Les ONG sont-elles mieux préparées pour

répondre aux crises humanitaires d’urgence ? L’étude du Pool Urgence d´Action Contre la Faim Espagne

Distribution de kits d’hygiène, Philippines, Pool Urgence ACF-E, Octobre 2009

Mémoire sous la direction de Monique CLERC

Master 2 « Analyse de crises et Action Humanitaire » Année 2008/2009

LAHEURTE Dimitri

2

Avant propos

Ce mémoire a été réalisé en accord avec la politique de confidentialité de l’organisation

Action Contre la Faim Espagne qui interdit toute divulgation d’informations à caractère

confidentiel.

Remerciements

Je tiens à remercier Monique Clerc qui a accepté de diriger ce stage ainsi que toute l’équipe

enseignante du Master « Analyse de crises et Action Humanitaire » de Chambéry.

Un grand merci aussi à toute l’équipe du Pool Urgence d’ACF-E : Patrice Chataigner, Beatriz

Navarro-Rubio, Karine Deniel, Samantha Sarria, Cyril Pierrot et Oscar Serrano pour m’avoir

si bien accueilli dans leur équipe et pour leur disponibilité. Sans oublier Jean-Christophe

Barbiche pour ses précieux conseils.

Je tiens enfin à remercier ma famille et mes amis pour tous leurs encouragements.

3

Acronymes

ACF : Action Contre la Faim

ACF-E : Action Contre la Faim

ACF-UK: Action Contre la Faim United Kingdom

AICF : Action Internationale Contre la Faim

ACF-IN : Action Contre la Faim International

ACCD: Agencia Catalana de Cooperación y de Desarrollo

AECID: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo

AFD : Agence Française au Développement

AUI : Action d’Urgence Internationale

CERF : Fond Central d’Intervention d’Urgence

CdM : Chef de Mission

CHAP: Common Humanitarian Action Plans

CMS : Corps Mondial de Secours

CNS : Centres de Nutrition Supplémentaires

CNT : Centres de Nutrition Thérapeutiques

CRED: Centre for Research on the Epidemiology of Disasters

DAH : Délégation à l'Action Humanitaire

DFID: Department For International Development

ECHO: European Commission´s Humanitarian aid Office

ER: Emergency Response

ERT: Emergency Response Team

FA: Fiches d’Activité

GDACS: Global Disaster Alert and Coordination System

IASC: Inter-Agency Standing Commitee

ICC: International Chairmen’s Committee

IDS: Institut of Development Studies

IEC: International Executive Committee

MAE : Ministère des Affaires Etrangères

MEX : Missions Exploratoires

OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques

4

OCHA: Office for the Coordination of Humanitarian Affairs

ONG : Organisation Non Gouvernementale

OFDA: Office of U.S. Foreign Disaster Assistance

ONU : Organisation des Nation Unies

PAM : Programme Alimentaire Mondial

PIB : Produit Intérieur Brut

PVD : Pays en Voie de Développement

RDC : République Démocratique du Congo

RSE : Responsabilité Sociale des Entreprises

SCI: Service Civil International

SMART: Standardized Monitoring and Assessment of Relief and Transition

SOP : Procédures Opérationnelles Standardisées

TMB : Taux de Mortalité Brut

UAP: Unité d’Alerte Précoce

UNDRO: United Nations Disaster Relief Organisation

UNHCR: United Nations High Commissioner for Refugees

WASH: Water Sanitation and Hygiene

5

Table des matières

INTRODUCTION...................................................................................................................... 7 A. PRESENTATION DE LA STRUCTURE D’ACCUEIL................................................... 8

I. Présentation d’Action Contre la Faim........................................................................ 8

1) Origine, création et internationalisation ................................................................. 8 2) Conditions d’intervention et domaines d’activités............................................... 10 3) Plaidoyer et recherche .......................................................................................... 12

II. Présentation d’Action Contre la Faim Espagne (ACF-E) ........................................ 14

1) Création et particularité ........................................................................................ 14 2) Sources de financement d’ACF-E........................................................................ 15 3) Organisation et structure de l’ONG ..................................................................... 15

B. LES ONG SONT-ELLES MIEUX PREPAREES POUR REPONDRE AUX CRISES HUMANITAIRES D’URGENCE ?......................................................................................... 18 L’étude du Pool Urgence d´Action Contre la Faim-Espagne................................................... 18

I. Contexte, définitions et concepts-clefs des situations d’urgence humanitaire ......... 19

1) Qu’est ce qu’une urgence ? .................................................................................. 20 a) Généralités et caractéristiques .......................................................................... 20 b) Les indicateurs propres à l’urgence.................................................................. 20 c) La typologie des urgences humanitaires .......................................................... 22

2) L’évolution de l’appréhension face aux urgences................................................ 26

a) Le caractère multisectoriel de la vulnérabilité ................................................. 27 b) Envisager le risque ........................................................................................... 28 c) Un environnement plus risqué ?....................................................................... 30

II. Les équipes d’urgence humanitaire.......................................................................... 32

1) Origine et évolution des interventions d´urgence ................................................ 33

a) Les prémices..................................................................................................... 33 b) Les sources de financement de l'urgence ......................................................... 34

2) Fonctionnement et mandat ................................................................................... 35

a) Particularité des systèmes d’urgence................................................................ 35 b) Activités ........................................................................................................... 36

3) Le Pool Urgence d’ACF-E................................................................................... 40

a) Description de la structure et fonctionnement.................................................. 40 b) Mandat et activation du Pool............................................................................ 41 c) Les « convenios » ou conventions d'urgence: un financement particulier ....... 43

6

III. Les nouvelles perspectives de la préparation à l’urgence .................................... 45

1) Les composantes et les structures de la réduction des risques ............................. 46 a) Préparation ou mitigation ................................................................................. 46 b) Identifier les crises : le cas des Observatoires.................................................. 48 c) La composante essentielle de la formation....................................................... 49

2) Les nouveaux outils de la préparation à l’urgence : entre innovation et standardisation.............................................................................................................. 50

a) Système d'alerte et d’activation du système d’urgence.................................... 50 b) Les Fiches d'Activité : la standardisation d’un savoir faire ............................. 53 c) Les procédures opérationnelles normalisées et la coordination ....................... 54

3) Les plans de contingence...................................................................................... 56

CONCLUSION ........................................................................................................................ 61 BIBLIOGRAPHIE ................................................................................................................... 62 ANNEXES ............................................................................................................................... 63

7

INTRODUCTION

Après avoir eu l’expérience d’un volontariat dans deux associations de développement du

Chiapas mexicain, je m’étais dit que pour mon stage, j’orienterais mes recherches vers une

organisation plus grande. Non pas parce que ces expériences se soient mal passées, bien au

contraire, mais plutôt dans le but de compléter ma formation ainsi que d’avoir une perceptive

plus large du milieu professionnel de la solidarité internationale. C’est ainsi que j’ai décidé de

répondre à une offre de stage1 d’Action contre la Faim Espagne. Quand le chef de mission du

Pool Urgence m’a contacté pour réaliser un entretien par téléphone et juger de mes

motivations, je n’avais pas d’expériences particulières dans le milieu de l’urgence. Cependant

sensibilisé aux questionnements des thématiques de la solidarité internationale il m’a été

facile de rebondir sur le lien de la pérennité des actions menées et ce, qu’elles soient de

développement ou d’urgence. En Mars, j’intégrais donc le Pool Urgence de l’organisation.

Ma première surprise fut de découvrir un département avec une organisation singulière. En

effet, l’équipe d’urgence dispose d’un fonctionnement particulier, celle-ci est formée avec une

configuration de mission humanitaire sur le terrain. Ce département est pourtant basé au siège

madrilène de l’organisation mais reste mobilisable à tout moment afin de répondre aux

situations de crises humanitaires. Mes fonctions ont été multiples au sein du groupe, allant du

soutien du suivi administratif et logistique, jusqu'à l’élaboration de travaux de fonds sur

l’analyse et la veille de crises humanitaires.

Mon sujet de mémoire s’est alors dessiné grâce à l’étude de la capitalisation des informations

sur des thématiques transversales à l’urgence. En effet, on observe depuis un certain nombre

d’années, une exigence de tous les acteurs humanitaires afin d’être plus performants lors de

leurs interventions. Dans le secteur de l’urgence, cela se traduit par une volonté de se préparer

de façon adéquate et pertinente à toutes les situations possibles que les acteurs pourront

rencontrer sur le terrain. Ainsi les préoccupations sur la préparation aux catastrophes ont ainsi

émergé dans un milieu en perpétuelle évolution. De nouvelles structures ont vu le jour, des

fonds d’urgence des principaux bailleurs ont été créés et des innovations ont permis

l’élaboration de nouveaux outils. Je m’attarderais tout d’abord sur la description de l’ONG

Action Contre la Faim Espagne au sein de laquelle s’est déroulé mon stage, pour orienter,

1 Voir annexe 1 Offre du Stage

8

dans une deuxième partie, une réflexion sur les enjeux de la préparation aux situations

d’urgence humanitaires.

A. PRESENTATION DE LA STRUCTURE D’ACCUEIL

Action Contre la Faim est une organisation humanitaire qui œuvre dans le secteur de la lutte

contre la malnutrition. Cette ONG dispose d’une longue expérience dans les divers domaines

où elle intervient. Je m’intéresserais dans un premier temps à la structure globale de

l’organisation puis ensuite à son antenne madrilène qui m’a accueilli pour la réalisation de

mon stage.

I. Présentation d’Action Contre la Faim

1) Origine, création et internationalisation

« Parler de la faim dans le monde installé dans son fauteuil c’est très bien, ce serait pourtant

mieux de faire quelque chose »2. Ainsi résumée par Françoise Giroud, cette prise de

conscience a conduit une poignée d’intellectuels français à se mobiliser et à créer Action

Internationale Contre la Faim3 (AICF) en 1979 à Paris. L'organisation humanitaire appartient

à la seconde génération des Organisations Non Gouvernementales (ONG), celle dite des

"French Doctors", issue des événements de 1968 au Biafra. Elle fait partie d’une nouvelle

dynamique d’organisations de l’époque, voulant ajouter la composante du témoignage à celle

de l’action humanitaire4. Ainsi, lors de la guerre en Afghanistan de 1979 est fondée l’Action

Internationale Contre la Faim et Alfred Kastler (Prix Nobel de physique en 1966) en fut le

premier président. AICF se constitue comme une ONG privée, apolitique, aconfessionnelle,

non lucrative, ayant pour vocation d’agir partout dans le monde contre toutes les souffrances

physiques et les situations d’urgence causées par la faim.

Dès ces premières actions, l’organisation se mobilise pour porter assistance aux réfugiés

afghans au Pakistan ou aux réfugiés cambodgiens en Thaïlande et intervient aussi auprès de

2 ACF, Rapport moral et rapport d’activités 2008, 6 juin 2009 http://www.actioncontrelafaim.org/fileadmin/contribution/1_qui_sommes_nous/pdf/RMA_08_fr_final.pdf 3 AICF devint ACF en 1996 4 http://www.actioncontrelafaim.org/qui-sommes-nous/historique/, Consultée le 01/09/2009.

9

communautés vulnérables en Ouganda. Peu après l’AICF se trouve confrontée à sa première

grande crise humanitaire avec la famine en Ethiopie. Dans les années 90, ses actions se

déroulent dans les principaux contextes conflictuels de l’époque : Kurdistan, Liberia, Sierra

Leone, Bosnie, Somalie, Rwanda.

De par son expérience et sa professionnalisation, et afin d’étendre ces zones d’activités et de

prétendre à de plus amples sources de financements, l’organisation s’est élargie, avec

l’ouverture en 1995 de deux nouveaux sièges l’un à Londres et l’autre à Madrid. Tout deux

ont des objectifs différents. ACF-UK ne gère qu’une mission en Zambie, pourtant le travail du

siège Londonien n’en est pas moins stratégique car il est orienté vers des activités de

plaidoyer, de recherche scientifique, et de création et d’évaluation de futurs programmes.

D’autre part, le siège de Madrid, où j’ai réalisé mon stage, est le second siège après Paris en

termes de volume opérationnel mission. En effet son ouverture a permis à ACF l’ouverture de

missions en Asie, Moyen-Orient, Caucase, Afrique de l’Ouest et bien sûr en Amérique Latine.

En 1997, ACF ouvre un autre siège aux Etats-Unis. New-York gère actuellement cinq

missions sur le continent africain. Enfin en 2005, ACF s’est encore agrandie avec la création

d’un siège à Montréal ayant pour principal objectif d’apporter un soutien au réseau

international d’ACF dans la recherche de fonds et le recrutement de personnel qualifié.

Au niveau local, l’organisation développe aujourd’hui des délégations régionales dans les

principales villes de France et d’Espagne afin de sensibiliser et de mobiliser les populations

de ses pays à la lutte contre la faim.

Tous les sièges d’Action Contre la Faim sont réunis pour constituer le réseau ACF

international (ACF-IN). Les différents sièges fonctionnent de manière autonome selon les

procédures juridiques propres à leurs pays (ACF-France est une association loi 1901 ; ACF–

Espagne est une fondation ; ACF-Royaume Uni, ACF-Etats-Unis et ACF-Canada sont des

sociétés à but non lucratif). De plus, chaque entité gère leurs propres ressources financières et

par souci de cohérence les trois sièges opérationnels (France, Espagne, Etats-Unis)

interviennent « selon le principe de l’unicité d’action : un siège par zone d’intervention »5.

Cependant tous les sièges de l’organisation travaillent en coordination, mettant en synergie

leurs moyens matériels, humains, et autres expériences et compétences. Ainsi depuis 2007,

l’ACF-IN est présidée par un International Chairmen’s Committee (ICC) constitué des

Présidents de chaque siège et les Directeurs Généraux forment quant à eux, l’International

5 ACF, Rapport moral et rapport d’activités 2008, 6 juin 2009.Ibid.

10

Executive Committee (IEC) qui se réunit régulièrement afin d’établir les enjeux stratégiques et

opérationnels ainsi que de travailler notamment à l’amélioration de la standardisation des

procédures collectives du réseau.

Au total le réseaux ACF-IN compte plus 5 500 employés et travaille dans plus de 45 pays6.

2) Conditions d’interventions et domaines d’activités

La vocation première et fondatrice d’Action Contre la Faim réside dans l’objectif premier «de

sauver des vies en luttant contre la faim, la misère physiologique, les situations de détresse

qui menacent de mort des hommes, des femmes, des enfants sans défense 7»

Dans cette optique ACF intervient dans l'une au moins des situations suivantes :

• en cas de crise grave, d’origine naturelle ou humaine, menaçant la sécurité alimentaire ou

provoquant une situation de famine,

• en cas de déstructuration du tissu social, liée à des raisons intérieures ou extérieures,

plaçant certaines populations dans une situation d’extrême vulnérabilité

• là où l’assistance humanitaire est affaire de survie.

L’action de l’organisation se situe alors soit pendant la crise elle-même (intervention

d’urgence), soit après (programmes de réhabilitation et de relance). ACF intervient aussi dans

la prévention des risques.

L’organisation s’est aussi dotée d’une Charte, commune à tout le réseau international, qui

formule ses principes fondamentaux d’action. Tous les membres d’ACF, adhèrent aux

principes de cette charte et s'engagent à la respecter.

Ces principes se résument ainsi :

L’Indépendance : De façon à préserver et à conserver sa liberté morale et financière, Action

contre la Faim agit en fonction de ses propres principes et ne se détermine en aucun cas en

fonction d’intérêts de politique intérieure ou étrangère, ou d’un gouvernement, quel qu’il soit.

Neutralité : Considérant qu’une victime est une victime, ACF œuvre dans le respect d’une

stricte neutralité et impartialité politiques et religieuses. Elle peut cependant être conduite à

dénoncer les atteintes aux droits de l’homme dont elle est témoin, ainsi que les entraves mises

au bon déroulement de sa mission humanitaire.

Non discrimination : ACF se refuse, dans son action, à toute discrimination de race, de sexe,

d'ethnie, de religion, de nationalité, d’opinion ou de classe.

6 Voir annexe 3 Carte des interventions 7 ACF, Rapport moral et rapport d’activités 2008, 6 juin 2009.Ibid

11

Accès libre et direct aux victimes : Action Contre la Faim fonde son action sur une exigence

de libre accès aux victimes et sur le contrôle direct de ses programmes. Elle se donne tous les

moyens pour y parvenir et s'autorise à dénoncer les entraves mises à son action et à agir pour

y mettre fin. Elle vérifie aussi l’affectation de ses ressources afin que celles-ci parviennent

bien aux individus en situation précaire auxquels elles sont destinées. En aucun cas, les

partenaires, avec lesquels elle peut être amenée à travailler, ne doivent être les ultimes

bénéficiaires de ses programmes d'aide.

Professionnalisme : Action Contre la Faim fonde la conception, la réalisation, la gestion et

l’évaluation de ses programmes sur des exigences de professionnalisme et sur la capitalisation

de son expérience, afin d’optimiser son efficacité et l’utilisation de ses ressources.

Transparence : l’organisation s’engage, vis à vis de ses bénéficiaires comme de ses

partenaires et donateurs, à respecter transparence et information dans l’affectation et la

gestion de ses fonds, et à se doter de toutes les garanties visant à apporter la preuve de sa

bonne gestion.

Ainsi, ce n’est qu’en respectant ces principes que l’organisation peut mettre en place et mener

à bien ses activités dont les principaux domaines d’intervention sont la nutrition et santé, la

sécurité alimentaire et enfin l’eau et l’assainissement et hygiène.

• Nutrition : Les programmes de nutrition ont un double objectif, celui de prévenir et de

lutter contre la malnutrition des populations les plus vulnérables. ACF développe ces

projets autour de cinq approches : le rétablissement nutritionnel dans des Centres de

Nutrition Thérapeutiques (CNT) ; la mise en place de Centres de Nutrition

Supplémentaire (CNS) ; l’éducation nutritionnelle ; le suivi de l’état nutritionnel et le

renforcement des structures d’assistance nutritionnelle.

• Santé : La faim et les maladies forment d’une certaine manière un cercle vicieux. Une

personne en situation de malnutrition verra son organisme affaibli et aura plus de

chance de contracter des maladies. D’autre part, un organisme malade sera plus à

même de se retrouver en situation de dénutrition. Plus globalement, une communauté

affectée par la maladie sera moins productive et s’exposera à une situation d’insécurité

alimentaire.

Au vu de ces considérations, ACF travaille sur la prévention et le traitement sanitaire

au travers de : l’attention médicale en situation d’urgence nutritionnelle ; l’attention de

santé primaire ; de programme de santé néo-maternité, de campagne de vaccination et

d’éducation à la santé.

12

• Sécurité alimentaire: les programmes de sécurité alimentaire ont pour objectif de

prévenir durablement la malnutrition en renforçant l’autonomie alimentaire des

populations les plus vulnérables. Les projets sont menés de diverses formes : grâce a

l’aide alimentaire directe, la réhabilitation et le développement agricole et pastorale, la

protection de la population à risque et l’amplification d’activées génératrices de

revenu.

• Eau, assainissement et hygiène : Dans le monde, 80% des pathologies sont

directement ou indirectement liées à l’eau. Dans le cas spécifique de la malnutrition,

un enfant qui ne consomme pas d’eau propre en quantité suffisante peut ainsi souffrir

d’épisodes diarrhéiques chroniques qui ne lui permettent pas d’assimiler les

nutriments des aliments. C’est à travers de ces considérations qu’ACF développe des

projets promouvant l’accès ou à la réhabilitation de points d’eau potable. De manière

générale, les programmes en eau et assainissement améliorent significativement les

conditions de vie des populations, notamment grâce à la diminution des de la

propagation des maladies liées à l’eau et grâce à la viabilité des systèmes de drainage

et d’assainissement.

3) Plaidoyer et recherche

Le plaidoyer constitue un autre domaine d’activité d’Action Contre la Faim. En effet,

l’organisation intervient auprès de populations qui se voient privées de leurs besoins

essentiels et fondamentaux. Ces situations critiques peuvent résulter essentiellement d’un

problème lié à « l’accès », qu’il soit physique, économique et même politique. C’est pour

cette raison qu’ACF a mis en place des stratégies afin d’alerter, d’informer et d’influencer les

acteurs politiques et les instances décisionnelles sur ces thématiques. Néanmoins, ces actions

de plaidoyer ne doivent en aucun cas menacer les programmes en place, la sécurité du

personnel sur le terrain, l’accès direct aux bénéficiaires et la neutralité de l’organisation.

On peut identifier 3 niveaux de témoignage humanitaire chez ACF :

• Au niveau des missions : le plaidoyer est encouragé par la nécessité de l’exécution

efficace de l’assistance humanitaire, en s’attaquant aux obstacles et menaces qui

empêchent les populations d’accéder aux ressources et aux services essentiels pour

leur survie.

13

• Au niveau politique : le témoignage se doit de promouvoir les valeurs humanitaires,

d’assurer la sécurité de ses acteurs et de proposer des priorités dans le financement des

programmes. De plus l’Observatoire de la Faim (Hunger Watch) basé à Londres,

publie régulièrement des rapports sur la situation de la faim dans le monde, sur ses

caractéristiques, ses causes et ses conséquences sur les communautés frappées par les

différents types de malnutrition. Cette initiative permet à travers l’information de

proposer des solutions concrètes de lutte contre la malnutrition et d’encourager les

pouvoirs publics à élaborer des politiques nationales de prévention et d’intervention

dans ce domaine.

• Au niveau de l’opinion publique : la sensibilisation du grand public permet d’obtenir

le soutient du plus grand nombre afin de mieux influencer les prises de décisions

politiques. Interpeler l’opinion publique peut aussi permettre a l’ONG de récolter des

fonds privés alors qu’actuellement ceux ne correspond qu’à 14% du budget total

d’Action Contre la Faim8.

Intimement liée aux actions de plaidoyer et aux programmes menée sur le terrain, ACF

développe aussi des travaux de recherche afin d’améliorer les réponses et les pratiques à

adoptées concernant le traitement de la malnutrition aigüe. Ainsi l’International Scientific

Committee d’ACF a élaboré avec l’entreprise française Nutriset, dans l’élaboration du lait

thérapeutique F100, complément alimentaire aujourd’hui utilisé par toutes les organisations

humanitaires et onusiennes travaillant dans le domaine de la nutrition.

Enfin, les recherches de l’organisation sur les déterminismes et les conséquences des crises

alimentaires dans le monde au travers de l’organisme Hunger Watch, constituent un axe

majeur dans l’établissement de nouvelles procédures afin de prendre des décisions au niveau

global dans l’objectif premier d’éradiquer la faim dans le monde.

Après cette présentation globale d’ACF, il convient maintenant de s’intéresser plus en détail

au siège de Madrid, structure d’accueil de mon stage.

8 ACF, Rapport moral et rapport d’activités 2008, 6 juin 2009.Ibid.

14

II. Présentation d’Action Contre la Faim Espagne (ACF-E)

1) Création et particularité

ACF-Espagne a été créée en 1995 par Olivier Longué, dans la dynamique d’expansion d’ACF

au niveau international. L’ouverture du siège madrilène a permis à l’organisation d’élargir ses

interventions aux pays latino-américains, d’Asie et aux pays lusophones africains.

Actuellement, ACF-E compte 17 missions, et est présente dans 21 pays : Pérou, Bolivie,

Paraguay, Colombie, Nicaragua et Guatemala pour l’Amérique Latine ; Mali, Niger,

Mauritanie, Angola, Guinée, Lesotho, Swaziland et le Malawi pour l’Afrique ; Philippines

pour l’Asie ; la Géorgie, l’Arménie, l’Azerbaïdjan pour le Caucase et les Territoires

Palestiniens, le Liban et la Syrie pour le Moyen-Orient.

Parallèlement à cette expansion géographique, le volume financier et les ressources humaines

se sont accrus considérablement depuis la création de l’antenne espagnole. En effet le budget

d’ACF-E est passé de 841 417 euros en 1995 à près de 37 000 000 d’euros 20089. Au total,

ACF-E emploie 1 055 personnes, dont 900 employés locaux, 85 expatriés et 70 postes au

siège.

Au niveau de la législation espagnole, ACF-E est régie par la Ley de fundaciones (loi sur les

fondations). Ce statut est une particularité des principales ONG espagnoles et diffère de la loi

de 1901 française relative aux associations (régime sous lequel ACF-France est constituée).

Cela implique une structuration différente de l’organisation. En effet, l’institution dirigeante

de la fondation est composée par un Patronato (l’équivalent du Conseil d’Administration en

France) composé de sept membres permanents non-rémunérés, généralement des

personnalités publiques. De plus chaque département de l’organisation dispose à sa tête d’un

ensemble de directeurs, lesquels forment ensemble le COMDIR (Comité des Directeurs),

organe de décision de l’organisation pour des questions d’ordre stratégique et de gestion de

crise. Le COMDIR est également chargé de rendre des comptes au Patronato.

9 Voir annexe 4 Evolution budgétaire d’ACF-E

15

2) Sources de financement d’ACF-E

Les financements publics constituent les apports majoritaires du budget total d’ACF-E. En

effet, pour l’année 2008, les fonds du secteur public se sont élevés à plus de 82%10 des

finances totales de l’organisation. Les principaux partenaires sont ainsi les Agences

européennes d’aide humanitaire, la coopération Espagnole et celle de Catalogne ainsi que de

nombreuses institutions régionales (les Autonomias)11. Le financement privé ne constitue que

14% des entrées et des objectifs ont été fixés pour rééquilibrer ce ratio. En effet le fait de

disposer de fonds publics implique une gestion des ressources beaucoup plus stricte car

beaucoup plus contrôlée. Il confère à l’organisation la nécessité de mettre en place des

mécanismes de suivi et d’évaluation des projets, ce qui n’est pas un mal en soit mais peut

rendre ACF dépendante du bon vouloir d’un bailleur afin d’agir dans telle ou telle zone.

Néanmoins les rapports entre les institutions publiques et l’organisation sont excellents. Fort

de son expérience, ACF-E est considérée comme une ONG à haut niveau de

professionnalisme. En effet, elle est notamment reconnue par ECHO qui l’a intégrée depuis

2005 dans le groupe restreint des ONG « P » (control mechanism P). Cette distinction indique

que les procédures internes de l’ONG sont suffisamment performantes pour que l’organisation

suive ses propres procédures et non celles d’ECHO. Cela ne signifie en aucun cas qu’ACF-E

ait « carte blanche » mais que tant que l’ONG respecte ses propres procédures, les dépenses

seront éligibles et validées par le bailleur européen.

Néanmoins de nombreux efforts restent à faire pour augmenter les financements privés. En

termes de présence de l’organisation sur la scène publique, ACF-E jouit de beaucoup moins

de notoriété que son homologue française auprès de la population espagnole qui d’ailleurs la

confond souvent avec une autre organisation : Ayuda en Acción…

3) Organisation et structure de l’ONG

Le siège d’ACF-E est une structure de taille moyenne pour une ONG. Tout le personnel

d’Action Contre la Faim est réparti selon des spécificités bien précises. Le siège est ainsi

composé de huit départements12 :

10 ACF-E, Memoria Anual 2008, 2009, Madrid, p.57 11 Voir annexe 5 Répartition des bailleurs de fonds 12 Voir annexe 6 organigramme d’ACF-E

16

• Le département logistique qui comprend les techniciens de ce domaine mais aussi les

services généraux de l’organisation et le service informatique ;

• Le département financier composé par les gestionnaires et l’équipe comptable ;

• Le département de communication qui se divise en plusieurs sections comme celle des

relations avec les entreprises, le fundraising, le marketing, et les relations avec les

médias ;

• Le département des ressources humaines ;

• Le département de formation qui gère la planification et l’organisation des formations

du personnel mais aussi les relations avec les Universités ;

• Le département d’audit interne, qui a pour fonction d'évaluer les projets de

l’organisation de façon interne et qui a la particularité de n’être composé que d’une

seule personne ;

• Le département technique qui rassemble les employés spécialistes en matière de

Nutrition, sécurité alimentaire, eau et assainissement, préparation aux désastres et VIH

• Et enfin le département des opérations qui est composé par la Desk qualité, les Desk

géographiques ainsi que la structure du Pool d’urgence.

Le siège compte au total 70 employés et reçoit une dizaine de volontaires ou stagiaires par an.

Au niveau national, ACF- E a développé cinq délégations régionales. Ces antennes régionales

basées en Galice, Navarre, Valence, Castille-la-Manche ou encore en Catalogne ont pour

objectifs de gérer les relations avec les bailleurs régionaux et d’organiser des évènements en

faveur de l’ONG.

Le Pool d’urgence : un stage dans une structure particulière

Mon stage s’est déroulé au sein de la structure du Pool Urgence qui dépend du département

des Opérations. L’équipe d’urgence bénéficie d’un statut particulier au sein de l’organisation.

En effet alors que l’on vient de voir que tous les départements étaient structurés par

spécialités, le pool lui dispose d’un logisticien, d’un administrateur, de trois techniciens dans

les domaines d’activité de l’ONG et toute cette équipe est sous la tutelle d’un chef de mission.

Je ne m’attarde pas plus sur la description de cette structure car j’y reviendrai par la suite lors

du développement du second chapitre de ce mémoire.

Intégrer pour moi cette structure a été très intéressant. En effet la configuration dont dispose

le Pool s’apparente plus à celle d’une mission sur le terrain que celle d’une équipe travaillant

d’habitude au siège. De plus la formation reçue lors du master était assez pertinente au vu des

17

travaux de fonds que je devais réaliser. L’équipe m’a permis de travailler sur la capitalisation

de thèmes transversaux comme l’analyse sociopolitique afin de définir une série évaluations

dans la préparation des actions d’urgence du Pool, en participant notamment à la rédaction de

suivi de crises ou de « pré-qualification pays »13 ainsi que dans la conception d’outils afin de

mieux préparer les équipes aux situations d’urgence.

Au fil de mon intégration au groupe et de mes travaux réalisés j’ai pu envisager un

cheminement afin de dégager une thématique de réflexion de stage à la fois globale et

pertinente considérant de la structure qui m’a accueilli pendant près de 6 mois. Ainsi il m’a

paru intéressant de conceptualiser et de rapporter ce que tous les membres du Pool font quand

ils ne sont pas sur le terrain : à savoir se préparer du mieux possible afin d’améliorer leurs

interventions d’urgence.

13 Les fiche de pré-qualifications pays est une étude la plus complète possible afin de pourvoir toutes les informations nécessaires pour que l’ONG ouvre potentiellement un programme dans un pays où elle n’y est pas encore.

18

B. LES ONG SONT-ELLES MIEUX PREPAREES POUR REPONDRE AUX CRISES HUMANITAIRES D’URGENCE ?

L’étude du Pool Urgence d´Action Contre la Faim-Espagne

La question de la responsabilité, de la qualité et de la performance dans le milieu humanitaire

est depuis quelques années au cœur des débats et des initiatives. Dans le champ opérationnel,

ce questionnement est en général associé aux préoccupations de responsabilité en ce qui

concerne la prise en compte des nécessités réelles des bénéficiaires et des obligations

d´obtenir le soutien indispensable des bailleurs institutionnels afin de pouvoir enclencher les

actions. Parallèlement, dans la communauté des bailleurs, la première motivation a été un

souci d´efficacité et de régularité dans l´utilisation des fonds publics, même si plus récemment

et à l´initiative de la Good Humanitarian Donorship Initiative (GHDI), la responsabilité

envers les bénéficiaires est devenue une préoccupation majeure.

Dans les interventions d´urgence comme dans les actions de développement, des progrès

considérables ont été réalisés dans l'établissement de méthodologies afin de fixer des repères

et d’évaluer le rendement et les résultats. Dans le domaine de l’urgence, les avancées

majeures se sont définies dans le secteur de la préparation aux catastrophes. Des études ont

été réalisées dans ce domaine, des nouvelles structures ont fait leur apparition et celles-ci ont

élaboré de nouveaux procédés permettant d’évaluer, d’anticiper et d’améliorer leurs réponses

face aux crises.

Au travers de mon expérience au sein du Pool Urgence d’ACF-E, je vais tenter dans ce

mémoire de mieux comprendre les tenants et les aboutissants de ce sujet. Plutôt que de

m’attarder uniquement sur la pré-urgence, ce travail prétend considérer la thématique de la

préparation de manière globale. Je déterminerai en premier lieu les définitions relatives aux

concepts des urgences pour m’intéresser par la suite aux structures et aux organisations mises

en place pour enfin terminer sur les nouvelles perspectives des actions d’urgence

humanitaires.

19

I. Contexte, définitions et concepts-clefs des situations d’urgence humanitaire

Les catastrophes naturelles et anthropiques ont été rencontrées tout au long de

l'Histoire. Cependant, au cours des trois dernières décennies, à la fois la fréquence de leur

occurrence et de leur impact, tant au niveau humain que matériel, ont augmenté14.

En 2008, les pertes humaines et économiques causées par les catastrophes naturelles ont été

une fois encore dévastatrices15. Plus de 235 000 personnes y ont perdu la vie, 214 millions de

personnes ont été sinistrées et les pertes économiques liées à ces désastres se sont élevées à

plus de 190 milliards de dollars16.

Au vu de ces chiffres, l’incidence et l'ampleur des catastrophes sont largement reconnues

comme présentant une grave menace pour la survie, la dignité et la protection d'innombrables

personnes, particulièrement les populations les plus exposées aux risques. Aux catastrophes

naturelles s’ajoutent les crises d’origine humaine comme les conflits. En 2008, 31 conflits

armés ont été recensés, dont 30 restaient toujours actifs à la fin de l’année17.

Lors de leurs interventions, les opérateurs d’urgence sont directement confrontés sur le terrain

aux attentes des populations touchées par les crises. Dans un contexte conflictuel ou de

catastrophe naturelle, ils sont aussi les plus vulnérables et les plus exposés aux risques. De

cette situation de proximité particulière, les urgentistes18

nécessitent une plus grande aptitude

à cerner et à évaluer, le plus en amont et le plus rapidement possible, les actions à mener dans

la perspective d’une sortie de crise rapide et durable.

De plus, la professionnalisation du milieu humanitaire a permis des évolutions dans

l'approche des concepts et des définitions. Il convient donc de définir et conceptualiser ces

situations afin de mieux cerner dans quel contexte s’inscrivent les actions d’urgence

humanitaire.

14 Voir annexe 7 Nombre de désastres naturels reportés de 1975 à 2008 15 Voir annexe 8: Occurrence des catastrophes en 2008 16 CRED, Annual Disaster Statistical Review 2008,The numbers and trends, 2009 http://www.reliefweb.int/rw/lib.nsf/db900sid/ASAZ-7T3EUF/$file/CRED_Jun2009.pdf?openelement 17 Escola de cultura de pau ECP, Alerta ! 09 Informe sobre conflictos, derechos humanos y construcción de paz, 2009, http://escolapau.uab.cat/img/programas/alerta/alerta/alerta09.pdf 18 Terme emprunté à GRUNEWALD François, Entre Urgence et développement, Groupe URD, Karthala, 2000

20

1) Qu’est ce qu’une urgence ?

a) Généralités et caractéristiques

Une urgence ou un désastre peut se définir comme une situation dans laquelle les moyens de

subsistance ont été gravement altérés à la suite d’une catastrophe naturelle ou d’un conflit

d’origine humaine. Selon les Nations Unies, un désastre est « une perturbation grave du

fonctionnement d’une société, qui cause des pertes généralisées sur le plan humain, matériel

ou environnemental et qui dépasse les capacités de la société affectée pour y faire face en

utilisant ses propres ressources »19. Le terme de « désastre » s’utilise habituellement pour

définir un évènement catastrophique. L’expression « urgence », quant à elle, fait référence

aux résultats d’un tel évènement. Cependant, ces terminologies sont souvent utilisées de

manière équivoque.

Il convient de préciser que tout événement exceptionnel ne se traduit pas nécessairement par

une catastrophe. Tous les tremblements de terre ou les cyclones n’affectent pas des vies

humaines ou des moyens de subsistance par la même intensité. Ainsi, un même phénomène

climatique peut toucher deux endroits distincts et avoir un impact très différent sur ces

derniers. Cela peut s’expliquer par une grande interaction de facteurs qui peut aller de la

densité de population de la zone affectée jusqu'à ses conditions économiques. En effet, les

désastres ne font pas de discrimination entre les riches et les pauvres ; néanmoins les

constructions des plus fortunés, mieux bâties et/ou assurées, rendent leurs propriétaires

beaucoup moins démunis face à une situation catastrophique, contrairement aux foyers les

plus pauvres.

b) Les indicateurs propres à l’urgence

Afin d’apprécier si une situation peut être qualifiée d’urgence humanitaire, il peut être

pertinent de s’appuyer sur quelques indicateurs. En effet, le manuel du Projet Sphère (ouvrage

qui détermine un certains nombre de critères et de standards dans les situations d’urgence

humanitaire) déclare qu’une des façons de déterminer une urgence est le fait de considérer les

changements de mortalité et de morbidité. On considère par exemple, qu’il y a un excès de

19

IDNDR, Glossaire international multilingue agréé de termes relatifs à la gestion des catastrophes, Genève, 1992 p.27

21

mortalité quand le Taux de Mortalité Brut20 (TMB) est plus élevé que le niveau de mortalité

habituel de la zone affectée, ce qui permet de juger ainsi si l'on se trouve face à une situation

d’urgence.

Table 1 : Calcul du TMB21

Cette mesure se révèle être un indicateur-clé lorsqu’il s’agit de mesurer l’apparition des

premiers signes d’épidémie ou de famine.

Cependant, on peut attribuer des limites dans le calcul de mortalité. En effet, une urgence

humanitaire ne se mesure pas uniquement par les morts qui en résultent. Des populations

entières peuvent se retrouver sans toit et se voir priver d’accès aux moyens de subsistance les

plus basiques et peuvent, dès lors, se trouver dans une situation de vulnérabilité extrême. Dans

ce cas, l’urgence va évoluer dans le temps et il sera difficile d’évaluer et de décider le moment

qui sera le plus pertinent pour entreprendre les actions d’urgence. Pour cette raison, nous

verrons plus tard que la prise en compte de facteurs-clés afin d’évaluer l’action d’urgence est

primordiale pour savoir quand et comment adopter une réponse adéquate.

En adaptant un tableau utilisé par l’UNHCR avec quelques indicateurs d’urgence du manuel

du Projet Sphère, on peut tout de même énumérer les principales caractéristiques d’une

urgence.

Table 2 : Indicateurs relatifs à une urgence

Indicateurs relatifs à une urgence Taux de mortalité brut > 2 décès pour 10 000 pers/jour État nutritionnel des enfants >10% des enfants sont en dessous de 80%

dans le ratio poids/taille Alimentation < 2,100 calories par jour et par personne

20 Définition du TMB : le taux de décès dans la totalité de la population, englobant les deux sexes et toutes les tranches d’âge. Le TMB peut être exprimé avec différents dénominateurs standard de population et pour différentes périodes, par exemple nombres de décès pour 1 000 personnes par mois ou par an. 21 Projet Sphère, Charte humanitaire et normes minimales pour les Interventions lors de catastrophes Annexe 3 2004 p. 357 http://www.sphereproject.org

22

Quantité d’eau < 15 litres par jour et par personne Qualité de l’eau consommée > 25% de personnes ont des épisodes

diarrhéiques Espace des emplacements < 30 m² par personne Assainissement > 20 personnes par latrine

Au-delà de ces indicateurs qui peuvent donner des pistes au moment de définir une urgence

humanitaire, la dénomination d´une situation de crise doit toujours prendre en compte l´étude

du contexte dans lequel elle s´inscrit. De plus, Il est indispensable de réaliser ou de collecter

l'analyse des besoins réalisée par les autorités ou par les acteurs déjà présents sur la zone.

Cette première approche du concept d´urgence révèle que les démarches d'analyse autour de

ce sujet sont au cœur des débats du milieu urgentiste. De plus, au vu de l’augmentation des

désastres naturels et de leurs impacts, les recherches autour de ce thème se sont amplifiées et

les caractéristiques se sont affinées, et notamment dans la classification des désastres.

c) La Typologie des urgences humanitaires

Depuis la fin des années 80, le Programme Alimentaire Mondial (PAM) catégorise les

urgences ainsi :

• les catastrophes naturelles soudaines telles que séismes, inondations, pénuries

alimentaires provoquées par la sécheresse, les invasions de sauterelles, les mauvaises

récoltes ou les parasites ;

• les situations d’urgence d’origine humaine, telles que les conflits ou l’afflux de

réfugiés ;

• les épidémies ou autres fléaux du même ordre ;

• les problèmes graves d'accès à la nourriture ou de disponibilités alimentaires résultant

de chocs économiques soudains, d'une défaillance des marchés ou d'un effondrement

de l'économie, et entraînant une érosion des moyens dont disposent les communautés

et les populations vulnérables pour satisfaire leurs besoins alimentaires22.

Intéressons-nous ici aux deux principaux groupes : les catastrophes naturelles et les conflits

d’origine humaine. Il faut préciser que dans de nombreuses études, ces deux catégories

peuvent être aussi divisées en fonction de leurs impacts et de leurs fréquences d’occurrence.

22 PAM, Questions de politique générale, Rome, Novembre 2005 p.9 http://one.wfp.org/eb/docs/2005/wfp076989~2.pdf

23

Les catastrophes naturelles

Le Centre for Research on the Epidemiology of Disasters (CRED)23 définit une catastrophe

naturelle comme « une situation ou un événement qui dépasse les capacités locales, qui

nécessite une assistance au niveau national ou international, et une aide extérieure. C’est un

événement imprévu et soudain qui provoque souvent de grands dommages, des destructions et

de la souffrance humaine ». De plus, une catastrophe est déclarée lorsqu’au moins un des

critères suivants est établi:

• 10 personnes ou plus tuées;

• 100 personnes ou plus ont été affectées;

• l'état d'urgence a été déclaré;

• l’aide internationale a été sollicitée.

Par ailleurs, les catastrophes naturelles peuvent être catégorisées afin de mesurer leurs

origines, leur intensité et leurs impacts qui détermineront pour une ONG quels seront les types

d’intervention qu’elle sera en mesure de mettre en place.

Table 3 : Classification et définition des désastres naturels24

Groupe Définition Évènements généralement observés

Géologique

Désastres émanant de la terre

Tremblements de terre, éruption volcanique, de mouvement de masse (glissement de terrain)

Météorologique

Évènements de courte durée (quelques heures ou jours) causés par des phénomènes atmosphériques ayant une durée de quelques heures ou jours.

Cyclones, Tempêtes

Climatique

Évènement de longue durée du à des conditions météorologiques provoquées par la variabilité progressive du climat.

Températures extrêmes, sécheresses, les incendies de forêt

23 http://www.cred.be/ consulté le 16/09/09 24Tableau réalisé à l’aide du rapport du CRED, ibid.

24

Hydrologique

Évènements causés par des écarts de l’eau dans son cycle habituel et / ou par son débordement.

Inondations (soudaines, côtière…)

Biologique

Catastrophes causées par l'exposition des organismes vivants à des germes et des substances toxiques

Épidémies, maladies virale et infectieuses, invasion d’insectes

Bien que l’on puisse penser que les catastrophes naturelles soient imprévisibles, de nombreux

spécialistes affirment que les impacts catastrophiques qu’elles produisent sont influencés et

accentués par l’activité humaine. Ainsi, on observe que lors d’une inondation, les

constructions les plus affectées sont celles des familles les plus pauvres qui s’installèrent sur

des zones à risques dues à la déforestation environnante. De plus, la grande majorité des

catastrophes naturelles sont des phénomènes cycliques que l’on peut prévoir avec un certain

degré de précision.

Ainsi, les crises humanitaires ne résultent pas être la conséquence d’un unique et inévitable

événement. Les catastrophes naturelles peuvent engendrer des crises humanitaires

importantes, mais ce sont souvent des conditions défavorables environnantes comme la

pauvreté ou l’instabilité sociale, politique ou conflictuelle qui aggravent la vulnérabilité des

populations et qui engendrent des crises humanitaires au sein d’un environnement complexe.

Les urgences dues à l’action de l’homme : des situations d’urgence complexe

Les désastres causés directement ou indirectement par la « main de l’homme » peuvent avoir

diverses origines. Ils peuvent être la conséquence d’erreurs humaines (comme les incidents

dans les centrales nucléaires par exemple) mais ici, en ce qui concerne les crises humanitaires

on parlera plus des événements relatifs à une situation de guerre ou de conflit. Au fil des

expertises et des leçons apprises par les acteurs humanitaires, ces crises génèrent des

approches beaucoup plus complexes quand il s’agit de développer des actions dans ce

contexte.

Le terme de « situation d´urgence complexe » est d´abord apparu pour caractériser les

conditions conflictuelles des pays africains dans les années quatre-vingt25. Ce terme s´est

ensuite généralisé lors de la Guerre du Golfe. Par la suite, le concept de "situations d'urgence

complexes" a continué d'évoluer et de s'élargir notamment pendant la période turbulente qui a

25Ce terme est apparu pour la première fois lors du conflit en Mozambique, pendant la seconde moitié des années 80.

25

suivi la Guerre Froide. Les conflits civils, l'absence d'autorité et de sécurité, les violations

flagrantes des Droits De l'Homme, les déplacements de populations, les bouleversements

d'infrastructures et du système économique et enfin le degré élevé d'insécurité alimentaire

sont autant d´éléments symptomatiques des situations d'urgence complexes26.

L’Inter-Agency Standing Commitee27 (IASC) propose une définition (généralement partagée

par les acteurs humanitaires) qualifiant les situations d´urgence complexe comme « des crises

humanitaires dans un pays, une région ou une société, dans laquelle on constate un

effondrement substantiel ou total de l’autorité à la suite d’un conflit interne ou externe, et qui

demandent une réaction internationale dépassant le mandat ou la capacité d’un seul

organisme 28 » Pour compléter, selon l´ONU, une situation d’urgence complexe est une crise

humanitaire majeure à causes multiples qui nécessite une réaction à l’échelle de tout le

système29. Généralement, il convient aussi de prendre en compte une combinaison de facteurs

à long terme liés à des critères sociaux et politiques. Lors de situations conflictuelles, les

actions adoptées en termes de maintien de la paix rentrent aussi en jeu.

En considérant les définitions établies par différents acteurs internationaux, et notamment

celle émises par les organisations internationales comme l´ONU et encore l'OCDE, on peut

discerner des caractéristiques récurrentes qui déterminent une situation d’urgence complexe

lors d’un conflit armé et ainsi entrevoir leurs conséquences sur les activités des acteurs

humanitaires :

• lors d’un conflit intra-étatique, plutôt que interétatique, la distinction est très

difficile entre les combattants et les civils. Cette situation est souvent délibérément

entretenue par les parties en conflit,

• la violation flagrante des droits humains, des violences contre les civils résultants

en des déplacements massifs sont aussi des conditions récurrentes,

26 UNICEF, Humanitarian Principles Training: A Child Rights Protection Approach to Complex Emergencies. 1999. WFP, Recurring Challenges in the Provision of Food Assistance in Complex Emergencies: The Problems and Dilemma

faced by WFP and its Partners. Rome, Bureau de l'évaluation du PAM. 1999 27 Structure de coordination des acteurs d’urgence, reliée à l’ONU et à son Bureau de Coordination des Affaires Humanitaires / OCHA, mais comprenant également d’autres organisations internationales et certaines grandes ONG humanitaires. 28 IASC, Civil-military guidelines & reference for complex emergencies, 2008, p8 http://www.reliefweb.int/rw/lib.nsf/db900sid/ASIN7CHT7T/$file/Full_Report.pdf?openelement consulté le 18/08/09 29 DUFFIELD Mark, les situations d’urgence complexes et la crise du développementalisme, IDS Bulletin, 1994 p.3

26

• l´interruption des infrastructures et du système économique peut être la cause

d’attaques délibérées,

• On peut se retrouver face à un manque partiel ou total d’autorité et de sécurité,

avec absence des mécanismes normaux de contrôle institutionnel (comme la

situation actuelle en Somalie)

• ou à l’enracinement d’une économie de guerre où l’exploitation et l’exportation

des ressources naturelles (gisements miniers, tels que le coltan en République

Démocratique du Congo (RDC), ou bien stupéfiants avec la production d’opium en

Afghanistan), le blanchiment d’argent sale ou le commerce des armes qui peuvent

inciter le conflit à perdurer30.

Ces éléments amènent le plus souvent le conflit à une extension géographique et temporelle.

La situation dure et se propage vers d´autres régions auparavant épargnées. Ainsi une

situation peut devenir chronique (comme en Afghanistan, au Mozambique ou en Angola, où

l’urgence a duré presque vingt ans). De plus, une situation de crise peut s’étendre

géographiquement au-delà des frontières d'un état pour déborder sur les pays voisins (comme

par exemple la situation actuelle du Darfour qui s’étend au Tchad, ou la dynamique des

conflits de la région des Grands Lacs africains).

Après s’être penché sur les composantes et les différents types de crises, il est maintenant

pertinent de considérer l’évolution de la prise de conscience des acteurs humanitaires autour

de quelques concepts-clés. Ces études, souvent assez techniques, ont permis de dégager de

grands axes d’action afin de mieux répondre aux urgences humanitaires.

2) L’évolution de l’appréhension face aux urgences

Comme nous l’avons vu, le terme d’urgence humanitaire englobe des approches autour de

thématiques aussi larges que diverses. Cependant, cette approche multisectorielle est issue

d’une évolution dans la manière d’appréhender les urgences. Ainsi, c’est à partir des années

70/courant des années 80, qu’apparait l'idée que les catastrophes sont aussi causées par des

processus sociaux d'inégalité et de pauvreté. Ce concept est largement lié à l’émergence de

réflexions menées autour des questions sur le développement. Le questionnement sur la

dépendance de l’aide a notamment permis d’entrevoir que les causes qui laissaient les

30SCOGNAMILLO Corrado, Les situation d’urgence complexe, Opération de paix, Université de Montréal, http://operationspaix.net/Situation-d-urgence-complexe consulté le 2 septembre 2009

27

populations sans défense et totalement démunies face aux catastrophes, étaient finalement

liées à une multitude de facteurs comme les inégalités sociales ou le manque d’accès aux

principales ressources pour des groupes les plus pauvres31.

Pendant la seconde moitié des années 80, l´augmentation des catastrophes naturelles

notamment en Amérique du Sud, a poussé les humanitaires à envisager des approches

différentes afin de mieux comprendre, d´analyser, d´anticiper et d´élaborer des stratégies

d´intervention. Parmi ces avancées, on peut noter l´apparition de la prise en compte de la

notion de « vulnérabilité » et du facteur « risque » dans les évaluations réalisées en amont des

réponses d´urgence.

a) Le caractère multisectoriel de la vulnérabilité

Les premières considérations autour de la thématique de vulnérabilité se sont développées

lors d´un séminaire en Angleterre organisé par l´Institut of Development Studies (IDS) en

1988. Lors de cette conférence, Robert CHAMBERS élabore une des premières définitions du

concept : « La vulnérabilité diffère de la notion de pauvreté, elle se réfère à l´exposition d´une

population à des contingences et des situations extraordinaires difficiles à affronter32». La

vulnérabilité est ainsi considérée comme une notion reflétant le manque de défense ou le

manque de moyens face à une de crise humanitaire. Aujourd'hui, on considère la vulnérabilité

comme une série de conditions déterminées par divers facteurs qui augmente la fragilité d’une

communauté face à l’impact d´une catastrophe.

La vulnérabilité englobe donc plusieurs niveaux. Cette stratification se définit au niveau

physique, social, économique et environnemental et se réfère à un individu ou à une

communauté toute entière exposés à une catastrophe. Cette approche à différents niveaux

amène à conceptualiser la notion de vulnérabilité par un schéma représentant des facteurs

imbriqués afin de mieux comprendre cette dimension multisectorielle.

31 PÉREZ DE ARMIÑO, K. Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo, Ed. Icaria,

Barcelona, p. 188. 2000 32 CHAMBERS, Robert, Editorial Introduction: Vulnerability, Coping and Policy, IDS Bulletin, N.20 p. 1. 1989

28

Table 4 : Schéma imbriqué de la vulnérabilité33

Ainsi, au vu de ces imbrications, il est difficile pour les acteurs humanitaires de quantifier

clairement à travers une échelle de valeurs des indices de vulnérabilité précis d´une zone ou

d´un groupe d'individus. De plus « l´exposition » des populations face à un évènement est un

autre facteur déterminant qui entre en jeu pour définir les critères de vulnérabilité.

En définitive, la vulnérabilité est composée d´une multitude de variables qu'il est nécessaire

d´observer et de comprendre de manière globale. Ces variables sont en perpétuelle évolution

et l´étude de la vulnérabilité doit se construire au fil du temps et doit être constamment

actualisée.

La vulnérabilité est un facteur indispensable pour appréhender une urgence humanitaire. De

plus, elle fait partie intégrante des éléments qui conviennent de prendre en compte pour

définir un autre concept-clé relatif au contexte d´urgence: la notion de risque.

b) Envisager le risque

L´appréhension du risque est essentiel pour tout urgentiste au moment de préparer ou de

mener une action d´urgence. Les acteurs humanitaires doivent comprendre les mécanismes

33 Elaboration propre

Vulnérabilité individuelle

Vulnérabilité sociale

Vulnérabilité économique

Vulnérabilité institutionnelle

Vulnérabilité environnementale

29

qui ont déterminé l’intensité et l´impact des crises auxquelles ils se trouvent confronter afin

d´y répondre de la meilleure manière possible.

Piers BLAIKIE fut l´un des premiers à conceptualiser le terme de risque au travers de la

relation entre deux composantes: la vulnérabilité (d'une population, d'un groupe d'individu)

et la menace (l´existence d'un danger potentiel, de catastrophes récurrentes vis-à-vis de ce

groupe). Selon BLAIKE, «la base pour interpréter le risque résulte dans le fait de comprendre

que les désastres se situent à l´intersection de deux forces opposées: la menace et la

vulnérabilité 34».

Ce modèle a depuis été complété par l´introduction du concept « d´exposition » face un

évènement comme troisième facteur déterminant un risque.

Table 5 : Schéma des composantes du risque35

Si l’étude de la vulnérabilité nous révèle les possibles conséquences négatives d’un

événement, la compréhension du risque, quant à lui, doit apporter des informations sur la

fréquence et la probabilité qu'un désastre se produise.

Les analystes s’accordent sur le fait qu'un risque peut se définir comme « les conséquences

préjudiciables suite à une catastrophe (pertes humaines, dégâts matériels, atteintes aux

34 BLAIKIE, P et al. At Risk: Natural Hazards, People’s Vulnerability and Disasters, Routledge, Londres 1994, p.22 35 Élaboration à partir de OCHARAN Jacobo, Guía práctica de reducción del riesgo de desastres para

organizaciones humanitarias y de desarrollo, Fundación La Caixa, 2008, p107

30

moyens de subsistances, interruption de l´activité économique…) résultant d´interactions

entre les menaces naturelles ou anthropogènes alliés aux conditions de vulnérabilité des

populations affectées.36 ». Ainsi, l´équation de tous les facteurs permettant d´évaluer le risque

pourrait se traduire ainsi:

Vulnérabilité + Exposition

x Menace = Risque37

Capacité

Comme défini plus haut, on entend par vulnérabilité les facteurs de fragilisation des structures

d'une société ou d´un groupe d'individus. Cette notion doit être alliée aux possibilités de

réponse des populations face à une catastrophe pour prendre tout son sens et ainsi déterminer

le risque. Depuis quelques années, les rapports sur le risque se sont multipliés et des

conclusions ont pu en être tirées.

c) Un environnement plus risqué ?

Selon de nombreux experts il est évident que les risques de catastrophes augmentent. Ce

constat est la résultante de l’étude reflétant l’augmentation de l’occurrence et de l’impact des

désastres. Ce phénomène peut s´expliquer par les changements climatiques actuels mais la

composante humaine y joue un rôle plus que prépondérant.

De plus en plus de personnes s’installent dans des zones à risques (zones inondables, littoraux

exposés aux cyclones…). Les habitats naturels offrant une protection comme les forêts ou les

mangroves sont déblayés pour laisser place à l’exploitation industrielle et des espaces

inhabitables sont transformés pour accueillir des infrastructures qui n’ont pas leur place sur

ces terrains. Les risques de catastrophes sont souvent négligés jusqu'à ce qu’un évènement

dramatique vient rappeler qu’il fallait prendre en compte et mettre en place une série de

précautions. A la suite d’un désastre, il est très souvent démontré que les impacts auraient pu

être minimisés.

De plus, il est fort probable que les changements climatiques observés maintenant depuis

quelques années favorisent l’apparition d’événements météorologiques extrêmes comme des

périodes encore plus longues de sécheresse ou encore de forts épisodes pluvieux inondant des

36 Ibid. 37 Ibid.

31

zones de plus en plus situées dans les terres38. Les zones les plus à risque sont les plus

vulnérables aux dangers: l’Afrique par exemple en raison de sa dépendance agricole aux

pluies dans de nombreuses zones et des faibles capacités de réduction des risques ou encore

certaines régions asiatiques, qui constituent des espaces à risque avec des deltas de bas niveau

et de fortes densités de population.

Quoiqu’il en soit, les catastrophes bouleversent toutes les sociétés qu’elles affectent.

Malheureusement, elles s’abattent le plus souvent sur des pays déjà fragilisés par d’autres

déterminants où l’impact n’est que plus impressionnant39. Dans les pays en voie de

développement (PVD), des évènements comme les catastrophes naturelles ou les conflits

déciment les moyens de productions, détournant ainsi les maigres ressources nationales vers

des activités de reconstruction et de réhabilitation, altérant gravement le développement

socioéconomique. Par exemple, le passage de l’ouragan Iván en 2004 avait fait perdre aux

Caisses de l’Etat de Grenade près de 919 millions de dollars, soit deux fois et demi le PIB de

l’île40. Les effets sous-jacents d’un désastre peuvent se ressentir bien après la catastrophe en

créant des pressions économiques qui peuvent débouchées à des déplacements de population

ou à des migrations forcées.

Aujourd´hui, les nouvelles évolutions des activités des urgentistes résident dans le fait de

réduire ce risque. Cette évolution a pour objectif d’aborder les situations d’urgence de

manière globale. On voit apparaître de plus en plus souvent dans les mandats des équipes

d’urgence des notions comme la gestion de réduction des risques, la mitigation41 ou encore la

préparation aux désastres. La prise en compte de tous ces éléments semble être devenue une

nécessité pour les acteurs humanitaires d’urgence. Ces derniers s’exposent à des risques

toujours plus présents, compte tenu de l'augmentation des catastrophes naturelles et des

situations conflictuelles de plus en plus difficiles à cerner. Il semble donc indispensable

d’étudier et de prendre en compte en amont ces concepts pour développer de meilleures

stratégies de réponse face aux situations d’urgence. La considération de tous les facteurs qui

constituent le contexte d’urgence l’humanitaire doit permettre discerner les nouveaux enjeux

des réponses à apporter par des équipes d’urgence humanitaire.

38 Lors de la rédaction de ce mémoire et en l’espace d’une semaine les Philippines et le Vietnam ont été frappés par de fortes inondations dues à des épisodes cycloniques affectant plus de 3 millions de personnes quand l’Indonésie quant à elle était touchée par deux séismes dépassant les 7.9 degrés sur l’échelle de Richter. 39 Annexe 9 : Index des Etats Fragiles en 2008 40 BASHER Reid, les changements climatiques et les déplacements, Revues migrations forcées n°31, 2007 p.35. 41 Voir partie III

32

II. Les équipes d’urgence humanitaire

L’action humanitaire d’urgence prétend satisfaire les besoins élémentaires des populations

affectées par une crise. Les programmes d’urgence vise la mobilisation rapide de moyens

dans le but d’assurer la sécurité et la protection des individus et de pourvoir dans les plus

brefs délais à leurs besoins les plus élémentaires principalement dans le domaine sanitaire et

alimentaire. Les interventions d’urgence sont en grande majorité caractérisées par une

logistique lourde impliquant des coûts financiers conséquents.

Aujourd'hui de nombreuses organisations humanitaires disposent d'équipes d´urgence

permettant de mobiliser des moyens humains, logistiques et financiers dans les plus brefs

délais. La création de ces structures a pour objectif premier d´améliorer la réponse

humanitaire face aux désastres et autres situations de crises. L´étude de ces systèmes

d'urgence doit permettre d´une part d´établir un panorama sur la compétence des organisations

humanitaires internationales afin de prévoir, de prévenir et d’atténuer l´impact d´un désastre

sur des populations vulnérables ou affectées ; et d´autre part de répondre de manière efficace

et proportionnée à leurs besoins. Les équipes sont composées de personnes aux compétences

techniques particulières et d'une grande disponibilité et flexibilité. Ces structures ont évolué

au fil du temps et de nombreuses ONG (si l'urgence fait partie de leur mandat) disposent

aujourd'hui d´un département spécialisé ou ont le cas échéant la possibilité de mobiliser des

éléments identifiés pour répondre aux urgences. Mais ce n´est pas la seule mission de ces

équipes. Aux interventions d´urgence viennent s'ajouter les créations d'outils et des mesures

de prévention afin de limiter le risque de catastrophes, la formation d'équipes sur le terrain,

ainsi que parfois des supports techniques temporaires aux missions de l'ONG qui en auraient

fait la demande. Les équipes d'urgence disposent de dispositifs propres de mobilisation

clairement identifiés et déterminés dans leurs mandats et jouissent souvent d'une certaine

autonomie au sein de l'organisation globale de l'ONG.

Il convient donc de s'intéresser en premier lieu à l'origine de ses équipes d´intervention et à

leurs principaux financements, de se pencher par la suite sur leur fonctionnement au sein des

organisations humanitaires pour finalement s´intéresser de plus près sur la structure du Pool

urgence d´ACF- E, que j´ai intégré en Mars 2009 pour mon stage.

33

1) Origine et évolution des l´interventions d´urgence

a) Les prémices

Les équipes d´intervention d´urgence sont nées au lendemain de la Première Guerre Mondiale

à l´initiative de Pierre CERESOLE, fondateur du Service Civil International (SCI). À

l´époque, ces actions sont fondées sur des activités de secourisme et de sauvetage d’urgence.

Les actions de reconstruction et de réhabilitation viendront peu de temps après et sont basées

sur la notion de mettre les « pelles au service de la Paix pour rendre la guerre moralement

impossible au vu de l’amitié ainsi crée entre les peuples et ainsi proposer aux jeunes des

populations impliquées dans les conflits, un nouveau moyen de service constructif et non

destructif comme celui des armées traditionnelles42» Peu à peu, la dimension des actions a

évolué et ces initiatives se sont développées au niveau, local, national et enfin mondial.

Les actions internationales d´urgence prennent un tournant décisif à la suite des événements

du Biafra en 1968 et du Pakistan oriental (actuel Bangladesh) en 1970. En effet, en 1971,

l'idée de créer une agence mondiale de secours lors de catastrophes apparaît. En mars 1972, le

Corps Mondial de Secours43 (CMS) est crée à l´initiative de l'Abbé PIERRE, Michel

CEPEDE, Gilbert CESBRON, Théodore MONOD, Alfred KASTLER ou encore Robert

BURON44. Cette initiative permet l´année suivante d´institutionnaliser l´assistance

humanitaire d´urgence aux institutions onusiennes, en promouvant la création d´un centre

interétatique mondial de secours L´United Nations Disaster Relief Organisation (UNDRO)

voit ainsi le jour. A l'origine, cette agence n´était dotée que de faibles financements à cause de

sa dépendance envers les États et ses interventions restaient donc très limitées. Cette agence,

s´organise autour de trois types d'action : la prévention, l’intervention, et la reconstruction-

réhabilitation (ce qui a permis d´établir les bases des principes des organisations humanitaires

privés travaillant dans le même domaine). C'est aussi le moment où de nombreuses ONG font

leur apparition avec des équipes mandatées spécifiquement pour des actions d'urgence. Ainsi

la multiplication des acteurs de solidarité tout comme la création de l'UNDRO ont permis en

42 ROBERT Tom, Paroles d’urgence - De l’intervention catastrophe à la prévention et au développement :

l’expérience d’Action d’Urgence internationale, Ed. Charles Leopold Mayer, Paris 1999. 43 CORPS MONDIAL DE SECOURS - SAR - Search & Rescue: http://www.worldassistance.org/english/presentationuknew.html

44 En 1976, en raison de nombreuses divergences liées à la structure associative du CMS la majorité des volontaires et des associations le composant ont démissionné, poursuivant leur action en créant Action d’urgence internationale (AUI).

34

quelque sorte de faire surgir des mécanismes globaux à grande échelle, et d'institutionnaliser

l'assistance humanitaire qui se développera grâce notamment à l'injection de fonds publics et

privés dans les interventions d'urgence.

b) Les sources de financement de l'urgence

Les fortes progressions dans le financement des actions d'urgence correspondent

l'augmentation des catastrophes de grande ampleur dans les années 8045 (tremblement de terre

à Mexico, épisodes cycloniques très violents en Asie du sud Est...). Elles sont aussi dues aux

bouleversements géopolitiques du début des années 90. En effet, pendant toute la guerre

froide, les États-Unis et l’ex-URSS ont utilisé consciemment leur droit de veto au Conseil de

Sécurité des Nations Unies afin d'empêcher le déploiement de l'aide internationale dans

certaines zones de conflits stratégiques pour ces deux blocs. Seulement quelques ONG

parvenaient à mener des actions grâce à des apports privés et au travail volontaire de quelques

coopérants. En effet, les États occidentaux étaient en grande majorité réticents à apporter leur

aide craignant que ces actions soient perçues comme de l'ingérence dans les affaires du pays

affecté par une crise.

Depuis, cette situation a grandement évolué et des moyens exceptionnels ont été mis à

disposition des organisations humanitaires pour mener leurs actions. Aujourd'hui les États

disposent de mécanismes de financement visant à débloquer des fonds d'urgence au travers de

leurs institutions comme les Ministères des Affaires Étrangères, ceux de la Coopération ou

d’autres organismes nationaux. A l'échelle globale, l'ONU à travers l'Office for the

Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA) a développé également un organisme de

coordination et de financement des actions humanitaires d'urgence. Enfin, l'Union Européenne

grâce à l’European Commission´s Humanitarian aid Office (ECHO) crée en 1992, débloque

chaque année en moyenne 700 millions d’euros46 afin de financer des programmes d'urgence.

Pour que les interventions humanitaires puissent être rapides et prévisibles, il est nécessaire

que le financement soit assuré en temps et en heure. La disponibilité rapide des fonds doit

permettre d'amorcer au plus vite les opérations, car dans l'urgence le facteur de temporalité est

primordial: plus vite les actions sont enclenchées et déployées, plus on sauvera des vies.

Néanmoins il arrive parfois qu'à la suite d'appel d'un pays à l'aide internationale, les fonds

issus des engagements des bailleurs ne soient pas versés assez rapidement. L'incapacité de

45 Voir annexe 7 46 ECHO.http://ec.europa.eu/echo/about/what/history_en.htm consulté le 15/09/09

35

déployer les premières mesures dans les secteurs les plus critiques lors d'une intervention

d’urgence constitue un réel problème. Cela affecte directement la crédibilité des organisations

auprès des bénéficiaires. Pour palier ce manque de réactivité et d'activation des procédures,

l'ONU a mis en place en 2005 un Fond Central d’Intervention d’Urgence (CERF) qui a pour

fonction d'accorder un financement instantané aux organismes humanitaires lors d'une

urgence. En 2005, le CERF s'est décuplé afin de pourvoir aux subventions, de permettre aux

agences des Nations Unies de répondre plus rapidement aux urgences humanitaires et de faire

face aux crises sous-financées. La même année, le CERF a débloqué plus de 426 millions de

dollars sur plus de 510 projets dans 44 pays47. Cet organisme pourrait devenir un mécanisme

de financement des urgences oubliées ou des crises trop petites pour figurer sur le « radar »

des donateurs bilatéraux et des grandes ONG.

Au delà de ces organismes institutionnels, il existe aussi une multitude d'entités privées

participant sporadiquement aux financements des actions d'urgence. Des entreprises ont ainsi

développé des fondations au travers de la Responsabilité Sociale des Entreprises (RSE)

mettant à disposition des enveloppes moins importantes que les bailleurs institutionnels mais

on ne peut moins appréciables lors d’une intervention. Ces dispositifs d'aide privés surgissent

le plus souvent lors de catastrophes très médiatisées ou lorsque l'entreprise dispose d'intérêts

dans le pays, ce qui rend ces bailleurs très exigeants au niveau des processus de visibilité.

Issus de la longue tradition des volontaires civils internationaux intervenant pour porter

secours aux populations sinistrées et considérant la multiplication des sources de financement

d'urgence, les organisations humanitaires ont affiné leurs exigences opérationnelles et ont

établi de nouvelles structures pour répondre aux urgences. Ces équipes d'urgentistes ont

d'ailleurs élargit leurs champs d'interventions. Aux réponses d'urgences s'ajoutent maintenant

des objectifs précis de préparation et d'anticipation des risques conceptualisés et caractérisés

par une dimension de plus en plus professionnelle.

2) Fonctionnement et Mandat

a) Particularité des systèmes d’urgence

Des unités spécialisées dans la réponse d'urgence se sont développées dans les principales

organisations voilà maintenant quelques années. Il est vrai que c'est un phénomène assez 47 WALKER Peter et PEPPER Kevin, Le statut du financement humanitaire, RMF 29, juillet 2007

36

récent et maintenant ces structures bénéficient d'un statut quasi-permanent et s'intègrent

comme un département à part entière dans la structure générale des ONG. Auparavant une

poignée de professionnels occupant des postes dans l'organisation, était identifiée et envoyée

pour répondre aux urgences. Cependant le temps de réactivité qui, dans ces situations, est un

facteur déterminant était compromis compte tenant de la lenteur des mécanismes

administratifs et logistiques. L'idée fut donc émise de créer des structures qui soient

entièrement dédiées à planifier et à conduire les premières réponses à apporter lors d'une

urgence humanitaire.

Les structures d´urgence sont généralement placées sous la responsabilité d’un « coordinateur

général », « chef de mission » ou encore « desk urgence » selon les appellations des

différentes organisations.

Les équipes sont composées de techniciens dans les domaines d´intervention des ONG

auxquelles elles appartiennent, d´un coordinateur-administrateur ainsi que d´un coordinateur-

logistique. Un Pool d´urgence ou une Emergency Response Team (ERT) est, la plupart du

temps, basée au siège de l'organisation mais n´y reste finalement que peu de temps. En effet

ces équipes d´urgentistes doivent être flexibles et mobilisables très rapidement et à tout

moment, ce qui fait la particularité des acteurs de ces structures. La constitution de ces

départements est relativement récente et leur développement est lié à l'essor des réflexions et

des leçons apprises sur les actions de réponse aux urgences.

b) Activités

Les organisations humanitaires ont adapté ces structures de façon interne au travers d'un

fonctionnement propre mais toutes disposent d'orientations similaires concernant leurs

objectifs. Ainsi les principales activités et objectifs des équipes d´urgence reposent sur:

• La veille géopolitique des contextes de crise et la préparation à l'urgence afin de

déterminer en amont les réponses les plus adaptées. Cela se traduit par:

◦ Prétendre identifier et classer les contextes d'urgence;

◦ Qualifier les types de scénarios probables de crises (catastrophes naturelles,

déplacement de populations, sécheresse, crises oubliées, conflit armé, etc…);

◦ Identifier les zones à évaluer et déterminer la stratégie d’intervention en planifiant

les ressources humaines, matérielles et financières ainsi que les éventuelles

missions exploratoires à réaliser;

37

◦ Élaborer des outils de manière à évaluer et à mettre en place des actions de façon

plus rapide, efficace et pertinente48

◦ Lancer les missions exploratoires en identifiant précisément les zones

d'interventions et en contactant les acteurs sur le terrain (ONGs, Autorités,

bailleurs de fonds, UNs).

• La coordination de l'évaluation sur le terrain et l’identification des besoins et des

priorités d’intervention à travers:

◦ l'analyse des besoins de la zone en élaborant un diagnostic initial;

◦ l'identification des besoins et des priorités d’intervention;

◦ la rédaction de l'appel à proposition ' remettre aux bailleurs de fonds

◦ les vérifications de la faisabilité du programme (avec les autorités, les Nations

Unies et les ONGs sur le terrain);

◦ la recherche de financements;

◦ l'enclenchement des interventions les plus urgentes.

• La mise en place de programmes humanitaires d’urgence visant à diminuer les

souffrances des populations touchées par les crises (en fonction du mandat et des champs

d'action de l'organisation dont voici les objectifs principaux:

◦ Augmenter les moyens d’existence des populations à travers la distribution de

ration alimentaire et de biens de première nécessité (kit de cuisine, couvertures,

bâches, jerrycans, etc…).

◦ Diminuer les maladies hydriques (impact sur la mortalité et la morbidité) en

établissant l’accès à l’eau potable49 et à l’assainissement (construction de latrines

familiales/toilettes publiques). La gestion des déchets rentre aussi en compte tout

en menant des campagnes de promotion d’hygiène et des distributions de kit

d’hygiène.

◦ Augmenter le niveau de sécurité alimentaire à travers des activités de distribution

d’intrants agricoles et de formation. Ces activités doivent être liées aux

développements économiques par des programmes adaptés de développement

économique (agriculture, pastoralisme, activités génératrices de revenus).

48 Les outils de préparation à l'urgence seront détaillés dans la partie III 49 Minimum 15 Litres par jour et par personnes

38

◦ Augmenter l’accès aux services de bases en réhabilitant ou en reconstruisant des

infrastructures publiques (écoles, centre de santé) ou des voies d'accès.

Ce large éventail d'activités est souvent accompagné par des formations sur le terrain en

permettant de valoriser et d'augmenter les capacités locales. Dès qu'une catastrophe surgit, ces

équipes doivent être capables d'être sur le lieu d'intervention environ 72 heures après

l'évènement.

Une fois les activités mises en place, l’équipe d’urgence est remplacée par des expatriés

recrutés en siège qui s’inscriront sur le long terme et viendront poursuivre le programme

initié.

Table 6 : Les différents pools d'urgence existants50

Nom de l'organisation

Dénomination Année de création Ressources humaines Source de financement

Solidarités Desk Urgence

2006 (supprimé en 2008)

1 responsable service urgence 1 référent eau et assainissement

1 évaluateur eau et assainissement

1 évaluateur Sécurité alimentaire 1 logisticien 1 administrateur

ECHO DFID DAH

Save the Chidren

Siège: Emergency Response Team (ERT) Terrain: Regional Emergency Response (REDI)

xxxx

35 personnes dont 30 mobilisables sur le terrain

DFID OFDA Donations privées

Médecins Sans Frontières

Desk Urgence xxxx

1 Coordinateur 1 Coordinateur Administrateur

1 Coordinateur Logistique et plusieurs coordinateurs techniques

Fonds Privés

CARE CARE Emergency Group (CEG)

2004 1Emergency Response Director + Emergency Response team

AusAID Austrian Ministry of Foreign Affairs (MOFA) CIDA

50 Tableau réalisé grâce à des documents, les sites internet et des discussions avec les acteurs des structures énoncées.

39

Nom de l'organisation

Dénomination Année de création Ressources humaines Source de financement

DFID ECHO French MAE German MOFA Japan Lichtenstein Norwegian MOFA USAID

International Red Cross

Emergency Response Unit (ERU)

2002

1 responsable de service, 1 chargée de programmes, 1 stagiaire, et les équipiers volontaires : 34 Wash, 20 Relief, 66 Basic Health Care, 15 Log, 13 Admin Log, 19 Team Leader, 9 Field Assessment Coordination Team, 12 Telecom (certains sont dans plusieurs groupes)

ECHO AFD MAE Fonds propres Financement possible via les Fédérations CR nationales

Action Contre la Faim France (ACF-F)

Pool Urgence 2006

1 Chef de Mission 1 Coordinateur Administrateur

1 Coordinateur Logistique 1 Coordinateur Sécurité Alimentaire

1 Coordinateur Nutrition 1 Coordinateur Eau Assainissement et Hygiène(WASH)

AFD MAE ECHO

Acción Contra el Hambre (ACF-E)

Pool Urgence 2006

1 Chef de Mission 1 Coordinateur Administrateur

1 Coordinateur Logistique 1 Coordinateur Sécurité Alimentaire

1 Coordinateur Nutrition 1 Coordinateur Eau Assainissement et Hygiène(WASH)

1 Assistant stagiaire

AECID ACCD ECHO Caja Madrid

Comme présenté ci-dessus, de nombreuses organisations se sont dotées de structures

spécialisées dans la réponse à l'urgence. Ces systèmes disposent d'une organisation, de

ressources humaines et financières propres et interviennent en corrélation avec les mandats

des organisations auxquelles ils appartiennent. La constitution de ces départements est

relativement récente quand on le compare aux années d'expérience de ces principales ONG.

Ce phénomène s'explique en particulier par l'essor des questionnements sur la qualité de

l'action humanitaire.

40

Ce tournant est issu notamment des réflexions sur la volonté des acteurs du milieu de

construire de meilleurs fonctionnements d'assistance humanitaire à travers le leadership, la

coordination, la gestion des interventions et l'amélioration des capacités opérationnelles.

3) Le Pool Urgence d’ACF-E

a) Description de la structure et fonctionnement

En 2006, le système de réponse à l'urgence d'ACF-Espagne apparaît avec pour objectif

principal d'améliorer l'assistance portée aux populations affectées par les catastrophes

naturelles ou par les situations conflictuelles. Les actions d'urgence humanitaires s'articulent

autour des champs d'activité de l'ONG à savoir, la sécurité alimentaire, la nutrition et l'accès à

l'eau et à l'assainissement.

Le Pool Urgence d'ACF-E jouit d'une certaine autonomie au sein de l'organisation. En effet,

ce département est composé d'un Chef de Mission (CdM), d'un Coordinateur Administrateur

(Coordo-admin), d'un Coordinateur Logistique (Coordo-log) et de trois Coordinateurs

techniques correspondant aux domaines d'intervention mentionnés plus haut51. Ainsi alors que

le reste de l’organisation est fractionnée par spécialités, le Pool lui dispose d'une configuration

opérationnelle qui s'apparente plus à celle d'une mission sur le terrain. De par la singularité en

ce qui concerne ses ressources humaines et financières (que nous verrons par la suite) on peut

presque affirmer que le Pool Urgence est une mission à part entière mais dont la base52 ne se

trouve pas dans une des capitales des pays d'intervention mais au siège de Madrid.

Néanmoins malgré cette autonomie relative, cette structure dépend directement du

département des opérations et s’intègre dans sa hiérarchie sous la responsabilité finale du

responsable des opérations. Ainsi la décision finale de déploiement du Pool appartient au

Directeur des Opérations en consentement avec le CdM du Pool. En cas d'absence du CdM, le

Pool est placé sous la responsabilité du Chef des Opérations ou du Directeur Général d’ACF-

E. De leur côté, les coordinateurs du Pool (administratif, logistique, nutrition, sécurité

alimentaire, WASH) travaillent en étroite collaboration avec leurs départements techniques

respectifs au vu d'adopter des stratégies globales d'action.

51 Voir annexe 6 Organigramme de l’organisation 52 Le terme de « base » désigne chez ACF-E les bureaux de l'organisation dans chaque pays d'intervention.

41

Lors d'une intervention dans un pays où le réseau ACF-IN est présent, l'équipe d'urgence

s'intègre directement dans l'organigramme de la mission. L'envoi du Pool est justifié par le

caractère exceptionnel de la situation et pour que le staff déjà présent ne délaissent pas leurs

activités en cours dans le pays. Ainsi le chef de mission du Pool est placé sous la tutelle du

chef de mission pays et les coordinateurs sous ceux déjà présents sur place. Par ailleurs, dans

le cas où le réseau international de l'organisation n'a aucun projet dans le pays on parlera

« d'ouverture de mission » et dans cette situation, le responsable du Pool devient le chef

provisionnel de mission.

Au niveau opérationnel, l'approche multisectorielle du Pool est légitimée par la nécessité

d'avoir une équipe au complet afin de mobiliser et de réaliser le plus rapidement possible les

opérations d'assistance d'urgence. Cette configuration m'a d'ailleurs permis en tant que

stagiaire, d’apprécier les différentes composantes et spécialités qui déterminent l'action

humanitaire et ainsi d'avoir une approche globale des actions liée à l'urgence.

b) Mandat et activation du Pool

Le mandat du Pool Urgence correspond étroitement aux mandats des équipes d'urgence décrit

auparavant.

Le premier objectif du Pool Urgence est de lutter contre les crises humanitaires d'urgence

dans les pays où ACF est présent tout comme dans ceux où l'organisation n'a pas de mission.

La durée des interventions d'urgence dépend principalement de la magnitude des catastrophes,

de la mobilisation des bailleurs ainsi que du degré technique de la réponse à apporter.

Généralement, le Pool Urgence est mobilisable sur le terrain durant les 45 premiers jours

après l'impact et il est ensuite remplacé par une équipes afin de poursuivre les activités et de

fermer la mission sachant qu'une intervention d'urgence dure généralement environ de 2 à 3

mois.

Outre les interventions de réponse aux urgences (Emergency Response - ER-), les membres de

cette structure sont amenés à organiser et à réaliser des missions exploratoires (MEX) afin

d'ouvrir d'éventuels nouveaux programmes internationaux.

La dimension de préparation aux urgences est aussi un axe majeur dans le mandat de l'équipe

d'urgence. Les membres du Pool fourniront les lignes directrices, organiseront des formations

et élaboreront des planifications stratégiques et pratiques en vue de déterminer des objectifs

clairs dans la préparation aux urgences pour renforcer la capacité de réaction d'ACF face aux

42

crises. A cela peut s'ajouter la possibilité d'apporter un soutien spécifique aux équipes

existantes, afin d'atteindre les objectifs des missions concernées.

L’activation du déploiement des équipes d’urgence d’ACF-E obéit à un processus clair

déterminé au préalable par plusieurs acteurs de l’ONG. Lorsqu’une crise éclate, les Groupes

de Gestion des Missions ainsi que le Comité de Direction doivent accorder leur feu vert avant

de solliciter les bailleurs de fonds. Ainsi on peut montrer à travers le schéma suivant les

différentes étapes nécessaires à la mise en place définitive d’une intervention d’urgence.

Table 7 : schéma d’activation du Pool Urgence

Ce schéma met en évidence le rôle décisif des bailleurs de fonds lors de l’activation des

procédures d’urgence d’intervention. Ils constituent des acteurs fondamentaux pour mener les

actions. C’est en prenant en compte cette affirmation qu’il est maintenant nécessaire de

s’intéresser aux conditions et aux particularités du financement du système d’urgence d’ACF-

Espagne.

43

c) Les « convenios » ou convention d'urgence: un financement particulier

Les convenios d'urgence sont l'une des particularités des bailleurs de fonds espagnols. Ils

reposent sur un engagement contractuel entre le bailleur et l'organisation réceptrice de l'aide.

Ils engagent les bailleurs à mettre à disposition une réserve de moyens financiers sur une

thématique particulière. Ces procédures sont caractérisées par leur durée pluriannuelle qui, en

général, ne dépasse pas les quatre ans. De plus, ces programmes offrent la possibilité de

mener des actions sur un ou plusieurs pays. Les ONG bénéficiant de ces contrats de

financement sont des entités qui doivent faire preuve de qualité dans leurs actions, de

transparence dans leur gestion et d’aptitudes pertinentes dans leur manière de rendre des

comptes.

Le système d'urgence d’Action Contre la Faim Espagne bénéficie de ces convenios pour

développer ces actions mais aussi pour financer sa structure. En effet, ACF-E dispose de

deux convenios d'urgence avec deux bailleurs publics, l´Agencia Española de Cooperación

Internacional para Desarrollo (AECID) et l’Agencia Catalana de Cooperación y de

Desarrollo (ACCD) et un troisième avec cette fois, une entité privée, la banque Caja Madrid.

L'agence espagnole joue un rôle prépondérant dans le fonctionnement de la structure du Pool

Urgence d'ACF-E. En effet, l'AECID a signé un convenio de quatre ans53 à hauteur de quatre

millions d'euros qui a permis ainsi à l'organisation de se doter de ce système. La constitution

de cet accord s'est construit comme pour un financement habituel d'une mission avec

l'énonciation d'objectifs et de résultats à atteindre en développant un certains nombre

d'activités pour former un cadre logique d'intervention54. L'objectif général repose sur la

volonté de « contribuer à améliorer l'accès immédiat aux premières nécessitées en terme de

sécurité alimentaire, santé publique (nutrition), et en eau et assainissement pour les

populations affectées par des catastrophes naturelles, par des conflits ou des crises aiguës55 ».

L'objectif spécifique quant à lui, réside sur le fait « d'améliorer la réponse immédiate de la

coopération espagnole dans les situations d'urgence, réponse coordonner entre ACF-E et

l'AECID ainsi que différents acteurs de la gestion des risques en Amérique Centrale, dans la

zone andine, au Moyen Orient, en Asie du Sud Est et en Afrique Australe et Occidentale. 56»

53 Cependant cet accord doit être renouvelé chaque année au vu des résultats atteins. Voir annexe 10 Ligne du temps du convenio AECID. 54 Le cadre logique encore appelé matrice du cadre logique, logical framework ou logframe, est un outil important de planification, d’exécution et de suivi-évaluation des projets de développement reconnu par toutes les institutions et tous les spécialistes du développement. 55 Cadre logique d’intervention du Convenio AECID, ACF-E, document interne. 56 Ibid.

44

Ainsi le premier résultat pour atteindre ses objectifs est de veiller et d'évaluer l'apparition de

crises avec des entités nationales et le second correspond à établir des mécanismes afin de

renforcer les capacités de préparation et de réponse face aux situations d'urgences

humanitaires. En outre l'AECID, répond par d'autres engagements financiers lorsque ACF-E

décide d'intervenir sur une urgence.

D'ailleurs, les deux autres accords, l'un avec l'Agence Catalane de Coopération et l'autre avec

Caja Madrid ne prétendent pas financer la structure du Pool mais sont tout autant décisifs lors

des propositions d'intervention d'urgence. Comme les crises sont souvent difficilement

prévisibles, ces conventions permettent à l´ONG de prétendre à des fonds qui furent définis en

amont quand elles en ont la nécessité pour agir. Pour ACCD un convenio vient d'être

approuvé incluant trois interventions pour un total de 300 000 euros. Du côté de l'accord signé

avec Caja Madrid, chaque intervention doit être justifiée individuellement et la relation avec

ce bailleur est gérée par la section des relations avec les entreprises du département de

communication.

En outre, le Pool Urgence d'ACF-E ne fait appel aux bailleurs de fonds comme ECHO que

lors d'interventions de grande ampleur (Nicaragua et Pérou en 2007) car les mécanismes

peuvent être moins flexibles que ceux avec lesquels ont été signés des convenios. De plus le

volume de financement des actions d'urgence de l'Union Européenne (plus de 300 000 euros

par projet) dépasse souvent la capacité de gestion des équipes d'ACF-E qui mettent en place

des interventions de deux mois en moyenne.

Le mode de financement par convenio est une grande avancée pour les systèmes d'urgence.

En effet, pour les organisations qui ne disposent pas ou peu de fonds propres, comme c'est le

cas pour ACF-E, ces accords apparaissent comme des solutions qui permettent premièrement

la viabilité de telles structures et deuxièmement la mobilisation rapide grâce à des procédures

simplifiées de « déblocage » de fonds lors des interventions d'urgence. Le principal intérêt

pour les bailleurs est d'avoir un accord avec une organisation qui s'apparenterait à un

prestataire de service. En effet les financeurs ne disposent pas souvent des connaissances

techniques appropriées ou encore des capacités en ressources humaines suffisantes pour

développer des systèmes d'alerte, de préparation ou de réponse aux situations humanitaire.

Pour Action Contre la Faim Espagne le fait de disposer de fonds avec un cadre contractuel

préétablit est une situation assez confortable à l'heure où une catastrophe surgit. De plus cela

permet à l'ONG d'établir des positionnements géographiques stratégiques (notamment par la

constitution de stocks d'urgence par exemple) qui permettent la mise en place des

45

programmes beaucoup plus facilement. Au jour d'aujourd'hui, deux observatoires de crises ont

été ainsi développés en Amérique Centrale et au Moyen Orient, 14 interventions d'urgence57

avec un coût moyen de 87 000 euros ont été menées et de nombreuses avancées ont été faites

en termes de standardisation et de création d'outils permettant une meilleure préparation aux

actions menées par l'équipe d'urgence.

L’organisation et les mandats des équipes d’urgences ont énormément évolués depuis la

formation des premières structures des coopérants internationaux de l’époque de Pierre

CERESOLE. Ce cheminement est la conséquence d’une prise de conscience collective sur la

nécessité de disposer de moyens et de ressources toujours plus efficaces pour améliorer

l’assistance de populations de vulnérabilité extrême. Il est maintenant temps d’aborder les

procédés qui régissent la préparation aux situations d’urgence humanitaires.

III. Les nouvelles perspectives de la préparation à l’urgence

Les organisations humanitaires, les acteurs d'urgences ainsi que les bailleurs de fonds ont

effectué depuis quelques années un véritable tournant dans l'approche des réponses d'urgence

humanitaire. En effet les études menées en terme de recherche, la constitution de structures

spécialisées ainsi que la mise à disposition de fonds spécifiquement attribués à ce type

d'interventions sont autant de facteurs qui témoignent de la volonté d'être mieux préparé face

aux crises humanitaires. L'expérience du Pool Urgence d'ACF-E en est un exemple. Au fil de

cette évolution, la réponse humanitaire d'urgence a adopté des mécanismes d'évaluation, de

suivi et de leçons apprises pour atteindre des objectifs d'efficacité. L’expérience des acteurs

et la professionnalisation du milieu ont permis la capitalisation des bonnes pratiques. Cette

expérience conduit aussi à une compréhension plus approfondie des progrès réalisés jusqu’ici

et des lacunes qu’il reste encore à combler.

Dans l’urgence, la composante du temps est essentielle, il faut « agir vite et bien » et adapter

des mesures pertinentes en priorisant les actions les plus importantes. Le temps d’analyse

d’une situation d’urgence est très court mais il ne doit pas être non plus hâtif pour ne pas

préjudicier les bénéficiaires. Préoccupés par cet obstacle, les urgentistes essayent d’adopter

des stratégies de préparation à l’urgence. Tout en admettant que les acteurs humanitaires ne

sont pas en mesure de maîtriser et de percevoir tous les facteurs qui conditionnent la réussite

57 Nicaragua, Pérou, Lesotho, Colombie, Équateur, Bolivie, Malawi, Myanmar, Philippines (x3), Mauritanie, Géorgie, Gaza.

46

de leurs interventions, il existe tout de même quelques standards de processus pour construire

une action humanitaire. Comprendre l’importance de la préparation et lui consacrer du temps

permet d’améliorer clairement les interventions et les enjeux stratégiques futurs d’une

organisation. Par la constitution des systèmes ou Pool d’urgence, c’est le « cadre » qui a été

mis en place. Ensuite, c’est à ces équipes que revient l’effort de proposer des innovations dans

l’approche de la préparation.

La prévention suppose selon Jean François Mattei58 l’acceptation même du risque59 et peut se

décliner sous plusieurs axes à savoir : la protection des personnes, la sensibilisation et

l’éducation, le renforcement des capacités locales, l’adaptation des outils et la mise en place

de systèmes d’alerte et de dispositifs d’intervention immédiate.

C’est au travers de ces processus que le Pool d’urgence d’ACF-E développe sa stratégie

relative à la préparation à l’urgence. De nombreuses innovations ont été apportées par ce

département dans ce domaine : des formations ont été réalisées, un système d’alerte et

d’activation a été créé, des procédures ont été standardisées et de nouveaux outils ont fait leur

apparition.

1) Les composantes et les structures de la réduction des risques

a) Préparation ou mitigation

Tout d’abord, il est important de comprendre de quoi on parle lorsqu’on se réfère à la

préparation aux catastrophes. Les acteurs humanitaires parlent souvent de « mitigation » ou de

« préparation ». Il est essentiel d’en énoncer leurs principales caractéristiques afin

d’appréhender au mieux ces thématiques.

Les concepts de mitigation (ou d’atténuation) et de préparation ont largement été abordés dans

la littérature humanitaire d´urgence. Toutefois, comme d'autres expressions couramment

utilisées dans le développement et le discours de l'aide, ils sont souvent interprétés librement

et appliqués de différentes manières. Il est vrai qu'il n'y a pas de définition généralement

acceptée par l’ensemble des acteurs, mais il existe quand même des interprétations similaires

qui peuvent être résumées ainsi:

• Mitigation : se détermine comme toute action visant à minimiser l'impact d'une

58 MATTEI Jean François, L’urgence humanitaire, et après ? Pour une action humanitaire durable, Hachette Littératures, 2005 59 Voir partie I

47

catastrophe. Cela va des emménagements physiques tels que les constructions de

défense contre les inondations ou le renforcement des immeubles, jusqu’à des mesures

telles que la formation, la législation, ou la réglementation sur l'utilisation des terres.

La mitigation agit sur les mécanismes économiques, en développant par exemple des

campagnes de sensibilisation du public visé. Ces mesures peuvent être réalisées à tout

moment avant, pendant ou après une catastrophe.

• Préparation : se définit comme des mesures spécifiques entreprises pour éviter un

désastre, généralement pour prévenir et mettre en garde contre les catastrophes,

prendre des précautions face à une menace, et d´organiser les réponses appropriées

(par exemple les procédures d'évacuation et d'organisation, le stockage des fournitures

alimentaires, la formation et l'équipement des services de secours).

La prise en compte de ces mesures dans le milieu de la solidarité internationale est issue de

ladite Stratégie de Yokohama qui, lors d’un congrès international en 1994, a permis de

consolider des éléments-clefs dans le domaine de la réduction des risques. Ces avancées ont

permis notamment de reconnaitre que la vulnérabilité (une des composantes du risque)

pouvait se réduire grâce à l’action humaine. Cette conférence a aussi formulé les bases en

matière de prise en compte de la préparation aux catastrophes, comme devant faire partie

intégrante des politiques nationales de développement. Il était impératif de proposer et

d’intégrer des mesures au niveau international.

Bien que, lors de l’énoncé de cette stratégie mondiale, les aspects techniques ne semblaient

pas être les questions les plus essentielles, on assiste à un revirement de situation dans

l’imaginaire collectif. Désormais, on ne parle plus de fatalisme. Les catastrophes ne seraient

plus des événements inévitables grâce notamment aux avancées technologiques comme les

systèmes d’alerte précoce (Early Warning System) que j’aborderais par la suite.

Cependant, l’approche du « tout technique » ne doit pas être la seule et unique mesure. Les

solutions technologiques peuvent donner l’impression que l’Homme peut contrôler les aléas

climatiques, qu’il puisse les anticiper pour mieux y faire face. Mais malheureusement, même

si l’on prend connaissance d’une catastrophe immanente assez tôt, il est indispensable que ces

mesures se développent en parallèle de celles à caractère social, éducatif et structurel. Il est

tout aussi important d’identifier les crises et d’augmenter les capacités locales, pour avoir

toutes les cartes en main et pouvoir y répondre de la meilleure façon qui soit.

48

b) Identifier les crises : le cas des Observatoires

Le développement d’observatoire de crises fait partie intégrante des objectifs du Convenio

signé entre ACF-E et l’AECID. Il doit permettre à l’organisation d’identifier les facteurs et les

indices qui pourraient être à l’origine d’une crise. L’organisation a ainsi mis en place un

observatoire, constitué de deux bases principales : l’une à Ciudad de Guatemala et l’autre à

Managua (Nicaragua), couvrant ainsi toute la zone d’Amérique Centrale.

Contrairement aux catastrophes naturelles, dont les apparitions sont la conséquence brutale

d’un déchainement soudain d’aléas climatiques, il existe des bouleversements, comme les

crises alimentaires, qui sont beaucoup plus difficiles à anticiper. Ces phénomènes prennent

racine dans des facteurs structurant d’une société et leur identification en est d’autant plus

difficile. L’intérêt de constituer des observatoires prend tous son sens quand il s’agit de mettre

à disposition des moyens nécessaires, tant au niveau humain que financier, afin d’établir des

méthodologies de collecte et d’analyse d’informations qui serviront à révéler l’apparition

d’une crise.

Les différentes sources d’informations qui constituent les bases de données de ces

observatoires sont apportées par :

• Les systèmes de surveillance déjà existants : comme les études provenant

d’organismes ou d’institutions spécialisées dans les alertes précoces ou toutes

informations acquises au travers d’accords et de collaborations spécifiques.

• L’observation directe : Ponctuellement ou selon les besoins, l’équipe des

observatoires se déplace afin de mener des enquêtes sur le terrain pour récolter des

informations.

• Les réseaux d’informateurs : Une autre partie des informations peut être apportée

par des nouvelles informelles, fournies par des acteurs de confiance.

Une fois les informations collectées, les équipes des observatoires doivent passer à l’analyse

des données en identifiant les critères de vulnérabilité des populations des zones étudiées. En

ce qui concerne l’observatoire d’ACF-E, chaque facteur de vulnérabilité, qu’il soit social,

économique ou physique, se détermine grâce à divers indicateurs qui mettent en lumière les

nécessités dans les domaines d’intervention de l’organisation. Au travers de ces critères sont

ainsi établies des zones prioritaires qui feront l’objet d’études plus approfondies pour aboutir

éventuellement à une intervention de l’ONG. Globalement, le principal objectif de

l’observatoire en Amérique Centrale est d’évaluer les crises alimentaires récurrentes dans

cette zone.

49

Ce système permet à l’organisation de se pré-positionner dans une zone à risques et de

pourvoir des mécanismes de détection et d’analyse de données très importantes lors de la

préparation d’une urgence. L’information collectée par l’observatoire va jouer un rôle

prépondérant los de la planification d’une action. Cette structure doit alerter60 le plus en

amont possible les équipes d’ACF-E en capitale qui pourra enclencher les mécanismes

nécessaires à l’intervention.

De plus, en étant basée sur le terrain, et en travaillant avec les autorités et des institutions

nationales, cette structure permet de renforcer les capacités locales en termes de gestion et de

préparation aux crises humanitaires.

c) La composante essentielle de la formation

Les formations font partie intégrante de la mitigation aux catastrophes. Adopter des stratégies

de transmission de connaissance pour proposer des réponses efficaces au moment de répondre

à une urgence est un processus fondamental pour toutes les organisations. La gestion de la

réduction des catastrophes, on l’a vu, dispose d’une dimension multidisciplinaire avec des

caractéristiques techniques et scientifiques.

De par leurs technicités, les outils utilisés par les professionnels de l’humanitaire peuvent être

complexes à utiliser. Par exemple, dans sa lutte contre la malnutrition, ACF-E réalise de

nombreuses enquêtes afin d’évaluer les situations de carence alimentaire de certains groupes

de population. Ces enquêtes nutritionnelles sont réalisées au travers de la méthodologie de

Standardized Monitoring and Assessment of Relief and Transition (SMART)61. Cette méthode

d’enquête améliorée est basée sur l’évaluation par échantillonnage. Elle prend en compte deux

indices de base : à savoir, le statut nutritionnel des enfants âgés de moins de cinq ans et le

taux de mortalité de la population. Ce type d’enquête nécessite une formation initiale pour se

familiariser avec ce procédé. De plus, les données sont répertoriées à travers de logiciels,

comme SPHINX par exemple lors des de l’analyses des enquêtes. Là encore la formation est

indispensable pour travailler avec des équipes opérationnelles et efficaces lors de la mise en

place d’un programme.

Au-delà des questions pratiques, la formation du personnel local est l’un des nouveaux enjeux

de la sphère humanitaire, et plus particulièrement dans la préparation aux catastrophes. En

effet, grâce à la mise en place du processus de partage des savoirs, on agit sur les

60 Voir les le chapitre sur les systèmes d’alerte 61 http://www.smartmethodology.org/

50

renforcements des capacités locales des populations. Celles-ci représentent des acteurs de

choix, car ce sont elles les premières à se trouver démunies face à des crises récurrentes. Le

renforcement des capacités ou capacity-building est déterminé par la volonté de prendre en

compte la responsabilité envers les populations avec lesquelles et pour lesquelles les acteurs

humanitaires travaillent, en renforçant la capacité des acteurs nationaux et locaux ainsi que

leurs rôles dans les situations de transition post-urgence. ACF-E à une politique de formation

très développée. Les équipes d’urgence se déplacent souvent sur le terrain dans le but de

former des acteurs locaux ou des membres d’institutions publiques à de nouveaux outils. De

plus l’organisation a développé une stratégie de « nationalisation » de postes. C’est une

volonté d’ACF-E ainsi que de tout le réseau international d’essayer, dans la mesure du

possible, de prioriser les candidats nationaux pour les postes sur le terrain. L’objectif est de

rééquilibrer la balance entre expatriés et staff local car aujourd’hui encore, dans la grande

majorité des organisations de solidarité internationale, les postes à responsabilité sont occupés

par des expatriés alors que les tâches qui demandent moins de qualification sont réalisées par

les équipes locales.

L’évolution vers une répartition plus juste doit passer par la formation afin de s’inscrire dans

une démarche de professionnalisation et de responsabilisation du milieu de la coopération

internationale. Par extension, il est important de signaler les évolutions en termes d’utilisation

d’outils. Les acteurs humanitaires tentent d’innover en proposant des solutions opérationnelles

afin d’être mieux préparés et plus réactifs lors de crises. Dans le chapitre suivant, je souhaite

donc m’intéresser à quelques outils utilisés et/ou mis au point par l’équipe du Pool Urgence.

2) Les nouveaux outils de la préparation à l’urgence : entre innovation et standardisation

a) Système d'alerte et d’activation du système d’urgence

Un système d’alerte précoce (AP) ou Early Warning System est un dispositif complexe qui

permet de prévenir en amont l’éventualité d’une catastrophe en ayant pour objectif de

minimiser son impact.

Cependant, ce n’est pas un mécanisme nouveau. Ce système est l’aboutissement d’une

évolution dans l’étude des risques encourus depuis déjà de nombreuses années. En vigueur

depuis 1950, ce système s’est développé dans le contexte de la Guerre Froide et a été employé

pour deux finalités bien distinctes. A l’origine utilisé dans l’intelligence militaire et

51

stratégique, l’alerte a été introduite plus tard dans le domaine civil. A partir de 1980, elle

apparait principalement dans le milieu alimentaire ou sanitaire en 1980 avec le

développement des indicateurs d’alerte à la sécurité alimentaire par les agences nationales ou

internationales afin de prévenir les épisodes de famines ou de catastrophes naturelles.

Dans le domaine de la solidarité internationale, ce processus d’alerte est composé de quatre

étapes chronologiques. Le premier pas réside dans le fait de connaitre et pouvoir localiser

les différentes menaces existantes. Ce travail est à actualiser régulièrement car pour qu’un

système d’alerte soit efficace, il est indispensable de disposer par exemple de données

cartographiques qui permettent d’évaluer l’approche d’une catastrophe. Le deuxième

déterminant est l’évaluation et la projection de l’impact que pourrait causer l’évènement qui

permettra de donner l’alerte dans l’étape suivante. Une fois l’alerte lancée vient enfin le

moment de la prise de décisions et de mesures exceptionnelles.

Aujourd’hui, l’ONU dispose de son propre système mais celui-ci dépend également des

systèmes développés par des acteurs externes. Les rapports d’alerte précoce produits par les

agences onusiennes sont préparés par l’Unité d’Alerte Précoce (UAP) placée sous la direction

du Bureau de Coordination des Affaires Humanitaires (OCHA). Toutes les informations sont

ensuite dispatchées aux bureaux nationaux de l’ONU et communiquées, le cas échéant, aux

organisations non gouvernementales agissant dans la zone. L’UAP dresse des rapports

d’alerte précoce sur des crises émergentes dans les pays où OCHA n’est pas présent alors que

dans les pays où cette agence est présente, ce sont les Divisions de Coordination et de

Réponse qui se chargent de ces alertes. L’ONU attribue des niveaux de risque aux nouvelles

crises potentielles. Comme pour la plupart des informations humanitaires, les informations

recueillies par ces systèmes sont disponibles sur les sites internet des agences (comme par

exemple celle du GDACS62, qui permet de recevoir les alertes des occurrences des

tremblements de terre ou d’autres évènements climatiques exceptionnels, par téléphone ou par

mail, en précisant leurs situations géographiques ainsi que la densité de population de la zone

où ils se sont produits).

Néanmoins, il existe des réticences au niveau du partage des renseignements inter-agences, ou

du moins une méfiance des décideurs politiques des analyses de données quantitatives, et

surtout quand celles-ci diffèrent de celles des organisations institutionnelles nationales.

Plusieurs Etats craignent également que leur souveraineté soit compromise par ces systèmes

d’enquête et de renseignement effectué par des agences étrangères. Des organisations en ont

62 Global Disaster Alert and Coordination System, http://www.gdacs.org/

52

déjà fait l’expérience, cela peut en effet, ajouter des lourdeurs bureaucratiques et

hiérarchiques qui compromettent la réponse rapide d’une situation d’intervention d’urgence

humanitaire.

Le Pool d’urgence d’ACF-E reste très attentif à ces systèmes d’alerte car ils proportionnent

souvent des informations de qualité. Même s’il n’est pas décidé à intervenir, elles sont

toujours de grande utilité pour actualiser les données de surveillance d’une zone particulière.

Les alertes sont codifiées par des codes de couleurs qui définissent leur intensité. A chaque

niveau, des actions sont mises en place afin de préparer une éventuelle intervention.

Table 8 : Niveaux d’alerte du Pool Urgence d’ACF-E63

En définitive, les systèmes d’alerte sont déterminants pour anticiper les mesures à prendre en

compte lors d’une menace imminente. Cependant, ce système devient caduc ou inefficace si

les mécanismes de réponse à une situation d’urgence ne sont pas eux-aussi anticipés et

préparés en amont.

63 ACF-E, Contingency plan presentation, Pool Urgence, 2009

53

b) Les Fiches d'Activité : la standardisation d’un savoir-faire

En dépit du grand nombre d’interventions d’urgence possibles, il est envisageable de dresser

une liste standard des activités dans les différents domaines d’intervention d’ACF-E. Les

activités sont des actions spécifiques qui entrent dans la planification d’un programme. C’est

au travers de ces actions que vont s’accomplir les objectifs d’un projet.

Dans le cadre de la préparation des outils d’urgence, Action Contre la Faim a établi une base

de données de Fiches d’Activité, permettant à ses employés de concevoir, budgétiser, et

mettre en œuvre un projet. Le but de cet outil est de définir une série d’éléments qu’il est

possible de standardiser afin de mener à bien un programme. Pour les urgentistes, cet outil est

d’importance capitale lors de la planification d’une intervention. Par exemple, lors de la

rédaction d’une proposition à un bailleur et de l’élaboration du cadre logique d’intervention,

les Fiches d’Activités fournissent de nombreuses données essentielles qui en facilite l’écriture

et permet ainsi de gagner du temps.

Cet outil permet de prioriser les actions, de faciliter le processus de décision et d’aider les

urgentistes à être, d’une certaine manière, plus performants dans les toutes premières phases

d’une crise. Le fait de synthétiser tous les facteurs primordiaux pour mener une activité en un

seul document, facilite grandement le travail de mise en place du programme. De plus, elles

agissent comme un lien entre le travail des équipes de coordination et les équipes techniques

en incluant des données relatives au budget et aux ressources humaines.

Chaque fiche d’activité contient les informations suivantes :

• Le critère d’intervention : qui permet de définir le cadre dans lequel il est nécessaire

de mettre place cette activité, et quel est l’impact recherché ;

• Les ressource humaines: à savoir combien de personne faudra t-il recruter pour

exécuter cette activité et quelles doivent être leurs qualifications ;

• La description précise du matériel à commander, afin de pouvoir anticiper les

procédures d’achat ;

• Le coût approximatif de l’activité, afin de pouvoir dresser rapidement un budget, et

accélérer les demandes de financement ;

• Les ressources logistiques nécessaires (véhicule, communication…) ;

• Le planning dans lequel va s’inscrire l’activité : un chronogramme de la mise en place

de l’activité et de son déroulement y est définit ;

• Une checklist des procédures à respecter afin d’assurer la sécurité du personnel et des

bénéficiaires: port de casque, aération, zone banalisée, etc…

54

• Et enfin une série de croquis et schémas techniques facilitant la compréhension et la

mise en œuvre de l’activité.

Actuellement, les fiches sont déclinées par les secteurs d’intervention de l’ONG. Les

techniciens en nutrition, sécurité alimentaire et WASH ont alimenté au fil du temps une base

de données qui compte actuellement plus de soixante fiches tout domaine confondu. A titre

d’exemple on peut citer les fiches sur la construction de latrines communautaires, sur les

campagnes de promotion à l’hygiène ou encore sur la distribution d’eau potable par camion

dans le secteur Eau et Assainissement. En nutrition, on trouve des documents relatifs aux

enquêtes SMART, aux mesures préventives de la malnutrition ou sur la création de module

participatifs communautaires. Les fiches relative à la sécurité alimentaire s’orienteront, quant

à elles, à des mesures de Food For Work (programme de travail en échange de nourriture) sur

la création et la gestion de cantines collectives, ou encore sur comment mener une distribution

alimentaire.

Pour être pleinement efficace, les Fiches d’Activité doivent s’adapter au contexte du pays

dans lequel les actions vont être mises en place. En outre, pour que le gain de temps soit

effectif, il est indispensable que les ressources matérielles, financières et humaines soient

immédiatement disponibles.

c) Les procédures opérationnelles normalisées et la coordination

Les activités ne sont pas les seules pratiques qui ont été standardisées afin simplifier les

processus d’intervention. Toujours dans l’optique d’améliorer leurs actions, les acteurs ont

mis en place une série de procédés qui permettent de déterminer les canaux de responsabilité

en amont d’une intervention.

Les procédures opérationnelles standardisées (SOP) ont pour objet de garantir que lors d’un

programme, certaines tâches soient menées d’une manière précise par des personnes clefs et

identifiées. Ces processus sont un moyen de s’assurer que les tâches décrites dans la

planification de l’intervention d’urgence soient menées rapidement et selon des critères

décidés au préalable. En d’autres termes, les SOP précisent par qui et de quelle manière seront

conduites les opérations.

Même si elles se référent plus à la gestion de l’intervention, toutes ces procédures ont été

anticipées et dessinées en amont de l’action. A l’image des Fiches d’Activité, cet outil facilite

ainsi la prise de décision, la continuité et la logique de la planification de l’intervention ainsi

55

que tous les mécanismes de communication interne ou externe. Les SOP sont également

utilisées pour déterminer les processus à suivre en termes de sécurité.

Toutes ces procédures standardisées doivent avoir les caractéristiques suivantes :

• Elles doivent être simples et faciles à comprendre, en les énonçant de préférence sous

forme de liste ;

• Elles doivent indiquer clairement comment une tâche doit être menée et qui a la

responsabilité de s’assurer de son bon déroulement ;

• Et enfin elles doivent être approuvées et diffusées au sein de l’organisation et utilisées

dans les formations.64

Quand on évoque ces procédés, on pense immédiatement à la notion de coordination au sein

des actions humanitaires. Afin d’améliorer la préparation à l’urgence, les organisations

onusiennes et les ONG ont développé des stratégies d’homogénéisation des principes de bases

dans la coordination du secteur. Ce tournant est issu directement des leçons apprises par

l’expérience des acteurs humanitaires. Lors du tsunami en 2004 en Asie du Sud-est encore ou

lors du séisme au Pakistan en octobre de l’année suivante et malgré la présence de

nombreuses organisations, les secours ont manqué d’efficacité ce qui fut causé par un système

de coordination défaillant. C’est pour palier à ces problèmes qu’ont été désignées des agences

responsables pour coordonner les actions par secteur. L’approche de responsabilité sectorielle

(ou cluster leads) a été définie fin 2005 afin de renforcer les actions de coordination pour

envisager des standards de prévisibilité, de responsabilité et de partenariat dans tous les

champs d’activité de l’assistance humanitaire65. Cette évolution a permis aussi de renforcer

les capacités techniques et les mesures de préparation aux urgences, de définir une stratégie

globale au niveau international et enfin d’améliorer la mobilisation des ressources

disponibles.

Ainsi, différentes agences onusiennes ont été désignées à la tête de neufs secteurs

d’intervention humanitaires66. Leur rôle principal est d’organiser et de diriger la coordination

du secteur qu’elles ont en charge avec toutes les organisations qui travaillent dans le même

domaine. Selon les zones d’intervention, ces agences bénéficient du soutien des bureaux

nationaux d’OCHA pour mener au mieux cette mission. Les organisations partenaires des

clusters doivent être des partenaires proactifs pour évaluer les besoins, élaborer les stratégies

et les planifications sectorielles. Ces stratégies sont résumées par des plans d’action communs 64 CIRC, Guide pour la planification d’urgence et des interventions en cas de catastrophe, Genève 2008 65 IASC, Note d’orientation sur la mise en œuvre de l’approche de responsabilité sectorielle (cluster approach)

pour renforcer l’action humanitaire, Novembre 2006 66 Voir Annexe 10

56

(Common Humanitarian Action Plans - CHAP) et doivent mettre en place des activités

prioritaires. D’une part, au niveau global, la création de ses structures de coordination a

permis de renforcer la capacité de réponse technique et les mesures de préparation aux

urgences. D’autre part, au niveau local, l’objectif est d’améliorer les réponses humanitaires

grâce à la multiplication des forces, les meilleures appréciations des capacités de prévisibilité

et le renforcement des partenariats avec les organisations locales. Au niveau opérationnel, les

réflexions sont menées au travers de réunions sectorielles tout au long de l’année et lors des

urgences, la procédure d’activation d’un cluster se met en place dans les 24 heures suivant la

crise.

Enfin, le système des clusters fonctionne comme le point de référence, d’appui et de

concertation afin de déterminer communément des normes, des politiques communes ou

encore des bonnes pratiques globales pour améliorer les réponses à apporter en termes

d’assistance humanitaire. Néanmoins, ce mécanisme à grande échelle ne semble pas régler

tous les problèmes de coordination. De nombreuses réunions sont faites mais c’est le manque

d’analyses conjointes qui affaiblit ce système. De plus, de nombreuses organisations

manquent encore de bonne volonté pour développer et faire fructifier les capacités locales.

S’ajoute à cela les dépendances financières des programmes engagés. Souvent les ressources

sont inégales entre les crises. Les bailleurs de fonds ont aussi un rôle décisif à jouer pour ne

pas s’abaisser aux aléas de la médiatisation exacerbée d’une crise en négligeant les autres,

pour parfois même, es oublier totalement.

3) Les plans de contingence

Un plan de contingence est un outil global de préparation et de gestion des crises d’urgence

humanitaire. Selon Patrice CHATAIGNER, le CdM du Pool Urgence d’ACF-E, disposer d’un

plan contingence opérationnel dans un pays « permet de gagner deux jours dans la mise en

place d’une intervention d’urgence lors de l’apparition d’une crise ». Cela peut paraitre un

bénéfice dérisoire mais, dans les faits, cela constitue un gain de temps fondamental pour

entreprendre des actions dont l’objectif premier est de sauver des vies. Un plan de

contingence représente donc un outil d’approche générale permettant d’élaborer une stratégie

complète afin d’appréhender toutes les facettes de la préparation d’une intervention

d’urgence. La conception d’un format intégral d’un plan de contingence pour le Pool Urgence

d’ACF à occupé une grande partie de mon temps lors de mon stage.

57

Selon le document de référence de l’Inter Agency Standing Committee (IASC), un plan de

contingence est «un outil de planification précoce utilisé pour analyser l’impact de crises

potentielles et pour s’assurer que des arrangements adéquats sont prévus à l’avance en vue de

répondre à temps et de manière efficace et appropriée aux besoins des populations affectées. Il

sert à anticiper et à résoudre des problèmes qui se posent spécifiquement lors de la réponse

humanitaire»67.

La justification principale de construire une planification des actions d’urgence réside dans le

fait d’améliorer la qualité de la réponse humanitaire d’une organisation. Anticiper les

situations permet aux acteurs de se questionner sur une série de questions comme : quels types

de crises pourraient bien arriver? Quels seraient leurs impacts sur les populations affectées?

Quelles mesures seraient nécessaires pour répondre aux besoins humanitaires? Comment les

agences pourraient-elles travailler ensemble? Quelles ressources seraient nécessaires pour

mener une intervention? Ou encore comment faire pour être mieux préparé? Un plan de

contingence tente de répondre ainsi à toutes ces questions. En outre, cet outil peut être utilisé

pour planifier tous les types d'urgence, incluant les situations complexes d'urgence, des

catastrophes naturelles et environnementales et d'autres crises importantes auxquelles la

communauté humanitaire doit faire face. Les plans de contingence peuvent se réaliser à tous

les niveaux : communautaire, local, régional, national ou encore global (standardisé pour être

appliqué dans la majorité des zones).

La réalisation d’un plan de contingence est plus effective quand il s'agit d'un processus

participatif qui inclut tous ceux qui seront amenés à travailler ensemble en cas d'urgence.

L'expérience confirme l'importance d'utiliser les structures existantes, comme les équipes

humanitaires basées sur le terrain ou les équipes des systèmes d’urgence des ONG. Ainsi, la

planification aura moins de risque d’être développée en parallèle ou en contradiction avec

d’autres processus. Une bonne information des mécanismes de partage doit être mise en place

pour s'assurer que tous les acteurs concernés soient maintenus au courant des avancées dans

les domaines abordés.

Autant que possible, les plans de contingence doivent inclure et impliquer les institutions

gouvernementales locales car ce sont elles qui détiennent la responsabilité légale de

l’assistance humanitaire des citoyens affectés par une catastrophe. Il est évident que

l’implication des autorités dans un tel processus dépend pertinemment de la situation

contextuelle du pays dans lequel va être construite la planification. Un plan de contingence se

67 IASC, Inter-agency contingency planning guidelines for humanitarian assistance, Novembre 2007.

58

doit de renforcer les capacités locales, mais il obéit aussi aux principes de neutralité de

l’organisation humanitaire qui l’a développé. Ainsi, la collaboration avec les autorités locales

ne doit pas se révéler discriminatoire vis-à-vis d’une groupe ou d’une zone du pays.

En premier lieu, les plans de contingence impliquent la production d’une série de documents

qui formeront le cadre de cet outil. Les processus décrits par ces documents devront être

échangés avec les acteurs concernés pour qu’ils soient mis en place. Enfin cette planification

doit être actualisée régulièrement pour continuer de synthétiser des procédés encore effectifs

et applicables.

Les principales étapes dans les processus de préparation à l’urgence structurés par cet outil

sont les suivantes :

• L’étude du cadre légal du pays où va se situer la potentielle action d’urgence ;

• Une analyse poussée du contexte du pays concerné ;

• L’analyse des menaces et des risques ;

• La construction de scenarios probables ;

• La réponse stratégique qui devra être apportée ;

• La description des procéder de management et de coordination ;

• Le renforcement des capacités locales et l’actualisation de cet outil.

L’étude du cadre légal du pays va permettre de renseigner l’organisation sur les formalités

générales de la mise en place d’une action dans une zone particulière. Cette partie va aussi

servir d’introduction pour définir et rappeler les principes fondamentaux du mandat de

l’organisation. De plus, c’est dans cette étape que l’on va aussi se pencher sur le fait

d’apprécier si le pays ou la zone dispose d’un système de réduction des désastres. En effet de

nombreux pays sont maintenant dotés d’une structure publique ou privée qui sert de

centralisation des informations au niveau national. Si une telle structure existe, il sera

indispensable de composer en coordination avec elle.

L’analyse contextuelle du pays ou de la zone de la mise en place du plan de contingence

permet de contextualiser la zone d’intervention au travers de certaines informations. Cette

étape est basée sur l’étude en amont de la prise en compte des déterminants socio-

économiques du pays. Elle doit révéler les endroits et les groupes où les vulnérabilités y sont

les plus fortes en répertoriant les rapports des différents domaines d’activité de l’organisation.

Pour Action Contre la Faim, cette partie doit analyser la situation nutritionnelle de la zone

ainsi que l’état de la sécurité alimentaire et l’accès à l’eau et les conditions d’assainissement

59

des populations locales. On appréciera aussi ici les conditions de sécurité afin de permettre le

bon déroulement des actions humanitaires éventuelles.

Vient ensuite l’analyse des menaces et des risques de la zone concernée. Dans cette

section, il est nécessaire de répertorier grâce à un petit historique toutes les catastrophes ou

toutes les situations conflictuelles qu’a subies le pays durant les dix dernières années. Ce

processus permettra de prioriser les événements récurrents afin de mieux se focaliser sur un

type d’intervention. Ainsi des fiches de catastrophes ont été développées afin de mesurer

l’impact sectoriel de chaque évènement étudié. De plus, dans cette partie, un calendrier des

risques pourra être établi afin de savoir à quel moment de l’année tel ou tel phénomène a plus

de chance de frapper le pays. Cette étape est directement liée à la suivante. En effet, la

priorisation des catastrophes permettra de construire une série de scenarios possibles afin de

mettre en situation les équipes d’urgence humanitaire.

Ainsi la construction de scénarios probables constitue la nouveauté majeure des plans de

contingences face à d’autres d’instruments de planification des désastres. Ils permettent de

confronter les urgentistes à une simulation d’une catastrophe. Cette partie constitue en

quelque sorte « l’énoncé de l’exercice » de la préparation. Dans cette partie, trois scenarios

probables sont déterminés selon des critères de probabilité (très probable, probable, peu

probable). Leur impacts sur la population sont aussi décrits par la suite afin d’entrevoir les

réponses à apporter.

Vient ensuite le moment de définir la réponse stratégique qui devra être apportée par

l’ONG. Dans cette section sera décrite la planification à proprement dite. C’est à ce moment

qu’entre en jeu l’utilisation des Fiches d’Activité décrites précédemment. Elles permettront

plus facilement d’adapter la théorie à l’action. C’est aussi le moment d’écrire le Concept

Paper qui est le premier document de la formulation d’intervention envoyé aux bailleurs dans

les situations de crises humanitaires. Apres l’identification et la planification des actions, il est

nécessaire de prévoir tous les mécanismes déterminés au préalable pour mener l’intervention.

La description des procédés de management et de coordination est formulée par un autre

outil décrit aussi dans ce chapitre, à savoir les procédures opérationnelles standardisées

(SOP). Elles permettent d’identifier quelles seront les fonctions de chacun dans la réponse

apportée aux scenarios de crises. Cette description permet d’établir les bases dans la

coordination mais aussi d’anticiper quelles procédures seront mises en place pour la

construction et l’évaluation de l’action qui sera développée. On dessinera ici le cadre logique

d’intervention du projet et on construira aussi le budget du programme.

60

Enfin la dernière phase du plan de contingence développée par ACF-E réside dans le fait de

déterminer des plans de formation afin de renforcer les capacités locales, cette partie

contient aussi un aparté afin de prévoir l’actualisation de toutes les données décrites dans le

plan de contingence.

Toutes ces étapes répondent à un mécanisme complet d’une action d’urgence. Les plans de

contingences abordent un large éventail des procédures qui sont nécessaires à mettre en place

lors d’une action d’urgence. Néanmoins, cet outil ne doit pas être considéré comme un

manuel d’instruction à suivre à la ligne près. L’objectif est de mettre en place des relations de

travail, des mécanismes de coordination et de s’accorder sur des normes et des valeurs

communes. Tous les mécanismes et les avancées dans l’évolution de la préparation à la crise

humanitaire ont un dénominateur commun, celui de l’amélioration de l’assistance portée aux

bénéficiaires des actions d’urgence. Néanmoins, une intervention d’urgence aura toujours des

aléas incontrôlables, et fort heureusement, car paradoxalement c’est cela qui stimule les

avancées dans le domaine de la préparation aux catastrophes.

Au cours de mon stage et grâce à ma modeste coopération, j’ai essayé de déterminer le cadre

d’élaboration de ces nouveaux outils. Ainsi j’ai travaillé sur les outils qui permettent de

faciliter la construction de ces nouvelles procédures. Le projet des plans de contingence est

encore en gestation au sein de l’organisation. L’intégralité de cette nouvelle planification doit

encore être approuvée par l’ensemble des départements d’Action Contre la Faim. La mise en

place définitive de cet outil est prévue pour l’année 2010.

61

CONCLUSION

Depuis maintenant un certain temps, les acteurs humanitaires d’urgence ont démontré une

volonté réelle d’améliorer la prévisibilité, la rapidité et l’efficacité de leurs interventions en

cas de crises humanitaire. Cette détermination s’est traduite dans les faits par de nombreuses

avancées en termes de recherche, d’alerte, de partage d’information, par la mise en place de

moyens conséquents comme la coordination à grande échelle ou encore par la création de

nouveaux outils permettant de mieux se préparer face aux urgences.

Les urgentistes ont appris à éviter le piège de la précipitation afin de mieux capitaliser les

données issues de leurs expériences. Agir dans l’urgence ne signifie pas forcement agir en

urgence. Il est nécessaire aujourd’hui de distinguer quel est le critère d’efficacité que l’on

recherche. Les résultats rapides apportés par une action hâtive ne peuvent pas constituer une

solution durable. Je ne prétends pas ici vouloir ré-ouvrir encore une fois le débat « entre

urgence et développement » Néanmoins, le questionnement des organisations humanitaires

d’urgence sur l’efficacité est lié à la volonté de réaliser des actions pérennes.

Ma brève expérience au sein du Pool Urgence d’Action Contre la Faim Espagne m’a permis

de reconsidérer l’action humanitaire d’urgence dans ses composantes les plus diverses et

marquantes. L’une d’entre elles est l’amélioration de la préparation des actions afin de

toujours remettre en cause les pratiques au service des populations affectées par les crises.

Cependant, même avec les meilleures ressources ou volontés du monde, jamais les acteurs

humanitaires ne pourront faire face à toutes les configurations de crises afin d’en annuler

totalement l’impact.

Le combat semble perdu d’avance. Néanmoins, même s’ils permettent qu’une seule

construction tienne debout ou qu’une seule personne ne se retrouve pas totalement démunie à

la suite d’une catastrophe, et bien, cela sera tout de même une bataille de gagnée.

62

BIBLIOGRAPHIE

Ouvrage : BLAIKIE, P et al. At Risk: Natural Hazards, People’s Vulnerability and Disasters, Routledge, Londres 1994 GRUNEWALD François, Entre Urgence et développement, Groupe URD, Karthala, 2000 MATTEI Jean François, L’urgence humanitaire, et après ? Pour une action humanitaire

durable, Hachette Littératures, 2005 PÉREZ DE ARMIÑO, K. Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo, Ed. Icaria, Barcelona Projet Sphère, Charte humanitaire et normes minimales pour les Interventions lors de

catastrophes, 2004 ROBERT Tom, Paroles d’urgence - De l’intervention catastrophe à la prévention et au

développement : l’expérience d’Action d’Urgence internationale, Ed. Charles Leopold Mayer, Paris 1999 Articles: BASHER Reid, les changements climatiques et les déplacements, Revues migrations forcées n°31, 2007 CHAMBERS, Robert, Editorial Introduction: Vulnerability, Coping and Policy, IDS Bulletin, 1989 DUFFIELD Mark, les situations d’urgence complexes et la crise du développementalisme,

IDS Bulletin, 1994 SCOGNAMILLO Corrado, Les situation d’urgence complexe, Opération de paix, Université de Montréal WALKER Peter et PEPPER Kevin, Le statut du financement humanitaire, RMF 29, juillet 2007 Rapport: ACF, Rapport moral et rapport d’activités 2008, 6 juin 2009 ACF-E, Memoria Anual 2008, 2009, Madrid, CIRC, Guide pour la planification d’urgence et des interventions en cas de catastrophe, Genève 2008

63

CRED, Annual Disaster Statistical Review 2008, the numbers and trends, 2009 Escola de cultura de pau ECP, Alerta ! 09 Informe sobre conflictos, derechos humanos y

construcción de paz, 2009 IASC, Civil-military guidelines & reference for complex emergencies, 2008 IASC, Note d’orientation sur la mise en œuvre de l’approche de responsabilité sectorielle

(cluster approach) pour renforcer l’action humanitaire, Novembre 2006 IDNDR, Glossaire international multilingue agréé de termes relatifs à la gestion des

catastrophes, Genève, 1992 OCHARAN Jacobo, Guía práctica de reducción del riesgo de desastres para organizaciones

humanitarias y de desarrollo, Fundación La Caixa, 2008 PAM, Questions de politique générale, Rome, Novembre 2005 UNICEF, Humanitarian Principles Training: A Child Rights Protection Approach to

Complex Emergencies. 1999. WFP, Recurring Challenges in the Provision of Food Assistance in Complex Emergencies:

The Problems and Dilemma faced by WFP and its Partners. Rome, Bureau d’évaluation du PAM. 1999

ANNEXES

Annexe 1 : Offre de Stage

Annexe 2 : Attestation finale de stage

Annexe 3 : Carte des missions d’ACFIN dans le monde

Annexe 4 : Evolution du budget d’ACF-E (1995-2008)

Annexe 5 : Répartition des fonds d’ACF-E en 2008

Annexe 6 : Organigramme d’ACF-E en 2008

Annexe 7 : Nombre de désastres naturels reportés de 1975 à 2008

Annexe 8 : Occurrence des catastrophes naturelles en 2008

Annexe 9: Index des Etats fragiles en 2008

Annexe 10: Ligne de temps du Convenio AECID

Annexe 11 : La responsabilité sectorielle par agence 2005

64

Annexe 1 :

Offre de Stage

TITULO PRÁCTICAS: Asistente de emergencias Lugar de realización: Sede Departamento Solicitante: Pool de emergencia Número de vacantes: Uno Perfil requerido:

• Background universitario generalista (Ciencias política, ciclo de proyecto, Derecho internacional, sociología)

• Inglés y español indispensable, francés valorizado • Conocimientos informáticos (Word, EXCEL, PPT). • Experiencia previa en una ONG valorizada • Capacidad de análisis y de síntesis. • Buena capacidad de adaptación y comunicación. • Una conexión Internet en el domicilio indispensable

Funciones a desempeñar Acción Contra el hambre es una organización internacional de Ayuda Humanitaria con presencia en más de 44 países. Cuenta con un aproximadamente unos 5.500 trabajadores El estudiante participará en: Por emergencias, en coordinación con el equipo de emergencia, contribuye a:

• Participar al análisis político y de contexto a partir de la sede para evaluar e preparar las operaciones de emergencia, aportando la información necesaria para la toma de decisión sobre la pertinencia y tipo de intervención.

• Asegurar la lectura, traducción y la corrección de los documentos emitidos por el pool (propuesta, informe de evaluación, Perfiles de puesto, etc..)

• Seguir los temas administrativos del equipo del pool (seguimiento viajes, visas, organización debriefing, etc..)

• Entre misiones de emergencia, dentro del marco del Área de Operaciones contribuye a:

• Capitalizar informaciones y experiencias sobre temas trasversales a definir por el Jefe de Misión

• Participar al trabajo de diseño de herramientas del Pool a fin de producir a la fin del ano un CDRom de herramientas ER en tres idiomas

• Alertar y redactar hojas de pre cualificación sobre crisis humanitarias: Colección de información sobre contextos de crisis

Ofrecemos

• Posibilidad de conocer más a fondo el funcionamiento de una organización de ayuda humanitaria.

• Oportunidad de participar en el desarrollo de proyectos de emergencias. • Asistencia al Curso de formación general Cooperación y Ayuda Humanitaria (40 horas) • Asistencia a formaciones internas impartidas de acuerdo al perfil. • Formación continua en manejo y preparación de emergencias • 2 Tutores: El jefe de misión del Pool de emergencia como la Tutora del Programa de

Prácticas.

65

Annexe 2 :

Attestation finale de stage

66

Annexe 3:

Carte des missions d’ACFIN dans le monde

Source: www.actioncontrelafaim.org/

67

Annexe 4 :

Evolution du budget d’ACF-E (1995-2008)

68

Annexe 5 :

Répartition des fonds d’ACF-E en 2008

Utilisation des fonds d’ACF-E en 2008

Source : Site Internet d’ACF-E, http://www.accioncontraelhambre.org/empresas.php

69

Annexe 6 : Organigramme d’ACF-E en 2008

Organigramme de ACF-E.xls

Annexe 7 :

Nombre de désastres naturels reportés de 1975 à 2008

Sources: OFDA/CRED, International Disaster Database, Université catholique de Louvain,

Bruxelles, 2009 http://www.emdat.be/

70

Annexe 8 :

Occurrence des catastrophes naturelles en 2008

Sources: EM-DAT, International Disaster Database, Université catholique de Louvain, Bruxelles, 2009

http://www.emdat.be/

71

Annexe 9:

Source: MARSHALL, GOLDSTONE and COLE, State Fragility Index and Matrix, Global Report 2009 P.7

http://www.systemicpeace.org/SFImatrix08c.pdf

72

Annexe 10:

Ligne de temps du Convenio AECID

01 Ag 06 31 Dic 06 30 Ab 07 30 Ab 08 30 Ab 09 30 Ab 10 31 Dic 10

MEX

AÑO I

AÑO II

AÑO III

AÑO IV

AÑO V

73

Annexe 11 :

La responsabilité sectorielle par agence 2005

Source : IASC, note d’orientation sur la mise en oeuvre de l’approche de responsabilité

sectorielle (« cluster approach ») pour renforcer l’action humanitaire, Novembre 2006