L A M A Î T R I S E DES FINANCES PUBLIQUES

D O M I N O S Collection dirigée par Michel Serres et Nayla Farouki

J E A N - L U C M A T H I E U

L A M A Î T R I S E DES FINANCES PUBLIQUES

Un exposé pour comprendre Un essai pour réfléchir

D O M I N O S Flammarion

J e a n - L u c Math ieu . Ancien élève de l'École nationale d'adminis- tration (promotion Saint-Just), Jean-Luc Mathieu est conseiller maître à la Cour des comptes où il travaille principalement sur les questions d'aménagement du territoire, d'urbanisme et de poli- tique de la ville. Son cheminement professionnel l'a conduit à la direction générale des collectivités locales du ministère de l'Intérieur, au Centre national d'art et de culture Georges- Pompidou, et au poste de directeur des affaires économiques, sociales et culturelles de l'outre-mer du ministère chargé des départements et territoires d'outre-mer.

Ses principales publications sont : Les Institutions spécialisées de l'ONU, Masson, 1977. La Communauté économique européenne : marché ou État?, Nathan, 1990.

Migrants et réfugiés, PUF, coll. (c Que sais-je? », 1991. Histoire des DOM-TOM, PUF, coll. (c Que sais-je? », 1993. L'Outre-mer français, PUF, coll. (c Politique d'aujourd'hui », 1994. Les Grands Problèmes de population, PUF, coll. « Que sais-je? », 1994. La Protection internationale de l'environnement, PUF, coll. « Que sais-je? », 1994. La Nouvelle-Calédonie, PUF, coll. « Que sais-je? », 1995. L'Insécurité, PUF, coll. (c Que sais-je? », 1995. L'Union européenne, PUF, coll. « Que sais-je? », 1996. La Défense nationale, PUF, coll. « Que sais-je? », 1996. La Défense internationale des droits de l'homme, PUF, coll. « Que sais-je? », 1997.

@ Flammarion 1997 ISBN : 2-08-035537-6

Imprimé en France

Sommaire

7 Avant-propos

Un exposé pour comprendre

11 R i g u e u r et régular i té

13 La régulation des finances de l'État

32 La Sécurité sociale : du refus de compter aux lois de financement

43 Le cadrage juridique des finances locales

Un essai pour réfléchir

51 G r a n d s équi l ibres et r é fo rmes

56 Améliorer la maîtrise des finances de l'État

73 Vers une maîtrise du système de protection sociale

91 Tenir l'évolution financière des collectivités territoriales

105 Épilogue

109 Annexes La première fois qu'apparaît un mot

relevant d'un vocabulaire spécialisé, explicité dans le glossaire, il est suivi d'un *

Avant-propos

L a démocratie française a fait ses premiers pas, décisifs, d'abord à la fin du xvme siècle, en arra-

chant au monarque le droit de consentir a verser des impôts pour la marche de l'État puis, tout au long du xixe siècle, celui d'en contrôler les utilisations avec une précision croissante, en prenant barre sur les finances de l'État et des collectivités locales. Qui paye exige de commander et qui commande cherche à moins payer. C'est ce que fit la bourgeoisie qui prit et conserva le pouvoir, jusqu'à aujourd'hui. La recherche de l'intérêt général l'a conduite à poser les règles d'une maîtrise politico-juridique des fmances publiques. Son intérêt de classe l'incite à réduire ses charges dans la vie col- lective, ce qu'elle appelle aussi « maîtriser » les finances publiques. L'expression est donc très ambiguë; un même mot peut recouvrir deux objectifs.

Le budget*, les recettes, les dépenses et les comptes de l'État et des collectivité locales ont été enserrés dans une réglementation visant à faciliter la décision politique, son exécution et le contrôle de la

régularité des opérations. Ce corset ne permet cepen- dant que de maîtriser imparfaitement les opérations de finances publiques. Les juridictions financières - la Cour des comptes* et les chambres régionales des comptes* - le relèvent quotidiennement et la presse fait un large écho à leurs observations.

La Sécurité sociale, quant à elle, s'est édifiée, à par- tir de 1945, en coopération avec les syndicats de sala- riés et le patronat, cogestionnaires. Cela explique qu'il a fallu du temps et de nombreuses évolutions avant que l'on puisse considérer que la Sécurité sociale fait partie de la grande famille des finances publiques, même avec un statut spécial. Il a également fallu attendre longtemps pour que l'on décide d'y voir clair dans une mécanique qui brasse, actuellement, chaque année, plus d'argent que le budget de l'État, et que l'on cherche à maîtriser l'emballement de sa croissance, bien plus rapide que celle du produit intérieur brut* (PIB) de la France. Nicole Questiaux avait quitté son poste de ministre, en charge de la Sécurité sociale, au début des années 1980, parce qu'elle refusait d'être « le ministre des comptes »! Et, jusqu'à nos jours, la Sécurité sociale a fonctionné dans un brouillard que l'on s'efforce, non sans opposition, de vouloir dissiper.

C'est pour comprendre les mécanismes, devenus traditionnels, des finances publiques que nous en exposerons, d'abord, les finalités et les mécanismes.

De nouvelles préoccupations sont mises en avant, en cette fin de siècle, pour présenter, sous un nouveau jour, des objectifs financiers de maîtrise des finances publiques. Cette volonté, fondée sur des analyses

macroéconomiques, s'ajoute et ne se substitue pas aux régulations mises en œuvre à l'ère précédente. C'est que le capitalisme connaît une profonde mutation, se traduisant notamment dans nos vieux pays - qui sont aussi des pays de vieux - par une faible croissance économique, qui provoque une stagnation des res- sources fiscales et sociales alors que les dépenses ont tendance à croître fortement. On ne peut pas laisser ces tendances se poursuivre, sauf à le décider en en comprenant bien toutes les conséquences. L'État-pro- vidence*, dont nous avons absolument besoin, doit profondément évoluer pour ne pas régresser, ce que les partisans du « moins d'État » espèrent. Il ne peut plus assurer une progression de ses interventions aussi rapide qu'à l'époque de vive croissance économique des Trente Glorieuses (1945-1975). Des choix s'im- posent, qu'il convient d'effectuer dans la lucidité et avec une conception rénovée de la solidarité : dans un pays longtemps livré au « libéralisme » et à la mondia- lisation*, il faut réorienter de nombreuses politiques pour accroître leur impact social sur ceux qui en ont le plus besoin et renforcer leur efficacité économique.

Le traité de Maastricht a prévu l'instauration d'une monnaie unique dans les pays de l'Union européenne (UE) acceptant l'union économique et monétaire. Comme l'UE n'a pas de gouvernement et ne fonc- tionne pas comme un État - faille majeure qui risque de provoquer la dilution de l'UE dans le mondialisme ambiant, donc son échec -, la réussite d'une monnaie unique, dans un espace à gouvernements multiples, implique que tous suivent approximativement les

mêmes règles. Illustrons ce propos : puisque l'Europe se met dans l'invraisemblable situation d'avoir un

moteur et de refuser qu'il n'y ait qu'un seul conduc- teur, il faut absolument que tous ceux qui tiennent les volants manient ceux-ci de façon parfaitement coor- donnée. Les États qui optent pour l'euro acceptent donc des contraintes - qui s'imposeraient presque autant s'ils en restaient à l'écart - sans bénéficier de

tous les avantages qui pourraient résulter de l'exis- tence d'un gouvernement européen en charge de quelques politiques uniques. C'est ainsi, euro ou pas euro, qu'ils doivent maîtriser les déficits publics.

Nous réfléchirons donc, dans la seconde partie, sur cette approche contemporaine renouvelée de la maîtrise des finances publiques, sans oublier que les conflits d'intérêts sont le moteur de l'histoire et que cette maîtrise, contrairement à ce que certains veulent faire croire, n'implique pas nécessairement ni l'abais- sement de l'État (un État paupérisé) ni la réduction de l'aire des solidarités, pour la plus grande gloire des « marchés ».

Représentation nationale. C'est au parlement d'encadrer

l'ensemble des finances publiques. Ph. @ Tavemier/RÉA.

Rigueur et régularité

n° 121 - Les Banlieues de Hervé Vieillard-Baron

n° 124 - L'Adolescente et son corps de Lucien Chaby

n° 140 - Orthographes, des systèmes aux usages de Michel Fayol et Jean-Pierre Jaffré

n° 145 - Le Métissage de François Laplantine et Alexis Nous n° 150 - Le Mimétisme de Pierre-Marie Baudonnière

D r o i t , é c o n o m i e , p o l i t i q u e

n° 3 - Politiques agricoles de Lucien Bourgeois

n° 7 - Le Moyen-Orient de Georges Corm n° 20 - La Chine de Lucien Bianco

n° 22 - Les Marchés financiers de Jean Saint-Geours

n° 25 - Quelles régions pour l'Europe ? de Jean Labasse

n° 26 - L'Afrique noire de Thérèse Pujolle

n° 27 - Allemagne d'Alfred Grosser et Hélène Miard-Delacroix

n° 30 - L'État et le Politique d'Odon Vallet n° 35 - Les Balkans de Paul Garde

n° 36 - Crimes et Lois de Jean de Maillard

n° 55 - Environnement et Choix politiques de Dominique Dron

n° 57 - L'Aménagement du territoire de Jean-Paul Lacaze

n° 61 - La Ve République de Jean Foyer

n° 62 - La Paix, demain ? de Federico Mayor n° 70 - Administration et Pouvoir d'Odon Vallet

n° 83 - La Monnaie de Jean Cartelier

n° 85 - L'Asie du Sud-Est de Philippe Richer n° 86 - Le Divorce de Colette Holstein

n° 93 - L'Economie de marché de Roger Guesnerie

n° 94 - Les Transports au futur de René Joatton

n° 112 - Les Juges d'Yves Benhamou

n° 115 - Les Circuits de l'épargne de Roland Monet

n° 126 - Les Politiques de l'emploi en Europe de Jean-Claude Barbier

n° 133 - La Démocratie de Guy Hermet

n° 135 - Les Ressources de la mer de Jean Chaussade

n° 138 - L'Europe et la Mondialisation de Frédérique Sachwald

n° 142 - Europe de l'Est, la transition économique de Jérôme Sgard

n° 143 - Les Politiques du logement de Jean-Paul Lacaze

n° 144 - L'Entreprise de Michel Vigezzi n° 146 - L'Economie est-elle une science ? de Lionel Honoré

n° 147 - L'Euro de Philippe Sassier

■' Religion, arts et culture n° 14 - La Bande dessinée de Benoît Peeters

n° 29 - La Mort dans les religions d'Asie de Bernard Faure

n° 42 - Jésus-Christ de Michel Quesnel

n° 45 - Musiques, Médias et Technologies de Michel Chion

n° 48 - Les Religions dans le monde d'Odon Vallet

n° 77 - Le Paysage de François Béguin

n° 79 - La Métaphysique de Nayla Farouki

n° 90 - Le Jazz de Philippe Hucher

n° 92 - Lire la Bible de Roland Meynet

o n° 95 - Les Indiens daméiique de Philippe Jacquin

n° 96 - Le Cinéma de Youssef Ishagpour

n° 100 - Architecture et Modernité de Daniel Pinson

n° 105 - Les Théories de la connaissance de Jean-Michel Besnier

n° 106 - La Philosophie politique d'Anne Baudart n° 108 - Le Coran d'Azzedine Guellouz

n° 109 - Le Bouddhisme de Bernard Faure

n° 119 - La Langue française d'Ada Giusti

n° 120 - L'Art contemporain de Catherine Millet

n° 122 - Le Protestantisme de Laurent Gagnebin

i n° 128 - Sagesses chinoises de Jean de Miribel et Léon Vandermeersch

n° 145 - Le Métissage de François Laplantine et Alexis Nous