Fonctions et roles des directeurs généraux des municipalités du Québec

Robert J. Gravel Robert Pe‘trelli

Fonctions et roles des directeurs generaux des municipalites du Quebec’

Sommaire : Premier fonctionnaire de la municipalite, le directeur gCnCral effectue le lien entre le conseil municipal constitue d’elus et le personnel administratif. I1 veille A l’execution des decisions du conseil et supervise I’ensemble des activitbs administratives. La Loi sur les cites et villes nous renseigne sur les fonctions et r6les principaux que doit exercer le directeur general de la municipalitb. Mais il s’agit la de balises qui ne sauraient couvrir entigrement toutes les dimensions des activites et des comportements administratifs lies A l’occupation de ce poste. L‘examen des fonctions et des r6les du directeur general se veut une reflexion sur les moyens et conditions d’accroissement de la connaissance du travail de ces administrateurs, le tout dans la perspective d‘une gestion ameliorbe de l’organisation municipale. Pour ces raisons, la recherche a pour objectifs de presenter les resultats d‘une enquete faite auprhs des directeurs gbneraux des municipalitbs du Quebec et portant sur I’analyse de leurs r8les et fonctions. Le texte decrit d’abord les origines de la fonction, discute de l’encadrement legislatif et trace le profil socio-professionnel des directeurs generaux, identifie les fonctions dans lesquelles les directeurs g6neraux interviennent, et termine en cernant les r6les exerces par les directeurs g6nkraux.

Abstract: A municipality’s top civil servant, the executive director, is the link be- tween the municipal council consisting of elected members, and the administrative staff. He or she ensures that council decisions are implemented and supervises all administrative activities. The main tasks and roles of the executive director of a municipality are specified in the Cities and Towns Act. However, these are only benchmarks that cannot cover every facet of the activities and administrative actions connected with that position. This analysis of the functions and roles of the executive director is an examination of the ways and means to increase the working know- ledge of these administrators, for improved municipal management. The purpose of the study is thus to present the results of a survey of executive directors of Quebec municipalities, involving an analysis of their roles and funciions. The origins of the

Robert J. Gravel est professeur a l’Ecole nationale d’adniinistration publique de l’universite du Quebec. Robert PCtrelli est professeur dans le Departenient des etudes urbaines de l’Universit6 du Quebec ?I Montreal.

1 Cet article est tire du rapport de recherche intitule : Les foiictions et les rciles des directeurs g6nne‘rairx des mirnicipalitb du QueZec, R. Petrelli et R. Gravel, niai 1992. Recherche realiske avec la collaboration de L. Madgin, M. Pesant, R. Fyles, D. Paquet et G. Gagnon.

CANADIAN PUBLIC ADMINISTRATION / ADMINISTRATION PUBLIQUE DU CANADA VOLUME 37, NO. 2 (SUMMER/ETE), IT. 323-350.

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position are discussed first, then the legislative framework ; the socio-professional profile of executive directors is outlined, the areas in which executive directors act are identified, and, in conclusion, the roles of executive directors are defined.

En 1913, Westmount fut la premiere ville quebecoise a adopter le modele de gestion municipale base sur la formule conseil-gerant alors developpee depuis peu aux Etats-Unis. Dautres villes qukbkcoises, telles Outremont en 1918 et Grand’Mere en 1921, emboiterent le pas en instaurant ce nouveau type d’organisation. L’element essentiel est alors l’engagement d’un (( &rant municipal D, appele depuis 1983 (( directeur genkral n. En 1992,l’Association des directeurs generaux des municipalites du Quebec (ALXMQ) regroupe 195 membres repartis en 175 directeurs gheraux et 20 directeurs gheraux adjoints.

Aujourd’hui, le directeur genkral’ est devenu la figure centrale de l’organisation municipale au Qubbec. Premier fonctionnaire de la municipalite, il effectue le lien entre le conseil municipal constitub d‘elus et le personnel administratif. I1 veille a I’execution des decisions du conseil et supervise I’ensemble des activites administratives. La Loi sur les cites et villes nous renseigiie sur les principales fonctions et les principaux rdes que doit exercer le directeur general de la municipalite. Mais il s’agit la de balises qui ne sauraient couvrir entierement toutes les dimensions des activites et des comportements administratifs lies a l’occupation de ce poste. Le cadre prescriptif de la loi, tout comme le code d’ethique de I’ADGMQ, indique ce que le directeur g6neral doit faire ou ne pas faire. Mais ce qu’il fait en pratique, nous l’ignorons, comme en fait foi le peu de littkrature canadienne et quebecoise sur le sujeL3 C’est a cette connaissance pratique que s’attarde notre recherche en tentant de repondre 2 la question : que font, en rkalite, les directeurs generaux des municipalitbs du Quebec ? Ou plus prkisement : quelles sont leurs fonctions ? Dans quels champs d’activites interviennent-ils ? Quels rales jouent-ils dans la vie de I’organisation municipale? Et encore : ces fonctions et r6les varient-ils entre les directeurs generaux? Si oui, comment et suivant quels facteurs ?

La presente recherche constitue la premiere etude en profondeur sur les directeurs generaux et sur la gestion municipale dans son ensemble, au Quebec. L‘examen des fonctions et des rdes d u directeur general se veut une reflexion sur les moyens et les conditions d’accroissement de la connais- smce du travail de ces administrateurs, le tout dans la perspective d‘une gestion amklioree de l’organisation municipale. Pour ces raisons, cette recherche a pour objectifs de presenter les resultats d’une enquste faite

2 Le genre masculin est utilise sans aucune discrimination et uniquement pour alleger le texte. 3 T.1. Plunkett a puhlie en 1992 une monographie intitulee : City Mnnuyeinent in Cmndn: The Role of the Chief AdtninIstmfIz~e Officer. IAPC, Toronto.

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FONCTIONS ET ROLES DES DIRECTEURS GENERAUX DES MUNICIPALITES

auprPs des directeurs g6nQaux des municipalites du Quebec et portant sur l’analyse de leurs rales et fonctions. Le texte decrit d’abord les origines de la fonction de directeur general municipal aux Etats-Unis et au Quebec, discute de l’encadrement Egislatif et trace le profil socio-professionnel des directeurs gkneraux, identifie les fonctions dans lesquelles les directeurs generaux interviennent, et termine en cernant les rbles exerces par les directeurs g6nQaux.

Historique de la fonction Aux Etats-Unis, le concept de gerant municipal est ktroitement relie au modde d’organisation administrative connu sous le nom de conseil-gerant. L‘un n’existe pas sans l’autre. Selon Stillman: l’urbanisation 2I la fin du XIX‘ sigcle, les idkaux des milieux corporatifs, les mouvements reformistes et les theories developpees dans les milieux academiques 21 I’epoque ont exerck une grande influence sur l’emergence de la fonction de gQant municipal. Les Etats-Unis ont connu une urbanisation galopante de 1860 21 1910 ; alors que la population rurale doublait au cours de cette pkriode, celle des milieux urbains etait multipliee par sept. L‘impact de cette croissance de la population urbaine sur les services municipaux a 6tC considerable. Les villes devaient non seulement desservir leurs nouveaux residents, elles devaient kgalement organiser de nouveaux services : adoption de plans de zonage, inspection des manutentionnaires d’aliments, construction de centres communautaires, eclairage electrique des rues, motorisation des services de police et de prbvention des incendies, education primaire et secondaire, etc. Au m@me moment sont creees aux Etats-Unis les grandes corporations telles que US Steel, Standart Oil, Consolidated Tobacco. Les gestionnaires de ces corporations etaient les vedettes de l’epoque, ayant des noms comme Rockefeller, Carnegie et Ford. Les succ&s phenomknaux des milieux corporatifs ont exerck une influence considerable sur les sciences administratives et sur les mouvements reformistes qui s’interessaient 2I la ges tion municipale. Les deux grandes valeurs des milieux d’affaires, qu’etaient (( economie N et c( efficacite se retrouvent souvent dans la Iit- tkrature de l’epoque sur les gCrants muni~ipaux.~

La croissance rapide des villes et le developpement de grandes soci6tC-s privkes n’ont pas eu que des effets heureux. I1 en a rkulte de grands mouvements speculatifs et l’apparition, au niveau des conseils municipaux, de machines politiques corrompues qui contrdlaient les centres de decisions ainsi que la trksorerie. Un tel contexte a suscit6, au sein de la population,

4 Stillman 11, J. Richard, The Rise of the City Manager, Albuquerque, University of New Mexico Press, 1979, pp. 4-11. 5 Richard Childs, consider6 comrne le pere du modele conseil-gerant, cite dans Stillman, op. cit., pp. 7-8.

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LIII mouvenient de mkontentement et de reforme en particulier dans rertains groupes de professionnels. 11s exigcaient que ceux qui exerqaient Jes fonctions publiques fassent preuve d u plus grand dksinteressement. A l‘epoque, un tr& grand nombre d’officiers niunicipaux etaient klus par la population, ce qui etait considere comme source de corruption par les r4formistes. Une des solutions proposkes fut donc le modele d’organisation dministrative conseil-gerant. Des reformistes tels que Woodrow Wilson et Richard Childs oiit fermement appuy6 l’idee qu’un gestionnaire competent appliquernit de fason rationnelle et impartiale des politiques adoptees par u n conseil municipal non partisan. Les milieux academiques ont aussi grandement influence la profession de g6rant municipal par les idees qui circulaient a la fin du XIX‘ et au d6but du XX‘ siecle, particulierement celles kmanant des mouvements du management scientifique et de l’administration publique. Le taylorisme (de F.W. Taylor) preconisait l’atteinte d’ob- lectifs specifiques par la creation des conditions necessaires A cette fin. De bons managers, une planification adequate et une bonne connaissance des faits propres 3 chaque situation constituaient des elements fondamentaux J e ce mouvement. Pour sa part, l’administration publique a permis d’etablir une distinction tres nette entre les deux champs d’elaboration des politiques et d’application des politiques.

I1 restait 3 promouvoir ce nouveau systeme; dans plusieurs villes, les reformistes formerent des associations de citoyens ayant pour objectifs de taire elire des citoyens competents sur les conseils municipaux. En 1894, les associations des reformistes de New-York et de Philadelphie organiserent un colloque national sur le c( Good Government )>. L‘une des consequences de cette conference fut la creation en 1895 de la National Municipal League qui devait regrouper au sein d‘une m@me organisation 46 groupes reformistes municipaux a travers les Etats-Unis.6 11s faisaient alors la promotion de la formule du (( maire-fort )) puisqu’ils recomniandaient de conferer au maire les pouvoirs executifs de l’admmistration locale. En 1901, apparut un nouveau type de structure muiiicipale ; ce modele, mis au point a Galveston (Texas) pour solutionner des problemes causes par un ouragan, se carac- t6rise par l’intkgration des pouvoirs legislatifs et executifs au sein d’un sonseil municipal limite a 5 ou 7 personnes. Durant les annees suivantes, des experiences nova trices se vivaient dans d’autres municipalites qui allaient permettre d’ambliorer grandement le modele (< commission D, comme le Short Ballot Organization Cree en 1909 qui eut des incidences certaines. Comme son nom l’indique, son objectif premier etait de promouvoir la rbduction du nombre de postes electifs au niveau local. Les membres du Short Ballot Organization ne tarderent pas a donner leur appui au mo-

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dPle (( commission )) car il permettait d‘atteindre les objectifs poursuivis. Ce- pendant, ils prirent rapidement conscience des lacunes de cette forme d’organisation locale. Tout d’abord, le processus electoral ne permettait pas toujours l’blection d’administrateurs competents. I1 faut dire que les professionnels 6taient hesitants A mettre les pieds dans l’arene politique et quand ils acceptaient d’stre candidats, ils 6taient souvent defaits. DeuxiPmement, la structure administrative pr6conis6e par le modele soulevait beaucoup de difficultes. Les commissaires avaient souvent tendance B agir individuelle- ment, a l’intkrieur du ou des services dont ils assumaient la direction. I1 en rksultait un manque de coordination et de supervision gknkrale. C’est alors que prit forme le modPle conseil-gerant. Idkalement, le modPle conseil- &rant devrait comprendre les elkments suivants : l’klection non-partisane, par l’ensemble de la population de la municipalit6 et non par district, d’un conseil municipal constituk d’un nombre limit6 de personnes ; l’election du maire par le conseil et parmi les membres du conseil ; le regroupement des pouvoirs legislatifs entre les mains du conseil (donc abolition des comit6s du conseil disposant de tels pouvoirs et suppression de l’klection de certains postes d’officiers) ; la concentration des fonctions administratives dans la personne d’un gestionnaire responsable devant le ~onsei l .~ Bien sfir, il ne faudrait pas croire que toutes les villes se conforment en tout point a ce modhle ideal. En effet, de nos jours, une ville est consid6r6e avoir adopt6 le modPle conseil-g6rant si le gkrant est (a) responsable de la preparation du budget et de la nomination du personnel et (b) s’il est le principal aviseur du conseil. Ainsi, dans les faits, pour plusieurs villes ayant adopt6 le systPme conseil-@ant, le maire est 6lu directement par la population et les conseillers sont 6lus dans des districts. De plus, les partis politiques ne sont pas toujours presents sur la

Ce modele d’organisation est particulicrement populaire aujourd’hui dans les villes amkricaines de taille moyenne. En effet, 56 % des villes ayant entre 25 000 et 250 000 habitants l’ont adopt6, alors que seulement 25 % de celles ayant moins de 5 000 habitants en ont fait de [email protected] En 1990, 2 500 villes, soit environ 40 % de toutes les villes amiiricaines, avaient adopt6 le modPle conseil-@rant.

Au Qukbec, a la fin du dix-huitieme siecle, le developpement du secteur agricole suscite l’kmergence des villages, premier element d’un veritable r6seau urbain. L’urbanisation s’accelere au cours du XIX‘ siecle et transforme la soci6t6 queb6coise. Les centres en expansion tels que Montr6a1, voient leur paysage se modifier. Des rues sont trades, des quartiers sont

7 Nolting, op. cit., pp. 8-31. 8 The Mirnicipal Yearbook, p. 4 ; Nolting, op. cit., pp. 2534. 9 Robert Paul Boynton, (c The Council-Manager Plan : An Historical Perspective Management, oct. 1974, p. 4; ICMA, The Municipal Yearbook, Washington D.C., 1985, p. XV.

Public



amenages pour accueillir differents usages.”) Des services publics sont install6s. Au voisinage des grandes municipalites telles que Montreal et Quebec, se trouvent des petites villes et des villages. Ces banlieues sont genkralement a vocation industrielle. La croissance des municipalites au Quebec est rapide d a m la premiere dkcennie d u XX“ siecle : (( En 1911, le Quebec et l’Ontario sont d6ja des provinces a predominance urbaine, et l’expansion industrielle des ann6es de guerre accelere cette tendance >>.‘I

On assiste a une forte expansion de la population et, parallelement, au developpement de services tels que l’electrification des rues, la mise en circulation des tramways (1892), et la popularisation d u tiilkphone. Les exigences face aux administrations municipales se font des lors pressantes, renforcPes par l’aggravation des disparites sociales, de plus en plus mani- festes. Le type de gestion urbaine en vigueur a cette 6poque doit donc &re repense.

Le premier Code municipal avait 6te adopt6 en 1870.” I1 faudra attendre 1876 pour que soit adoptee la premiere loi sur les villes. En 1903, la legislature adopte la Loi des cites et villes.” Cette loi etablit les regles en ce qui concerne, entre autres, les pouvoirs du conseil, le mode d’election et les pouvoirs d u maire, la nomination des commissions. Les municipalites qui creerent la fonction de gerant entre 1913 et 1922 ont probablement inspire le texte de la loi de 1922 retenu par la legislature provinciale. S’il reste difficile de determiner plus precisement l’origine de la d6cision gouverne- mentale, il apparaPt certain qu’elle fut inspiree par le succes de cette formule sur le plan de l’administration municipale, et qu’elle tenait compte de la variete des situations des differentes villes. L’adoption du systeme conseil- gerant permit une coordination amelioree entre les divers services. La connaissance de la situation administrative de la ville fut facilitke par la centralisation de I’mformation par le gerant. Le maire et les conseillers purent de la sorte mieux assumer leur r6le politique face aux citoyens. C’est sur la base de ces experiences, tant americaines que quebkcoises, que le gouvernement lkgiferera en 1922, creant ainsi des dispositions pour pourvoir les villes de ce modele et fixant les mecanismes de son adoption. La creation de cette charge est laissee la discr6tiox.l du conseil, qui peut nommer un titulaire et fixer son traitement. La loi prevoit que la decision de creer la fonction doit faire l’objet d’un rPglement en ce sens soumis a l’approbation

10 Bettina Bradbury, L’iurommie familiale et le travail dans une ville en voie d’industriali- sation : Montreal clans les annces 1870 )), clans Nadia Fahmp-Eid et Micheline Dumont (Dir.), h.lnitrt,sscs dr mrisnrr, rnaitr~~sses r f ’holc, fermirs, fnmille rt fdirrictioii dntis I’histoire dii Qir&ec, Montreal, Boreal Express, 1983, pp. 287-318. 11 Robert Craig l3roiz.n (Dir.), Paul-Andre Linteau (Ed), Ffisfoirc RhrPrnIr dir Cnmda, Montreal, Boreal, 1988, p. 470. 12 S.Q. 1870, c. 68 13 S.Q. 1903. c. 38

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des decteurs municipaux et du lieutenant-gouverneur en conseil. Si le conseil conserve, aujourd'hui encore, sa discretion quant 6 la creation de la fonction, il n'a plus a faire approuver sa decision par les klecteurs et par le lieutenant-gouverneur et ce, depuis la modification de la loi en 1968.14

Le systPme conseil-gerant s'est bien stir transforme depuis 1913 a nos jours. Suite a notre recherche, trois pbriodes principales semblent ressortir : 1913 B 1944; 1945 a 1959 et 1960 2 1992. Comme nous l'avons d6ja indiqu4, la fonction de gQant fut crSe pour la premiere fois au Canada 5 West- mount, en 1913. Elle sera suivie par Outremont (1918) et Grand'Mere (1921). Cette progression est interessante car elle illustre bien les deux types de municipalitbs qui, a l'epoque, adhPrent au modele. Dans le premier type, on retrouve les (( villes bourgeoises )), situkes en banlieue des grandes villes et dont la vocation est surtout re~identielle.'~ Le second type est constitue de villes industrielles, telles Shawinigan et La Tuque, qui sont cr&es a la fin du XIX' et au debut du XX' siPcle. L'expansion economique de ces villes, particulierement rapide, et dont la creation remonte B la venue d'une industrie majeure, parfois unique, g6nPre des problemes de toutes sortes, relativement similaires d'une municipalit6 5 l'autre.

Les gbrants municipaux se sont regroup& d6s 1935, sous l'egide de l'lnternational City Managers Association (ICMA) a la suite des efforts de J.R. French. Ce dernier devenait le prbsident fondateur du (( Chapitre )) qukbbcois (ICMA Chapter of Quebec) lors d'un congrPs tenu Grand'Mere la msme annee. En 1944, 18 villes ont deja nomm4 un gerant municipal au Qukbec.

Au cours de la deuxiPme periode qui s'etend de 1945 2 1959, un nouveau groupe de municipalites se joint a celles qui ont, par le passe, adopt6 le systeme conseil-gerant. I1 s'agit de municipalites d6ji etablies comme Sept- Iles, Baie-Comeau et Hauterive, ou nouvellement crGes comme Chibouga- mau, Schefferville, Murdochville. Ces villes frontieres constituent un sous- groupe des (c villes industrielles )) et sont situkes en region, isolkes des grands centres. En 1948, le (( ICMA Chapter of Quebec )) est toujours tres actif et change de dhomination pour devenir l'Association des @rants municipaux du Quebec (AGMQ). Quelques annees plus tard, soit vers la fin des annbes 1950, un tournant majeur s'opere dans la fonction des @rants municipaux. 11s doivent elargir graduellement le champ de leurs compbtences, les municipalitks se prkoccupant alors davantage d'assurer des services sociaux et d'investir dans les equipements de loisirs.

A partir de 1960, les gQants municipaux entrent dans une periode nou- velle de leur histoire. L'elargissement du suffrage et l'arrivee de nouveaux

14 L.Q. 1968, c. 55, a. 34. 15 Lionel Sirnard, Cows donne' aiix B2ves d u Dkpurtement de science plitiqtie de I'Universite' de Montre'd, le 21 septembre 1973, p. 9.



groupes d e citoyens aux conseils municipaux modlfient les rPgles du jeu eiitre les differelits intervenants. De m@me, a partir des annees 1960, le gouvernernent clu Qu6bt.c intervient plus systernatiquement dans le domaine 4cnnoniique en augineiitant et en diversifiant son aide aux entreprises, surtout manufacturieres. Cette aide s’articule avec l’implication des inunicipalites qui subventionnent la creation de parcs et de commissariats industriel.;. La decennie suivante s’ouvre sur une periode d’incertitude 6conomique marquee par la crise. Lcs municipalites font face a une hausse d e leurs coti ts de gestion et des frais de construction, ce qui contribue A remettre en cause le type de developpement popularis6 depuis la Deuxieme Guerre mondiale, soit la croissaiice des hanlieues et la construction des niaisons unifamiliales.16 Les autorites provinciales favorisent alors le regroupement Lies petites villes et le reamenagement des services municipaux. Deja, en 7965, quatorze petites villes de 1’Ile Jesus se fusionnaient, donnant naissance a la Ville de Laval. Le niorcellement des administrations et la ~nultipiic~ittlon dcs centres de decision crkent des p r o b l h e s de coordination auxquels le gouvernement qukbecois s’attaque en creant, en 1970, les pre- mieres Conimunautes urbaines de Montrkal et de Quebec, et la Com- muiiau te rkgionale de I’Outaouais. Durant cette m h e decennie, les re- groupements de citoyens prennent de l’ampleur et leurs reveiidications encourngent les municipalites a investir dans la renovation et la conserva- tion. Ces g r o u p s reclament bgalement l’amelioration des services a la population ct une denineratie municipale reposant sur la vie de quartier. I’lusieurs de ces demandes rejoignent les objectifs du gouvernement

L’Ftat q~iPb(.coi~ joue un r6le croissant d a i s le domaine municipal par 1’~cioption de lois dans Line foule de domaines et de prograinmes de sub- vcntions Cette activit6 s’intensifie progressivement avec, entre au tres, la rbforme de la fiscalit6 inunicipale et l’adoption de la Loi sur l’amknagement et l’urbnnisme ainenant la creation de 95 municipalites regionales de comt6 ( M I K ) Les annees 1980 sont rnarquantes pour la profession puisqu’elles nmPnent en 1983 l’adoption d’une loi” qui confirme l’autorite du directeur gkn6ral d a m ses fonctions. E n 1984, I’AGMQ devient 1’Association des directeurs gC.nerauw des municipalites d u Quebec (ADCMQ).

La syidicalisation des employes municipaux, l’emergence de nouvelles revendicatinns de la part des citoyens et des citoyennes, la crise knergetique, voient poindre 1‘1 necessiti. pour les municipalites d’etahlir des priorites et de planifier. Pour les directeurs generaux, la redefinition de leur r61e s’linpose. La formation de ceux-ci doit aussi tenir cornpte des nouvelles

quebecx)ls.

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theories de la communication et de la participation. Le directeur general doit depasser le cadre d’un r61e purement technique et s’orienter vers celui de planificateur et d’integrateur, donc devenir un gkneraliste capable d’animer, de planifier, et de contrdler. C’est dans cette optique d’une polyvalence et d’une creativite accrues que le projet d’un programme de maitrise prenait naissance. Des 1970, La Revue Municipule mentionne ce projet et son lien avec le consensus qui se dessine sur la nkcessit6 d’un changement &orientation de la profession. En 1974, Robert J. Gravel de YENAP presentait les resultats de l’e‘tude des besoins de perfectionnement chez les cadres municipaux du Quibec (Projet PERCAM). Cette recherche avait pour objectifs de presenter les caractkristiques des employes municipaux dans tout le Quebec et de dkfinir leurs besoins en matiere de formation et de perfectionnement pour la gestion urbaine. Le programme de maitrise en analyse et gestion urbaines (MAGU), gQ6 conjointement par YENAP, ~‘INRS- Urbanisation et I’UQAM, n’est cependant pas cr66 avant 1986.

Portraits des directeurs generaux L’ensemble des directeurs generaux des municipalites du Quebec r6gies par la Loi sur les cites et villes constituait la population cible de I’actuelle recherche dont les hypotheses sont explicitees dans la conclusion. La determination de cette population s’est effectuke 2 l’aide du Re‘peutoiue des municipalite‘s du Que’bec 1988. Au printemps 1989, l’enquete fut menbe par courrier auprPs des 186 directeurs g6nQaux municipaux du Quebec et 127 questionnaires furent retenus pour les fins de l’enqucte, soit un taux de rkponses de 68.3 %. Les donnkes furent codees et saisies directement sur des terminaux informatiques et traitees B l’aide du progiciel SPSS sur un ordina- teur central.

Le profil socio-professionnel des directeurs gkneraux fait ressortir qu‘ils sont issus de la Mauricie-Bois-Francs (14,9 %), de Montrkal-Centre (13,2 %) et de l’Estrie (11,4 %). Si les regions sont relativement bien reprksentkes, il en est autrement pour les femmes, puisque seulement deux d’entre elles occupent ce poste au sein des municipalites repertoriees. Les directeurs g6nQaux sont trPs majoritairement de langue maternelle franqaise (94,s %) alors que l’anglais constitue la langue maternelle de 4,3 % seulement. Au travail, ils utilisent regulikrement la langue franqaise. L‘iige varie grandement d’une municipalit6 21 l’autre s’etendant de 28 a 64 ans avec une moyenne se situant B 45 ans. La plus grande proportion d’entre eux sont 2ges de 40 a 49 ans (47,9%) alors que le groupe d’iige de 30 a 39 ans represente 25,6 % des effectifs.

De faqon gknerale, on peut dire que les directeurs g&nQaux sont fortement scolarisks : 75 % ayant une formation universitaire, dont pres de 20 % possgde une formation universitaire de second cycle. I1 existe une corre- lation entre le degre de scolarite des directeurs g6nQaux et la taille des municipalites au sein desquelles ils oeuvrent, les plus scolarises ayant



tendance a travailler dans les municipalites les plus importantes. Le tableau 1 visualise la relation qui existe entre le degre de scolaritk des directeurs gen6raux et la taille moyenne des municipalites.

Parnii ceux possedant une formation universitaire, 37 % ont uiie formation de base en administration au moment d’acceder 5 ce poste. Les personnes possedant une formation de base en genie representent 33 % du total et les nutres formations (droit, sciences sociales, etc.) totalisent les autres 30 %. En plus de leur formation academique, la majeure partie des directeurs gknerauu possedent en moyenne 7,6 annkes d’experience hors du domaine municipal. De plus, 30% des directeurs genkraux ont acquis plus de 10 annees d’expkrience 2 l’exterieur des municipalites, que ce soit dans l’entreprise privPe ou dans la fonction publique. On constate egalement qu’un directeur general sur cinq ne possede aucune experience de travail hors dcs municipalites.

Le nornbre d’annees d’experience de travail dans les municipalites varie beaucoup d’un directeur general l’autre ; certaiiis n‘y travaillent que depuis un a n a peine, alors que d’autres y ont passe toute leur vie active. Le nombre niove~i d’annees d’experience est de 15 ans, mais 13,6% des directeurs genkraux possedent cinq annPes d’expkrience ou moins dans lc domaine municipal. Par contre, la grande majorite (67,2 70) compte plus de 1 0 annees de service au sein d’une mt‘me municipalite, et 26,4 % des directeurs generauu ont travaille plus de 20 ans dam les municipalitks. On constate que la majorite des directeurs generaux (67,s 70) ont oeuvre dans une seule municipalite durant leur carriere dans le monde municipal, tandis que 16,7 ‘70 d’entre eux ont travail16 pour deux municipalitks. Les directeurs generauu municipaux sont generalement originaires d’une autre munici- pahte clue celle ou 11s exercent leurs fonctions. Beaucoup de municipalites recherchent l’exptkience acquise dans d’autres municipalites et la garantie d’objectivite que prksente la non-implication antkrieure dans la vie politique de In municipalit4 qui l’embauche.

Ires peu de directeurs gPn6raux ont occupe leur premier poste avant l’2ige de 30 ans (12,l %,) ou apres 45 ans (8,6 70) . En fait, la grande majorit6 d’entre t’ux (63,8 ? 1 btaicnt Bges entre 30 et 40 ans lorsqu’ils ont obtenu ce poste pour 1‘1 premiPre fois. En moyenne, ils comptent 7,7 annees d’experience dans crtte fonction. 11 est intkressant de constater que 1S,2 70 des directeurs ne po5sPdent yu’une seule annee d’experience dans cette fonction et que

P\ lon-uni \wvtnm Lniversitaire 1 c’r cycle tiniver5itaire 2c cycle

8 320 l h 460 18 860

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plus de la moitie (50,4 %) en possPdent moins de cinq. On constate n6an- moins que 26,4% des directeurs g6nQaux sont en poste depuis plus de 10 ans.

Les directeurs generaux possitdent une formation h6tQogPne : des ingknieurs, des urbanistes, des titulaires d’un MBA avec experience dans l’administration publique, se repartissent aujourd’hui les postes de directeurs gkneraux. Le critPre principal de selection d’un directeur gkn6ral par une municipalit6 dkpend du stade atteint dans son developpement. Les municipalites en expansion font davantage appel B des inghieurs pour l’ktablissement de services publics. Les municipalites plus anciennes et relativement stables feraient davantage appel i des gestionnaires. Les municipalites qui font face B une situation financiitre precaire (sans pour autant @tre en difficult@, prkfPrent choisir des personnes posskdant une expkrience au niveau de la gestion financi&re, ce qui n’exclut ni les ingenieurs ni les gestionnaires de formation. Dautre part, on ne peut ktablir de distinction majeure entre les directeurs nouvellement embauchks et ceux dkja en poste, puisque les ingknieurs continuent B @tre embauchks par de nombreuses municipalites qui connaissent generalement une pkriode d’essor kconomique et &expansion.

Le travail du directeur general L’enquete effectuke auprits des directeurs generaux des municipalitks qukbkcoises porte principalement sur les fonctions exerckes par ces gestionnaires. Le questionnaire tentait de cerner ce que font les directeurs gknQaux, en examinant particuliPrement les champs d’activites qui occupent le plus de leur temps ainsi que leur frequence &intervention et leur degre d’implication dans ces champs dactivitks.

L’occupation du temps : En moyenne, les directeurs gkneraux consacrent 47 heures par semaine B leurs t2iches, avec un minimum de 25 heures et un maximum de 70 heures. Trois quarts d’entre eux travaillent entre 40 et 50 heures. Un directeur general sur dix va jusqu’h consacrer 60 heures et plus par semaine a l’accomplissement de ses fonctions. A l’oppos6,8 % d’entre eux consacrent moins de 40 heures 2 leurs tilches hebdomadaires. I1 existe une faible relation entre la taille d’une organisation municipale, mesurke en termes d’effectifs, et le nombre d’heures que le directeur general consacre B son travail hebdomadaire. De maniPre gknkrale, plus une municipalit6 compte d’employks permanents, plus le directeur genkral travaille longtemps (nombre d’heures/semaine). La structure de l’organisation municipale apparait aussi influencer le nombre d’heures travaillkes. Ainsi, plus le nombre de directeurs de services relevant directement du directeur gknkral est important, plus ce dernier travaille d’heures par semaine. Par ailleurs,


ROBERT J. GRAVEL, ROBERT PcTRELLI

les directeurs generaux travaillent peu durant les fins de semaine. Tout au plus, 40 ‘;b travaillent une fin de semaine par mois.

Durant ces heures de travail hebdomadaire, les directeurs generaux s’adonnent a diverses activites journalieres telles que lecture et reponse au courrier, conversations tekphoniques, participation a des rencontres formelles ou informelles. I1 s’avere que les trois quarts des directeurs gkneraux consacrent quotidiennement entre 15 et 60 minutes a lire et a repondre a u courrier. Plus de la moitie des directeurs generaux passent de 30 a 60 minutes par jour a parler au telephone et plus du quart d’entre eux consacrent une heure et PIUS par jour h une telle activite. Plus un directeur general compte d’annees d’experience a ce poste, et plus la taille de la municipalit6 est iniportante, plus il consacre du temps A converser au telephone.

Les directcurs gbneraux, comme tous les gestionnaires, allouent une certaine periode de temps aux rencontres formelles OLI informelles. La moitie des directeurs generaux consacrent entre une heure et trois heures par jour aux rencontrcs informelles. Un directeur general sur cinq consacre moins d’une heure a ce type de rencontres. De plus, on note que plus le nombre d’employes permanents est eleve, plus le directeur gen6ral alloue de temps c w ~ rencontres informelles. Par ailleurs, il apparait que plus un directeur general est 5g6, plus il consacre du temps aux rencontres informelles. Pour ce qui est des rencontres formelles, nous avons defini deux categories pour les fins de 1’etude:celles qui se deroulent au sein de comites restreints (0 personnes ou moins) et celles qui ont lieu en comite elargi comprenant 4 personnes ou plus. Environ un directeur general sur trois consacre moins de 30 minutes par jour A assister a des reunions en comite restreint, alors clue la moitie d’entre eux passe un temps identique dans des rencontres en comite 6largi. I1 existe une tendance dominante a l’effet que plus le nombre d’employes permanents est eleve, plus le directeur general passe de temps cn comites Plargis et restreints. De meme, plus un directeur general compte d’annees d’experience en poste, moins il accorde du temps a de telles reunions.

Les champs d’activitbs qui occupent le plus les directeurs gkneraux sont, par ordre d’importance, les rapports avec le conseil, la gestion du personnel et la gestion financiere, et finalemelit le greffe et le secretariat. Ainsi, 88 % des directeurs g6ni‘raux ont des rapports constants avec le conseil. De plus, les deux tiers d’entre eux affirment intervenir constamment dans la gestion du personnel et la gestion financiere. Le greffe et le secretariat font l’objet d’interventions constantes par le tiers des directeurs gkn6raux. D’autres champs d’activites impliquent des interventions plus ponctuelles tels la skurite publique, les loisirs et la culture, ainsi que l’hygiene du milieu.

Les champs d’activites : Au niveau de la gestion financiere, les directeurs gen6raux sont fortemellt



impliques dans les activites suivantes : planification d’amelioration des services, preparation du budget, presentation et adoption du budget, application et contrble du budget et daboration du programme triennal des immobilisations. Par ailleurs, certaines activites telles que l’kvaluation fonciPre et la perception des taxes exigent peu d’effort de la part des directeurs g6nQaux.

La majorit6 des directeurs generaux se considPrent peu impliques dans l’ensemble des activitks du greffe qui ont un lien avec le fonctionnement du conseil municipal. Par ailleurs, la plupart des directeurs g6n6raux sont fortement impliquks dans l’ensemble des activites li6es 2 la gestion des ressources humaines, mais avec une participation plus restreinte aux activitbs a caractere plus technique telles que le recrutement et l’embauche du personnel, l’application des conventions collectives et les rPglements des griefs. A mesure que croit la taille des municipalites, le directeur g6nQal est moins associ6 aux activites de gestion des ressources humaines.

Les directeurs genkraux sont peu impliques dans les activites liees a la securite publique sauf l’organisation des mesures d’urgence. En ce qui a trait aux travaux publics et a l’hygiPne du milieu, la majorit6 des directeurs g6nQaux sont trPs presents dans les activites de planification, de contrble et d’kvaluation, mais moins impliques dans les activites plus techniques telles que la realisation des projets de voirie et les negociations (demandes de soumissions) avec les fournisseurs de services. Dans les activites concernant la mise en valeur du territoire et l’urbanisme, les directeurs gknkraux sont fortement associ6s a l’klaboration du plan d’urbanisme et des rkglements ainsi qu’a la planification du dkveloppement industriel et commercial, mais ils manifestent moins d’implication dans I’amendement des rPglements et dans l’application de ces rPglements. Dans le domaine des loisirs et de la culture, le degre d’implication des directeurs g6nQaux est plus mitig6 et difficile a percevoir. Les directeurs gc?nQaux suivent de prPs les diffkrentes activites ayant trait au fonctionnement du conseil municipal auxquelles ils donnent beaucoup d’importance A la fois en termes de con- stance d’intervention et en termes de temps.

Les communications : Les directeurs genkraux entretiennent des contacts avec une foule d’intervenants. 11s communiquent souvent et trPs souvent avec les divers intervenants selon la frequence suivante : le maire (90 %), les chefs de services (85 %), le conseil (65 %), le responsable des relations publiques (la ou il en existe un) (30 %), les conseillers (30 %), les diffkrents experts et specialistes externes (25 %), les promoteurs industriels et commerciaux (15 %), la population en gknkral (11 %) et enfin, les autres employes (10 %>. Les intervenants avec lesquels les directeurs g6nQaux communiquent le plus frkquemment sont les intervenants politiques internes ainsi que les chefs de services. Ces resultats tendent 21 confirmer le modPle theorique qui place le directeur



Tableau 2. Degri d’iniplicntion des directeurs g e i h w x dam les charnps d’nctiziitks niuriicipales

Champs d’nctiuitis Types d‘nctiziitis Degri d‘implicntion

Gestion financiPre Toutes les activitks sauf Fort l’evaluation fonciere et la perception des taxes Toutes les activites Gestion des ressources

Urbanisme Toutes les activites sauf humaines

Fort

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Mise en valeur d u Toutes les activites Fort

Rapports avec le conseil Toutes les activites Fort Greffe Toutes les activites Faible Securite publique Toutes les activites sauf Faible

Transport en commun Toutes les activites Faible HygiPne d u milieu Toutes les activitbs sauf Faible

[misirs Toutes les activites Faible Travaux publics Toutes les activites sauf la Faible

territoire

I’organisation des mesures d’urgence

I’Cvaluation et le contr6le

rkalisation des projets et la nbgociation avec les fournisseurs externes

general au centre de l’organisation niunicipale, faisant de lui le lien entre le palier politique et le palier administratif.

Dans les municipalites oh les partis politiques sont presents, les directeurs generaux affirment n’avoir que tres peu de contacts avec ceux-ci. De plus, le tiers des directeurs g4neraux affirment n’avoir aucun contact avec les ministeres federaux alors que ce pourcentage n’est que de 16% en ce qui concerne les ministeres provinciaux. Cela s’explique probablement en partie par le fait que les municipalites sont cr66es par le gouvernement provincial. Aussi, plus de la moitie des directeurs gkneraux communiqueiit frequemment Iivec leurs liomologues des autres municipalites. Deux klements semblent influencer la fr4quence des communications entre un directeur general et ses collegues des autres municipalitPs : la taille de l’organisation municipale dans laquelle il oeuvre et son experience dc travail en tant que directeur g4nQal. Ainsi, plus la taille d’une municipalit4 est importante, plus le directcur gi-nbral communique frequemment avec ses collPgues des autres municipalites. De meme, plus il a accumule d’annees d’expkrience au poste de dirccteur general, plus il communique frequemment avec ses homologues des autres municipalites. Enfin, la taille d’une municipalitk explique en partie le fait qu’un directeur general communique plus ou moins frequeniment avec le ministPre des Affaires municipales (MAM). I1



Tableau 3. Importance accorde'e par les directeurs ge'niraux aux relations avec diffe'rents intervenants

Degre' d'importance (%)

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Conseil municipal 89,4 10,6 0,o 0,O Maire 94,8 5 2 0,O 0,o Conseillers 52,6 42,2 4,3 0 9 Partis politiques 7 s 21,4 21,4 50,l Chefs de services 92,2 6,O 0 9 0,9 Autres employes 21,7 68,7 8,7 0 3 Syndica ts 26,9 51,8 17,6 3,7 Cour municipale 5,9 23,5 54,4 16,2 Resp. relations publiques 45,O 40,O 10,o 5,O Cies sous contrat 10,7 53,5 30,4 5,4 Chambre de commerce 3 3 48,l 34,6 13,5

Gouv. supra-municipal 19 56,6 30,2 11,3 Autres maires 1,8 39,4 43,O 15,8

lntervenant important Important important important

Promoteurs 31,9 53,9 11,5 2,7

Autres directeurs gknCraux 23,7 64,O 12,3 0,o M.A.M. 24'8 57,5 14,2 3,s Autres ministeres qu6bCcois 14,9 58,8 20,2 6,1 Ministeres fkdQaux 8,O 33,6 40,7 17,7 Groupes de citoyens 22,l 60,2 14,2 3,5 Population 33,3 55,3 10,s 0 3 Journalistes 23,O 47,8 23,O 6 2 Diffkrents experts et 29,8 57,O 12,3 0 3

specialistes externes

existe une tendance h l'effet que plus la taille d'une municipalit6 est importante, plus le directeur g6n6ral communique frkquemment avec les groupes de citoyens et avec les journalistes.

Etablir la frequence des communications ne suffit pas. Encore faut-il @tre capable de juger de l'importance que les directeurs g6n6raux accordent h ces communications. En effet, un directeur g6n6ral peut communiquer fr6- quemment avec un individu sans accorder beaucoup d'importance h cette communication et vice versa. Le tableau ci-haut resume le degr6 d'importance accordke par les directeurs genkraux aux relations avec les diff6rents intervenants.

En somme, les directeurs g6n6raux communiquent avec une foule d'intervenants. Comme on pouvait s'y attendre, le maire, les chefs de services, le conseil municipal ainsi que les conseillers sont ceux avec qui ils communiquent le plus frequemment. Par ailleurs, les communications que les directeurs gkn6raux entretiennent avec ces intervenants sont aussi celles consid6r6es comme les plus importantes. La taille de la municipalite et de l'organisation municipale constitue le principal facteur de variation de la


ROBERT J. GRAVEL, ROBERT ~ETREL.LI

frequence des communications entre les directeurs gkneraux et les differents intervenants. Ce m2me facteur semble aussi @tre celui qui contrihue le plus a faire varier l‘importance que les directeurs generaux accordent h ces communications.

Les rdles des directeurs generaux Cette section presente des resultats obtenus par observation dam dix-huit municipalites d u Quebec en vue d’analyser et de decrire les rbles du directeur general. Ces d ix -h i t municipalites ont 6t6 selectionnbes parmi un groupe de 61 sur les 127 ayant repondu au questionnaire sur les fonctions, et ayant accept6 de collaborer au volet (c observation-entrevues )) de la recherche. La selection des municipalitbs devait respecter certains criteres comme Ctre de tailles differentes et provenir de regions differentes. De plus, trois grandes municipalites avec un comite executif devaient Ctre representees dans la selection.

Le concept de r81e est dkfini comme une description caract6risee de I’implication et de l’influence exercee par le directeur general sur les decisions administratives et politiques de la municipalit6 ainsi que sur son environnement. Les rbles du directeur general sont analyses dans quatre champs d’activites consideres comine etant centraux en gestion municipale : les relations entre le directeur general et le conseil municipal, la gestion d u processus budgetaire, la gestion des projets d’immobilisations et la gestion des ressources humaines. Pour la presentation de chaque type de decisions et chaque fonction au sein des champs d’activites, le signe plus (+) est utilise pour indiquer l’importance strategique relative de chacun des rbles, du tres stratkgique (+++I au faiblement strategique (+), alors que le signe moins (-) ou (--) indique un rble faible ou trPs faible et que le signe (+/--I indique plutBt un rble neutre et impartial. I1 s’agit ici de distinguer, d’une part, l’importance des decisions et, d’autre part, l’importance des rbles, les plus strategiques etant les actions coordonnees en vuc de l’atteinte des objectifs et les plus operationnelles, les actions axees sur les moyens.

Relations entre le directeur general et le conseil municipal :

Le directeur general detient une importance operationnelle et strategique dans la preparation de l’ordre du jour et des dossiers pour les reunions politiques teiles les reunions pr6-coriseil et les commissions. Le greffier joue un rBle operationnel important (implication dans la preparation des dossiers et de l’ordre du jour) mais possede generalement peu d’influence. Le maire joue UII rble strategique important puisqu’il a beaucoup d’influence, mais il est cependant peu implique dans l‘animation des reunions des commissions et dans la selection des points a l’ordre d u jour. Aussi est-il peu implique et peu influent dans la preparation des dossiers pour ces reunions.

A l’examen des rbles fonctionnels du directeur general avec le conseil, le



directeur genkral joue un r8le de vkrificateur et de reviseur des dossiers et ordres du jour des differentes reunions politiques. Son r81e est stratkgique, surtout au niveau de la reunion pre-conseil, puisqu’il s’agit du veritable forum de discussion et de decision de la municipalitk. Le r81e du directeur general est particulierement important dans l’organisation et l’animation de cette reunion. Le r81e du maire est prkponderant lors de la s6ance publique du conseil ou l’image constitue un klkment important pour la vie politique municipale. Lorsqu’il y a des commissions ou des rkunions de travail pour le pre-conseil, le directeur gknkral y joue un r8le de leader en ce qui concerne la bonne orientation du developpement des dossiers. Ce r61e peut stre exerce de faqon active, directe, passive (rkvision des dossiers et ordres du jour, lecture des comptes rendus) ou indirecte (par delegation d’un adjoint ou d’un directeur general adjoint s’il y a lieu).

Dans les relations avec les elus et les fonctionnaires municipaux, les directeurs gkneraux ayant une formation de base en sciences humaines jouent un r8le de centre nerveux d’information entre les (( politiques n, les (c colkgues >>, les (( subalternes >> et les c( externes D. A cet kgard, ces directeurs gknkraux sont modulateurs et communicateurs de l’information. 11s sont m@me parfois bducateurs de la dynamique politique envers leurs (( collegues >>

et leurs c( subalternes n. Les directeurs gknkraux avec une solide formation en sciences administratives sont plus contraleurs de l’information entre les (( administratifs w (c collPgues D + (( subalternes D) et les (c politiques D. Les directeurs generaux ingenieurs ont une approche de gkrance ouverte de l’information entre les c( administratifs B et les (( politiques n. 11s sont informks mais n’empechent pas les echanges entre ces deux groupes.

La gestion du processus budgetaire : Le tableau 4 montre le r81e strategique considerable du directeur general dans la planification, 2 court et a moyen termes, des activitks de la municipalitk. I1 montre egalement l’importance du r81e du directeur gknkral dans les choix de depenses municipales entre la preparation du budget prelimin- aire par les directeurs de services et les choix budgktaires dkfinitifs. Notons egalement le quasi-monopole des klus sur la definition des modes et taux de taxation, preoccupation premiere des citoyens.

Lors du processus budgetaire, le directeur gknkral coordonne et fait une premiere selection des budgets de dkpenses des services. La trksorerie compile les budgets dkpartementaux et prepare un document sur les recettes municipales. Le directeur gknkral prksente, avec le trksorier, ce budget des recettes et dkpenses aux membres du conseil en tenant compte des modifica- tions demandkes par le maire. A cette etape, le directeur gkneral et le trksorier jouent souvent un r81e d’aviseurs financiers auprks des conseillers. Le conseil se prononce et le directeur gknkral transmet ses dkcisions aux directeurs de services tout comme il avait transmis les orientations du maire et des conseillers au debut du processus. Le service de la trksorerie rkdige


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les documents budgetaires. S’il existe un processus de planification strategique et/ou de planification annuelle (choix des priorit&), le directeur general coordonne tout le processus et l’oriente. Son r81e de planificateur est trks important pour la municipalite. S’il existe un ou des partis politiques, il aura moins d’influence sur les choix de planification.

Gestion des projets d’immobilisations : I1 existe une grande diversite des processus decisionnels relatifs aux projets d’immobilisations municipales tant au niveau de la planification, de la realisation que de l’evaluation. Certaines grandes municipalites font tout executer en sous-traitance alors que certaines petites municipalitks font tout en regie (a l’interne) et vice versa. Depuis quelques annbes, la philosophie de gestion des directeurs generaux est de faire realiser les travaux de genie 18 ou (( qa coQte le moins cher >>. Plusieurs directeurs generaux et ingknieurs municipaux estiment qu’il convient de maintenir au sein du service municipal toute la conception, la surveillance et l’kvaluation des travaux (c recur- rents D, c’est-&dire les travaux qui reviennent chaque annke avec un minimum de conception : entretien et rkparations (( normales >> des reseaux, refection de parcs, asphaltage et bordures de rues, etc. A l’oppos6, tout travail de genie inhabituel tant par sa complexit6 que par son ampleur serait alors confie a des entreprises de consultants.

I1 existe une grande diversite dans les approches de gestion des projets d’immobilisations. La recherche fait ressortir le r81e de planificateur du directeur general pour les projets d’immobilisations et le r81e preponderant des responsables de projets. Elle fait egalement ressortir la faible implication op6rationnelle du directeur gkneral lors de la realisation des projets. En somme, le directeur general joue un r8le de selection et de coordination des projets dans le processus de gestion des projets d’immobilisations. Puis, il prksente les projets au maire et au conseil. Le conseil prend alors une decision et le directeur general informe les personnes concernees de la decision. Cette ktape comporte souvent trois dimensions : coordonnateur du projet avec les collPgues et les subordonnes ; presentateur du projet auprPs des (( externes D comme les fournisseurs et les gouvernements ; il peut donc &re negociateur avec certains externes, comme par exemple avec le ministilre des Affaires municipales, pour l’approbation du financement, et le ministilre de l’Environnement, pour les impacts du projet. S’il s’agit d‘un projet conjoint avec le secteur privk, le directeur g6neral joue un r81e important de nkgociateur avec les promoteurs du projet et un r61e de facilitateur- coordonnateur du projet a l’intkrieur de l’organisation.

Gestion des ressources humaines : I1 s’agit du dossier ou le style de gestion du directeur general ressort le plus. Deux facteurs sont particulikrement influents : la taille de la munici- palit6 et la formation de base du directeur general. L‘importance de la



gestion des ressources humaines pour un directeur general varie d’abord en fonction de la taille de la municipalite. Les directeurs generaux, surtout dans les petites municipalitks, sont de fait les directeurs des ressources humaines de leur municipalitb. 11s doivent donc assumer et encadrer toutes les activitks essentielles : dotation, mobilitk organisationnelle du personnel, remunkr- ation, organisation du travail, relations de travail et les aspects administratifs de la sante-skcuritb du travail. Les directeurs gknkraux doivent donc s’en occuper ou deleguer quelqu’un pour le faire. Ces activitbs, telles le processus de dotation, la procedure de griefs et surtout la negociation des conventions collectives, exigent beaucoup de temps et d’knergie.

La formation academique, like 6 la personnalite, influence profondkment le style de gestion du directeur genkral envers ses ressources humaines. Les directeurs gCnQaux ayant une formation de base en sciences humaines sont des motivateurs. 11s manquent rarement une occasion de souligner, en privk ou publiquement, les bonnes rkalisations de leurs gestionnaires et des employes de la municipalite. Ce sont des gestionnaires-baladeurs qui aiment aller rencontrer les cadres et les employes sur leur lieu de travail. Ces directeurs gCn6raux sont qualifies de << sympathiques >) par leur maire et les autres gestionnaires. <( Fonceurs D, (( dynamiques >>, sont egalement d’autres qualificatifs utilises 6 leur endroit. 11s oeuvrent dans des organisations ou le climat de travail est assez bon et les griefs peu nombreux, m6me s’ils vivent bien d’autres probkmes. 11s sont gkneralement oppos6s a l’utilisation de moyens punitifs comme les mesures disciplinaires, ou aux nbgociations de type conflictuel des conventions collectives. 11s ont un rbseau d’information particulihrement impressionnant tant 6 l’intkrieur de l’organisation municipale qu’a l’extkrieur. Leurs activitks sont trPs fragmentkes par les interruptions constantes du telephone ou de visites de cadres, d’employes, du maire, de conseillers ou de tout citoyen qui desirent les rencontrer. 11s utilisent ce rkseau pour dksamorcer les problemes. 11s sont kgalement trPs favorables 6 l’utilisation de toute technique de cueillette et d’analyse d’information, a toute technique administrative permettant de prkvoir ou de gkrer de faqon pro-active dans les divers champs d’activitbs municipales.

Les directeurs gCnQaux ayant une formation de base en genie et qui furent peu influences par leurs cours ou sessions de formation en administration interviennent de facon plus ponctuelle auprPs des cadres et employks de la municipalitk. 11s passent moins de temps h faire de la gestion du personnel, laissant beaucoup de latitude 6 leurs directeurs 3 cet kgard. 11s @rent par la mbthode des incidents critiques : ils interviennent sur de- mande.

Les directeurs genkraux posskdant une formation acadkmique pousske en administration utilisent toutes les techniques administratives a leur disposi- tion pour atteindre leurs objectifs. 11s ne craignent pas d’utiliser des mesures disciplinaires ou une strategie conflictuelle de nkgociation avec un syndicat s’ils estiment qu’il s’agit de la meilleure approche. 11s favorisent des activitks



comme des rencontres sociales ou des bulletins aux employes s’ils pensent qu’il peut s’agir d’un programme utile et rentable pour l’organisation.

Dans la plupart des municipalites, il n’existe pas de plan formel ou de politique generale de gestion des ressources humaines. Les directeurs generaux ont chacun leur propre philosophie de gestion du personnel. Lorsqu’il existe des politiques &rites, surtout dans les grandes municipalites, elles visent h normaliser les procedures et techniques utilisees par les gestionnaires dans la gestion de leurs ressources humaines. Ce sont donc des politiques particulieres. Certaines strategies non ecrites reviennent plus souvent que d’autres : remuneration en fonction du marche immediat ; augmentation salariale des cadres kquivalente en pourcentage h l’augmentation salariale des employ& ; imputabilite ou non des cadres de leur gestion des ressources humaines.

Tous les directeurs generaux sont fortement impliques dans l’embauche de leurs directeurs de services et, pour certains, de leurs cadres intermedia- ires. Les techniques de dotation demeurent encore tres simples (c.v., entrevues, etc.) mais elles tendent a &re plus nombreuses (questionnaires et tests psychologiques, panier d’entrke, examen medical pr6-emploi, etc.). Les directeurs genkraux des petites municipalitbs sont egalement les maitres d’oeuvre de la dotation des postes d’employes de leur municipalitk. L‘ident- ification des besoins de formation releve gknkralement des directeurs hikrarchiques appuyes par l’expertise du service des ressources humaines, lorsqu’un tel service existe. Ce service s’occupe de la coordination des besoins pour ktablir les programmes de formation. Ces programmes sont etudies a l’interieur du processus budgetaire et, 21 ce titre, representent un coat qu’il faut considerer face aux autres projets present& dans le cadre de ce processus. Les directeurs g6nQaux considerent la formation comme importante mais ils doivent souvent faire face a des conseillers ou 5 un maire peu enclin h dbpenser des montants d’argent pour des employes qui quitteront peut-&re l’organisation de faqon prbmaturee.

En ce qui concerne les mesures disciplinaires, rappelons que les directeurs g6n6raux possedant une formation en sciences humaines sont peu favorables a ces mesures. Les ingknieurs les utilisent egalement peu contrairement aux directeurs g6nQaux ayant une formation avancbe en administration. Ces derniers utilisent les mesures disciplinaires comme une des techniques disponibles pour gerer les ressources humaines. Les directeurs gkneraux des grandes villes peuvent kviter l’utilisation des mesures disciplinaires, et la possibilite d’un conflit ouvert avec un cadre, en lui offrant une prime de separation interessante.

Dans la grande majorit6 des municipalites ktudiees, les programmes de santP-s&urite au travail et d’evaluation des ressources humaines sont peu elabores. Malgr6 les centaines de milliers de dollars qu’il coQte en cotisation a la CSST, le programme est neglige pour deux raisons. Dabord, la cotisation est gkneralement cachbe dans les frais administratifs ou les avantages



soclaux des budgets des municipalites. E l k n’est donc visible pour person- lie. Les menibres du conseil sont peu conscients de son importance. Deuxit‘- mement, c‘est un programme requerant les services d’un personnel special- is6 et les fonctions administratives de la sante-securite etant deja bien remplies, la plupart des conseils municipaux refusent l’emhauche d’une personne specialisee dans ce domaine.

Tous les directeurs gen6raux suivent de prPs l’evolution des negociations des conventions collectives et ils sont souvent membres du comitk de travail de negociation. Le tableau 7 resume les r6les fonctioiinels du directeur general dans la gestion des ressources humaines.

Le directeur general et le maire jouent un r81e important dans les activites strategiques comme l’elaboration des politiques et strategies de gestion des ressources humaines. Dans ces programmes d’activites, le directeur general oriente ct coordonne l’elaboration des dossiers. I1 les presente et les defend devant le conseil. I1 fait ensuite executer les dkcisions du conseil. On observe aussi le r8le d’orientateur du directeur general dam plusieurs activites administratives et le r61e d’iiitermediaire entre les administrateurs et les autorites politiques. I1 est aussi l’executeur-coordonnateur des voeux et decisions du conseil. Face a ce conseil, il joue un r61e de defenseur des fonctionnaires inunicipaux ou des programmes de gestion des ressources humaines souvent negliges par le conseil, comme la formation et l’6valu- ation du personnel, les relations de travail, etc.

En somme, on observe pour l’ensemble des directeurs generaux une plus grande frequence de rciles strategiques (planificateur et contr6leur) que de rales dits operationnels. Dans le cadre d u processus budgktaire, le r81e est 4galement mi-strategique mi-operationnel si l’on considere l’implication et l‘influence du directeur general dam la preparation de la partie du budget contenant les dbpenses. Chez certains directeurs generaux ayant une formation en administration, le r81e fonctionnel peut aller jusqu’a devenir operationnel (redaction, calculs, etc.). Dans le cadre de la gestion des projets d’immobilisations, ils jouent exclusivement un r61e de planificateur, sauf certains directeurs gkneraux ingenieurs qui vont jusqu’h jouer un r81e operationnel. Dans le cadre de la gestion des ressources humaines, les directeurs gkneraux jouent surtout un rcile strategique (la dotation des cddres superieurs est consideree dans la litterature coinme &ant strategique). Mais plusieurs directeurs generaux doivent egalement exercer un r61e d‘organisateur et m@me UII rcile operationnel pour plusieurs sous-fonctions, puisqu’il n’existe personne d’autre pour assumer cette fonction.

Les rciles du directeur general d a m ses relations avec le conseil sont probablement ceux qui sont affectes par le plus large eventail de caractkristiques individuelles et orgatiisationnelles. La taille de la municipalitk, la pr6sence de commissions du conseil ou de partis politiques, le degre dc leadership du maire, la formation academique de base du directeur general sont autant de caracteristiques influencant les rciles relationnels du directeur


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general. Les r6les fonctionnels sont plus stables et relevent presque exclusivement de la planification et du contr6le des &tapes dkcisionnelles poll tiques.

Ces rbles plus po1itiquc.s reviennent constamment dans la presentation de chacun des trois dossiers administratifs que sont le budget, les immobilisations et la gestion des ressources humaines. Cette situation s’explique par le fait que le conseil municipal est fortement implique dans toutes les decisions finales quelle qu’en soit la nature.

Conclusion A lc3 lumiere des resultats de la recherche, nos conclusions se rbsument de la f a p i suivante :

(q [.a tnilie Jes municipalites est le facteur d e variation le plus determinant des r8lcs des directeurs generaux. 1 )

Cette premiere hypothese se confirme particulierement dans le cas de la gestion des ressources humaines. Mais, pour les trois autres dossiers, la taille des municipalites est un facteur dont l’influence est semblable aux dutres et inf6rieure a la variable << formation d u directeur gknQal D. Cette derniere joue un r61e prkpondkrant dans les trois autres fonctions (relations avec It. conseil, budget, et projets d’immobilisations). La formation est egalement une variable importante pour comprendre le style de gestion des ressources humaines d u directeur general.

(( Plus la taille des municipalites est petite, plus I’eventail des rbles du directeur general est large. )>

Cette hypothese est confirm& par les resultats, particuliPrement dans le cas de la fonction de gestion des ressources humaines. L’kventail des r8les du directeur general s’dargit dans ce dossier car, en plus d’&tre directeur genQal, il joue le r6le de directeur des ressources humaines dans les muni- cipa1iti.s de plus petites tailles. 11 faut aussi considkrer qu’un accroissement de la taille d‘une municipalit6 amene la crkation de nouvelles instances contribuant a reduire l’iniplication et l‘eventail des rbles du directeur g6n6ral: etablissement d’un comite exkcutif, apparition de partis politiques, etc.

j ( Certaines caract6ristiques individuelles coniine la formation et l’expkrience des directeurs g6ii6raux font varier les r6les qu’ils exercent. ))

La formation constitue le facteur de variation le plus important des r8les et des styles de gestion des directeurs gknkraux. MalgrC le fait que la trPs grcinde majorit6 des directeurs generaux etudies possedent des dipldmes ou



ont suivi plusieurs cours en administration, la formation academique universitaire de base (le premier baccalaurkat) semble tres bien expliquer la diffkrenciation entre les r8les d’un directeur gknkral.

(q Certaines caractkristiques institutionnelles-structurelles de la municipalit6 et de son environnement (comite executif, comites du conseil, organismes inter ou supra- municipaux, partis politiques) font varier les r6les jouks par les directeurs gknkraux. ))

Cette hypothese se confirme particulihrement dans le dossier du processus budgktaire et de celui des relations avec le conseil.

Surtout orientke en fonction de l’ktude des rbles des directeurs gknkraux, notre recherche permet Cgalement de faire quelques constatations quant aux styles de gestion pratiquks par les directeurs gknkraux. Administration dkcentraliske, la municipalitk constitue une forme dadhocratie B son niveau politique.” Structure organique avec peu de formalisation du comporte- ment de ses membres du conseil, l’adhocratie utilise l’ajustement mutuel comme principal mkcanisme de coordination organisa tionnelle. Pour ces raisons, la structuration du travail politique varie beaucoup d’une municipalitk 3 une autre : existence ou absence de commissions, de comitks ad hoc, d’un comitk exkcutif, de partis politiques;un, deux ou trois types de reunions prk-assemblke publique ; degrk variable de presence du maire, etc.

Les membres du conseil, de par leur r61e, sont plus prPs des citoyens que la plupart des fonctionnaires de la municipalit& 11s sont plus sensibles a leurs dksirs, a leurs attentes. 11s s’inserent dans plusieurs mouvements d’opinion publique. Selon la nature des enjeux, ils peuvent donc se regrouper en clans antagonistes, particulierement lorsqu’une kchkance klectorale approche. La lkgislation procure aux membres du conseil le dernier mot sur une foule de questions administratives. Le conseil traite generalement des decisions finales m@me si, par le jeu de la technocratie, la plupart des dossiers sont constituks pour en arriver 5 une seule dkcision logique pour chacune des circonstances.

Avec des tiiches routinihres et spkcialiskes, des prockdures formaliskes par le centre opkrationnel, une multiplication des rPgles et des communications formaliskes, un regroupement des tsches par fonction, une grande centralisation dkcisionnelle dont la structure administrative est klaborke, la municipalitk constitue vkritablement une bureaucratie mkcaniste B son niveau administratif. Puisque cette force d’organisation depend surtout de la standardisation des proc6dks de travail opkrationnel pour assurer sa coordination, il ne faut pas se surprendre de l’importance des analystes de la technostructure. Le contrCile est quasi-obsessionnel afin de rkduire

18 H. Mintzberg, Strrictiire et dynainiqrte des orgunisutions, Montreal et Paris, Agence dArc Inc. et Ies Editions d’organisation, 1982.


ROBERT 1. GRAVEL, ROBERT i%mELL,i

I’,impleur des conflits inherents 3 ce type de structure et pour reduire l‘incertitude afin que toute l’organisation fonctionne en douceur. Dans ce genre de structure, 1‘1 partie el6 de l’organisation est la technostructure, c’est-$-dire les analystes responsables de la gestion des ressources, parcc qu‘elle assure la coh4rence de I’organisation. La Loi bur les cites et villes rendant le directeur g0ni.ral rcsponsable de la gestion des ressources liumaines, f inandres et inat6rielles de la municipalite, on comprend que cc dernier doivc apporter Line attention sp6ciale aux fonctions ressources humaines, hnnnccs-tr4sorerie et projets d’iinmobilisa tions.

Ainsi, la presence d’une ambiguite structurelle (adhocratie versus bureaucra tie InPcaniste) daiis l‘organisation municipale permet de cornprendre plusieurs plii.nomPnes prenant place entre l’adrninistratif et le politique. Cette ambiguit4 permet aussi de inieux apprecier la finesse et l’degance d’une double approche quant au style adopt6 par les directeurs g6nct.rciux dans leiirs relations humaines : diplomates et (( low-profile )) avec les membres du conseil dans une optique d’ajustement mutuel, les dircx-teurs gen6raux sont souvent plus dkcisionnels dans leur approche avec leurs coll6gues et subalternes.


Documents

Fonctions et roles des directeurs généraux des municipalités du Québec