact sur les services municipaux, mais ilaffecte également l’équilibre des pouvoirs entre la fédération, les provinces et lesmunicipalités. Il affecte en outre les citoyens dans leur vie quotidienne et leur envi-ronnement démocratique (démocratie de voisinage). Le regroupement, tel qu’il estpratiqué aujourd’hui, s’est heurté à des opinions mitigées et parfois, à une viverésistance d’un grand nombre de municipalités. Dans certains cas, des responsa-bilités nouvelles ont été déléguées aux municipalités regroupées, mais celles-cin’ont reçu ni pouvoir, ni ressources supplémentaires. L’une des principales diffi-cultés pour les gouvernements provinciaux est donc d’évaluer avec soin le succèsdes regroupements, de tester d’autres approches de la collaboration municipaleinterurbaine et de l’offre de services et de trouver d’autres moyens pour renforcerl’administration municipale au Canada.

Contexte institutionnel

Niveau fédéral

Le Canada est une monarchie constitutionnelle, un État fédéral et unedémocratie parlementaire. Compte tenu de cette structure à plusieurs niveaux, lepays a nécessairement un certain nombre d’institutions dotées de pouvoirs. LaConstitution canadienne a été établie initialement par une loi britannique, la loide 1867 sur l’Amérique du Nord britannique, et jusqu’en 1982 toutes les modi-fications importantes de la Constitution devaient passer par le Parlement britan-nique. Bien qu’au sein de l’Empire britannique le Canada soit un « dominion »autonome depuis 1867, ce n’est qu’en 1931 que le Statut de Westminster a établil’indépendance totale du pays. La reine d’Angleterre est également reinedu Canada. Le chef du gouvernement en titre est le gouverneur général, que lareine nomme sur recommandation de son Premier ministre. Sur le conseil de lamajorité de la Chambre des communes, le gouverneur général nomme le Premierministre du Canada qui est le véritable chef du gouvernement et choisit sesministres parmi les membres du Parlement canadien. Tenant ses origines duParlement britannique, le Parlement canadien est composé de la reine, repré-sentée par le gouverneur général, et de deux chambres, le Sénat et la Chambredes communes. Le Sénat, également appelé Chambre haute, est organisé sur lemodèle de la Chambre des Lords britannique. Ses 105 membres sont nomméspar le gouverneur général sur conseil du Premier ministre et se répartissentessentiellement entre les quatre grandes régions du Canada : l’Ontario, leQuébec, les provinces de l’Ouest et les provinces de l’Atlantique. La Chambre descommunes est le principal organe législatif. Elle compte actuellement301 membres, un par circonscription ou district électoral.

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Niveau provincial

Le Canada est divisé en 10 provinces et 3 territoires de superficie et depopulation très différentes. Le gouvernement de chacune des dix provinces estdirigé officiellement par un lieutenant-gouverneur, qui représente le souveraincanadien et qui est nommé par le gouverneur général sur conseil du Premierministre fédéral. A l’instar du gouverneur général, le lieutenant-gouverneur n’aguère de pouvoir effectif, et en pratique, le responsable de l’exécutif de chaqueprovince est le Premier ministre qui est responsable devant un pouvoir législatifprovincial à chambre unique. Chacun des trois territoires (Territoires duNord-Ouest, Nunavut et Yukon) est gouverné par un commissaire, nommé par lepouvoir fédéral, une assemblée élue et un conseil exécutif. Le gouvernement estdirigé par un Premier ministre dans les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut etpar le chef du gouvernement dans le Yukon. L’assemblée à chambre unique estélue pour cinq ans ou moins. Les partis ont une influence relativement importantedans le processus décisionnel, la ratification des lois et la nomination du gouver-nement provincial. Chaque province est constitutionnellement autonome et sesstructures parlementaires et gouvernementales suivent généralement le schémafédéral. Seuls les Territoires du Nord restent sous l’autorité constitutionnelle dupouvoir fédéral. Plusieurs lois réglementent et définissent leur statut, mais ils ontdes assemblées pleinement élues et sont responsables de la plupart desquestions relevant de la juridiction provinciale.

Niveau municipal

Les « gouvernements municipaux » sont créés par les organes législatifsprovinciaux qui déterminent le mode d’organisation des institutions et le moded’élection des élus locaux. Les droits des municipalités ne sont pas inscrits dansla Constitution nationale et la fédération n’a aucun droit de s’ingérer dans lesaffaires municipales sans le consentement de la province. Les gouvernementsprovinciaux peuvent modifier les administrations et les unités politiques localesexistantes ou en créer de nouvelles et étendre ou restreindre à tout moment lescompétences locales. Ils contrôlent la mise en œuvre de leurs politiques par lescollectivités locales et assument les responsabilités qui leur ont été transférées.La gestion locale est exercée principalement par des conseils municipaux démo-cratiquement élus. Ces conseils comptent généralement entre 8 et 12 membres,mais certains en comptent plus de 20. Le conseil municipal de Toronto, la ville laplus importante du pays, est unique en ce sens qu’il est composé de 45 membres.L’administration locale, essentiellement dans les petites localités, est générale-ment dirigée par l’agent principal de l’administration (APA) qui contrôle etsupervise le travail administratif. On trouve également d’autres institutions tellesque les Comités exécutifs (composés du maire et de 4 conseillers), le Conseil des

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commissaires (composé du maire et de 2 à 4 administrateurs professionnels àplein-temps) et les Conseils de Contrôle (composés du maire et de 4 contrôleursélus au suffrage direct).

Les autorités locales peuvent être regroupées en différentes catégories :

• les municipalités locales, notamment les villes ou les arrondissements et lesagglomérations (pour la plupart urbaines), les cantons, villages, paroisses,agglomérations ou autres (pour la plupart rurales) ;

• les comtés et les municipalités régionales ;

• les commissions scolaires ;

• les agences spéciales, directions conjointes et commissions qui fournissent des servicesspécifiques à des groupes de municipalités. Différents types de directions,nommées ou élues pour la prestation de services, opèrent en dehors de lastructure municipale pour une responsabilité unique comme les hôpitaux,mais couvrent pratiquement toutes les municipalités du comté.

Fédéralisme financier (décentralisation des recettes et des dépenses)

Les principales questions relatives au fédéralisme fiscal au Canada sont liées àla recherche de l’équilibre budgétaire. Comparé à d’autres pays fédéraux, le Canadadispose d’un système financier très décentralisé. Son degré de décentralisation,mesuré par la part des dépenses effectuées par les autorités infranationales, maisaussi par celles des recettes infranationales propres, est l’un des plus élevésde l’OCDE (figure 28). En 1996, 62 % de toutes les dépenses ont été effectuées auniveau infranational tandis que 51 % des recettes fiscales ont été levées au mêmeniveau, ce qui situe le Canada bien au-dessus de la moyenne de l’OCDE, justederrière l’Allemagne et la Suisse qui sont également des pays fédéraux. En outre,l’écart fiscal, c’est-à-dire l’écart entre les dépenses propres et les recettes propres,est le plus faible de tous les pays fédéraux. En pourcentage des recettes globalesdes provinces, les transferts fédéraux sont stables à 23 % en 2001-2002. Toutefois,l’importance des transferts varie considérablement d’une province à l’autre, s’éche-lonnant entre 41 % environ des recettes totales en Nouvelle-Écosse et dans l’Ile-du-Prince-Édouard et 15 % environ dans l’Alberta et l’Ontario1.

La décentralisation est mesurée par des indicateurs financiers, par la nature del’intervention du pouvoir fédéral dans les programmes provinciaux et par le pouvoirjuridique et réglementaire exercé par le gouvernement fédéral sur ses provinces. Ledegré de pouvoir réglementaire et de conditionnalité associé aux transferts fédé-raux en faveur des provinces a été considérablement réduit. Des deux principauxtransferts, le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux(TCSPS) et la péréquation fiscale, le premier est assorti d’un nombre relativementfaible de conditions tandis que le deuxième n’est assujetti à aucune condition. Les

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dépenses des provinces au titre de la santé doivent respecter la loi canadienne surla santé, faute de quoi les provinces concernées se voient infliger des pénalités, cequi a été le cas pour certaines d’entre elles. Dans le domaine de l’aide sociale, laseule condition restante est que les programmes provinciaux d’aide sociale neformulent aucune exigence liée à la résidence. Sous l’ancien régime d’assistancepublique du Canada, le partage du coût de l’aide sociale donnait en revanche augouvernement fédéral un rôle beaucoup plus grand dans la détermination de lapolitique de dépenses des provinces. En résumé, l’attribution de responsabilitésaux provinces pour les principaux programmes, en particulier pour les programmesd’aide sociale et de santé, confirme aujourd’hui le tableau global d’un État fédéra-liste hautement décentralisé.

Collecte et concurrence fiscale

Le rôle financier des provinces a concerné surtout l’imposition sur lesrevenus (Lazar, 1999). L’usage fédéral et provincial conjoint de l’impôt sur les

Figure 28. Ratios de décentralisation, 1997

Notes : Les recettes incluent les impôts directs et indirects perçus par les administrations régionales et locales etsont exprimées en proportion des impôts perçus par l’administration générale (à l’exception de la sécuritésociale). Les dépenses correspondent aux dépenses totales effectuées par les administrations régionales etlocales exprimées en proportion des dépenses de l’administration générale (à l’exception de la sécuritésociale et des transferts de capitaux).Pour l’Autriche, la Finlande, les Pays-Bas, la Suède, la Suisse et le Royaume-Uni : chiffres pour 1996. Pour leDanemark, la Grèce, l’Italie et le Portugal : chiffres pour 1995.

Source : OCDE, Comptes nationaux (sujet à révision du fait de l’adoption d’un nouveau système de comptabiliténationale dans plusieurs pays) ; OCDE, Statistiques des recettes publiques, 1965-1999 et Comptesnationaux 1997, Banque nationale de Belgique, Bruxelles.

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revenus des personnes physiques et sur les sociétés est une caractéristiquefondamentale de la structure fiscale du Canada. Il repose sur des principesd’harmonisation fiscale avec une définition commune du revenu imposable(notamment des règles fondées sur la résidence qui régissent l’attribution durevenu imposable aux différentes juridictions provinciales et territoriales) et unecollecte centralisée de l’impôt, avec une exonération accordée aux provinces.Depuis 2001, les autorités fédérales et provinciales établissent de manière indé-pendante leurs propres taux d’imposition des personnes physiques et leurpropre structure fiscale, en utilisant une définition commune de la base d’impo-sition. L’impôt sur les sociétés a été longtemps structuré de la sorte. Avant 2001,l’impôt provincial sur le revenu était exprimé en pourcentage de l’impôt fédéral. Al’exception du Québec, toutes les provinces ont signé les accords relatifs à lacollecte de l’impôt sur le revenu des personnes physiques ; toutefois, le systèmedu Québec reste dans une large mesure harmonisé avec celui des autres pro-vinces. Dans le système antérieur, la province ne contrôlait pas totalementl’ampleur des flux de ses revenus dans la mesure où ceux-ci augmentaient oudiminuaient automatiquement en fonction des fluctuations du taux fédéral. Enoutre, une superposition de l’impôt limite la capacité de la province à déterminerl’incidence de sa structure fiscale sur la catégorie de revenus. Le problème dudéfaut de contrôle s’est aggravé à mesure que les responsabilités des provincesen matière de dépenses se sont accrues.

La valeur d’une maîtrise additionnelle de la fiscalité, c’est-à-dire la façondont une réduction de la fiscalité fédérale peut se traduire pour les provinces parun accroissement de leurs recettes propres, dépend des contraintes fiscales aux-quelles chaque province est confrontée. Ces contraintes dépendent pour partiedu degré de concurrence fiscale avec les autres provinces canadiennes et, de plusen plus, avec les États américains. Étant donné l’importance des échanges entreles provinces canadiennes et les États américains, ces liens économiques se sontcertainement intensifiés. Si les provinces ont le sentiment – justifié ou non –qu’elles doivent maintenir leurs taux d’imposition des personnes physiques etdes sociétés à des niveaux proches de ceux de leurs concurrents américains, lapolitique fiscale infranationale du Canada sera alors de plus en plus déterminéepar l’économie politique de la fiscalité américaine. Les provinces devrontsurveiller les aspects territoriaux de l’imposition tels que la mobilité du capital etde la main-d’œuvre qualifiée et l’élasticité de l’assiette fiscale par rapport au tauxd’imposition. Elles devront également suivre de près l’activité de leurs concur-rents fiscaux dans ce domaine, qu’il s’agisse de leurs voisins géographiques ou deprovinces/d’États ayant des structures industrielles similaires. L’évolution vers« l’impôt sur le revenu » risque de pousser le système fiscal canadien vers lesystème américain où le ratio fiscalité fédérale/fiscalité des États varie considéra-blement d’un État à l’autre, en particulier pour ce qui est de l’impôt sur le revenu.

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Une plus grande liberté d’action des provinces dans le domaine fiscal ouvrela possibilité d’un recours accru à la fiscalité pour encourager le développementéconomique par le biais de la concurrence fiscale avec d’autres provinces, ou avecles États américains Ces dernières années, des provinces canadiennes, notam-ment l’Alberta et l’Ontario, ont mené activement une stratégie de concurrencefiscale via une baisse des taux d’imposition marginaux les plus élevés2. En dépitde la pression concurrentielle que ces changements exercent sur les provincesvoisines, les régimes fiscaux des provinces n’ont pas eu tendance à converger versune stratégie fiscale unique. La variété des politiques fiscales reflète l’importancedes différences en termes de préférences et de culture fiscale entre lesprovinces3. De façon générale, la péréquation fiscale a contribué à un nivellementdes situations en matière de capacité fiscale et, ce faisant, à une plus grandeefficience, ainsi qu’à une plus grande justice dans la concurrence fiscale entrejuridictions.

Décentralisation des dépenses et de la responsabilité

Les schémas des dépenses fédérales et provinciales suivent étroitement lesschémas des recettes. Avec moins de 40 % des dépenses publiques totales, ce quiest inférieur au pourcentage observé dans toute autre fédération à l’exceptionde la Suisse, le gouvernement fédéral canadien représente une part relative-ment faible des dépenses publiques totales (figure 29). La décentralisation desdépenses publiques n’est pas un phénomène récent au Canada puisque, depuisles années 1960, les dépenses conjuguées des gouvernements provinciaux etlocaux ont toujours été sensiblement supérieures à celles du gouvernementfédéral.

Pour la fédération, la question centrale est de savoir si la décentralisation estallée assez loin ou trop loin par rapport à la capacité de recettes et de dépensesdes gouvernements infranationaux. Les ratios de décentralisation révèlent que leCanada est considérablement plus décentralisé qu’il y a trente ans. Toutefois, lesannées 1990 ont été une période d’évolutions ambiguës. Le fort taux de diminu-tion de la part fédérale dans le système fiscal a marqué une pause au cours de ladécennie. La part des dépenses fédérales dans les dépenses totales (à l’exclu-sion des transferts) a décliné mais dans de faibles proportions, passant de 38 àenviron 36 %. La part des dépenses des provinces dans les dépenses totales aégalement chuté dans les années 1990, passant de 42 à 40 %. La diminution desparts des dépenses a été compensée par une augmentation de la part desdépenses des gouvernements locaux, qui est passée de 20 à 23 % dans lesannées 1990 (Lazar, 1999). A la fin des années 1990, le gouvernement fédéral aalloué de nouveaux fonds au système de santé et engagé plusieurs nouveauxprogrammes ayant des objectifs sociaux.

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La décentralisation établit un lien plus étroit entre les impôts que payent lescontribuables et les services publics qu’ils reçoivent en contrepartie. Elle est sup-posée accroître l’efficacité car elle rend les élus plus directement responsables àl’égard de leurs contribuables-électeurs. De ce point de vue, le fait que certainsservices soient du ressort du gouvernement central encourage des dépensesexcessives en affaiblissant le lien entre ceux qui payent pour les services publicset ceux qui bénéficient des prestations. L’inconvénient de la décentralisationpourrait être d’affaiblir la capacité du gouvernement central à promouvoir l’égalitédes droits et des opportunités économiques pour tous les citoyens. En outre, unedécentralisation déséquilibrée dans laquelle les responsabilités et les dépensesde l’échelon infranational augmenteraient, mais où les recettes reviendraient augouvernement central, risquerait de donner aux administrations locales et provin-ciales des attributions pour lesquelles elles ne disposeraient pas de finance-ments. Au Canada, la décentralisation fiscale des dernières décennies sembleavoir procuré aux provinces, mais pas aux municipalités, un financement adéquatde leurs services publics. Ce point de vue est corroboré par le fait que lesprovinces ont réduit leurs taux d’imposition ces dernières années, en dépit d’uneréduction des transferts fédéraux, alors que de nombreuses municipalités, enparticulier les grands centres urbains, ont simultanément augmenté les taxesfoncières et réduit les services offerts.

Figure 29. Part du gouvernement fédéral dans les recettes fiscales

Source : Ministère des Finances du Canada.

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Transferts fédéraux

Le gouvernement fédéral fournit aux administrations provinciales et territo-riales un soutien important, estimé à 47 milliards CAD en 2000-2001. Ces transfertssont opérés en majorité via trois programmes : Péréquation, Transfert canadien enmatière de santé et de programmes sociaux et Formule de financement desterritoires (encadré 26). Au Canada, les transferts budgétaires jouent deux rôlesessentiels : ils réduisent les disparités budgétaires entre les provinces (équilibrehorizontal) et équilibrent les recettes fiscales intergouvernementales ou comblentl’écart fiscal entre les responsabilités et les ressources (équilibre vertical). En fait,sous des noms différents, tous les transferts contribuent aux deux objectifs de lapéréquation. Les principaux transferts, considérés dans leur ensemble, ont uneffet de péréquation sur les revenus par tête des provinces (figure 30).

La péréquation horizontale contribue principalement à réduire les disparitésdans la capacité relative des administrations provinciales à se procurer desrecettes. Les dépenses du programme fédéral sont plus importantes (et lesrecettes fédérales moins importantes) dans les provinces démunies que dans lesprovinces riches. Ce faisant, le gouvernement fédéral contribue directement à laréduction des disparités de niveaux de vie. De ce point de vue, il contribue àl’établissement d’une base compétitive identique pour toutes les provinces.Étant donné que les gouvernements provinciaux et locaux constituent la majoritédes dépenses et des recettes publiques, les fonctions de péréquation destransferts fédéraux permettent aux activités gouvernementales devant réduire lesdisparités d’opérer tant au niveau fédéral qu’aux niveaux provincial et local.

Péréquation financière

Les disparités de capacité fiscale entre provinces ont été compensées par lebiais d’un système complexe de péréquation mis en place à la fin desannées 1950 (figure 31). C’est en 1957 que le gouvernement fédéral a mis en placele programme de péréquation pour élever les recettes par tête provenant desimpôts provinciaux sur le revenu des personnes physiques et sur les sociétés,mais aussi des droits de succession, au niveau moyen des deux provinces les plusriches, qui étaient à l’époque l’Ontario et la Colombie-Britannique. Le mécanismeconsistait pour le gouvernement fédéral à effectuer des paiements compen-satoires aux provinces dont la capacité de recettes était relativement faible.Plusieurs réformes du mécanisme de péréquation ont été opérées dans lesannées qui ont suivi. Entre 1962 et 1967, la référence a changé ; la moyenne desdeux provinces les plus riches a été abandonnée au profit de la moyenne del’ensemble des dix provinces. En 1967, la formule a été étendue à la quasi-totalitédes recettes des provinces, y compris toutes celles provenant des ressources

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Encadré 26. Transferts du niveau fédéral au niveau provincial

Pour s’attaquer aux disparités entre les provinces et à l’écart fiscal entre legouvernement fédéral et les administrations provinciales, le Canada dispose detrois grands mécanismes de transfert.

1. Péréquation

Le transfert de péréquation est un transfert vertical du gouvernement fédéralvers les provinces disposant d’une capacité fiscale moindre. Les objectifs duprogramme Péréquation sont énoncés dans la loi constitutionnelle de 1982. LeParlement et le gouvernement canadiens ont pris l’engagement d’effectuer despaiements de péréquation afin de permettre aux gouvernements provinciaux dedisposer de recettes suffisantes pour offrir des niveaux raisonnablement compa-rables de services publics pour une pression fiscale raisonnablement compa-rable. Pour évaluer ces disparités fiscales, on calcule la capacité fiscale (qui nereflète que la capacité de recettes dans la mesure où le programme canadien depéréquation ne prend pas en compte les besoins) en comparant les recettes partête que pourrait générer chaque province si elle appliquait la moyenne des tauxd’imposition appliqués par l’ensemble des dix provinces. Pour 2001-2002, lemontant des transferts de péréquation se chiffrera à 10.5 milliards CAD. Cestransferts ne sont assujettis à aucune condition particulière.

2. Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS)

Par le biais de paiements en espèces et de transferts de points d’impôts, leprogramme Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux(TCSPS) soutient les activités des provinces dans les domaines de la santé, del’enseignement postsecondaire, de l’aide sociale et des services sociaux, notam-ment les activités d’éveil des enfants. Le transfert de points d’impôts consiste àdéplacer la capacité fiscale du gouvernement fédéral vers les provinces, ce quipermet à ces dernières de lever leurs propres impôts. En 2001-2002, on estimeque le total des transferts s’est élevé à 43.6 milliards CAD. Les paiements au titredu TCSPS sont partiellement soumis à condition dans la mesure où les provinceset les territoires ont la latitude d’allouer les paiements aux différents programmessociaux en fonction de leurs priorités, sous réserve qu’ils respectent les principesde la loi canadienne sur la santé et n’imposent aucune condition de temps derésidence minimum pour bénéficier de l’aide sociale. En septembre 2000, lePremier ministre canadien et les responsables provinciaux et territoriaux se sontmis d’accord sur un plan d’action partagé pour le renouvellement des services desanté et l’investissement dans l’éveil des jeunes enfants. Le gouvernementfédéral s’est engagé à dépenser quelque 23.4 milliards CAD au titre du soutiende ces accords dans les cinq prochaines années, dont 21.1 milliards via leprogramme TCSPS.

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naturelles. En 1973, la formule a été appliquée pour la première fois à une partiedes recettes municipales (impôt foncier destiné à des fins scolaires). La dernièreréforme importante du programme Péréquation est intervenue en 1982, lorsque laformule a été étendue à toutes les taxes foncières municipales. La référence a ànouveau changé, la péréquation étant désormais calculée sur la base des recettesmoyennes de cinq provinces (Québec, Ontario, Manitoba, Saskatchewan etColombie-Britannique), et un système de plafond et de plancher a été rajouté à laformule. Cette évolution a conduit à intégrer au programme Péréquation de plusen plus de recettes prélevées par les administrations tant provinciales quelocales.

Assiette fiscale des provinces et péréquation

La péréquation fiscale est étroitement liée à la maîtrise que les provinces ontde la fiscalité, car la valeur d’un montant donné de « marge fiscale » dépend de lacapacité fiscale de la province. La capacité fiscale de chaque province est calculéesur la base de quelque 33 assiettes fiscales provinciales. Les différences de

Encadré 26. Transferts du niveau fédéral au niveau provincial (suite)

3. Formule de financement des territoires (FFT)

La Formule de financement des territoires (FFT) est un mécanisme de trans-fert annuel, non soumis à condition du gouvernement fédéral, aux gouvernementsdes Territoires du Nord (Nunavut, Territoires du Nord-Ouest et Yukon) qui leurpermet d’offrir un éventail de services publics comparables à ceux qu’offrent lesgouvernements provinciaux. L’éligibilité à ce transfert est déterminée par uncalcul reposant sur le principe de comblement des écarts, qui tient compte de ladifférence entre les besoins modélisés de dépenses et la capacité de recettesdes gouvernements territoriaux, et verse la différence par le biais d’un paiementforfaitaire. Les besoins de dépenses des territoires sont représentés par la Basedes dépenses brutes (BDB), qui repose sur des séries temporelles de dépensesdes administrations territoriales indexées en fonction du taux de croissance desdépenses des provinces, de façon à rendre compte des pressions financièresauxquelles font face les gouvernements des autres régions du pays. La FFTcomporte une incitation financière au développement économique et à l’accrois-sement de l’autonomie des territoires. La FFT est régie par des ententes entre leministre fédéral des Finances et ses homologues des territoires. En 2001-2002, legouvernement fédéral transférera aux trois gouvernements territoriaux plus de1.5 milliard CAD.

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besoins de dépenses ne sont pas prises en compte dans la mesure où l’on consi-dère qu’elles sont moins importantes que les différences de capacité de recettes.Le transfert de péréquation est égal à la différence entre les recettes qu’uneprovince pourrait collecter si l’on appliquait à sa propre assiette fiscale un tauxnational moyen d’imposition et les recettes potentielles de l’application du tauxd’imposition moyen à l’assiette fiscale moyenne des cinq provinces. La capacitéfiscale au-dessus de la norme n’est pas récupérée, ce qui signifie que, contraire-ment à certains autres pays fédéraux (par exemple, l’Allemagne ou la Suisse aprèsles nouvelles réformes de la péréquation fiscale de 2002 ou 2003), il n’y a pas depéréquation horizontale au Canada. Après péréquation, les provinces les moinsriches ont une capacité de recettes voisine de celles de la Colombie-Britanniqueet de l’Ontario, bien que l’Alberta continue à afficher une capacité fiscale qui varie(principalement avec le prix du pétrole et du gaz naturel) et s’établit entre 140et 160 % de la moyenne nationale avant péréquation. Les paiements de péré-quation ne sont assortis à aucune condition. Les Provinces de l’Atlantiquereçoivent le montant par tête le plus élevé tandis que le Québec, du fait de sonimportante population, reçoit le montant global le plus élevé (près de 50 % dutotal des transferts de péréquation). Le programme Péréquation est donc un

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programme fédéral important qui contribue à la réduction des disparités et aurenforcement de la cohésion territoriale. Sur la base des estimations actuelles, lapéréquation pour 2001-2002 assurera aux provinces des recettes d’au minimum5 964 CAD par tête pour le financement des services publics.

Comme il a été indiqué plus haut, les paiements de péréquation sont assu-jettis à un « plafond » et à un « plancher » depuis la réforme de 1982. Le plafondlimite les obligations fédérales tandis que le plancher encourage la stabilité de lasubvention dans chaque province. Le plafond pour 1999-2000 a été fixé à10 milliards CAD, et dans les années ultérieures, il a progressé conformément autaux de croissance nominal du PIB. En septembre 2000, le gouvernement fédéral aaccepté de suspendre le plafond pour l’exercice 1999-2000. De façon générale, lespaiements de péréquation n’ont pas progressé plus rapidement que le PIB et leplafond n’a été appliqué qu’en de rares occasions par le passé. Le plancherprotège les provinces contre les baisses importantes des paiements d’une annéesur l’autre et ne s’applique qu’occasionnellement. Actuellement, le planchergarantit à toute province que les droits de péréquation d’une province ne

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peuvent diminuer d’une année sur l’autre de plus de 1.6 % par rapport à lacapacité fiscale des cinq provinces constituant la norme. Les droits de péréqua-tion d’une province, qui subiraient des réductions plus importantes d’une annéesur l’autre en l’absence de la disposition plancher, sont ajustés en conséquence.Toutefois, l’ajustement du plancher reste assujetti à l’application potentielle duplafond, ce qui signifie que le plafonnement réduit encore le montant total desversements et notamment l’ajustement du plancher. Le programme Péréquation,y compris ses mécanismes de plancher et de plafond, est reconduit tous les cinqans après consultation des provinces.

Caractères d’efficience et d’équité de la péréquation

Une analyse économique des transferts intergouvernementaux examinel’impact de la péréquation sur l’efficience économique et l’équité territoriale.L’efficience suppose un système de transfert transparent et responsable alors quel’équité suppose un système capable d’abaisser les différences de capacitéfiscale à un niveau que la société est prête à accepter. La transparence et laresponsabilité doivent être prises en compte dans toute la structure fédérale,comme le degré de décentralisation des recettes et des dépenses ou le degréd’autonomie des gouvernements infranationaux, notamment le degré de dépen-dance des gouvernements à l’égard des transferts et le nombre de conditionsattachées à ces transferts. Les objectifs d’équité et d’efficience doivent êtreatteints dans un souci commun de compétitivité régionale. La difficulté politiquepour les systèmes de péréquation est donc de combiner à la fois l’équité entreles différentes provinces, en amenant les provinces nanties et les provincesdémunies à un même niveau pour parvenir à un équilibre global sur l’ensembledu pays, et l’efficience en identifiant les besoins individuels des provinces et en yrépondant de la manière la plus rationnelle. Dans certains cas, il faut arbitrerentre les objectifs d’efficience et d’équité, alors que dans d’autres cas, desréformes politiques peuvent améliorer à la fois l’équité et l’efficience.

Le système canadien de péréquation a bien fonctionné en termes de trans-parence et de prévisibilité des flux de recettes. Le transfert de péréquation estsimple (comparé à ceux que l’on trouve dans d’autres pays fédéraux) et lesystème de transfert est facile à piloter sur la base d’une formule établie par la loiet renouvelable tous les cinq ans. Toutefois, des disparités importantes de capa-cité de recettes subsistent encore, même après la péréquation, et ces disparitésse reflètent pour partie dans les niveaux d’imposition et de dépenses établis parles provinces (bien que les différences de priorités des provinces soient égale-ment un facteur important). Les provinces nanties ont généralement des tauxmoyens d’imposition inférieurs – l’Alberta se distingue par son niveau d’imposi-tion particulièrement faible – tandis que certaines provinces de l’Atlantique fisca-lement plus faibles connaissent également une pression fiscale moindre. Les taux

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d’impôt plus élevés des provinces démunies s’expliquent également par lagrande disparité de l’endettement des provinces et des localités. Au cours desdernières décennies, le financement par l’emprunt a conduit certaines provincesplus pauvres à des ratios d’endettement élevés. Dans ces provinces, le montantplus élevé du service de la dette impose une fiscalité plus lourde, ce qui lespénalise pour offrir des niveaux de services comparables moyennant des tauxd’imposition comparables à ceux des provinces mieux nanties.

Le transfert de péréquation risque de pénaliser lourdement les efforts desprovinces bénéficiaires pour développer l’assiette fiscale. Lorsque la based’imposition d’un impôt unique augmente dans une province, son transfert depéréquation diminue, habituellement à un taux de 100 % ; quoique, dans certainscas particuliers comme la mise en valeur des ressources naturelles au large descôtes de Terre-Neuve et de la Nouvelle-Écosse, le taux de récupération fiscaleest abaissé à 70 % (encadré 27). Cette charge fiscale potentiellement élevées’explique par la formule spécifique d’évaluation de la capacité fiscale qui tientcompte des taux d’impôts propres à la province. De fait, si le taux d’imposition

Encadré 27. Ressources naturelles et péréquation

La question des ressources naturelles pose au système de péréquation lesproblèmes les plus délicats et elle est au cœur de nombreux litiges entre legouvernement fédéral et les provinces. Contrairement à ce qui se passe dans bonnombre d’autres fédérations, les provinces sont propriétaires de leurs ressourcesnaturelles qu’elles gardent jalousement. Le patrimoine naturel constitue unesource importante d’inégalités entre les provinces et il est la cause de nom-breuses difficultés en termes de péréquation. Dans le cas du pétrole et du gaz,par exemple, l’Alberta n’étant pas pris en compte dans l’établissement de lanorme calculée pour cinq provinces, les recettes considérables qu’elle tire de cesdeux ressources ne font effectivement l’objet d’aucune péréquation. En outre, iln’y a pas de récupération fiscale de l’accroissement de ses réserves de pétrole etde gaz, contrairement à ce qui se passe pour les gisements de pétrole et de gazdécouverts en Nouvelle-Écosse et à Terre-Neuve. Au Canada, les ressourcesnaturelles étant très inégalement réparties, une taxation de ces ressources auniveau provincial risquerait de déclencher des disparités d’impôts importantes àtravers le pays. En outre, les taxes frappant les ressources naturelles créent uncertain nombre d’externalités fiscales territoriales entre les régions qui ont desressources naturelles et celles qui n’en ont pas. Le gouvernement fédéral et lesprovinces devront donc évaluer avec soin les diverses incidences budgétaires dela structure actuelle de taxation des ressources naturelles.

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effectif de la province est inférieur au taux moyen national (par exemple si celle-cine peut appliquer un taux d’impôt supérieur parce que la rente économiqueextractible associée à la mise en valeur d’une ressource naturelle particulière estinférieure dans d’autres régions du pays), alors la province perd effectivementdes recettes lorsqu’elle augmente son assiette fiscale. Dans la mesure où l’ondéduit des transferts de péréquation le montant de la capacité de la provincemesurée au taux national moyen d’imposition, une province qui taxe une assiettefiscale croissante à un taux d’impôt faible risque effectivement d’enregistrer unnet déclin de ses recettes du fait de la croissance économique. En résumé, le gou-vernement fédéral doit analyser avec soin l’effet de désincitation (inévitable dansune certaine mesure) du système de péréquation pour les efforts déployés parles provinces en vue de développer leurs ressources endogènes et d’accroîtreleur assiette fiscale.

Comparaison internationale de la péréquation fiscale

Le Secrétariat de l’OCDE a commencé à comparer les systèmes de péréqua-tion financière de différents pays (tableau 9). La comparaison porte actuellementsur le Canada, l’Allemagne, la Suisse et les États-Unis. Elle couvre des facteursinstitutionnels tels que les outils utilisés pour la redistribution financière, levolume de cette redistribution ainsi que l’impact sur la réduction des disparitésentre entités infranationales.

Comparé à d’autres, le système canadien de péréquation est très efficace. Onnote des disparités de capacité fiscale postpéréquation entre la Suisse etl’Allemagne. La capacité fiscale des provinces moins bien nanties reste relative-ment proche du seuil national, ce qui n’est pas le cas en Suisse. Dans la mesureoù une capacité fiscale supérieure à la moyenne nationale revient intégralement àla province, ce qui n’est pas le cas dans l’actuel système de péréquation allemandni dans le futur système suisse, les provinces concernées profitent pleinement dudéveloppement de leurs ressources endogènes et de l’augmentation de leurassiette fiscale. Une comparaison internationale montre que le schéma canadiende péréquation fiscale est simple et qu’il soutient avantageusement la compa-raison avec les transferts de péréquation horizontale et verticale en trois tempsde l’Allemagne, avec le système suisse un peu lourd des transferts affectés liés àla capacité fiscale ou avec le système américain des transferts affectés. Si l’onprend en compte l’effet de péréquation par dollar transféré, le système canadienactuel de péréquation est l’un des plus efficaces.

Décentralisation fiscale et développement régional

La structure du fédéralisme fiscal et de la péréquation fiscale peut avoir uneinfluence importante sur le développement régional. En fournissant aux provinces

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plus pauvres une capacité fiscale supplémentaire, les paiements fédérauxdiminuent l’incitation à la mobilité spatiale pour des raisons purement fiscales.Depuis les années 1960, on a observé un schéma général de convergence de ladisparité fiscale et du PIB par tête entre provinces pauvres et provinces riches, bienque les progrès aient été très lents dans les années 1990 (figure 32). Entre 1962et 1998, l’écart de PIB par tête entre l’Ontario et les Provinces de l’Atlantique(Nouvelle-Écosse, Terre-Neuve et Ile-du-Prince-Édouard) et le Nouveau-Brunswick,s’est resserré, passant de 50-60 % à 30-35 %. Entre 1962 et 1982, le Manitoba et leQuébec ont présenté une convergence analogue, bien que moins spectaculaire. Dufait des fluctuations rapides des cours des produits de base, les économies de laSaskatchewan et de l’Alberta qui reposent sur l’exploitation des ressources natu-relles ont été plus instables que celles d’autres provinces. Dans les années 1990toutefois, le schéma de convergence s’est considérablement ralenti. En 1997, le PIBdu Québec, du Manitoba et du Nouveau-Brunswick par rapport à celui de l’Ontarioétait effectivement inférieur à ce qu’il était en 1992 (Statistique Canada, 2000). Enfait, dans les années 1990, la convergence régionale a été faible.

La convergence à long terme semble être le résultat d’un développementéconomique uniforme parmi les provinces plutôt que de la péréquation fiscale.Le rôle redistributif des transferts fédéraux et de l’impôt a certainement été unfacteur de convergence régionale au Canada (figure 33). Mais si la politique fiscaleavait un fort pouvoir d’égalisation entre les provinces, on observerait unedifférence importante entre les écarts de revenus avant et après impôts, ce quin’est pas le cas. Dans les années 1990, la plupart des provinces, à l’exception del’Alberta, ne présentaient guère de différence quant au schéma de convergencedes revenus « post-fisc »4. Pour ce qui est de l’effort fiscal, le schéma canadienétait un schéma de convergence des niveaux dans les années 1970 et 1980, et deconstance approximative de l’effort fiscal relatif d’une juridiction à l’autre dans lesannées 1990. Dans la mesure où les différences de capacité fiscale n’ont guèreaugmenté dans les années 1990, la convergence des niveaux d’imposition signifieprobablement une diminution du degré de déséquilibre fiscal entre les provinceset de la désincitation à la mobilité purement fiscale. Une partie de la convergencedurable observée au Canada est probablement plutôt due à une convergence ducapital humain dans l’ensemble des provinces, mesurée par le pourcentaged’adultes ayant fait au moins neuf années d’études. En outre, la disparité quantau pourcentage d’adultes ayant suivi un enseignement universitaire a effec-tivement légèrement augmenté. Étant donné l’importance grandissante d’unemain-d’œuvre qualifiée, l’élargissement du fossé éducatif a probablement contri-bué au ralentissement, voire à l’inversion de la convergence régionale dans lesannées 1990. La convergence a donc été probablement tirée par les forcesgénérales du développement économique, la péréquation fiscale étant davan-tage un facteur complémentaire que la cause première.

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Figure 32. Convergence des disparités de recette fiscale


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Il existe apparemment une corrélation entre l’évolution du schéma de décen-tralisation fiscale, de péréquation fiscale et de développement économique etl’importance accrue du commerce international pour le Canada. Si les lienscommerciaux entre les régions demeurent forts au Canada, la part relative ducommerce international a progressé dans toutes les provinces entre 1981 et 1999et, dans la plupart des provinces, celui-ci est à présent plus important que lecommerce interprovincial. Sur cette période, la part du commerce internationaldans le PIB a progressé de 22 % tandis que celle du commerce interprovincial achuté de 5 % (Statistique Canada, 2000). Cette progression a été due pour l’essen-tiel à un accroissement du commerce avec les États-Unis. Ainsi, pour les pro-vinces, le développement économique est de plus en plus lié à la demanded’exportation des États-Unis. Le resserrement des liens commerciaux entre lesdeux pays a accentué le sentiment que les concurrents économiques des pro-vinces canadiennes sont les États et les régions des États-Unis et que pour restercompétitives, celles-ci doivent étalonner leur politique en matière de fiscalité etde dépenses sur celle des États-Unis. Une interdépendance économique accrueavec les États-Unis risque de réduire la propension des provinces canadiennesriches à redistribuer leurs ressources au profit des provinces plus pauvres(Lazar, 1999). On peut faire valoir que le soutien politique des provinces riches à

Figure 33. Évolution des disparités de revenu après impôtEn pourcentage du total des recettes fiscales


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une redistribution fiscale au profit des provinces pauvres est renforcé lorsquetous les membres de la fédération pensent qu’ils tirent quelques bénéfices de laredistribution en termes de cohésion politique et sociale. Si l’interdépendanceéconomique interprovinciale venait à diminuer par rapport à l’interdépendanceinternationale, ce consensus pourrait disparaître.

Aide sociale et assurance-emploi

Dans la conception fédéraliste des systèmes sociaux canadiens, l’assurance-emploi relève du gouvernement fédéral tandis que l’aide sociale relève du niveauprovincial/territorial. Si l’accès à l’assurance-chômage et le taux des prestationsont été modifiés pour répondre aux préoccupations relatives au coût desprogrammes et à l’effet dissuasif possible de ces prestations pour l’emploi,l’immense majorité des salariés restent en droit de bénéficier de l’assurance-emploi. L’analyse effectuée pour le Rapport de contrôle et d’évaluation del’année 2000 – Régime d’assurance-emploi5 indiquait que 88 % des salariésauraient été en droit de bénéficier des prestations normales de l’assurance-emploi s’ils avaient perdu leur emploi.

Au Canada, des programmes fédéraux d’aide sociale ont été élaborés en 1966sous la forme d’un ensemble de programmes de partage des coûts en vertu durégime d’assistance publique du Canada (RAPC). Les principaux objectifs de cerégime étaient d’aider les provinces et les territoires à offrir aux personnes dansle besoin une aide adéquate et des soins en établissement, ainsi que desservices d’aide sociale pour atténuer, supprimer ou prévenir les causes et leseffets de la pauvreté, de l’abandon d’enfants ou de la dépendance à l’égard del’assistance publique. Le RAPC prévoyait une compensation non plafonnée desdépenses à concurrence de 50 % pour toutes les provinces. Ce système departage des coûts visait à laisser au niveau provincial les décisions politiques etl’élaboration des programmes, tout en égalisant la capacité fiscale des provinces àrépondre aux besoins des personnes en difficultés. Mais en dépit de l’égalisationdes dépenses au titre de l’aide sociale, l’éventail des dépenses dans lesannées 1980 était identique à ce qu’il était à la fin des années 1940. Étant donnéqu’une province plus riche dépense davantage pour un service donné, comme lesservices sociaux (élasticité-revenu positive), cet effet n’a rien de surprenant. Enimaginant une affectation des transferts proportionnelle aux dépenses, le RAPC afavorisé les provinces riches par rapport aux provinces pauvres. Dans la mesureoù au Canada, le taux de partage était le même (50 %) dans toutes les provinces,les dépenses sociales ont progressé beaucoup plus rapidement dans les pro-vinces les plus riches et les écarts entre provinces se sont creusés6. Le problèmede l’augmentation incontrôlable des dépenses, inhérent à toute subvention àcoût partagé sans plafond, a également soulevé des inquiétudes (Chernick, 1996).Face à une progression rapide des dépenses budgétaires au niveau fédéral, le

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Canada a, dans un premier temps, plafonné la progression des dépenses dans lestrois provinces les plus riches, ce qui a effectivement limité l’augmentation desdépenses (Baker, Payne et Smart, 1999). Le remplacement de ce programme parle TCSPS a réduit la charge administrative associée aux programmes à partage descoûts, tout en donnant aux provinces une liberté totale en matière de conceptiondes programmes et d’établissement des priorités7.

Toutefois, le TCSPS pose d’autres questions8. La première concerne laformule de répartition de la subvention globale. Les montants alloués au titre duTCSPS étaient établis, du moins partiellement, sur la base du montant dépenséen vertu du programme RAPC, ce qui signifiait là encore que les provinces quidépensaient plus recevaient plus, même si leurs besoins n’étaient pas plusimportants. Aujourd’hui, l’allocation du TCSPS se fait essentiellement par têted’habitant, ce qui signifie que l’effet de redistribution régionale est devenurelativement faible. La deuxième concerne l’autre aspect du problème des coûtsincontrôlables, à savoir la réduction des dépenses des provinces. Les dotationsglobales encouragent les provinces à contrôler strictement les dépenses au titrede l’assistance sociale dans la mesure où elles doivent supporter le coût intégralde toute augmentation des dépenses (autrement dit, le « coût fiscal » marginalest de 100 %). Cela risque d’aboutir à une baisse des niveaux de l’aide sociale. Ilapparaît qu’il y a eu de fait un durcissement des critères à réunir pour avoir accèsà l’aide sociale et pour continuer à en bénéficier et une plus grande réticence desprestataires provinciaux de l’aide sociale vis-à-vis des bénéficiaires (McIntosh,2000). Les dotations globales ne sont pas la seule cause de ces changements,mais elles encouragent les provinces à être moins généreuses en matière d’aidesociale et à exercer un contrôle plus strict sur les bénéficiaires. L’adoption dusystème des dotations globales tend également à accentuer la diversité de traite-ment des personnes dans le besoin d’une province à l’autre. Si, à certains égards,cette diversité est positive en ce qu’elle encourage une plus grande expérimenta-tion, elle risque également d’entraîner une compétition à la baisse entre lesprovinces.

Un dernier aspect du système actuel de dotations globales du TCSPSconcerne le transfert du risque fiscal du gouvernement fédéral aux provinces pourune région donnée. Un financement centralisé, associé à des transferts anti-conjoncturels aux provinces, contribue à mettre l’aide sociale à l’abri des cyclesd’activité régionaux. Si au Canada les cycles d’activité deviennent plus spécifique-ment régionaux et provinciaux, les dotations globales seront beaucoup moinsefficaces à cibler les fonds vers les secteurs qui en ont le plus besoin. Dans lamesure où le montant des dotations globales est fixé chaque année, il n’aug-mente pas automatiquement si le nombre de personnes éligibles à l’aide socialeest plus grand, ce qui serait le cas avec des subventions à coût partagé. Ainsi,l’adoption du TCSPS a interrompu un mécanisme d’octroi automatique aux

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provinces de ressources budgétaires supplémentaires en période de ralentisse-ment économique. Néanmoins, le jugement des marchés financiers semble êtrequ’il n’y a pas eu de décentralisation importante du risque macro-économiquecyclique. Les différentiels de coûts des emprunts entre le niveau provincial et leniveau fédéral sont restés modestes ; ils ont même diminué dans la deuxièmemoitié des années 1990. En outre, au Canada comme dans de nombreux autrespays, la croyance dans les vertus d’une politique fiscale anticyclique a apparem-ment faibli. Elle a été largement remplacée par la thèse selon laquelle les princi-paux outils de la prospérité et de la croissance économique sont des budgetspublics équilibrés, des taux inférieurs d’imposition marginale des facteurs deproduction susceptibles de mobilité et une baisse des déficits à tous les niveauxde gouvernement. C’est dans ce contexte nouveau que s’est opérée la décentrali-sation de la responsabilité fiscale au Canada depuis les années 1970.

Réformes des politiques actives du marché du travail

Programmes d’aide fédéraux et provinciaux

L’assurance-chômage et l’aide sociale relèvent de niveaux de gouvernementdifférents. Alors que l’assurance-chômage est un système fédéral, l’aide socialereste du ressort des provinces et territoires. L’assurance-chômage, devenueen 1996 l’assurance-emploi, verse des prestations aux chômeurs et aux personnesrevenant sur le marché du travail sous réserve de certaines conditions de duréede l’emploi antérieur (McIntosh, 2000). Le lien existant entre l’admissibilité auxprestations de l’assurance-chômage et l’admissibilité à l’aide sociale, qui a généréau milieu des années 1990 quelques frictions au sein du fédéralisme canadien,s’est largement dissipé en raison de l’amélioration du marché du travail du milieuà la fin des années 1990. Si l’accès à l’assurance-chômage et le taux de prestationsont été modifiés face aux inquiétudes sur les coûts du programme et leurspossibles effets démobilisateurs sur le travail, la très grande majorité des salariésrestent en droit de bénéficier des prestations de l’assurance-chômage. En outre,la plupart des clients utilisent moins des deux tiers de leurs prestations. Mêmedans les zones où le chômage est élevé, les clients utilisent rarement plus de 70 %de leurs prestations.

La réforme de l’assurance-chômage a deux implications potentielles pour lesrelations entre l’échelon fédéral et l’échelon provincial. Premièrement, si lesmécanismes mis en place au sein du programme pour pallier les variations de labonne tenue des marchés locaux du travail étaient allégés, les inégalités régio-nales s’en trouveraient exacerbées. De même, quelques organisations concernéesont fait valoir que certains éléments de la réforme pouvaient contribuer àune réduction de la mobilité du marché du travail. Toutefois, tout porte à croireque la spécificité régionale des conditions d’admissibilité à l’assurance-chômage

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continue à réduire l’inégalité d’accès entre les régions et rend le programme plussensible à l’évolution de la situation sur les marchés locaux du travail. Le tauxd’admissibilité est comparable d’une province à l’autre et d’un territoire à l’autre.Deuxièmement, certains ont craint que la modification des conditions requisespour l’admissibilité à l’assurance-emploi et la réduction de la durée maximum desprestations de l’assurance-emploi conduisent à des taux supérieurs de dépen-dance à l’égard de l’assistance sociale. Le danger de concurrence fiscale hori-zontale et verticale entre les provinces et le gouvernement fédéral subsiste etdes individus dans le besoin risquent de passer entre les mailles. Toutefois,l’analyse effectuée dans le Rapport de contrôle et d’évaluation de l’année 2000indique que 12.4 % seulement des bénéficiaires de l’assurance-emploi en fin dedroits (un bénéficiaire sur cinq est en fin de droits) ont migré vers l’assistancesociale. La réforme a donc entraîné une migration minimum vers les programmesd’assistance sociale. Il est important de noter que la mise en œuvre de la réformede l’assurance-emploi a été suivie d’une période de forte croissance économique.Le durcissement des critères d’admissibilité et le raccourcissement de la duréemaximum de versement des prestations n’ont pas été testés en ces tempsd’incertitude économique. Le gouvernement fédéral comme les gouvernementsprovinciaux devraient continuer à traiter ensemble le problème de l’offre enmatière de sécurité sociale et séparer les programmes d’assistance qui sont mani-festement différents pour éviter les déplacements de coûts mutuels.

Partenariats entre gouvernements fédéral et provinciaux pour une politique active en faveur de l’emploi

Le volet actif de la politique canadienne du marché du travail comprend desprestations d’emploi, mais aussi des mesures de soutien et des services d’infor-mation sur le marché du travail. Au Canada, la mise en place de politiques à longterme cohérentes d’ajustement du marché du travail, a été difficile (Klassen,2000). Après que les provinces aient demandé à contrôler plus étroitement la pro-grammation des mesures en faveur du marché du travail, le gouvernement fédérala proposé, en 1996, de leur transférer la responsabilité des programmes actifs dumarché du travail. L’offre a porté sur le transfert d’un montant global de1.5 milliard CAD en 1997-1998 et de 3 620 membres du personnel à plein-tempsde l’administration fédérale aux administrations provinciales. Dans les deuxannées qui ont suivi, des ententes ont été négociées entre le gouvernementfédéral et la plupart des provinces. En juin 2001, des Ententes sur le développe-ment du marché du travail (EDMT) ont été signées avec tous les territoires ettoutes les provinces à l’exception de l’Ontario. Ces ententes sont de deux types :les premières prévoient un transfert total de l’autorité à la province/au territoire ;les secondes sont des ententes de cogestion sans transfert de personnel oude fonds.

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En vertu des EDMT, provinces et territoires assument la responsabilité del’offre de programmes actifs d’assistance au marché du travail analogues à ceuxdécrits dans la loi sur l’assurance-emploi comme les prestations d’emploi et lesmesures de soutien (PEMS). Les PEMS comprennent quatre prestations d’emploiet trois mesures de soutien. Les prestations d’emploi incluent des subventionssalariales ciblées (SSC) qui encouragent les employeurs à embaucher des tra-vailleurs qu’ils n’embaucheraient peut-être pas autrement, comme par exempledes personnes n’ayant pas l’expérience requise ; des aides au travail indépen-dant qui fournissent une garantie de ressources temporaire et des orientationsvers des personnes ayant de bonnes idées commerciales ; des aides à l’acqui-sition de compétences qui consistent en un concours financier permettant auxpersonnes de s’inscrire à une formation et s’appuyant sur un plan approuvé deretour au travail ; et des partenariats pour la création d’emplois (PCE) qui sou-tiennent les projets fournissant aux participants une expérience professionnelleprécieuse. Les mesures en faveur de l’emploi incluent les partenariats du marchédu travail (PMT) qui attribuent une aide financière à l’amélioration de la capacitéde planification des ressources humaines et aux ajustements de la populationactive ; les services d’aide à l’emploi (SAE) qui financent des interventions decourte durée pour aider les personnes sans emploi à rechercher un emploi ; et lesaides à la recherche et à l’innovation, qui soutiennent les activités identifiant lameilleure façon d’aider les personnes à se préparer à un emploi ou à le conserver.

Les EDMT de cogestion impliquent un partenariat novateur entre les orga-nismes fédéraux et les organismes provinciaux qui administrent les PEMS. Lacapacité d’évaluation des résultats imputables à la décentralisation des inter-ventions actives sur le marché du travail reste encore limitée, les EDMT n’ayantété adoptées que récemment. Les EDMT exigent de procéder à une « évaluationformative » au cours de la première année de mise en œuvre de chaque ententeet à une « évaluation sommative » ou bilan au cours de la troisième année. Lesévaluations formatives sont ciblées sur l’acheminement des PEMS, la conceptiondes programmes et la satisfaction des clients. Les conclusions préliminaires desonze évaluations formatives achevées indiquent que les EDMT contribuent à laformation de partenariats, à l’harmonisation des programmes et des services et àla flexibilité locale. Les facteurs qui ont contribué à la formation de partenariatssont une forte volonté de travailler ensemble et de maintenir le service auxclients pendant la mise en œuvre. Dans certains cas, la coopération a révélé desopportunités d’efficience et d’économies. Dans la plupart des juridictions, lesévaluations ont indiqué une diminution des doubles emplois ou leur maintien aumême niveau qu’avant la signature des EDMT. En outre, plus de 75 % des bénéfi-ciaires des PEMS ont jugé le service bon, voire excellent. Ces résultats confirmentque les EDMT sont utilisées pour aider les clients admissibles aux prestationsd’emploi. Les problèmes à étudier de manière plus approfondie sont : la

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nécessité d’évaluer les résultats à plus long terme, la manière d’améliorer encorela coordination et les déficits potentiels de programmes en faveur des clients nonadmissibles à l’assurance-emploi.

Gouvernance municipale

Comparé aux autres pays fédéraux de l’OCDE, le Canada a une organisationet une structure métropolitaine distinctes. Les municipalités canadiennes ont eude tout temps peu de pouvoir et de maigres ressources même si leurs responsa-bilités ont eu tendance à s’élargir avec le processus actuel de décentralisation.Pour vaincre la fragmentation municipale et construire des zones métropolitainesplus fortes dans lesquelles la transparence fiscale et démocratique serait assurée,une initiative ambitieuse allant dans le sens d’une réforme des grandes agglo-mérations et en particulier de fusions de municipalités, fréquemment appeléesregroupements, a été mise en place. Cette initiative a eu un formidable impactsur l’offre locale de services et sur le développement économique des grandesagglomérations, mais aussi sur l’équilibre des pouvoirs dans les relations inter-gouvernementales et sur la démocratie locale. Les regroupements ont suscité desréactions mitigées et on leur a parfois reproché de ne pas produire les avantagesescomptés. L’expérience canadienne de regroupement de municipalités présen-tée ci-après constitue un sujet très controversé et délicat qu’il convient d’évalueravec soin, car elle est une source d’enseignements importants pour d’autres pays.

Cadre juridique des administrations municipales

Au Canada, comme aux États-Unis, les administrations municipales n’ont pasde statut constitutionnel. Leur existence découle d’une autorité législative pro-vinciale qui exerce un contrôle exclusif sur les institutions municipales. En consé-quence, une municipalité est l’émanation d’un gouvernement provincial (OCDE,2001a) et c’est la législation provinciale qui détermine la structure de ses institu-tions ainsi que le champ de ses responsabilités. Deux types de législationdifférents peuvent affecter le statut juridique d’une municipalité. Premièrement,une loi sur les municipalités peut s’appliquer à toutes les municipalités ou à uncertain type de municipalité (urbaine ou rurale) au sein d’une province. Deuxiè-mement, certaines lois particulières, appelées chartes, peuvent s’appliquer à uneseule municipalité et créer des pouvoirs uniques, comme c’est le cas pour lesvilles de Vancouver, Saint-John et Winnipeg auxquelles leur charte confère despouvoirs et des obligations supplémentaires qui ne sont pas attribués aux autresgouvernements municipaux. Ainsi, l’une des clauses particulières de la Charter forthe City of Vancouver (Charte pour la Cité de Vancouver), établie il y a plus de100 ans, donne au conseil municipal de la ville le contrôle du développement etde la propriété du domaine public à l’intérieur de ses frontières, alors que dansd’autres municipalités le domaine public appartient à la province.

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Autorité des administrations municipales en matière fiscale

Les municipalités canadiennes opèrent dans un cadre fiscal étroitementcontrôlé et découlant de la législation provinciale, qui est conforme à leur cadrejuridique. En dépit de quelques différences entre les provinces, les municipalitéscanadiennes ont une capacité limitée de recettes et de dépenses. Une analysecomparative avec d’autres pays fédéraux de l’OCDE montre en particulier que lesadministrations locales canadiennes reçoivent une part relativement modeste desrecettes fiscales totales (figure 34). Cette part est plus importante que celle deleurs homologues allemands, belges et australiens, mais bien inférieure à celle deleurs homologues suisses, américains et autrichiens. Inversement, le Canada estle pays dans lequel le niveau d’administration intermédiaire reçoit la part la plusimportante des recettes fiscales : en effet, les administrations provincialesreçoivent 36 % des recettes fiscales totales, ce qui est bien supérieur au pour-centage enregistré dans tous les autres pays fédéraux. Le contrôle exercé par legouvernement provincial sur les recettes fiscales semble d’autant plus frappantque, comparé à d’autres pays fédéraux de l’OCDE, le Canada a le système lemoins centralisé de redistribution des recettes fiscales. Une comparaison

Figure 34. Redistribution des recettes fiscales dans les pays fédérauxde l’OCDE, 1997

Source : OCDE, 1999c.

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internationale montre qu’au Canada, l’échelon intermédiaire a davantage deprérogatives et exerce sur ses municipalités un pouvoir plus grand que dans touteautre fédération.

Ressources

Les municipalités bénéficient de ressources propres (telles que les taxes, lesredevances payées par les usagers, les patentes, droits de permis, placements,etc.) et de transferts intergouvernementaux (subventions et transferts fédéraux etprovinciaux). A quelques exceptions près, le pouvoir fiscal des municipalités selimite aux taxes foncières, qui représentent la ressource la plus importante (prèsde 55 % du total des recettes municipales en 1999, contre 46.5 % en 1995). Dans lemême temps, des coupes significatives ont été opérées dans les transferts et sub-ventions émanant des gouvernements fédéral et provinciaux qui n’ont représentéque 16 % et 0.5 % respectivement des recettes municipales en 1999 (tableau 10).

Comme le montre le tableau 11, la taxe foncière est une composante impor-tante de la fiscalité canadienne. Elle représente 10 % du total des recettesfiscales, ce qui classe le Canada juste derrière les États-Unis (10.7 %) tandis quedans d’autres pays fédéraux de l’OCDE, elle s’échelonne entre 1.3 % en Autricheet 9.2 % en Australie. La taxe foncière représente une part importante du PIBcanadien (3.7 %), supérieure à celle enregistrée dans d’autres fédérations. En

Tableau 10. Recettes des gouvernements municipaux au Canada, 1995-1999En CAD

1. Y compris redevances, licences et permis.Source : Statistique Canada.

1995 % du total 1999 % du total

Recettes propres 30 582 415 000 74.5 35 547 385 000 81.3Taxes foncière et assimilées 19 158 680 000 46.5 23 726 398 000 54.2Taxe à la consommation 51 119 000 0.1 55 022 000 0.1Taxes diverses 368 840 000 1.0 463 435 000 1.0Vente de biens et services1 7 887 476 000 19.2 8 876 002 000 20.3Revenu des placements 2 691 690 000 6.5 1 960 240 000 4.5Autres recettes propres 424 610 000 1.0 466 288 000 1.1Transferts 10 551 346 000 25.7 8 158 196 000 18.7A des fins générales 1 358 395 000 3.3 969 577 000 2.2A des fins particulières 9 192 951 000 22.3 7 188 619 000 16.4En provenance

du gouvernement fédéral 560 015 000 1.4 211 543 000 0.5En provenance

du gouvernement provincial 8 632 936 000 20.1 6 977 076 000 16.0

Total des recettes 41 133 761 000 100.0 43 705 581 000 100.0

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règle générale, les réglementations provinciales voient dans la taxe foncière la cléde voûte des finances municipales. En 1996, cette taxe a fourni la moitié desrecettes municipales du Canada, contre 21 % seulement de celles des États-Unis.Bien que les taux d’imposition soient fixés par les municipalités, les provincesadoptent également des réglementations qui restreignent l’autorité municipaledans ce domaine. Le gouvernement de l’Ontario, par exemple, a fixé des limitesobligatoires aux augmentations de la taxe foncière pour certaines catégories debiens. Outre la taxe foncière, d’autres impôts locaux sont prélevés par les munici-palités comme, par exemple, la taxe de séjour pour les hôtels et motels àVancouver, les taxes sur les entreprises à Winnipeg et la taxe sur les carburants àVictoria, Montréal et Calgary.

Il est largement admis que la taxe foncière est un mode approprié de finance-ment des services municipaux dont bénéficient tous les résidents. Elle constituecependant un outil plutôt médiocre de financement des programmes de redistri-bution comme le logement social. La croissance économique rapide de ladeuxième moitié des années 1990 s’est traduite par des recettes sensiblementaccrues pour l’administration fédérale et provinciale, mais les taxes foncièresmunicipales n’ont augmenté que de façon marginale. En outre, le taux de la taxefoncière est un paramètre très visible ; il est donc difficile de l’augmenter lorsqueles autorités municipales ont besoin de recettes plus importantes. Alors quel’impôt municipal sur le revenu, les taxes sur les visiteurs ou les navetteurs et lestaxes sur le chiffre d’affaires sont assez répandus aux États-Unis et qu’il existe unimpôt local sur le revenu sous une forme ou une autre dans pratiquement lamoitié des pays Membres de l’OCDE, les autorités municipales ne peuvent pasprélever ce type d’impôt et de taxe au Canada (tableau 12). Certes, la province duManitoba alloue aux municipalités un petit pourcentage des recettes provenantde l’impôt provincial sur le revenu, mais il ne s’agit que d’une ressource supplé-mentaire qui n’accroît en rien la capacité des municipalités à prélever leurs

Tableau 11. La taxe foncière dans les pays fédéraux de l’OCDE, 1997

Source : OCDE, 1999c.

% de la recette fiscale % du PIB

Australie 9.2 2.7Autriche 1.3 0.6Belgique 2.9 1.3Canada 10.0 3.7Allemagne 2.7 1.0Mexique – –Suisse 7.7 2.6États-Unis 10.7 3.2

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propres ressources. Avec le transfert de certaines responsabilités aux municipa-lités, la dépendance à l’égard de la taxe foncière s’est accrue dans les dixdernières années. C’est cette grande dépendance à l’égard de la taxe foncière quiest à l’origine des difficultés financières croissantes des villes. Les villes cana-diennes devraient donc bénéficier d’un accès limité à d’autres types de taxes.

Les usagers payent des redevances pour toute une série de services munici-paux (eau, transports publics, stationnement, parcs, loisirs et élimination desdéchets), mais pour des raisons sociales, la plupart des services publics sontfacturés en dessous de leur coût et ils ne peuvent donc pas servir à accroître lesrecettes générales. Dans la pratique, les provinces peuvent soumettre à restric-tion la liste des services que les municipalités peuvent facturer aux usagers,comme c’est le cas avec la loi sur les municipalités de l’Ontario. Au Canada, les autresressources municipales sont notamment les droits de licences et permis, lespénalités et amendes, le revenu des placements, les taxes d’équipement et lesprélèvements spéciaux comme les prélèvements au titre de travaux d’améliora-tion locaux. L’ensemble de ces ressources ne représente qu’une petite partie desrecettes municipales totales.

Les transferts et subventions constituent pour les municipalités une sourcede revenu qui diminue. Dans toutes les régions, l’essentiel des subventions etdes transferts provient des provinces, tandis que le gouvernement fédéral fournitsensiblement moins d’argent, principalement par le biais de paiements enremplacement des impôts fonciers. En vertu de la loi de 2000 sur les paiements versésen remplacement d’impôts, le gouvernement fédéral – qui est exonéré de l’impôtfoncier – contribue par des paiements volontaires au financement de l’administra-tion locale dans les collectivités où il possède des biens. Les paiements effectués

Tableau 12. Pouvoir fiscal des municipalités au Canada et aux États-Unis

1. Indique une occurrence très réduite.Source : Fédération canadienne des municipalités, 2001.

Canada États-Unis

Impôt foncier ✓ ✓Taxe sur les ventes ✓Taxe sur les hôtels/motels 1 ✓Taxe sur les entreprises ✓Taxe sur les carburants 1 ✓Droits de licences ✓ ✓Impôt sur le revenu (personnes physiques et morales) ✓Taxe d’équipement ✓ ✓Bons municipaux non fiscalisés ✓Incitations fiscales ✓Subventions aux entreprises ✓Droit à l’emprunt ✓ ✓

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au titre de cette loi s’élèvent en moyenne à 400 millions CAD par an et sontdistribués à environ 2 200 autorités fiscales (municipalités, commissions scolaires,réserves de Premières nations, etc.) via les Travaux publics et les services gouver-nementaux du Canada (TPSGC). Les subventions inter-administrations sont leplus souvent conditionnelles, ce qui signifie qu’elles sont attachées à des projetsspécifiques et que les autorités municipales ne peuvent les utiliser pour leurspropres priorités.

Limitation de la capacité de dépense et d’emprunt

Contrairement au gouvernement fédéral et aux gouvernements provinciauxqui ont accès sans restriction à l’emprunt pour financer leurs dépenses de fonc-tionnement et d’équipement, les municipalités ne peuvent emprunter que pourdes projets d’équipement, et de surcroît, elles ont interdiction d’être en déficit.Dans la mesure où les municipalités doivent rembourser leurs dettes sur leurbudget de fonctionnement et présenter un équilibre budgétaire chaque année,elles doivent veiller à ce que leur endettement n’entrave pas leur capacité àassurer les services essentiels et à procéder à des remboursements d’empruntsminimums. A l’instar d’autres emprunteurs, les municipalités doivent prendre encompte la charge de leur dette sur la notation des obligations de la ville.

Dépenses

Comme il est indiqué au tableau 13, les dépenses effectuées au titre destransports et de la protection de l’environnement représentent plus de la moitiédes dépenses municipales (1997), excepté dans l’Ontario où le financement desservices sociaux constitue le plus gros poste de dépense. Dans toutes les pro-vinces, les dépenses au titre de la culture et des loisirs représentent entre 10et 18 % des dépenses municipales. Les frais financiers (intérêts dus sur lessommes empruntées pour financer des projets d’équipement) varient entre prèsde 20 % de la dépense totale à Terre-Neuve et moins de 1 % dans le Yukon et lesTerritoires du Nord-Ouest. Il convient également de noter que, depuis 1997, lesautorités municipales de l’Ontario ont assumé l’intégralité du coût du logementsocial, ce qui a conduit à de nouvelles modifications de la répartition desdépenses et à la mise en place d’un nouveau programme de redistribution desrevenus sur la base de la taxe foncière. Dans toutes les provinces, les dépensesau titre de la santé sont principalement supportées par la province et lesdépenses engagées par les municipalités au titre des programmes de préventionet de santé publique sont relativement faibles.

En résumé, l’enquête sur la responsabilité, les recettes et les dépensesmontre que par rapport à d’autres pays et en particulier à d’autres pays fédérauxde l’OCDE, les municipalités ont des ressources et des pouvoirs relativement

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limités au Canada. Dans la dernière décennie, le processus de décentralisation encours, qui conduit le gouvernement fédéral à se décharger des programmes etdes dépenses sur les provinces, a aggravé la situation des villes. A leur tour, lesprovinces ont délégué certaines responsabilités aux municipalités, ce qui a aboutià l’attribution de mandats non financés. Au bout du compte, les municipalités sesont retrouvées avec des responsabilités accrues sans augmentation correspon-dante de leurs ressources. Le déséquilibre budgétaire grandissant et les diffi-cultés financières toujours plus importantes au niveau municipal, en particulierdes villes, expliquent pour partie la volonté politique de regrouper les munici-palités urbaines indépendantes en grandes métropoles.

Regroupement en zones métropolitaines

Au Canada, le poids économique et social des zones métropolitaines aaccentué l’importance de leur gestion et engagé un vaste débat politique sur lesprincipes d’une gouvernance métropolitaine réussie. Comme cela s’est passédans d’autres pays, certains font valoir qu’en regroupant les municipalités enadministrations métropolitaines plus vastes, on améliorerait la compétitivité deszones métropolitaines (encadré 28). L’impulsion en faveur du regroupement a desorigines diverses.

Tableau 13. Répartition des dépenses des autorités municipales par provinceet par territoire, 1997

En pourcentage

Source : Fédération canadienne des municipalités, 2001.

Services municipaux TN PEl NS NB Qu On Ma Sa Al CB Yu TN CAN

Administration générale 15.1 12.1 6.0 9.5 11.9 8.7 12.4 13.6 10.9 8.6 19.2 16.7 10.0

Protection 8.8 24.5 14.8 24.5 16.8 15.6 15.9 16.3 14.4 18.1 8.0 4.4 16.1Transports 24.3 20.7 18.9 22.0 23.0 18.5 20.2 29.9 28.5 13.7 31.9 15.1 20.4Santé 0.0 0.0 0.1 0.2 0.1 2.7 2.4 1.0 1.5 3.8 0.3 4.5 1.9Services sociaux 0.1 0.0 8.4 0.0 0.8 22.8 7.7 0.8 1.8 0.2 0.0 4.7 10.5Éducation 0.0 0.0 13.7 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.4Préservation

des ressources 0.3 0.6 2.8 2.3 1.8 2.0 2.0 5.9 2.1 1.4 1.3 0.4 2.0Environnement 18.8 23.3 17.7 21.1 16.5 12.7 17.3 13.7 13.2 22.2 19.0 30.6 15.4Loisirs/culture 12.2 13.3 9.5 13.5 11.2 10.1 11.6 13.6 12.9 17.8 16.2 16.8 11.9Logement 0.5 0.0 0.7 0.3 3.5 1.4 0.2 0.2 0.4 0.7 0.0 3.2 1.6Planification

régionale 0.8 0.7 3.4 1.4 2.0 1.1 1.6 1.4 2.3 1.9 2.3 1.3 1.6Charge de la dette 19.1 4.6 3.8 5.2 12.1 3.8 8.7 2.8 11.0 10.5 1.3 1.8 7.7Divers 0.0 0.2 0.2 0.0 0.1 0.6 0.2 0.9 0.9 1.2 0.3 0.7 0.6

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

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Premièrement, au Canada la croissance démographique s’est faite principa-lement en milieu urbain. Elle résulte à la fois de l’accroissement naturel de lapopulation et de l’immigration, interne et externe. Dans les zones métro-politaines, elle s’est faite principalement en dehors des villes-centres. Parconséquent, au Canada comme aux États-Unis et dans de nombreux autres pays,la part des villes-centres dans la zone métropolitaine est en baisse. En 1998, parexemple, le deuxième échelon de gouvernement de Toronto, MetropolitanToronto, n’englobait que la moitié de la population de la Région du GrandToronto. Ces tendances démographiques font qu’il est plus difficile aux municipa-lités existantes, même à celles qui ont été conçues pour gérer les problèmes auniveau de la région, d’assurer à l’ensemble de la zone métropolitaine une offre deservices coordonnée.

Encadré 28. Rappel historique comparatif des regroupements

Le phénomène remonte au XIXe siècle. Aux États-Unis, les premiers regrou-pements de municipalités ont été opérés dès 1854 ; à cette date, la fusion d’uncomté et de toutes ses municipalités a donné naissance à l’agglomération dePhiladelphie. La fusion de municipalités la plus importante jamais entreprise surle continent nord-américain a eu lieu en 1898, lorsque 15 villes et 11 villages decinq comtés distincts ont été fusionnés pour former la ville nouvelle de New York.Depuis, il n’y a plus eu aux États-Unis de fusion globale de municipalités impo-sée par le législateur. En revanche, la pratique des fusions forcées était trèsprisée dans de nombreux pays européens et provinces canadiennes dans lesannées 1960 et 1970. Elle a conduit à la constitution au Royaume-Uni, en 1964,d’un niveau supérieur d’administration, le Conseil du Grand Londres (GLC), à lacréation en 1965 de la ville de Laval, juste au nord de Montréal dans la provincedu Québec et à celle de l’organisme Unicity à Winnipeg en 1972. De nombreuxpays d’Europe continentale se sont eux aussi engagés sur cette voie durant cettepériode. Le nombre des municipalités a chuté de manière spectaculaire enSuède (passant de 2 500 en 1950 à 279 en 1980), au Danemark (passant de 1 387en 1961 à 275 en 1974) et en Allemagne de l’Ouest (passant de 24 512 en 1959à 8 514 en 1978). Le phénomène s’est toutefois ralenti lorsque la recherche éco-nomique a été marquée par l’émergence d’une littérature sur le « nouveaurégionalisme » et d’une analyse du « choix du public ». Ces domaines naissantsdes sciences politiques et économiques se sont efforcés de montrer qu’une offreefficace de services municipaux ne suppose pas nécessairement de grandesmunicipalités et ils ont justifié la fragmentation municipale par des principes deconcurrence entre juridictions.

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Deuxièmement, à l’intérieur des zones métropolitaines, les familles à hautsrevenus ont eu tendance à s’installer en banlieue tandis que les populationspauvres se concentraient de plus en plus dans les villes-centres. Bien que laplupart des programmes de services sociaux soient du ressort des provinces, laconcentration des populations pauvres dans les villes-centres renchérit encore lecoût de l’offre de services dans les villes-centres par rapport à la banlieue et,parallèlement, diminue l’assiette fiscale de la ville. A titre d’exemple, la ville deMontréal assume une charge financière considérable au titre du logement social,ce que les banlieues peuvent dans une large mesure s’épargner. Si les schémasd’implantation reflètent principalement le coût du logement et des transports etla proximité par rapport aux emplois, les disparités fiscales qui en résultentrenforcent l’incitation pour les résidents à hauts revenus à s’installer à l’extérieurde la ville-centre. Cela crée un cercle vicieux qui sape encore la capacité de laville-centre à offrir des niveaux de services raisonnables pour des taux d’impôtscomparables. Le schéma spatial que constituent des villes-centres pauvres dispo-sant de ressources financières insuffisantes, entourées de banlieues plus riches,phénomène bien connu dans d’autres pays fédéraux comme la Suisse et lesÉtats-Unis, est une caractéristique dominante des villes canadiennes (OCDE,2002). Toutefois, il n’existe pas encore de source de données permettant de docu-menter et de suivre de manière systématique l’évolution des disparités fiscales.

Troisièmement, les pouvoirs de l’administration locale canadienne sontrelativement restreints, même dans les grandes villes. Comme nous l’avons déjàsouligné, la Constitution canadienne ne reconnaît pas formellement le niveaumunicipal ou n’accorde pas de pouvoirs aux municipalités, car il est admis que cesquestions sont du ressort exclusif du pouvoir législatif des provinces. Bien que lasituation varie d’une province à l’autre, les municipalités disposent de moyenslimités pour se procurer de l’argent et pour en dépenser. Dans le même temps,les responsabilités de l’administration locale se sont accrues.

Cette multitude de pressions (fragmentation fiscale accrue des grandesagglomérations, transferts de responsabilités des provinces aux municipalités etpouvoirs de taxation et de gestion limités des municipalités) ont abouti à un désé-quilibre grandissant entre les responsabilités et les ressources de l’administrationlocale en des temps de vive concurrence avec les villes-régions des États-Unis etdu reste du monde. Pour tenter d’y remédier, on a fusionné les villes avec un certainnombre de leurs banlieues plus petites. Il convient de noter que les pressions nesont pas nouvelles. En 1976 déjà, la Fédération canadienne des maires et des muni-cipalités attirait l’attention sur les déséquilibres de l’administration locale dans undocument au titre provocateur « Puppets on a Shoe-String » (les marionnettes).

Au Canada, la question des regroupements a été particulièrement contro-versée pour un certain nombre de raisons. Au-delà du débat déjà ancien sur larelation existant entre la taille et la structure des gouvernements locaux et leurs

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performances, les regroupements ont visé dans une large mesure à trouver uneréponse politique face aux pressions s’exerçant sur les villes. Un nouveaudécoupage cohérent était nécessaire. Au Canada, de nombreux regroupementsmunicipaux ont eu lieu vers le milieu et la fin des années 1990 ; on peut citernotamment l’expérience de regroupement de trois grandes régions métro-politaines : la municipalité régionale de Halifax (Halifax Regional Municipality) enNouvelle-Écosse (1996), la nouvelle Cité de Toronto dans l’Ontario (1998) et lanouvelle ville-île de Montréal (2002).

Municipalité régionale d’Halifax

L’HRM (Halifax Regional Municipality) est née en 1996 du regroupementdes villes de Halifax, Dartmouth et Bedford, du comté de Halifax et de laMetropolitan Authority, agence inter-municipale gérant les transports urbains.Elle regroupe désormais une population d’environ 354 000 habitants, quireprésente 37.5 % de la population totale de la Nouvelle-Écosse et 42 % de sapopulation active. Son territoire (5 577 km2) est pratiquement égal à lasuperficie de l’Ile-du-Prince-Édouard (5 660 km2). Les disparités de répartitionde la population sur le territoire sont frappantes : plus de 70 % de la popu-lation se concentre dans les zones urbaines/suburbaines, qui représententmoins de 5 % des terrains entourant le port de Halifax, alors que les zonesrurales accueillent environ 5 % de la population mais représentent 73 % de lasuperficie. La périphérie urbaine représente le reste.

HRM a adopté une structure rationalisée de gouvernance et d’imposition. Leconseil régional de Halifax est actuellement composé d’un maire (librement élu)et de 23 conseillers de district contre 60 précédemment. Avant la fusion, lesanciennes municipalités de HRM conservaient un système fiscal relativementcomplexe, avec quatre taux de base pour la taxe d’habitation, quatre taux de basepour la taxe professionnelle et plus de 250 taux locaux d’impôt foncier dans lecomté de Halifax. Après la fusion, lorsqu’il a fallu repenser la structure d’imposi-tion, on a reconnu que l’offre de services s’effectuait à différents niveaux et selondes normes différentes en milieu urbain et en milieu rural et que ces différencesdevaient être prises en compte dans les taux d’imposition. Un système global adonc été établi autour de trois taux de base : un taux urbain, un taux suburbain etun taux rural. Des efforts considérables ont été déployés pour assurer le maintiende relations claires entre les bénéficiaires des services et ceux qui en supportentle coût et pour prendre en compte la capacité fiscale des anciennes municipalités.

Avec l’introduction de taux locaux, les Conseils locaux visent à encourager ladémocratie locale en permettant aux habitants de déterminer les caractéristiquesde la gamme des services fournis dans leur district. Au sein de HRM, quatreConseils locaux ont été constitués pour s’occuper des problèmes de plans

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d’occupation des sols, de loisirs et de sécurité publique. Les zones qu’ilsrecouvrent ne correspondent ni aux délimitations des anciennes municipalités(aux délimitations entre zones urbaines-suburbaines-rurales pour ce qui est de lafiscalité) ni aux délimitations des comités consultatifs de planification établis envertu de la législation provinciale sur la planification. Bien que leurs fonctionsrestent pour la plupart des fonctions consultatives auprès du Conseil régional deHalifax, les Conseils locaux sont habilités à modifier les règlements administratifsrelatifs à l’occupation des sols et à signer des ententes d’aménagement desterrains situés à l’intérieur de leurs collectivités, dans la mesure où de tellesdécisions sont compatibles avec la stratégie de planification de HRM. Sachantque certains Conseils locaux n’ont que trois membres et qu’ils ne suscitent qu’uneattention limitée des médias, certains s’inquiètent de leur esprit d’ouverture etde leur transparence quant à une planification de l’utilisation des sols(Sancton, 2000b).

Quelques années après la création de HRM, on peut encore douter que lesprévisions initiales en termes d’avantages et d’économies de coûts se soient effecti-vement réalisées. On nous présente le récit de quelques succès comme lerèglement des litiges entre municipalités concernant l’élimination des déchets soli-des, l’atténuation de la concurrence acharnée en matière de ventes de terrains dansles parcs industriels municipaux et l’amélioration de la qualité de certains servicesdans différents domaines. Néanmoins, il est difficile d’évaluer les économiesréalisées car les documents financiers officiels restent très complexes. Deux pro-blèmes restent posés. Premièrement, il n’est guère utile de connaître les dépensesmunicipales totales d’une année sur l’autre car simultanément à la fusion, le gouver-nement provincial de Nouvelle-Écosse a considérablement modifié certainesresponsabilités des municipalités. Deuxièmement, même lorsqu’on considère lesdépartements qui ne sont pas concernés par les échanges de services, les docu-ments financiers restent quelque peu confus et incohérents (Sancton, 2000a). Enoutre, les enquêtes effectuées auprès des citoyens montrent qu’un grand nombred’habitants restent opposés aux regroupements. Ils ne portent pas un jugementfavorable sur les performances de HRM en matière de gouvernance et ne voient pasdans la diversité de la région de HRM un atout. De surcroît, pour huit services muni-cipaux sur neuf, une majorité de personnes ayant répondu aux enquêtes a jugé quela qualité était moins bonne après regroupement qu’avant.

Nouvelle Cité de Toronto

Le regroupement de municipalités le plus ambitieux jamais réalisé auCanada a été la création de la nouvelle Cité de Toronto le 1er janvier 1998. C’est lalégislation provinciale qui a fusionné en une nouvelle Cité à niveau d’administra-tion unique l’ancien niveau métropolitain d’administration de Toronto (Metro-politan Toronto) et les deux municipalités de niveau inférieur qui la composaient.

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La nouvelle Cité regroupe désormais une population de 2.4 millions de per-sonnes, ce qui en fait la cinquième plus grande ville du continent nord-américain(après Mexico, New York, Los Angeles et Chicago), et s’étend sur une superficie de632 km2. Son budget de fonctionnement s’élève à environ 6 milliards CAD, ce quien fait le plus gros budget municipal du Canada et ce qui représente plus de sixbudgets provinciaux. Avec ses 900 000 logements, ses 473 000 immeubles et ses85 000 entreprises, Toronto est souvent appelée « Megacity ». Le nouveau Conseilse composait à l’origine de 57 conseillers plus le maire, mais la législationprovinciale a ramené le nombre des conseillers à 44 à l’occasion des électionsmunicipales de 2000.

A Toronto, il est difficile d’appréhender l’impact du regroupement en raisond’autres changements importants intervenus parallèlement en 1998, comme larestructuration des services locaux et la réforme de la taxe foncière (Slack, 2000).D’un côté, la restructuration des services locaux dans l’Ontario a conduit laprovince à transférer aux municipalités la responsabilité d’un grand nombre deservices d’équipements publics (eau, égouts, routes et transports) mais aussi lelogement social, la santé publique et les ambulances. En retour, la province aassumé le financement de l’enseignement élémentaire et secondaire ; en 1998,elle a réduit de moitié la taxe sur les logements résidentiels affectée au finan-cement de l’éducation, et en 1999, elle a procédé à de nouvelles réductions.De l’autre, la réforme de la taxe foncière a signifié la mise en œuvre au niveau dela province d’un système uniforme d’évaluation sur la base de la « valeuractualisée » (interprétée comme étant la valeur de marché). Parce qu’une telleréforme aurait entraîné des déplacements importants de la charge fiscale à l’inté-rieur des catégories de biens et entre ces catégories, des modifications ont étéapportées parallèlement à la politique fiscale, de sorte qu’un nouveau systèmed’impôt foncier a été mis en place dans l’Ontario, ce qui a eu un impact sur tousles contribuables.

Il est encore trop tôt pour déterminer si des économies ont pu être réaliséesou si les niveaux de services ont été améliorés à Toronto, mais certains indicesdonnent à penser que l’harmonisation des services et des redevances facturéesaux usagers devrait aboutir à des augmentations de coûts à long terme pour laCité de Toronto (City of Toronto, 1998-1999). Des détracteurs soulignent égale-ment que le regroupement tue la démocratie locale et qu’il va exacerber lesdisparités entre ville-centre et banlieues. En outre, Toronto est actuellementconfrontée à de sérieux problèmes dans lesquels la Région du Grand Toronto(GTA) dans son ensemble est impliquée : augmentation de la pauvreté et dunombre des sans-abri, dégradation des infrastructures de base et viabilité finan-cière compromise. Si ces problèmes se manifestent de manière plus visible dansla Cité de Toronto, leurs effets s’étendent bien au-delà des frontières de la Cité etappellent des solutions régionales au niveau de la GTA.

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Montréal

La ville-région de Montréal a progressé lentement sur la voie de lagouvernance métropolitaine. La ville de Montréal est l’une des 28 municipalitésconstituant la Communauté urbaine de Montréal (CUM), créée en 1970 sur lemodèle français des « communautés urbaines » (niveau d’administration supérieur,élu au suffrage indirect). La CUM est un organisme régional qui constitue, avec les16 municipalités régionales de comté (MRC), la région métropolitaine de recensement(RMR) de Montréal. Récemment, le gouvernement provincial a fait un pas enavant avec le projet de loi 170, qui propose de regrouper les 29 municipalitésconstituant l’actuelle Communauté urbaine de Montréal (CUM), au sein d’uneville-région géante et unique. La nouvelle Cité de Montréal proposée seraitdirigée par un maire et 64 conseillers (un pour 28 000 citoyens) ; elle assumeraittous les pouvoirs de l’actuelle CUM. Elle aurait le monopole du pouvoir de taxa-tion et mettrait une dotation à la disposition de chacun de ses arrondissements.Chaque arrondissement aurait un conseil distinct qui serait responsable decertains aspects des travaux publics, parcs de stationnement, aires de loisirs,parcs et services culturels.

Au cours des mois qui ont précédé la création de la nouvelle mégapole deMontréal, la restructuration proposée a suscité de nombreuses inquiétudes. Enpremier lieu, il pourrait y avoir usurpation de la démocratie locale car, dans lamégapole nouvellement créée de Montréal, l’accès des citoyens aux institutionsmunicipales serait sérieusement compromis. Le principe de la démocratie figuraitparmi les principes constitutionnels non écrits établis dans le jugement renduen 1988 par la Cour Suprême concernant la sécession du Québec. Il doit êtrepréservé tout au long du processus de restructuration. En outre, la minorité anglo-phone du Québec se sent menacée par le projet de loi qui affirme que la méga-pole fonctionnera exclusivement en français. Bien que le projet comporte uneclause assurant aux municipalités actuellement bilingues qu’elles conserverontleur statut bilingue, cela signifie uniquement que le très petit nombre des servi-ces assurés par l’arrondissement le seront dans les deux langues et quel’immense majorité des services qui sont du ressort de la nouvelle Cité deMontréal ne relèvent pas de cette clause. En outre, une autre clause du projetétablit que la Cité de Montréal pourra, par un vote du Conseil à la majorité desdeux tiers, supprimer tous ses pouvoirs à un arrondissement. L’impact négatif surla communauté anglophone, sa culture et sa langue semble disproportionné parrapport aux bénéfices attendus de la restructuration municipale. En outre, ons’attend fondamentalement à des augmentations d’impôts car tous les problèmesfinanciers actuels de Montréal, et en particulier sa dette de 3.3 milliards CAD,seraient transférés à la nouvelle ville-île et essentiellement réglés par les impôtsacquittés par des citoyens qui n’en sont pas responsables.

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De nombreux référendums (avec des taux de participation élevés), organisésdans les municipalités concernées par la réforme ont montré la profonde hostilitédes citoyens. Quinze municipalités de Montréal ont attaqué le projet de loi 170devant la Cour Suprême du Québec, mais leur requête a été rejetée en juin 2001et elles ont été déboutées de la même façon par la Cour d’Appel du Québec.Certains font valoir qu’au-delà des frontières municipales et de la restructurationrégionale, la province du Québec devrait prendre des mesures dans deuxdomaines essentiels. En premier lieu, elle devrait procéder à une réforme fiscaleen mettant en place un système de partage de l’assiette fiscale dans toute laRégion du Grand Montréal et donner aux municipalités d’autres sources derecettes que la taxe foncière et les redevances facturées aux usagers (parexemple, une partie de la taxe sur le chiffre d’affaires). Elle devrait ensuites’attaquer activement au problème de l’étalement des villes par la mise en œuvred’une stratégie intégrée en vue d’un aménagement spatial plus équilibré de larégion (Fischler et Wolfe, 2000).

Analyse des avantages et des inconvénients des regroupements de municipalités

Un certain nombre de raisons ont été avancées pour justifier les regroupe-ments. La première est de réaliser des économies en exploitant les économiesd’échelle au niveau de l’offre de services et de réduire les doubles emplois ; laseconde est de rétablir l’équivalence fiscale et de réduire au minimum la concur-rence fiscale à somme nulle entre juridictions adjacentes ; la troisième est depermettre un partage plus équitable du poids de la fiscalité à travers la zonemétropolitaine ; la quatrième est de réorienter la croissance de la périphérie versl’intérieur de la zone métropolitaine ; la cinquième est d’encourager le dévelop-pement économique en permettant à la ville de mieux se vendre en tant que lieud’implantation d’activités économiques rentables. Les questions généralesportent ensuite sur l’évolution de la charge fiscale et du niveau des services ausein de la nouvelle zone issue du regroupement ; les services évolueront-ils à lahausse ou à la baisse et dans quels domaines les taxes sont-elles susceptiblesd’augmenter ou de diminuer ? Les regroupements ayant été opérés très récem-ment, il est encore trop tôt pour dire dans quelle mesure ils favoriseront certainsde leurs objectifs, voire tous. Toutefois, en évaluant le processus de regroupe-ment, on pourra améliorer certains points relatifs aux économies de coûts, àl’équivalence fiscale, à la désagrégation et à la promotion du développementéconomique.

Économies de coûts. Les estimations préliminaires donnent à penser qu’uneréduction des services faisant double emploi et certaines économies d’échelle auniveau de l’administration ont permis de réduire les coûts. Toutefois, il est troptôt pour en tirer des conclusions définitives et les changements de responsa-bilités qui ont accompagné les regroupements compliquent encore les choses.

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Des recherches antérieures sur les économies d’échelle au sein de l’adminis-tration locale montrent que pour la plupart des services, notamment les servicesde police, de pompiers, d’éducation et de collecte des déchets, les coûts partête sont minimums lorsque la population est peu nombreuse (environ20 000 habitants) et qu’ils restent constants jusqu’à environ 250 000 habitants ;au-delà, ils commencent à augmenter (Bish et Warren, 1972). Au contraire, dansles services intégrés verticalement et à forte intensité de capital comme lesréseaux d’eau et d’assainissement, les systèmes de transport ferroviaires et lesaéroports, les économies d’échelle sont importantes (Werner, 1970). Au Canada etaux États-Unis, le système d’administration municipale à deux échelons est conçupour refléter ces différences dans la production des différents services. Les muni-cipalités de niveau supérieur fournissent les services à forte intensité de capitalau niveau régional et celles du niveau inférieur fournissent les autres services. Ense fondant sur ces arguments, on pourrait s’attendre à ce que les regroupementsn’engendrent que des économies relativement minimes.

La réduction du nombre des municipalités pourrait même entraîner desaugmentations de coût. Des pressions seront exercées pour que l’emploimunicipal soit rémunéré au plus haut niveau de rémunération observé dansl’ensemble des municipalités regroupées. S’il en est ainsi, cela pourrait entraînerune augmentation ponctuelle et importante des coûts et une hausse permanentedes coûts salariaux. Selon l’ampleur de cette dérive des salaires, des compres-sions d’effectifs importantes pourraient être nécessaires pour compenser l’aug-mentation des coûts. Un argument spécifique à l’encontre des regroupements estqu’en réduisant la concurrence entre administrations, on diminuera les pressionsen vue d’une plus grande efficience et de l’adoption d’innovations génératricesd’économies. En conséquence, on peut faire valoir que les coûts à long terme sonteffectivement plus élevés dans les zones métropolitaines regroupées que dansles zones fragmentées. Dans ce type d’environnement, il sera particulièrementimportant de surveiller les coûts et les dépenses dans les zones récemmentfusionnées (encadré 29).

Équivalence fiscale. L’équivalence fiscale est la correspondance spatiale qui existelorsque les citoyens qui bénéficient d’un service sont ceux qui prennent la décisiond’en payer le coût ou qui influencent cette décision. Bish (2000) s’efforce de montrerqu’il n’existe pas de taille d’administration idéale qui déterminerait une zone decouverture optimale et unique pour l’ensemble des services publics. Étant donné ladiversité des services relevant de l’administration locale, il est impossible à uneorganisation unique, quelle qu’elle soit, de les produire tous de manière efficace.Les études tendent à montrer que c’est lorsque des services différents sont assuréspar des organisations opérant à des échelles différentes que l’on atteint le plus hautniveau d’efficience dans les zones métropolitaines car les fonctions et les servicesréagissent très différemment au facteur d’échelle. Il est donc peu probable que l’on

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parvienne à l’équivalence fiscale en attribuant à une administration de taille impor-tante issue d’un regroupement le rôle de prestataire de services en situation demonopole dans une région géographique. Au Canada, les systèmes de petitesadministrations locales (de la Colombie-Britannique, par exemple) affichent desniveaux d’équivalence fiscale bien supérieurs à ceux des structures municipalesd’autres provinces (encadré 30).

Déségrégation. L’impact du regroupement sur les schémas d’implantation desménages pourrait être mineur. A Montréal comme à Toronto, les niveaux depauvreté de la ville-centre sont au moins deux fois plus élevés que ceux desbanlieues. Dans les grandes villes des États-Unis, le ratio est analogue et une

Encadré 29. Égalisation des niveaux de services et des coûtsdans les regroupements de zones à faible et à forte densité

de population

Lorsque les regroupements fusionnent des agglomérations à faible et desagglomérations à forte densité de population, la question des normes de serviceset des écarts de coûts se pose avec une acuité particulière. A titre d’exemple, laville de Halifax, géographiquement très étendue après son regroupement,englobe à la fois des zones urbaines et des zones relativement rurales. Le coûtpar tête d’un service de pompiers est assurément plus élevé dans les zonesrurales peu peuplées. Si la ville impose des normes de services uniformes àl’ensemble de sa juridiction, il est probable que le coût des services municipauxs’en trouvera accru. De fait, les responsables de Halifax tendent à penser quel’objectif du regroupement était d’accroître les niveaux de services dans les zonesrurales sans exposer la province à des coûts plus élevés dans la mesure oùcelle-ci se déchargeait de ces services sur la ville de Halifax. Il convientégalement de se demander si les mêmes normes (en matière de politique del’environnement, par exemple) sont appropriées aussi bien pour les partiesmoins peuplées de la zone issue du regroupement que pour le centre-ville à fortedensité de population. La question de la disparité des services offerts est impor-tante. Si les regroupements aboutissent à un nivellement à la baisse des services,les personnes à revenus élevés seront incitées à s’installer en dehors de la zoneissue du regroupement ou à retirer leurs enfants de l’école publique. Il fautconcilier un partage plus équitable des coûts au sein de la zone métropolitaineavec l’objectif d’autoriser des niveaux de services reflétant les différences quantaux préférences et à la propension à payer. Chaque ville doit déterminer la naturede cet équilibre par rapport à sa situation particulière et être prête à opérer desajustements institutionnels si elle est convaincue que le mécontentement descitoyens s’accroît.

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analyse des dépenses en Suisse révèle une situation similaire (OCDE, 2002).Cette similitude est à noter, car le degré de fragmentation municipale est moindreau Canada et on peut arguer que les incitations fiscales négatives auxquelles sontconfrontées les villes-centres y sont moins importantes qu’aux États-Unis et qu’enSuisse. Une hypothèse qui découle de la similitude observée entre le Canada etles États-Unis est que : si un plus grand partage des coûts peut entraîner uneamélioration marginale des finances de la ville issue du regroupement, il n’auraprobablement guère d’effet sur les schémas d’implantation des ménages parniveau de revenu, lesquels sont déterminés par d’autres facteurs comme l’espaceet la qualité de l’environnement.

Promotion du développement économique. Les villes ont insisté sur l’idée que ledéveloppement économique génère des économies d’échelle et que des entitésplus importantes sont mieux à même de promouvoir le développement. Toute-fois, les villes font également valoir que pour être à même de se lancer dans des

Encadré 30. Organisation municipale et équivalence fiscale en Colombie-Britannique

La Colombie-Britannique a une approche de l’organisation municipale trèsdistincte de celle d’autres provinces comme la Nouvelle-Écosse, l’Ontario ou leNouveau-Brunswick. En Colombie-Britannique, les lois sur les municipalitésdonnent aux citoyens locaux l’initiative de constituer, de dissoudre ou defusionner les administrations locales et de choisir les modes de prestation desservices locaux appropriés à leurs propres intérêts et à leurs propres besoins. Legouvernement provincial a également créé en 1965 une structure régionaleunique, le district régional, pour fournir des services aux zones non municipales,régionaliser certaines activités et faciliter l’intercommunalité. Ce systèmeprésente l’avantage de permettre aux municipalités relativement petites deconserver des niveaux élevés de représentation pour des collectivités distinctes,tout en facilitant la coopération et les ajustements régionaux afin d’offrir desservices d’administration locale sur une échelle géographique appropriée avecdes accords de production prenant en compte la diversité des services de l’admi-nistration locale. Il s’agit d’un modèle adaptable pouvant convenir tout particuliè-rement à des provinces comme l’Alberta et la Saskatchewan qui ont des systèmesde gouvernance à un seul échelon. La taille en soi n’est pas le principal déter-minant des coûts par tête, et des administrations de taille différente peuventassurer une prestation de services efficace. Certaines administrations peuventexploiter la spécialisation sans chercher à produire elles-mêmes tous les serviceset s’associer à l’extérieur avec d’autres administrations pour répondre à leursautres besoins sans modifier leur propre taille globale.

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projets d’équipements à grande échelle qui profiteront à l’ensemble de la zonemétropolitaine, il faut qu’elles englobent une partie importante de la zone métro-politaine. Cet argument s’appuie à la fois sur l’importance d’un rendementcroissant des économies d’échelle et d’agglomération dans les villes et lesrégions, et sur le rôle de l’administration en tant qu’entité de soutien dans laréalisation des économies d’échelle. La justification d’un regroupement est le faitqu’une administration englobant une partie importante de la région soit néces-saire pour entretenir et encourager les économies d’agglomération qui générerontla croissance de la région. Un tel argument, qui est plutôt franchement opposé àl’idéal de juridictions multiples de Tiebout, devra s’appuyer sur une documenta-tion approfondie prenant la forme d’études sur la relation entre le développe-ment économique et la structure d’administration.

Conclusions

Dans les années 1990, le Canada a poursuivi une évolution engagée delongue date vers une plus grande décentralisation (quoiqu’à un rythme plus lentque dans les décennies précédentes) en même temps qu’il s’est trouvé confrontéaux nouveaux défis de l’internationalisation, en particulier à une interdépendanceéconomique accrue vis-à-vis des États-Unis. Grâce à une série de réformes de lastructure fiscale mais aussi des systèmes de santé et d’aide sociale, les provincesont acquis un plus grand pouvoir de taxation et de dépense. Aujourd’hui, les pro-vinces canadiennes ont plus de prérogatives que n’en a l’échelon intermédiairedans tout autre pays fédéral. La convergence économique a réduit les disparitésentre les provinces et un système efficace de péréquation compense dans unelarge mesure les disparités fiscales qui subsistent. On note toutefois certainesombres au tableau lorsqu’on étudie les effets économiques du fédéralisme cana-dien. Certaines provinces commercent davantage avec les États-Unis qu’avec lesautres provinces canadiennes et les cycles d’activités sont devenus plus spé-cifiques à telle ou telle province. L’émergence d’une concurrence avec leur voisindu sud les a rendues plus sensibles aux caractéristiques institutionnelles decelui-ci. Une concurrence interprovinciale et internationale accrue risque d’avoirdes effets préjudiciables sur la cohésion nationale, en particulier dans le domainede l’aide sociale où tant les provinces que la fédération s’efforcent de réduire lesdépenses. Les principales recommandations s’inscrivent donc dans le sensgénéral d’un maintien de la cohésion nationale par le biais d’un système fiscalsain et d’un système équitable d’aide sociale dans tout le pays.

De manière générale, le système canadien de péréquation fiscale s’avèreefficace. Il réduit les disparités entre les provinces pour un coût relativementfaible et dans des conditions de transparence. Son seul inconvénient est la fortecharge fiscale implicite (« récupération fiscale ») que la formule de péréquationimpose aux provinces bénéficiaires et qui risque de les dissuader d’encourager

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leur propre développement économique. Il est recommandé d’évaluer avec soinles effets de la péréquation fiscale sur les provinces bénéficiaires. Il faut en outres’efforcer de mieux intégrer dans la formule de péréquation les recettes que lesprovinces tirent de l’exploitation des ressources naturelles. L’adoption dusystème de transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux(TCSPS) a libéré les conditions-cadres de l’aide sociale dans les provinces. Elle aconduit à des différences de niveaux d’aide sociale à travers le pays et à certainstransferts mutuels entre la fédération et les provinces. La fédération devrait doncexercer une certaine influence sur les normes minimales via le TCSPS et s’efforcerd’établir une collaboration plus étroite avec les provinces. La fédération et lesprovinces devraient examiner régulièrement le montant et la répartition du TCSPSentre les provinces. Il faudrait également mettre l’accent sur les nouvellesententes fédéro-provinciales de développement du marché du travail quiexpliquent la forte interdépendance entre le marché du travail et l’élaboration dela politique sociale.

Le processus de décentralisation au sein de la fédération canadienne a mis lapression sur l’échelon municipal et en particulier sur les grandes villes. Suite auxdifficultés financières grandissantes de ces dernières, des regroupements àgrande échelle ont été entrepris récemment, en particulier en Nouvelle-Écosse etdans l’Ontario, et d’autres sont prévus dans le Québec. Les avantages de cesregroupements devraient provenir d’économies d’échelle et de coûts qui contri-bueront à l’amélioration de la compétitivité économique et encourageront undéveloppement cohérent, intégré et mieux équilibré. Toutefois, en raison desspécificités de l’organisation municipale canadienne, le débat sur la gouvernancemunicipale et la restructuration suscite la controverse dans la plupart des pro-vinces canadiennes. Bien que certaines améliorations aient pu être observées,peu d’indications fiables montrent jusqu’à présent que les regroupements aientdonné les résultats escomptés.

D’un point de vue économique, on croyait que les regroupements de munici-palités conduiraient à des économies de coûts, à l’équivalence fiscale et à l’équitéfiscale. A ce stade de l’expérience canadienne, il apparaît que ces attentesdoivent être modérées. Concernant les économies de coûts, rien ne démontre demanière convaincante que des économies de coûts nettes aient été obtenues etcertains observateurs soulignent que le processus de restructuration pourraitmême avoir généré des coûts supplémentaires durables. Il est toutefois difficiled’évaluer les économies de coûts dues à la réaffectation parallèle de responsa-bilités aux municipalités. Concernant l’équivalence fiscale et l’équité fiscale, ilconvient de considérer qu’il n’existe pas de taille d’administration idéale quipourrait, en s’étendant, déterminer une zone de couverture optimale unique pourl’ensemble de tous les services publics. Étant donné la diversité des servicesrelevant de l’administration locale, il est impossible à une organisation unique,

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quelle qu’elle soit, de les produire tous de manière efficace. Il apparaît que c’estlorsque des services différents sont assurés par des organisations opérant à deséchelles différentes que l’on atteint le plus haut niveau d’efficience dans leszones métropolitaines.

D’un point de vue démocratique, les recherches établissent que les adminis-trations résultant de fusions tendent à être moins sensibles aux besoins descitoyens. Sans établir l’existence d’une relation automatique entre la taille et ladémocratie, les universitaires soutiennent fermement l’idée que dans des admi-nistrations de taille plus restreinte, citoyens et conseillers tendent à trouver plusfacilement un consensus sur les problèmes politiques, car les conditions sont pluspropices au leadership. Cette situation est le résultat de l’existence de liens plusforts avec les citoyens qui ont, à leur tour, un impact plus grand sur la prise dedécisions collectives. Étant donné que chaque niveau de gouvernement constitueun lieu de participation et de représentation, le fait de déplacer ses frontières aun impact sur la manière dont les citoyens expriment leurs souhaits. Dans laréorganisation des villes, l’obligation démocratique de rendre des comptes nepeut être ignorée.

A cet égard, il faut peser avec soin les raisons des regroupements. Regrouperdes municipalités, c’est-à-dire réformer la carte locale, soulève beaucoup de défisqui mettent en jeu des facteurs très divers et intimement liés comme la planifica-tion et le développement économique régional, l’équivalence fiscale horizontaleet l’équité fiscale, le coût et la qualité des services publics, l’identité locale etl’obligation démocratique de rendre des comptes (Conseil de l’Europe, 2001). Leregroupement n’est pas nécessairement la solution permettant d’améliorer lefonctionnement de la gouvernance locale. Au lieu de créer de nouvelles juridic-tions locales plus grandes, une autre solution consiste à mettre en place desmécanismes d’intercommunalité. Sur le long terme, la construction de réseaux departenariat fondés sur la structure territoriale existante d’autorités locales devraitconstituer l’outil d’une politique souple pouvant aboutir à une coopération àvocation unique ou multiple entre différentes zones se développant en régionsfonctionnelles.

Le regroupement peut assurément constituer une stratégie pertinente, maisil ne doit pas être considéré comme la panacée pour résoudre les problèmes desgrandes agglomérations. Bien qu’au Canada les débats actuels sur le regroupe-ment fassent fréquemment référence à l’expérience américaine, il faut se souvenirque non seulement les municipalités américaines et canadiennes ont un statutdifférent mais que le contexte de la gouvernance métropolitaine au XXIe siècle estégalement sensiblement différent de celui des périodes antérieures, en parti-culier eu égard aux effets puissants de la mondialisation et de la décentralisation.

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Ainsi, les politiques de regroupement ne s’appliquent pas de la même façon àchaque province canadienne. Il n’existe pas de solution uniforme au problème dela taille des juridictions. Il faut s’intéresser au rôle fonctionnel des administrationspar rapport aux services publics plutôt qu’à leur taille et à leur structure en soi, cequi appelle à une certaine prudence vis-à-vis des fusions juridictionnelles. Cetteapproche des partenariats horizontaux selon laquelle « la fonction crée l’organe »semble être une alternative prometteuse au regroupement.

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Notes

1. Données du ministère des Finances d’Ottawa, 1999 – Budget Highlights of Nova Scotia,14 octobre 1999, cité p. 237 dans Hale (1999), et « The Tax on Income and the GrowingDecentralization of Canada’s Personal Income Tax System », dans Lazar (1999).

2. Le comportement de l’Alberta montre le lien existant entre la péréquation et la concur-rence fiscale. Sa liberté de manoeuvre fiscale est incontestablement accrue par le faitque le système canadien de péréquation accroît uniquement la capacité fiscale desprovinces les moins bien loties mais n’impose pas à celles ayant une capacité fiscalesupérieure à la moyenne nationale de contribuer au fonds de péréquation. Le fait qu’iln’y ait pas de péréquation horizontale avantage l’Alberta et, dans une moindremesure, l’Ontario par rapport à d’autres juridictions.

3. Il existe une variété analogue des systèmes fiscaux aux États-Unis. Voir HowardChernick (1998).

4. « Post-fisc » signifie après prise en compte des transferts publics en faveur des parti-culiers et déduction de l’impôt sur le revenu.

5. Le Rapport de contrôle et d’évaluation est préparé chaque année par Développementdes Ressources Humaines Canada. Il présente une analyse détaillée de l’impact de laréforme de l’assurance-emploi de 1996 pour les particuliers, les collectivités etl’économie.

6. L’expérience des États-Unis et de la Suisse montre que même avec des taux departage des coûts inversement proportionnels à la richesse d’un État, des écartsimportants subsistent entre les entités infranationales.

7. Le Budget fédéral de 1995 a annoncé la création d’un nouveau transfert financé par unedotation globale, le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux(TCSPS). Le TCSPS regroupe les différents transferts opérés au titre du Financementdes programmes établis (FPE) pour la santé et l’enseignement postsecondaire et duRégime d’assistance publique du Canada (RAPC) pour les coûts de l’aide sociale. Il estentré en vigueur le 1er avril 1996 et a donné aux provinces et territoires une plus grandesouplesse pour la conception et l’administration des programmes sociaux en fonctionde leurs priorités spécifiques. En particulier, les provinces et territoires ne sont plussoumis aux règles complexes et importunes du RAPC qui stipulaient les dépensesadmissibles au partage des coûts. Le TCSPS élimine ainsi les obstacles qui empê-chaient les provinces/territoires de poursuivre leur propre approche novatrice enmatière de réforme de la sécurité sociale. A l’instar du FPE, le TCSPS offre à la foisl’intérêt des paiements en espèces et celui de points d’impôt transférés en 1977.

8. Pour une discussion approfondie des aspects fédéralistes financiers des subventionsglobales pour l’assistance publique, voir Chernick (1998).

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(04 2002 08 2 P) ISBN 92-64-29832-0 – n° 52594 2002

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