FR€¦ · Web viewFR COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES Bruxelles, le 28.3.2003 SEC (2003) 403/4 RAPPORT ANNUEL 2002 DU CONTRÔLEUR FINANCIER DE LA COMMISSION RAPPORT ANNUEL

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COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

Bruxelles, le 28.3.2003SEC (2003) 403/4

RAPPORT ANNUEL 2002

DU CONTRÔLEUR FINANCIER DE LA COMMISSION

RAPPORT ANNUEL 2002

DU CONTRÔLEUR FINANCIER DE LA COMMISSION

AVANT PROPOS

Ce rapport a été établi entre fin 2002 et mars 2003, au cours d’une période pendantlaquelle la Direction générale étaient déjà en cours de dissolution. Pour cette raison, laconduite de la Direction générale a également changé de main et avec elle le pilotagede la rédaction du rapport qui est passé au 1er février d’Edith Kitzmantel à HorstHünke. Le présent rapport a toutefois été rédigé sur l’ensemble de la période enétroite collaboration des deux signataires et ils en assument donc tous deux laresponsabilité.

Il convient ici de remercier encore une fois les collègues de la Direction générale quiont, malgré la phase difficile pour certains de leur carrière professionnelle, contribuéavec compétence et engagement au présent rapport.

Edith Kitzmantel Horst Hünke

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TABLE DES MATIÈRES

RESUME....................................................................................................................................4

1. Activités et résultats......................................................................................................9

1.1. Contrôle et orientation – approche générale.................................................................9

1.1.1. Activités de contrôle et analyse du risque...................................................................10

1.1.2. Activités de conseil.....................................................................................................12

1.2. Résultats des contrôles opérés en 2002.......................................................................15

1.2.1. Résultats globaux........................................................................................................15

1.2.2. Résultats des contrôles par domaines d’activités........................................................18

Ressources propres......................................................................................................18

Politique agricole commune.......................................................................................20

Actions structurelles....................................................................................................23

Politiques internes.......................................................................................................25

Actions extérieures......................................................................................................28

Dépenses de fonctionnement......................................................................................33

Fonds européen de développement.............................................................................35

Agences communautaires...........................................................................................37

1.3. Le transfert des activités du Contrôle financier..........................................................38

1.3.1. Les différentes étapes de la réforme et les conséquences de l'entrée en vigueur du nouveau règlement financier.......................................................................................38

1.3.2. Le transfert des activités et des dossiers vers les autres directions générales et services........................................................................................................................38

1.3.3. Redéploiement du personnel.......................................................................................39

2. La bonne gestion financière : les enjeux dans le contexte du nouveau cadre réglementaire...............................................................................................................40

2.1. L'architecture de gestion et de contrôle......................................................................40

2.2. La maîtrise des risques par les directions générales et services..................................42

ANNEXES................................................................................................................................52

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RE SUME

Le présent document, qui est le dernier rapport du Contrôleur financier de la Commission, porte sur les contrôle ex ante centralisés effectués en 2002. Conformément à la charte du Contrôleur financier, à partir de 2003, le cadre réglementaire prévoit des contrôles entièrement décentralisés. Le présent rapport décrit la stratégie en matière de contrôle, les méthodes appliquées ainsi que les résultats obtenus au cours de l'exercice considéré. Pour contribuer à la consolidation des progrès déjà réalisés et au succès de la nouvelle architecture de la gestion financière, le rapport examine en outre certains aspects de la gestion décentralisée qui, sur la base de l'expérience du Contrôleur financier, devraient à l'avenir faire l'objet d'un suivi attentif.

Le dernier rapport du Contrôleur financier est présenté à un moment particulièrement décisif de la réforme et de la modernisation de la Commission. Les actions du Livre Blanc sur la réforme du 1er mars 2000 ont, pour l’essentiel, été lancées. Une refonte fondamentale de la gestion financière et des structures de contrôle a été réalisée. Le règlement financier et ses modalités d’exécution ont été entièrement révisés. Ensemble avec des changements d’organisation tels que le Service d’Audit Interne et le Services Financier Central au niveau central et les structures d’audit interne dans les services, la réforme dans le domaine de la gestion financière a fait des progrès majeurs. Les services, assistés par les standards de contrôle interne, sont pleinement conscients de leurs responsabilités en matière financière ; ils ont défini de nouveaux circuits financiers établissant les responsabilités des acteurs financiers et la Commission a clarifié les responsabilités entre les services opérationnels et centraux.

Une réforme n’est pas un événement qui a lieu à un moment déterminé dans le temps, c’est un processus. Alors que l’on peut désormais contempler des réalisations majeures, le processus de la réforme requiert un effort soutenu à tous les niveaux de la Commission afin de réussir de façon permanente. Ce rapport à donc une double fonction : en premier lieu, il résume les résultats du contrôle de l’année 2002 ainsi que les problèmes détectés lors des travaux de contrôle et ensuite corrigés. En deuxième lieu, il entend contribuer à mieux orienter les contrôles qui devront, à partir de 2003, être mis en œuvre au niveau des services opérationnels de la Commission sous leur propre responsabilité. Pour cette raison, cette année, le rapport entre plus dans les détails et fourni des exemples individuels de cas qui nécessitent de l’attention à l’avenir. Pour cette même raison, l’identification plus précise de domaines sensibles ne doit pas être interprétée comme indiquant une détérioration plutôt qu’une amélioration de la qualité de la gestion financière.

En 2002, le champ couvert par les contrôles était très semblable à celui de 2001: environ un million de transactions financières détaillées regroupées dans quelque 350 000 opérations, qui avaient été approuvées par un ordonnateur, ont été soumises au visa. Les opérations contrôlées en 2002 ont représenté environ 90 % de la valeur des engagements et autour de 80 % de la valeur des paiements.

Alors que le nombre des observations transmises aux services a diminué, passant d'environ 2 700 ( avec quelque 4 000 remarques détaillées) en 2001, à environ 2 100 (avec quelque 2 700 remarques détaillées) en 2002, le nombre de corrections jugées nécessaires a légèrement augmenté, passant d'environ 1 350 à plus de 1 400.

La durée des contrôles a en moyenne légèrement diminué: de 1,7 jour en 2001 à 1,6 jour en 2002. Les transactions visées sans contrôle ont nécessité en moyenne 1,2 jour, contre 6 jours en moyenne pour celles qui ont été contrôlées.

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Comme les années précédentes, le contrôle sur la base d'un échantillonnage par unité monétaire a été utilisé. En outre, les transactions reconnues comme présentant un risque spécifique ont été sélectionnées manuellement pour contrôle. En complément, des «analyses thématiques» ont été effectuées, permettant de vérifier un aspect spécifique sur une série de transactions (par exemple, le respect des dispositions en matière d'annualité, l'utilisation des lignes BA, la clôture correcte des projets en cas de dégagement). Ainsi, le Contrôle financier a appliqué une stratégie combinée qui repose sur l'échantillonnage - ce qui lui permet de se faire une idée raisonnablement précise de la qualité de la gestion financière des services ordonnateurs - et qui accorde une attention particulière à des secteurs spécifiques - ce qui accroît l'impact de ses travaux sur l'exactitude globale des transactions.

En plus d'avoir effectué des contrôles sur les transactions sélectionnées à partir des enregistrements du système comptable, le Contrôle financier a émis des avis sur de nombreux projets de décisions de financement de l'institution.

Une importance accrue a été accordée aux conseils donnés aux services ordonnateurs afin de les aider à gérer leurs opérations financières correctement.

Le personnel de la DG FC a également participé aux travaux de révision du cadre réglementaire de la gestion financière. Les modalités d'exécution de l'Agence européenne pour la reconstruction dans les Balkans ont été rédigées et le règlement financier de l'Agence a fait l'objet de propositions de modifications. En outre, la DG a apporté sa contribution en participant à des groupes de travail (FED, règlement-cadre des agences) et en formulant des observations circonstanciées dans le cadre des consultations interservices.

Pour favoriser le passage à la nouvelle architecture de la gestion financière, le Contrôle financier a offert aux services opérationnels, dans la limite de ses ressources disponibles, ses outils de contrôle et leur a communiqué des informations sur sa méthode d'analyse des risques. La conception et le suivi des contrôles constitueront un aspect essentiel dans l'environnement décentralisé en vue de l'obtention d'une assurance raisonnable quant à la qualité de la gestion financière.

Les principaux résultats des contrôles par secteur ont été les suivants:

Dans le domaine des politiques agricoles faisant l'objet d'une gestion partagée, les propositions réglementaires pour les régimes de la PAC et les propositions d'apurement des comptes sont les plus pertinentes pour le contrôle. Par conséquent, les travaux de contrôle se sont concentrés sur ces secteurs. Trois missions d'audit ont été effectuées. Des recommandations ont été émises concernant la fusion d'organismes payeurs; une telle fusion a déjà eu lieu dans un État membre. Les constatations en matière de créances à recouvrer ont contribué à la création d'un groupe interservices qui s’occupera des recouvrements en cours pour un montant total de plus de 2 milliards d'euros. Ses travaux ont débouché sur une communication à la Commission relative à l’amélioration des créances reconnaissant qu’il convenait de prendre des mesures pour déterminer le montant exact d'une créance et pour le récupérer avant qu'il ne devienne irrécouvrable. À la suite de l'examen de projets de décisions d'apurement, il a été recommandé de définir clairement les contrôles essentiels et les contrôles secondaires, ce qui importe pour la détermination du montant des corrections. Les déclarations mensuelles des dépenses au titre de la section «Garantie» du FEOGA présentent un risque faible, du fait que, pour la gestion partagée, à ce stade de la procédure, les vérifications portent uniquement sur la cohérence formelle. Dans le domaine des dépenses agricoles directes, le taux de correction, bien que plus élevé, est resté inférieur à celui des dépenses directes dans les autres secteurs.

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La plupart des dépenses au titre des instruments structurels sont gérées par les États membres. La qualité de la gestion des programmes pluriannuels a généralement été satisfaisante; l'usage de check-lists était systématique. Les problèmes les plus fréquents ont été les suivants: les retards de paiement; la procédure à appliquer en vertu de l'article 53 des modalités d'exécution du règlement financier, qui prévoit qu'une proposition d'engagement soit soumise au Contrôle financier en même temps que le projet de décision de financement; et le défaut d'enregistrement des prévisions de créances ou d'émission d'ordres de recouvrement. De plus, de nombreux engagements dormants ont été découverts. Dans les politiques sociales, la nécessité d’améliorer les procédures de contrôle a été détectée.

Quant aux politiques internes, le bilan était mitigé: certains secteurs ont présenté de faibles taux de correction, tandis que d'autres présentent la nécessité d'améliorer la surveillance et le contrôle ainsi que la formation du personnel concerné. Dans ce secteur, plus de la moitié des dépenses est consacrée au programme-cadre de recherche et de développement technologique. Les contrôles dans ce domaine ont avant tout été effectués au stade de la sélection des propositions avant les négociations dans le cadre d'une nouvelle procédure de coordination, dans laquelle les directeurs opérationnels prennent leurs décisions lors d'une réunion conjointe, tandis que le Contrôle financier y a été associé par correspondance. Ensuite, des contrôles sous l'angle de la cohérence ont eu lieu au stade de l'engagement global préalable à la décision de financement et, enfin, des engagements individuels pour des projets spécifiques ont été vérifiés. Les paiements pour la recherche indirecte ont été considérés comme ne présentant qu'un risque moyen, étant donné qu'un contrôle intégral n'est possible qu'après des audits sur place, comme ceux qui sont effectués par la Cour des comptes. Il a été constaté que le taux de correction dans le secteur de la recherche indirecte s'était amélioré par rapport à l'année précédente.

Dans le domaine des actions extérieures, la déconcentration et la décentralisation de la gestion financière, qui incombait aux DG Relex et qui a été confiée aux délégations et aux pays bénéficiaires, ont compliqué l'exécution du contrôle financier ex ante, car ce système de gestion nécessite un degré de surveillance plus élevé des opérations locales par les DG. Au niveau des délégations, le processus de déconcentration a engendré la nécessité de développer la formation financière, la coordination et l'orientation et d'appliquer les procédures financières établies d'une manière plus stricte et mieux harmonisée. La DG Contrôle financier a participé à l'élaboration du processus de déconcentration en menant des activités de consultation en collaboration avec AIDCO et en assistant, en tant qu'observateur, à des missions de vérification. ECHO a instauré un nouveau système de contrôles financiers comprenant des vérifications ex ante, qui est complété par des manuels, des check-lists et des rapports d'évaluation. En ce qui concerne l'UNRWA, une liste de points a été transmise à AIDCO pour améliorer la protection des intérêts financiers de la Communauté. L'objectif du contrôleur régional auprès de l'Agence européenne pour la reconstruction dans les Balkans a été réalisé au moyen de contrôles ex ante et de l'évaluation des pratiques de gestion financière. Comme dans d'autres secteurs, il est souvent arrivé dans le domaine des actions extérieures que les procédures à suivre lors de la présentation des décisions de financement n'aient pas été appliquées correctement. La faible utilisation des indicateurs de performance n'a pas permis un suivi permanent ou une évaluation ultérieure des initiatives, comme le prévoient différents textes en la matière. Dans le cadre du programme TACIS, la gestion des contrats doit être plus rigoureuse, tant pour déterminer le coût des actions lorsque des propositions de prestataires de services en vertu de contrats-cadres exigent un examen plus minutieux que pour assurer le suivi de ces actions. Le contrôle thématique des lignes BA a fait ressortir la nature complexe et parfois opaque des commentaires budgétaires, ce qui a fait naître des doutes au sujet de l'éligibilité. L'absence d'harmonisation des libellés et des traductions parfois de mauvaise

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qualité ont créé des difficultés supplémentaires. Le Contrôle financier a proposé des éclaircissements, qui se sont concrétisés vers la fin de l'année et qui ont été acceptés par l'autorité budgétaire. Les procédures de régularisation des dépenses au moyen des régies d'avances ont suscité un certain nombre d'interrogations au sujet de la gestion et du contrôle tant sur un plan général que par rapport aux commentaires des ligne BA. Cet aspect fait partie d'un problème plus vaste dans la gestion et le contrôle des régies d'avances. Il a été recommandé aux services ordonnateurs d'accorder une attention particulière à ces questions en 2003.

Dans le secteur de l'administration, on constate de fortes variations entre les différents types de dépenses. Si les dépenses de fonctionnement courantes, par exemple les paiements en faveur du personnel, ont suscité relativement peu de commentaires, les dépenses relatives aux contrats de fournitures ou de services continuent à requérir de l’attention. La gestion des immeubles, tant au siège que pour les délégations (logement du personnel compris), a révélé la nécessité d’améliorer les procédures d'appel à la concurrence et de sélection. Les subventions dont les bénéficiaires étaient préalablement désignés dans les commentaires budgétaires ont compliqué l'application intégrale du vade-mecum sur les subventions. Quant aux dépenses en services et équipements informatiques, le taux de correction était supérieur à la moyenne.

Dans le domaine des ressources propres, les transactions mensuelles présentent un risque faible. Des problèmes ont été détectés en ce qui concerne les frais de perception que les États membres sont en droit de déduire et l'application du taux majoré de 25 % aux montants qui avaient été constatés avant l'entrée en vigueur de ce taux mais qui ont été récupérés après cette date. Le manque de cohérence et de fiabilité de certaines données de la comptabilité séparée aurait dû susciter des demandes de renseignement aux États membres. Des retards dans l'évaluation des audits, à la fois au sein de la Commission et dans les contacts avec les États membres devraient être évités car ils peuvent entraîner la perte de certains montants du fait de la prescription.

Pour le FED, le Contrôle financier a poursuivi sa stratégie consistant à conseiller les services ordonnateurs avant la transmission des transactions, ce qui s'est traduit par un taux de correction relativement faible. Il subsiste des problèmes en matière de contrôle des projets et de ponctualité dans l'émission d'ordres de recouvrement. Un nombre accru de saisines à posteriori a été détecté.

Dans la plupart des agences, la qualité des transactions financières était comparable à celle qui prévaut à la Commission, les dépenses pour les missions et les marchés publics étant les secteurs présentant un besoin plus élevé de corrections. Le Contrôle financier a prêté tout particulièrement son concours lors de la création d'agences, comme EUROJUST par exemple. Il a également participé activement au groupe de travail sur le nouveau règlement financier cadre.

Afin d'émettre des avis sur les procédures de gestion financière dans la future configuration décentralisée, le Contrôle financier a révisé son analyse de risque compte tenu des risques financiers et juridiques, ainsi que du risque de réputation. Il s'est fondé pour cela sur les processus principaux et les erreurs communément détectées. En ce qui concerne les dotations budgétaires et la législation, il existe un risque moyen résultant de la complexité des textes des bases légales ou des commentaires budgétaires ainsi que des problèmes d'interprétation. Les dépenses pour les marchés publics sont un secteur où le risque est moyen à élevé, une attention particulière devant être accordée à la qualité des documents d'appels d'offres, à l'application correcte de la procédure de sélection et d’attribution et à l'exécution du contrat. Il

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en va de même pour les subventions. Dans les secteurs à gestion partagée, la responsabilité des contrôles incombe dans une large mesure aux États membres, le contrôle ex ante à la Commission intervenant à un stade où le risque est faible. En l'occurrence, la surveillance efficace des processus de contrôle et de certification dans les États membres est la clé de l'application cohérente de la réglementation.

Les recouvrements restent un domaine méritant de l'attention. Ce secteur prendra une nouvelle dimension grâce à l'initiative prise en décembre, qui s'est concrétisée par la communication sur l'amélioration du recouvrement des créances de la Communauté nées de la gestion directe et de la gestion partagée, ainsi qu'aux dispositions du nouveau règlement financier permettant le recouvrement de créances par compensation à due concurrence des paiements non encore encaissés. Néanmoins, il faut encore rester particulièrement attentif dans ce domaine.

La réforme a mis fortement l'accent sur le contrôle de l'exactitude aux origines d'une opération, ce qui est nécessaire puisque l'exactitude doit être intégrée dans le processus de gestion financière à tous les stades; l'exactitude ne peut s'ajouter en fin de processus. Cependant, les contrôles ex post ont également un rôle important à jouer; s'ils sont judicieusement mis en relation avec les résultats de l'évaluation ou de l'analyse d'impact, ils procurent d'importants indicateurs concernant la légalité et la régularité des transactions et l'efficacité des actions.

En conclusion, des progrès notables ont été accomplis dans la mise en œuvre des aspect de gestion financière de la réforme; les conditions nécessaires à son succès ont en grande partie été mises en place. Pour qu'elle soit une réussite totale et durable, la réforme doit être considérée comme un processus permanent qui exige un effort soutenu à tous les niveaux de la Commission ainsi qu'un suivi et une surveillance de qualité.

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1. ACTIVITÉS ET RÉSULTATS

Le 25 juin 2002, le Conseil a arrêté le règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes1. Le règlement qui établit les modalités d’exécution a été arrêté par la Commission le 23 décembre 20022 Cela a constitué l’ultime étape législative du processus prévu par le Livre blanc sur la réforme de la Commission en vue de la mise en place du nouveau système de gestion et de contrôle de l'institution:

31 décembre 2002: fin de la période transitoire de maintien d'un contrôle ex ante centralisé; démantèlement de la direction générale du Contrôle financier et de la commission consultative des achats et des marchés (CCAM) et, à partir du 15 janvier 2003, suppression de l’acquit libératoire donné par le comptable;

1er janvier 2003: entrée en vigueur du nouveau règlement financier et décentralisation complète, au profit des directions générales ordonnatrices, du contrôle ex ante des transactions financières.

En 2002, lors de sa dernière année d'activité, le Contrôle financier s’est concentré sur la réalisation de l’objectif fixé par la Commission dans sa communication du 25 avril 20013, à savoir maximiser la valeur ajoutée de ses activités de contrôle et d'orientation, telles que définies par les bases légales en vigueur relatives au budget général, au Fonds européen de développement (FED) ainsi qu’aux agences et organismes décentralisés.

1.1. Contrôle et orientation – approche générale

Les activités de contrôle de la direction générale du Contrôle financier avaient déjà été recentrées en 2001 sur sa fonction essentielle de contrôle ex ante. Elle a poursuivi dans cette voie en 2002, avec l’examen et le visa des opérations de dépenses et de recettes initiées par les DG ordonnatrices. Ses contrôles ont porté sur des engagements, des paiements, des ressources propres, des ordres de recouvrement et des prévisions de créances. Pour ajouter la plus-value souhaitée à cette activité, le Contrôle financier s’est attaché à obtenir le meilleur rendement possible des outils utilisés pour la détection des risques et la sélection d'échantillons de transactions aux fins du contrôle et de l’analyse des erreurs.

Dans le cadre de ses activités d'orientation et d'appui aux ordonnateurs, le Contrôle financier s’est situé dans le droit fil des actions menées en 2001, tout en s’attachant à mettre davantage encore à la disposition des autres directions générales son expertise dans différents domaines: réunions bilatérales, check-lists approuvées, réponses aux consultations interservices, participation aux groupes de travail interservices, retour d'information plus systématique aux ordonnateurs. Parallèlement, il a mis l’accent sur les aspects d’information et de formation, afin de susciter l’intérêt des services ordonnateurs pour ses outils «MUS» et «RENVOI», utiles à la fois au contrôle ex ante et ex post des transactions.

1 Règlement n 1605/2002 du Conseil du 25.6.2002 (JO L 248 du 16.9.2002).2 Règlement n° 2342/2002 de la Commission (CE, Euratom) du 23.12.2002 établissant les modalités

d’exécution du règlement n° 1605/2002 de la Conseil (JO L 357 du 31.12.2002).3 Voir la décision SEC(2001)618/3 de la Commission du 25 avril 2001.

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1.1.1. Activités de contrôle et analyse du risque

L’activité de contrôle ex ante vise essentiellement à détecter et à prévenir les erreurs affectant les transactions financières. Elle suppose, au préalable, une analyse de risque cohérente, permettant, après échantillonnage des transactions, de concentrer les contrôles sur celles qui sont théoriquement susceptibles de comporter le plus d’erreurs. Certaines transactions sont toutefois associées à des décisions de financement, qualifiées aussi de «décisions de principe». Pour ces décisions de financement, les modalités d'exécution ne prévoient pas le recours à l'échantillonnage. Ces décisions ne peuvent être prises par l'institution qu'à la suite de l'analyse et du visa du Contrôle financier. Ces transactions ne font donc pas l'objet d'un échantillonnage (dossiers dits «article 53»).

Analyse du risque et types de contrôle opérés en 2002

L’approche retenue depuis 1999 pour sélectionner et contrôler les opérations est récapitulée à l'annexe 2. En bref,

1. Les transactions font l'objet d'un échantillonnage par unité monétaire (Monetary Unit Sampling ou MUS).

2. Le niveau de risque s'apprécie au regard des informations dont dispose le Contrôle financier préalablement à l’octroi du visa. Ainsi, même si un secteur présente globalement un risque élevé, une phase particulière (de la dépense ou de l’engagement, par exemple) peut déboucher sur un risque faible. Une allocation rationnelle des ressources doit prendre en compte la capacité réelle à effectuer des contrôles. Le cas échéant, on attendra une phase plus favorable du processus de dépense, comme le paiement, lors de laquelle le niveau de risque sera cette fois considéré comme élevé.

3. Pour certaines transactions, on ne prévoit pas d’échantillonnage, par exemple lorsqu’elles concernent des contractants figurant dans le système d’alerte précoce.

4. D'autres transactions peuvent être sélectionnées manuellement pour le contrôle, et cela à la discrétion des contrôleurs; cette possibilité «mécanique» complète le dispositif automatisé.

5. Toutes les transactions doivent être visées, y compris celles qui ne sont pas contrôlées (non échantillonnées par l’analyse du risque).

6. Une base de données des corrections opérées (application RENVOI) permet de guider à la fois les gestionnaires et le Contrôle financier dans l'actualisation de l'analyse du risque.

Contrôles thématiques

Les analyses thématiques ont pour objet de concentrer l’attention sur une ou plusieurs problématiques spécifiques. Cette approche peut permettre d’identifier, dans le détail, des lacunes dans certains systèmes de gestion et de contrôle interne.

Les analyses thématiques ont par ailleurs pour objet de soumettre à un contrôle plus fouillé les documents sous-jacents ou des données figurant notamment dans les systèmes de gestion locaux des DG ordonnatrices.

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Le programme de travail pour 2002 constituait en partie le prolongement de celui de 2001, en ce qui concerne le respect des règles d’annualité prévues à l'article 6, paragraphe 5, et à l'article 7, paragraphe 1, point b), du règlement financier. Certains nouveaux thèmes ont cependant aussi été abordés:

– paiements finals dans le domaine de la santé publique;

– dossiers du personnel;

– lignes BA du budget;

– dégagements par les DG;

– indemnisations animales.

Les résultats obtenus ainsi que les recommandations formulées (voir point 1.2.1) mettent en lumière la pertinence des approches thématiques et des thèmes retenus cette année.

Niveaux de contrôle

En 2002, le nombre des opérations présentées pour visa au Contrôle financier s'est à nouveau situé autour d'un million de transactions. Le tableau de l'annexe 3 présente un aperçu global du nombre de contrôles effectués.

Pour le budget général, le taux de contrôle a atteint 16,4 % pour les opérations d'engagement4

et 4,4 % pour les opérations de paiement, soit, respectivement, 90 % et 80 % des montants totaux. Pour les recouvrements (combinaison des ressources propres et autres dossiers, principalement des contentieux donnant lieu à recouvrement), le taux de contrôle des opérations a été de 13 %.

Le taux de contrôle du FED a atteint 13,3 % du nombre total des transactions, soit une progression notable par rapport au chiffre de 2001, qui s'établissait à 9 %.

Quant aux agences, 6,1 % de leurs opérations ont été contrôlés, soit une proportion nettement inférieure à celle de 2001, ce qui est dû à l’alignement du taux de contrôle des agences sur celui des contrôles opérés ailleurs par échantillonnage.

Pour les agences, à l’exception de trois d'entre elles5, toutes celles dont le contrôle incombe au Contrôle financier6 ont fait l’objet de vérifications basées sur des échantillonnages réalisés au moyen de l'application MUS. Pour les agences mentionnées ci-dessus, les propositions d’engagement, ainsi que les ordres de paiement qui dépassaient un certain seuil, ont fait l’objet d’un contrôle exhaustif; les paiements d'un faible montant ont été vérifiés sur la base d’un échantillonnage ad hoc.

4 Il s'agit d'un chiffre combiné pour les engagements et les préengagements; le volume de ces derniers représente 2,5% des premiers.

5 CEDEFOP, EUMC, Eurojust.6 CTOU, OCVV, AEE, OEDT, FEF, OSHA, EFD.

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Délais de visa7

Les délais de visa ont fait l’objet d’une attention particulière en 2002, en conséquence de quoi il a été possible de les comprimer encore par rapport à l’exercice précédent.

Ainsi, la durée moyenne de visa des transactions échantillonnées, contrôlées ou non, a été de 1,6 jour, pour 1,7 en 2001. Une analyse plus détaillée montre que les délais moyens de visa se sont établis respectivement, pour les engagements, les paiements et les recouvrements, à 1,9 jour, 1,4 jour (contre 1,5 jour) et 1,8 jour.

La durée moyenne de visa pour les transactions non contrôlées a été de 1,2 jour, pour 1,3 en 2001.

Enfin, pour les transactions contrôlées, dont la durée moyenne comptabilisée comprend à la fois les activités de contrôle et le temps nécessaire aux services ordonnateurs pour fournir des commentaires et des pièces justificatives, la durée moyenne s’est établie à 6 jours pour les engagements et les paiements, contre 7,4 en 2001.

1.1.2. Activités de conseil

En 2001 déjà, la DG FC avait mis au point une approche visant, dans la perspective de l’entrée en vigueur du nouveau règlement financier, à encourager les services ordonnateurs à assumer une responsabilité croissante vis-à-vis du contrôle ex ante de leurs opérations financières. En 2002, la direction générale du Contrôle financier a cherché à intensifier les aspects formateurs de cette coopération afin d’automatiser, chez les ordonnateurs, le réflexe de la bonne gestion financière dans un environnement décentralisé.

Check-lists pour utilisation par les services ordonnateurs

Leur introduction, en 2001, avait fait apparaître plusieurs aspects positifs, qui prouvent leur utilité pour les services ordonnateurs. Outre leur rôle reconnu d’aide-mémoire des contrôles requis par chaque type de transaction, elles ont également démontré leur intérêt en tant qu’outil d’identification des étapes indispensables du processus de contrôle, d’une part, et des personnes responsables des différentes vérifications, d’autre part.

Aussi, l’objectif a-t-il été, en 2002, de poursuivre, voire d’accentuer, l’aide aux DG dans ce domaine. Pour ce faire, l’appui de la DG FC a pris deux formes:

- la première a consisté à fournir une contribution initiale au moyen d'informations de base ou d'un premier projet, et ensuite à laisser chaque service finaliser un texte adapté à ses propres besoins, avant d’en valider le contenu;

- la seconde a pris la forme de recommandations et/ou d’orientations formulées dans le cadre de réunions ou de consultations organisées à l'initiative du Contrôle financier et/ou des services ordonnateurs.

Près d’une dizaine de DG ont ainsi bénéficié, en 2002, de l’une ou l’autre forme d'appui pour l'élaboration de check-lists ; des modèles génériques ont été distribués portant sur les préengagements, les propositions d’engagement, les ordres de paiement et de recouvrement, y compris leurs variantes, issues des différents circuits financiers. Il s’agit des DG AGRI, FISH, SANCO, RTD, ADMIN, ELARG, RELEX ainsi que de l’OPOCE et des agences.

7 Les temps de traitement sont calculés sur la base des jours ouvrables.

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Ces check-lists, conçues pour le long terme, devront être adaptées en permanence aux besoins des services ordonnateurs. Quant au modèle élaboré pour le Centre de traduction, il devrait pouvoir être étendu à toutes les autres agences.

En mettant en perspective les résultats de 2001 et 2002, ce sont, au total, près d’une vingtaine de directions générales qui, dans des proportions variables selon les secteurs, ont introduit et utilisent des check-lists. En tout état de cause, leur mise au point conjointe avec le Contrôle financier aura permis, dans bien des cas, d’accentuer la prise de conscience par les ordonnateurs de l’importance de disposer d’une documentation actualisée et valide sur les processus et les résultats des contrôles.

Réponses aux consultations interservices

Le Contrôle financier a pleinement exercé en 2002, au profit des services ordonnateurs, ses compétences consultatives dans le cadre des consultations interservices.

Le Contrôle financier a apporté sa contribution à de nombreuses consultations sectorielles couvrant l’activité courante des DG. On peut citer, à titre d’exemple, l’importante consultation de la DG RELEX sur le nouveau règlement relatif à la coopération de la Communauté européenne avec les pays d’Asie et d’Amérique latine. Les points substantiels qui ont été insérés dans ce texte à l’initiative du Contrôle financier concernent notamment les dispositions relatives à l’utilisation d’indicateurs de performance dans les états financiers ainsi que celles portant sur la visibilité de l’aide communautaire.

Dans le cadre de nombreuses consultations interservices horizontales concernant des questions d’intérêt majeur, touchant notamment à la réforme et à la structure des activités de contrôle de la Commission, le Contrôle financier a aussi contribué à l’élaboration de règles financières internes à l'institution. Les principaux exemples concernent le projet de règlement portant modalités d’exécution du règlement financier pour le budget général, le projet de règlement financier de l’Agence européenne de reconstruction, le projet de règlement financier cadre destiné aux agences communautaires, le plan d’action pour la simplification et l'amélioration de l’environnement réglementaire ou encore le vade-mecum sur les relations avec le Comité économique et social et le Comité des Régions.

De même, le Contrôle financier a contribué de façon substantielle au débat sur la modernisation de la comptabilité de la Commission. Il a aussi formulé des avis circonstanciés dans le cadre des deux consultations relatives aux dispositions de procédure interne sur le recouvrement des créances nées de la gestion directe et au recouvrement des amendes et astreintes au titre des traités.

Groupes de travail

Le Contrôle financier a également assumé un rôle de conseil préventif fondé sur l’expérience pratique acquise par les contrôleurs dans leur travail quotidien.

Par exemple, les travaux sur le recouvrement des créances, menés tant au sein du groupe mis en place par la DG BUDG qu'au sein de ceux créés par les DG AGRI et REGIO, ont permis au Contrôle financier de mettre en évidence les principales lacunes des processus de récupération et d’apporter des idées d’amélioration. Ces travaux ont abouti à la communication de Mme Schreyer sur les dispositions de procédure interne relatives au recouvrement des créances nées de la gestion directe et au recouvrement des amendes et astreintes au titre des traités, adoptée par la Commission le 17.12.2002.

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Le Contrôle financier a travaillé avec AIDCO, au sein d'un groupe de travail bilatéral, pour examiner les mesures prises par AIDCO pour élaborer et mettre en œuvre le processus de déconcentration ainsi que pour élaborer un rapport mettant particulièrement l'accent sur la gestion et le contrôle financiers. Parmi les autres questions traitées figurent les modalités de mise en œuvre du protocole d'accord passé en 2001 avec AIDCO ainsi que les modifications à apporter éventuellement aux procédures de gestion et de contrôle. Le Contrôle financier a aussi participé à un certain nombre de missions de certification destinées à vérifier la capacité des délégations à assurer une gestion décentralisée. Au moment de la rédaction du présent rapport, la déconcentration progresse bien, puisque 48 des 78 délégations concernées ont déjà reçu leur subdélégation. Pour les 30 autres (dans les États ACP), ce devrait être le cas prochainement, l’objectif étant d’achever cette action en 2004.

De la même façon, le Contrôle financier a activement contribué aux travaux interservices présidés par la DG BUDG sur l'élaboration du règlement financier du 9e FED et du règlement financier cadre pour les agences. En effet, ces textes devaient prévoir également la suppression du Contrôle financier centralisé. Le but poursuivi était de mettre au point des règlements financiers aussi semblables que possible au règlement financier applicable au budget général. Ces travaux ont abouti à la présentation d'une proposition de règlement du Conseil portant règlement financier applicable au 9e Fonds européen de développement8 et à l'adoption d'un nouveau règlement financier cadre pour les agences.

Une autre initiative importante à laquelle la DG FC a participé à plusieurs reprises a été la renégociation entre l'UE et les Nations unies de leurs modalités de coopération administrative et financière, inscrites dans l'accord-cadre passé entre la CE et les NU en 1999. Outre l'amélioration des relations au niveau administratif entre les deux organisations, les principaux résultats obtenus ont consisté (1) dans l'acceptation par les Nations unies, en vertu du principe du recouvrement intégral du coût des activités d'appui, du fait qu'il convient de limiter les frais administratifs et généraux à un plafond de 7 % maximum de l'ensemble des frais éligibles de l'action concernée, comme le prescrit désormais le nouveau règlement financier applicable au budget général, et (2) dans l'acceptation par le Programme alimentaire mondial de la position adoptée à cet égard par les autres organisations des Nations unies.

Information/formation

Dans ce domaine, le Contrôle financier s’est avant tout préoccupé des modalités de transfert de ses outils informatiques de contrôle «MUS» et «RENVOI», comme indiqué dans la communication de Mme Schreyer du 17.12.2002 sur les mesures organisant la décentralisation du contrôle ex ante des transactions et le transfert du personnel et des activités de la direction générale du Contrôle financier9.

Comme ces outils servent aussi bien au contrôle ex ante qu'au contrôle ex post des transactions, il était particulièrement important de prévoir les mesures qui en permettraient l’implantation dans l’environnement décentralisé de toute direction générale qui en ferait la demande.

Les mesures prises à cet effet par le Contrôle financier se sont concentrées sur le dernier trimestre 2002:

- d’abord, le déroulement des opérations dans « MUS » et « RENVOI » a été adapté pour faciliter la saisie des données à partir de SINCOM 2;

8 COM(2002)290 final du 11.6.2002.9 SEC(2002)1366.

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- ensuite, ce sont le manuel technique et celui destiné aux utilisateurs qui ont été adaptés au nouveau dispositif réglementaire, y compris pour les parties relatives aux motifs de renvoi applicables aux ordres de recouvrement;

- enfin, plusieurs exposés détaillés ont permis de sensibiliser les services financiers des DG ordonnatrices à l’utilité et à la pertinence des outils de contrôle «MUS» et «RENVOI», tout en présentant l’approche suivie pour l’établissement des critères de risque, des populations, etc. ainsi que les modalités de la pratique quotidienne. Des représentants de quelque 22 directions générales ont assisté à ces démonstrations, organisées dans les locaux du Contrôle financier, tandis qu'une réunion supplémentaire destinée à d'autres parties du personnel des DG précitées a eu lieu en février 2003. Le Contrôle financier est en outre intervenu dans les enceintes, plus larges, du RUF et du comité de coordination de SINCOM 2 pour expliquer aux gestionnaires financiers les fonctionnalités de ces outils d’échantillonnage et d’analyse.

L'année 2002 a démontré combien l’activité de conseil aux unités financières est utile, tant pour le traitement de dossiers spécifiques que pour la mise en œuvre de la réforme financière ou l’élaboration de manuels. Afin de conserver à long terme un service d'assistance aux services ordonnateurs et compte tenu des ressources limitées du Service financier central, le Contrôle financier a proposé la mise en place d’un help desk mobile temporaire, qui sera composé de spécialistes de la gestion financière et du contrôle des transactions. Sa mission sera la suivante:

- effectuer des missions d’immersion de courte durée au sein des DG et services qui en feraient la demande, afin de mettre en place ou de consolider les systèmes de contrôle transactionnel décentralisés, conformément aux dispositions du nouveau règlement financier;

- assurer, si nécessaire, la formation des vérificateurs dont les tâches sont prévues par le nouveau règlement financier.

Cette proposition a été reprise dans la communication précitée de Mme Schreyer sur les mesures organisant la décentralisation du contrôle ex ante des transactions et le transfert du personnel et des activités de la direction générale du Contrôle financier, qui a été entérinée par la Commission le 17.12.2002. Il est prévu que la DG BUDG en assure la mise en œuvre au cours du premier trimestre 2003.

1.2. Résultats des contrôles opérés en 2002

1.2.1. Résultats globaux

L'action du Contrôle financier sur l'ensemble des opérations financières a représenté en 2002 un taux global de contrôle de 7,4 % (voir tableau en annexe).

Le tableau qui suit présente les corrections estimées nécessaires pour les opérations contrôlées. Il établit une distinction entre les opérations uniques et les opérations regroupées en lots , c’est à dire les opérations comportant une ou plusieurs transactions.

Les opérations font l'objet d'un ordonnancement et peuvent comprendre une ou plusieurs, voire des centaines de transactions, chacune correspondant à l'imputation d'un montant particulier du budget. Lorsqu'une opération est contrôlée, la vérification porte soit sur la seule transaction ayant déclenché le contrôle dans le système MUS, soit sur plusieurs transactions, soit encore sur l'intégralité de l'opération; la présentation du taux de correction au niveau des

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transactions conduira donc à une sous-estimation du taux de correction. Sa présentation au niveau des opérations aboutira à une surestimation du taux de correction, étant donné qu'une erreur, même limitée, aura pour effet que l'on considérera l'ensemble de l'opération comme erronée.

Dans un nombre important de cas, les services ont consulté le Contrôle financier avant de présenter officiellement les transactions, ce qui a permis de réduire le taux d'erreurs apparent.

Le Contrôle financier recourt à un système mixte d'échantillonnage par unité monétaire, de sélection manuelle des transactions réputées présenter des risques particuliers et d'analyses thématiques, telles que décrites ci-dessus. La sélection manuelle complémentaire augmente la probabilité de trouver des erreurs, ce qui signifie que les taux de correction ne sont pas susceptibles d'être extrapolés.

Enfin, les vérifications réalisées par le Contrôle financier portent sur la documentation sur les opérations et les transactions existant au sein des services de la Commission. Certains contrôles se limitent ainsi à vérifier l'application des règles financières aux données fournies par les bénéficiaires ou encore la correction ou la cohérence de l'imputation budgétaire; la bonne application des procédures ne peut cependant être pleinement vérifiée dans ces cas qu'au moyen de contrôles sur place effectués auprès des bénéficiaires finals.

Il convient donc d'interpréter avec prudence les données qui confirment globalement les observations de 2001:

Budget général et agences

Opérations contrôlées Corrections Opérations touchées

Engagements non traités en lots

8596 567 381

Engagements traités en lots 1983 102 79

Paiements non traités en lots

8748 503 388

Paiements traités en lots 1956 31 27

Prévisions de créances 718 4 3

Recouvrements 1792 85 32

Agences 915 168 88

24708 1430 998

Les résultats obtenus à la suite des analyses thématiques (voir plus haut) mettent en lumière la pertinence de l'approche thématique et des thèmes retenus pour cet exercice.

Le respect des règles d’annualité prévues à l'article 6, paragraphe 5, et à l'article 7, paragraphe 1, point b), du règlement financier: lors des exercices précédents, des cas récurrents de non-conformité des dates de conclusion des engagements juridiques ont été relevés. L'analyse menée dans une série de DG a conduit à constater que 13 % des

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engagements examinés ne respectaient pas la règle d’annualité; on a procédé à des actions correctives ou au dégagement des crédits engagés.

Les paiements finaux dans le domaine de la santé publique: les conventions de financement couvrant les subventions dans le domaine de la santé publique ne prévoient la présentation du décompte financier couvrant la totalité de l’action qu'au moment de la demande de paiement final. Lors du contrôle par échantillonnage MUS, les ordres de paiement correspondants ont régulièrement fait l’objet d'observations. Une nouvelle cellule financière ayant été mise en place au sein d’une DG, l’analyse visait en particulier à fournir des conseils sur les éléments du contrôle encore susceptibles d'être améliorés. Il en résulte que 5 paiements ordonnancés sur un nombre total de 40 comportaient des erreurs dans les montants à payer, mais dont l’impact financier était limité. Il a donc été recommandé de poursuivre le développement d’outils d’aide à la gestion et au contrôle financiers au moyen de guides de procédures, de check-lists et d’un système informatisé.

Les dossiers du personnel: le nombre de contrôles pouvant être effectués ex ante au moment de la présentation au visa du Contrôle financier des ordres de paiement relatifs aux rémunérations est assez limité, notamment à cause du caractère très serré des délais impartis et de la complexité des transactions. L’analyse de la fiabilité du système de détermination et de gestion des droits financiers au moyen d'une analyse d’un échantillon de dossiers personnels constitue donc un élément important du contrôle des rémunérations. 9 des 47 dossiers ont fait l’objet d'observations, qui ont porté sur les déclarations relatives à l’activité professionnelle du conjoint ou aux allocations perçues par ailleurs. Au-delà de la mise à jour des dossiers concernés, il a été recommandé d’étudier la possibilité d’une déclaration annuelle obligatoire relative aux allocations familiales perçues par ailleurs.

Les lignes BA du budget: ces transactions n’étaient généralement pas sélectionnées directement par le logiciel MUS, mais indirectement par le biais des lignes A. Pour assurer une couverture aussi large que possible, un contrôle thématique a été mis en place. L'absence d’approche harmonisée (multiplicité des textes) peut déboucher sur une mauvaise affectation des dépenses d’infrastructure et de logistique, ce qui rend l'évaluation difficile. Les contrôles ont mis en évidence des cas de transactions sans engagement préalable, des différences dans les procédures d’obtention d’un contrat et un manque d’éléments d'information à l'appui de la ventilation détaillée.

Les dégagements par les DG: on a constaté, dans certains cas, des lacunes en matière de contrôle, notamment l’absence de documents pertinents, l’abandon non justifié de projets, le non-respect des clauses contractuelles et la non-récupération des sommes dues. Sur la base de cette analyse, la DG FC a insisté auprès des DG concernées sur la nécessité d’effectuer un suivi; elle a aussi souligné que les dégagements devaient être accompagnés d’un examen des avances payées aux bénéficiaires.

Les indemnisations animales: l’action a relevé des lacunes dans l’actualisation des déclarations de dépenses et dans la communication des informations entre les DG.

Enfin, l’analyse figurant à l’annexe 4 met en évidence les motifs de correction les plus fréquents. Ceux-ci n’étant pas similaires à ceux de l’année 2001, force est de constater, d’une part, l’efficacité des actions correctrices opérées au sein des DG et, d’autre part, la nécessité de maintenir la vigilance, étant donné que les corrections des dysfonctionnements au regard du contrôle interne ne sont jamais totalement acquises.

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1.2.2. Résultats des contrôles par domaines d’activités

RESSOURCES PROPRES

Depuis mars 2001, les modalités de contrôle sont rationalisées et simplifiées, afin de tenir compte de la décentralisation partielle de postes. Les contrôles ont été concentrés sur certaines catégories de transactions, considérées comme présentant des risques particuliers. Le contrôle effectué sur les transactions sélectionnées par le système MUS a permis de constater que, globalement, la qualité de la gestion financière pouvait être estimée satisfaisante. Toutefois, certaines questions de principe restent encore à régler et on constate certaines lacunes dans le traitement de dossiers ponctuels.

Analyse du risque

Les types de transactions suivants ont été considérés comme présentant un risque élevé:

Les ordres de recouvrement ou prévisions de créances ad hoc, ce qui découle notamment des contrôles sur place, des rapports de la Cour des comptes ou des enquêtes de l’OLAF, ainsi que les transactions relatives aux intérêts de retard. En effet, les situations de fait laissent une large marge d’appréciation et d’interprétation, compte tenu notamment de considérations d’opportunité économique ou politique.

Les cas de dispenses de la mise à disposition des ressources propres traditionnelles résultant de l’impossibilité définitive de leur recouvrement pour des raisons non imputables aux États membres ont également été classés dans la catégorie des transactions à risque élevé. Les dossiers laissent une marge d’appréciation assez large en raison de situations économiques et juridiques complexes. De plus, il faut tenir compte du fait que la procédure de recouvrement se fonde sur le droit national, qui varie sensiblement d’un État membre à l’autre.

Les projets de décisions de la Commission sur le remboursement, la remise, ou le non-recouvrement des droits à l’importation. La raison est également que ces décisions laissent aux services responsables une certaine marge d’appréciation; en effet il s’agit des cas où la perception des droits ne se justifie pas pour des raisons d’équité ou des situations dans lesquelles les redevables peuvent faire valoir une protection légitime basée sur le principe de la bonne foi.

Un risque moyen a été attribué aux ordres de recouvrements relatifs aux ressources propres constatées mais non encore recouvrées, malgré le fait que la portée des contrôles ex ante est très limitée. La raison est la constatation que l’enregistrement de ces créances communautaires dans les livres comptables nationaux ainsi que le suivi de ces créances sont entachés de nombreuses erreurs.

Finalement, un risque très faible a été attribué aux ordres de recouvrement relatifs aux ressources propres traditionnelles, TVA et PNB établis mensuellement. Il faut se rappeler que les États membres ont l’obligation première d’assurer que le transfert des ressources propres appartenant au budget communautaire se réalise en conformité avec les dispositions communautaires. De plus, les documents sous-jacents ainsi que les informations statistiques fiscales ou socio-économiques qui jouent un rôle déterminant pour les ressources propres sont, en quasi-totalité, conservés par les autorités nationales.

Les résultats de contrôles

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Les contrôles exercés par le Contrôle financier sur pièces et sur place dans le domaine des ressources propres ont conduit aux constatations ci-dessous citées à titre d’exemple, qui n’ont donc pas un caractère exhaustif:

Déduction des frais de perception pour les ressources propres traditionnelles

Conformément à la décision 2000/597/CE, Euratom du 29.9.2000, les États membres sont autorisés à retenir comme frais de perception 25 % des montants des ressources propres traditionnelles constatées après le 31.12.2000.

Suite à la ratification de la décision par tous les États membres, ce droit de déduction doit être encore introduit dans le règlement n° 1150/2000.

En 2002 a eu lieu un échange de points de vues entre le Contrôle financier et la DG BUDG concernant certains doutes à l’égard de l’application du taux de déduction dans des situations particulières (engagement de la responsabilité financière de l'État membre en cas d’absence injustifiée de la constatation des droits, mise à disposition des droits constatés avant le 31.12.2000 qui ont été inscrits dans la comptabilité séparée en vertu de l’article 6, paragraphe 3, point b), du règlement n° 1150/2000, etc.) Des clarifications à cet égard ont été introduites dans la proposition de modification du règlement n° 1150/2000, basées sur les résultats de la consultation interservices du 28.1.2003.

Contrôle de la concordance et fiabilité des données comptables

Les États membres communiquent à la Commission les montants des ressources propres traditionnelles constatées au moyen de relevés mensuels (droits constatés et mis à disposition: comptabilité «normale») ou trimestriels (droits constatés mais non recouvrés: comptabilité «séparée»). Ces relevés donnent lieu à l’établissement des ordres de recouvrement et les montants y afférents sont inscrits dans la comptabilité de la Commission.

Notamment, les relevés trimestriels contiennent parfois des données qui - par rapport aux trimestres précédents - ne sont pas plausibles ; en 2002, le Contrôle financier n’a détecté aucune anomalie de ce type.

Suivi des anomalies constatées lors des contrôles sur place

Les constatations faites par l’ordonnateur lors des contrôles sur place sont repris dans des rapports de contrôle adressés aux États membres, qui disposent d’un délai de trois mois pour y répondre. Dans une large majorité des cas, les conséquences financières éventuelles résultant des faits constatés ne sont définies qu’après examen des rapports de contrôle et des réponses des États membres au sein du comité consultatif des ressources propres, qui se réunit en principe deux fois par an. Cette procédure qui découle de la nécessité des services ordonnateurs de disposer de tout les éléments factuels du cas et de la position de l’administration nationale concernée, peut, dans certains cas, à des retards dans la détermination des ressources propres éventuellement à mettre à disposition. Afin d’assurer le suivi, lorsque le rapport de contrôle est transmis à l’Etat membre concerné, une prévision de créance est introduite dans les comptes. Dans un exemple concret, qui se caractérise par une complexité juridique et technique (classification du tabac confisqué et réutilisé pour la fabrication de cigarettes), un contrôle sur place a eu lieu en octobre 1999. Les constatations ont été communiquées à l’État membre en mai 2001 et une réponse a été demandée d’urgence, compte tenu des implications financières assez importantes. Le service responsable a l’intention d’arrêter sa position définitive mi-2003, après une réunion Comité consultatif des

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ressources propres. Pour l’avenir, il pourrait être utile d’examiner des moyens d’accélérer ce processus.

POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE

Analyse du risque

Le FEOGA-Garantie se caractérise par une gestion partagée et l'essentiel du budget est dépensé par l'intermédiaire des organismes payeurs des États membres pour les organisations de marché et autres systèmes d'aide.

Les fonds gérés par les organismes payeurs constituent le poste de dépense principal du budget de l'Union; il représentait 43,2 milliards d'euros en 2002. Un montant de 527,8 millions d'euros, comprenant des dépenses de contrôle et de prévention, est géré directement par les services de la Commission.

Étant donné que les divers programmes d'aide à la production et autres programmes d'aide se traduisent par des subventions sans cofinancement national, les dépenses agricoles au titre du FEOGA-Garantie représentent a priori un domaine à haut risque, et des procédures strictes de contrôle s'imposent, en vue de protéger les intérêts financiers de la Communauté. En raison de la nature décentralisée de la gestion, la responsabilité première en matière de contrôle est assumée par les États membres. La responsabilité de la Commission est de s'assurer que des systèmes de contrôle efficaces existent et que les demandes de remboursement, au titre du budget communautaire, de paiements versés à des bénéficiaires, sont légales et régulières. Ceci fait l'objet d'un examen, pour chaque exercice budgétaire, dans le contexte de procédures bien définies d'apurement des comptes (apurement de conformité). La procédure d'apurement des comptes vise à constater à posteriori la bonne tenue des comptes et l'efficacité opérationnelle des organismes payeurs (apurement comptable) ainsi que la légalité et la régularité des dépenses.

Le Contrôle financier a centré ses activités essentiellement sur l'examen des propositions relatives aux organisations communes de marché et des propositions de décisions d'apurement des comptes. En outre, conformément aux obligations juridiques découlant du règlement financier, les transactions ont été contrôlées sur la base d'un échantillonnage.

Dans le contexte des propositions concernant les organisations communes de marché, le Contrôle financier a vérifié si les mesures incluses dans les propositions pouvaient être effectivement appliquées et suivies et a évalué leur vulnérabilité à la fraude.

En ce qui concerne l'apurement annuel des comptes, le Contrôle financier a cherché à s'assurer que les organismes de certification nationaux avaient vérifié de manière conforme les comptes annuels et l'efficacité opérationnelle des quelque 90 organismes payeurs. Cette évaluation s'est fondée sur l'examen approfondi d'une sélection de 48 rapports d'audit, élaborés par les organismes de certification dans les États membres et, dans la mesure où cela était nécessaire et possible, sur des missions sur place, afin de clarifier des questions concernant les comptes ou les systèmes de contrôle interne de certains organismes payeurs. À la suite du transfert vers les DG ordonnatrices des contrôleurs responsables des contrôles ex post, le nombre de contrôles sur place a été réduit de façon sensible, mais le Contrôle financier a néanmoins effectué trois missions de contrôle, à savoir une en France, une en Allemagne et une au Portugal.

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À la suite d'une mission d'audit menée par la DG FC en Bavière en 2001, le rapport d'audit transmis à la DG AGRI et aux autorités allemandes a recommandé la fusion des deux organismes payeurs bavarois, conformément à la stratégie générale de réduction du nombre des organismes payeurs. La mission d'audit a en outre révélé que l'un de ces organismes payeurs ne répondait pas au critère d'agrément. Fin 2002, ces problèmes n'étaient toujours pas résolus. La DG FC a par conséquent recommandé, dans le cadre d'une note de succession finale, que la DG AGRI suive une approche restrictive à l'égard de toute demande allant dans le sens d'un statu quo, susceptible de mettre à mal les intérêts financiers de la Communauté. Entre-temps, la DG AGRI a invité les autorités allemandes à retirer l’accréditation ou de s’assurer que ces conditions sont remplies et en même temps d’établir les corrections financières.

Une constatation similaire a conduit, en France, à la fusion de deux organismes payeurs. Il serait souhaitable d'appliquer cette méthode à l'ensemble des organismes payeurs des États membres. Entre-temps, pour l’un d’eux, l’accréditation a été retirée par les autorités françaises

Dans le cadre de l'apurement de conformité, la priorité a été donnée aux secteurs qui présentent des risques élevés associés à des dépenses importantes, tels que les organisations de marché pour les cultures arables, la viande et l'huile d'olive, de même que les aides concernant le développement rural.

Dans ses avis relatifs aux projets de décisions d'apurement de la Commission, la DG FC a, pendant plusieurs années, plaidé pour une distinction nette, applicable à tous les secteurs, entre contrôles essentiels et contrôles secondaires, qui devrait faire l'objet d'un accord avec les États membres et la Cour des comptes. Cette distinction revêt une importance considérable lorsque des corrections financières sont définies pour les États membres n'ayant pas respecté les conditions imposées par la réglementation applicable aux diverses organisations de marché et régimes d'aide. La DG AGRI a proposé au comité du FEOGA-Garantie, en septembre 2002, une définition concernant 15 mesures dudit Fonds. La nouvelle approche pour les contrôles essentiels et secondaires relatifs à huit mesures en attente sont en consultation au comité FEOGA.

Dans le contexte du contrôle des dépenses décentralisées du FEOGA-Garantie ainsi que dans le cadre du groupe de travail interservices relatif à l’amélioration des procédures de recouvrement des créances, un groupe interservices a été créé afin de traiter notamment le recouvrement de la dette existante au titre du FEOGA-Garantie (à savoir 2.263 millions d’euros).

Le recouvrement des dettes découlant des cas d’irrégularités doit faire l’objet d’une évaluation spécifique par les services de l’OLAF, préalablement au traitement par la DG AGRI. Une task force a été mise en place par l’OLAF avec la participation de la DG AGRI et un plan d’action a été défini.

Dans le contexte des contrôles transactionnels ex ante, il convient de distinguer deux catégories de risques:

La première catégorie concerne les déclarations mensuelles des États membres. Ces transactions peuvent être considérées comme présentant un niveau de risque très faible, étant donné que la documentation fournie à ce stade ne permet au Contrôle financier que d'effectuer un contrôle arithmétique et administratif (cohérence des données notamment) et que les contrôles substantiels s’effectuent de manière séparée par le biais des procédures d’apurement des comptes, qu’elles soient comptables ou de conformité.

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La deuxième catégorie concerne les dépenses directes pour les actions de contrôle et de prévention dans le domaine du FEOGA-Garantie, comme les actions de promotion et les dépenses vétérinaires. Ces dépenses ont été considérées comme relevant de la catégorie des risques moyens, en raison, d’une part, de la diversification des actions et projets financés et, d’autre part, de la variété des procédures et règles à appliquer.

Une attention particulière a été accordée au contrôle de neuf anciens projets de recherche concernant le tabac, en relation avec la création par la DG AGRI d’une task-force spécialement chargée d’examiner en profondeur ces dossiers et de formuler des propositions appropriées pour la régularisation définitive de leur gestion. Le plan d’action développé par la DG AGRI a été approuvé par le Contrôle financier en décembre ; 3,2 millions d’Euro c’est à dire 71 % des crédits ont été engagés le même mois.

Résultats des contrôles

Dans ce secteur, pour les transactions financières relatives à la dépense directe, les taux de correction au niveau ex ante, c’est à dire avant exécution du paiement, se sont élevés en 2002 à 1,6 % pour les engagements et à 3,6 % pour les paiements.

Dans le contexte des décisions relatives à l'apurement des comptes, il a essentiellement été constaté qu'il convenait de renforcer les procédures de recouvrement relatives aux paiements indus suite à des fraudes et irrégularités afin d'inverser la tendance à l’accumulation rapide de créances à recouvrer. En décembre 2002, la Commission a adopté une communication relative au recouvrement des droits dans laquelle instruction est donnée aux Directeurs généraux et Chefs de services d’allouer les ressources nécessaires et de mettre en place une « Task force recouvrement » temporaire. L’OLAF a mis en place cette task force qui se chargera des cas en suspend. Pour améliorer l’efficacité du système actuel, des changements à la législation en vigueur seront préparés en 2003. Dans la pratique, cela revient à dire que les services de la Commission doivent réagir plus rapidement et plus efficacement lorsque les États membres leur communiquent des irrégularités. Il importe en outre d'harmoniser les pratiques entre États membres, en ce qui concerne la communication d'irrégularités de cette nature.

En ce qui concerne l'apurement de conformité, le Contrôle financier a été consulté en 2002 sur les apurements ad hoc n° 9, 10, 11 et 12. Il s'agit d'apurements ponctuels ne concernant que certains secteurs et certains pays. Le Contrôle financier en a fait une analyse approfondie et, au-delà des critiques ponctuelles qui ont été formulées à ce titre, il estime que des procédures devraient être mises en place afin de détecter l'éventuelle répétition de problèmes de fond, dans le cas d'un secteur ou d'un pays particulier. En effet, le caractère ad hoc de ce type d'apurements ne permet pas de constater ou de vérifier si un problème est commun à plusieurs pays ou si un même pays présente des défaillances chroniques dans plusieurs secteurs.

Aussi, afin de garantir la transparence dans le traitement des résultats, le Contrôle financier recommande d’effectuer périodiquement une évaluation globale, montrant la mesure dans laquelle des décisions individuelles particulières constituent le reflet de l'évaluation comparative, par la Commission, de la qualité de la gestion des différentes organisations communes de marché et des régimes d'aide.

Pour les dépenses de gestion directe, les taux de correction, bien que restant faibles, ont en fait augmentés. Certaines erreurs ont été constatées dans les dépenses vétérinaires et les dépenses liées à la recherche sur le tabac; elles étaient surtout dues à des problèmes de procédure, de base légale, d’éligibilité des dépenses ou de gestion des contrats.

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ACTIONS STRUCTURELLES

Analyse du risque

Les dépenses structurelles et de cohésion représentent la deuxième grande catégorie de dépenses du budget de l'Union, avec un budget d'engagements de quelque 34 milliards d'euros en 2002. Conformément au principe de subsidiarité, la plupart des dépenses structurelles relèvent de la gestion partagée. Les États membres assument la responsabilité première en matière de gestion et de contrôle. Comme c'est le cas pour l'agriculture, la Commission est tenue de veiller à ce que les systèmes de contrôle fonctionnent convenablement et que les paiements au titre du budget communautaire sont légaux et réguliers. Toutefois, les structures de gestion dans les États membres sont plus complexes et les bases légales laissent une marge relativement large pour la conception des programmes et projets.

Du point de vue de la conformité juridique, les dépenses structurelles doivent être considérées comme un secteur à haut risque. Toutefois, l’examen effectué par le Contrôle financier à ce stade ne porte que sur les transactions lancées, par les services centraux, pour les programmes opérationnels, ce qui se traduit par des transactions globales et des paiements par tranches. Pour cette raison, au stade du contrôle ex ante, les dépenses relatives à la gestion partagée ont été affectées d’un risque moyen.

En revanche, il est particulièrement important que les contrôles réalisés sur la base de la documentation disponible soient complétés par des contrôles sur place effectués par les autorités des États membres et les services de la Commission. Dans le contexte de la décentralisation partielle des responsabilités en matière de contrôle appliquée dans le courant de l'été 2000, la responsabilité des contrôles sur place a été confiée aux DG Fonds structurels et leur coordination a été confiée à la DG REGIO.

Dans le cadre des nouveaux règlements relatifs aux systèmes de gestion et de contrôle ainsi qu'aux procédures de correction financière, les services de la Commission procèdent à des audits dans les États membres, pour s’assurer que les dépenses déclarées par les autorités nationales sont éligibles et satisfont à toutes les exigences.

Une deuxième partie, représentant un montant beaucoup moins élevé (environ 144 millions d'euros) est gérée directement par la Commission. Ces dépenses concernent les actions innovatrices et l’assistance technique. En raison de l’imprécision des procédures, de la diversité des actions éligibles, de la nature des dépenses et de l’incertitude des projets, elles ont été considérées comme présentant un risque élevé. Cette appréciation s’est trouvée confirmée par les résultats des contrôles thématiques.

Enfin sur le plan plus général des principes relatifs à la gestion des Fonds structurels et de la simplification de ceux-ci, une note sur la simplification, la coordination et la flexibilité de la gestion des politiques structurelles pour la période 2000-2006 a été élaborée dans le cadre du groupe interservices des Fonds structurels.

Le Contrôle financier a participé activement à l’ensemble des travaux, et il ne peut qu’y souscrire pleinement. Toutefois, il estime que pour la mise en application efficace de ces nouvelles orientations, il y aura notamment lieu d’assurer une meilleure coordination des contrôles et de prévoir de manière concertée la mise en place de moyens et de structures adéquats au sein des services de la Commission, afin que toutes les directions générales concernées puissent échanger leur expérience et les résultats de leurs travaux en la matière.

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Pour l’ensemble des Fonds structurels, le taux de correction au stade ex ante, dans ce domaine relevant de la gestion partagée était de 1,9 % pour les engagements et 3,1 % pour les paiements.

La qualité des dossiers relatifs aux programmes pluriannuels peut être considérée comme globalement satisfaisante pour l'ensemble des directions générales concernées. La systématisation de l'emploi des check-lists, introduites en 2000 à l'initiative du Contrôle financier et complétées ensuite par les différents services chargés de la gestion des Fonds structurels, a contribué à cette amélioration.

Les trois types d’erreurs les plus fréquemment rencontrés étaient les suivants:

L’absence de comptabilisation des prévisions de créance et des ordres de recouvrement en temps utile, malgré l’existence des faits probants nécessaires.

Certains engagements budgétaires sont établis après la prise de décision de la Commission, alors que le principe qui prévaut est celui de la réservation de crédits budgétaires avant tout engagement juridique (article 53 du règlement portant modalités d’exécution du règlement financier). Cette pratique peut avoir des effets sur le respect du principe d'annualité.

Le dépassement du délai réglementaire de paiement, qui conduit à générer des engagements d’un montant nul pour prolonger la durée de validité de l’engagement initial.

Le Contrôle financier a opéré, en 2002, une série de contrôles thématiques sur les dégagements afin d’analyser, entre autres, si les projets concernés avaient été correctement clôturés et s’il n’y avait pas de recouvrements à effectuer. Les contrôles ont permis de mettre principalement en évidence les lacunes suivantes:

L’existence d'un nombre élevé d'engagements dormants.

L’absence de présentation, à la suite de l’annulation d'engagements, de certains des ordres de recouvrement correspondants.

La nécessité de fournir des dossiers complets, comprenant notamment les rapports d'audit.

En ce qui concerne plus particulièrement les dépenses relatives à l’assistance technique et aux actions innovatrices, celles-ci présentent des taux de correction supérieurs aux moyennes constatées pour l’ensemble des actions structurelles.

Pour ce qui est des dossiers relatifs à la politique sociale, les contrôles des subventions non réglementées mettent en exergue:

d'une part, la gestion difficile des engagements restant à liquider (ancienneté et masse importante, nature particulière des opérations financées - projets immatériels);

et, d'autre part, l'existence de certaines lacunes récurrentes en matière de contrôle interne (documents non valables étayant des engagements ou des paiements, ordonnateur non autorisé ou introduction non valable de transactions dans le système SINCOM);

L’analyse de cas de litiges restant ouverts à la clôture de l’exercice 2002, pour ceux dont le Contrôle financier a connaissance, permet de recommander un suivi plus constant des

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dossiers afin de minimiser le risque de perte financière du fait d’actions trop tardives, et, d’autre part, en matière de prévention, afin de s’assurer que les bénéficiaires d’aides présentent les caractéristiques juridiques nécessaires pour le cas où un litige surviendrait.

Enfin, dans le cadre de la procédure des consultations interservices sur le renouvellement des accords de pêche, on a constaté à plusieurs reprises que les propositions soumises n’étaient pas suffisamment explicites quant aux objectifs à atteindre, aux résultats escomptés et aux systèmes de suivi et de contrôle à appliquer à ces actions.

En vue de satisfaire au principe de bonne gestion financière, il a été recommandé que le suivi de ces accords soit renforcé par la définition d’objectifs précis et par leur quantification au moyen d'indicateurs de résultats et d’impact. De plus, une évaluation périodique de ces accords devrait être réalisée afin d’obtenir une adéquation entre le montant des compensations financières versées aux pays tiers et la valeur des captures. À cet effet, on sait que la compensation financière globale n’est pas toujours proportionnelle aux captures et il serait donc préférable de la scinder en deux volets, l’un pour le montant estimé des captures et l’autre pour les activités dites de «développement» (notamment l’assistance technique), destinées à favoriser la création d’emplois au niveau local. Enfin, dans la mesure où un contrôle communautaire direct sur l’utilisation des montants réservés à l’assistance technique de ces accords apparaît difficile, il semble impératif de procéder à des vérifications sur le terrain pour s’assurer que les fonds versés servent aux objectifs déclarés; le recrutement d’experts indépendants (agréés par le pays tiers et la Commission) ou la constitution de commissions mixtes chargées d’assurer un suivi physique et financier des activités sont des voies à explorer.

POLITIQUES INTERNES

Analyse du risque

Les politiques internes représentent 7,6 milliards d'euros, dont 4,5 milliards sont consacrés à la recherche. Les activités autres que la recherche sont très variées et sont mises en œuvre par un grand nombre de DG.

L'analyse des risques dans ce domaine a réparti les transactions en trois secteurs principaux: la recherche directe (par le Centre commun de recherche), la recherche indirecte (les projets à frais partagés) et les transactions hors recherche. Il aurait été souhaitable de distinguer aussi entre les contrats à taux forfaitaire et non forfaitaire, étant donné qu'ils représentent des risques clairement différents. Les modalités d'encodage dans SINCOM ne permettent cependant pas cette distinction.

Dans le domaine de la recherche directe, 80 % environ des engagements et des paiements portent sur des dépenses de fonctionnement, qui couvrent principalement des frais de personnel. Les erreurs constatées indiquent des différences dans la qualité de la gestion entre les diverses entités organisationnelles du CCR. C'est la raison pour laquelle un niveau moyen de risque a été associé à cette catégorie de transactions.

Dans le cas de la recherche indirecte, les contributions financières de l'UE aux projets de recherche constituent la majeure partie des dépenses, alors que les dépenses de fonctionnement ne représentent qu'une portion assez réduite des frais.

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Dans le passé, les procédures de sélection pour les projets de recherche ont donné lieu à des erreurs assez fréquentes. Ces procédures ont, depuis, été relativement uniformisées, même si elles demeurent longues et complexes. La sélection des projets s'effectue au moyen d'une décision de financement formelle, avant l'adoption de laquelle le Contrôle financier est consulté officiellement, conformément aux dispositions des modalités d'exécution du règlement financier. Le Contrôle financier a donc examiné les procédures de sélection bien avant qu'il ait été procédé aux engagements budgétaires pour les projets retenus. Un risque moyen a par conséquent été associé à ces engagements.

Pour les paiements dans le domaine de la recherche indirecte, les règles financières actuelles, contenues dans les contrats de projet, ne permettent les contrôles que dans une mesure limitée, étant donné que les déclarations de dépenses ne fournissent qu'une information succincte. Ces paiements sont donc considérés comme représentant un niveau de risque moyen. Un contrôle complet n'est possible que par le biais d'audits sur place auprès des bénéficiaires.

Dans le domaine des politiques internes non liées à la recherche, un niveau de risque moyen a été affecté aux différentes lignes budgétaires, compte tenu des résultats de contrôles antérieurs.


Les taux de correction pour les transactions financières en 2002 se sont établis à 4,7 % pour les engagements et à 3,8 % pour les paiements.

Les taux de correction pour la recherche dans son ensemble se sont établis à 4,1 % et à 3,5 % respectivement pour les engagements et les paiements. Ces taux sont des moyennes se fondant sur des situations extrêmement variées, depuis des transactions liées à des activités de recherche directe, pour lesquelles on constate des taux de correction confirmés peu élevés, jusqu'à des transactions portant sur des activités de recherche indirecte, principalement des engagements, présentant des taux de correction plus importants.

Jusqu'en 2001, l'engagement budgétaire d'un projet de recherche était précédé d'une consultation interservices, qui pouvait également porter sur des listes de projets retenus pour bénéficier d'une contribution communautaire nécessitant l'intervention du Contrôle financier. Comme suite à une décision de la Commission du 23 novembre 2001, ces consultations interservices formelles ont été remplacées en 2002, pour certains services, par la consultation de «groupes de directeurs». Ladite décision imposait aussi, pour tous les types de projets, des procédures très strictes de sélection et de décision. La Cour des comptes a analysé, durant toute l'année 2002, les processus de décision dans ce secteur. Le Contrôle financier a concentré ses contrôles sur ces procédures de sélection et a, le cas échéant, demandé des corrections. Il s'agissait d'assurer une transparence et une information complètes quant aux différentes phases du processus d'évaluation et de sélection, depuis le stade de la présentation des propositions de projets, jusqu'à la décision finale de sélection, en passant par l'évaluation réalisée par des experts extérieurs.

Au stade de la consultation du groupe des directeurs sur les listes de propositions retenues aux fins de la négociation, le Contrôle financier a aussi soumis à un contrôle systématique les projets pour lesquels un financement communautaire intégral était proposé (principalement des mesures d'accompagnement). Trois types de risque ont été détectés, en rapport avec des cas limites, qui ont été examinés de manière approfondie avec les ordonnateurs: en premier lieu, les études et évaluations présentées pour les cas de financement intégral dans le cadre d'un appel à propositions plutôt que dans le cadre d'un marché public à attribuer sur la base

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d'un appel d'offres; en deuxième lieu, les projets de recherche auxquels s'applique le principe d'un financement communautaire de 50 %, par comparaison avec des mesures d'accompagnement pouvant être financées jusqu'à 100 % par la Communauté; en troisième lieu, le problème général du financement intégral des dépenses éligibles, parce que cette situation incite peu le contractant à être économe, particulièrement dans les cas où les bénéficiaires ont la latitude de déterminer le niveau des dépenses engagées.

Le contrôle des projets de recherche s'est aussi concentré sur la viabilité financière des participants et leur capacité de cofinancement. Ceci a donné lieu à divers échanges entre le Contrôle financier et les services ordonnateurs, dans le cadre desquels un outil informatique développé par les DG recherche pour utilisation au stade de la préparation des contrats a fait l’objet d’une présentation par celles-ci. Le Contrôle financier a alors suggéré qu'une série de règles de base propres à régir la vérification de la viabilité juridique et financière ainsi que des mesures susceptibles de réduire les risques soient adoptées et diffusées, aux fins de leur application par le personnel chargé de la gestion des programmes. Cette proposition a été examinée avec l'une des DG qui gère des dépenses de recherche et les orientations élaborées dans ce cadre couvraient quasi intégralement les secteurs à risque. Dans sa note de succession finale, le Contrôle financier a proposé aux autres DG gérant des dépenses de recherche d'adopter ces orientations en tant que bonne pratique.

En ce qui concerne les paiements, les corrections du Contrôle financier étaient, pour la plupart, de nature formelle. Comme indiqué plus haut, l'éligibilité des frais déclarés au titre des contrats à coûts réels ne peut se vérifier qu'a posteriori au moyen d'audits sur place. Au cours de la phase de transition vers la gestion décentralisée, les audits des bénéficiaires finals n'ont plus été réalisés par le Contrôle financier, mais par les ordonnateurs.

En ce qui concerne les autres politiques internes, certains domaines politiques ont présenté des taux d'erreur variables ne permettant pas de formuler des conclusions générales. Les taux de correction se sont révélés inférieurs à la moyenne pour les autres actions agricoles, le marché intérieur, les réseaux transeuropéens et la lutte contre la fraude.

À l’inverse, d’autres secteurs ont manifestement présenté des difficultés récurrentes. Celles-ci peuvent s'expliquer par les éléments suivants: un manque de formation ou d'expérience en matière financière, contractuelle et budgétaire (notamment en ce qui concerne l'application correcte des directives sur les marchés publics); des difficultés dans la supervision ou dans la clôture des projets, ce qui conduit à des engagements dormants et à des demandes douteuses; un contrôle inapproprié des déclarations de dépenses et un respect insuffisant des clauses contractuelles; et, enfin, des difficultés dans l'application du principe d'annualité. Certains contrôles thématiques réalisés dans ce domaine ont confirmé cette analyse.

Au début de l’année 2002, le Contrôle financier a procédé à une vérification du respect des règles d’annualité prévues à l'article 6, paragraphe 5, et à l'article 7, paragraphe 1, point b), du règlement financier. Ce contrôle portait au total sur une sélection de 472 engagements (225 à Bruxelles et 247 à Luxembourg) et avait pour but de vérifier si les engagements juridiques imputés sur les crédits de l'exercice 2001 étaient intervenus avant la date réglementaire (soit le 31 décembre 2001, ou le 15 décembre 2001 pour les marchés de fournitures et de travaux imputés sur des crédits non dissociés).

Les résultats de ces vérifications ont été communiqués aux 15 directions générales et services concernés. Il apparaît que les règles régissant le processus de signature et la datation des signatures ne permettent pas toujours de faire apparaître dans le dossier la date exacte à laquelle l'acte légal est intervenu. Les constations et recommandations soulevées dans les

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rapports ont conduit dans la plupart des cas à des actions correctives ou au dégagement des crédits déjà engagés.

Les conventions de financement dans le domaine de la santé publique ne prévoient la présentation d'un décompte financier qu'au moment de la demande de paiement final. Une analyse des paiements finals a mis en évidence un taux relativement élevé d'erreurs affectant les montants à payer mais ne représentant qu’un montant limité comparé au montant à payer, ainsi que la nécessité de renforcer les mesures et les outils de contrôle interne, comme la documentation des procédures et la mise au point d'un outil de suivi des projets.

Dans le cadre du plan d’action visant l'élimination des engagements restant à liquider anormaux, le Contrôle financier a effectué un contrôle portant sur les 543 dossiers que la DG PRESS considérait comme prêts à clôturer. En dehors de quelques problèmes mineurs, les résultats de ce contrôle se sont révélés satisfaisants.

ACTIONS EXTÉRIEURES

Les actions extérieures ont couvert 5 milliards d'euros en engagements et 4,4 milliards d'euros en paiements.

Les DG RELEX ont poursuivi leur réorganisation. De nouveaux circuits financiers ont progressivement été mis au point en 2001 et le transfert aux délégations de la gestion de l'aide s'est poursuivi. Plusieurs délégations ont commencé à gérer directement les aspects financiers des actions extérieures et se sont chargées de l'élaboration et de l'approbation financière des contrats et paiements, au moyen des systèmes centraux de comptabilité. Phare et les crédits de préadhésion ont été gérés dans un cadre tout à fait décentralisé dans les pays candidats, seuls les comptes généraux faisant l'objet d'un inscription centrale au moment du contrôle ex ante. À la suite de l'introduction du nouveau règlement financier en 2003, il conviendra de réexaminer les procédures et circuits financiers actuels.

Dans le cadre de l'initiative visant à déconcentrer la gestion financière et à la confier aux délégations, le Contrôle financier a coopéré avec la DG AIDCO au sein d'un groupe de travail commun. Un rapport a été présenté le 15 avril 2002. Le Contrôle financier a aussi participé en tant qu'observateur aux missions de (pré)certification menées en 2002 par la DG AIDCO en Amérique latine, en Afrique, en Russie et en Chine, afin de vérifier l'existence de tous les éléments indispensables à une gestion déconcentrée. Ces missions ont été réalisées à différents stades du processus de déconcentration. La conception générale paraît solide; son succès dépendra de la bonne mise en œuvre de l'intégralité des éléments prévus.

Enfin, le Contrôle financier a participé aux travaux d'élaboration de la nouvelle réglementation applicable aux pays d'Asie et d'Amérique latine.

En 2002, ECHO, qui est responsable de l'aide humanitaire et de l'aide d'urgence, a subi quelques modifications structurelles. Un nouveau système de contrôles financiers, comprenant des vérifications ex ante, a été introduit. ECHO a élaboré des manuels, des check-lists et une nouvelle version, augmentée, du modèle de rapport destiné à l'évaluation des demandes d'aide. Le Contrôle financier a accompagné ce processus par des activités de conseil et de contrôle. Dans ce contexte, le recours au bureau de passage, créé en mars 2001, s'est révélé particulièrement utile. La présence sur place de contrôleurs financiers a réduit le temps de traitement des dossiers à contrôler et a facilité l'échange d'informations entre les services.

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Des représentants du Contrôle financier ont aussi participé à plusieurs reprises au processus de renégociation entre l'UE et les Nations unies des modalités de leur coopération administrative et financière, inscrites dans l'accord-cadre passé entre la CE et les NU en 1999. Les principaux résultats obtenus ont consisté dans l'acceptation par les Nations unies, en vertu du principe du recouvrement intégral du coût des activités d'appui, du fait qu'il convient de limiter les frais administratifs et généraux à un plafond de 7 % maximum de l'ensemble des frais éligibles de l'action concernée. Cet accord aboutira au respect par le Programme alimentaire mondial des dispositions pertinentes du nouveau règlement financier de l'UE et des pratiques des autres organisations des Nations unies. Il appartient maintenant aux services ordonnateurs d'assurer l'application correcte de la distinction définie entre coûts directs et frais généraux.

La DG Contrôle financier a dressé une liste exhaustive des anomalies rencontrées, lors des différentes missions d’audit ou de contrôle, dans la gestion financière des fonds d’origine communautaire de l’UNRWA, en vue d'adapter l'application des normes comptables internationales (I.A.S.). Cette liste, adressée à la DG AIDCO, permettra un meilleur suivi des efforts déployés par l’UNRWA pour améliorer sa gestion financière et renforcer ainsi le contrôle de l’utilisation des fonds.

Un contrôleur financier régional a été désigné en 2001 à l'Agence européenne de reconstruction dans les Balkans. En 2002, le Contrôle financier a intensifié ses contrôles sur les différents sites d’activité de l’AER, ce qui a représenté un total de 137 jours passés sur le terrain. Le Contrôle financier avait pour objectif de vérifier si les opérations financières étaient correctes, si les procédures étaient fiables et si les processus internes s'intégraient correctement à la structure globale de l’agence, sur le plan de la bonne gestion financière et de la protection des intérêts financiers de la Commission.

Analyse du risque

Les niveaux de risque définis sont, dans la plupart des cas, demeurés inchangés, compte tenu des résultats des contrôles effectués en 2001. Dans le cas de l'aide humanitaire, une distinction a été établie entre les avances et les paiement finals, afin de concentrer les contrôles sur ces derniers. Les avances et les paiements intermédiaires dont le montant est fixé dans les contrats présentent un risque faible, mais sont, en raison de leur montant, plus susceptibles que les paiements finals, plus modestes, d'être retenus lors de l'échantillonnage. Les paiements finals sont toutefois importants pour vérifier que le bénéficiaire a respecté les termes du contrat.

Etant donné qu’il nécessitait des ressources relativement modestes au sein du Contrôle financier, le niveau de risque pour la ligne B-70 «Stratégie de préadhésion» (PHARE, Chypre, Malte et Turquie) a été maintenu, même si au vu du niveau d’erreur il aurait pu être ramené à l'évaluation "très faible". Dans la mesure où les fonds sont gérés de façon décentralisée, un contrôle efficace ne peut être organisé qu’au niveau décentralisé.

On a observé une augmentation des transactions combinées pour les délégations dans la partie A du budget et sur les lignes BA ainsi qu'un taux relativement peu élevé de contrôle sur les lignes BA, en raison du montant plus réduit des transactions figurant sur ces lignes par comparaison avec les lignes B auxquelles elles étaient associées. Cela a montré la nécessité de soumettre les lignes BA à un contrôle thématique, qui a été effectué au début du mois d'août.

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Sur un total de plus de 28.000 opérations soumises au visa dans le domaine des actions extérieures, 6.343 ont été retenues aux fins du contrôle, ce qui représente 22,4 % de l'ensemble des transactions en 2002 et plus de 89 % de leur valeur. Le taux de correction s'est établi à 7,9 % pour les engagements et à 2,8 % pour les paiements.

Le contrôle thématique des transactions dans le cadre du budget 2002, partie B, sous-section B7-Actions extérieures, lignes BA, a été réalisé entre les mois d'août et de décembre 2002. La plus grande partie des dépenses a été ordonnancée par les DG AIDCO, ELARG et RELEX ainsi que, dans une moindre mesure, par ECHO, la DG TRADE et quelques autres DG subdéléguées. Les principaux problèmes rencontrés étaient le manque de clarté et de cohérence des commentaires budgétaires, l'ambiguïté du concept d'«intérêt mutuel» des bénéficiaires et des services de la Commission, l'enregistrement non systématique des dépenses et le manque de transparence lorsque les dépenses s'effectuaient au moyen des régies d'avance. Les résultats détaillés sont présentés ci-dessous.

Plusieurs services ont rencontré des difficultés dans l'application de la procédure prévue dans le règlement financier et dans les modalités d'exécution pour l'initiation de décisions de financement par l'institution. Les propositions de décision ont, à plusieurs reprises, été soumises sans la proposition d'engagement nécessaire. Ce n'est que dans certains secteurs que des indicateurs de performance utiles ont été fournis, en vue d'évaluer ultérieurement l'efficacité des actions. Il semble en outre que l'on ignorait que lorsque des décisions de financement sont déléguées aux services par la Commission, il importe de suivre la procédure dans son intégralité et d'enregistrer de manière appropriée la base juridique et la justification.

S'agissant de TACIS et plus particulièrement des programmes d'assistance dans le domaine nucléaire, le contrôle effectué a montré que les règles spécifiques autorisant le recours étendu à la conclusion de contrats par entente directe sont à l'origine de certaines lacunes dans la gestion des contrats. Le Contrôle financier a attiré l'attention du service ordonnateur sur la nécessité de renforcer la qualité de la gestion dans ce domaine.

S'agissant du volet externe de certaines politiques communautaires en matière d'environnement, il convient d'améliorer la procédure interne concernant la définition et l’utilisation de la base légale ainsi que l’utilisation des contrats et des engagements budgétaires préalables. La collaboration entre le Contrôle financier et le service ordonnateur concerné a abouti à une résolution pragmatique de ces problèmes et notamment à l'élaboration d'un contrat de subvention.

S'agissant de l'AER, le Contrôle financier a pu vérifier ex ante environ 20 % des engagements et près de 15 % des paiements, et ex post environ 15 % des engagements et près de 20 % des paiements, soit au total à peu près 35 % des transactions de l’agence. L'agence a en outre pris l'initiative de consulter le Contrôle financier pour des transactions non retenues aux fins du contrôle. Le nombre de transactions refusées est très limité. La rapidité de traitement des opérations et des transactions financières est une priorité absolue de l’agence, mais il convient aussi d'accorder suffisamment d'attention au respect de la lettre et de l'esprit des normes financières. L’agence doit aussi améliorer sa rapidité de réaction pour la gestion de situations particulières (comme les contentieux, puisqu'elle ne dispose pas de structure légale spécialisée), ou les contrats et marchés publics à Pristina.

Les missions conjointes de vérification, mentionnées ci-dessus, qui ont été menées auprès de délégations après la déconcentration, ont montré qu'il est nécessaire de renforcer la formation,

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la coordination et le conseil financiers pour assurer une approche cohérente et correcte des défis résultant du processus de déconcentration. Il importe d'introduire dans toutes les délégations la séparation des fonctions de contrôle.

Principaux résultats relatifs aux lignes BA

Environ 1 500 transactions inscrites sur des lignes BA ont été contrôlées. La grande majorité concernait des paiements, mais près de 400 engagements et 6 préengagements ont également été examinés.

La partie B du budget 2002 envisageait des crédits destinés à couvrir l'assistance technique et/ou administrative (ATA) ainsi que des dépenses d'appui liées à la mise en œuvre des programmes et/ou actions communautaires entrepris dans l'intérêt mutuel de la Commission et des bénéficiaires de ces programmes.

Les crédits inscrits sur les lignes BA étaient uniquement destinés à l'origine à financer le démantèlement et le remplacement des bureaux d'assistance technique (BAT). Lorsque la Commission a décidé d'entreprendre la réforme des structures de gestion de l'aide extérieure, et notamment le transfert de compétences des services centraux aux délégations, les crédits des lignes BA comportaient aussi des dépenses de personnel temporaire et d'infrastructures liées à la décentralisation de la gestion de l'aide extérieure.

Le contrôle thématique des lignes BA a mis en évidence certaines incohérences entre les commentaires budgétaires et les documents de travail ; les commentaires budgétaires expriment la volonté de l’autorité budgétaire. Les différentes versions linguistiques des commentaires budgétaires et les textes associés à diverses lignes budgétaires n'étaient du reste pas harmonisés. Enfin, le texte relatif aux ATA et au concept d'intérêt mutuel des dépenses a créé des ambiguïtés quant au champ d'application et aux types des dépenses autorisées sur les lignes BA. L'interprétation des commentaires budgétaires différait par conséquent largement d'un service à l'autre.

Outre les imperfections affectant les bases légales, l'application stricte des principes budgétaires de transparence et de spécialité a posé des problèmes dans la pratique, notamment en raison d'une définition peu précise de la teneur, des objectifs ou du bénéficiaire final de l'activité, de sorte qu'il était difficile de les rapprocher du commentaire budgétaire ou de la base juridique pertinente. Cela a abouti à un certain nombre de cas limites pour l'imputation soit à la partie A, administrative, du budget (comme les infrastructures et la logistique de la Commission, la formation du personnel, l'abonnement à des revues, les dépenses informatiques et en logiciels, etc.) soit à la partie B, opérationnelle (comme l'évaluation, le suivi, l'audit et les autres activités d'appréciation du cycle du projet). Il importe de justifier explicitement et de manière appropriée l'imputation de dépenses de fonctionnement et la réimputation des dépenses des lignes B. Un problème particulier consistait dans le fait que certaines dépenses faisaient référence à des décisions passées de la Commission, tandis que le commentaire budgétaire relatif à l'utilisation des crédits mentionnait une décision plus récente.

Il conviendrait d'améliorer la comptabilité des dépenses d'infrastructure et de logistique. Selon les textes actuels, les coûts de logistique et d'infrastructure ne devraient être inscrits sur les lignes BA que lorsqu'ils sont directement liés à la présence au sein de la délégation du personnel d'appui temporaire complémentaire, concerné par cette ligne. Les imputations multiples sur différentes lignes de montants proportionnels aux dépenses en personnel temporaire devraient, le cas échéant, être prévues.

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Étant donné que les lignes budgétaires fixent des sous-plafonds pour certains types de dépenses et que, par exemple, un pourcentage des crédits destinés au personnel temporaire peut être utilisé pour couvrir les coûts de leur formation, de leur équipement informatique et de télécommunication, le Contrôle financier estime que ces sous-plafonds doivent être respectés. Pour les dépenses effectuées au moyen de régies d'avance, il n'était pas facile d'évaluer les types de dépenses imputées aux lignes BA. La régularisation tardive a rendu difficile la vérification de la conformité à la base juridique pertinente par rapport aux commentaires budgétaires des lignes BA. Les types et les montants des dépenses n'ont pas toujours pu être rapportés à l'engagement concerné, que ce soit en termes d'éligibilité ou d'ordonnancement des dépenses, effaçant ainsi toute distinction entre les dépenses de la partie A et des lignes BA. Pour rendre transparent le recours aux lignes BA, le Contrôle financier a proposé une harmonisation des commentaires budgétaires des lignes BA. Cela a été fait pour le budget 2003 et, dans le même temps, l'autorité budgétaire a été informée des besoins des services externes pour les types de dépenses inscrites sur ces lignes. Le Contrôle financier a en outre recommandé que les services ordonnateurs passent l'ensemble du secteur en revue et produisent de nouvelles lignes directrices, qui devront être faciles à suivre par tous les services.

Parmi les points à améliorer, il faut citer les principes généraux de l'utilisation des régies d'avance, l'éligibilité des dépenses par rapport aux commentaires budgétaires des lignes BA, le niveau et la qualité des procédures de contrôle ainsi que le mode de traitement de certaines questions juridiques et budgétaires par les délégations.

Ces questions, qui revêtent déjà une importance certaine dans une situation où les services externes signalent la régularisation de centaines de milliers de transactions, gagneront sans aucun doute encore en importance au cours des prochaines années, lorsque le processus de déconcentration sera achevé.

Autres résultats de contrôle et observations

Les régies d'avance font l'objet de procédures différentes et les transactions ne sont pas directement imputées à la ligne budgétaire concernée. Les dépenses effectuées par le biais des régies d'avance devraient être limitées aux situations exceptionnelles. L'introduction d'une connexion SINCOM directe permettra de restreindre l'utilisation des régies d'avance. L'utilisation étendue des manuels, de la formation (notamment en ligne) et la diffusion des meilleures pratiques financières aideront à assurer la mise en œuvre de pratiques et procédures correctes et harmonisées dans les délégations.

Les engagements provisionnels, couvrant généralement des dépenses courantes récurrentes, sont largement utilisés sur les lignes BA. Le contrôle thématique a attiré l'attention sur l'importance des estimations dans les pièces justificatives afin de montrer que les règles fixées dans les commentaires budgétaires des lignes BA sont respectées. Les engagements inscrits sur ces lignes ne devraient pas servir uniquement au renforcement des crédits de la partie A du budget. Les pièces justificatives étayant les engagements dont les dépenses s'effectueront au moyen de régies d'avance devraient en outre être complètes, afin que toute régularisation puisse se faire sur la base de l'engagement initial. Ainsi, pour les rémunérations des agents locaux ou les coûts d'infrastructure, il devrait être possible de rapprocher les dépenses de l'engagement budgétaire concerné.

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DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

Analyse du risque

Les dépenses de fonctionnement engagées pour l'exercice passé se sont établies à 3,5 milliards d'euros. Dans la partie A du budget, qui porte sur les dépenses de fonctionnement, les transactions peuvent être réparties en quatre catégories, par ordre croissant de risque.

Tout d'abord, les dépenses de personnel: les coûts de personnel consistent en des dépenses courantes payées directement par l'institution et couvertes par des engagements provisionnels. Les caractéristiques distinctives des paiements dans ce secteur sont le très grand nombre de transactions et leur montant relativement peu élevé. Les contrôles effectués sur les rémunérations mensuelles du personnel sont limités, étant donné que les audits de système et les contrôles ex post sont des outils plus appropriés dans ce secteur et que le temps disponible pour effectuer des contrôles est très réduit. C'est la raison pour laquelle il a été assigné à ce type de dépenses un niveau de risque très faible.

En deuxième lieu, les dépenses de fonctionnement courantes couvertes par des engagements provisionnels: il s'agit principalement de dépenses de routine, caractérisées à nouveau par un grand nombre de transactions, dont chacune porte sur un faible montant (missions, réunions, interprètes, traductions, etc.). Dans ce cas-ci également, les audits de système constituent un complément indispensable aux contrôles ex ante. Il a également été attribué à ce type de dépenses un niveau de risque faible, à l'exception d'une série de postes comportant un degré élevé d'appréciation individuelle.

En troisième lieu, les dépenses de fonctionnement servant de base à des engagements spécifiques: cette catégorie comprend les dépenses immobilières et les achats de biens et de services divers. Ces dépenses étant soumises aux règles régissant les appels d’offres publics, la régularité des procédures de passation des marchés constitue un aspect important des contrôles ; de nombreuses transactions ont déjà été vérifiées au stade de la CCAM. Ce type de dépenses est considéré comme un risque moyen.

En quatrième lieu, les dépenses liées à l'exercice par l'institution de missions spécifiques:

Ces dépenses consistent pour une grande partie en des subventions communautaires à différentes organisations ayant un rôle ou un intérêt européen. En raison de la nature sensible de ce type de dépenses, l'échantillon étudié a été élargi en 2002.


Le taux global de correction a augmenté en 2002 et est passé à 7,4 % pour les engagements, tandis qu'il s'est maintenu à 0,4 % pour les paiements. Les résultats des contrôles varient considérablement selon les différents types de dépenses. Les dépenses effectuées après les procédures de passation des marchés publics se caractérisent généralement par des erreurs plus graves que les dépenses de fonctionnement plus routinières.

Dans ce contexte, le Contrôle financier a continué à assumer son rôle de conseiller volontariste lors des nombreuses réunions du groupe préparatoire et de celles de la commission consultative des achats et des marchés. Le Contrôle financier aura examiné pas moins de 600 dossiers, dont un grand nombre concernait des procédures immobilières. Pour

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les marchés et procédures immobilières qui ne sont pas soumis à l'avis de la CCAM, le Contrôle financier a également fourni des conseils aux différents ordonnateurs concernés.

Comme prévu, aucun problème majeur n'a été constaté à la suite des contrôles ex ante des dépenses de personnel (titres A1 et A6) et les taux de correction sont restés au-dessous de la moyenne générale des dépenses de fonctionnement. L’analyse de la fiabilité du système de fixation et de gestion des droits financiers au moyen d'une analyse d’un échantillon de dossiers personnels a constitué un élément important du contrôle des rémunérations. Une analyse thématique portant sur la vérification des droits a mis en évidence la nécessité d’améliorer la tenue de ces dossiers ainsi que la cohérence entre les pièces justificatives disponibles à l'appui des différents droits, d'une part, et les données figurant dans Sysper et dans les fiches de rémunération, d'autre part.

Les taux de correction des dépenses immobilières, tant au siège de la Commission (titre 2) que dans les délégations (titre 6), se situent légèrement au-dessus de la moyenne générale constatée pour les paiements du titre 2 et pour les engagements du titre 6, ce dernier phénomène étant lié à des problèmes d'évaluation des marchés locaux de l'immobilier. Souvent, un contrôle de la DG FC était déjà en cours, dans le cadre de la procédure immobilière et de la consultation de la CCAM, avant que le dossier ne lui soit présenté aux fins de l'engagement.

La Commission a été très active sur le marché immobilier en 2002 à Bruxelles, d'importants dossiers de location simple ou de location avec option d'achat ont été finalisés, notamment ceux concernant le Berlaymont, le bâtiment destiné aux archives historiques à Kortenberg et les locaux de l'avenue Palmerston qui accueillent une crèche et un jardin d'enfants.

En ce qui concerne le site de Luxembourg, plusieurs consultations interservices ont eu lieu. Le projet le plus important concernait le bâtiment Jean Monnet, pour lequel de nouvelles études sont à effectuer.

Le dossier de Grange (Irlande) a été finalisé avec les autorités irlandaises. Dans plusieurs capitales des États membres, des négociations pour la prolongation des contrats de location ont eu lieu. Dans les pays tiers, la poursuite de la politique de déconcentration entamée en 2001 et le renforcement du personnel affecté aux délégations ont nécessité un effort considérable de la part des services chargés de l'aménagement de nouveaux bureaux, afin de garantir un hébergement approprié à ce personnel.

Le Contrôle financier a constaté que lorsque l'analyse du marché du logement privé était réalisée par le futur bénéficiaire, il était souvent nécessaire d'inciter l'intéressé à chercher une solution plus économique ou à reprendre les négociations pour obtenir un prix plus favorable, ce qui a permis à plusieurs reprises de faire des économies. Les services responsables devraient envisager l'introduction d'une séparation des fonctions conférant une priorité adéquate aux considérations de coût et d'économie.

Dans le cas des dépenses interinstitutionnelles (titre 4), le Contrôle financier a été consulté sur la question du financement de la Convention, qui n’était pas prévu au budget 2002, ainsi que pour l'utilisation du budget du «European Data Protection Supervisor», pour lequel existait un budget, mais pas d'ordonnateur délégué.

La gestion des subventions inscrites dans la partie A du budget (titre 3) souffre parfois de problèmes liés au processus de décision politique, comme le fait que le bénéficiaire et les conditions de financement figurent déjà dans le commentaire budgétaire. En pareil cas, il se

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révèle difficile d'appliquer le vade-mecum sur les subventions et les principes de bonne gestion financière. Une nouvelle base légale en préparation dans ce domaine pour décision en 2003 traite la plupart de ces éléments.

En ce qui concerne les dépenses informatiques (titre 2), le taux de correction se situait au-dessus de la moyenne générale des dépenses de fonctionnement. Les problèmes concernaient principalement l'évaluation du marché, la planification des appels d'offres, les spécifications techniques et la disponibilité des crédits correspondant aux niveau des engagements provisionnels avant la passation des commandes. Une autre difficulté portait sur la bonne gestion des contrats-cadres.

Les dépenses relatives à l'informatique et aux télécommunications ont fait l’objet d’un contrôle approfondi, à la suite des observations formulées dans le cadre des contrôles ex ante. Il s’agissait surtout du respect des principes de correspondance avec les spécifications figurant dans les contrats-cadres: contenu des spécifications techniques des appels d'offres, clauses de prix et de contrôle dans les contrats-cadres, contenu des conventions spécifiques et systèmes de commandes, type et montants des engagements budgétaires et, enfin, communication et acceptation des services et matériels fournis et facturés.

Dans ce contexte, l’utilisation des engagements provisionnels a également été clarifiée, tout en privilégiant autant que possible les engagements spécifiques liés au fichier tiers correspondant, afin d'assurer un meilleur suivi des dépenses.

Dans le domaine des contrats de prestation de services, la définition et le suivi des catégories d'experts intra-muros auxquelles s'applique la règle de trois ans requiert une attention continue.

FONDS EUROPÉEN DE DÉVELOPPEMENT

Analyse du risque

En 2000, le Contrôle financier a introduit une classification semblable à celle utilisée pour le budget général.

En l'absence d'un logiciel d'échantillonnage électronique, le Contrôle financier s'est essentiellement fondé sur l'expérience acquise lors des contrôles sur place effectués au siège et auprès des délégations dans les pays ACP.


13,3 % des transactions du FED, représentant 83,2 % du total des dépenses, ont été contrôlés en 2002.

Le taux de correction s'est établi à 0,8 % pour les engagements et à 1,5 % pour les paiements. Ce taux de correction assez peu élevé est principalement dû au fait que la plupart des erreurs ne peuvent être détectées qu'au moyen de contrôles sur place. Un autre facteur était que des consultations précédaient la présentation formelle pour visa.

Quant aux erreurs structurelles constatées lors des contrôles, les observations formulées dans le dernier rapport annuel restent d'actualité.

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Sur la question des ordres de recouvrement et de leur mise en œuvre, l'action 96 du Livre blanc de mars 2000 visait à assurer une gestion plus efficace de la répétition de l'indu et prévoyait l'amélioration de la manière dont les prévisions de créances et les ordres de recouvrement étaient utilisés dans le FED. Les services concernés ont effectué une analyse détaillée de la situation en 2001 et ont constaté qu'il était indispensable de disposer d'équipements informatiques pour la comptabilité et la communication des prévisions de recettes, afin d'éviter d'avoir à renoncer à des créances. Ils ont également constaté que, malgré la vigilance des délégations sur place, il était difficile de garantir que l'ordonnateur national (l'État bénéficiaire) émette des ordres de recouvrement et en assure le suivi. Il a été considéré important de charger les chefs des délégations d'insister auprès des ordonnateurs nationaux sur la nécessité d'émettre et de suivre les ordres de recouvrement. Une autre recommandation consistait dans l'insertion d'une clause générale dans les contrats du FED, autorisant les services responsables de la Commission à se substituer aux ordonnateurs nationaux qui négligent de façon persistante d'émettre des ordres de recouvrement.

Dans son rapport annuel pour 2001, le Contrôle financier a aussi formulé des commentaires sur le libellé, les contrôles de la validité et le suivi de la période de validité des garanties de soumission, les garanties de bonne exécution, la sécurité des avances et les retenues de garantie en rapport avec les contrats du FED. Une autre observation concernait la longueur et la centralisation des circuits financiers. En réalité, l'approbation de certains projets exigeait des signatures, des autorisations ou des avis à un nombre de niveaux pouvant varier de 16 et 32. Ce problème disparaîtra cependant dans la mesure où la gestion est déconcentrée vers les délégations. Des mesures correctrices ont été prises par les services ordonnateurs pour réduire le niveau des engagements dormants.

Pendant le premier semestre de 2002, le Contrôle financier a constaté à plusieurs reprises que les conventions de financement ne contenaient pas de dispositions concernant le suivi et les audits financiers. Avec l'instruction du 13 septembre 2002, la DG AIDCO a mis au point une clause-type concernant les audits financiers, qu'il convient d'introduire dans les conventions de financement.

Enfin, au fur et à mesure de la progression de la déconcentration, les délégations ont fait parvenir au Contrôle financier un nombre croissant de saisines a posteriori. Le Contrôle financier a demandé à AIDCO d'adresser aux délégations des instructions soulignant la nécessité de se conformer aux procédures financières en vigueur.

Contrôle financier du FED à l'avenir

Les règlements financiers des 6e, 7e et 8e FED créent la fonction de contrôleur financier, indépendante de l'ordonnateur et du comptable. Le projet de règlement financier du 9e FED prévoit un mécanisme de contrôle analogue à celui qui s'applique actuellement au budget général et qui couvrira également le contrôle de toute activité résiduelle des 6e, 7e et 8e FED.

Le règlement financier du 9e FED n'est cependant pas encore entré en vigueur en 2002 et il est nécessaire, entre-temps, d'avoir en poste un contrôleur financier indépendant du service ordonnateur. Par décision de la Commission du 17 décembre 2002, un contrôleur a été attaché à AIDCO.G, le service ordonnateur étant AIDCO.C.

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AGENCES COMMUNAUTAIRES

Analyse du risque

En 2002, à la suite de l’introduction quasi générale de SINCOM, la plupart des agences dont le contrôle incombe au Contrôleur financier de la Commission ont fait l’objet de vérifications fondées sur des échantillonnages effectués au moyen de l’application MUS. Pour les autres agences, les transactions ont fait l’objet d’un contrôle plus approfondi. Le logiciel MUS a été paramétré de façon à obtenir un niveau de contrôle conforme à celui appliqué aux transactions du budget général présentant un niveau de risque identique.

La transition d'un système de contrôle systématique à un système fondé sur l'échantillonnage s'est accompagné de l'introduction de circuits financiers appropriés dans les agences, de la conclusion entre les agences et le Contrôle financier de Service Level Agreements pour la gestion du budget et de la comptabilité, de l'introduction progressive de check-lists pour la fonction de contrôle ex ante interne ainsi que de visites de contrôle sur place.

Les résultats des contrôles

Si les vérifications ont démontré que, généralement, la qualité des transactions financières des agences ne s’écarte pas significativement des transactions réalisées par les services de la Commission, il a été constaté que, sur quelques thèmes spécifiques, les résultats des contrôles varient considérablement d’une agence à l’autre.

Outre des erreurs non systématiques (pièces justificatives manquantes; numéro de compte en banque erroné; erreurs d’imputation, etc.), deux types de problèmes ont été identifiés: le respect des procédures pour les marchés publics et le calcul des remboursements des frais de mission. S'agissant des marchés publics, les problèmes les plus fréquents ont, ici aussi, été le faible niveau de concurrence entre fournisseurs ou prestataires de service ainsi qu’une certaine tendance à se limiter à une mise en concurrence au niveau local. Parfois, le total des montants faisant l'objet des contrats dépassait le montant maximum décidé lors de l’attribution du marché. Le problème du non-respect du seuil de saisine de la CCAM s'est atténué en 2002. Ces problèmes ont été traités en étroite collaboration avec le Contrôle financier.

Au cours de l'année, le Contrôle financier a également participé au lancement des activités de quatre nouvelles agences, à savoir les agences responsables de la sécurité alimentaire, de la sécurité aérienne, de la sécurité maritime ainsi que l'agence EUROJUST. Étant donné que les opérations financières de ces agences ont à peine démarré en 2002, le rôle du Contrôle financier a plutôt consisté à fournir, par le biais de réunions interservices et de contacts bilatéraux, des conseils relatifs aux aspects organisationnels de l’exécution budgétaire.

L’entrée en vigueur du nouveau règlement financier a des conséquences pour l'organisation future du contrôle dans les agences. Depuis le 1er janvier 2003, la réglementation financière des agences est régie par un règlement financier cadre spécifique, applicable aux agences qui bénéficient de subventions imputées au budget.

Le règlement-cadre a été élaboré par un groupe de travail auquel le Contrôle financier a activement participé. Il appartient maintenant aux agences d'adopter un nouveau règlement financier, après vérification par la Commission de sa conformité avec le nouveau cadre réglementaire. La suppression de l’obligation d’un contrôle ex ante centralisé et de la fonction

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du Contrôle financier de la Commission nécessitent également d'apporter des modifications aux règlements constitutifs de certaines agences.

1.3. Le transfert des activités du Contrôle financier.

1.3.1. Les différentes étapes de la réforme et les conséquences de l'entrée en vigueur du nouveau règlement financier

Dans le cadre de son Livre blanc sur la réforme du 1er mars 2000, la Commission a opté pour un système décentralisé de gestion et de contrôle financiers. L'une des premières mesures prises dans cette perspective a consisté à transférer, au cours de l'été 2000, plus de la moitié des 221 postes de la DG Contrôle financier vers d'autres directions générales. Le but était de renforcer les capacités d'audit financier et de contrôle ex post des DG, ainsi que de mettre en place le nouveau service d'audit interne qui, à partir de juillet 2001, est devenu une direction générale autonome.

Plusieurs autres mesures ont été prises pour renforcer les fonctions de gestion et de contrôle des services ordonnateurs, la plus importante étant l'attribution de postes supplémentaires (200 en mai 2000 et 400 dans le cadre du budget 2001). En conséquence, le transfert des postes du Contrôle financier ne s'est pas traduit par une diminution des ressources consacrées à l'audit et au contrôle financier au sein de la Commission.

À la fin d'une période de transition qui s'est achevée par l'introduction de systèmes de contrôle interne conformément aux dispositions du nouveau règlement financier, l'action 65 du Livre blanc a prévu la suppression du visa préalable du Contrôleur financier pour tous les engagements et paiements, le contrôle ex ante des transactions étant décentralisé au niveau des services ordonnateurs. Au cours de la phase transitoire de la réforme, les directions générales et les services ont été invités à affiner, à tester et à consolider leurs circuits financiers et leurs systèmes de contrôle interne. Pendant cette même période, le personnel chargé du contrôle ex ante centralisé des transactions au sein de la direction générale du Contrôle financier, soit une centaine de personnes, a été maintenu en place afin que soit préservé le niveau et la qualité des contrôles, ainsi qu'à titre de filet de sécurité supplémentaire.

Cette phase transitoire de la réforme financière a pris fin le 31 décembre 2002. Le nouveau règlement financier arrêté par le Conseil le 25 juin 2002 est devenu applicable le 1er janvier 2003. Ce texte définit les nouvelles méthodes de contrôle ex ante décentralisé des transactions dans chaque direction générale. Il établit en particulier le principe d'un contrôle ex ante couvrant la totalité des transactions financières selon le «principe des quatre yeux», qui se caractérise par la séparation entre les fonctions d'initiation et de vérification des transactions financières. En outre, les directions générales peuvent, une fois que leurs circuits financiers décentralisés sont établis, mettre en place des contrôles ex ante supplémentaires, indépendants de la chaîne d'ordonnancement des dépenses. Enfin, le règlement financier recommande l'organisation de contrôles ex post sur pièces et, s'il y a lieu, sur place.

1.3.2. Le transfert des activités et des dossiers vers les autres directions générales et services.

Sur la base des déclarations signées en décembre 2002 par les directeurs généraux de l'institution, la Commission a adopté le 17 décembre 2002 une communication qui indique dans quelle mesure les DG et services ont adapté leurs circuits financiers et leurs systèmes de gestion aux dispositions du nouveau règlement financier et dans quelle mesure ils ont

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consolidé leurs systèmes de contrôle interne. Ayant considéré que les conditions requises pour la suppression du contrôle financier ex ante centralisé étaient réunies, la Commission a décidé de transférer les activités et le personnel de la direction générale du Contrôle financier pour le 31 mars 2003 au plus tard.

La direction générale du Contrôle financier a été déchargée de toutes les missions qui lui avaient été assignées par le règlement financier abrogé et les règles internes de la Commission. Le contrôle ex ante centralisé des transactions relatives au budget général s'est poursuivi intégralement jusqu'au 31 décembre 2002 pour être finalement suspendu le 10 janvier 2003. De même, les contrôles concernant les transactions des agences ont pris fin le 31 décembre 2002.

Certaines des activités exercées précédemment par la direction générale du Contrôle financier ont été transférées à d'autres directions générales et services, soit parce qu'elles correspondaient à des obligations légales, soit parce qu'elles répondaient à des besoins explicites exprimés par les services ordonnateurs.

Le maintien provisoire d'un contrôle financier ex ante indépendant de l'ordonnateur délégué pour le Fonds européen de développement a constitué une obligation réglementaire jusqu'à la ratification de l'Accord de Cotonou et l'entrée en vigueur du règlement financier du 9ème FED. À compter du 1er février 2003, la responsabilité du Contrôle financier pour le FED a été transférée à la DG AIDCO.

En outre, il a été jugé qu'il était dans l'intérêt de l'institution de préserver et de mettre à la disposition de tous les services concernés les outils d'échantillonnage et d'analyse qui ont été conçus par la direction générale du Contrôle financier pour les contrôles transactionnels ex ante et ex post. Cette responsabilité a été confiée à la DG BUDGET et à la direction informatique.

À compter de 2002 et jusqu'au 31 janvier 2003, le Contrôle financier a mis à la disposition des autres directions générales et services, dans la limite de ses ressources disponibles, une série de moyens, comme les outils servant à l'identification des risques, l'échantillonnage des transactions à contrôler ainsi que l'analyse des erreurs. Ces outils ont pour caractéristique de pouvoir servir tant pour le contrôle ex ante que pour le contrôle ex post des transactions. Il incombe néanmoins aux ordonnateurs délégués de décider, pour chaque direction générale et service, si et dans quelle mesure ces méthodes et outils peuvent être adaptés et utilisés dans leur environnement décentralisé propre.

1.3.3. Redéploiement du personnel

Conformément à la décision finale concernant la stratégie politique annuelle (SPA) pour 2003, adoptée le 17 décembre 2002, les 90 postes attribués à la direction générale du Contrôle financier en 2002 ont été réaffectés à d'autres directions générales et services selon les priorités fixées pour 2003. Les 7 postes et 152.832 Euro de crédits laissés au Contrôle financier en 2003 ont été transférés, le 1er février 2003, à la Direction informatique (1 poste) , à la DG AIDCO jusqu’à un mois après la ratification du 9ème FED afin qu'elle assure le contrôle financier du FED (2 postes10) et à la DG BUDGET pour doter en ressources humaines le help-desk mobile et pour le suivi de MUS et Renvoi (4 postes et crédits pour auxiliaires).

10 Les 2 postes ex-FED retournent ensuite à la DG BUDG (voir PH(2003) 149 – 06.02.03)

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À la fin de janvier 2003, le Contrôle financier a communiqué aux DG ordonnatrices, aux fins d'un suivi par les services concernés, les transactions n'ayant pas pu obtenir son visa et pour lesquelles les pièces justificatives nécessaires à cette fin n'avaient pas été présentées à cette date.

Le redéploiement du personnel de la direction générale du Contrôle financier dans d'autres DG s'est déroulé entre le 1er janvier et le 31 mars 2003.

Tous les dossiers reposant dans l'archive centrale de la DG et les données relatives aux contrôles ont été transférés aux archives historiques de la Commission. Il en est allé de même pour les dossiers tenus au niveau local par les unités de la direction générale du Contrôle financier ainsi que pour les documents de travail détenus à titre individuel par le personnel de la DG. Il a finalement été décidé que la direction informatique assurerait la maintenance des serveurs de la DG du Contrôle financier jusqu'au 31 mars 2004 afin que les documents stockés en format électronique restent accessibles.

2. LA BONNE GESTION FINANCIÈRE : LES ENJEUX DANS LE CONTEXTE DU NOUVEAU CADRE RÉGLEMENTAIRE

2.1. L'architecture de gestion et de contrôle:

Les modèles de circuits financiers

Le choix de l'architecture et des procédures en matière de gestion financière compte parmi les principaux thèmes du débat sur la réforme depuis 1995. L'idée maîtresse était de trouver un équilibre entre les intérêts opérationnels et les intérêts financiers, c'est-à-dire essentiellement entre, d'une part, les questions de gestion et d'efficience liées aux objectifs généraux des programmes et, d'autre part, le souci d'une saine gestion financière saine et du respect de la réglementation, compte tenu des compétences financières disponibles.

Dans le cadre de l'initiative SEM 2000, le principal souci était de créer un pôle de compétences financières dans chaque DG ou service qui devait jouer le rôle de «contrepoids» face aux considérations d'une nature généralement opérationnelle. À l'inverse, le Livre blanc sur la réforme a préconisé une responsabilisation claire couvrant aussi bien les aspects opérationnels que financiers. C'est pourquoi les aspects financiers ont été intégrés à un stade précoce dans le processus décisionnel, ce qui a impliqué un basculement des responsabilités financières vers les directions ou les unités opérationnelles. En conséquence, le modèle prôné lors des discussions initiales pour la gestion financière s'est inscrit dans une approche entièrement décentralisée; selon la conception de SEM 2000, une séparation était maintenue entre les fonctions opérationnelles et financières. À mesure que les institutions débattaient de la refonte du règlement financier, ce schéma a été remplacé par une ségrégation plus traditionnelle entre les fonctions d'initiation, de vérification et d'ordonnancement. Alors que la plupart des services avaient initialement prévu une complète décentralisation, lorsque des contraintes en matière de ressources humaines sont devenues évidentes, les pratiques des services de la Commission se sont à nouveau davantage diversifiées.

L'exercice sur l'état de préparation des DG et des services face au nouvel environnement réglementaire a révélé que le processus d'adaptation était encore en cours. Depuis, une nette évolution vers des modèles partiellement centralisés (modèles 2 et 3) a eu lieu. Certaines DG et Services se trouvent toujours dans la phase de poursuite du développement de leurs circuits financiers et de leurs procédures internes afin de prendre en compte la séparation entre

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initiations opérationnelle et financière, particulièrement dans le cas des services qui ont changé leur modèle. Les DG et Services utilisant le modèle 1 ont souvent ajouté, à côté de la vérification ex ante déjà offerte dans les services opérationnels, un niveau supplémentaire de contrôle ex ante centralisé dans la DG et le Service. Dans certains cas cette vérification supplémentaire couvre durant les premiers mois de 2003 toutes les transactions et est destinée à être mise en œuvre, ultérieurement dans certains cas, sur base de méthodes d’échantillonnage appropriées.

Contrôle ex ante, contrôle ex post et approche transactionnelle

Dans ce contexte, il était important de définir le rôle exact que devait continuer à jouer le contrôle ex ante au niveau transactionnel et de déterminer dans quelle mesure un renforcement des contrôles ex post pourrait s'y substituer. Au stade initial du débat, l'instauration du principe des quatre yeux pour les aspects tant opérationnels que financiers a été jugée largement suffisante. Ce choix se reflète pleinement dans le nouveau règlement financier, qui prévoit des vérifications ex ante exhaustives mais n'impose pas de contrôles ex post.

Le nouveau règlement financier précise que toutes les transactions doivent être vérifiées sous l'angle à la fois opérationnel et financier avant autorisation. Les contrôles ex post ne sont pas obligatoires. Les services ordonnateurs, sur la base des lignes directrices qui leur ont été fournies, se sont préparés à cette nouvelle architecture et à la suppression des contrôles centralisés effectués par le Contrôleur financier, la commission consultative des achats et des marchés et de la validité de l’acquit libératoire par le comptable qui doivent à présent être effectués dans les services ordonnateurs. Les contrôles ex ante décentralisés devront être conçus sur la base d'une analyse de risque détaillée. Pour contribuer à ce processus, le Contrôle financier a mis à la disposition des services ordonnateurs ses outils d'analyse de risque.

Afin de vérifier la qualité des contrôles, les services ordonnateurs devront assurer un suivi continu des contrôles effectués. Les données relatives aux contrôles, aux corrections qui se sont avérées nécessaires, seront une base indispensable pour le Rapport d’activité annuel et les déclarations à fournir par les ordonnateurs délégués.

Ce suivi complétera les travaux des structures d'audit interne permettant d'atteindre un niveau raisonnable d'assurance sur le fonctionnement et la qualité du système de contrôle en place.

Le Contrôle financier a mis à disposition son instrument d'enregistrement et, aux fins d'un éventuel contrôle ex ante de deuxième niveau par échantillonnage, son outil d'échantillonnage par unité monétaire. Les services horizontaux compétents se chargeront de l'assistance pour ces outils.

Dans le développement de la nouvelle architecture de gestion financière, l’accent a jusqu'ici principalement été mis sur les contrôles ex ante. Il faut encore concevoir des pratiques détaillées en matière de contrôles ex post et les intégrer dans le système de gestion des services ordonnateurs, car les contrôles ex post sont un instrument particulièrement utile pour évaluer la qualité des systèmes de contrôle interne dans les DG. Les contrôles transactionnels ex post, s'ils ont lieu en temps utile dans le cycle de vie des projets, permettent aussi d’évaluer la dimension des résultats, outre celle de la régularité et du respect de la réglementation.

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L’approche transactionnelle

Dans le modèle actuel proposé par la réforme sur la base du Livre blanc et du nouveau règlement financier, la fonction de contrôle transactionnel ne fait pas l’objet d’instructions et de normes précises. De surcroît, le contrôle transactionnel n’est défini que pour ce qui concerne le contrôle ex ante des transactions. La suppression du contrôle ex ante centralisé et sa décentralisation au niveau des directions générales constitue en effet l’élément central de la modernisation du système de contrôle financier de la Commission. Dans certaines DG, les contrôles transactionnels ex-post restent à organiser. Toutefois, d’autres DG ont déjà adopté cette approche comme complément utile à l’audit des systèmes par leurs structures d’audit.Enfin, il serait utile que toute DG dispose d’une vision globale des résultats du contrôle à travers une analyse ex post d’un échantillon de transactions financières. Ceci paraît aussi utile dans la perspective de l’établissement des comptes et des états financiers de la Commission. Un développement de cette approche pourrait finalement permettre de créer les bases pour un reporting périodique fiable au Collège sur l’amélioration de la gestion financière.

En définitive, plusieurs questions importantes continueront d’être au centre de la poursuite et de l’approfondissement de la réforme. Le contrôle transactionnel ex post devrait être renforcé comme standard professionnel de contrôle interne, venant s’ajouter aux standards minimum de contrôle interne déjà d’application. De quelque façon devrait-il faire l’objet d’un suivi au niveau central ? Une première clarification a été fournie dans la communication sur les responsabilités des acteurs clés de l’audit interne et du contrôle interne. A la lumière de l’expérience, des orientations supplémentaires pourraient s’avérer nécessaires.

2.2. La maîtrise des risques par les directions générales et services

À la demande du comité de suivi des audits, le Contrôle financier a procédé en 2002 à une analyse des risques typiques encourus dans la gestion du budget communautaire à l’aube de l’entrée en vigueur du nouveau règlement financier.

Cette analyse était fondée à la fois sur les résultats quantitatifs des contrôles pour les exercices 2001 et 2002 et sur les observations qualitatives plus générales des contrôleurs. Elle visait à donner le «point de vue du praticien», sur la base du contrôle transactionnel en complément à l'approche reposant sur l'audit des systèmes.

À raison de plus de 26.000 contrôles par an, portant sur des opérations fortes de plus de 100.000 transactions, l'échantillon constitue une base solide pour évaluer les principaux risques encourus par le budget communautaire.

Un résumé de l’analyse est fourni ici comme assistance à l’analyse de risque que les services ordonnateurs devront effectuer lorsqu’ils décideront de leurs architecture et processus de contrôle.

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Risques et processus majeurs dans la gestion du budget communautaire

Approche méthodologique

Afin de recenser les points les plus sensibles dans les circuits de contrôle interne ainsi que l'éventuelle contribution de l'action au niveau central, une approche axée sur les processus a été suivie.11 L'analyse s'est essentiellement déroulée en quatre phases.

Lors de la première phase, les grandes activités se rapportant au budget (les «processus») ont été définies (dotations budgétaires et législation, dépenses pour les marchés publics, subventions, dépenses indirectes, recouvrements ainsi que compte rendu et évaluation) et subdivisées en sous-processus en fonction des risques (trente-trois au total).12

Lors de la deuxième phase, toutes les unités de contrôle ont été invitées à recenser les erreurs généralement observées pour chacun de ces sous-processus relevant de leur secteur d'activité et à en indiquer les causes, les risques et les éventuelles mesures correctives, dans un format standard.

Les trois causes d'erreurs suivantes ont ainsi été mentionnées:

- insuffisance des procédures de contrôle, règles peu claires et/ou incomplètes;

- insuffisance des outils (manuels, outils informatique, etc.);

- insuffisance des effectifs/compétences/organisation.

On a ensuite distingué les trois types suivants de risques:

- incidence financière;

- exposition à des poursuites juridiques;

- incidence sur la réputation.

Enfin, les types suivants de mesures correctives ont été proposés:

- amélioration de l'environnement réglementaire (par la révision des règles et procédures);

- renforcement des fonctions centrales d'appui (par exemple, grâce à des avis, des compétences annexes, des modèles de coopération interservices);

- facteurs internes à la DG (par exemple: offre de formation, réaffectation des ressources, amélioration des circuits internes).

Dans la troisième phase, ces sous-processus ont été classés selon les risques observés (élevé, moyen ou faible), à la lumière des résultats des contrôles, et vérifiés sur la base des connaissances préalables des contrôleurs.13 À des fins de comparabilité (avec, par exemple, des données de la Cour des comptes), on s'est fondé, pour la présentation, sur les rubriques des perspectives financières.

11 Selon une approche «Common Business Model».12 Voir annexe 5. Cartographie des risques majeurs par processus.13 Voir annexe 6. Principaux aspects du contrôle interne par rubrique des perspectives financières.

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Dans l'interprétation de cette évaluation des risques, il importe de noter qu'elle reflète la perspective du contrôle transactionnel ex ante au siège, c'est-à-dire un examen principalement sur pièces des transactions initiées par les services de la Commission.

Principales constatations

Les principales constatations peuvent se résumer comme suit (pour les détails, voir annexes 5 et 6):

Dotations budgétaires et législation

Les problèmes les plus fréquents proviennent de l'interprétation de la base légale ou des commentaires budgétaires. Un aspect important pour ces derniers est l'imputation de dépenses de fonctionnement à la partie B du budget, ainsi qu'aux lignes BA. La concentration en fin d'année des dépenses continue à accroître le risque dans les derniers mois de l'année. Une autre difficulté récurrente réside dans la mise en œuvre de certaines lignes budgétaires décidées par l'autorité budgétaire.

Les principaux domaines concernés sont les politiques internes et les actions extérieures.

Les causes principales sont la complexité de la réglementation applicable et, dans une moindre mesure, l'insuffisance des compétences.

Les risques sont généralement d'ordre financier et juridique, et concernent également la réputation.

Globalement, le niveau de risque est classé au mieux comme «moyen».

La conclusion évidente est que les textes juridiques à caractère financier, notamment les commentaires budgétaires, devraient être formulés de manière à ce que soient évitées les frictions procédurales ou les erreurs d'interprétation. Les circulaires interprétatives auront également un rôle à jouer.

Dépenses pour les marchés publics

L'analyse suggère que les circuits financiers des dépenses pour marchés publics et des subventions peuvent être considérablement améliorés.

Concernant les dépenses pour les marchés publics, les risques existent tout au long du processus: choix de la procédure (notamment le recours à la subvention), rédaction des documents d'appel à la concurrence, procédure d'attribution du marché, libellé du contrat, conclusion du contrat et engagement correspondant, suivi des paiements, exécution du contrat et délais de paiement.

Ces problèmes, qui sont assez répandus au sein des services, touchent les politiques internes ainsi que les actions extérieures, les actions structurelles et les dépenses de fonctionnement.

Ils sont dus à une combinaison de facteurs caractéristiques, à savoir la complexité des procédures, l'insuffisance des outils, des problèmes d'effectifs et le fait que les points de vérification pour le contrôle interne sont incomplets.

Les risques sont généralement d'ordre financier et juridique, et touchent également la réputation.

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Les marchés publics sont, pour ces motifs, considérés comme présentant un risque moyen à élevé, selon le domaine budgétaire concerné.

En se préparant au nouvel environnement réglementaire, de nombreux services ont souligné une pénurie de compétences dans le domaine des marchés publics et prévoient par conséquent la création de leur propres comités internes. En réponse, le Service Financier Central a proposée une task force consultative d’experts reconnus appartenant aux services. Cette forme de « réseau d’utilisateurs » pourrait constituer une bonne façon de mettre en commun l’expertise tout en maintenant la responsabilité des services opérationnels.

Subventions

Les aspects qui ont généralement posé problème sont les suivants: la précision dans la définition du sujet et des objectifs de l'action ou des dépenses considérées comme éligibles; l'examen des bénéficiaires quant à leur viabilité juridique et financière et à leurs compétences techniques; l'évaluation ex ante; les clauses du contrat permettant un contrôle efficace des coûts; l'initiation d'une décision de financement avant l'engagement des dépenses; le contrôle approprié de l'exécution du contrat; les contrôles sur place; les délais de paiement serrés ainsi que l'évaluation ex post.

Ici aussi, la plupart des secteurs du budget sont concernés, en particulier les politiques internes, les actions extérieures, les actions structurelles et les dépenses de fonctionnement.

Bien que les règles générales tendent à être plus simples que pour les dépenses liées aux marchés publics, leur complexité est également un problème, notamment en raison de la multiplicité des bases réglementaires. D'autres facteurs courants sont, ici aussi, l'insuffisance des outils informatiques, les problèmes d'effectifs et le caractère incomplet des points de vérification du contrôle interne.

Pareillement, les risques sont généralement d'ordre financier et juridique, et touchent également la réputation.

La gestion des subventions est, pour ces motifs, considérée comme présentant un risque moyen à élevé, selon le domaine budgétaire concerné.

Il appartient principalement aux services concernés de déployer les efforts nécessaires. L'appui au niveau central sera particulièrement utile en fournissant des conseils et en rationalisant davantage encore le cadre réglementaire. Les réseaux d'utilisateurs et autres structures interservices pourraient se révéler utiles.

De nouveaux modèles de conventions de financement ont été mis à disposition des services opérationnels et ceci devrait contribuer à réduire le risque lors des phases de contractualisation et d’exécution.

Dépenses indirectes

Les responsabilités essentielles en matière de gestion et de contrôle incombent aux États membres, le contrôle ex ante exercé par la Commission ne portant que sur les étapes à faible risque (avances, comptabilité des dépenses). Les erreurs dans les procédures ou les systèmes apparaissent plus tard, lors du contrôle ex post de la comptabilité des États membres et des rapports d'audit. Une surveillance efficace des organismes de certification est importante, afin de permettre une évaluation appropriée des résultats du contrôle.

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Au niveau de la Commission, les phases les plus exposées au risque sont les décisions d'apurement (dépenses agricoles) et les paiements finals à la clôture des périodes de programmation (Fonds structurels; la période 1994-1999 est actuellement en phase de clôture).

Les principales observations du Contrôleur financier ont porté sur l'efficacité du recouvrement des créances (voir ci-dessous), la cohérence des corrections financières suggérées dans le cadre de l'apurement de conformité agricole, la surveillance des organismes de certification et l'évaluation de leurs résultats d'audit, l'hétérogénéité des procédures concernant les Fonds structurels ainsi que la cohérence entre les documents successifs présentés par les États membres.

Les erreurs découlent en partie de la complexité des procédures et du manque de personnel des unités concernées. Les États membres recourent à des techniques et outils de contrôle hétérogènes.

Les risques sont principalement financiers et, dans une moindre mesure, liés à la réputation.

L’action pourrait se concentrer sur la cohérence des procédures suivies dans l'ensemble des Fonds structurels (pour les phases de l'engagement et des paiements intermédiaires) et sur le renforcement des ressources humaines. La responsabilité incombe aux DG opérationnelles concernées. Les décisions d'apurement dans le domaine agricole et les décisions prises dans le cadre de la clôture des périodes de programmation continueront à présenter un intérêt général pour la Commission, vu l'importance des montants concernés et la visibilité politique des décisions en cause.

Recouvrements

Une observation habituelle concerne le fait que les recouvrements ne sont pas initiés en temps utile ou que les créances constatées ne sont pas recouvrées ou ne le sont qu'avec un retard considérable. Enfin, les montants à récupérer ne sont pas toujours correctement constatés.

Cette observation s'applique à tous les domaines budgétaires, tant aux recettes qu'aux dépenses, et aux États membres comme à la Commission.

Dans le cadre des ressources propres, les États membres ne constatent pas toujours les créances ni ne demandent conseil aux comités compétents. La conséquence en est que des créances peuvent être perdues, en tout ou en partie, parce qu'elles tombent sous le coup de la prescription.

En ce qui concerne les dépenses, le problème principal réside dans le fait que, pour toutes les parties concernées, l'initiation de nouvelles opérations est plus gratifiante que le traitement d'engagements restant à liquider (priorité à la mise en œuvre des politiques adoptées; investissement important en temps et en ressources; lourdes procédures juridiques). Voilà pourquoi on n'accorde pas toujours la priorité nécessaire aux mesures de recouvrement, même après la présentation des rapports de contrôle. Un recouvrement efficace exige en outre un certain degré de continuité administrative qu'il est parfois difficile à assurer, notamment si les outils informatiques appropriés ne sont pas disponibles. Enfin, des points de vérification du contrôle interne peuvent manquer.

Le risque financier direct est évident. Ainsi, des montants particulièrement élevés attendent actuellement d'être recouvrés dans des affaires de fraude et d'irrégularités. Le risque existe

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aussi, sur le plan juridique, que des créances soient frappées par la prescription. Enfin, la réputation de la Commission en tant que gestionnaire des deniers du contribuable européen est en jeu.

Ici encore, la responsabilité de l'action incombe principalement aux services concernés. Il importe d'accorder une priorité plus élevée au recouvrement au sein des DG, en en faisant un important indicateur financier de performance, en améliorant l'appui informatique (outils couvrant l'intégralité du cycle de vie des contrats, tant pour les recettes que pour les dépenses) et en mettant en place des contrôles ex post réguliers. Ce secteur prendra une nouvelle dimension grâce à l'initiative prise en décembre, qui s'est concrétisée par la communication sur l'amélioration du recouvrement des créances de la Communauté nées de la gestion directe et de la gestion partagée, ainsi qu'aux dispositions du nouveau règlement financier permettant le recouvrement de créances par compensation à due concurrence des paiements non encore encaissés.

Cependant, compte tenu des mesures d'incitation souvent peu favorables, il convient de soumettre ce secteur à une surveillance étroite.

Contrôle ex post 14 et évaluation

Pour le contrôle et l'évaluation ex post, les mesures d'incitation sont similaires à celles applicables aux recouvrements. C'est la raison pour laquelle, même si la culture de contrôle et d'évaluation progresse à l’intérieur de la Commission, dans certains domaines, elle est encore à un stade moins développé.

Une observation plus générale concerne la difficulté de mesurer le suivi donné sous forme d’actions opérationnelles aux résultats des rapports de contrôle et d’évaluation. De même, les résultats d’évaluations ne sont pas toujours présentés sous une forme suffisamment agrégée pour entrer dans le processus décisionnel par le Collège sur ses grandes priorités.

Cette situation est due à la fixation des priorités au sein des DG, ce qui, pour les unités concernées, se traduit par un manque d'effectifs, sur le plan tant quantitatif que qualitatif, ainsi que par l'insuffisance des outils utilisés pour le contrôle ex post.

Les risques sont principalement financiers et liés à la réputation.

Il est difficile de mesurer le niveau de risque connexe. Il est toutefois évident que c'est pour les actions extérieures qu'il sera le plus élevé, compte tenu de l'effet cumulé de l'éloignement géographique et de la complexité des différents niveaux de gestion.

Dans l'esprit de la réforme, la responsabilité principale de l'amélioration du contrôle ex post et de l'évaluation incombe désormais entièrement aux services ordonnateurs. Néanmoins, vu la responsabilité politique du Collège de la Commission, les mesures d'incitation et la complexité technique des questions concernées, le niveau central continuera de jouer un rôle important aux fins de l'amélioration permanente des systèmes de gestion et de contrôle. L'appui offert au niveau central pourrait consister à mettre à disposition les outils et méthodologies appropriés ainsi qu'à créer des réseaux de consultation pour la diffusion des meilleures pratiques.

14 Ce terme est utilisé au sens large et comprend donc l'audit.

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Conclusion

Le bilan général que l'on peut dresser à la suite de cette analyse correspond à celui qui ressort de la synthèse de la Commission des rapports sur l'activité annuelle et l'état de préparation des DG, présentés respectivement en juillet et décembre 2002: des progrès significatifs ont déjà été accomplis dans la réforme des procédures de gestion et de contrôle internes, mais une action coordonnée efficace sera nécessaire pour récolter tous les fruits de la réforme, et cela progressivement, à moyen terme. D'autres améliorations sont nécessaires concernant les règles et les procédures, les outils de gestion ainsi que les effectifs. Ce bilan est valable pour tous les grands domaines politiques.

Dans la perspective de l'élimination progressive des contrôles ex ante centralisés, les points suivants présentent un intérêt particulier:

Tout d'abord, le nombre significatif d'erreurs banales que la DG Contrôle financier a encore constaté tout au long de l'année 2002 indique, malgré les efforts considérables déployés depuis deux ans et demi en matière de réforme, que la nouvelle culture de gestion n'est pas encore suffisamment enracinée. Cela s'est traduit aussi par une tendance, observée dans certains services ordonnateurs, à adopter une attitude défensive lorsque des erreurs sont détectées. Le nouveau règlement financier, s'il a été amélioré et simplifié, induit une complexité initiale du fait de sa nouveauté et de l'inexpérience des services dans son application. Les efforts de formation entrepris par le Service financier central devraient aider à atténuer les risques connexes.

Ensuite, la recherche d'un équilibre adéquat dans le système entre l'effort de contrôle, d'une part, et les mesures d'incitation visant les acteurs financiers, de l'autre, constitue un défi permanent. En tout état de cause, il faudra combiner judicieusement l'audit de systèmes et l'audit des transactions pour pouvoir tester efficacement les systèmes de gestion et de contrôle. Les services centraux peuvent apporter une aide à cet égard en proposant des modèles et des conseils en matière de contrôle, tant pour les transactions que pour les systèmes.

La nécessité d'équilibrer le système signifie également qu'il convient de trouver une formule de substitution pour les fonctions du contrôleur financier et de la CCAM et, à un moindre degré, pour la validité de l’acquit libératoire sur les paiements par le comptable afin de gérer le risque de non-détection non couvert par le principe des quatre yeux déjà défini par le nouveau règlement financier. Dans la pratique, cela nécessitera de mettre en œuvre des contrôles ex post indépendants au niveau des transactions, une fonction qui n'est pas encore suffisamment répandue.

Un autre aspect du même ordre se rapporte au contrôle ex post des bénéficiaires finals. Dans ce cas-ci également, il importe de trouver un équilibre approprié entre l'effort de contrôle et les effets d'incitation connexes. Un risque excessif de non-détection incite des bénéficiaires à demander à la Communauté le remboursement de frais trop élevés. Les actions extérieures constituent un défi particulier, une expérience qu'ont partagé les trois entités de contrôle ex ante de la Commission. Ce défi est accentué par les processus de décentralisation et de déconcentration en cours.

À la fin de 2002, une clarification des rôles des acteurs clés du contrôle interne et de l'audit a été élaborée en vue de son adoption par le Collège en 2003. Il s'agit d'une étape importante dans la consolidation de la décentralisation des responsabilités financières. L'interaction entre les différents acteurs devrait être soigneusement analysée. Ainsi, pour les questions qui

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touchent directement à la responsabilité politique du Collège, comme l'état d'avancement de la réforme, son incidence et ses résultats, il importe de garantir l'exactitude des données de base.

Nombre de DG ont encore connu des problèmes d'effectifs dans le domaine financier, comme l'ont confirmé les rapports d'activité annuels des directeurs généraux en 2002. Les difficultés en la matière se refléteront en partie dans les priorités définies au sein d'une DG ou par le Collège. Il existe aussi un problème d'ordre plus structurel, concernant l'adéquation entre les besoins et les disponibilités en personnel formé, à savoir la difficulté permanente à attirer un personnel compétent. Ce fossé semble s'être creusé en 2002, sous le coup des effets combinés de la décentralisation des responsabilités financières dans les DG et des goulots d'étranglement du processus de recrutement. Il convient de maintenir les ressources humaines des services centraux à un niveau suffisant pour fournir des conseils généraux ainsi qu'une formation adaptée aux besoins des services opérationnels. De même, le niveau des compétences susceptibles d'être transmises lors d'une formation d'une ou de plusieurs journées est manifestement limité. Enfin, les conseils doivent tenir compte de l'expérience acquise sur le terrain. Pour toutes ces raisons, il peut se révéler utile de recourir plus systématiquement à des réseaux d'utilisateurs pour identifier et diffuser les meilleures pratiques.

Les outils nécessaires à une bonne maîtrise des risques

Afin que les directions générales et services soient en mesure d’exercer pleinement leurs nouvelles responsabilités dans le cadre de l’article 60, paragraphe 4, du nouveau règlement financier, ils doivent disposer des outils méthodologiques et informatiques leur permettant de maîtriser les risques auxquels ils sont confrontés dans la gestion du budget communautaire.

Dans ce contexte, les méthodologies et les applications développées par le Contrôle financier et déjà mises à la disposition des DG et services intéressés (voir annexe 7), et cela initialement pour le contrôle ex ante des transactions, peuvent se révéler particulièrement utiles pour détecter les erreurs tout au long du cycle de la dépense et pour évaluer et tester les points forts et les points faibles des dispositifs de contrôle interne. Bien entendu, une approche par le sondage ne peut constituer qu’une mesure additionnelle de contrôle ex ante dans la mesure où le règlement financier impose une vérification exhaustive de toutes les transactions.

Au sein d’une direction générale ou d’un service, la mise en commun des outils d’audit et de contrôle et des données est un facteur d’homogénéisation et de rationalisation des moyens mis en œuvre pour le suivi et la maîtrise des risques que ce soit au niveau de l’ordonnancement, du contrôle ou de l’audit.

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Vérificationex ante

opérationnelle

Vérification ex ante additionnelle

Initiationopérationnelle

Initiationfinancière

Vérificationex ante

financière

Signature de l’ordonnateur

Contrôle ex post

Analyse du risque

Testéchantillon(« MUS »)

Base de donnéesdes erreurs

(« RENVOI »)

Validation, en ce quiconcerne les aspects

comptables, dessystèmes de gestion

locaux par lecomptable

Audit des systèmespar les structures

d’audit interne desDG et services

Audit des systèmes decontrôle interne

par le Service d’auditinterne

La première étape de toute procédure d’audit ou de contrôle consiste à mettre en évidence les facteurs de risque généraux (liés au domaine budgétaire) et particuliers (facteurs propres à une direction générale ou un service).

Dans le domaine du contrôle transactionnel, la mise au point d’un modèle d’analyse de risque, tel que celui utilisé par le Contrôle financier, permet de déterminer les domaines et les types de transactions sur lesquels doivent porter en priorité les vérifications ex ante et ex post.

Dès 2003, les vérifications ex ante doivent porter sur l’ensemble des opérations (article 60, paragraphe 4, du nouveau règlement financier). La détermination des domaines à risque permet toutefois de moduler l'intensité et la profondeur de ces vérifications. De même, dans les domaines de l’audit des systèmes et du contrôle ex post, les analyses de risque permettent de mettre en évidence a priori les aspects sur lesquels porteront les vérifications étendues.

La seconde étape de la procédure, après l’identification des secteurs à risques, doit conduire à l’obtention d’éléments probants suffisants, propres à fonder une assurance raisonnable quant à la légalité et à la régularité des transactions ainsi qu'au respect des principes de bonne gestion financière.

Pour le vérificateur ex ante, le sondage statistique permet de moduler l’intensité des contrôles en fonction des risques initialement identifiés. Pour le vérificateur ex post et l’auditeur interne (structures d’audit interne des DG et services et Service d'audit interne), le sondage de transactions permet d’évaluer objectivement la qualité de la gestion et du contrôle interne et de confirmer ou d’infirmer les conclusions issues d’un audit des systèmes.

Quant au comptable, et en vertu de ses responsabilités globales relatives à la présentation fidèle et sincère des états financiers et à la validation des systèmes locaux de gestion, l’accès

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aux données relatives aux résultats des contrôles peut aider à évaluer l’intégrité des données générées par ces systèmes de gestion et faire corriger, si nécessaire, certains enregistrements comptables effectués par les services ordonnateurs.

Une base de données reprenant toutes les erreurs substantielles détectées en amont (contrôle ex ante) ou en aval (contrôle ex post) de l’ordonnancement, du type de celle mise en œuvre par le Contrôle financier («RENVOI»), permet d’évaluer la qualité de la gestion et du contrôle interne et de procéder en temps réel aux ajustements nécessaires.

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ANNEXES

Annexe 1. Organigramme

Organigramme

Direction générale du Contrôle financierFC (acronyme à usage interne)

Directeur général

Edith KITZMANTEL

Contrôleur financier de la CommissionAssistant

Stephane LOPPARELLI

Direction FC.AContrôle financier Ex-Ante

Horst HÜNKEDirecteur

Contrôleur financier adjoint

Unité FC.01Personnel, Administration, Budget,

InformatiquePieter KERSTENS

Chef d'Unité

Unité FC.A.1Politiques internes, Admin. centrale, CCR

et AgencesUdo HEIDERChef d'Unité

Unité FC.A.2Politiques structurelles et Politique

Agricole CommuneRicardo GARCIA AYALA

Chef d'Unité

Unité FC.A.3Politiques extérieures

Daniel VAN DER SPREEChef d'Unité

Unité FC.A.4Transactions Luxembourg

Etienne HENTGENChef d'Unité

ConseillerRessources propres

Karl ELSNER

Unité FC.02Coordination, Méthodologie, 0utils de

contrôleLudovic PROMELLE

Chef d'Unité

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Annexe 2. Objectifs et méthodologie des contrôles

Couverture de contrôle

Demande despièces

justificatives

Outil d'échantillonnageTransactions SI2

Sans contrôle Avec contrôle

Correction des erreursconstatées

Rapportpériodiquestandard de

production etsuivi de contrôle

Risque global

Appréciation des risques

Risque intrinsèque

Risque denon-contrôle

Sensibilité

Visa(pour toutes les transactions)

Paramétrage de MUS(retranscription dans l’application

des notions de populations et niveaude risque)

Constitution de populations de transactions(mêmes caractéristiques et niveau de risque)

TRAVAIL

PRÉPARATOIRE

À

L’EXERCICE

N

CHAQUE

JOUR

DE

L’EXERCICE

N

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Opérations 2002Budget général .

Type Opérationsprésentées

Transactions Opérationscontrôlées

% descontrôles

% du budget

Transactions non regroupées en lotsEngagements 56.945 56.945 8.596 15,1%Paiements 199.911 199.911 8.748 4,4%Ordres de recouvrement 8.351 8.351 793 9,5%Prévisions de recettes 407 407 386 94,8%Sous-total 265.614 265.614 18.523 7,0%

Transactions regroupées en lotsEngagements 7.559 43.573 1.983 26,2%Paiements 44.434 586.385 1.956 4,4%Ordres de recouvrement 5.373 23.141 999 18,6%Prévisions de recettes 507 2.832 332 65,5%Sous-total 57.873 655.931 5.270 9,1%

Toutes transactions confonduesEngagements 64.504 100.518 10.579 16,4% 89,8%Paiements 244.345 786.296 10.704 4,4% 79,1%Ordres de recouvrement 13.724 31.492 1.792 13,1% 6,6%Prévisions de recettes 914 3.239 718 78,6% 93,2%Total 323.487 921.545 23.793 7,4%

Agences (tel qu’enregistré dans MUS et Renvoi uniquement)

Type Opérationsprésentées


% descontrôles

Transactions non regroupées en lotsEngagements 2.254 2.254 215 9,5%Paiements 10.125 10.125 179 1,8%Sous-total 12.379 12.379 394 3,2%

Transactions regroupées en lotsEngagements 122 318 19 15,6%Paiements 2.617 10.309 502 19,2%Sous-total 2.739 10.627 521 19,0%

Toutes transactions confonduesEngagements 2.376 2.572 234 9,8%Paiements 12.742 20.434 681 5,3%Total 15.118 23.006 915 6,1%

FEDType Opérations

présentéesTransactions Opérations

contrôlées% des

contrôlesTotal 9.346 9.346 1.244 13,3%

TOUS BUDGETSOpérationsprésentées


% descontrôles

Total général 347.951 953.897 25.952 7,5%

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Annexe 4

Ventilation des erreurs suivant les 15 motifs les plus fréquents

2002 2001

Type de transaction

Motif Nombre % du type de transaction

% du total des motifs

% du type de transaction

% du total des motifs

Paiement Non-respect de l'annualité budgétaire 83 15,2 6,6% 17,8% 9,6%

Engagement Saisine a posteriori 53 8,6 4,2% 2,8% 1,2%

Paiement Contrat / autre document contractuel non valable/ non satisfaisant/ absence ou non-respect de la base légale de l'action

50 9,1 4,0% 23,1% 12,5%

Engagement Erreur de calcul/ montant incorrect/ taux de change incorrect/ devise erronée

48 7,8 3,8% 3,7% 1,7%

Paiement Paiement déjà effectué / montant sur- ou sous-facturé ou contenant des dépenses non éligibles

46 8,4 3,6% 4,6% 2,5%

Paiement Prestation non effectuée/ prestation effectuée ne correspond pas ou seulement partiellement au contrat / autre document contraignant

46 8,4 3,6% 3,8% 2,1%

Engagement Absence d'un projet de contrat requis/ clauses contractuelles appropriées non incluses, incorrectes ou non conformes aux dispositions applicables

43 7,0 3,4% 6,0% 2,7%

Paiement Compte bancaire du bénéficiaire incorrect 35 6,4 2,8% 4,5% 2,4%

Engagement Date début/fin des prestations / durée du contrat ou prolongation inacceptable/ contrat-cadre pas encore valide

34 5,5 2,7% 6,5% 2,9%

Paiement Erreur de calcul ou de transcription/ taux de change incorrect / devise non appropriée

33 6,0 2,6% 8,7% 4,7%

Engagement Base légale de l'action / projet non existant/ non respectée

33 5,4 2,6% 8,9% 4,0%

Paiement Ordre de paiement non présenté au CF dans le délai prévu après réception de la demande de paiement / date de réception de la facture non indiquée

32 5,8 2,5% 3,0% 1,6%

Engagement Prolongation de date limite d’exécution pour effectuer un paiement dont le retard est imputable à la Commission

32 5,2 2,5% 5,2% 2,3%

Engagement Bénéficiaire inéligible/ incorrect/ signalé par le système d'alerte précoce

31 5,1 2,5% 2,3% 1,0%

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Annexe 5 Processus et sous-processus majeurs

Id Processus majeurs Sous-processus

1 Dotations budgétaires etlégislation

1.1 Établissement du budget et des montants

1.2 Commentaires budgétaires

1.3 Bases légales (réglementation verticale et horizontale)

2 Dépenses directesMarchés publics

2.1 Procédure de passation des marchés

2.1.1 Choix de la procédure2.1.2 Documents d'appel à la concurrence et spécifications techniques2.1.3 Procédure d'attribution du marché2.1.4 Choix du type de contrat et annexes techniques2.2 Exécution du contrat2.2.1 Engagement et conclusion du contrat2.2.2 Suivi et paiements intermédiaires2.2.3 Acceptation des résultats et paiements finaux2.2.4 Contrôles, audit sur place et évaluation

3 Dépenses directesSubventions

3.1 Appel à propositions

3.1.1 Programmation, programme de travail, décision de financement(actions extérieures)

3.1.2 Documents de l'appel à propositions3.1.3 Évaluation et procédure d'attribution3.1.4 Choix du type de contrat et annexes techniques3.2 Exécution du contrat3.2.1 Décision de financement (politiques internes), engagement et

conclusion du contrat3.2.2 Suivi et paiements intermédiaires3.2.3 Acceptation des résultats et paiements finaux3.2.4 Contrôles, audit sur place et évaluation

4 Dépenses indirectes 4.1 Agriculture4.1.1 Réglementation sectorielle4.1.2 Apurement des comptes4.1.3 Apurement de conformité ad hoc4.2 Actions structurelles4.2.1 Programmation4.2.2 Décision de financement4.2.3 Engagement4.2.4 Suivi et paiements intermédiaires4.2.5 Acceptation des résultats et paiements finaux4.2.6 Contrôles, audit sur place et évaluation

5 Recouvrements 5.1 Identification des fonds à récupérer5.2 Établissement et enregistrement des prévisions de recettes et des

ordres de recouvrement5.3 Recouvrement effectif

6 Rapports et évaluation 6.1 Rapports d'exécution

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6.2 Evaluation de l’incidence des programmesDéfinitions et explications

Causes d'erreurs:

Type de risques:

Recommandations:

- insuffisance des procédures de contrôle- insuffisance des outils (manuels, outils informatique, etc.)- insuffisance des effectifs/compétences

- incidence financière- aléas juridiques- conséquences sur le plan de la réputation, par exemple au niveaupolitique ou social

- environnement réglementaire: réviser/simplifier les règles etprocédures- renforcer les fonctions centrales d'appui (avis, compétencesannexes)- facteurs internes à la DG, comme l'offre de formation, laréaffectation des ressources, la réorganisation, etc.

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Annexe 6

Principaux aspects du contrôle interne par rubrique des perspectives financières15

1. Agriculture

Processus majeurs et sous-processus Risque d'erreur faible

Risque d'erreur moyen

Risque d'erreur élevé


Dépenses directesMarchés publics

Procédure de passation des marchés

Exécution du contrat

Dépenses directesSubventions

Appel à propositions


Dépenses indirectes Contrôle ex ante

Décisions d'apurement des comptes

Recouvrements

Rapports et évaluation

2. Actions structurelles








Dépenses directesSubventions



Dépenses indirectes Contrôle ex ante

Clôture des périodes de programmation

Recouvrements


Dépenses indirectes: risque faible pour les engagements et les paiements, pas de problème majeur dans le processus de programmation à long terme.

Risque moyen pour le processus de recouvrement, problème des engagements «dormants».

15 Les risques reflètent la perspective du contrôle ex ante (c'est-à-dire le moment précédant la phas d'engagement ou de paiement, mais suivant la mise au point des documents pertinents, comme les ordres de recouvrement) et se rapportent uniquement à la Commission.

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Dépenses directes: risque élevé, observations récurrentes concernant les mesures innovatrices et l'assistance technique (procédure de passation des marchés, appel à propositions, exécution des contrats).

3. Politiques internes








Dépenses directes - Subventions



Recouvrements


Procédure budgétaire: risque moyen (pressions de l'autorité budgétaire, problème des bases légales).

Procédure de passation des marchés: risque plus élevé que pour les appels à propositions.

L'exécution des contrats dans le cadre des marchés et subventions demeure un secteur à haut risque (problèmes concernant en particulier le remboursement sur la base de pièces justificatives).

Processus de recouvrement: risque moyen; toutefois, dans certains secteurs, graves lacunes concernant l'établissement et le suivi des ordres de recouvrement.

Grande diversité des situations et des taux d'erreur entre les différentes politiques et types de transactions.

– Recherche: les principales observations concernent les actions indirectes.

– Taux d'erreur inférieur à la moyenne: autres actions agricoles; transports (paiements); autres actions dans le domaine de la pêche et de la mer (engagements); énergie (engagements); réseaux transeuropéens; espace de liberté, de sécurité et de justice (engagements); mesures de lutte antifraude.

– Secteurs renforcés: informations statistiques; contrôles de sécurité nucléaire d'EURATOM.

– Problèmes récurrents: autres politiques internes.

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4. Actions extérieures








Dépenses directes –Subventions Appel à propositions


Recouvrements


Processus budgétaire: risque moyen, principaux problèmes posés par les commentaires budgétaires et les bases légales.

Procédure de passation des marchés: risque supérieur aux appels à propositions.

L'exécution des contrats dans le cadre des marchés et des subventions demeure un secteur à haut risque.

Rapports et évaluation: attention insuffisante, manque de ressources.

Grande diversité des problèmes d'une action extérieure à l'autre (segmentation et hétérogénéité des règles d'application, problèmes liés à la déconcentration).

Problèmes récurrents dans certains secteurs: MEDA; Amérique latine, Asie, Afrique du Sud, Europe de l'Est, Asie centrale et Balkans; démocratie et droits de l'homme (procédures d'attribution et suivi des contrats).

5. Dépenses de fonctionnement








Dépenses directes –Subventions Appel à propositions


Recouvrements


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Dépenses concernant les personnes et dépenses de fonctionnement courantes couvertes par des engagements provisionnels: risque faible. Les processus sont apparemment bien mis en œuvre et les erreurs sont également plutôt détectées par les contrôles ex post.

Dépenses de fonctionnement courantes couvertes par des engagements spécifiques: risque élevé tant lors des phases initiales (processus de passation des marchés) qu'en aval (exécution des contrats).

Subventions (dépenses liées à l'exercice par l'institution de missions spécifiques): risque moyen à élevé pour l'exécution des contrats, le recouvrement et l'évaluation.

Principaux domaines de risques et d'erreurs: politique immobilière au siège et à l'étranger, dépenses informatiques, dépenses décentralisées relatives au personnel d'appoint et à l'administration.

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Annexe 7

L'outil informatique permettant la vérification des transactions - ou l'octroi du visa sans contrôle- peut être représenté dans le diagramme suivant :

Transactions financières

Tri quotidien des transactions- populations

Transactions à contrôler et à viserTransactions à viser sans

contrôle

Risque trés élevé(y compris contrôles

thématiques)

Autres risques(élevé, moyen, faible, très faible)

Echantillonnage des transactionsà contrôler selon la méthode de

sondage par unité monétaire

Outil informatique(relié à SINCOM)

Sélection complémentairemotivée par les contrôleurs

Saisie desparamètrestransposantl’analyse du

risque définie parle Contrôlefinancier

Transactions à contrôlerobligatoirement

- bénéficiaires signalés dans lesystème d'alerte précoce,- marchés publics dépassantcertains seuils,- dossiers «Article 53».

Transactions en principe sans contrôle

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