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Guide de l’élaboration des PAP
La mise en œuvre de la budgétisation par objectifs de programmes
GUIDE DE L’ELABORATION DES PAP
Guide de l’élaboration des PAP
Sommaire (1)
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1. Qu’est-ce que le PAP et à quoi doit-il servir ? p. 4
1.1. Qu’est-ce que le Projet Annuel de Performance ? p. 5
1.2. A quoi le PAP doit-il servir ? p. 6
1.3. La structure du PAP p. 7
2. La partie mission du PAP p. 8
2.1. La présentation stratégique pluriannuelle p. 9
2.2. La récapitulation des crédits p. 10
2.3. Ce qu’il faut faire sur cette partie Mission p. 14
3. La présentation de chaque programme, les objectifs stratégiques et les résultats annuels
p. 15
3.1. La présentation du programme p. 16
- Le périmètre du programme et la présentation des actions p. 16
- Ce qu’il faut faire pour la présentation du programme p. 19
3.2. La présentation stratégique du programme p. 20
- L’analyse du contexte et du champ du programme et les enjeux du programme p. 20
- Ce qu’il faut faire pour la présentation stratégique du programme p. 22
3.3. Les objectifs stratégiques et les résultats annuels p. 23
- Les objectifs stratégiques et les résultats annuels p. 23
- Ce qu’il faut faire pour les objectifs stratégiques et les résultats annuels p. 25
Guide de l’élaboration des PAP
Sommaire (2)
3
4. Le volet budgétaire de chaque programme p. 28
4.1. La proposition budgétaire p. 29
4.2. Ce qu’il faut faire globalement pour élaborer la proposition budgétaire p. 31
4.3. Les dépenses de personnel p. 32
4.4. les dépenses de biens et services p. 41
4.5. Les dépenses de transfert p. 48
4.6. Les dépenses d’investissement (les projets d’investissement – les demandes d’équipement)
p. 50
4.7. Les dépenses fiscales p. 54
4.8. La justification au premier Franc CFA p. 56
5. La démarche d’élaboration du PAP (rappel) p. 57
5.1. La démarche p. 58
5.2. Les acteurs à impliquer p. 59
Guide de l’élaboration des PAP
1.Qu’est-ce que le PAP
et à quoi doit-il servir ?
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Guide de l’élaboration des PAP
Le Projet Annuel de Performance (PAP) est un document joint en annexe du projet de loi de finances.
Il présente par programme :− les demandes dûment justifiées de crédits et d’emplois de l’administration pour l’année à venir ;
− en lien étroit avec ces demandes, les engagements de performance de cette administration.
Une fois le budget adopté, le PAP est le document cadre de l’action publique de l’année dans le champ du programme, tant sur le plan des moyens mis à disposition que des résultats à atteindre.
Le PAP présente des objectifs stratégiques pluriannuels auxquels sont rattachés des résultats à atteindre au cours de l’année de mise en œuvre.
Le PAP ne présente pas que les objectifs. Il prévoit, pour l’année :− les stratégies d’action à mettre en œuvre pour atteindre les résultats attendus ;
− les contributions attendues des opérateurs et des partenaires dans le champ du programme ;
− l’énoncé des indicateurs d’évaluation qui vont permettre de mesurer l’atteinte des résultats attendus.
Les résultats annuels attendus sont progressivement définis, précisés, approfondis en articulation forte avec la contrainte budgétaire fixée pour le programme par le Gouvernement. Cette contrainte budgétaire s’affine elle-même au fur et à mesure que la préparation de la loi de finances avance.
1.1 - Qu’est-ce que le Projet Annuel de Performance ?
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Guide de l’élaboration des PAP
Le PAP est d’abord le document qui permet de donner un contenu concret à la notion de programme et au périmètre du programme : les structures administratives, opérateurs de l’Etat et partenaires qui le portent, ce que le programme recouvre ou non comme missions / activités, les liens qu’il entretient avec des programmes proches.
Le PAP est ensuite le support qui permet à l’administration de développer une réflexion approfondie sur la situation actuelle et les défis de l’action publique dans le champ du programme : éléments de contexte, avancées et résultats obtenus par l’administration mais aussi manques constatés et difficultés rencontrées. Il amène l’administration à identifier clairement les enjeux qui sont ceux du programme à moyen terme et à court terme.
Au travers des objectifs qu’il contient, le PAP fait entrer l’administration et l’ensemble des acteurs contribuant au programme dans une logique d’amélioration continue de l’action publique, en termes d’efficacité, de qualité de service et d’efficience.
En conduisant à formaliser de façon très précise les résultats et les indicateurs d’évaluation, il donne un maximum de poids aux engagements de performance pris par l’administration vis-à-vis de l’autorité politique et du Parlement.
Enfin, le PAP permet de réaliser l’indispensable articulation entre d’une part les capacités budgétaires de l’Etat et d’autre part les priorités de l’action publique à mettre en œuvre. Il matérialise les politiques publiques de l’Etat et les grands choix budgétaires qui en découlent.
1.2 - A quoi le PAP doit-il servir ?
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Guide de l’élaboration des PAP
1.3 - La structure du PAP
Périmètre de la mission Principaux textes de référence Principales réformes
Objectifs les plus représentatifs de la mission
Récapitulatif des crédits de la mission par programme et action et par programme et titre
MISSION...
PROGRAMME…Présentation du programme : Périmètre Présentation des actions
Justification au 1er franc CFA
Cadrage stratégique : Présentation stratégique du programme Objectifs stratégiques pluriannuels, résultats annuels
visés et stratégie d’action, indicateurs pluriannuels et annuels
Présentation des moyens demandés : Crédits demandés par action et par titre Dépenses fiscales Proposition d’emplois (administration / opérateurs)
PROGRAMME…Présentation du programme : Périmètre Présentation des actions
Justification au 1er franc CFA
Présentation des moyens demandés : Crédits demandés par action et par titre Dépenses fiscales Proposition d’emplois (administration / opérateurs)
Cadrage stratégique : Présentation stratégique du programme Objectifs stratégiques pluriannuels, résultats annuels
visés et stratégie d’action, indicateurs pluriannuels et annuels
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Guide de l’élaboration des PAP
2.La partie mission du PAP
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Guide de l’élaboration des PAP
La partie « présentation stratégique de la mission » présente la vision à moyen terme de la politique publique conduite dans le cadre de la mission. Elle se compose de quatre rubriques : − le périmètre de la mission ;
− les principaux textes de référence ;
− les principales réformes ;
− les objectifs les plus représentatifs de la mission.
Le « périmètre de la mission » présente la politique publique à mettre en œuvre, ce qu’elle recouvre et ce qui n’en fait pas partie, volontairement. Cette rubrique fixe aussi la segmentation de la mission en programmes.
La rubrique « principaux textes de référence » rappelle les textes officiels déjà diffusés par les Autorités et qui définissent et explicitent la politique publique à conduire : lois, décrets, documents PSGE et autres textes servant de référence officielle.
Elle présente par ailleurs l’organisation administrative prévue pour mettre en œuvre la politique publique.
La rubrique « principales réformes » mentionne les réformes éventuelles en cours qui sous tendent l’évolution de la politique publique et de l’organisation administrative en charge de sa mise en œuvre.
La rubrique « objectifs les plus représentatifs de la mission » présente les résultats annuels sur lesquels le ministre a décidé tout particulièrement de s’engager et d’engager l’administration. Chacun de ces résultats est rattaché à un objectif stratégique pluriannuel.
2.1 – La présentation stratégique de la mission
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Guide de l’élaboration des PAP
La récapitulation des crédits relatifs à la mission est présentée en autorisations d’engagement (AE) et crédits de paiement (CP).
Les autorisations d’engagement sont le support nécessaire pour engager juridiquement une dépense. Leur montant constitue la limite supérieure des engagements autorisés dans l’année. Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement.
Dans le PAP, un premier tableau récapitulatif présente les crédits de la mission par destination, à savoir par programme et, à l’intérieur de chaque programme, par action. Un second tableau récapitulatif présente ces crédits par programme et, à l’intérieur de chaque programme, par nature (c’est-à-dire par titres de dépenses, exemple : dépenses de personnel, dépenses d’investissement…).
Dans ces deux tableaux, les colonnes « autorisations d’engagement » et « crédits de paiement » présentent le détail des crédits demandés pour l’année N+1 en autorisations d’engagement et en crédits de paiement et, à titre de comparaison, rappelle les crédits votés en loi de finances initiale ou rectificative pour l’année N. L’année N est l’année dans laquelle on se situe lors de la rédaction du PAP, et N+1 est l’année d’application du PAP. Les autorisations d’engagements étant votées une fois pour une période donnée, celles demandées en LFI pour l’année du PAP en élaboration ne sont que les autorisations d’engagements nouvelles, à l’exclusion des AE déjà votées antérieurement pour la période.Les crédits de paiements, comme leur nom l’indique, sont les crédits payés en cours d’année. Ils sont donc votés par le parlement chaque année. Le parlement ne vote que les crédits de paiement pour la LF de l’année à venir, sans prendre d’engagement sur les CP des années suivantes. Ces CP prennent en compte à la fois les CP des AE nouvelles et les CP des AE antérieures.
2.2 – La récapitulation des crédits (1)
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Guide de l’élaboration des PAP
Afin de présenter l’ensemble des crédits dont dispose la mission, une évaluation de fonds de concours, attributions de produits et autres ressources attendus dans le cadre de la mission, ventilés par action, figure parallèlement aux crédits demandés pour N+1.
Les fonds de concours sont constitués, d'une part, par des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d’intérêt public et, d'autre part, par des produits de legs et donations attribués à l’Etat. Les recettes tirées de la rémunération de prestations régulièrement fournies par un service de I' Etat peuvent, par décret pris sur rapport du ministre chargé du budget, faire l’objet d’une procédure d'attribution de produits.
2.2 – La récapitulation des crédits (2)
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Guide de l’élaboration des PAP
Tableau récapitulatif des crédits de la mission par programme et action
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Autorisations d’engagement Crédits de paiement
Numéro et intitulé du programme et de l’action
Ouvertesen LF (1)pour 2014
Demandéespour 2015
FDC, ADP (2) et autres
ressourcesprévues en 2015
Votés en LF pour 2014
Demandéspour 2015
FDC, ADP (2) et autres
ressourcesprévues en 2015
N°XX.XXX Programme 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999
01 Action 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
02 Action 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
03 Action 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
04 Action 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
N°XX.XXX Programme 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999
01 Action 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
02 Action 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
03 Action 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
04 Action 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
Total pour la mission 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999
(1) Les crédits qui figurent dans cette colonne sont ceux de la loi finances initiale ou de la loi de finances rectificative si cette dernière intervient.(2) FDC : fonds de concours (article 38 de la LOL)
ADP : attributions de produits (article 38 de la LOLF)
Guide de l’élaboration des PAP
Tableau récapitulatif des crédits de la mission par programme et titre
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Autorisations d’engagement Crédits de paiement
Numéro et intitulé du programmeet du titre
Ouvertes en LF (1) pour 2014
Demandéespour 2015
FDC, ADP (2) et autres
ressourcesprévus en 2015
Votés en LF (1) pour 2014
Demandéespour 2015
FDC, ADP (2) et autres
ressourcesprévus en 2015
N°XX.XXX Programme 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999
Titre 1. Charges financières de la dette 99 999 999 99 999 999 99 999 99 99 999 999 99 999 999 99 999 99
Titre 2. Dépenses de personnel 99 999 999 99 999 999 99 999 99 99 999 999 99 999 999 99 999 99
Titre 3. Dépenses de biens et services 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 99
Titre 4. Dépenses de transfert 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 99
Titre 5. Dépenses d’investissement 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 99
Titre 6. Autres dépenses 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 99 99 999 999 99 999 99
N°XX.XXX Programme 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999
Titre 1. Charges financières de la dette 99 999 999 99 999 999 99 999 99 99 999 999 99 999 999 99 999 99
Titre 2. Dépenses de personnel 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 99 99 999 999
Titre 3. Dépenses de biens et services 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 9
Titre 4. Dépenses de transfert 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 99
Titre 5. Dépenses d’investissement 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 99
Titre 6. Autres dépenses 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 99 99 999 999 99 999 99
Total pour la mission 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999
Dont :
Titre 1. Charges financières de la dette 99 999 999 99 999 999 99 999 99 99 999 999 99 999 999 99 999 99
Titre 2. Dépenses de personnel 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 99
Titre 3. Dépenses de biens et services 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 99
Titre 4. Dépenses de transfert 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 99
Titre 5. Dépenses d’investissement 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 99
Titre 6. Autres dépenses 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 99 99 999 99
(1) Les crédits qui figurent dans cette colonne sont ceux de la loi finances initiale ou de la loi de finances rectificative si cette dernière intervient.(2) FDC : fonds de concours / ADP : attributions de produits (article 38 de la LOLF)
Guide de l’élaboration des PAP
Même si cette partie « Mission » est à finaliser à l’issue du travail programme par programme, il est essentiel qu’elle fasse l’objet d’une élaboration en amont avec le Ministre, très tôt dans le processus.
Pour le volet « Performance », il appartient au Ministre, aidé par son cabinet et par les RPROG, de fixer en amont les grands enjeux, les grandes orientations, les grands objectifs de la politiques ou des politiques publiques dans le champ de la Mission.
Ce sont des objectifs :
− prioritaires et emblématiques des politiques à mettre en œuvre ;
− sur lesquels le Ministre entend tout particulièrement s’engager et porter l’effort.
La formulation exacte de ces objectifs interviendra en synthèse une fois terminés les travaux des équipes de programme.
Pour le volet budgétaire, il appartient au Ministre d’effectuer : − en amont un cadrage budgétaire en répartissant les plafonds de crédits pour sa (ou ses)
Mission(s) entre Programmes ;
− en aval, les éventuels arbitrages entre programmes et en les faisant prendre en compte dans la proposition de PAP par les RPROG avant les conférences de répartition avec la DGB.
Cette concertation et ce travail en commun du Ministre avec ses RPROG doivent être organisés et facilités par le tandem DC – SG.
2.3 - Ce qu’il faut faire sur cette partie Mission
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Guide de l’élaboration des PAP
3.La présentation de chaque
programme,les objectifs stratégiques et les résultats annuels
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Guide de l’élaboration des PAP
La « présentation du programme » se compose de deux rubriques : le périmètre du programme ; la présentation des actions constitutives du programme.
La rubrique « périmètre du programme » :− explicite la politique publique menée dans le cadre du programme et les évolutions prévues ou
possibles de celle-ci à court et moyen terme ;
− précise ce que le programme recouvre et ce qui n’en fait pas partie volontairement ;
− mentionne la direction générale qui porte le programme, ainsi que le responsable de programme (RPROG) ;
− présente les différents opérateurs de l’Etat et partenaires qui concourent à la mise en œuvre du programme ;
− mentionne les programmes avec lesquels le programme doit être en articulation, en cohérence.
La rubrique « présentation des actions » indique la segmentation du programme en actions, et, pour chaque action :− décrit succinctement le pan de politique publique ;
− mentionne les structures administratives en charge (Directions, Services…) ;
3.1 – La présentation de chaque programmeLe périmètre du programme et la présentation des actions
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Guide de l’élaboration des PAP
Illustration de la rubrique « périmètre du programme »
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Guide de l’élaboration des PAP
Illustration de la rubrique « présentation des actions »
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Guide de l’élaboration des PAP
Concernant le périmètre du programme
Effectuer une recherche documentaire sur la politique publique concernant le programme, ne pas se contenter des éléments figurant dans les textes organiques de l’administration.
Exprimer le périmètre sous forme de politique publique à conduire ou a minima de missions à réaliser ; ne pas l’exprimer sous forme de structures administratives. Rappel : la politique publique est un domaine d’activité de l’administration pour lequel sont fixés des résultats à atteindre et auquel sont alloués des crédits.
Faire l’effort de dire ce que recouvre le programme et ce qu’il ne recouvre pas ; prendre connaissance du périmètre des programmes voisins et ajuster en conséquence, par itération, celui du programme traité ; mettre en évidence les points de jonction, les points d’articulation entre le programme et les programmes voisins, afin d’éviter les doublons et les manques et pour faciliter ensuite le travail ensemble entre les programmes.
Concernant la présentation des actions
Expliciter la finalité de chaque action, la part de politique publique qu’elle porte ou a minima les missions permanentes.
Pour chaque action, mentionner les structures administratives centrales impliquées mais aussi les structures territoriales, les opérateurs de l’Etat et les partenaires.
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3.1 - La présentation de chaque programme Ce qu’il faut faire
Guide de l’élaboration des PAP
La « présentation stratégique du programme » se compose de deux rubriques : l’analyse stratégique du contexte et du champ du programme ; les enjeux du programme.
La rubrique « analyse stratégique du contexte et du champ du programme » repose sur l’actualisation des éléments clé issus de l’état des lieux et du diagnostic réalisés en première étape de la démarche d’élaboration du PAP, ou directement sur ces éléments s’il s’agit d’un programme nouvellement créé, donc d’un premier PAP à élaborer. Il s’agit dans cette rubrique de préciser :− les principaux éléments de contexte et les faits marquants récents constituant l’environnement
au sein desquels la politique publique doit se déployer ;
− les attentes des usagers, des partenaires, de l’autorité politique vis-à-vis du programme ;
− les points forts et points faibles de l’action publique conduite jusque là dans le champ du programme ;
− les éléments de problématique, ce qui fait problème compte tenu des points précédents.
La rubrique « enjeux » exprime le ou des objectifs généraux qu’il faut viser pour réussir la mise en œuvre de la politique publique énoncée, pour réussir le PSGE, pour répondre aux attentes de la société gabonaise, pour répondre aux attentes de l’environnement international dans le champ du programme. L’enjeu ou les enjeux donnent la finalité du programme, exprime la vocation, la raison d’être du programme.
3.2 – La présentation stratégique de chaque programme
L’analyse du contexte et du champ du programme et les enjeux du programme
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Guide de l’élaboration des PAP
Illustration des rubriques « analyse stratégique du contexte et du champ du programme » et « enjeux »
Programme promotion des échanges
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Guide de l’élaboration des PAP
Concernant l’analyse stratégique du contexte et du champ du programme
Dans les éléments de contexte, distinguer d’une part les éléments de contexte national, issus des besoins sociétaux et à exprimer avec des chiffres clé et d’autre part les éléments de contexte international que sont les menaces extérieures, les contraintes ou conséquences résultant des accords signés…
Exprimer les faits marquants en termes d’évènement majeurs mais aussi de tendances lourdes d’évolution du contexte.
Concernant les attentes
Bien distinguer « besoins » et « attentes » : les attentes sont explicitement exprimées par les acteurs alors que les besoins ne le sont pas toujours.
Préciser si les autorités politiques se sont emparées du sujet, ont fixé des orientations, des objectifs.
Concernant les points forts / points faibles de l’action publique
Se rappeler que les points forts / points faibles en question portent sur la manière dont l’administration met en œuvre la politique publique et non sur la politique publique en elle-même.
Ne pas réduire l’analyse à la question des structures ou au problème des moyens.
Concernant les enjeux
Ne pas se contenter de reformuler positivement les points faibles mentionnés dans la rubrique précédente.
Exprimer clairement le cap assigné à la politique publique, sous forme de secteurs clé de résultats, d’indicateurs de résultat et d’impact sur l’externe.
3.2 – La présentation stratégique de chaque programme Ce qu’il faut faire
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Guide de l’élaboration des PAP
Cette partie comprend : les objectifs stratégiques pluriannuels, les résultats annuels, les indicateurs, les éléments clé de stratégie d’action, les contributions des opérateurs et partenaires.
Objectifs stratégiques : l’objectif stratégique est un objectif pluriannuel, que sa réalisation débute ou se poursuive à l’année N+1 (année du PAP) ; il peut avoir pour finalité(s) : l’efficacité socio-économique, la qualité de service rendu aux usagers ; l’efficience de l’administration ; par ailleurs, chaque objectif est rattaché à une ou plusieurs actions du programme.
Résultat(s) annuel(s) : le(s) résultat(s) annuel est (sont) l’ (les) engagement(s) pris sur un niveau d’atteinte, dans l’année, de l’objectif stratégique pluriannuel ; il(s) doit (doivent) être mesurable(s) ou au moins vérifiable(s) à l’aide d’indicateurs.
Indicateurs : pour permettre de mesurer l’atteinte du (des) résultat(s), de la façon la plus incontestable possible, un ou des indicateurs d’évaluation sont définis ; pour chaque indicateur, l’on rappelle le résultat obtenu en année N-1, le résultat prévisionnel attendu pour l’année N (année en cours) inscrit au PAP précédent, en cas de LFR le résultat prévisionnel actualisé attendu pour l’année N, la cible de résultat à atteindre en année N+1 (année du PAP en élaboration), la cible de résultat à atteindre en année N+2, et chaque fois que possible la cible de résultat à atteindre à l’échéance pluriannuelle.
Source des données : dans cette rubrique sont fournis des renseignements sur la provenance des données relatives aux indicateurs (origine des données, mode de collecte).
Précisions méthodologiques : dans cette rubrique, l’on explicite la définition de l’indicateur et l’on présente le mode de calcul lorsqu’il s’agit d’un indicateur complexe.
Eléments clés de la stratégie d’action : ce sont les projets, les actions majeures qui devront être réalisés en année N+1 pour atteindre la (les) cible(s) annuelle(s) et se rapprocher de la (des) cible(s) à échéance pluriannuelle ; la stratégie d’action peut aussi apporter des précisions sur le calendrier annuel de mise en œuvre de l’action, sur les acteurs à mobiliser, sur les coopérations à instaurer, sur la manière dont sera conduite et animée l’action par les administrations.
Contribution des opérateurs de l’Etat et des partenaires : dans cette rubrique, l’on présente ce qui est demandé aux opérateurs de l’Etat et aux partenaires comme contribution annuelle aux objectifs.
3.3 – Les objectifs stratégiques et les résultats annuels
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Guide de l’élaboration des PAP
Focus sur les notions d’ « opérateur » et de « partenaire »
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Un opérateur est une entité externe aux services de l’Etat, de statut juridique public ou privé, à laquelle est confiée la mission d’exécuter en totalité ou pour une part significative la politique traduite budgétairement dans un programme ou une action de programme. A ce titre, l’opérateur participe à la réalisation des objectifs du programme.
Le périmètre des opérateurs de l’Etat recouvre les organismes qui, indépendamment de leurs statuts, remplissent de façon cumulative les critères suivants : - être doté de la personnalité morale ; - exécuter une mission de service public ; - part majoritaire (au moins 50%) de l’Etat dans le capital ou le budget ; - être placé sous le contrôle de l’Etat.
Un partenaire est un organisme indépendant de l’Etat, public ou privé, avec lequel les structures étatiques développent des relations confiantes, durables, partenariales, dans le cadre parfois d’une convention, ceci conduisant à conduire des actions en commun pour la mise en œuvre des programmes. Exemple : les organisations internationales, les structures professionnelles comme les chambres consulaires, la confédération patronale gabonaise, les ONG non gouvernementales, …
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Concernant les objectifs stratégiques pluriannuels
Formuler les objectifs de façon courte, concise, mobilisatrice.
Chaque fois que cela est possible, inclure une cible dans l’intitulé même de l’objectif à atteindre.
Se rappeler que tout objectif de projet porte soit sur un projet rattachable au PSGE, soit sur un projet de modernisation de l’administration.
Mais tous les objectifs ne sont pas des objectifs de projet ; beaucoup vont porter sur l’amélioration des performances dans l’exercice des missions permanentes.
Ne pas oublier, si cela est nécessaire, d’ajuster l’objectif par itérations successives au fur et à mesure que le cadrage budgétaire communiqué à l’équipe de programme se fait plus précis.
Ne pas chercher à tout prix à raccorder un objectif à une seule action du programme ; le raccordement peut se faire à deux actions voire à toutes si l’objectif est transversal et porte donc sur l’ensemble du programme.
De même, un objectif peut être raccordé à plus d’une finalité si cela est pertinent.
Concernant le(s) résultat(s) annuel(s)
Pour un objectif stratégique pluriannuel donné, il peut y avoir plus d’un résultat annuel visé.
Expliciter le(s) résultat(s) à obtenir, bannir toute ambiguïté d’interprétation; se rappeler que les indicateurs et leurs cibles mentionnés plus bas ne sont pas toujours suffisants pour rendre compte précisément d’un niveau de performance.
Présenter dans le PAP la liste des objectifs stratégiques avec le(s) résultat(s) annuel(s) attendu(s)
Concernant le tableau des indicateurs
Ne pas hésiter à faire varier l’échéance pluriannuelle sur les indicateurs, si cela est justifié ; dans ce cas, ne pas préciser l’année dans l’en-tête de colonne mais la faire figurer directement dans la ligne de l’indicateur concerné.
Lorsque l’unité retenue est un pourcentage, préciser le numérateur et le dénominateur.
3.3 – Les objectifs stratégiques et les résultats annuelsCe qu’il faut faire (1)
25
Guide de l’élaboration des PAP
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26
Guide de l’élaboration des PAP
Concernant le tableau des indicateurs (suite)
Chaque fois que possible, indiquer le résultat de l’année N-1 et le résultat prévisionnel de l’année en cours (année N) ; cela aidera à fixer une cible pour l’année N+1 (année du PAP) à la fois ambitieuse et réaliste.
Si la situation de départ n’est pas connue, ne pas pour autant faire de la connaissance de cette situation le seul objectif pour l’année N+1 ; se fixer une cible volontariste, en valeur absolue ou en pourcentage ou bien maintenir l’indicateur mais ne pas indiquer de cible, sachant qu’il faudra travailler sur ce manque en année N+1 pour être en mesure de fixer la cible pour l’année N+2.
Ne pas oublier, si cela est nécessaire, d’ajuster les cibles d’indicateurs par itérations successives au fur et à mesure que le cadrage budgétaire communiqué à l’équipe de programme se fait plus précis.
Se rappeler que la cible à l’échéance pluriannuelle peut être formulée pour la seule année de l’échéance pluriannuelle ou bien (cela est parfois plus pertinent), en cumulé depuis l’année de l’échéance annuelle. Dans ce dernier cas, indiquer « cumulé » dans la partie « précisions méthodologiques » dédiée à l’indicateur.
Détailler la source des données : ne pas indiquer seulement la structure productrice mais aussi l’instrument de stockage (fichier x, base de données y…).
Indiquer le mode de calcul de l’indicateur lorsqu’il s’agit d’un indicateur complexe, risquant d’être, à la lecture, et sans précisions complémentaires, interprété de façon variable.
Concernant les éléments de stratégie d’action
Se projeter concrètement dans la mise en œuvre, fixer les actions majeures permettant d’assurer l’atteinte de l’objectif, permettant de parvenir au résultat escompté.
Concernant les contributions des opérateurs et partenaires
Etre précis, fixer des cibles.
Se concerter avec les opérateurs et partenaires dans la prise de décision sur ces cibles.27
3.3 – Les objectifs stratégiques et les résultats annuelsCe qu’il faut faire (2)
Guide de l’élaboration des PAP
4.
Le volet budgétaire de chaque programme
28
Guide de l’élaboration des PAP
4.1 – La proposition budgétaire
29
La rubrique « présentation des crédits par action et par titre » présente la proposition budgétaire du programme pour l’année N+1 dans un tableau par destination, à savoir par action et, à l’intérieur de chaque action, par titre de dépenses. La fin du tableau récapitule les crédits par titre de dépenses.
Afin de présenter l’ensemble des crédits dont dispose le programme, une évaluation des fonds de concours, attributions de produits et autres ressources attendues dans le cadre du programme figure parallèlement aux crédits demandés pour N+1.
Dans les deux tableaux, les crédits demandés sont présentés en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP).
NB : Le paiement des AE peut s’échelonner, le cas échéant, sur plusieurs années. Concernant les opérations d’investissement directement exécutées par l’Etat, l’AE couvre une tranche constituant une unité individualisée formant un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction. Quant aux AE afférentes aux opérations d’investissement menées dans le cadre de partenariats publics-privés par lesquels l’Etat confie à un tiers le financement, la réalisation, la maintenance ou l’exploitation d’opérations d’investissements d’intérêt public, elles couvrent, dès l’année où le contrat est conclu, la totalité de l’engagement juridique.
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Tableau récapitulatif des crédits du programme par action et par titre
30
Autorisations d’engagement Crédits de paiement
Actions et titres Ouvertes en LF (1)pour 2014
Demandéespour 2015
Votés en LF (1) pour 2014
Demandéspour 2015
N°XX Action 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999
Titre 1. Charges financières de la dette 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
Titre 2. Dépenses de personnel 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
Titre 3. Dépenses de biens et services 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
Titre 4. Dépenses de transfert 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
Titre 5. Dépenses d’investissement 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
Titre 6. Autres dépenses 99 999 999 99 999 999 99 999 99 99 999 999
N°XX Action 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999
Titre 1. Charges financières de la dette 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
Titre 2. Dépenses de personnel 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 99
Titre 3. Dépenses de biens et services 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
Titre 4. Dépenses de transfert 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
Titre 5. Dépenses d’investissement 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
Titre 6. Autres dépenses 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
Total pour le programme 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999
Dont : FDC, ADP (2) et autres ressources attendus
99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
Titre 1. Charges financières de la dette 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
Titre 2. Dépenses de personnel 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
Titre 3. Dépenses de biens et services 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
Titre 4. Dépenses de transfert 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
Titre 5. Dépenses d’investissement 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 999
Titre 6. Autres dépenses 99 999 999 99 999 999 99 999 999 99 999 99
(1) Les crédits qui figurent dans cette colonne sont ceux de la loi finances initiale ou de la loi de finances rectificative si cette dernière intervient.(2) FDC : fonds de concours / ADP : attributions de produits (article 38 de la LOLF)
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C’est cette prise en compte des dépenses obligatoires et inéluctable qui va assurer la soutenabilité budgétaire de la proposition faite par les responsables de programme.
Identifier et chiffrer les différents types de dépenses suivant un ordre de priorité :
− dépenses obligatoires : charges à payer de manière certaine et pour un montant précis connu, compte tenu d’un acte juridique déjà pris (exemple : reste à payer de l’année précédente, contrats pluriannuels de location, cotisations annuelles à un organisme international auquel nous sommes adhérents, …) ;
− dépenses indispensables : cela comprend d’une part les dépenses inéluctables, qui sont les charges à payer de manière certaine mais dont le caractère est estimatif au moment de l’examen du BOP (exemple : engagements déjà pris mais dont le service n’est pas encore fait, eau, électricité, …), et d’autre part les dépenses indispensables à l’exercice des missions de base / à la délivrance des prestations de service public de base / à l’atteinte des objectifs annuels du PAP ;
− autres dépenses.
Les dépenses obligatoires, inéluctables et indispensables peuvent se trouver dans différents titres : dépenses de personnel, dépenses de biens et services, dépenses de transfert, dépenses d’investissement et autres dépenses.
4.2 - Ce qu’il faut faire globalement pour élaborer la proposition budgétaire
Mettre un fort accent en amont sur les dépenses obligatoires, inéluctables, indispensables
31
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Les responsables de programme et toute la ligne managériale BOP ont la responsabilité de définir une politique de gestion des effectifs pour le programme :
− dans le cadre de la politique de GRH fixée pour toute l’Administration d’Etat ;
− dans le cadre des plafonds d’emplois et de masse salariale qui leur sont fixés au niveau ministériel.
Cette responsabilité ne peut toutefois être exercée que si ces managers reçoivent des informations précises venant de la DGAFP et de la Direction de la Solde :
− sur les coûts salariaux complets des différents personnels ;
− sur les facteurs qui vont impacter globalement les coûts salariaux (augmentations salariales générales, glissement vieillissement – technicité, …) ;
− sur les impacts sur la masse salariale du programme des scenarii de gestion de la ressource humaine qu’ils envisagent.
Les RPROG et les lignes managériales peuvent décider de mettre en œuvre dans une démarche généralement pluriannuelle les stratégies de gestion suivantes :
− maintenir à l’identique la structure de leurs effectifs dans le cadre du plafond qui leur est fixé ;
− s’efforcer progressivement en jouant sur les départs à repyramider la structure de leurs effectifs (augmenter les effectifs de certains groupes d’agents en diminuant par ailleurs ceux d’autres groupes d’agents) tout en restant globalement dans les plafonds qui leur sont fixés (ex. diminuer les agents de catégorie C pour pouvoir recruter quelques cadres de catégorie A) ;
− chercher à diminuer progressivement les effectifs du programme afin de pouvoir redéployer de la masse salariale vers l’investissement ou vers le fonctionnement (ex. pour la modernisation des services; ex. pour verser des primes plus conséquentes aux agents méritants).
4.3 – Les dépenses de personnelPolitique de gestion des effectifs pour le programme (1)
32
Guide de l’élaboration des PAP
Les responsables de programme doivent pour cela : − commencer par avoir une bonne connaissance de leurs effectifs tant sur le plan quantitatif que
qualitatif ; pour cela, un diagnostic de la ressource humaine sur programme est extrêmement utile sinon indispensable ;
− se forger une bonne connaissance des départs prévisibles (départs prévisibles à la retraite; mobilités fonctionnelles hors du champ du programme) ; ceci peut être obtenu en prenant en compte les règles relatives au départ à la retraite mais aussi en questionnant directement les agents et en examinant les statistiques sur les départs des années précédentes ;
− faire établir une cartographie des emplois cible et identifier dans le répertoire des emplois ceux qui sont stratégiques (essentiels pour le bon exercice des missions aujourd’hui et surtout demain) et ceux qui sont « sensibles » (qui peuvent ou vont disparaître progressivement) ;
− reclasser les agents actuels dans la carte des emplois cible et évaluer les inadéquations « profil agent / profil de l’emploi » ;
− conduire l’élaboration d’un plan pluriannuel de formation, de développement des compétences en évaluant le nombre des agents qui doivent en bénéficier et son coût chaque année (prévoir une enveloppe de crédits pour la formation : formation de perfectionnement, formation de spécialisation, formation courante d’actualisation des connaissances, formation de reclassement – changement d’emploi, formation à but promotionnel, formation initiale, formation de formateurs internes) ; l’optimisation de cette dépense peut être obtenue en diminuant les formations à l’étranger pour un petit nombre d‘agents et en augmentant le nombre des formations au Gabon pour un grand nombre d’agents) ;
− élaborer une politique, une stratégie de recrutement interne et externe très précise, très ciblée, très sélective venant en complément et évaluer son incidence annuelle et pluriannuelle sur la masse salariale du programme ;
− se fixer éventuellement un objectif volontariste de volume de masse salariale à économiser pour le redéployer vers l’investissement et le fonctionnement dans un but de modernisation des Services; rechercher ensuite sur un mode très pragmatique au niveau des différents Services comment réaliser cette économie.
33
4.3 – Les dépenses de personnelPolitique de gestion des effectifs pour le programme (2)
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Emplois de l’Etat : Evolution des emplois de l’Etat par effectifs et par coût
34
(3) Les emplois dont les rémunérations sont versées en direct par l’Etat(4) Les emplois dont les rémunérations sont versées par l’opérateur sur ressources
émanant du programme
2014Réalisation
2015Prévision
Ecart entre 2015 et 2014
Effectifs (1) Coût total (2) Effectifs (1) Coût total (2) Ecart d’effectifs(effectifs 2015 – effectifs 2014)
Ecart de coût(coût 2015 – coût
2014)
Solde permanente des emplois de l’administration(s) = s1 + s2 + s3 + s4
999 99 999 999 999 99 999 999 999 99 999 999
Solde forfaitaire globale (s1) 999 99 999 999 999 99 999 999 999 99 999 999
Catégorie A (s2) 999 99 999 999 999 99 999 999 999 99 999 999
Permanents 999 99 999 999 999 99 999 999 999 99 999 999
Non permanents 999 99 999 999 999 99 999 999 999 99 999 999
Catégorie B (s3) 999 99 999 999 999 99 999 999 999 99 999 999
Permanents 999 99 999 999 999 99 999 999 999 99 999 999
Non permanents 999 99 999 999 999 99 999 999 999 99 999 999
Catégorie C (s4) 999 99 999 999 999 99 999 999 999 99 999 999
Permanents 999 99 999 999 999 99 999 999 999 99 999 999
Non permanents 999 99 999 999 999 99 999 999 999 99 999 999
Main d’œuvre non permanente (t) 999 99 999 999 999 99 999 999 999 99 999 999
Emplois des opérateurs (u) 999 99 999 999 999 99 999 999 999 99 999 999
Emplois rémunérés par le programme- inclus dans le plafond d’emplois du ministère (3)
999 99 999 999 999 99 999 999 999 99 999 999
Emplois rémunérés par l’opérateur- hors plafond d’emplois du ministère (4)
999 99 999 999 999 99 999 999 999 99 999 999
Total pour le programme(v) = s + t + u
999 99 999 999 999 99 999 999 999 99 999 999
(1) Les effectifs sont ceux des propositions d’emplois de l’administration ou des propositions d’emplois des opérateurs de l’Etat(2) Le coût total des emplois pour le programme doit être égal au « Titre 2. Dépenses de personnel » du programme
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4.3 – Les dépenses de personnelLes propositions d’emplois (1)
35
Les propositions d’emplois portent d’une part sur les emplois de l’administration et d’autre part sur les emplois des opérateurs de l’Etat impliqués dans la mise en œuvre du programme.
Les propositions d’emplois de l’administration sont présentées dans un tableau par catégorie de personnel et type de contrat.
Les emplois prévus par opérateur figurent dans un tableau qui distingue les emplois rémunérés dans le cadre du programme (inclus dans le plafond d’emplois du ministère) et les emplois rémunérés par les opérateurs (hors plafond d’emplois du ministère).
Dans les deux tableaux, les emplois de l’administration et les emplois des opérateurs sont exprimés en effectifs pour N-1, N et en prévision N+1.
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Tableau des emplois de l’administration
36
(1) La réalisation de l’année précédente reprend la présentation du total du RAP de l’année précédente
Effectifs
Emplois de l’administration Réalisation 2013(1)
Ouverts en LF pour 2014
(a)
Répartition prévisionnelle 2015 Total
Prévisions de sorties
Prévisions d’entrées
Ecart(entrées - sorties)
Effectifs 2015(a + Ecart)
Solde permanente des emplois de l’administration(s) = s1 + s2 + s3 + s4
999 999 999 999 999 999
Solde forfaitaire globale (s1) 999 999 999 999 999 999
Catégorie A (s2) 999 999 999 999 999 999
Permanents 999 999 999 999 999 999
Non permanents 999 999 999 999 999 999
Catégorie B (s3) 999 999 999 999 999 999
Permanents 999 999 999 999 999 999
Non permanents 999 999 999 999 999 999
Catégorie C (s4) 999 999 999 999 999 999
Permanents 999 999 999 999 999 999
Non permanents 999 999 999 999 999 999
Main d’œuvre non permanente (t)
999 999 999 999 999 999
Total pour les emplois de l’administration (u) = s+t
999 999 999 999 999 999
Solde permanente : solde forfaitaire globale + catégorie A + catégorie B + catégorie CSolde forfaitaire globale : il s’agit des emplois du programme classés hors catégorie.Non permanents (dans les catégories A, B et C) : il s’agit des contractuels de droit public.Main d’œuvre non permanente : il s’agit des contractuels de droit privé.
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Tableau des emplois des opérateurs de l’Etat
37
Effectifs
Emplois rémunérés Réalisation 2013 (1) Prévision 2014 Prévision 2015
Operateur xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
Emplois rémunérés par le programme- inclus dans le plafond d’emplois du ministère (2)
999 999 999
Emplois rémunérés par l’opérateur- hors plafond d’emplois du ministère (3)
999 999 999
Total pour l’opérateur 999 999 999
Operateur xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
Emplois rémunérés par le programme- inclus dans le plafond d’emplois du ministère (2)
999 999 999
Emplois rémunérés par l’opérateur- hors plafond d’emplois du ministère (3)
999 999 999
Total pour l’opérateur 999 999 999
Total pour le programme 999 999 999
(1) La réalisation de l’année précédente reprend la présentation du total du RAP de l’année précédente(2) Les emplois dont les rémunérations sont versées en direct par l’Etat(3) Les emplois dont les rémunérations sont versées par l’opérateur sur ressources émanant du programme
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Pour établir les propositions d’emploi :
Partir du recensement réalisé des effectifs sur programme − Le terminer s’il n’a pas été finalisé et le communiquer à la Direction de la Solde (DS) via
l’équipe BOP.− Obtenir via l’équipe BOP un retour pointant les écarts entre le recensement et les données
dans le fichier FUR de la DS.− Fiabiliser le recensement et mettre en place un dispositif permettant son actualisation en
continu.
Obtenir des opérateurs les données sur leurs effectifs− Obtenir les données de chaque opérateur rattaché au programme en associant ces opérateurs
à l’élaboration de la proposition de PAP.− Evaluer le degré de subsidiarité effective opérateur – administration et identifier des doublons
à éliminer, en se fixant en commun des objectifs en la matière.
Identifier les sorties prévisibles et les sorties probables − Compter l’effectif des agents atteints par la limite d’âge et devant partir à la retraite.− Evaluer statistiquement les autres sorties probables (volume probable des mobilités vers
d’autres programmes).
Mentionner les éventuelles évolutions des missions des entités administratives dans le champ du programme− Création ou disparition d’entités administratives validées par des textes organiques : évaluer
l’incidence sur les effectifs du programme.− Externalisation d’activités voire de missions, vers des opérateurs ou des partenaires : évaluer
l’incidence sur les effectifs du programme.− Elargissement ou transformation de missions : évaluer l’incidence sur les effectifs du
programme.− Evaluation des besoins de repyramidage des effectifs : montrer l’évolution attendue entre la
pyramide actuelle des effectifs par catégories et la pyramide cible proposée; justifier cette évolution souhaitée et proposer une programmation de cette évolution dans le temps.
38
4.3 – Les dépenses de personnelLes propositions d’emplois (2)
Guide de l’élaboration des PAP
Pour établir les propositions d’emploi (suite) :
Evaluer le nombre de postes vacants
− Prendre comme base de calcul les textes organiques et les organigrammes détaillés validés.
− Proposer un effectif nécessaire par entité administrative, ventilé par catégories voire par grades, en le comparant à l’effectif actuel et en le justifiant le plus précisément possible par les études organisationnelles réalisées.
Prendre en compte la nécessité de donner une affectation à des agents actuellement sans affectation
− Evaluer de façon précise leur nombre.
− Se fixer un objectif annuel précis d’agents à remobiliser en leur redonnant une affectation (un pourcentage, un nombre cible).
Elaborer une proposition de recrutements internes (agents déjà en activité au sein de l’administration et donc déjà rémunérés par l’Etat) et externes
− Faire l’inventaire des besoins de recrutement : les recrutements justifiés par des départs nécessitant le remplacement des partants
(après micro analyses organisationnelles) ; les recrutements justifiés par des postes officiellement créés (textes organiques) mais
jamais occupés tout en apparaissant essentiel (après micro analyses organisationnelles reconfirmant le besoin) ;
les recrutements justifiés par des décisions de renforcement des effectifs par les Autorités ;
les recrutements justifiés par des besoins de spécialistes pointus.
− Hiérarchiser ces besoins.
39
4.3 – Les dépenses de personnelLes propositions d’emplois (3)
Guide de l’élaboration des PAP
Emplois de l’administration : justification des demandes de recrutement
40
Besoins de recrutement
Justification
Priorité Métier / Fonction Nombre Dont internes Dont externes
1 999 999 999
2 999 999 999
3 999 999 999
4 999 999 999
5 999 999 999
6 999 999 999
7 999 999 999
8 999 999 999
9 999 999 999
10 999 999 999
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Prendre en compte d’emblée la contrainte budgétaire : le plafond communiqué ou, à défaut, le budget de fonctionnement de l’année en cours; ne pas tabler sur une croissance irréaliste d’une année sur l’autre du montant global de ces crédits même si les besoins peuvent se justifier.
Identifier pour chaque Action du Programme « les grandes activités » (2 ou 3), les éventuelles grandes opérations individualisées (0 à 5), les opérateurs impliqués dans la réalisation de l’action.
Conduire une première analyse sommaire des dépenses et des besoins au niveau global du programme et / ou de chaque action.
4.4 – Les dépenses de biens et services (1)
41
Niveau 1 Niveau 2 Niveau 3
Programme
Action 1
Activité 1
Activité 2
Activité X
Grande opération individualisée
Grande opération individualisée
Grande opération individualisée
Dotation pour biens et services aux opérateurs
Action 2
Activité 1
Activité X
Grande opération individualisée
Dotation pour biens et services aux opérateurs
Action X
Activité 1
Activité 2
Activité X
Grande opération individualisée
Grande opération individualisée
Dotation pour biens et services aux opérateurs
Guide de l’élaboration des PAP
Examiner les natures économiques des dépenses figurant déjà dans la LF en cours (articles et paragraphes) :
− les articles et paragraphes qui figurent dans la LF en cours ; − les articles et paragraphes qui, étonnement, n’y figurent pas alors qu’on pourrait s’attendre à les
trouver ;− identifier les types de besoins mal pris en compte (ex. les dépenses de formation des agents ; les
dépenses pour un meilleur management du programme ; etc.) ;
− en tirer des enseignements sur les besoins non pris en compte voire sur les besoins auxquels on répond mais grâce à des crédits sur des articles ne correspondant pas à la nature du besoin.
Etablir une liste des grandes activités :− reprendre les textes relatifs aux missions/activités des entités dans le champ du programme ;− structurer ces missions et activités en une série de quelques « grandes activités » .
Elaborer la proposition de dépense pour chaque activité : − examiner l’évolution prévisible de cette activité en volume d’activité (à la hausse comme à la
baisse) ;− définir un ou deux indicateurs (de charge, d’activité ou de résultat) avec les valeurs
correspondantes (en année N-1 ou sur la base du 1er trimestre de l’année en cours) ;
− identifier les natures de dépenses et les dépenses correspondantes actuelles, évaluer l’évolution des dépenses en prévoyant une adaptation de l’organisation et des méthodes de travail pour gagner en efficience ;
− cerner les dépenses obligatoires, inéluctables et indispensables pour assurer l’activité à un niveau de service de base ;
− identifier et évaluer les dépenses nécessaires au plan de modernisation de la production des prestations de service et à l’amélioration des niveaux de service ;
− exprimer une proposition d’allocation de crédits pour les biens et services pour l’activité et la justifier grâce aux éléments vus précédemment ;
− cumuler ensuite sur une même ligne un même type de dépense42
4.4 – Les dépenses de biens et services (2)
Guide de l’élaboration des PAP
Évaluer les dépenses qui seront indispensables à la mise en œuvre des objectifs annuels du PAP :− procéder à un examen de ces dépenses objectif par objectif ;− examiner si ces dépenses ne sont pas couvertes par les dépenses prévues dans l’évaluation des
dépenses liées aux activités permanentes. Sur la base des besoins indispensables identifiés précédemment, élaborer une proposition de
dépense globale pour chaque grande opération individualisée devant faire l’objet d’une allocation significative de crédits pour les biens et services :− les définir (ex. organiser un atelier national sur …, effectuer une grande campagne d’information,
…) ;− évaluer et proposer une allocation de crédits pour les biens et services pour chacune de ces
grandes opérations ;− se concerter avec les opérateurs sur leurs besoins obligatoires, inéluctables, et indispensables en
dotations pour biens et services.
43
4.4 – Les dépenses de biens et services (3)
Guide de l’élaboration des PAP
Synthétiser et hiérarchiser les propositions de dépenses de biens et services par activité ….
44
1. Dépenses de biens et services obligatoires1. Dépenses de biens et
services obligatoires
1. Dépenses de biens et services obligatoires
2. Dépenses de biens et services indispensables
Dont dépenses de biens et services inéluctables
3. Autres dépenses de biens
et services
3. Autres dépenses de biens
et services
3. Autres dépenses de biens
et services
ACTIVITE A ACTIVITE CACTIVITE B
4.4 – Les dépenses de biens et services (4)
Plafond
2. Dépenses de biens et services indispensables
Dont dépenses de biens et services inéluctables
2. Dépenses de biens et services indispensables
Dont dépenses de biens et services inéluctables
Guide de l’élaboration des PAP
Synthétiser et hiérarchiser les propositions de dépenses de biens et services par activité ….
… puis globalement pour « l’Action » puis pour « le Programme », avec l’impératif de rester dans les limites du plafond fixé
45
1. Dépenses de biens et services obligatoires
3. Autres dépenses de biens et services
Plafond
4.4 – Les dépenses de biens et services (5)
2. Dépenses de biens et services indispensablesDont dépenses de biens et services inéluctables
Guide de l’élaboration des PAP
Sur les dépenses indispensables de biens et services :
le plan de mise à niveau L’identification et le chiffrage des dépenses indispensables peuvent conduire à faire ressortir
un sérieux besoin de remise à niveau.
Exemples : prévoir les dépenses d’aménagement de postes de travail pour les agents jugés
indispensables à l’exercice des activités, à l’atteinte des objectifs ; prévoir les dépenses d’équipement et de formation des agents recrutés ; prévoir les moyens de déplacement pour les agents ayant à se déplacer dans l’exercice de
leur mission ; prévoir les fournitures permettant aux équipements nécessaires à la réalisation des
prestations de service public de fonctionner ; prévoir l’entretien – maintenance des équipements et des locaux pour éviter leur
dégradation prématurée ; prévoir la formation continue des agents ; etc.
Cette remise à niveau ne pourra souvent pas intervenir sur un seul exercice budgétaire. Il est donc important de proposer un plan de mise à niveau avec des étapes progressives dans un calendrier pluriannuel.
46
2015 2016 2017 2018
Dépenses indispensables + 5 % / 2014 + 10 % / 2014 + 13 % / 2014 + 15 % / 2014
Types de dépenses accrues
4.4 – Les dépenses de biens et services (6)
Guide de l’élaboration des PAP
Tableau récapitulatif de justification des dépenses de biens et de services à partir des déterminants physiques et financiers de la dépense
47
Degré de prioritéNature de la
dépense2014
Montants2015
MontantsJustifications pour 2015
à partir des déterminants physiques et financiers de la dépense
1. Dépenses de biens et services obligatoires
999 999 999 999
999 999 999 999
999 999 999 999
Total 999 999 999 999 999 999
2. Dépenses de biens et services indispensables
999 999 999 999
999 999 999 999
999 999 999 999
Total 999 999 999 999 999 999
3. Autres dépenses de biens et services
999 999 999 999
999 999 999 999
999 999 999 999
Total 999 999 999 999 999 999
Total Global 999 999 999 999 999 999 999 999
Guide de l’élaboration des PAP
Elles concernent les transferts :− aux ménages ;
− aux collectivités locales ;
− aux entreprises et aux secteurs d’activité.
Il est important d’effectuer une revue annuelle de ces transferts et d’anticiper les évolutions : − des ayants droit ou bénéficiaires, du nombre des ayants droit ou des bénéficiaires ;
− des politiques de subvention.
Toutes les politiques conduisant à des dépenses de transfert doivent être revisitées au moins annuellement par le RPROG avec l’Autorité politique.
Il est important d’anticiper si le nombre des ayants droit va évoluer et d’étudier tous les facteurs qui peuvent conduire à une évolution de ces dépenses de transfert.
Il faut aussi s’assurer que les dispositions ont été prises pour ne verser les aides, les subventions qu’aux ayants droit réguliers.
4.5 – Les dépenses de transfert
48
Guide de l’élaboration des PAP
Tableau des dépenses de transfert avec leurs justifications
49
Type de transfertNature du dispositif
de transfert2014
Montants2015
MontantsJustifications pour 2015
1. Transferts aux ménages
999 999 999 999
999 999 999 999
999 999 999 999
Total 999 999 999 999 999 999
2. Transferts aux collectivités locales
999 999 999 999
999 999 999 999
999 999 999 999
Total 999 999 999 999 999 999
3. Transferts aux entreprises et aux secteurs d’activité
999 999 999 999
999 999 999 999
999 999 999 999
Total 999 999 999 999 999 999
Total Global 999 999 999 999 999 999 999 999
Guide de l’élaboration des PAP
Etablir la liste des projets d’investissement en cours ou émergents entrant dans le cadre du programme :
− consulter le CDMT sectoriel ;− travail en inter – DG pour les programmes comprenant plusieurs DG ;− bien sûr, intégrer à cette liste les projets encore gérés par le Cabinet du Ministre ;− intégrer également les projets dont la réalisation a été confiée à un opérateur rattaché au
programme.
Corriger, actualiser la liste des projets figurant dans le CDMT.
Etablir un tableau de synthèse sur les projets qui sont proposés pour la LFI en élaboration avec :
− intitulé du projet ;
− demande d’inscription à la LFI 2015 pour étude de définition ;
− durée prévue du projet des études à la fin des travaux (de 20XX à 20XY) ;− coût global du projet ;− le budget déjà consommé ou qui sera consommé d’ici le début de l’exercice budgétaire N+1 ;− la mention si des financements extérieurs vont pouvoir être mobilisés pour ce projet au cours
de l’exercice budgétaire N+1 et les conditions de cette mobilisation (niveau d’autofinancement demandé au Gabon, etc.) ;
− la proposition d’allocation de crédits d’investissement pour l’exercice N+1. Fournir les éléments de justification suivant :
− l’explication portant sur la liste des projets d’investissement ;− l’explication portant sur les propositions d’allocation des crédits d’allocations pour l’exercice
N+1 (programmation pluriannuelle du montant de l’investissement, et évolutions).
4.6– Les dépenses d’investissement Les projets d’investissement
50
Guide de l’élaboration des PAP
Propositions de dépenses sur les projets d’investissement retenus pour la nouvelle LFI
51
Projets
Financement de l’étude de définition
(fonds centralisé 2015)
(Oui / Non)
Durée prévue du projet des études
à la fin des travaux
(début-fin)
Coût global du projet
Dépenses 2014 et années
antérieures(y.c. FinEx)
Financements extérieurs pour
2015
Demande d’inscription à la
LFI 2015 pour études et travaux
(hors FinEx)
999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999
999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999
999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999
999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999
999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999
999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999
999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999
999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999
999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999
999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999
Total global 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999 999
Guide de l’élaboration des PAP
Dresser la typologie, la liste des différents équipementsExemple :
− équipements métiers : équipements de laboratoire, scanner, flotte de moto de la police/gendarmerie, équipements pour la défense … ;
− engins et véhicules spéciaux : 4x4 pour missions sur le terrain, zodiac pour contrôle du littoral … ;
− équipements informatiques et bureautiques : flotte d’ordinateurs, logiciels, imprimantes, photocopieurs, … ;
− équipements divers : groupes électrogènes, onduleurs, … ;
− véhicules de transport urbain : voitures de service ;
Faire un diagnostic des moyens à disposition : points clés factuels sur leur affectation, leur état, leur ancienneté – vétusté – obsolescence, leur utilisation et leur lien avec les grandes activités, leur mode d’amortissement, mode d’entretien – réparation – maintenance, …
Exprimer la demande d’équipement :
− par type en distinguant grosses réparations, renouvellement ou développement ;
− en justifiant la demande pour chaque type d’équipement et en la rattachant, si possible à une activité ;
− en précisant ce que sera leur mode d’utilisation, d’entretien – réparation – maintenance ;
− en confirmant ou en fixant la règle d’amortissement pour chaque type d’équipement ;
− en chiffrant la demande de crédit pour chaque type d’équipement et la demande globale.
Bien inscrire les besoins d’équipement sous le titre « Dépenses d’investissement » :
− inscrire et chiffrer ces besoins de manière à ce qu’ils ne soient pas financés ensuite avec des crédits du titre « Dépenses de biens et services ».
Bien inscrire les besoins d’équipement des opérateurs dans le titre « Investissements ».
52
4.6 – Les dépenses d’investissement Les demandes d’équipement
Guide de l’élaboration des PAP
Tableau de présentation des demandes d’équipements
53
Nature de l’équipementQuantité actuelle
DemandeDépenses proposées
Grosses réparations
Renouvellement Développement
Type 1
Equipement 1.1 999 999 999 999 999 999 999
Equipement 1.2 999 999 999 999 999 999 999
Equipement 1.3 999 999 999 999 999 999 999
Type 2
Equipement 2.1 999 999 999 999 999 999 999
Equipement 2.2 999 999 999 999 999 999 999
Equipement 2.3 999 999 999 999 999 999 999
Type 3
Equipement 3.1 999 999 999 999 999 999 999
Equipement 3.2 999 999 999 999 999 999 999
Equipement 3.3 999 999 999 999 999 999 999
Type 4
Equipement 4.1 999 999 999 999 999 999 999
Equipement 4.2 999 999 999 999 999 999 999
Equipement 4.3 999 999 999 999 999 999 999
Guide de l’élaboration des PAP
4.7 – Les dépenses fiscales
54
Les dépenses fiscales correspondent à des allègements fiscaux accordés par l’Etat à des contribuables par le biais de dispositions législatives. On parle de « dépense fiscale » car l’allègement correspond à un manque à gagner pour l’Etat. Les données correspondantes sont fournies par les administrations fiscales concernées.
Un tableau présente les dépenses fiscales associées au programme conformément aux finalités poursuivies par ce dernier. Leur coût fait l’objet d’une évaluation. Sont présentés : − le code de la dépense ;− la nature de la dépense fiscale Exemples : exonération, crédit d’impôt etc. ;− l’objet Exemples : impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, taxes etc. ;− l’objectif de la dépense Exemple : favoriser la construction de logements ;− les bénéficiaires des dépenses fiscales (en précisant le nombre) Exemple: 651 ménages ;− la méthode de chiffrage Exemple: reconstitution de base taxable à partir de données autres que fiscales ;− la fiabilité Exemple: Très bonne fiabilité du chiffrage de la dépense fiscale ;− les années de création, de modification et de fin d’incidence budgétaire Exemple: Création : 2005 - Dernière
modification : 2007 – Fin d’incidence budgétaire : 2009 ;− les dispositions légales ou règlementaires d’où sont issues les dépenses fiscales Exemple: CGI : article 81-17°,
Loi n°2005-159 du 23 février 2005, article 7.
Dans le tableau figurent toutes les dépenses fiscales imputées au programme et uniquement celles-là. Le chiffrage du coût des dépenses fiscales est indiqué pour trois années : N-1, N et N+1. Seul l’impact des mesures déjà votées est pris en compte dans le PAP. Si une dépense fiscale concerne plusieurs programmes, une répartition de cette dépense est à définir de façon concertée entre programmes.
Si le programme ne comporte pas de dépenses fiscales, le tableau correspondant doit être retiré du PAP.
Guide de l’élaboration des PAP
Tableau des dépenses fiscales associées au programme
55
(en millions de FCFA)
Dépenses fiscales du programme Chiffrage 2013 Chiffrage 2014 Prévision 2015
N°XX Présentation 999 999 999 999 999 999
N°XX Présentation 999 999 999 999 999 999
N°XX Présentation 999 999 999 999 999 999
Coût total des dépenses fiscales 999 999 999 999 999 999 999 999 999
Guide de l’élaboration des PAP
4.8 – Justification au premier franc CFA
56
Les demandes de crédits présentées au Parlement sont justifiées au premier franc CFA.
L’objet de la justification au premier franc (JPF) est d’expliciter le pourquoi du coût budgétaire de l’ensemble des activités à réaliser ainsi que du personnel employé par le programme pour mettre en œuvre l’action publique.
La justification des crédits pour le programme s’effectue titre par titre.
La justification doit s’effectuer à partir des éléments détaillés ayant servi à l’élaboration de la proposition budgétaire.
Peuvent être repris à ce niveau les éléments suivants :
−pour le titre 2 (dépenses de personnel) : le tableau présentant l’évolution des emplois de l’Etat et leur justification par effectifs et par coût (p. 34), et le tableau justifiant les demandes de recrutement (p. 40) ;
−pour le titre 3 (dépenses de biens et services) : le tableau récapitulatif de justification des dépenses de biens et de services à partir des déterminants physiques et financiers de la dépense (p. 47) ;
−pour le titre 4 (dépenses de transfert) : le tableau des dépenses de transfert avec leurs justifications (p. 49) ;
−pour le titre 5 (dépenses d’investissement) : le tableau propositions de dépenses sur les projets d’investissement retenus pour la nouvelle LFI (p. 51) et le tableau de justification des demandes d’équipements (p. 53).
Guide de l’élaboration des PAP
5.
La démarche d’élaboration du PAP
(rappel)
57
Guide de l’élaboration des PAP
5.1 - La démarche
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Projet Annuel de
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58
Opérationnalisation du PAP
Elaboration des BOP
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Guide de l’élaboration des PAP
5.2 - Les acteurs à impliquer
59
Le Ministre et son Cabinet : obtenir le cadrage amont sur les objectifs prioritaires et sur le cadrage budgétaire (les plafonds); obtenir la validation de la proposition sur les performances et sur le volet budgétaire; obtenir éventuellement les arbitrages sur les propositions budgétaires excédant tel ou tel plafond
L’équipe d’élaboration du PAP pour le Programme : y inclure et faire participer activement les autres DG dans le champ du programme; associer tous les RBOP; écouter voire consulter en amont et/ou en aval les RUO; ne pas impliquer que les seuls responsables centraux : trouver des modalités pour asso- cier les principaux responsables des services déconcentrés (notamment les directions provinciales)
Les représentants des opérateurs : les associer à certaines séances de travail et voir avec eux les aspects les concernant en particulier (leurs contributions aux objectifs du PAP, leur dotation d’investissement, leur dotation de fonctionnement, leurs emplois financés sur programme)
Le point focal : s’appuyer sur lui pour préparer les temps de travail et pour formaliser au fur et à mesure les différents éléments du PAP
La DCAF et le correspondant budgétaire : les impliquer pour obtenir d’eux les éléments figurant dans les bases de données de la DGB (CDMT, SYBI ou VECTIS, suivi des TDR, …); obtenir un appui technique
L’équipe BOP : pour des conseils et un appui méthodologique, pour faciliter des mises en relation, pour une aide dans l’animation des séances clés de travail, pour des conseils dans la formalisation des éléments du PAP
