Forces armées et services de sécurité : quel contrôle démocratique ?

8/8/2019 Forces armes et services de scurit : quel contrle dmocratique ?

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Partie 2

Le contrle dmocratique des services de scurit

Rapport de la Commission europenne pour la dmocratie

par le droit12

Rsum gnral

La ncessit de contrler les services de scurit

1. La sauvegarde de la scurit intrieure et extrieure de lEtat est vitale pour

la protection des autres valeurs et intrts de lEtat. Pour anticiper, prvenir et se

protger des menaces contre la scurit nationale, un Etat a besoin de services de

renseignement et de scurit ecaces : le renseignement est une ncessit incon-

tournable pour les gouvernements modernes.

2. Les agences de scurit ont pour mission de recueillir un maximum dinor-

mations sur les menaces qui psent sur lEtat ; ceci suppose de collecter des don-

nes sur les individus. Cest pourquoi les services de scurit, par nature, empitent

sur les droits des individus. Il est donc imprati de xer des limites tant internes

quexternes leurs activits.

3. Par ailleurs, les menaces terroristes de laprs-11-Septembre ont entran

de nouveaux ds pour la scurit. Le renseignement est lune des principales

armes la disposition de lEtat pour combattre le terrorisme et lutter contre ladissmination darmes de destruction massive. Les Etats doivent apporter une

rponse transnationale, base sur des rseaux, et la coopration interagences doit

12.Adopt par la Commission de Venise lors de sa 71e session plnire (Venise, 1er-2 juin2007), sur la base des observations de MM. Iain Cameron (membre supplant, Sude),Olivier Dutheillet de Lamothe (membre supplant, France), Jan Helgesen (membre, Norvge),Ian Leigh (expert, Royaume-Uni), Franz Matscher (expert, Autriche), Valery Zorkin (membre,Fdration de Russie).


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tre intensie. Un contrle dmocratique plus strict et dun type dirent est

aujourdhui indispensable.

4. Les services de scurit prennent naturellement leurs instructions du gou-

vernement. Ils doivent tre contrls de manire adquate par lexcuti an

dviter quils ne dveloppent une mentalit dEtat dans lEtat . Bien videm-

ment, ils sont et doivent tre dots doutils technologiques de pointe et jouir de

pouvoirs exceptionnels mais ils ont une tendance naturelle collecter trop din-

ormations, do la ncessit de protger les personnes contre un usage abusi et

illgitime des renseignements recueillis leur sujet.

5. Les services de scurit sont, par leur nature mme, en position dabuser

des prrogatives de la puissance publique. La subjectivit et la fexibilit de la

notion de scurit nationale , associes son importance vitale pour lEtat, ont

que les gouvernements disposent dans ce domaine dune large marge de manu-

vre. Ceux-ci pourraient tre tents dutiliser les services de scurit pour poursui-

vre des buts illgitimes. Il est donc ncessaire de mettre en place des mcanismes

permettant de prvenir les abus politiques tout en assurant une gouvernance

eective de ces agences.

Contrle

6. Les services de scurit doivent tre contrlables . Cela signie quils sont

tenus de devoir rendre des comptes ou ournir des explications sur leurs actes et,

si ncessaire, den subir les consquences, den endosser la responsabilit et de

remettre les choses au point, sil apparat que des erreurs ont t commises.

7. Sous une orme simplie, quatre types de contrle de lEtat sont identi-

ables :

le contrle exerc par le parlement ;

le contrle exerc par les autorits judiciaires ;

le contrle exerc par des experts ;

les mcanismes de recours.

Les deux dernires ormes de contrle sont des complments ou des alternatives

aux deux premires.

8. Soumettre les services secrets un contrle pose des problmes particuliers.

La politique et les oprations de scurit nationale doivent saccompagner dun

niveau lev de secret, ce qui renorce le contrle du gouvernement aux dpens

du pouvoir lgislati et le met labri des critiques.


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9. Mme exerc par le gouvernement, le contrle est rendu dicile par la

nature mme du travail des services secrets : le gouvernement est tributaire des

connaissances particulires des experts.

10. Dans ce contexte, le contrle par les tribunaux nen devient que plus impor-tant, mais les tribunaux ordinaires, mme lorsque leurs comptences ormelles en

matire dexamen des dcisions dans ce domaine ne sont pas entraves par des

aspects procduraux (immunit, secret de linormation, etc.), rencontrent souvent

de grandes dicults pour examiner dans la pratique les larges pouvoirs discr-

tionnaires du gouvernement en la matire.

11. Juger de lvaluation aite dun renseignement est un exercice dicile en

soi : il ne convient pas seulement de vrier les donnes solides (les inormations

purement actuelles), mais aussi et de plus en plus des valuations subjectives de

la menace actuelle ou uture pour la scurit nationale que posent des aits ou despersonnes.

12. Il existe plusieurs schmas dorganisation de la onction de scurit intrieure.

Elle peut tre cone une agence unique ou rpartie entre plusieurs agences et/

ou la police. Le contexte organisationnel dtermine le pouvoir ou linfuence vri-

table de lagence.

13. Sagissant de la orme du mandat, il est hautement prrable de xer les

rgles principales par la loi. Il est essentiel, en tout cas, que les normes concernant

les services de scurit intrieure soient aussi claires et concises que possible et

quelles ne soient tenues secrtes quen cas de ncessit absolue.

14. Le contenu du mandat peut varier grandement dun Etat lautre, selon

les priorits en matire de scurit, dtermines par les acteurs sociopolitiques,

et le caractre plus ou moins proacti des tches cones aux services de

scurit.

15. Le contrle interne des services de scurit est exerc par lagence de scu-

rit elle-mme et au moyen de contrles administratis mens par des onction-

naires permanents de rang hirarchique suprieur issus des dpartements du

gouvernement auxquels lagence est subordonne. Le contrle interne est laprincipale garantie contre les abus de pouvoir, lorsque le personnel travaillant au

sein des agences est tenu au respect des valeurs dmocratiques de lEtat et des

droits de lhomme. Il existe divers mcanismes permettant de renorcer le contrle

interne, par exemple la qualit du personnel (qui peut tre amliore par le recru-

tement et la ormation) ; lexistence dune autorit indpendante charge de

contrler lagence au nom du gouvernement (un inspecteur gnral) ; des rgles

internes claires de dlgation et de responsabilit des dcisions et des dpenses,

de laudit nancier.


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16. Un contrle gouvernemental adquat est lune des conditions pralables

toute surveillance parlementaire ecace. Nanmoins, le renorcement du contrle

gouvernemental sur une agence reprsente en soi un risque de manipulations et

dabus politiques. Certains mcanismes sont susceptibles de rduire ce risque, parexemple le maintien en onction de la direction de lagence ; les limites juridiques

de ce que lagence peut entreprendre, des mcanismes indpendants chargs de

traquer les abus, une documentation correcte des directives politiques ( traabi-

lit crite ).

17. La coopration internationale entre les agences de renseignement est de

plus en plus indispensable pour lutter contre le terrorisme, mais implique souvent

encore davantage de secret, ce qui pose des problmes de contrle. Les changes

internationaux de renseignements peuvent chapper aux mcanismes de contrle

nationaux existants.

Contrle par le parlement

18. La lgitimit et lautorit ultimes des agences de scurit devraient dcouler

de lapprobation lgislative de leurs pouvoirs, le contrle exerc par le parlement

tant destin prvenir les abus politiques et veiller au bon usage des onds

publics. La surveillance du parlement porte galement en soi des dangers : manque

dexprience et de proessionnalisme des parlementaires ; uites de renseignements

sensibles dans la presse ou auprs du grand public. La possibilit pour les agences

de scurit de taire ou de dissimuler des inormations devant un enquteur ama-teur dmontre que les questions poses par le parlement ou les commissions

parlementaires ad hocne prsentent quune ecacit limite dans ce domaine.

19. Dans les rgimes prsidentiels o le Prsident contrle toutes les questions

de scurit intrieure, des antagonismes avec le parlement peuvent survenir.

20. Les attributions de lorgane de surveillance parlementaire sont variables

(politique, oprations, questions de lgalit, ecacit, respect des droits de

lhomme). Nanmoins, lorsquelles stendent aux oprations, cet organe de

surveillance doit sinterdire de divulguer certains dtails oprationnels au reste du

parlement et au grand public. Laccs aux dtails oprationnels sera souvent ex

post , mais il est dicile de dterminer quel moment une opration prend n,

et le ait que lopration de renseignement suive son cours peut tre avanc

comme excuse si les relations entre lagence et lorgane de surveillance ne reposent

pas sur la conance mutuelle. Lorsque ses attributions dpassent la simple politi-

que, lorgane de surveillance devrait disposer au minimum dune capacit dinves-

tigation rsiduelle qui lui soit propre (ce qui implique quil dispose de personnel)

et avoir accs aux inormations et aux documents des experts.


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21. Sagissant du personnel de lorgane de surveillance, il doit disposer de lex-pertise requise, en loccurrence que ses membres aient au pralable exerc desonctions lies au renseignement.

22. De plus ou alternativement , lorgane de surveillance peut tre assistdun inspecteur gnral pour enquter sur un point particulier et lui en aire rap-port.

23. Un organe de surveillance qui rend compte au parlement devrait tre enmesure de dcider du moment et de la rquence de ces rapports. Il devrait ga-lement pouvoir xer le contenu de son rapport, mais tre sensible la notion desecret. Direntes procdures sont concevables pour concilier ranchise et nces-sits de la scurit.

24. Sagissant de la composition de cet organe, le principe de base devrait tre

lautonomie : le parlement devrait tre libre de procder aux nominations. Lensembledes partis devrait y tre reprsent. Il convient dinstaurer une dmarcation claireentre lorgane de surveillance et les agences contrles. Il est important que lesmembres de cet organe y sigent susamment longtemps pour acqurir lexper-tise ncessaire (lapprentissage du renseignement est une entreprise de longuehaleine). Il peut tre souhaitable de soumettre ses membres une procdure decontrle de lintgrit leur permettant ensuite un accs largi aux inormationscondentielles, encore que le parlement puisse sopposer cette procdure pourses membres. Cest pourquoi il est prrable dinstaurer une commission parle-mentaire sur mesure .

25. La coopration internationale pose des problmes particuliers. Des agencesde scurit travaillant en rseau au plan international sont lvidence la rponseadquate aux rcentes menaces terroristes. Touteois, il est ncessaire de mettreen place un cadre juridique au sein duquel la coopration avec des agences tran-gres nest acceptable que dans le respect des principes noncs dans la loi (incluantla garantie des droits de lhomme), autorise selon des procdures strictes (per-mettant une traabilit correcte) et soumise au contrle ou la surveillance dor-ganes parlementaires ou de groupes dexperts.

26. Le parlement peut jouer dautres rles pour assurer un meilleur contrle des

services secrets, notamment en nommant la direction des agences ou en auditantles services.

Examen par les autorits judiciaires et autorisation

27. Il existe direntes ormes de contrle judiciaire des services de scurit :

28. Premirement, lautorisation pralable, dans la phase prcdant un procs,ou lexamen postrieurad hocdes mesures spciales denqute. Deuximement,le contrle des aaires portes devant les tribunaux et concernant des questions


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de scurit (notamment dans les aaires pnales relatives des inractions lies la scurit). Troisimement, des magistrats-instructeurs, souvent spcialistes desquestions de scurit, peuvent se voir coner une mission gnrale de surveillance

des enqutes en cours dans ce domaine. Les juges peuvent galement jouer unrle en prsidant des commissions denqute ad hoc, ou, quils soient en exerciceou la retraite, en sigeant dans les groupes dexperts, mais dans ce cas il sagiradun contrle exerc par des experts plutt quun contrle judiciaire.

29. Les aaires individuelles sont protges par des autorisations judiciaires. Letravail en matire de scurit nest que rarement orient vers des procdureslgales avant procs (par exemple lextraction de donnes). Ce type dactivitrisque donc dchapper au contrle judiciaire.

30. Pour que le contrle judiciaire soit ecace, les juges doivent tre indpen-

dants et disposer de lexpertise requise. Il est recommand quils soient expri-ments et quils aient reu une ormation spcialise, aute de quoi ils ne serontpas en mesure, dans la pratique, de remettre en cause les valuations des mena-ces par les experts. Nanmoins, le durcissement (une tendance des jugesspcialiss qui les pousse sidentier des agents de scurit) doit tre vit, cequi signie quil convient de ne pas coner ce rle aux juges durant des priodestrop longues.

31. Des avocats spciaux, autoriss accder aux inormations secrtes, peuventdans certains cas intervenir pour trouver un juste quilibre entre une justice ouverte(procs quitable) et les intrts de la scurit.

Contrle par des groupes dexperts

32. Ces groupes sont susceptibles de remplacer ou de complter un organeparlementaire ou les autorits judiciaires. Grce eux, il est possible de consacrerdavantage dexpertise et de temps au contrle, sans encourir de risques de divisionpolitique comme ce peut tre le cas avec un organe parlementaire. Nanmoins,ils ne disposent pas de la mme lgitimit quun organe parlementaire, mme silest possible de la renorcer par divers moyens.

33. Selon leur mandat, ils se consacrent une agence ou un domaine spci-

que (par exemple exclusivement les banques de donnes ou la surveillance) maisaujourdhui, en raison de lapproche intgre des questions de scurit, ces ormesspciques de surveillance dlaissent dautres aspects importants du spectre de lascurit. A linstar des organes parlementaires, leurs centres dintrt peuvent trevaris : supervision de certains aspects du travail en matire de scurit (lgalit,ecacit, ecience, budgets, respect des droits de lhomme, de la politique) oude certaines activits (par exemple les banques de donnes gres en matire descurit). Il arrive galement que ces groupes exercent des onctions de contrle,notamment dans le cadre de lapprobation des surveillances.


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34. Leurs membres devraient avoir une ormation juridique sils ont pour man-dat de rviser la lgalit, ou venir de contextes plus varis si leur mission est pluslarge. Ils ont besoin de la conance du parlement et du grand public. Cest pour-

quoi limplication du parlement est essentielle dans la cration de ces groupes, lechoix de leurs membres et la rception de leurs rapports. Une alternative au groupeorm exclusivement dexperts, combinant expertise et lgitimit, consiste int-grer dans ses rangs des responsables politiques en exercice ou la retraite ( groupehybride ). Les groupes dexperts doivent tre capables de prsenter des rapportsspciaux et un rapport annuel. Sagissant du contenu du rapport, il existe diversesmthodes permettant de concilier les proccupations de secret du gouvernementet la ncessit pour le groupe de rassurer de manire plausible le parlement et legrand public. Touteois, le gouvernement ne devrait normalement pas tre enmesure de contrler si un rapport est publi et quelle date.

Mcanismes de recours

35. A lvidence, il est ncessaire pour les personnes exprimant des dolancesconcernant les agissements des services de scurit de disposer de voies de recoursdevant un organe indpendant. Le contrle sen trouve renorc et les peror-mances amliores par la mise en lumire des lacunes administratives.

36. La capacit des tribunaux ordinaires servir de recours adquat en matirede scurit est limite. Do les tribunaux spciaux ou les systmes de type mdiateurs mis en place dans certains Etats. Parois, des organes parlemen-

taires sont galement en charge des plaintes individuelles. La Cour europennedes droits de lhomme exige que les onctions de contrle et de recours soientexerces par des organes dirents.

I. Introduction

37. Dans sa Recommandation 1713 (2005) Contrle dmocratique du secteurde la scurit dans les Etats membres , lAssemble parlementaire du Conseil delEurope (APCE) a recommand au Comit des Ministres dlaborer et dadopter destination des gouvernements des lignes directrices nonant les rgles politi-

ques, les normes et les orientations pratiques ncessaires pour appliquer un prin-cipe du contrle dmocratique du secteur de la scurit dans les Etats membres[] . Elle a par ailleurs identi des principes dans quelques domaines, dont lesservices de renseignement.

38. Le 7 juillet 2005, le Comit des Ministres du Conseil de lEurope a dcidde demander lavis de la Commission de Venise sur la Recommandation 1713(2005) de lAPCE, avis adopt par la Commission lors de sa 64e session plnireles 21 et 22 octobre 2005.


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39. Dans son avis (CDL-AD(2005)033), la commission a rappel quen 1998,elle avait examin la demande la commission des questions juridiques et desdroits de lhomme de lAssemble parlementaire la question des relations consti-tutionnelles entre les services de scurit intrieure (ci-aprs : SSI ) et les autresorganes dEtat et quelle avait tir certaines conclusions sur la ncessit duncontrle strict des services de scurit intrieure, quil relve de lexcuti, duparlement et/ou du judiciaire (CDL-INF(1998)006). La commission a galementnot quaprs le 11 septembre, sil est apparu indispensable daccrotre lecacitdes SSI, le renorcement parallle de la supervision dmocratique des services derenseignement devait galement tre considr comme ncessaire et prioritaire.Cest pourquoi la commission a recommand une analyse comparative de lalgislation et de la pratique concernant la supervision dmocratique de la scuritnationale dans les Etats membres du Conseil de lEurope.

40. Le 21 juin 2006, le Comit des Ministres a invit la Commission de Venise raliser ltude prcite, en mettant notamment laccent sur le rle des parlementset de leurs commissions spcialises ainsi que sur celui des tribunaux nationauxdans la surveillance des services de scurit intrieure.

41. Un groupe de travail a par la suite t orm au sein de la Commission deVenise, compos de MM. Iain Cameron, Olivier Dutheillet de Lamothe, Ian Leigh,Jan Helgesen, Franz Matscher et Valery Zorkin. Le groupe sest runi Venise le12 octobre 2006 et Paris les 1erdcembre 2006 et 26 mars 2007.

42. Le prsent rapport, labor sur la base des contributions des membres dugroupe de travail, a t discut au sein de la sous-commission sur les institutions

dmocratiques le 31 mai 2007 puis a t adopt par la Commission de Venise lorsde sa 71e session plnire (Venise,1er-2 juin 2007).

II. Travaux prcdents du Conseil de lEuropedans ce domaine

A. Ltude de la Commission de Venise13

43. En 1998, la commission des questions juridiques et des droits de lhomme delAssemble parlementaire a charg la Commission de Venise dexaminer la questiondes relations constitutionnelles entre les services de scurit intrieure et les autresorganes de lEtat.

44. La commission a tir les principales conclusions suivantes :

un service de scurit intrieure, de par sa nature, doit parois agir endehors des normes acceptes dune orce de police ordinaire ;

13.Voir Commission de Venise, Les services de scurit intrieure en Europe , rapportadopt lors de la 34e runion plnire (Venise, 7 mars 1998), CDL-INF(1998)006.

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