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Ouvertures politiques

INTRUEISBN 978-2-8041-6238-2

Introductionà l’

L’Union européenne, « objet politique non identifié » ?

On peut s’étonner devant cette organisation singulière, privée de l’usage de la violence légitime, peu dotée de moyens, reposant sur un équilibre sophistiqué mais fragile d’institutions et de règles. Pourtant, le jeu politique européen attire un nombre croissant d’acteurs alors que des pans entiers de l’action publique des États membres ont été recomposés au cours des soixante dernières années. Plus que jamais, l’Union européenne suscite des réactions passionnées au sein des opinions publiques, de soutien comme de défiance.

Ce manuel porte une attention particulière aux controverses qui jalonnent l’histoire de l’intégration européenne. Décrivant les politiques, les institutions et la société que

l’Union européenne a façonnées, l’ouvrage aborde le jeu politique européen à travers les acteurs qui, à Bruxelles ou ailleurs, « font l’Europe » au quotidien. Animé par une démarche pluraliste, il introduit le lecteur à l’état de la littérature scientifique et des débats théoriques en études européennes.

Cet ouvrage intéressera les étudiants, chercheurs et enseignants des 1er, 2e et 3e cycles en science politique, en sociologie et en droit.

FRÉDÉRIC MÉRAND est professeur agrégé de science politique à l’Université de Montréal et professeur invité à Sciences Po Toulouse.

JULIEN WEISBEIN est maître de conférences de science politique à Sciences Po Toulouse et chercheur au Laboratoire des sciences sociales du politique (LaSSP).

Frédéric MÉRAND Julien WEISBEIN

Introductionà l’

Ouvertures politiques

Union européenne

Union européenne

www.deboeck.com

Institutions, politiqueet société

Frédéric MÉRAND Julien WEISBEIN

Introductionà l’ Union

européenneInstitutions, politiqueet société

DÉJÀ PARUS :

Jean-Yves DORMAGEN, Daniel MOUCHARD, Introduction à la sociologie politique, 3e éd.

Emiliano GROSSMAN, Nicolas SAUGER, Introduction aux systèmes politiques nationaux de l’UE

Laure BERENI, Sébastien CHAUVIN, Alexandre JAUNAIT, Anne REVILLARD, Introduction aux Gender Studies. Manuel des études sur le genre

Julien WEISBEIN, Frédéric MÉRAND, Introduction à l’Union européenne. Institutions, politiques et société

À PARAÎTRE :

Jérôme HEURTAUX, Frédéric ZALEWSKI, Introduction à l’Europe postcommuniste

Dirigée par deux politistes, Yohann Aucante et Alexandre Dézé, cette collection de manuels clairs, précis et faciles d’utilisation s’adresse aux étudiants en science politique (de la L1 au M2), mais aussi à tous ceux qui s’intéressent aux questions de politique. Conçus par une nouvelle génération d’auteurs (chercheurs, maîtres de conférences ou professeurs), ces manuels s’appuient sur un appareil pédagogique riche et pratique (encadrés, mots-clés, questions de cours, orientations bibliographiques, webographie...), facilitant ainsi l’apprentissage des grands domaines de la science politique. Yohann AUCANTE, maître de conférences à l’EHESS et à l’IEP de Paris, chercheur au Centre d’études sociologiques et politiques Raymond Aron à Paris (EHESS/CNRS).

Alexandre DÉZÉ, maître de conférences à l’Université Montpellier 1, chercheur au Centre d’études politiques de l’Europe latine (CEPEL), chargé de conférences à l’IEP de Paris.

Ouvertures politiques

Frédéric MÉRAND Julien WEISBEIN

Introductionà l’ Union

européenneInstitutions, politiqueet société

Pour toute information sur notre fonds et les nouveautés dans votre domaine de spécialisation, consultez notre site web : www.deboeck.com

© Groupe De Boeck s.a., 2011 1re édition Éditions De Boeck Université

rue des Minimes 39, B-1000 Bruxelles

Toute reproduction d’un extrait quelconque de ce livre, par quelque procédé que ce soit, et notamment par photocopie ou microfilm, est strictement interdite.

Imprimé en Belgique

Dépôt légal : Bibliothèque nationale, Paris : avril 2011 ISSN 2030-8892 Bibliothèque royale de Belgique, Bruxelles : 2011/0074/236 ISBN 978-2-8041-6238-2

Maquette intérieure et couverture : cerise.beMise en page : Frame

à Maya

à Fabienne et à Louise

REMERCIEMENTS

Les auteurs souhaitent remercier Yohann Aucante pour sa patience et ses com-mentaires sur une première version de ce manuscrit, ainsi que Céline Belot,Antoine Rayroux, Sabine Saurugger et Cornelia Woll qui ont pris le temps del’améliorer substantiellement. Kathleen Angers a également été d’une aide pré-cieuse dans la préparation du manuscrit.

ACRONYMES ET SIGLES

ACP Afrique, Caraïbes, Pacifique

AGNU Assemblée générale des Nations Unies

APC Accord de partenariat et de coopération

APD Aide publique au développement

BCE Banque centrale européenne

BEE Bureau européen de l’environnement

BEUC Bureau européen des unions de consommateurs

CECA Communauté européenne du charbon et de l’acier

CED Communauté européenne de défense

CEE Communauté économique européenne

CEEA Communauté européenne de l’énergie atomique (voir Euratom)

CIG Conférence intergouvernementale

CJUE Cour de justice de l’Union européenne

CoE Conseil de l’Europe

COPS Comité politique et de sécurité

COREPER Comité des représentants permanents

COREU Correspondance européenne

CPE Coopération politique européenne

DG Direction générale

Ecu European currency unit

ELSJ Espace de liberté, de sécurité et de justice

END Expert national détaché

Euratom Communauté européenne de l’énergie atomique

MOC Méthode ouverte de coordination

OGM Organisme génétiquement modifié

OMC Organisation mondiale du commerce

10 ACRONYMES ET SIGLES INTRODUCTION À L’UNION EUROPÉENNE

OPA Offre publique d’achat

OSCE Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe

OTAN Organisation du traité de l’Atlantique nord

PAC Politique agricole commune

PCC Politique commerciale commune

PESC Politique étrangère et de sécurité commune

PSDC Politique de sécurité et de défense commune

PECO Pays d’Europe centrale et orientale

PEV Politique européenne de Voisinage

PSC Pacte de stabilité et de croissance

SEAE Service européen pour l’action extérieure

SME Système monétaire européen

UE Union européenne

UEM Union économique et monétaire

UEO Union de l’Europe occidentale

INTRODUCTION

Avec près d’un demi-milliard d’habitants, le deuxième plus grand marché aumonde et l’héritage d’un passé encore récent où il dominait le reste de la pla-nète, le continent européen n’est pas dénué d’intérêt. Depuis plusieurs siècles,on y observe des tentatives d’unification politique, dont l’Union européenne(UE) est la forme actuelle. Il n’y a pas si longtemps, les politistes se contentaientpourtant d’analyser et de comparer les

États

européens, principalement laGrande-Bretagne, la France, l’Allemagne, l’Italie et la Russie, laissant l’étude duprocessus d’intégration depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale auxjuristes et aux économistes

1

. C’était surtout le cas en France où, contrairementà la Belgique, à la Suisse et au Québec qui offrent des enseignements sur l’inté-gration européenne depuis au moins les années 1970, la science politique del’UE ne s’est véritablement développée qu’au cours des deux dernières décen-nies (Belot, Magnette et Saurugger 2008).

Prenant acte de ce développement aussi récent que stimulant, cet ouvrage portesur l’intégration européenne proprement dite, plutôt que sur l’Europe commeaire géographique. Pourquoi étudier l’UE ? Après tout, cette organisation régio-nale qui légifère sur les produits chimiques, signe des accords commerciauxavec la Corée du Sud et fixe les taux d’intérêt offerts par les banques peut paraî-tre un tantinet ennuyeuse. Les quelque 32 000 employés de la Commissioneuropéenne ne font pas le poids face aux millions de fonctionnaires de l’Étatfrançais ou du gouvernement britannique. Les immeubles administratifs de lacapitale européenne, Bruxelles, construits pour la plupart dans le plus pur stylefonctionnaliste des années 1960, n’ont pas la majesté du Palais de l’Élysée fran-çais ou l’importance historique du

Reichstag

allemand. L’UE n’a pas toujoursbonne presse non plus. On fait parfois remarquer, le sourire en coin, que sa« guerre » la plus intense a porté sur la définition du chocolat (26 % de cacaoet 5 % de matière grasse végétale). La première crise de son histoire s’appelle la« crise de la chaise vide » et son plus grand scandale, ayant mené à la démissionde la Commission européenne en 1999, portait entre autres choses sur une his-toire d’emploi fictif pour un dentiste (encadré 1).

1. Pour un excellent ouvrage sur la politique comparée des États européens publié danscette collection, voir Emiliano Grossman et Nicolas Sauger,

Introduction aux systèmes politi-ques nationaux de l’UE

(Bruxelles, De Boeck, coll. « Ouvertures politiques », 2007).

12 INTRODUCTION INTRODUCTION À L’UNION EUROPÉENNE

Pourtant, l’UE mérite amplement notre attention, et ce pour trois raisons quisont autant d’énigmes pour la science politique en général. Ces énigmes onttrait à la transformation des politiques publiques dans un contexte de mondia-lisation, à la nature singulière d’institutions régionales qui se veulent un dépas-sement de l’État-nation et à l’exercice de la démocratie dans une société toutaussi ouverte que fragmentée.

Premièrement, peu de politiques nationales échappent aujourd’hui au proces-sus d’intégration européenne. Ce qu’on appelle l’« acquis communautaire »,c’est-à-dire l’ensemble des

politiques

faisant droit adoptées par l’UE, concernedes secteurs aussi variés que l’économie (la fusion des grandes entreprises, leniveau de la TVA), l’environnement (la réglementation de la chasse ou celle desémissions de gaz à effet de serre), la protection de consommateurs (les droitsdes passagers à l’aéroport, les normes de dangerosité des produits et des ali-ments), la migration (le passage aux frontières, le droit d’asile) et les conditionsde travail (la limitation des heures supplémentaires, la place des femmes dansl’armée, mais aussi le nombre de joueurs étrangers dans les équipes de foot-ball). Ces politiques, adoptées par les États d’une manière ou d’une autre,deviennent en retour souvent un carcan pour ceux-ci. Poste avancé de la mon-dialisation ou rempart contre celle-ci, l’UE nous permet d’observer les effetsparfois paradoxaux de la libéralisation des échanges et de la mobilité des per-sonnes sur les politiques publiques.

Deuxièmement, l’UE a développé des

institutions

extrêmement sophistiquéesafin de faciliter la coopération entre ses États membres. Depuis une dizained’années, on parle beaucoup de l’émergence de blocs régionaux, commel’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), l’Association des Nationsdu Sud-Est asiatique (ANASE), le Marché commun du Sud (Mercosur), l’Unionafricaine, ou encore l’Organisation de coopération de Shanghai. Mais l’UE est leseul exemple qui peut être qualifié de succès en matière d’intégration régionale.

Encadré 1

La démission de la Commission Santer

Succédant à Jacques Delors, le Luxembourgeois Jacques Santer est nommé président de la Commission européenne en 1995.Son mandat est marqué par la crise de la vache folle et les préparatifs à l’introduction de l’euro mais surtout par des allé-gations de mauvaise gestion et de népotisme. Au cœur de la controverse on retrouve l’ancienne première ministre française,Édith Cresson. Désormais commissaire à la recherche et à la science, Édith Cresson est suspectée d’avoir fourni un emploifictif dans son cabinet à son dentiste. Inculpée par la justice belge, Mme Cresson bénéficiera d’un non-lieu mais, menacéepar le Parlement européen d’une motion de censure, la Commission Santer démissionne en bloc le 15 mars 1999. L’Officeeuropéen de lutte antifraude (OLAF) sera créé quelques mois plus tard, en juin.

1. LES POLITIQUES, LES INSTITUTIONS ET LES SOCIÉTÉS DE L’UE

INTRODUCTION À L’UNION EUROPÉENNE INTRODUCTION 13

L’UE est donc un exemple unique d’organisation internationale qui se veut aussid’une certaine manière un acteur international. Comment une organisation

composée

d’États peut-elle se mesurer à d’autres États, comme les États-Unis, laRussie ou la Chine ? L’UE n’est ni aussi forte qu’une alliance militaire, ni aussiouverte qu’une organisation régionale, ni aussi flexible qu’une zone de libreéchange, ni aussi intégrée qu’un État fédéral. Forme d’intégration inédite,

suigeneris

, elle joue pourtant un rôle de plus en plus important sur la scène inter-nationale. Bruxelles parle d’une seule voix dans les négociations commerciales.Les États membres coordonnent leur position aux Nations Unies de manièrequotidienne. Depuis quelques années, l’UE déploie même des militaires de laBosnie au Tchad en passant par la République démocratique du Congo. Pourplusieurs observateurs, l’attitude adoptée par l’UE à l’égard de la Russie, de laTurquie et du Maghreb façonnera le visage de l’Eurasie au

XXI

e

siècle.

Troisièmement, le processus d’intégration européenne constitue un laboratoiresocial et culturel sans précédent pour celui ou celle qui veut étudier la dialec-tique des interdépendances. Grâce à la liberté de circulation, près de 600 000jeunes Polonais se sont établis en Grande-Bretagne au cours des dernièresannées. À l’inverse, on estime à 130 000 le nombre de Britanniques, souventretraités, qui résident en France. Depuis 20 ans, plus de 2 millions d’étudiantsont profité du programme communautaire Erasmus pour s’inscrire dans uneautre université européenne et étudier dans une langue autre que la leur.L’émergence possible d’une

société

européenne au sein des différentes sociétésnationales déjà constituées pose la question du rapport entre démocratie, sou-veraineté et identité. Car si l’UE exerce une influence considérable, voire pré-pondérante, sur les systèmes politiques et économiques, les citoyens européensrestent fortement attachés à leur identité nationale. Moins de 5 % des Euro-péens se définissent comme Européens d’abord. Pour la vaste majorité desgens, l’État-nation demeure le cadre politique qui fait sens. C’est pourquoi,d’ailleurs, nous lui accorderons l’importance qu’il mérite dans les pages qui sui-vent. Faire la science politique de l’UE sans faire référence aux États qui la com-posent ne serait pas plus utile que de faire l’histoire de la France ou du Portugalsans parler de l’Europe.

L’objectif de ce manuel est de transmettre au lecteur une connaissance de pre-mière main des phénomènes relevant de l’Europe politique. Outre la descrip-tion des politiques, des institutions et de la société européennes, un effort seraconsacré à l’état de la littérature scientifique et des débats théoriques dans lasphère dite des « études européennes ». Bien que notre approche soit marquéepar une sociologie politique qui met en exergue les acteurs et leurs logiquessociales, nous serons amenés à présenter différents courants théoriques issusde la science politique (néo-fonctionnalistes, intergouvernementalistes, néo-institutionnalistes, constructivistes, etc.) dans une démarche qui se veut aussi

2. OBJECTIF ET CONTENU DE L’OUVRAGE

14 INTRODUCTION INTRODUCTION À L’UNION EUROPÉENNE

pluraliste que possible

2

. Nous avons toutefois privilégié dès que cela était pos-sible les travaux de langue française, par souci de disponibilité des sourcespour un lecteur francophone mais aussi parce que la science politique enFrance, en Belgique, en Suisse ou au Québec a su adopter sur l’objet du pro-cessus d’intégration européenne un regard original et pertinent par rapport auxétudes de langue anglaise qui composent ce que l’on peut désigner comme uncourant dominant.

Nous porterons par ailleurs une attention particulière aux controverses quijalonnent l’intégration européenne. Cet ouvrage n’est pas un simple descriptifdes institutions européennes et de leurs règles formelles mais bien une analysepragmatique de l’Europe politique : on s’intéressera donc autant aux règles for-melles qu’aux usages qui en sont faits, aux pratiques informelles et aux proces-sus implicites ou innommés qui « font l’Europe ». De même, nous n’hésiteronspas à quitter Bruxelles pour explorer des sites sociaux ou des enjeux qui, bienqu’éloignés de la sphère de compétence communautaire, sont affectés par cettedernière.

Pour ce faire, nous avons divisé cet ouvrage en trois parties. Dans la premièrepartie, nous nous pencherons sur le

jeu politique européen

. Nous procéderons àla généalogie de l’UE pour en identifier les règles, les pratiques et les acteursdominants. Dans la deuxième partie, nous explorerons la

gouvernance euro-péenne

, d’abord en analysant comment l’interaction d’une multitude d’acteursproduit des politiques européennes, puis en évaluant l’européanisation des sys-tèmes politiques, administratifs et économiques qui découle de ces politiques.Dans la troisième partie, nous nous intéresserons à la question de la

puissance

européenne et aux institutions qui auraient vocation à représenter une

société

européenne. Nous verrons comment l’UE s’est progressivement dotée de cer-tains des attributs d’un État (une politique étrangère, une politique de défense,une justice) et comment elle tente de créer de nouvelles formes d’identificationpolitique.

Avant de conclure cette introduction, un mot d’avertissement. Bien des politis-tes entrent dans l’étude de l’UE comme ils entrent en religion. Au-delà des énig-mes que nous avons esquissées ci-dessus, le pouvoir de séduction de l’UE vienten partie des codes et des rites secrets qu’il leur a fallu apprendre. Ces codes etces rites secrets ont pour nom « acronymes », aussi prisés par les spécialistesde l’UE qu’ils sont inconnus du grand public. Les dirigeants de l’UE en sont fer-vents. Ainsi, on dira que « le COREPER a validé le point A du Comité 133 qui,après avoir consulté la COPA-COGECA, l’UNICE, le CSE et le CESE, proposeque le CAGRE adopte une directive qui donnera à la DG TRADE le mandatd’inclure la SEE, elle-même incorporée dans la MOC… » etc. De CECA en1951, l’organisation régionale qui est l’objet de cet ouvrage est devenue la CEE

2. Pour une exposition plus détaillée des théories de l’intégration européenne, le lecteur seréférera aux ouvrages de Sabine Saurugger (

Théories et concepts de l’intégration européenne

,Paris, Presses de Sciences Po, 2010) et René Schwok (

Théories de l’intégration européenne

,Paris, Montchrestien, 2005).

INTRODUCTION À L’UNION EUROPÉENNE INTRODUCTION 15

en 1957, puis la CE en 1986 et l’UE en 1992, avant de faillir se transformer enEU (Europe unie) en 2003. Il est malheureusement impossible de ne pas utili-ser ces acronymes. En revanche, sauf indication contraire, nous avons choisipar souci de clarté d’utiliser l’acronyme et le nom

actuel

d’une institution oud’une politique. Par exemple, nous parlerons systématiquement de la Cour dejustice de l’Union européenne (CJUE) même si celle-ci, autrefois appelée Courde justice des Communautés européennes (CJCE), n’a adopté son nom actuelqu’en 2009.

PARTIE

1

LE JEU POLITIQUEEUROPÉEN

18 PARTIE 1 INTRODUCTION À L’UNION EUROPÉENNE

Dans cette première partie, nous allons comparer le processus d’intégrationcommunautaire à un jeu. Une telle métaphore, classique en science politique(Bailey 1971), permet de mettre en exergue trois éléments interdépendants quenous mobiliserons pour comprendre les relations de pouvoir dans l’Unioneuropéenne.

•

La

règle du jeu

comprend tant la codification (ce qu’il est permis de faire etde ne pas faire) que la définition des gains qui en sont attendus (un trophée,un poste). Rapporté au processus d’intégration européenne, cela revient àinsister sur les règles formelles (comme la répartition explicite des compé-tences selon des bases juridiques : traités, directives, etc.) mais aussi infor-melles (comme la maîtrise de certains codes culturels nécessaires pourprésenter de manière optimale les dossiers dans les négociations) qui sontde mise à Bruxelles et y règlent l’activité politique.

•

Les

joueurs

, ceux qui jouent plus ou moins intensément le jeu, que ce soiten tant qu’adversaires ou en tant qu’alliés et pour lesquels on peut détermi-ner les ressources dont ils disposent ainsi que les contraintes qu’ils doiventaffronter dans la partie. On verra notamment que le jeu politique européense caractérise par un ensemble de plus en plus large et diversifié d’acteurs(institutions, États, groupes d’intérêt, groupes socioprofessionnels), quin’ont pas tous les mêmes intérêts à y participer ou les mêmes chancesd’influence, mais qui se vivent tous, de plus en plus, comme étant « Euro-péens ». Ce qui distingue ces acteurs réside dans l’intensité de leur engage-ment dans le jeu : il y a d’un côté des joueurs permanents, spécialiséscomme les Commissaires européens, et de l’autre des joueurs plus intermit-tents, occasionnels comme les militants d’une cause environnementale.

•

Le

style de jeu

, c’est-à-dire la façon dont les joueurs se représentent le jeu etsurtout la façon dont ils le jouent : ce « jeu sur le jeu » fluctue toujoursentre le respect scrupuleux des règles, leur usage en virtuose et l’appel augénie, parfois à la subversion des codes. Il dépend également d’une sociali-sation au jeu, d’un apprentissage plus ou moins long de sa pratique. Orcomme on le verra, la complexification croissante du gouvernement del’Europe rend de plus en plus improbable une lecture globale des enjeux etdes règles, ce qui tend à développer l’idée d’un « déficit démocratique » del’Europe, souvent sur la base d’une conception de la démocratie permettantune imputabilité claire des décisions et des responsabilités.

Ainsi défini, le processus d’intégration européenne a généré un jeu politiqueinédit, fruit de multiples dynamiques parfois contradictoires (chapitre 1). Pourautant, ce jeu est attractif puisque des acteurs de plus en plus nombreux, maisaussi de plus en plus hétérogènes, s’y rallient et le modifient par leurs pratiques(chapitre 2). Cette inflation des acteurs comme des règles a pour conséquencede complexifier la politique européenne dont les différentes formes de partici-pation se polarisent autour de la question de l’influence (chapitre 3).

Chapitre

1

L’INSTITUTIONNALISATIONDE L’UNION EUROPÉENNE

De quand date le jeu politique européen ? « Lancée » par la déclaration du9 mai 1950 (encadré 2), « sclérosée » dans les années 1970, « relancée » dansles années 1980 et « en crise » depuis le début du

XXI

e

siècle, l’Europe présenteun rapport à la temporalité plus ambigu que ne laisse croire son histoire offi-cielle. Du point de vue de son passé, elle semble parfois amnésique, oubliant laréalité de son déroulement – fait d’errements, de tâtonnements ou d’échecs –pour au contraire présenter une vision idéalisée de ses débuts. Du point de vuede son présent, l’Europe se fait quotidiennement, à Bruxelles comme ailleurs,en mélangeant les registres hétérogènes de l’urgence (par ex. répondre à la criseéconomique) et des choix stratégiques à plus long terme (par ex. créer l’euro).Quant à son avenir, l’intégration européenne serait, sur le modèle téléologiqueprésenté par la Commission et par certaines théories savantes, « inéluctable »,voire « irréversible » alors que rien n’empêche de penser qu’elle puisse s’alté-rer, voire s’inverser. Ces observations nous invitent à être attentifs à la polyryth-mie de l’Europe, entre le temps très court des dossiers européens, celui plussaccadé des sommets européens et celui, bien plus long, des mentalités et desstructures sociales.

Le but de ce chapitre est de replacer le jeu politique européen dans sa tempo-ralité. Pour comprendre ce qu’est le processus d’intégration, il faut au préalablesavoir comment il s’est construit, modelé par plus de 50 ans de pratiques et detâtonnements depuis la Deuxième Guerre mondiale mais aussi tributaire d’unhéritage qui remonte au Moyen Âge (encadré 3). Plutôt que de s’intéresser à ceque les institutions européennes ont produit comme résultats successifs, nousnous concentrerons sur le processus lui-même. Nous verrons que la dynamiqued’intégration européenne s’est réalisée selon un ensemble de tensions qu’elle asu à chaque fois synthétiser, entre des stratégies d’intégration supranationale etla volonté de conserver le pouvoir des États (1), entre une dynamique de

20 CHAPITRE 1 PARTIE 1 – LE JEU POLITIQUE EUROPÉEN

marché et un volontarisme politique (2) et enfin, entre des phases d’avancéesinstitutionnelles et des moments stagnation et de crise, voire de rupture (3).

Encadré 2

Naissance de l’Europe ? La « déclaration du 9 mai »

Le 9 mai 1950, Robert Schuman, ministre français des Affaires étrangères, prononce au Quai d’Orsay, devant quelques jour-nalistes, un discours dans lequel il annonce la création d’une organisation chargée de mettre en commun les productionsfrançaises et allemandes d’acier et de charbon, la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA). Cette déclara-tion solennelle a fourni à la construction européenne une date de naissance mais aussi un « père fondateur », à savoir celuiqui l’a inspirée, le haut fonctionnaire Jean Monnet (Cohen 2007, Joly 2007). Ce texte a fait l’objet de reprises ultérieures,tout d’abord par son chef de cabinet François Fontaine, puis par le Conseil européen qui propose en 1985 d’instituer une« Journée de l’Europe » et enfin par diverses organisations militantes, comme le Mouvement européen qui relance en 1993ce projet de fêter le 9 mai. Toutes ces mobilisations convergent pour faire de cette déclaration un récit des origines devenu,désormais, un véritable symbole de l’Europe puisqu’il en énonce le plan et la signification ultime. « L’Europe, dit Schuman,ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes, créant d’abordune solidarité de fait … La paix mondiale ne saurait être sauvegardée sans des efforts créateurs à la mesure des dangersqui la menacent ».

Encadré 3

La formation des États et la construction européenne

L’UE correspond mal à l’image que nous nous faisons de l’État-nation comme seul groupement politique possible. En effet,l’UE a été formée pacifiquement à travers la coopération de différents États, au premier chef desquels on trouve deux rivauxhistoriques, la France et l’Allemagne. L’Union qui en résulte n’est ni un État, ni une organisation internationale, ni une fédé-ration. S’agit-il dès lors d’une nouvelle forme d’organisation politique ? Certains penseurs répondent par l’affirmative, etqualifient l’UE d’OPNI, d’« objet politique non identifié ». La construction européenne serait selon eux un phénomène inédit,

sui generis

, mû par une logique imprévisible et sans précédent.Une lecture socio-historique de la formation des États européens amène toutefois à relativiser la supposée « nouveauté » del’UE. À la suite de Max Weber, les sociologues Charles Tilly, Norbert Elias et Pierre Bourdieu montrent comment les Étatseuropéens ont été construits par des élites qui ont progressivement monopolisé le pouvoir politique, militaire et économiquesur un territoire donné. Ce pouvoir, au Moyen Âge, était éparpillé entre différents groupements politiques (baronnies, sei-gneuries, maisons royales, Empires, ordres monastiques, Église). En éliminant leurs rivaux et en élargissant les frontièresdu territoire sous leur contrôle exclusif, ces élites ont concentré à partir du

XVI

e

siècle les ressources nécessaires au pouvoirpolitique, principalement la capacité à mener des guerres et à lever l’impôt. Les structures qu’ils ont mis en place pourasseoir leur pouvoir (bureaucratie, marché, armée, police, poste, etc.) ont, avec le temps, pris la forme des États modernes.Sont venues s’y ajouter avec le temps les institutions culturelles et politiques qui forment le socle de l’appartenance natio-nale. Aujourd’hui, l’UE devient peut-être le lieu où de nouvelles élites cherchent à concentrer des ressources économiques,politiques et même dans une certaine mesure militaires « au-delà de l’État ». En ce sens, la construction européenne neserait pas une rupture par rapport à l’histoire longue de la formation étatique mais plutôt la forme la plus récente de ceprocessus multiséculaire de concentration des pouvoirs qui a naguère façonné les États mais qui peut également les défaire.On ne peut toutefois pas parler d’une « nation » européenne.

L’INSTITUTIONNALISATION DE L’UNION EUROPÉENNE CHAPITRE 1 21

« L’apparence volontariste d’un projet cohérent, écrit l’anthropologue MarcAbélès (1996, p. 9), ne saurait masquer les mille et un accommodements et legénie pragmatique qui, plus sûrement que tous les programmes, ont contribuéà faire l’Europe ». En effet, le processus d’intégration européenne est une dyna-mique pragmatique au sens où les effets de contexte l’ont souvent emporté surles plans et les anticipations. Les choses se mettent graduellement en place, partâtonnement et par hybridation. Les années 1940 puis 1950 se caractérisentpar une profusion d’organisations « européennes » : Organisation européennede coopération économique (1948), Organisation du traité de l’Atlantique nord(1949), Conseil de l’Europe (1949), Communauté européenne du charbon etde l’acier (1951), Union de l’Europe occidentale (1954), Communauté écono-mique européenne (1957), Communauté européenne de l’énergie atomique(1957), Communauté européenne de défense (1952 mais abandonnée en 1954après un vote négatif de l’Assemblée nationale française), Communauté politi-que européenne (1953, aussi abandonnée)…

Derrière tous ces projets on retrouve non seulement des personnalités euro-péennes, mais aussi le gouvernement américain qui, dans un contexte deGuerre froide, cherche à encourager la réconciliation franco-allemande et, par-tant, la reconstruction économique, politique et militaire de l’Europe occiden-tale face à la menace soviétique. Il faudra attendre le Traité de Rome de 1957pour que les « Communautés européennes » deviennent le fer de lance incon-testé de l’intégration européenne en intégrant la CECA, la CEE et Euratom.C’est à partir de 1957 que les Européens s’approprient véritablement l’intégra-tion européenne, et que l’Europe devient synonyme de Communauté euro-péenne, puis à partir de 1993 d’Union européenne (encadré 4).

1. ENTRE INTÉGRATION SUPRANATIONALE ET INTERGOUVERNEMENTALISME

Encadré 4

Chronologie de l’intégration européenne

1948

: création de l’Organisation européenne de coopération économique (OECE)

1949

: création de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN) et du Conseil de l’Europe (CoE)

1951

: création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) avec l’Allemagne, la Belgique, la France,l’Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas

1954

: abandon de la Communauté européenne de défense (CED) et de la Communauté politique européenne (CPE)

1957

: Le

Traité instituant la Communauté européenne

est signé à Rome. Création de la Communauté économique euro-péenne (CEE) et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom)

1962

: échec des projets de traité sur la coopération politique (plans Fouchet)

1966

: compromis de Luxembourg sur l’unanimité au Conseil des ministres

1973

: adhésion du Danemark, de l’Irlande et du Royaume-Uni

22 CHAPITRE 1 PARTIE 1 – LE JEU POLITIQUE EUROPÉEN

On peut décrypter cette histoire comme un subtil dosage entre deux stratégiesqui sont autant de philosophies de l’Europe, la « méthode communautaire » etla « méthode intergouvernementale ». Celles-ci ont pu être parfois opposées,parfois imbriquées : elles ne se bornent pas seulement à coexister mais intera-gissent également l’une sur l’autre.

Depuis le lancement de la Communauté européenne du charbon et de l’acier(CECA) en 1951, l’intégration européenne s’est développée selon un méca-nisme original, d’abord théorisé par Jean Monnet puis progressivement affinépar les interactions qui se sont nouées entre les acteurs du jeu politiqueeuropéen : la

méthode communautaire

.

Cette façon de construire l’Europe politique relève d’une

stratégie de l’inté-gration

puisqu’il s’agit pour les États de transférer progressivement certaines

1974

: Sommet de Paris instituant le Conseil européen

1979

: premières élections du Parlement européen au suffrage universel direct

1981

: adhésion de la Grèce

1986

: adhésion de l’Espagne et du Portugal et signature de l’

Acte unique européen

, qui vient modifier le Traité de Romede 1957

1990

: réunification de l’Allemagne (l’ancienne République démocratique allemande fait désormais partie de la CEE) etsignature de la convention de Schengen, qui étend un premier accord signé en 1985

1993

: création de l’Union européenne (UE) par le

Traité sur l’Union européenne

signé à Maastricht l’année précédente

1995

: adhésion à l’UE de l’Autriche, de la Finlande et de la Suède

1997

: signature du Traité d’Amsterdam

1999

: naissance de l’Union économique et monétaire (UEM) à 11 pays, fixation du taux de l’euro qui devient la monnaieofficielle de l’UE et démission de la Commission Santer

2001

: la Grèce adopte l’euro (UEM à 12), signature du Traité de Nice et adoption d’une Charte des droits fondamentauxde l’UE

2003

: projet de Constitution élaboré par la Convention européenne

2004

: adhésion de Chypre, Malte, la Slovénie, la Pologne, la Hongrie, la République tchèque, l’Estonie, la Lettonie, laLituanie, la Slovaquie

2005

: échec du projet de Traité constitutionnel après les référendums négatifs en France et aux Pays-Bas

2007

: adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie. La Slovénie adopte l’euro (UEM à 13). Signature du Traité de Lisbonne,qui combine et modifie le

Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

(l’ancien Traité de Rome) et le

Traitésur l’Union européenne

(l’ancien Traité de Maastricht)

2008

: Chypre et Malte adoptent l’euro (UEM à 15)

2009 : la Slovaquie adopte l’euro (UEM à 16)2010 : Herman Van Rompuy devient le premier président permanent du Conseil européen2011 : l’Estonie adopte l’euro (UEM à 17)

1.1 Stratégie de l’intégration : la méthode communautaire (1951-1965)

TABLE DES MATIÈRES

Remerciements .............................................................................................................................. 7

Acronymes et sigles ................................................................................................................... 9

Introduction .................................................................................................................................... 11

1 Les politiques, les institutions et les sociétés de l’UE ....................................................................... 12

2 Objectif et contenu de l’ouvrage ....................................................................................................... 13

PARTIE 1Le jeu politique européen

CHAPITRE 1L’institutionnalisation de l’Union européenne ......................... 19

1 Entre intégration supranationale et intergouvernementalisme ....................................................... 21

1.1 Stratégie de l’intégration : la méthode communautaire (1951-1965) .................................................. 22

1.2 Stratégie de la coopération : la méthode intergouvernementale (1965-1985) ...................................... 25

1.3 La convergence des deux stratégies : la relance européenne (1984-1993) ............................................ 27

1.4 Le tournant constitutionnel et « gouvernanciel » ............................................................................. 30

2 Entre marché et politique ................................................................................................................. 33

2.1 Une intégration économique régulée par le politique ........................................................................ 33

2.2 Intégration politique ou technocratique ? ........................................................................................ 33

3 Entre intégration et crises ................................................................................................................. 34

3.1 Les moments d’intégration ............................................................................................................. 35

3.2 Les moments de tension ................................................................................................................. 373.2.1 Les freins institutionnels ............................................................................................................. 373.2.2 Les freins politiques ................................................................................................................... 38

4 Conclusion ......................................................................................................................................... 39

260 TABLE DES MATIÈRES INTRODUCTION À L’UNION EUROPÉENNE

CHAPITRE 2Les acteurs de l’Union européenne ..................................... 41

1 Au cœur du pouvoir européen : le triangle institutionnel et la Cour de justice ................................ 411.1 La Commission européenne ............................................................................................................ 42

1.1.1 Une institution centrale .............................................................................................................. 431.1.2 Une institution modeste, éclatée et surveillée ................................................................................... 441.1.3 Gouvernement ou administration ? ................................................................................................. 471.1.4 Les commissaires : techniciens, diplomates ou politiques ? .................................................................... 50

1.2 La sphère intergouvernementale du Conseil ..................................................................................... 511.2.1 L’adhésion à l’UE, entre coûts et bénéfices ........................................................................................ 511.2.2 Le Conseil européen, force d’impulsion ............................................................................................ 531.2.3 Le Conseil des ministres : une chambre haute ? .................................................................................. 55

1.3 Le Parlement européen .................................................................................................................. 581.3.1 Contrôle de l’exécutif et législation ................................................................................................. 581.3.2 Une institution contrainte .......................................................................................................... 601.3.3 Le rôle des députés européens ....................................................................................................... 63

1.4 La Cour de justice de l’Union européenne ....................................................................................... 641.4.1 Un acteur entreprenant ............................................................................................................. 641.4.2 La constitution d’un milieu autonome de juristes ................................................................................ 66

2 Les acteurs du second cercle ............................................................................................................. 672.1 Les instances consultatives ............................................................................................................. 67

2.1.1 Le Comité des régions ................................................................................................................. 672.1.2 Le Comité économique et social européen ......................................................................................... 69

2.2 Les « institutions indépendantes » ................................................................................................. 692.2.1 La Banque centrale européenne ..................................................................................................... 702.2.2 Les agences européennes ............................................................................................................. 71

3 La « société civile européenne » ....................................................................................................... 723.1 L’Europe : un cadre disponible pour les intérêts ............................................................................... 733.2 L’Europe : un cadre sélectif pour les intérêts .................................................................................... 74

4 Conclusion ......................................................................................................................................... 75

CHAPITRE 3Stratégies et pratiques

dans l’Union européenne ................................................. 77

1 Un jeu politique codifié ..................................................................................................................... 781.1 Les instruments budgétaires et juridiques ....................................................................................... 791.2 Les idées comme ressources .......................................................................................................... 801.3 Vers de nouveaux instruments d’action publique .............................................................................. 821.4 Un jeu ouvert à l’apprentissage ...................................................................................................... 82

2 Construire du compromis ................................................................................................................. 842.1 L’horlogerie du consensus .............................................................................................................. 85

2.1.1 Un processus ouvert de mise à l’agenda .......................................................................................... 862.1.2 Un processus législatif fait d’interdépendances ................................................................................. 86

INTRODUCTION À L’UNION EUROPÉENNE TABLE DES MATIÈRES 261

2.2 Les pratiques de consensus ........................................................................................................... 882.2.1 L’expertise technique comme moyen de masquer la politique ................................................................ 882.2.2 L’importance de la confidentialité ................................................................................................. 90

3 Vers un régime de compétition ouverte ? .......................................................................................... 913.1 Mobiliser des savoirs : l’expertise comme ressource de jeu ................................................................. 913.2 Mobiliser des soutiens : le public comme ressource de jeu ................................................................. 93

4 Conclusion ......................................................................................................................................... 95

PARTIE 2La gouvernance européenne

CHAPITRE 4La gouvernance à niveaux multiples ................................... 103

1 Les politiques régulatrices .............................................................................................................. 1051.1 La politique de concurrence ......................................................................................................... 107

1.1.1 Des enjeux stratégiques ............................................................................................................ 1071.1.2 Une politique de concurrence plus « politique » qu’elle en a l’air .......................................................... 108

1.2 La compétitivité : économique ou sociale ? .................................................................................... 1091.2.1 Le Programme du Marché unique ................................................................................................. 1091.2.2 L’échec annoncé de la Stratégie de Lisbonne .................................................................................... 112

1.3 L’intégration furtive : discrimination, travail, environnement et protection des consommateurs ......... 1141.3.1 Les impensés du Traité de Rome .................................................................................................. 1141.3.2 Une politique sociale par le droit ? ............................................................................................... 1161.3.3 Environnement et protection des consommateurs ............................................................................. 118

1.4 Rigueur budgétaire et carcan fiscal ............................................................................................... 1201.4.1 Le débat sur les critères de Maastricht et le Pacte de stabilité ............................................................... 1211.4.2 Une politique de croissance européenne est-elle possible ? ................................................................... 123

2 Les politiques redistributives .......................................................................................................... 1262.1 La Politique agricole commune ..................................................................................................... 129

2.1.1 Les débuts de la PAC ................................................................................................................ 1292.1.2 L’interminable réforme de la PAC ................................................................................................. 130

2.2 Le développement social et régional .............................................................................................. 1332.2.1 Les fonds structurels et de cohésion .............................................................................................. 1332.2.2 Un territoire de plus en plus hétérogène ......................................................................................... 134

3 Conclusion ....................................................................................................................................... 135

CHAPITRE 5L’européanisation ........................................................ 137

1 L’européanisation des politiques publiques nationales .................................................................. 1391.1 L’européanisation formelle .......................................................................................................... 139

1.1.1 La primauté du droit communautaire ............................................................................................ 1391.1.2 Comment expliquer l’européanisation ? ......................................................................................... 141

1.2 L’européanisation informelle ........................................................................................................ 1431.2.1 L’impact de la nouvelle gouvernance ............................................................................................. 143

262 TABLE DES MATIÈRES INTRODUCTION À L’UNION EUROPÉENNE

1.2.2 L’apprentissage de nouvelles grammaires de l’action publique .............................................................. 1441.2.3 Les usages de l’Europe .............................................................................................................. 146

2 L’européanisation des acteurs nationaux ....................................................................................... 149

2.1 L’espace administratif ................................................................................................................. 1492.1.1 La thèse de la fusion administrative ............................................................................................. 1502.1.2 La (re)conversion européenne des élites administratives ..................................................................... 152

2.2 L’espace politique ....................................................................................................................... 1542.2.1 Les parlements ....................................................................................................................... 1542.2.2 Les systèmes de partis .............................................................................................................. 155

2.3 L’espace économique ................................................................................................................... 1562.3.1 Les groupes d’intérêt ............................................................................................................... 1572.3.2 L’intégration des marchés ......................................................................................................... 159

3 Conclusion ....................................................................................................................................... 161

PARTIE 3Un État et une société d’Europe ?

CHAPITRE 6Les relations extérieures de l’Union européenne ................... 167

1 Le système européen d’action extérieure ........................................................................................ 169

1.1 Les acteurs du système ................................................................................................................ 170

1.2 Modes d’influence et régimes de coopération ................................................................................. 171

2 Monnayer sa puissance civile : la politique commerciale, le développement et l’aide humanitaire ...................................................................................................................... 171

2.1 L’UE et les négociations commerciales ........................................................................................... 171

2.2 Groupes d’intérêt, gouvernements et UE : un jeu à trois niveaux ...................................................... 173

2.3 Agriculture, commerce et développement ...................................................................................... 174

2.4 Développement et conditionnalité politique ................................................................................... 176

2.5 Aide humanitaire ........................................................................................................................ 177

3 Étendre la puissance normative : élargissement et Voisinage ........................................................ 178

3.1 De l’élargissement au Voisinage .................................................................................................... 178

3.2 La Dimension septentrionale, le Partenariat oriental et la Russie ..................................................... 181

3.3 Du Partenariat euroméditerranéen à l’Union pour la Méditerranée .................................................. 184

4 Forger une Europe puissance : la politique étrangère, de sécurité et de défense ........................... 185

4.1 De la diplomatie déclaratoire à la PESC ......................................................................................... 186

4.2 Les instruments de la PESC .......................................................................................................... 188

4.3 L’UE et les organisations internationales ....................................................................................... 189

4.4 L’Europe de la défense ................................................................................................................. 191

5 Conclusion ....................................................................................................................................... 196

INTRODUCTION À L’UNION EUROPÉENNE TABLE DES MATIÈRES 263

CHAPITRE 7Citoyenneté et identités dans l’Union européenne ................. 199

1 L’Europe en quête d’un public : inventer un homo europeanus ..................................................... 2001.1 Objectiver un peuple européen pour mieux l’informer .................................................................... 2011.2 Produire un citoyen européen : la citoyenneté de l’UE ..................................................................... 2031.3 Sensibiliser le citoyen européen : les politiques identitaires de l’UE .................................................. 204

2 Le champ de la mobilité européenne .............................................................................................. 2102.1 Liberté, sécurité et justice sont-elles compatibles ? ......................................................................... 2112.2 Les Eurostars : une classe sociale européenne ? .............................................................................. 215

3 L’Europe en quête de démocratie .................................................................................................... 2223.1 Une faible participation des citoyens ............................................................................................. 2233.2 Du consensus permissif à l’expression d’une défiance ..................................................................... 2263.3 Partition démocratique et nouveau clivage socioculturel ................................................................. 229

4 Conclusion ....................................................................................................................................... 230

Conclusion ..................................................................................................................................... 233

Bibliographie ................................................................................................................................. 235

Index .................................................................................................................................................. 253

Liste des encadrés, graphiques et tableaux ........................................................... 257

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Ouvertures politiques

INTRUEISBN 978-2-8041-6238-2

Introductionà l’

L’Union européenne, « objet politique non identifié » ?

On peut s’étonner devant cette organisation singulière, privée de l’usage de la violence légitime, peu dotée de moyens, reposant sur un équilibre sophistiqué mais fragile d’institutions et de règles. Pourtant, le jeu politique européen attire un nombre croissant d’acteurs alors que des pans entiers de l’action publique des États membres ont été recomposés au cours des soixante dernières années. Plus que jamais, l’Union européenne suscite des réactions passionnées au sein des opinions publiques, de soutien comme de défiance.

Ce manuel porte une attention particulière aux controverses qui jalonnent l’histoire de l’intégration européenne. Décrivant les politiques, les institutions et la société que

l’Union européenne a façonnées, l’ouvrage aborde le jeu politique européen à travers les acteurs qui, à Bruxelles ou ailleurs, « font l’Europe » au quotidien. Animé par une démarche pluraliste, il introduit le lecteur à l’état de la littérature scientifique et des débats théoriques en études européennes.

Cet ouvrage intéressera les étudiants, chercheurs et enseignants des 1er, 2e et 3e cycles en science politique, en sociologie et en droit.

FRÉDÉRIC MÉRAND est professeur agrégé de science politique à l’Université de Montréal et professeur invité à Sciences Po Toulouse.

JULIEN WEISBEIN est maître de conférences de science politique à Sciences Po Toulouse et chercheur au Laboratoire des sciences sociales du politique (LaSSP).

Frédéric MÉRAND Julien WEISBEIN

Introductionà l’

Ouvertures politiques

Union européenne

Union européenne

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Institutions, politiqueet société