La concurrence fiscale et les projets d’harmonisation de l’impôt sur les sociétés dans l’Union européenneDamien Broussolle*

Le gouvernement français avait annoncé fin 2016, qu’à partir de 2017 il entendait réduireprogressivement le taux de l’Impôt sur les bénéfices jusqu’à 28 % en 2020. Le nouveauprésident avait même prévu dans son programme d’atteindre un taux de 25 %. Pour cettemême période, le gouvernement du Royaume-Uni prévoit d’avoir diminué ce taux à 17 %.Ces annonces illustrent la concurrence fiscale que se livrent les États membres depuis denombreuses années en particulier sur la taxation des entreprises. Cette concurrence est ac-centuée par le traitement particulier offert à certaines entreprises (rulings) par plusieursÉtats (par exemple Luxembourg ou Suisse), mais également par les stratégies d’évasionfiscale des grandes entreprises. C’est dans ce contexte que la Commission européenne a re-lancé en octobre 2016 son projet d’Assiette Consolidée Commune pour l’Impôt sur les So-ciétés (ACCIS). La mise en œuvre de ce projet permettrait selon elle de limiter l’optimisa-tion fiscale, améliorerait la transparence ainsi que l’équité dans la répartition des basesimposables entre États membres. Cet article entend faire le point sur l’état de la concur-rence fiscale concernant l’Impôt sur les Sociétés dans l’UE, présenter le nouveau projetACCIS et en proposer une analyse. Il sera également l’occasion d’examiner la situation dela France et de s’interroger sur sa stratégie fiscale.

La concurrence fiscale touche essentiellementles facteurs économiques mobiles, soit dansun ordre décroissant de mobilité : l’épargne,le travail qualifié et les entreprises. Les fluxd’Investissement Directs sont sensibles à lafiscalité directe qui pèse sur les entreprises,dont l’Impôt sur les Sociétés (IS) estl’élément le plus visible, même si laproximité de la demande, la qualité desinfrastructures et de la main d’œuvre, ouencore le niveau de productivité, sont toutautant des éléments du choix d’implantation.Indépendamment des éléments précédents,les entreprises ont aussi tendance às’agglomérer dans l’espace. Quoiqu’il ensoit, l’Union Européenne (UE) et la zoneeuro sont des aires d’intense concurrencefiscale, puisqu’avec le marché unique lecadre réglementaire des échanges est trèsunifié, mais aussi parce qu’avec la monnaieunique la comparaison de la valeur desdifférentes charges est immédiate.

La concurrence fiscale a certes un effet derationalisation et d’amélioration del’efficacité de l’intervention publique, maiselle se traduit surtout par un processus debaisse des taux, en majeure partieincontrôlable, qui tend à mettre en difficultéles finances publiques, sans augmenter lamasse d’IDE captable. Il faut souligner quechaque pays est tour à tour acteur et victimede la concurrence fiscale. En effet en

l’absence de coordination, tout en cherchant ày échapper chaque participant l’entretient.C’est un processus similaire à celui des jeuxnon-coopératif du type dilemme duprisonnier, où le participant provoque par soncomportement ce qu’il cherche à éviter. Dupoint de vue de l’UE dans son ensemble, c’estun jeu à somme nulle à court terme etnégative à long terme (Aussillouxa et al.2017).

1. Où en est la concurrence fiscale surl’IS dans l’UE

Dans l’UE le démarrage du marché unique aconstitué un premier facteur accélérateur de la

* Université de Strasbourg (LaRGE).

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Graphique n°1 : Évolution du taux normal d’imposition dessociétés dans une sélection de pays de 1980 à 2015 (en %).

Source : OCDE « Tax database ».

concurrence fiscale. Le taux de l’IS qui, dansles années 1980, atteignait ou dépassait defaçon courante les 50 % (graphique n°1), acommencé à diminuer à son approche.Ensuite la tendance s’est poursuivie sansinterruption avec quelques brèves rémissions.La mise en place de l’Euro a été un deuxièmeaccélérateur, l’Allemagne a ainsi diminué de10 points son taux d’IS en 2000. De sortequ’au total entre 1995 et 2016, le taux normalmoyen de l’IS dans l’UE a perdu 14 points,soit une baisse de 33 % (graphique n° 2).

Deux groupes de pays

Sauf pour les Nouveaux États Membres(NEM), l’élargissement de 2004 paraît moinsavoir affecté la tendance que les suites de lacrise de 2008. Ces derniers ont néanmoinsaussi été acteurs de la concurrence fiscale.Depuis 1995, le taux de l’IS en RépubliqueTchèque ou en Pologne a été plus que divisépar deux (PL de 40 à 19 %). Même si tous nepratiquent pas le taux minimal de la Bulgarie(10 % en 2016), ils ont toutefois un niveaumoyen d’IS significativement plus faible quecelui des anciens États membres. Les 11 Paysd’Europe Centrale et Orientale (PECO) ontun taux moyen de 17,6 % en 2016, contre27,8 % pour l’UE 15. Ces taux plus faiblessont en partie justifiés par la nécessité de

compenser des handicaps économiques, dus àleur position périphérique.

Dans l’ensemble européen, la France qui setrouvait en position favorable au début desannées 1990 (Caubet-Hilloutou et al. 1991),

s’est retrouvée jusqu’à très récemment dans laposition peu enviable du pays dont le tauxétait le plus élevé (graphique n° 3). En 2015 ilétait ainsi supérieur de 13,4 points à lamoyenne de la zone euro et de 15,2 pour cellede l’UE.

Taux apparent et taux implicite

Cette vision des choses doit toutefois êtreamendée, car l’image donnée par le tauxofficiel n’est dans la plupart des casqu’apparente. En effet, des caractéristiquesnationales particulières (assiette, déductionsspécifiques…), font que le taux réellementversé est souvent différent du taux affiché.Pour apprécier la charge fiscale réelle on

rapporte alors le volume total d’impôt payé àsa base économique (un indicateur de profit).Le taux obtenu exprime la taxation d’uneentreprise rapportée à ses revenus propres etmesure en quelque sorte la taxation effectivedu capital productif. Ce taux « réel », que l’ondénomme effectif ou implicite, peut êtrecalculé de deux manières (Partouche etOlivier 2011) : soit à partir de documentsfiscaux (approche micro-économique), soit àpartir des données de la ComptabilitéNationale (approche macro-économique).1

Bien que le taux alors obtenu soit plus prochede la réalité, il reste sensible à des élémentsexternes aux stratégies fiscales des États(notamment conjoncturels). Par principe, lemontant de l’impôt pris en compte est l'impôtpayé une année donnée et non pas l'impôt dûau titre de cette année. L’indicateur est aussi

1 Une troisième approche, également macro-économique, existe. Elle consiste à rapporter lesrecettes de l’IS au produit intérieur brut (PIB).L’assiette de l’IS étant éloignée des bases de calculdu PIB, cela ne fournit pas à proprement parler untaux d’imposition. L’indicateur obtenu est cependantintéressant dans une perspective de financespubliques. C’est une manière de comparer le poids del’impôt sur les sociétés, à celui d’autres prélèvementsobligatoires.

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Graphique n°3 : Evolution du taux apparent de l’Impôtsur les Sociétés (en %).

Données Eurostat.

NB. Pour la France, l’indicateur OCDE inclut le tauxnormal de l’IS à 33,33 %, ainsi que la contributionsociale sur les bénéfices, mais pas la contributionexceptionnelle, ni la contribution additionnelle sur lesrevenus distribués. Le taux nominal ressort donc à 34,43% en 2015 (graphique n°1). En revanche Eurostat ajouteà la contribution sociale sur les bénéfices, la contributionexceptionnelle, mais pas la contribution additionnelle surles revenus distribués. La France apparaît alors avec untaux nominal maximal de 38,0 % en 2015 (ce graphique).

Graphique n°2 : Evolution du taux moyen de l’ISdans l’UE (en %).

Données Eurostat.

nécessairement influencé par les évolutionsde la démographie d’entreprise. La mesuremicro-économique est, pour sa part, affectéepar la méthodologie comptable utilisée pourdéfinir l’indicateur de profit. Pour des raisonsanalogues, elle ne couvre pas les sociétésfinancières.

Les deux types de mesure ne fournissent pasles mêmes taux réels : par exemple pour laFrance en 2007, l’approche micro-économique mise en œuvre par Partouche etOlivier (2011) donne un taux de 27,5 %, maisEurostat, en suivant une approche macro-économique plus large, obtient un taux de34,4 %. Pour les comparaisons internation-ales il est donc essentiel d’utiliser des tauxcalculés selon la même méthodologie. Celadit, le taux implicite fournit malgré tout uneimage plus proche de la réalité économique.En 2015 selon l’approche suivie par Eurostat,il était en moyenne approximativementinférieur de 2 points au taux officiel apparent(graphique n°4).

D’une manière générale, sur toute la période1998-2015 le taux implicite est resté inférieurau taux apparent (graphique n°4). Celaconfirme que le taux officiel n’estgénéralement pas totalement significatif.Comme le taux apparent a nettementdiminué, le rendement de l’IS aurait dûbaisser dans des proportions équivalentes,mais ce n’est pas le cas. La réduction du tauxofficiel s’est, le plus souvent, accompagnéede mesures d’assiette visant à limiter la pertefiscale. Ces mesures ont alors réduit l’écartentre le taux apparent et le taux implicite. Cedernier intervalle a été divisé par plus que 2,5(graphique n°4 ; A→B). Pour certains pays letaux implicite a même pu être brièvementsupérieur au taux apparent (CF. France ;graphique n°5).

L’écart entre la zone euro et la moyenne del’UE s’est en revanche, creusé. En 1998 lesdeux groupes de pays avaient des tauxofficiels et implicites très proches, en 2015l’écart s’approchait de 2 points (Graphiquen°4 ; cercles 1→2). Cela signifie que les tauxont plus baissé pour les pays périphériques,que pour le cœur économique de l’UE. C’est

que toutes choses égales par ailleurs, d’unpoint de vue fiscal, un grand pays a plus àperdre qu’à gagner en réduisant son tauxd’IS. En effet, la baisse va porter sur une basetaxable plus large que celle que lechangement peut lui attirer. Autrement dit,une baisse de taux attirera nécessairement unvolume d’IDE marginal par rapport auxinvestissements déjà en place. La situationd’un petit pays est inversée. La validité de ceraisonnement est néanmoins soumise àl’ampleur des écarts de taux entre pays. Au-delà d’un certain seuil, le risque de fuited’activité peut s’avérer tel, que le grand paysdoit suivre la spirale descendante des taux.On peut penser que la France se trouveproche de cette dernière situation.

La stratégie fiscale dissimulée de la France

Depuis 2010, face à la contrainte du pacte destabilité, la France a d’abord suivi unepolitique de hausse des taux et de l’assiette,

compensée ensuite par un vigoureuxsystème de déductions et crédits d’impôts.Ce deuxième volet commence à porter sesfruits en 2014 et devient vraiment visible en2016 (graphiques n° 3 et 5).

Deux principaux dispositifs modifient trèssensiblement le montant effectif de taxespayé par les entreprises : le Crédit Impôt-Recherche (CIR) et le Crédit ImpôtCompétitivité-Emploi (CICE).2 Ainsi selonles derniers chiffres connus, le montant

effectif de l’IS versé atteint moins de 55% dumontant officiel apparent (tableau n°1).S’ajoutent à cela d’autres dispositifs quirelèvent de la politique de l’emploi etviennent minorer le coût salarial, notammenttout récemment le Pacte de Responsabilité etde Solidarité (PRS), dont le montant atteint6,4 ds € en 2015 (Rabault 2016). Selon leProjet de Loi de Finances, en 2017 le montant

2 Rappelons que la réforme de la taxe professionnelle,qui ne rentre pas dans le champ de cet article, s’étaitdéjà traduite par un allégement de prélèvement surles entreprises, d’un montant de 4,5 Mds d’€ par anen régime permanent (Guéné 2012).

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Graphique n°4 : Comparaison des taux d’IS apparents etimplicites pour l’UE et la zone euro (en %).

Données Eurostat.

Graphique n°5 : Taux de l’IS apparents et implicites pourune sélection de pays (en %).

Données Eurostat.

cumulé des CIR, CICE et PRS devaitatteindre 45 mds d’euros. Le coût pour lesfinances publiques apparaît au total trèsélevé. Néanmoins, toutes choses égales parailleurs et notamment en l’absenced’embauches, la minoration du coût salarialtend à augmenter le bénéfice, donc la base del’IS.

Finalement, le produit réel de l’IS estlargement inférieur à ce que son taux officiellaisserait présager. Du reste son produit abaissé de près de 40 % depuis 2013 et mêmede 47,5 % comparé à 2007 (tableau n°2).Compte tenu du fait que pendant cettepériode le PIB a augmenté, mêmemodestement, l’IS ne représentera plus que1,16 % du PIB en 2017 (tableau n°2).

On peut donc constater que, depuis quelquesannées, la France s’est engagée de manièreoffensive dans la concurrence fiscale, maisd’une façon qui, jusqu’à présent, ne sereflétait pas dans les taux apparents. En 2016le gouvernement avait annoncé sa volonté depoursuivre dans cette voie globale, mais defaçon cette fois-ci ouverte. Dans cetteperspective le nouveau président vise un tauxofficiel de 25 % pour 2020.

2. Le projet ACCIS de la Commissioneuropéenne

La concurrence fiscale entre États membresest d’autant plus préjudiciable, qu’elle sedéroule dans un climat général d’optimisationfiscale où les grandes entreprises mettent enœuvre de nouveau moyens pour tirer parti desdifférences entre législations. Elles peuventainsi essayer de localiser leur base taxablevers les pays à faible fiscalité, non plusseulement en déplaçant les investissements(lieu de production), mais en dissociant le

lieu où les bénéfices sont générés (lieud’activité réel) et le lieu où les bénéfices sonttaxés. Le principal instrument dedélocalisation des bénéfices s’appuie sur lesprix de transfert entre filiales. Les pratiquesd’évasion fiscale ont atteint une ampleurconsidérable. Selon l’OCDE, les pertes derecettes concernant l’IS représenteraient de

4 % à 10 % du produit de cetimpôt au niveau mondial, ce quicorrespondrait dans le cas de laFrance, à une fourchette de 2,4 à 6Md€ (CPO 2016). Dans la lignéedes mesures anti BEPS3 (érosionde la base d’imposition et transfertde bénéfices) préconisées par

l’OCDE, la France a mis en œuvre desdispositions pour prévenir les comportementsd’optimisation. Leur efficacité reste limitéetant qu’un nombre suffisant de pays neprocède pas de même. Répondre à cesdifférents enjeux est la fonction annoncée duprojet ACCIS de la Commission.

La stratégie d’ensemble de la Commission

Depuis 1997 la Commission Européenne,soutenue par plusieurs États, plaiderégulièrement pour une plus grandecoordination fiscale. Reste à savoir ce qu’elleentend par là. Dans sa communication sur« La politique fiscale de l’UE, priorités pourles prochaines années » (COM 2001a),adoptée en 2001, elle a défini les trois grandsaxes de sa démarche.

La politique fiscaleeuropéenne doit en priorité« servir les intérêts descitoyens et des entreprisesqui souhaitent tirer profitdes quatre libertés dumarché intérieur ». Elle doitdonc être essentiellement

axée « sur la suppression des entraves fiscalesà l’exercice de ces quatre libertés ». Ensuite,elle doit s’assurer que « les systèmes fiscauxcontribuent à un meilleur fonctionnement desmarchés des biens, des services et descapitaux, ainsi qu’au bon fonctionnement dumarché de l'emploi ». Enfin, elle devrait« continuer à favoriser les efforts de réductiondes taux nominaux et d’élargissement del'assiette imposable, afin d’atténuer lesdistorsions économiques liées aux systèmesfiscaux des États membres ». Comme on peutle constater, il s’agit exclusivement de

3 Base erosion and profit shifting.

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Tableau n°2 : Produit de l’IS en France.

2007 2012 2013 2014 2015 2016 2017 est.

Mds € 50,57 42,00 44,07 35,48 31,20 27,58 26,53

En % du PIB 2,60 2,01 2,08 1,66 1,43 1,24 1,16

Source PLF 2017 (Rabault 2016 p 17).

Tableau n°1 : Impôt sur les Société brut et net.IS brutMds €

CICE Mds €

CIR Mds €

Montant réel perçu (ISnet)

Mds € en % du brut2014 47,0 16,0 5,6 21,4 45,52015 33,5 12,5 5,3 17,5 52,2

INSEE, CPO 2016.

préoccupations, centrées sur la réduction desdifférences (distorsions) et concernant lefonctionnement des marchés, en s’intéressantaux besoins d’agents économiques. Ladimension citoyenne et civique de la fiscalitén’apparaît pas, puisqu’elle se trouve hors dela compétence de la Commission. Il n’enreste pas moins que les effets de cetteorientation débordent largement le strictdomaine économique.4

Quoiqu’il en soit, la Commission a développéune démarche de coordination concernant enparticulier l’impôt sur les sociétés. Depuis lapublication en 2001 de la Communicationintitulée « Vers un marché intérieur sansentraves fiscales (…) » (COM 2001b), sonobjectif a été d’offrir, aux sociétés opérantdans plus d’un État membre, une AssietteCommune Consolidée pour l’Impôt sur lesSociétés (ACCIS). Elle a ainsi lancé en 2006un projet d’harmonisation des bases de l’IS,renforcé en 2011, qui n’a toutefois pasvraiment avancé jusqu’à présent. En octobre2016 la Commission a relancé ce projet sousune forme renouvelée.

Le projet présenté en octobre 2016

La nouvelle proposition ajoute d’abord deuxnouveautés au projet de 2011 :

Elle propose d’instituer une incitationstandardisée en faveur de la recherche etdéveloppement (R&D). Les entreprises severraient accorder une super-déduction pourleurs coûts de R&D. Il s’agit surtout d’unefaçon d’encadrer les pratiques des États, enfournissant un cadre européen transparent etplafonné pour un avantage fiscal qui existedéjà au plan national.

Dans un objectif de neutralité fiscale, laproposition prévoit en outre d’appliquer, à ladétention de fonds propres, un avantage fiscaléquivalent à celui dont bénéficie souvent lefinancement par l’endettement. De nombreuxpays permettent en effet aux entreprises de

4 « Certains États membres ont réussi à rendre leursrégimes fiscaux plus favorables à l’emploi, enallégeant la pression fiscale sur le travail (…). (…) laplupart des États membres réduisent les impôtsdirects sur le revenu des personnes physiques et surles bénéfices des sociétés et dans certains cas, lescotisations de sécurité sociale des employeurs et dessalariés. » (COM 2001a). Toutes choses égales parailleurs, réduire la fiscalité sur le travail (cotisationssociales), les revenus (des agents mobiles) et lesentreprises, impose nécessairement d’augmenter lafiscalité sur la consommation (TVA) et sur lesrevenus des agents peu mobiles. L’application desprincipes civiques d’égalité devant l’impôt et decontribution selon les capacités contributives s’entrouve forcément contrecarrée.

déduire les intérêts d’emprunts de leursbénéfices, mais pas les coûts liés aux fondspropres, ce qui constitue une distorsionfiscale favorisant l’endettement. Cette mesureapparaît donc de bon sens économique, maisil conviendrait d’en vérifier l’impact pratiqueavant de la mettre en œuvre (hausse des coursboursiers et diminution du rendement desactions ?). Quoiqu’il en soit, cette mesures’inscrit dans l’orientation générale deréduction de la fiscalité pesant sur lesentreprises. Une neutralité fiscale obtenue parl’extension d’un avantage, plutôt que par sasuppression, s’avère nécessairement coûteusepour les finances publiques des États.

La nouvelle proposition rénove ensuite ladémarche de l’assiette commune consolidée,qui combine deux éléments.

Elle s’appuie en premier lieu surl’établissement de règles uniformes pourcalculer le bénéfice imposable desentreprises. Cette harmonisation de l’assiettedéboucherait sur une déclaration fiscaleunifiée pour l’ensemble de l’Union. Lanouveauté est que ce dispositif seraitobligatoire pour les grands groupes dont lechiffre d'affaires total dépasse 750 millionsd’euros par an.

Le projet prévoit en second lieu uneconsolidation, ce qui aboutit pour lesentreprises à ne faire qu’une seule déclarationfiscale pour l’ensemble de leurs activités dansl’Union. Outre la simplification desprocédures que cela représente, le principalavantage est que cela leur permettrait decompenser les pertes subies dans un Étatmembre, par les bénéfices réalisés dans unautre État membre.

Une fois l’assiette européenne déterminée, lesbénéfices imposables d’une entrepriseseraient alors ventilés entre les États membresdans lesquels elle exerce une activité. Laformule de répartition proposée s’appuie surtrois facteurs pondérés également : les actifsde production (hors actifs immatériels), lamain d’œuvre (masse salariale), ainsi que lesventes (en fonction du lieu où lesmarchandises sont vendues/expédiées ou del’endroit où le service est fourni). ChaqueÉtat membre appliquerait ensuite son tauxd’imposition national à sa part des bénéficesde l’entreprise.

Un projet attirant mais trop risqué

Le projet ACCIS serait un progrès dansl’intégration économique européenne.L’addition de ses deux parties permettraitaussi de lutter contre la principale forme

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d’évasion fiscale. D’un côté l’harmonisationéliminerait l’essentiel, des asymétries etfailles des systèmes nationaux, que lesentreprises peuvent actuellement utiliser. Del’autre, la consolidation, combinée ausystème de clef de répartition, réduiraitl’intérêt d’un système de prix de transfert.Une dissociation du lieu de génération desbénéfices et du lieu d’imposition serait alorsbeaucoup moins intéressante (CPO 2016).C’est le principal argument que met en avantla Commission, il n’est pourtant pascomplètement convaincant. Outre le fait quele projet ACCIS ne supprime pas toutes lespossibilités d’évasion fiscale (Aussillouxa etal. 2017), son efficacité dépend crucialementde la conjugaison de ses deux aspects.5 Or laCommission propose de procéder en deuxétapes : « Dans un premier temps lapossibilité de convenir et de mettre en œuvrel’assiette commune et, dans un deuxièmetemps, (…) la consolidation qui, idéalement,devrait intervenir peu après » (MEMO 2016).Procéder en deux étapes c’est prendre unrisque énorme.

L’harmonisation de la base d’imposition, ensupprimant la complexité et l’opacité desfiscalités nationales, rendra les taux officielspleinement comparables. Cela va renforcer laconcurrence fiscale (CPO 2016) et relancer leprocessus de convergence à la baisse. Onpeut certes estimer que la situationparticulière des grands pays leur permet dejustifier un écart de taux de quelques pointsde pourcentage vis-à-vis des payspériphériques de l’Union (Le Cacheux etSaint-Étienne 2005). Cependant, en 2016 letaux moyen des PECO 11 était de 17,6 %,contre 27,8 % pour l’UE15 et même de 34,4% pour la France. Il y a donc une importantemarge de baisse.

Le passage à la deuxième étape du projetACCIS, permettrait assurément decontrecarrer les phénomènes pervers.Cependant les ré-allocations de base fiscalese réaliseraient au détriment principalementdes bénéficiaires actuels de la concurrence etde l’optimisation fiscales. L’assiette ACCISserait défavorable aux pays périphériques quiont développé des stratégies agressives detaux, mais pas seulement. Elle augmenteraitpour l’Allemagne, l’Espagne ou l’Italie,

5 La Commission en est parfaitement consciente. Elleécrit : « les avantages de l’ACCIS ne serontpleinement ressentis que lorsque l’assiette communeet la consolidation sont [sic] toutes deux mises enœuvre. » (Memo 2016).

tandis que la Belgique, le Danemark,l’Irlande, la Suède ou les Pays-Basobserveraient une évolution inverse.

On comprend que ces pays ne se précipiterontpas pour perdre leur avantage fiscal etfreineront autant que possible le passage à ladeuxième étape.6 Le mécanisme de répartitionintroduit en outre un élément de perte desouveraineté et de simili fédéralisme, quecertains États refusent absolument. Dans salogique, il rappelle le projet mort-né de 1987concernant la péréquation de la TVA entrepays membres. A supposer que la premièreétape soit engagée, le passage à la deuxièmeétape est donc très hypothétique.7 Or, plus laphase de transition sera longue, plus laconcurrence fiscale pourra se développer.

Pourquoi dans ces conditions proposer unetelle démarche en deux étapes ? Deuxinterprétations sont envisageables.

La première relève d’une vision naïve etoptimiste. Il s’agirait de provoquer unesituation intenable comme moyen d’aller del’avant. En outre comme il n’y a aucunechance que l’ensemble du projet soit acceptéd’un coup, ce serait la seule optionimaginable. Autrement dit, la stratégie del’apprenti sorcier serait la seule concevable.L’autre interprétation est plus cynique. Atravers la carotte inatteignable de la deuxièmeétape, ce serait une manière d’obtenir uneharmonisation de l’assiette tout enprovoquant une nouvelle baisse des taux, quisans cela s’avérerait injustifiable. Autrementdit, il s’agirait alors d’une stratégie debrouillage assumé.

La France prise en étau

On a vu que la première étape du projet, avecdes assiettes plus homogènes, encourage lesstratégies de concurrence fiscale par les taux(CPO 2016), mais elle a aussi une autreconséquence pour la France. Combinée avecdes décisions de la Cour de justice de l’Unioneuropéenne (CJUE) et la transposition,

6 S’ajoute aussi que les entreprises ne feraient dedéclaration que dans le pays de leur siège. Ce seraitalors susceptible de faire obstacle aux capacités decontrôle fiscal des administrations des pays où desfiliales sont implantées (CPO 2016).7 Un autre point qui mériterait d’être discuté, estl’effectivité du principe selon lequel, à l’issue de laseconde étape, chaque pays resterait maître de sontaux d’IS. L’indifférenciation de la base taxableproduite par le projet ACCIS complet, n’est-elle pasun puissant ferment de convergence des taux ?

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prévue pour 2018, de la directive anti-évasionfiscale (ATAD),8 elle rogne l’efficacité descontre-mesures qui contrebalancent le tauxapparent élevé de l’IS. C’est ainsi que le CIR,le système d’amortissement desinvestissements et le régime d’intégrationfiscale (report des pertes), seront de moins enmoins attractifs. Le dernier dispositif,modifié en 2011, est devenu la source d’uncoûteux contentieux (340 M d’euros en 2016)et devra être réformé. Donc si le tauxd’imposition français était maintenu à sonniveau actuel, la France se trouverait dansune situation particulièrement inconfortable.Le taux de l’IS doit donc baisser, diminuanten même temps le rendement potentiel del’impôt.

L’objectif de 25 % pour 2020 adoptépar le Président Macron était suggérépar le rapport du CPO (2016). Il s’agitd’une baisse totale d’environ 10 pointsen quelques années, qui engendrera unmanque à gagner supplémentaire de 4,2Mds d’euros par rapport au 28 % dugouvernement précédent.9 Cettesuggestion suppose de trouver desmesures qui élargissent suffisammentl’assiette de l’IS. Le rapport cité examineplusieurs possibilités, dont aucune ne permetde combler le trou supplémentaire créé dansles finances publiques. Au final il s’en remetà un surcroît de croissance. Cela peut a priorisembler réalisable, car ce n’est pas le premierépisode de baisse rapide que la Franceconnaîtrait. En effet, entre 1985 et 1991, letaux de l’IS est passé de 50 % à 34 %, soitune diminution de 16 points. Cette réductions’était toutefois réalisée dans un contexteéconomique de croissance,incomparablement plus rapide que celle quenous connaissons. Pendant toute la période lePIB en volume avait cru de plus de 2 % paran, il avait même dépassé 4 % pendant deuxannées. Comme l’élasticité du bénéfice desentreprises à la croissance est forte, entre1985 et 1989 le bénéfice imposable dessociétés avait doublé, ce qui fait que leproduit de l’impôt avait légèrement augmentémalgré la baisse du taux. Un tel scénario apeu de chance de se reproduire.

C’est alors uniquement à travers les futuresmodalités de répartition de la base taxableentre les États membres, que la Francepourrait voir ses recettes fiscales augmenter.Selon les estimations de la Commissioneuropéenne, en 2010 l’assiette de l’IS

8 Adoptée dans la foulée des travaux de l’OCDE.9 Un point d’IS représente 1,4 Mds d’euros (CPO2016).

français représentait 8,3 % de l’ensemble desassiettes européennes, en appliquant ladeuxième étape du projet ACCIS, elleatteindrait 10,0 % du total.

En attendant cette situation hypothétique, leplus probable est la combinaison enproportions variables des trois ingrédientssuivants : développement de taxesenvironnementales, diminution des dépensespubliques (réduction du périmètre, austéritérenforcée pour les administrations) et haussede la fiscalité sur les ménages (TVA, CSG).Ce report sur les ménages est cequ’envisageait déjà en 2005 le rapport LeCacheux et Saint-Etienne. Cette évolutionsemble du reste déjà entamée si l’on en croitle tableau n°3.

3. Conclusion

Le cadre non-coopératif de l’UE joue sansentraves notables dans le domaine de l’impôtsur les sociétés, dont le taux moyen alargement diminué depuis une trentained’années. Plusieurs pays dont la Franceenvisagent de poursuivre dans cette voie, leBrexit pouvant constituer un aiguillonsupplémentaire. La diminution des tauxofficiels s’est certes accompagnée d’uncertain élargissement d’assiette, maisglobalement il y a eu une véritable réductionde la taxation des bénéfices. Cetteconcurrence fiscale entre États se dérouledans un contexte d’optimisation fiscale. Lesgrandes entreprises profitent des différencesde taxation entre pays, mais égalementconçoivent de complexes systèmes d’évasionfiscale.

C’est dans ce cadre que la Commission arelancé fin 2016 son projet d’AssietteCommune Consolidée pour l’Impôt sur lesSociétés. Ce projet est attirant, car ilpermettrait une simplification administrativeet une réduction des pratiques d’évasionfiscale. Par ailleurs son système depéréquation de la base fiscale seraitglobalement favorable à la France. Toutefoissa mise en œuvre en deux étapes le renddangereux, car le passage à la deuxième esttrès hypothétique. Sans cela il se

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Tableau n°3 : Évolution de la répartition des prélèvementsobligatoires entre entreprises et ménages depuis 2007 (en % du PIB). Année 2007 2012 2013 2014 2015 2016 2017 prév.Ménages 22,9 24,2 24,7 25,1 25,5 25,5 25,7Entreprises 19,2 19,7 20,0 19,7 19,3 18,9 18,8Total 42,1 43,8 44,8 44,8 44,7 44,5 44,5Rabault 2016. NB. Les prélèvements obligatoires couvrent l’ensemble des impôts, ainsi que

les cotisations sociales.

transformerait en un accélérateur de laconcurrence fiscale. Lancer le processusd’harmonisation de l’assiette, sans prévoir auminimum un moratoire sur la baisse de l’ISou, comme pour la TVA, un taux minimum,serait une démarche hasardeuse. Dans le casde l’IS, on peut toutefois penser qu’il seraitplus justifié de prévoir deux taux minimum,selon la taille du pays (population et PIB parhabitant), afin de tenir compte des différencesde situation économiques dans l’UE(Raspiller 2005). Ce serait également plusfacile à faire accepter.

Références bibliographiquesAussillouxa V., A. Bénassy-Quéré, C. Fuest et

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