Le présent document a été élaboré par un consultant indépendant et ne reflète donc pas nécessairement la

position des Nations Unies

Cette revue a été commandée par les Nations Unies au Maroc dans le cadre du processus d’élaboration du prochain UNDAF (2012-2016)

  I  

   

Revue à mi-parcours de l’UNDAF Maroc 2007-2011 Volume 1

Rabat  (Maroc),  juin  2010  

Ahmed  Bencheikh,  PhD,  chef  d’équipe  Prof.  Khadija  Hssaine,  consultante  

 II  

Remerciements L’équipe chargée de la revue à mi-parcours de l’UNDAF Maroc 200-2011 remercie toutes les personnes qui ont rendu possible la réaliasation de la présente étude d’évaluation.

  III  

Résumé exécutif  

A. Introduction Le Système des Nations unies au Maroc (SNU) a mandaté le cabinet conseil marocain, Evalua Development, afin de réaliser la revue à mi-parcours du Plan-Cadre de l’aide au développement Maroc 2007-2011 (UNDAF). Ce résumé présente les grandes lignes du rapport d’évaluation. Réalisée entre les mois d’octobre 2009 et de juin 2010, cette étude d’évaluation répond au besoin de « faire le point sur les réalisations de la coopération entre les Nations Unies et le Maroc et de réévaluer la pertinence des actions en cours au regard des évolutions contextuelle »1. Ce défi renvoie à la question du repositionnement de l’action du SNU par rapport aux nouvelles politiques et stratégies en cours ou émergentes adoptées le Maroc depuis 2005. En effet, le SNU est désormais appelé à clarifier son rôle et les mandats de ses agences et à démontrer la valeur ajoutée qu’il peut apporter à l’action de développement au Maroc en tant que pays à revenu intermédiaire. B. Contexte Présentation L’instauration d’une collaboration plus étroite entre les divers organismes des Nations Unies dans les pays et d’une meilleure cohérence dans leurs initiatives est au centre des préoccupations du Plan cadre des Nations Unies pour l’aide au développement (UNDAF). Il s’agit d’un document stratégique qui dresse la liste des initiatives engagées par les Nations unies et le Maroc au cours du présent cycle de coopération qui a débuté en 2007. Le Plan cadre sert à planifier les opérations de développement du SNU au niveau des pays. Il comporte des objectifs et des stratégies de coopération communes, un cadre de ressources du programme et des propositions de surveillance, de suivi et d’évaluation. L’UNDAF jette donc les bases de la coopération entre le système des Nations Unies, le gouvernement et les autres partenaires du développement en préparant une série de programmes et de projets complémentaires. Il permet donc aux organismes du SNU d’établir une collaboration orientée vers des objectifs et résultats ainsi que de parvenir à la cohérence et à un renforcement mutuel tel qu’il a été demandé par le Secrétaire général des Nations Unies et approuvé par l’Assemblée générale dans la résolution 53/192. Contexte de l’évaluation Troisième UNDAF Maroc, il concerne la période 2007-2011, ce plan-cadre de coopération entre le Maroc et le SNU est aujourd’hui confronté à un triple défi :

                                                                                                                       1 Revue à mi-parcours de l’UNDAF Maroc 207-2011. Appel à consultance, Termes de référence, page 1.

 IV  

- la volonté du SNU de dresser le bilan de son action, de capitaliser et de partager sur son expérience dans le domaine du développement au Maroc, et de positionner cette expérience en rapport avec le contexte marocain ;

- sa préoccupation d’interroger et d’évaluer au-delà des formes d’appui du SNU au Maroc, l’organisation, les méthodes et les approches qu’il a expérimentées ;

- les évolutions du contexte international « constituent un véritable challenge pour le SNU, qui doit se repositionner pour demeurer un interlocuteur de développement pertinent »2.

C. Rappel méthodologique L’objet principal de la mission peut ainsi être décomposé en quatre objectifs de travail :

- la revue de l’état des réalisations et des décaissements ; - la revue des produits en fonction des priorités nationales actuelles, de l’évolution du

contexte international et des priorités des organismes du SNU (y compris les institutions initialement non associées à l’UNDAF) ;

- la redéfinition du système de suivi et évaluation ; - une mise en perspective future du cadre de coopération du SNU et des partenaires

institutionnels et sociaux marocains (UNDAF 2012-2016). Les défis méthodologiques de la présente RMP sont ceux posés, habituellement, par une évaluation de processus :

- D’une part, le processus en cours (déroulement de l’action) : Évaluer le processus, c’est évaluer l’ensemble des activités de l’UNDAF, les conditions de mise en œuvre et leur adéquation aux objectifs/résultats fixés, et les conditions de leur coordination. C’est évaluer également les moyens et ressources utilisés, les méthodes de travail et les outils développés.

- D’autre part, les résultats obtenus et leur pertinence (au 31 décembre 2009) : Évaluer les résultats, c’est évaluer les réalisations et les décaissements. Ces résultats ont été appréciés en rapport avec les objectifs établis. Il s’agit là de résultats attendus, conformes aux objectifs de départ, à apprécier si l’expérience de l’UNDAF actuel a connu des évolutions/résultats inattendus, dépassant le cadre des objectifs de départ des programmes des agences du SNU.

La présente évaluation de processus a été basée sur quatre types d’outils de collecte et de sources d’information suivants :

- Revue documentaire - Entretiens pilotes avec les responsables des agences du SNU au Maroc - Enquêtes avec les interlocuteurs du SNU au Maroc

                                                                                                                       2 Idem, page 1.

  V  

- Enquête CER (cohérence, efficacité et pertinence) avec des intervenants externes au SNU3

D. Principaux constats Les analyses réalisées ont permis de mettre en exergue un certain nombre de constats qui sont présentés selon leur caractéristique particulière. Progrès des résultats et des produits de programmes de pays de l’UNDAF Constat 1 : Un processus, une matrice et un problème Conçu en 2006, le processus d’élaboration et la matrice de l’UNDAF Maroc 2007-2011 porte plusieurs points critiques particulièrement la conception cloisonnée des résultats et une implication insuffisante de la partie nationale. Constat 2 : Résultats de l’UNDAF Maroc et continuité de leur pertinence Les activités réalisées par les agences des NU au cours de la période 2007- 2009 soutiennent, dans l’ensemble, les principaux résultats et produits de l’UNDAF Maroc et répondent aux enjeux globaux et aux besoins exprimés par les partenaires marocains. Constat 3 : Des résultats à trois niveaux Les donnés fournies par les agences des NU sur les résultats de leurs activités au cours de la période 2007-2009 permettent de distinguer trois niveaux de résultats :(i) individuel, (ii) organisationnel et (iii) institutionnel. Au niveau de la pertinence, la RMP a relevé que les programmes du SNU réalisés durant la période soutiennent, dans l’ensemble, les champs prioritaires de l’UNDAF Maroc 2007-2011. De plus, l’évaluation a relevé que les programmes des agences mis en œuvre sont pertinents et répondent aux enjeux globaux du pays. La plupart des agences des NU sont aussi conscientes des résultats de leurs activités et, surtout, de la visibilité de leur coopération avec le Maroc. Elles ciblent leurs activités en essayant de les calquer le plus possible sur les priorités nationales. L’intérêt pour le processus UNDAF Maroc se manifeste aussi par : - la détermination des agences, signataires de l’UNDAF, d’apporter une plus grande

contribution à sa mise en œuvre ; - la concentration financière et les synergies entres les activités des agences, ce qui permet

de souligner la pertinence des programmes conjoints dans la perspective d’une efficacité plus importante ;

                                                                                                                       3 L’enquête CER est conçue à partir du Guide for External Stakeholders, UNDG, August 2008.

 VI  

- le désir de certaines agences jusque là non intégrées dans le présent UNDAF, à s’inscrire dans le prochain Plan cadre de coopération entre le Maroc et les Nations unies (FIDA, OIM, CEA).

La compréhension de l’attribution réelle de l’UNDAF aux changements observés au Maroc au cours de la période considérée par la revue à mi-parcours (2007-2009) est encore problématique. En effet, les résultats mentionnés dans cette section dépassent très largement le cycle de programmation 2007-2011, voire plusieurs cycles. Etat d’avancement de l’harmonisation de la programmation du SNU au Maroc Constat 6 : Des progrès significatifs sont enregistrés en matière de simplification, de coordination et de collaboration inter-agences Malgré les difficultés posées par la diversité des cadres de coopération des agences des NU, il faut reconnaître que les niveaux de coordination et de collaboration se sont accrus depuis 2008. Si les niveaux de coordination constatés sont significatifs, ils sont aussi de plus en plus exigeants, particulièrement pour le Coordonnateur résident et son équipe dans la perspective du Delivering as One et du One Appraisal. Constat 7 : Une collaboration inter-agences significative Il est incontestable de souligner que la collaboration inter-agences a atteint des niveaux de résultats jamais atteints par rapports aux cycles passés à travers un nombre important de programmes conjoints et d’activités de programmation conjointe. Constat 8 : Les groupes thématiques, un cadre d’harmonisation sous-utilisé Les groupes thématiques fonctionnent encore de façon inégale. Or, ils constituent le moyen privilégié de coordination des agences du SNU et d’harmonisation de leurs interventions. Les principales conclusions que l’on peut tirer de cette analyse de l’harmonisation de la programmation des interventions au sein du SNU au Maroc sont :

- L’harmonisation est possible mais c’est la simplification qui est plus compliquée à mettre en place. Les agences des NU au Maroc travaillent selon des modalités de mise en œuvre qui leur sont propres.

- Malgré les acquis de la programmation conjointe et des programmes conjoints, il faut souligner les difficultés inhérentes à l’harmonisation du travail entre les agences, et qui conduisent le plus souvent à de nombreux retards.

- Sur le plan méthodologique, il convient d’adapter le format unique de programmation conjointe de l’UNDG.

- Le groupe thématique Education mérite une existence autonome. - L’absence de cohérence et d’harmonisation des interventions des NU et une certaine

confusion concernant les mandats des agences. Mais d’autres soulignent que beaucoup d’efforts ont été faits en matière d’harmonisation des interventions (par exemple les ex com: UNICEF, PNUD et UNFPA).

  VII  

- Les réticences à la collaboration, surtout lorsqu’un domaine est traité par plusieurs agences. Les agences justifient ce manque de coordination par une approche divergente des problèmes.

- Une telle stratégie visant une réelle harmonisation au sein de la partie marocaine doit tendre au renforcement du dialogue entre toutes les parties prenantes incluant les acteurs étatiques autant que non-étatiques, comme les acteurs locaux, dans une démarche commune.

- Le groupe thématique supervisé par l’ONUSIDA est exemplaire car il dispose d’un plan intégré pour opérationnaliser le volet VIH/sida de l’UNDAF avec un plan de suivi et des bilans régulier.

UNDAF et OMD Constat 9 : Liens stratégiques entre UNDAF, OMD et approche droits humains Les liens stratégiques entre l’UNDAF, les OMD et l’approche droits humains – qui est l’un des cinq principes du CCA/UNDAF (élément-clé de la réforme des NU) - n’ont pas été suffisamment établis, particulièrement dans le Bilan commun de pays de 2005. Constat 10 : Le suivi des OMD La programmation et la planification des ressources nécessaires pour atteindre les résultats de l’UNDAF ne sont pas liées au système de suivi des OMD existant au Maroc. Constat 11 : L’appropriation des OMD par les partenaires nationaux Les partenaires institutionnels et sociaux ne se sont pas suffisamment appropriés le cadre de l’UNDAF Maroc 2007-2011, particulièrement la composante OMD. Au-delà de l’exercice programmatique de l’UNDAF, les principaux défis posés par les OMD au Maroc sont :

1. L’intégration des OMD à une véritable stratégie globale d’intervention des pouvoirs publics qui servirait de référentiel au SNU et aux intervenants dans le domaine du développement au Maroc.

2. L’adoption d’une approche territoriale et multisectorielle pour la mise en œuvre des OMD au niveau régional selon une approche territorialisée.

3. La mise en cohérence des actions et programmes de développement des différentes agences des NU en mesure de contribuer réellement à l’atteinte des OMD.

4. La prise en compte de la contribution des ONG et du secteur privé en complément à l’action des pouvoirs publics, dans la conception, l’exécution et le financement des interventions destinées à favoriser la réalisation des OMD (éducation, santé, violence contre les femmes, etc.).

5. Le renforcement des capacités nationales en programmation, suivi et évaluation des OMD.

 VIII  

Le cadre de S&E de l’UNDAF – Maroc 2007-2011 Constat 12 : Un plan de S&E de l’UNDAF – Maroc inutilisable S’il y bien un instrument qui n’a pas servi au cours de l’exercice du présent cycle de l’UNDAF - Maroc 2007-2011 c’est bien le plan de S&E des résultats et produits de programmes pays. Conçu sans plusieurs composantes élémentaires d’un véritable système de S&E, le Plan de S&E de l’UNDAF a été tout simplement inutilisable au cours de la période considérée par la RMP (2007-2009). Constat 13 : Malgré la pratique régulière de l’évaluation au sein des agences des NU, la fonction du suivi-évaluation - en tant fonction de gestion et d’apprentissage - est encore récente au sein du SNU au Maroc L’implémentation de la fonction du suivi-évaluation au sein des agences des NU est encore récente et n’est pas suffisamment institutionnalisée et organisée. S’il est vrai que les agences planifient et réalisent régulièrement des évaluations de leurs activités, il est encore tôt de parler d’une fonction de suivi-évaluation axée sur les résultats en mesure d’informer sur les changements réels des programmes. Constat 14 : Des mécanismes et outils de S&E hétérogènes A l’exception de l’ONUSIDA, les agences des NU fonctionnent avec leurs propres mécanismes de S&E de performance parallèles face à des partenaires institutionnels non pourvus de systèmes de S&E. Constat 15 : Ressources humaines et financières dédiées au S&E inadaptées Les ressources humaines et financières pour assurer le suivi de tous les projets engagés dans le cadre de l’UNDAF Maroc 2007-2011sont insuffisantes et inadaptées en nombre et en qualification tant au niveau des agences des NU qu’au niveau de la coordination de l’UNDAF. Il n’existe pas un cadre institutionnel global de suivi de la performance des résultats de l’UNDAF Maroc, parce que les partenaires nationaux n’ont pas été sensibilisés par le SNU sur le fait que le suivi de la performance de l’UNDAF Maroc représente une valeur ajoutée et pour le Maroc et pour les agences des NU. A ce niveau, les mécanismes d’évaluation des progrès réalisés des agences ne manquent pas, mais on ressent le besoin d’un système cohérent pour assurer la qualité des informations ; ainsi que des ressources humaines qualifiées et en nombre suffisant pour en garantir l’efficience. Il s’agit surtout d’éviter la multiplication des mécanismes et systèmes de S&E au SNU. Le SNU au Maroc aura aussi pour tâche de vulgariser l’idée d’un cadre stratégique de S&E au niveau du gouvernement pour mettre en place un dispositif d’évaluation des progrès des résultats de l’UNDAF Maroc et pour renforcer la responsabilité mutuelle entre les parties prenantes.

  IX  

L’analyse des ressources des agences du SNU Constat 16 : Un taux d’exécution positif Le taux d’exécution budgétaire (décaissements effectifs) pour la période 2007-2009 par rapport aux budgets engagés est supérieur à 60 %. Constat 17 : Une mobilisation de fonds additionnels importante Les contributions financières autres que le financement de base (ressources régulières des agences) représentent 66,12% pour la période 2007-2009. Constat 18 : Des délais supérieurs aux programmations Les délais de mise en œuvre sont généralement supérieurs aux programmations initialement prévues.  

Concernant les ressources financières et leurs contributions aux résultats de l’UNDAF, l’équipe de consultants préconise ce qui suit :

- Harmoniser les modalités du traitement financier des ressources (budgets prévisionnels et décaissement) des différentes agences des NU au Maroc ;

- Lier les décaissements effectifs et les réalisations des agences et leurs contributions aux résultats de l’UNDAF Maroc 2012-2016 ;

- Mettre à jour périodiquement l’estimation des coûts des résultats de l’UNDAF Maroc pour le prochain cycle de l’UNDAF Maroc 2012-2016 ;

- Réduire les coûts de l’administration financière générale des agences à des taux raisonnables (inférieur à 14%).

E. Conclusions et recommandations

Sur la base des constats établis ci-dessus, les principales conclusions et recommandations de la RMP de l’UNDAF Maroc 2007-2011 sont présentées dans la présente section finale du rapport. D’autres sections du rapport comprennent des conclusions et suggestions complémentaires qui peuvent être utiles pour la période restante du cycle (2010-2011) et pour le quatrième cycle de l’UNDAF Maroc (2012-2016). Conclusions

Il convient de rappeler que l’évaluation à mi parcours d processus du Plan-cadre de coopération entre le Maroc et les Nations unies a été conçue comme un exercice stratégique de l’ensemble des -activités des agences des NU, des conditions de mise en œuvre et de leur adéquation aux résultats attendus ou non, et des conditions de leur coordination. Ce sont aussi les méthodes de travail et les outils développés qui ont été questionnées et évaluées. L’évaluation conclut que :

 X  

- Des progrès significatifs ont été enregistrés entre 2007 et 2009 pour mieux unifier les

efforts des agences du SNU au Maroc en réponse aux priorités nationales majeures. Malgré les difficultés posées par la diversité des cadres de programmation des agences des NU, il faut reconnaître que les niveaux de coordination et de collaboration inter-agences se sont accrus depuis 2008, particulièrement au travers les modalités conjointes de travail (groupes thématiques, programmes conjoints, matrices conjointes).

- Le bilan de la période examinée de l’UNDAF est, dans l’ensemble, positif pour ce qui touche à la pertinence du Plan-cadre de coopération entre le Maroc et les Nations unies (2007-2011), la pertinence de ses champs prioritaires et ses résultats stratégiques déclinés en 2006.

De plus, l’évaluation a relevé que les programmes des agences mis en œuvre sont pertinents et répondent aux enjeux globaux du pays. La plupart des agences des NU sont aussi conscientes des résultats de leurs activités et, surtout, de la visibilité de leur coopération avec le Maroc. Beaucoup d’efforts sont faits par les agences pour mieux s’adapter aux évolutions contextuelles au Maroc, alors même qu’il apparaît que les stratégies sectorielles ne sont pas toujours cohérentes.

- Le bilan est plus critique lorsqu’il s’agit d’apprécier la cohérence et l’efficacité des actions des agences dans le cadre de l’UNDAF au cours de la période 2007-2009.

La mise en œuvre des activités des agences des NU est encore caractérisée par des modes de fonctionnement cloisonnés et une coordination des résultats et produits de l’UNDAF pratiquement inexistante. D’autre part, il n’y a pas d’agence responsable de la mise en œuvre d’un résultat UNDAF, ou d’agence responsable de la mise en œuvre d’une matrice de programmation conjointe. Ces lacunes soulignent la faiblesse de la notion de redevabilité dans la gestion des programmes des agences (projets et assistance technique).

La faible qualité du cadre de S&E de la mise en œuvre de l’UNDAF a fortement fragilisé la capacité d’évaluer les actions des agences et d’avoir une bonne appréciation de la cohérence des interventions et de leur efficacité. Recommandations Dans la présente section du rapport de la RMP de l’UNDAF Maroc 2007-2011 nous présentons les recommandations, organisées selon les rubriques suivantes : Recommandations 1 : L’équipe chargée de la RMP de l’UNDAF recommande de prendre en compte les constats et les recommandations des précédentes évaluations des deux cycles de

  XI  

l’UNDAF Maroc afin de mieux se concentrer sur les résultats stratégiques du prochain Plan-cadre de coopération entre le Maroc et les Nations unies pour la période 2012-2016. Recommandation 2 : Le SNU au Maroc devrait poursuivre les efforts amorcés pour renforcer la cohérence des interventions des agences dans le cadre de l’UNDAF Maroc afin de démontrer sa valeur ajoutée et d’accroître sa visibilité et son influence. Recommandation 3 : Le SNU au Maroc devrait également poursuivre ses efforts dans l’amélioration des activités des agences pour soutenir l’efficacité de son action de développement au Maroc. Recommandation 4 : Recentrer l’UNDAF Maroc sur des interventions répondant de plus en plus aux priorités nationales en matière de développement humain. Recommandation 5 : L’engagement du SNU à appuyer le rôle prédominant du Maroc et à l’aider à renforcer ses capacités à exercer le leadership dans l’appropriation du Plan-cadre de coopération entre le Maroc et les Nations unies. Recommandation 6 : Le cadre de S&E de l’UNDAF doit être complètement revu et consolidé afin d’intégrer aux processus de suivi des agences une orientation fondée sur le S&E de la cohérence, de l’efficacité et de la pertinence des résultats du Plan-cadre de coopération entre le Maroc et les NU, allant au-delà du suivi financiers et du suivi de la réalisation des extrants. Recommandation 7 : Le cadre de S&E CER adapté des documents de l’UNEG4 devrait comporter les composantes essentielles suivantes : (i) le cadre de résultats CER ; (ii) les outils de suivi et de mesure de la performance ; (iii) le reporting des résultats ; (iv) le plan de suivi & évaluation ; (v) le plan de dissémination et de communication des résultats.

                                                                                                                       4 UNEG, M&E Guidelines for UN Coherence, Effectiveness, and Relevance (CER)

 XII  

Acronymes et sigles ACDI

Agence Canadienne pour le Développement International

APD BAD BM BIT CCA CEA CER

Aide publique au développement Banque Africaine de développement Banque mondiale Bureau International du travail Bilan commun de Pays Commission économique pour l’Afrique Coherence – Effectiveness – Relevance

CR CPAP DGCL DP FAO FIDA GAR

Coordonnateur résident Plan d’Action du Programme de Pays Direction générale des collectivités locales Déclaration de Paris Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture Fonds international de développement agricole Gestion axée sur les résultats

HACT HCP

Approche Harmonisée pour le Transfert d’Espèces Haut Commissariat au Plan

INDH Initiative Nationale de Développement Humain MAEC MDG MI MDSFS

Ministères des Affaires étrangères et de la coopération Millennium Development Goals Ministère de l’Intérieur Ministère du Développement Social, de la Famille et de la Solidarité

MEF MJ

Ministère de l’Economie et des Finances Ministère de la Justice

MJS Ministère de la Jeunesse et des Sports MS Ministère de la Santé NU OIM OMD OMS ONG

Nations unies Organisation Internationale de la migration Objectifs du Millénaire pour le Développement Organisation Mondiale de la santé Organisation Non Gouvernementale

ONUDI ONUSIDA PNUD

Organisation des Nations unies pour le développement industriel Programme commun des Nations unies sur le VIH/sida Programme des Nations Unies pour le Développement

RMP RGPH

Revue à mis parcours Recensement Général de la Population et de l’Habitat

SEFEPH SNU

Secrétariat d’Etat chargé de la Famille, de l’Enfance et des Personnes Handicapées Système des Nations unies

TdR UNCT UNDAF/CCA

Termes de référence United Nations Country Team Plan cadre des Nations unies pour l’aide au développement (PNUAD) / Bilan Commun de Pays (BCP)

UE UNESCO UN-Habitat UNHCR UNICEF UNIFEM UNFPA

Union européenne Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture Programme des Nations unies pour les établissements humains Nations unies - Haut Commissariat pour les refugiés Fonds des Nations unies pour l’enfance Fonds de développement des Nations unies pour la femme Fonds des Nations unies pour la population

  XIII  

Table des matières 1. Introduction 1 1.1. Contexte de la revue à mi-parcours de l’UNDAF Maroc 2007-2011 1 1.2. Rappel méthodologique 3 2. Constats de la revue à mi-parcours 6

2.1. Progrès des résultats et des produits de programmes de pays 6 2.2. Point sur l’implémentation des programmes du SNU 14 2.3. Etat d’avancement de l’harmonisation de la programmation du SNU au Maroc 19 2.4. UNDAF et OMD 28 2.5. Le cadre de S&E de l’UNDAF 32 2.6. L’analyse des ressources 37 3. Conclusions et recommandations 37 3.1. Conclusions 37 3.2. Recommandations 40 3.1.1 Retenir les leçons du premier et second UNDAF 40 3.1.2 Améliorer la cohérence, l’efficacité et l’efficience 42 3.1.3 L’appropriation nationale du processus UNDAF 43 3.1.4 Vers un cadre de S&E de la cohérence, l’efficacité et la pertinence des résultats 44 3.1.5 La feuille de route du prochain UNDAF 47

  1  

1. Introduction

1.1. Contexte de la revue à mi-parcours de l’UNDAF Maroc 2007-2011 1.1.1. Présentation de l’UNDAF Maroc L’instauration d’une collaboration plus étroite entre les divers organismes des Nations Unies dans les pays et d’une meilleure cohérence dans leurs initiatives est au centre des préoccupations du Plan cadre des Nations Unies pour l’aide au développement (UNDAF). Il s’agit d’un document stratégique qui dresse la liste des initiatives engagées par les Nations Unies et le Maroc au cours du cycle de coopération qui a débuté en 1998. Le Plan cadre sert à planifier les opérations de développement du SNU au niveau des pays. Il comporte des objectifs et des stratégies de coopération communs, un cadre de ressources du programme et des propositions de surveillance, de suivi et d’évaluation. L’UNDAF jette donc les bases de la coopération entre le système des Nations Unies, le gouvernement et les autres partenaires du développement en appuyant et initiant une série de programmes et de projets complémentaires. Il permet aux organismes du SNU d’établir une collaboration orientée vers des objectifs définis afin de parvenir à la cohérence et à un renforcement mutuel, tel qu’il a été demandé par le Secrétaire général des Nations Unies et approuvé par l’Assemblée générale dans la résolution 53/192. 1.1.2. Contexte de la revue à mi-parcours Troisième UNDAF Maroc pour la période 2007-2011, ce plan-cadre de coopération entre le Maroc et le SNU est aujourd’hui confronté à un triple défi :

- D’abord, la RMP répond à la volonté du SNU de dresser le bilan de son action, de capitaliser et de partager sur son expérience dans le domaine du développement au Maroc, et de positionner cette expérience en rapport avec le contexte marocain : « Arrivé à mi-parcours, il s’avère nécessaire de faire le point sur les réalisations de la coopération entre les Nations Unies et le Maroc et de réévaluer la pertinence des actions en cours en regard des évolutions contextuelles »5.

Ce premier défi renvoie à la question du repositionnement de l’action du SNU par rapport aux nouvelles politiques et stratégies en cours ou émergentes adoptées au Maroc depuis 2005. En effet, le SNU est désormais appelé à clarifier son rôle et les mandats de ses agences et à préciser la valeur ajoutée qu’il peut apporter à l’action de développement au Maroc en tant que pays à revenu intermédiaire.

                                                                                                                       5 Idem, page 1.

 2  

- Ensuite, le deuxième défi concerne l’organisation, les méthodes et les approches expérimentées par le SNU. La présente évaluation de processus comprendra une évaluation des méthodologies et approches utilisées par le SNU au Maroc et leur contribution à l’efficacité de ses actions et l’harmonisation de ses interventions sur le terrain.

- Enfin, les évolutions du contexte international « constituent un véritable challenge pour le SNU, qui doit se repositionner pour demeurer un interlocuteur de développement pertinent »6.

1.1.3. But et objectifs de la revue à mi-parcours Le but de la revue à mi-parcours de l’UNDAF Maroc 2007-2011 est de « faire le point sur les réalisations de la coopération entre les Nations Unies et le Maroc et de réévaluer la pertinence des actions en cours au regard des évolutions contextuelles »7. Il convient de rappeler ici la portée donnée à cette revue à mi-parcours, telle que définie par les termes de référence. L’objet principal de la mission peut ainsi être décomposé en quatre objectifs de travail :

- la revue de l’état des réalisations et des décaissements ; - la revue des produits en fonction des priorités nationales actuelles, de l’évolution du

contexte international et des priorités des organismes du SNU (y compris les institutions initialement non associées à l’UNDAF) ;

- la redéfinition du système de suivi et évaluation ; - une mise en perspective future du cadre de coopération du SNU et des partenaires

institutionnels et sociaux marocains (UNDAF 2012-2016)8. La revue à mi-parcours concernera donc les résultats des programmes qui seront questionnés au regard des objectifs poursuivis depuis 2007 en vue d’un recentrage ou d’un ajustement du mandat, des objectifs et de l’organisation de l’UNDAF Maroc. Cet enjeu devra comporter des recommandations claires qui découleront directement des constats en vue de l’amélioration de la performance – pouvant impliquer des réorientations si nécessaires – du cadre de coopération du SNU avec les partenaires institutionnels et sociaux marocains.

                                                                                                                       6 Idem, page 1. 7 Revue à mi-parcours de l’UNDAF Maroc 2007-2011. Appel à consultance, Termes de référence, page 1. 8 Idem, page 2.  

  3  

1.2. Rappel méthodologique Dans cette section, nous présentons les points clés de la méthodologie que nous avons proposée au Comité délégué chargé de la RMP, qui l’a validée à la fin du mois de décembre 2009 (cf. livrable 1 : cadre de référence méthodologique). 1.2.1. Approche générale L’approche préconisée peut être déclinée en cinq étapes principales :

1. La mise au point du cadre de référence méthodologique de la revue à mi-parcours ; 2. L’élaboration du rapport provisoire de la RMP qui servira de base aux discussions

avec le Comité délégué chargé de la RMP et les différents partenaires nationaux ; 3. La revue à mi-parcours par résultats/produits de l’UNDAF au cours d’un atelier de

consultation et d’harmonisation stratégique ; 4. La révision stratégique conjointe par toutes les parties prenantes de l’UNDAF

Maroc ; 5. L’organisation de l’atelier de la revue à mi-parcours sur la révision stratégique de

l’UNDAF Maroc et la mise en perspective future (2012-2016). 1.2.2. Les critères de l’évaluation Selon les termes de référence, la revue à mi-parcours de l’UNDAF Maroc (2007-2009) sera conduite précisément selon les critères d’évaluation principaux : (1) la pertinence ; (2) la cohérence ; (3) l’impact ; (4) l’efficacité ; (5) l’efficience ; (6) la visibilité et (7) la valeur ajoutée. S’agissant du troisième critère, il est évident qu’il ne s’agira pas, dans le cadre de la RMP, d’une véritable évaluation de l’impact. Cette limite est à souligner en raison de la courte période de l’évaluation de l’UNDAF (2007-2009). Or, l’impact est souvent apprécié à moyen et long termes (5 à 10 ans). 1.2.3. Défis de la présente revue à mi-parcours

Les défis de la présente RMP sont ceux posés, habituellement, par une évaluation de processus :

- D’une part, le processus en cours (déroulement de l’action) : Évaluer le processus, c’est évaluer l’ensemble des activités de l’UNDAF, les conditions de mise en œuvre et leur adéquation aux objectifs/résultats fixés, et les conditions de leur coordination. C’est évaluer également les moyens et ressources utilisés, les méthodes de travail et les outils développés.

 4  

- D’autre part, les résultats obtenus et leur pertinence (au 31 décembre 2009) : Évaluer les résultats, c’est évaluer les réalisations et les décaissements. Ces résultats ont été appréciés en rapport avec les objectifs établis. Il s’agit là de résultats attendus, conformes aux objectifs de départ, à apprécier si l’expérience de l’UNDAF actuel a connu des évolutions/résultats inattendus, dépassant le cadre des objectifs de départ des programmes des agences du SNU. 1.2.4. Techniques de collecte et d’analyse des données et sources d’information Plutôt que de centrer l’étude d’évaluation sur la recherche d’une information exhaustive, le consultant a pris le parti de combiner différents moyens de compréhension et d’analyse dont les résultats sont croisés, pour compenser le risque propre de biais de chacune d’entre elles. La méthodologie proposée a pour fonction d’apporter le maximum de sécurité à la démarche évaluative à travers la triangulation des sources d’informations et d’analyse9. La présente évaluation de processus sera basée sur les quatre types d’outils de collecte et de sources d’information suivants :

- Revue documentaire - Entretiens pilotes avec les responsables des agences du SNU au Maroc - Enquêtes avec les interlocuteurs du SNU au Maroc - Enquête CER (cohérence, efficacité et pertinence) avec des intervenants externes au

SNU10 Au niveau de l’analyse, le consultant a procédé par étapes. D’abord, l’analyse s’est basée sur le jugement des experts. De nature plus qualitative, et appuyée par les rencontres individuelles ou de groupe, l’appréciation du processus de mise en œuvre de l’UNDAF s’est faite par triangulation à travers les différentes sources11. En effet, les indications ressortant de plusieurs sources sont analysées et comparées afin d’identifier les points communs et divergents. À ce niveau, les évaluateurs ont disposé de trois types d’information :

- Les données liées directement aux programmes du SNU : (i) les réalisations et les décaissements ; (ii) les conditions d’implémentation des actions en termes de mise en œuvre et gestion de la programmation des activités ; (iii), les hypothèses et risques, et leur gestion au cours de l’exécution des activités des programmes.

- Les données comparatives provenant de différentes sources complémentaires : les cadres stratégiques des agences et les stratégies nationales en cours ou émergentes ; (ii) les groupes thématiques ; (iii) les cadres de programmation et de S&E.

                                                                                                                       9 Pour plus d’information voir le cadre de référence méthodologique.

10 L’enquête CER est conçue à partir du Guide for External Stakeholders, UNDG, August 2008. 11 Voir Cadre de référence méthodologique de la RMP.  

  5  

- Les données de l’enquête CER auprès des intervenants externes au SNU : la mise en perspective des données de l’enquête au niveau macro pour évaluer la pertinence de l’UNDAF par rapport aux efforts nationaux de développement humain au Maroc.

1.3. Limites rencontrées au cours de la RMP En général, les revues de l’UNDAF sont des exercices complexes où l’attribution de changements à une intervention particulière est à la fois difficile et risquée. Au-delà de cette limite intrinsèque à toute évaluation de l’UNDAF, le présent exercice souligne les limites suivantes :

- L’examen des résultats stratégiques de l’UNDAF a été vraiment problématique : absence d’une démarche explicite sur l’attribution de telle ou telle agence des NU aux résultats attendus.

- Non disponibilité ou réticence des intervenants externes au SNU à participer à l’enquête CER (Coherence/Cohérence – Effectiveness/Efficacité – Relevance/Pertinence) {15 sur 30 répondants sollicités}.

- Les données fournies parfois incomplètes ou/et inutilisables. - Non disponibilité de certaines personnes ressources des agences des NU pour

différentes enquêtes.

 6  

2. Constats de la revue à mi-parcours 2.1. Progrès des résultats et des produits de programmes de pays de l’UNDAF A. Introduction Dans un contexte de plus en plus marqué par les besoins de démontrer l’efficacité de l’aide au développement, de faire rapport des résultats atteints grâce aux ressources investies dans les programmes et activités, il est donc naturel d’analyser la nature, la portée et la qualité des résultats des programmations des agences du SNU. Tout d’abord, plus encore que dans d’autres secteurs du développement, les résultats d’effets et d’impacts dans le domaine du développement humain doivent être vus sur le long terme. Plusieurs répondants l’ont noté et, nous abondons dans ce sens, les résultats inscrits dans la matrice de l’UNDAF dépassent très largement le cycle de programmation 2007-2011, voire plusieurs cycles. Aussi, il n’est pas toujours possible d’identifier les résultats d’effet (changement sur les bénéficiaires, sur des comportements, etc.) et encore mois d’impact (résultats ultimes sur les populations bénéficiaires directs des activités des agences du SNU au Maroc). La capacité d’influencer ou de modifier des structures démocratiques ou d’améliorer les conditions d’accès aux droits humains et culturels exige des investissements en termes d’argent et de temps qui dépassent les contributions des agences des NU dans le cadre de l’UNDAF Maroc actuel. Nous avons abordés la revue des résultats de l’UNDAF avec une certaine modestie dans les attentes en vérifiant si les résultats anticipés avaient été atteints en examinant la contribution (et non l’attribution) des activités des agences aux résultats de l’UNDAF, particulièrement les résultats d’extrants et d’effets. Pour apprécier les résultats atteints par le SNU au Maroc au cours de la période 2007-2009, la principale question évaluative de cette section est : Est-ce que les résultats et les produits de l’UNDAF en cours continuent à être pertinents en regard des évolutions contextuelles du développement du Maroc ? B. Principaux constats Constat 1 : Un processus, une matrice et un problème Conçu en 2006, le processus d’élaboration et la matrice de l’UNDAF Maroc 2007-2011 porte plusieurs points critiques particulièrement la conception cloisonnée des résultats et une implication insuffisante de la partie nationale. Les deux principaux points critiques, que l’équipe chargée de la RMP a relevés, concernent le processus d’élaboration de l’UNDAF et la matrice du Plan-cadre des Nations unies au Maroc 2007-2011. En plus, la matrice ne permet pas d’identifier le responsable de la coordination

  7  

des résultats et par conséquent pose le problème de redevabilité des résultats de l’UNDAF Maroc 2007-2011. Le processus L’UNDAF n’a pas été fondé sur un véritable processus participatif. Absente en amont, la partie nationale a été sollicitée une fois les résultats arrêtés. Ce constat nous a été confirmé par plusieurs interlocuteurs nationaux. Au plan sectoriel, l’intensité et la qualité du dialogue entre les NU et la partie marocaine ont été très variables : dans les secteurs du développement social, de la santé et, de plus en plus, dans l’agriculture la qualité de la participation est jugé positive, cependant quelques problèmes demeurent dans les secteurs de l’éducation ou la culture. Or, la participation de la partie marocaine devait être un facteur très important pour l’appropriation et la mise en œuvre de l’UNDAF et le leadership du gouvernement apparaît essentiel dans le succès du processus d’élaboration de l’UNDAF Maroc 2007-2011. La matrice La matrice des résultats de l’UNDAF a été structurée en partie selon les standards courants prenant en compte une déclinaison en résultats des programmes pays, produits de programmes pays, partenaires et ressources des agences. D’une part, la matrice de l’UNDAF Maroc 2007-2011 a pris en compte les priorités nationales des enjeux globaux du Maroc, à savoir : (i) le patrimoine culturel et naturel ; (ii) la pauvreté du monde rural ; (iii) l’accès aux services sociaux de base ; (iv) l’habilitation des femmes et des filles ; (v) la gouvernance démocratique. D’autres priorités nationales n’ont pas été suffisamment prises en considération par l’exercice d’élaboration de l’UNDAF, comme c’est le cas de l’éducation par exemple. D’autre part, les principales réserves de l’équipe chargée de la RMP concernent :

- La formulation générique des résultats qui rend difficile leur coordination, suivi et évaluation. Cette situation ne permet pas l’harmonisation des interventions du SNU afin d’éviter les duplications et d’accroître sa valeur ajoutée au développement national.

- L’absence d’identification claire des responsabilités minimales des différents partenaires pour la réalisation des produits des programmes pays : chef de file NU, autres partenaires NU, partenaires institutionnels et sociaux marocains et partenaires internationaux. En effet, la matrice a été élaborée depuis les mandats des agences vers les enjeux globaux du Maroc. D’une certaine manière, elle a contribué à tout justifier sans responsabilités précises et a créé le problème de redevabilité des résultats de l’UNDAF Maroc 2007-2011.

Constat 2 : Résultats de l’UNDAF Maroc et continuité de leur pertinence Les activités réalisées par les agences des NU au cours de la période 2007- 2009 soutiennent, dans l’ensemble, les principaux résultats et produits de l’UNDAF Maroc et répondent aux enjeux globaux et aux besoins exprimés par les partenaires marocains.

 8  

La pertinence des programmes des agences des NU est définie ici par leur rattachement à la matrice de l’UNDAF Maroc 2007-2011. Mais, Il s’agit surtout d’apprécier si les interventions des agences correspondent bien aux besoins actuels et priorités nationales du Maroc. La concentration des programmes des agences du SNU par résultats Les données documentaires fournies par les agences du SNU au Maroc nous renseignent sur l’adhésion de ces agences aux résultats de l’UNDAF. Cette inscription se fait au travers de la programmation des interventions aux cinq champs prioritaires du Plan-cadre des Nations unies au Maroc (2007-2011). Nombre  de  programmes  des  agences  et  leur  rattachement  aux  produits  et  résultats  de  l’UNDAF  Maroc,  2007-­‐2009  

Produits   Nombre   Résultats  en  fin  de  cycle  UNDAF  2007-­‐2011  A.1.1  

A.1.2  

A.1.3  

 13  

Résultat  UNDAF  A  :  Les  conditions  organisationnelles  améliorent  la  protection  et  la  valorisation  des  patrimoines  naturel  et  culturel  au  service  du  développement  humain.

B.1.1  

B.1.2  

B.1.3  

 12  

Résultat  UNDAF  B  :  Les  populations  rurales  vivant  dans  la  pauvreté  sont  activement  intégrées  aux  mécanismes  de  développement  à  travers  des  politiques  et  des  programmes  appropriés.

C.1.1  

C.1.2  

C.1.3  

C.1.4  

C.1.5  

C.1.6  

C.1.7  

   

31  

Résultat   UNDAF   C  :   Les   enfants,   les   jeunes   et   les   populations   vulnérables   ont   un  meilleur  accès  aux  services  sociaux  et  participent  au  processus  de  développement.

D.1.1  

D.1.2  

D.1.3  

D.1.4  

D.1.5  

 

20  

Résultat  UNDAF  D  :  Progrès  significatifs  atteints  en  matière  d’égalité  genre,  de  protection  des  droits  des   femmes  et  des  filles  et  de  participation  à   la  vie  publique,  économique,  sociale  et  culturelle.

E.1.1  

E.1.2  

E.1.3  

E.1.4  

E.1.5  

E.2.1  

E.2.2  

E.3.1  E.3.2  

 45  

Résultat  UNDAF  E  :  Les  capacités  de  l’Etat  et  de  la  société  civile,  en  matière  de  gouvernance  démocratique   sont   accrues   pour   assurer   un   développement   humain   et   la   réalisation   des  ODM.

  121    

  9  

La concentration des agences par produits de programmes de pays permet de se faire une idée sur leurs contributions aux cinq résultats stratégiques de l’UNDAF au terme du présent cycle 2007-2011. Sur un total de 121 programmes identifiés par l’étude de 2008 sur l’état des lieux des activités du système des Nations unies au Maroc12 plus 45 types d’interventions contribueraient aux résultats UNDAF E : « Le système de décentralisation / déconcentration et le processus de réformes sont renforcés ». Le deuxième résultat UNDAF C concentre 31 programmes des agences des NU et porte sur l’accès des enfants, des jeunes et des personnes vulnérables aux services sociaux de base13. La troisième concentration des programmes concerne le résultat D « : Progrès significatifs atteints en matière d’égalité genre, de protection des droits des femmes et des filles et de participation à la vie publique, économique, sociale et culturelle » avec une vingtaine de programmes y compris le programme multisectoriel MDG de lutte contre les violences fondées sur le genre par l’autonomisation des femmes et des filles au Maroc (2008). Les résultats A et B de l’UNDAF sont sous-représentés en termes de concentration d’interventions du SNU avec respectivement 13 et 12 programmes. Paradoxalement, ces deux résultats de l’UNDAF portent sur deux priorités nationales majeures pour l’avenir du Maroc : le patrimoine culturel et naturel et la pauvreté rurale. La continuité de la pertinence des résultats de l’UNDAF Maroc 2007-2011

                                                                                                                       12 Mornet-Carriou Odile, Etat des lieux des activités du système des Nations unies au Maroc, 2008. 13 Le résultat C est défini ainsi: Les enfants, les jeunes et les populations vulnérables ont un meilleur accès aux services sociaux et participent au processus de développement.  

 10  

Les activités réalisées par les agences des NU au cours de la période 2007- 2009 répondent, dans l’ensemble, aux enjeux globaux du Maroc, tels qu’ils étaient définis par les portails d’accès UNDAF. Selon le Plan-cadre de coopération, ces portails forment le cadre de base consensuel « reflétant les domaines majeurs d’intervention programmatique inscrits dans l’UNDAF, domaines dans lesquels s’inscriront les interventions harmonisées du prochain cycle de mise en œuvre »14. En effet, les interventions réalisées par les agences des NU appuient les résultats stratégiques de l’UNDAF Maroc 2007-2011. Il est vrai que la programmation de beaucoup d’agences des NU a évolué durant la période 2007-2009 mais demeure alignée sur la mission première de l’UNDAF, telle qu’énoncée dans le Plan-cadre de coopération en 2006. En plus, la concentration financière et les synergies entres les activités des agences permettent de souligner la pertinence des programmes conjoints dans la perspective d’une efficacité de l’aide. Il est intéressant d’établir les liens contributifs entre les résultats de l’UNDAF et les nœuds du futur tels qu’ils sont identifiés dans le rapport du développement humain /RDH50. Les cinq nœuds sont : le savoir, l’économie, l’inclusion, la santé et la gouvernance. Le graphique ci-après synthétise les liens potentiels entre le RDH50 et les résultats stratégiques de l’UNDAF 2007-2011. Il est vrai aussi que ces liens ne sont pas nécessairement articulés avec suffisamment de clarté. Mais, la démonstration peut être faite que les résultats de l’UNDAF Maroc, malgré leurs nombreux défauts, demeurent pertinents pour le Maroc. C’est dire que ces résultats répondent, dans l’ensemble, aux enjeux globaux du Maroc. D’autres priorités ne figurent que de façon elliptique au travers des produits UNDAF comme c’est le cas de l’éducation, la migration ou les changements climatiques. Cependant, les programmations du SNU et d’autres bailleurs de fonds au Maroc ont désormais pris en compte ces faiblesses15.

                                                                                                                       14 Idem, page 7. 15 C’est le cas pour la jeunesse qui fait l’objet d’un intérêt particulier de la part du nouveau programme Sanad de l’USAID lancé au mois de décembre 2009.  

  11  

Résultats  de  l’UNDAF  2007-­‐2011         Nœuds  du  futur,  RDH50  

 

Patrimoines  naturel  et  culturel      

Pauvreté  rurale    

 

Accès  aux  services  sociaux    

 

Egalité  de  genre  et  droits    des  femmes      

 Gouvernance  démocratique  

 

Constat 3 : Des résultats à trois niveaux Les donnés fournies par les agences des NU sur les résultats de leurs activités au cours de la période 2007-2009 permettent de distinguer trois niveaux de résultats :(i) individuel, (ii) organisationnel et (iii) institutionnel. Dans l’ensemble, les résultats des programmes des NU se situent à trois niveaux : D’abord, des résultats au niveau individuel : De loin les plus nombreux, il s’agit de résultats pour l’essentiel en termes d’actions de renforcement des capacités d’un ensemble d’individus. Ces actions initiées ou facilitées par les différentes agences du SNU concernent principalement :

- les formations ; - la sensibilisation et les campagnes grand public ; - le plaidoyer.

 

Savoir        

 

 

 

Inclusion      

 

 

 

Economie      

 

 

 Gouvernance  

   

 

 

 

Santé    

 

 Lien  majeur  :    Lien  important  :        Lien  existant  :    

 12  

Ensuite, des résultats au niveau organisationnel : Ce type de résultats contribue au renforcement des capacités de réseautage ou capacités inter-organisationnelles, notamment :

- les études ; - la production de rapports. - les normes et standards ; - l’offre de services et de mécanismes de coordination ; - le renforcement du partenariat ; - le renforcement des capacités des partenaires institutionnels et des associations.

Enfin, des résultats au niveau institutionnel : Le niveau institutionnel comprend des actions d’appui aux institutions et ONGs telles que :

- les études ; - l’analyse institutionnelle ; - la promotion de mécanismes de dialogue ; - les stratégies nationales thématiques ; - les plans territoriaux de développement ; - les systèmes d’information institutionnelle ; - la communication.

Les portefeuilles d’actions réalisées par les agences des NU au cours de la période 2007-2009 sont variés. Cependant, la nature de ces actions étant sur le long terme, leurs résultats n’apparaissent pas nécessairement en lien direct avec les résultats stratégiques de l’UNDAF Maroc. Autrement dit, leur portée relève de ce que l’on peut qualifier de « changements-capillaires » qui correspondent à la version discrète, soutenue et dans la durée du changement. Parmi ces changements capillaires, il est possible de mentionner quelques exemples intéressants :

- l’intégration de la lutte contre le sida dans les programmes (jeunes, santé de reproduction, etc.) ;

- la conception du modèle en matière d’éducation parentale ; - la planification communale (cas des PCD) ; - l’analyse de l’impact de la pauvreté et des disparités sur l’enfant et l’identification des

domaines d’intervention ; - le mécanisme pour le développement propre dans le cadre de l’offre de services

industriels ; - l’offre de services de protection et d’assistance aux refugiés et demandeurs d’asile ; - les analyses de vulnérabilité et les scénarios de changement climatique ; - l’accompagnement des études d’impacts environnementaux (EIE) des projets

concrets ;

  13  

- les évaluations environnementales avec les évaluations des impacts sur la pauvreté et le social (PSIA) ;

- la mise en place des processus budgétaires soucieux de l’égalité des sexes ; - l’appui à la participation politique des femmes

Synthèse Concernant la pertinence des résultats et produits de l’UNDAF Maroc 2007-2011, trois conclusions sont possibles : D’abord, au niveau de la pertinence, la RMP a relevé que les programmes du SNU réalisés durant la période soutiennent, dans l’ensemble, les champs prioritaires de l’UNDAF Maroc 2007-2011. De plus, l’évaluation a relevé que les programmes des agences mis en œuvre sont pertinents et répondent aux enjeux globaux du pays. La plupart des agences des NU sont aussi conscientes des résultats de leurs activités et, surtout, de la visibilité de leur coopération avec le Maroc. Elles ciblent leurs activités en essayant de les calquer le plus possible sur les priorités nationales. Ensuite, l’intérêt pour le processus UNDAF Maroc se manifeste aussi par : - la détermination d’agences, signataires de l’UNDAF, d’apporter une plus grande

contribution à sa mise en œuvre ; - la concentration financière et les synergies entres les activités des agences, ce qui permet

de souligner la pertinence des programmes conjoints dans la perspective d’une efficacité plus importante ;

- le désir de certaines agences jusque là non intégrées dans le présent UNDAF, à s’inscrire dans le prochain Plan cadre de coopération entre le Maroc et les Nations unies (FIDA, OIM, CEA).

Enfin, la compréhension de l’attribution réelle de l’UNDAF aux changements observés au Maroc au cours de la période considérée par la revue à mi-parcours (2007-2009) est encore problématique. En effet, les résultats mentionnés dans cette section dépassent très largement le cycle de programmation 2007-2011, voire plusieurs cycles. Beaucoup de responsables d’agences des NU expriment leur souci et leur détermination à améliorer l’efficacité des interventions des SNU au Maroc.

 14  

2.2. Point sur l’implémentation des programmes du SNU au Maroc A. Introduction L’analyse de l’implémentation des programmes du SNU telle qu’elle est prévue par les TdR de la RMP de l’UNDAF Maroc 2007-2011 comporte deux aspects complémentaires16, à savoir :

-­‐ Une analyse de la dynamique interne de l’implémentation des programmes17 des agences des NU au Maroc en termes de : (i) alignement, (ii) appropriation, (iii) assistance technique, (iv) gestion axée sur les résultats, (v) harmonisation des interventions18, (vi) partenariats, (vii) responsabilité mutuelle, (viii) renforcement des capacités et (xix) organisation communautaire.

-­‐ Un examen des approches et instruments19 tels qu’ils sont développés par ces mêmes agences entre 2007-2009, à savoir : (i) approches droits et genre, (ii) développement durable, (iii) lutte contre la pauvreté, (iv) développement rural, (v) accès aux ressources et à la technologie, (vi) OMD20 & autres engagements internationaux.

La RMP se propose d’évaluer le processus de l’implémentation des programmes des agences des NU au cours de la période de l’UNDAF (2007-2009). Evaluer principalement la cohérence de l’implémentation des programmes, particulièrement au travers des principaux référentiels en matière de coopération internationale du développement, précisément :

-­‐ les cinq principes interdépendants de l’UNDAF21 ; -­‐ les engagements de partenariats définis par la Déclaration de Paris (2 mars 2005).

Nous nous sommes appuyés sur deux questions évaluatives principales pour apprécier les progrès de l’implémentation des programmes du SNU au Maroc au cours de la période 2007-2009 :

-­‐ Quels sont les progrès réalisés en termes de conception des programmes du SNU au cours de la période 2007-2009 ?

-­‐ Dans quelle mesure l’implémentation des programmes des agences du SNU a pris en compte les principes directeurs de l’UNDAF et les engagements de partenariat de la Déclaration de Paris ?

                                                                                                                       16 Faute de données suffisantes les aspects suivants n’ont pas été traités : partenariats, organisation communautaire, lutte contre la pauvreté, développement durable et accès aux ressources et à la technologie. 17 Les termes de référence de la RMP parlent de l’analyse de l’implémentation des programmes SNU dans la forme, page 2. 18 La question de l’harmonisation est traitée de ci-après, page : 23. 19 Les termes de référence de la RMP parlent de l’analyse de l’implémentation des programmes SNU dans le fonds, page 2 20 La question des OMD est traitée ci-après : page : 30. 21 Nations unies, Bilan commun de pays et Plan-cadre des Nations unies pour l’aide au développement, Directives pour les équipes de pays des NU sur l’élaboration du CCA et de l’UNDAF, février 2009.

  15  

B. Principaux constats Constat 4 : Des avancées positives dans la conception des programmes Les données documentaires et celles tirées des différents entretiens font état de plusieurs avancées positives dans la conception d’ensemble des programmes dans son ensemble par les agences des NU au Maroc. Les programmations des agences sont architecturées selon les standards courants prenant en compte une déclinaison en objectifs prévus, échéancier, rôles et responsabilités, les détails financiers, etc. L’évaluation indique que les produits sont généralement de bonne qualité bien que certains d’entre eux précisent plus que d’autres les résultats envisagés et les indicateurs, tandis que d’autres s’en tiennent seulement à la description d’activités. Plusieurs agences des NU ont amorcé le passage à une culture d’évaluation et s’orientent de plus en plus vers une programmation gérée selon les principes de la gestion axée sur les résultats. L’adoption de cette approche varie selon les agences. Les principales réserves de l’équipe chargée de la RMP concernent : la qualité et la systématisation des indicateurs, l’articulation des résultats escomptés, l’absence ou la faiblesse des résultats de référence. En général, l’implémentation des programmes des agences du SNU démontre une solide planification des programmes. Constat 5 : Les principes interdépendants programmatiques de l’UNDAF et les engagements de partenariat de la Déclaration de Paris. Depuis 2007, des progrès ont été faits par différentes agences de NU concernées par la présente RMP (2007-2009) en matière d’implémentation des programmes en adéquation avec les principes directeurs de l’UNDAF et les engagements de partenariats de la Déclaration de Paris (2 mars 2005). Les programmes des agences sont implémentés dans le respect des principes et engagements internationaux mais certains aspects devraient encore être améliorés tels que l’organisation communautaire ou l’accès aux ressources et à la technologie. Plusieurs responsables d’agences et chargés de programmes considèrent que le respect de ces principes et engagements internationaux sont évidents pour le SNU. L’approche axée sur les droits humains et l’égalité des sexes constituent les deux principes d’engagement même des NU au Maroc.      

 16  

Principes  de  l’UNDAF  et  engagements  de  la  Déclaration  de  Paris  (2005)  

Cinq  principes  interdépendants  de  l’UNDAF   Les  engagements  de  partenariat  définis  par  la  DP  

Une  approche  axée  sur  les  droits  humains  (ADH)   Appropriation  

L’égalité  des  sexes   Alignement  

La  durabilité  environnementale   Harmonisation  

Le  renforcement  des  capacités   Responsabilité  mutuelle  

La  gestion  axée  sur  les  résultats   La  gestion  axée  sur  les  résultats Par ailleurs, d’autres responsables d’agences et chargés de programmes reconnaissent qu’il y a beaucoup d’efforts à faire de la part des agences des NU, particulièrement dans les domaines suivants :

-­‐ La gestion axée sur les résultats au sein même des agences : Certaines agences ont investi du temps et des moyens pour la vulgarisation de l’approche gestion axée sur les résultats ; les effets positifs de cette démarche sont cependant restés limités. Parmi les limites relevées, il convient de mentionner : (i) le problème des terminologies utilisées, les référentiels méthodologiques hétérogènes, etc. ; et, (ii) la difficulté de mobiliser des moyens pour mettre en place une formation transversale commune dans ce domaine au profit des équipes du SNU et leurs partenaires. Pourtant, plusieurs de nos interlocuteurs reconnaissent que relier la programmation et l’utilisation des ressources aux résultats est devenu une approche importante dans le domaine de la coopération.

-­‐ Le renforcement des capacités nationales : Malgré les actions de formation conduites par les différentes agences des NU au Maroc, un cadre cohérent pour le renforcement des capacités reste à définir ; des approches soutenues par le SNU à coordonner. En effet, une véritable compréhension des priorités et attentes de renforcement des capacités marocaines reste à établir.

-­‐ La durabilité environnementale :

Principe essentiel de l’UNDAF dans la mesure où la satisfaction des besoins économiques et sociaux suppose d’abord la disponibilité des ressources naturelles et leur durabilité. Pourtant, les données disponibles sur la durabilité environnementale ne renseignent pas suffisamment bien sur le rôle des NU au Maroc en matière d’intégration des questions de durabilité environnementale et de changement climatique.

Enfin, concernant les autres engagements de partenariat définis par la Déclaration de Paris, plusieurs enseignements peuvent être tirés concernant les engagements suivants :

  17  

-­‐ L’alignement : Ce principe est apprécié par l’engagement à faire reposer l’ensemble du soutien des agences des NU au Maroc sur les stratégies nationales de développement, les institutions et les procédures du pays, particulièrement dans le cadre de l’INDH. L’appui du SNU au Maroc apparaît relativement aligné sur les principales priorités définies par les stratégies nationales (santé, genre et égalité des sexes, pauvreté, etc.). Mais l’alignement n’est pas le même pour toutes les agences et reste insuffisant sur les nouvelles stratégies émergentes que le Maroc a conçues ces dernières années. Pour l’alignement sur les procédures nationales, en raison de la faiblesse de leur contribution en termes absolus ou pour d’autres motifs propres, les agences des NU privilégient les leurs pour rester maîtres de leurs engagements financiers.

-­‐ L’appropriation :

Elément clé de la DP, l’appropriation est fondamentale pour l’efficacité de l’aide et l’obtention de résultats en termes de développement. L’appropriation est appréciée par l’engagement à respecter le rôle prédominant du pays et à l’aider à renforcer ses capacités à exercer ce rôle. L’UNDAF est fondé sur l’INDH, qui a constitué en 2005-2006 le cadre stratégique de développement du Maroc. Depuis le lancement de l’UNDAF Maroc 2007-2011, le Maroc a développé des analyses prospectives et de nombreuses stratégies sectorielles : plan Maroc vert, plan Emergence, etc. Les responsables des agences rencontrés ont tous souligné le besoin d’appuyer les stratégies marocaines en matière de développement, mais plusieurs ont aussi critiqué le manque de cohérence en ce qui concerne les stratégies sectorielles, surtout la faiblesse de l’opérationnalisation et de la mise en œuvre des stratégies. Une vision globale ou un cadre stratégique est nécessaire pour permettre au SNU d’apporter un appui plus efficace.

-­‐ La responsabilité mutuelle :

La responsabilité dans le cadre de la planification, la programmation, la mise en œuvre le suivi et l’évaluation des programmes dans le cadre des procédures en vigueur incombent aux partenaires marocains. Pour le moment, le niveau de réalisation de ces responsabilités n’est pas encore suffisant pour ne pas dire faible, notamment en ce qui concerne la programmation et le suivi et évaluation. Cependant, le SNU doit se préparer à vulgariser l’idée d’un cadre stratégique au niveau du gouvernement pour mettre en place un dispositif d’évaluation des progrès de l’UNDAF et pour renforcer la responsabilité mutuelle entre les parties prenantes.

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C. Synthèse L’approche en termes de besoins a fortement structurée les résultats et les produits de l’UNDAF Maroc 2007-2011, alors que le Plan-cadre de coopération devrait être basé sur les principes interdépendants de l’UNDAF et les engagements de partenariat pour le développement de la Déclaration de Paris, entre autres. Cette situation a évolué au cours de la période concernée par la RMP vers une prise en compte plus respectueuse de ces principes et engagements.

  19  

2.3. Etat d’avancement de l’harmonisation de la programmation du SNU au Maroc A. Introduction Le principe 3 de la Déclaration de Paris (2005)22 sur l’harmonisation est apprécié par « l’engagement des donateurs à harmoniser leurs actions et les rendre plus transparentes afin de permettre une plus grande efficacité collective ». Nécessaire pour parvenir à une réelle coordination avec les partenaires marocains, l’harmonisation entre les différentes agences des NU au Maroc représente une condition importante pour réduire le temps de prise de décision et aussi pour faciliter l’exécution des projets et en augmenter l’efficacité. Plusieurs répondants nationaux ont déploré le manque de cohérence et d'harmonisation au sein du SNU. Chez les donateurs, il semble y avoir une certaine confusion concernant les mandats de chaque agence des NU. En effet, l’UNDAF Maroc 2007-2011 a constitué, pour plusieurs répondants, la somme des cadres programmatiques des agences individuelles, alors qu’il devrait constituer un cadre harmonisé d’intervention. Cependant et à partir de 2008, des avancées notables ont concerné la coordination et l’harmonisation de la programmation des interventions des agences. En plus, trois autres organisations internationales extérieures à l’UNDAF ont exprimé leur intérêt à intégrer la démarche du Delivering as One du SNU :

- Le nombre important des programmes conjoints (7). - La collaboration de la CEA à l’élaboration de réponse aux projets MDG – F. La CEA

a participé à la réflexion sur les fenêtres environnement, genre, migration et à présent intégré à la fenêtre secteur privé.

- La participation régulière de l’OIM aux réunions de l’équipe pays du Maroc et son souhait d’intégrer le processus UNDAF.

- Le souhait du FIDA à intégrer le prochain UNDAF. Deux questions évaluatives sont en mesure de nous aider à mieux apprécier le travail réalisé en matière d’harmonisation des interventions au cours de la période considérée par la RMP 2007-2009 :

                                                                                                                       22 Paris Declaration on Aid Effectiveness, High Level Forum, February 28 – March 2, 2005 Paris.

Voir aussi : Accra Agenda for Action, Third High Level Forum on Aid Effectiveness, September 2-4, 2008, Accra, Ghana.

 20  

- Est-ce que le processus de l’UNDAF Maroc 2007-2011 a contribué à une programmation davantage stratégique, complémentaire et collaborative ?

- Est-ce que le processus de l’UNDAF Maroc 2007-2011 a permis la mise en cohérence des différents champs d’actions prioritaires et l’harmonisation des interventions des agences ?

B. Principaux constats Constat 6 : Des progrès significatifs sont enregistrés en matière de simplification, de coordination et de collaboration inter-agences Malgré les difficultés posées par la diversité des cadres de coopération des agences des NU, il faut reconnaître que les niveaux de coordination et de collaboration se sont accrus depuis 2008. Si les niveaux de coordination constatés sont significatifs, ils sont aussi de plus en plus exigeants, particulièrement pour le Coordonnateur résident et son équipe dans la perspective du Delivering as One et du One Appraisal. En effet, les représentations des agences des NU font preuve d’une attention particulière pour une approche commune et plus cohérente du SNU au Maroc (Delivering as One). La partie nationale est également demandeuse de coordination inter-agences, de suivi et d’évaluation des activités de l’UNDAF. Cette demande a été soulignée par le MAEC lors de la retraite de l’UNCT – 9 & 10 décembre 2009. Les progrès significatifs enregistrés en matière de simplification, de coordination et de collaboration au sein du SNU concernent : (i) le rôle du bureau du Coordonnateur résident (CR) ; (ii) l’initiative de simplification des cycles de programmation PNUD, UNICEF et UNFPA ; (iii) L’adoption de la modalité HACT ; et (iv) Les groupes thématiques comme espaces de coordination et d’échanges. Un rôle du bureau du Coordonateur résident (CR) plus important La mobilisation du bureau du coordinateur résident (CR) dans la coordination des activités du SNU au Maroc est assurée par une unité réduite en personnes ressources qualifiées. En plus de la coordination régulière de l’équipe pays à travers les réunions UNCT, le bureau du CR devrait conduire une réflexion sur le nouveau positionnement du SNU vis-à-vis des priorités de développement au Maroc. Ce nouveau processus, les enjeux et modalités de l’intervention des Nations Unies au Maroc pourrait servir à définir une approche commune plus cohérente (Delivering as One) sur la base de la valeur ajoutée du SNU au Maroc. Enfin, la redevabilité du CR au nom de l’UNCT est appelée, dans le cadre du One Appraisal, à prendre une place plus importante dans la coordination des activités du SNU par le bureau du CR. Le processus de simplification des cycles de programmation des agences Excom L’UNFPA a mis en place un plan d’action du programme de pays (CPAP) 2007-2011 en fonction de l’UNDAF. Le PNUD, l’UNICEF et l’UNFPA ont harmonisé leurs cycles de

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programmation et se sont engagées de manière complète dans le processus de simplification et d’harmonisation des programmes. L’adoption de la modalité HACT L’obligation pour les agences ExCom (PNUD, UNFPA et UNICEF) de passer d’un « système de contrôles » à un « système de gestion de risques » permet de réduire la complexité des procédures et les coûts de transactions, particulièrement pour le gouvernement marocain. Cette modalité a pour avantage d’accroître l’efficacité globale des interventions, en mettant l’accent sur la programmation au lieu des procédures administratives de gestion. Le processus HACT concerne principalement les trois agences : PNUD, UNFPA et UNICEF, qui sont responsable de sa mise en œuvre. Le suivi du processus HACT est assuré le bureau du CR. Dans ce cadre, le PNUD a organisé un atelier de formation HACT au profit de l’ensemble de ses partenaires en novembre 2007 afin de les amener à s’approprier la démarche HACT et ses avantages. Dans le même sens, l’UNFPA organise chaque année des formations, aux niveaux central et régional, aux profits de tous ces partenaires nationaux, y compris les ONGs. Constat 7 : Une collaboration inter-agences significative Il est incontestable de souligner que la collaboration inter-agences a atteint des niveaux de résultats jamais atteints par rapports aux cycles passés à travers un nombre important de programmes conjoints et d’activités de programmation conjointe. Au cours de la période concernée par le RMP (2007-2009), les principales modalités de la collaboration développées au sein du SNU au Maroc sont :

- D’une part, la programmation conjointe sur la base de matrices de travail ; - D’autre part, les programmes conjoints.

Ces deux cadres d’harmonisation des interventions des agences23 constituent la mise en œuvre explicite des principes de l’UNDAF Maroc. Ainsi, ils sont censés contribuer à réduire les coûts de transaction, éviter les doublons et maximiser les synergies entre les organisations du SNU et leurs partenaires nationaux. Les programmes conjoints se distinguent particulièrement dans l’exécution par la mise en place d’un budget commun. Compte tenu de la diversité des procédures financières des agences des NU, les programmes conjoints ont été une source de difficultés supplémentaires. En effet, malgré les acquis de la programmation conjointe, il convient de souligner les difficultés inhérentes à l’harmonisation du travail entre les agences, et les nombreux retards qui en découlent.                                                                                                                        23 Note d’orientation sur la programmation conjointe, Groupe des Nations Unies pour le développement, 19 décembre 2003.

 22  

Les matrices de programmation conjointe En plus des programmes conjoints, les agences des NU au Maroc ont développé de nombreuses matrices d’intervention conjointes, notamment dans le cadre des groupes thématiques. Les principales matrices de programmation conjointe concernent les thèmes suivants : L’éducation et la jeunesse : Le groupe thématique « jeunesse et éducation » s’occupe de la coordination et de l’harmonisation des interventions du SNU pour les deux composantes, Education et Jeunesse. Education : Validée en octobre 2008, cette matrice de programmation conjointe a été conçue à la suite de l’annonce du Plan d’urgence national – Al Najah dans le discours royal du 20 août 2008 (2009-2011). Les travaux de ce groupe thématique (Education et jeunes) ont été réalisés en concertation avec la partie nationale, particulièrement le ministère de l’Education nationale. L’interlocuteur du SNU pour l’éducation est le Direction de la coopération et de l’enseignement scolaire alors que les interventions du SNU dépassent le cadre de l’enseignement scolaire pour englober l’alphabétisation, l’enseignement supérieur, la formation professionnelle… La jeunesse : Il existe une matrice de programmation conjointe reprenant les interventions du SNU en matière de jeunesse en concertation avec les partenaires nationaux en matière de jeunesse. La stratégie nationale intégrée de la jeunesse, pilotée par le ministère de la Jeunesse et de Sports, est en cours d’élaboration en consultation avec le groupe thématique jeunesse et ses partenaires nationaux. La santé maternelle et néonatale : Un programme conjoint d’appui du SNU à la stratégie nationale de réduction de la mortalité

maternelle et néonatale couvre la période 2008-2012. Dans ce cadre, trois axes stratégiques

d’intervention dans le domaine de la santé maternelle ont été déclinés en 9 actions alignées au

programme national de santé 2008-2012. Les travaux de ce groupe thématique se déroulent en

concertation avec le Ministère de la Santé, et les partenaires techniques et financiers.

Le VIH-sida : Le Plan d’appui des Nations Unies à la riposte nationale au sida (2007-2011) constitue une plate-forme conjointe de travail ayant pour principe de base de promouvoir l’appui des agences des Nations Unies à la partie nationale (MS). Conçu dans le cadre de l’UNDAF, ce plan a été élaboré en harmonie avec le Plan Stratégique National de Lutte contre le sida et en complémentarité avec les autres programmes d’appui,

  23  

notamment le Fonds mondial et la coopération bilatérale. Son système de S&E a été harmonisé avec l’UNDAF, les ODM, l’UNGASS et l’UA. Il convient de noter que le présent plan est suivi régulièrement. Enfin, il a fait l’objet d’une première revue à mi-parcours à la fin de l’année 2009 au moment du lancement de la RMP de l’UNDAF. Ces matrices de programmation conjointe fonctionnent de façon inégale, mais en général, elles contribuent à :

- L’appui des priorités stratégiques du Maroc. - La concentration des actions du SNU dans un nombre limité de domaines stratégiques

afin d’intensifier l’impact. - Le déploiement au niveau national, régional et local, permettant de mieux coordonner

les activités des agences pour une efficacité de l’aide. - L’adaptation de l’UNDAF conçu pour cinq ans aux évolutions contextuelles du Maroc

(cadre de gestion glissant).

Un nombre important de programmes conjoints La création du Fonds pour la réalisation des OMD (MDG-F) en décembre 2006 a donné un nouveau souffle à la mise sur pieds de programmes conjoints24. Ces programmes doivent renforcer la collaboration inter-agences au niveau des pays et tenir compte de deux impératifs :

- La conformité du programme avec le Plan-cadre des Nations Unies pour l’aide au développement (UNDAF) ;

- L’intégration à une stratégie globale d’intervention afin de répondre aux priorités nationales.

                           

                                                                                                                       24 Document cadre, 1 août 2007, approuvé par le Comité directeur du F-OMD, http://www.undp.org/mdgf/french/docs/MDGF_FrameworkDocument_FinalVersion_1%20August_FRENCH.pdf

 24  

Programmes  conjoints  du  SNU  au  Maroc,  2007-­‐2009  Titre  du  programme   Thème  

d’intervention  Période   Chef  de  file   Principaux  partenaires  

Le  patrimoine  culturel  et  les  industries  créatives  comme  vecteurs  de  développement  au  Maroc  

Patrimoine  culturel  

2008-­‐2011   UNESCO   PNUD,  ONUDI,  UNIFEM,  UNFPA  

Programme  de  traitement  et  d’élimination  des  Polychlorobiphényles  (PCB)  

Environnement   2009-­‐2012   PNUD-­‐ONUDI   Programme  en  2  piliers  :  PNUD  /  ONUDI  

Programme  multisectoriel  de  lutte  contre  les  violences  fondées  sur  le  genre  par  l’autonomisation  des  femmes  et  des  filles  au  Maroc  

Genre   2008-­‐2010   UNIFEM   UNFPA,  UNICEF,  UNESCO,  UNHCR,  ONUSIDA,  FAO,  BIT  

Appui  à  l'Observatoire  national  du  développement  humain  

Renforcement  des  capacités  nationales    

2008-­‐2011   PNUD   UNICEF,  UNIFEM,  UNESCO,  UNFPA  

Appui  aux  sections  de  la  Famille    des  tribunaux  de  1ère  instance    pour  la  mise  en  œuvre  du  Code  de  la  Famille  

Droits  humains  des  femmes  

2007-­‐2009   UNIFEM   UNICEF,  PNUD  

Préparation  à  l’assistance  au  développement  de  l’Oriental  -­‐  DELIO  

Développement  de  l'Oriental  

2007-­‐2009   PNUD   BIT  

Plan  d’appui  des  NU  à  la  riposte  nationale  au  sida  

VIH-­‐sida   2007-­‐2011   ONUSIDA   OMS,  UNFPA,  UNICEF,  PNUD,  UNESCO,  UNHCR,  UNIFEM,  FAO,  BM,  OIM  

Entreprenariat  féminin   Entreprenariat  féminin  

2007-­‐2009   UNIFEM   PNUD  

Jeunes  en  action   Jeunes   2009-­‐2011   UNFPA   UNICEF  

Migrations  et  jeunes   Migration   2007-­‐2009   UNFPA   OIM  

Recherche  action  sur  les  phénomènes  de  traite  et  trafic  au  Maroc  

Migration   En  cours   OIM   UNHCR,  bureau  du  CR  

Initiative  conjointe  Commission  européenne  Nations  Unies  sur  Migration  et  Développement  (JIMD)  

Migration   2008-­‐2012   PNUD  et  CE   HCR,  BIT,  FNUAP  et  OIM  

Programme  d’accélération  de  la  réduction  de  la  mortalité  maternelle  et  infantile  

mortalité  maternelle  et  infantile  

2009-­‐2011   UNFPA   UNICEF,  PNUD,  OMS  

Il convient de noter que les programmes conjoints, dont les programmes MDG, intègrent de nombreux programmes du pays qui intègrent les enjeux de l’UNDAF Maroc 2007-2011. Cependant, ces programmes ne permettent pas d’atteindre l’exhaustivité des résultats attendus formulés dans l’UNDAF. D’autres initiatives conjointes inter-agences ont été mises en place telles que le renforcement de l’autonomisation des femmes (UNIFEM et ONUSIDA) ou la mise en œuvre de la CEDAW. Par ailleurs, l’expérience de la programmation conjointe est considérée comme un cadre expérimental pour la réalisation de la réforme du système des Nations Unies « One UN ». Il serait pertinent d’en évaluer sa portée démonstrative, les difficultés rencontrées et les leçons à retenir de cette récente expérience d’envergure de programmation conjointe au Maroc.

  25  

Enfin, la concentration financière et les synergies entre les activités des agences permettent de souligner la pertinence des programmes conjoints dans la perspective d’une efficacité de l’aide. Le budget moyen par programme conjoint s’élève à 1 875 925 USD. Il est donc supérieur au budget moyen par programme toutes agences confondues. Constat 8 : Les groupes thématiques, un cadre d’harmonisation sous-utilisé Les groupes thématiques fonctionnent encore de façon inégale. Or, ils constituent le moyen privilégié de coordination des agences du SNU et d’harmonisation de leurs interventions. Les groupes thématiques constituent un cadre de collaboration et d’harmonisation des interventions du SNU au Maroc. Réseau d’information et d’échange, ces groupes ont permis aux agences des NU de développer une programmation conjointe ou des programmes conjoints sur plusieurs enjeux cruciaux pour le Maroc.

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Organisation  des  groupes  thématiques  

Chef  de  file   Référentiel  de  travail  du  groupe  

Alignement  sur  une  stratégie  nationale  

Organisation  du  travail  

Groupes  de  travail  thématiques      Culture  et  développement  

UNESCO   Programme  MDG-­‐F  culture  

Absence  de  stratégie  nationale  

Réunions  tous  les  2  mois  

Education  (sous-­‐groupe)  

UNICEF   Plan  de  travail  du  groupe   Plan  d’urgence  Najah  2009-­‐2012  

Réunions  tous  les  2  mois  

Jeunesse  (sous-­‐groupe)    

UNFPA  (Jeunesse)  

Matrices  harmonisées  «  jeunesse  et  éducation  »  

Stratégies  sectorielles  de  jeunesse  

Réunions  tous  les  2  mois  

Genre   UNIFEM   Programme  MDG-­‐F  genre   Stratégie  nationale  de  lutte  contre  la  violence  à  l’égard  des  femmes  

Réunions  tous  les  trois  mois  

Gouvernance  et  droits  humains  

?   Non   Absence  de  stratégie  nationale  

Non  

Jeunesse   UNICEF   Plan  de  travail  du  groupe   Stratégie  nationale  en  cours  d’élaboration  

Réunions  tous  les  2  mois  

Migrations   UNHCR   Stratégie  développée  en  2007    

Absence  de  stratégie  nationale  

Réunions  tous  les  trois  mois  

Santé  maternelle   UNFPA   Plan  d’actions  national  de  lutte  contre  la  mortalité  maternelle  

Stratégie  nationale  de  la  santé  2008-­‐2012  

Réunions  tous  les  2  mois  

Sida   ONUSIDA   Plan  de  travail  du  groupe   PNLS  2007-­‐2011   Réunions  tous  les  2  mois  et  au  besoin  

Groupes  d’appui  au  SNU    Communication   PNUD   Stratégie  de  

communication  du  SNU  au  Maroc  

Non   En  cours  d’organisation  

Suivi-­‐évaluation   Bureau  du  CR   Non   Absence   de   système   de   S&E  national  

Non  

Cependant, il convient de noter que seulement quelques groupes thématiques fonctionnent bien. Deux groupes de travail sont sans existence concrète :

- D’une part, le groupe thématique gouvernance et droits humains souffre de l’ampleur du champ qu’il couvre et aussi parce que ses TdR n’ont pas été validés par l’UNCT.

- D’autre part, le groupe thématique suivi-évaluation devrait être dirigé par le bureau du CR. Cependant, le manque de ressources humaines et financières rend ce travail difficile, et aussi de la faible culture de suivi/évaluation au sein du SNU.

Ensuite, il faut noter que la coordination entre les agences des NU au niveau de plusieurs groupes thématiques n’est pas encore reflétée dans des missions conjointes ou coordonnées. Les domaines « Environnement et patrimoine culturel » n’ont pas bénéficié d’un mécanisme de coordination inter agences UN alors que le groupe des bailleurs de fonds « Eau » a été très actif. Il convient de relever aussi que les opportunités d’analyses conjointes n’ont pas été suffisamment exploitées par les agences des NU au Maroc. Enfin, l’harmonisation est comprise par certaines agences des NU au Maroc seulement comme une approche interne aux agences. Actuellement, l’initiative d’inclure le partenaire marocain dans les groupes thématiques est encore limitée. La partie nationale est associée aux travaux de certains groupes thématiques tels que les groupes : (i) santé maternelle et

  27  

néonatale ; (ii) genre. Pour l’éducation, l’importance de la matrice harmonisée du SNU, d’ordre interne, contribue à la visibilité de son appui au travers une approche et une présentation commune cohérente.

C. Synthèse En résumé, l’harmonisation de la programmation au sein du SNU reste encore un vaste chantier ouvert à l’amélioration. Les principales conclusions que l’on peut tirer de cette analyse de l’harmonisation de la programmation des interventions au sein du SNU au Maroc sont :

- L’harmonisation est possible mais c’est la simplification qui est plus compliquée à mettre en place. Les agences des NU au Maroc travaillent selon des modalités de condition de mise en œuvre qui leur sont propres.

- Malgré les acquis de la programmation conjointe et des programmes conjoints, il faut souligner les difficultés inhérentes à l’harmonisation du travail entre les agences, et qui conduisent le plus souvent à de nombreux retards.

- Sur le plan méthodologique, il convient d’adapter le format unique de programmation conjointe de l’UNDG.

- Le groupe thématique Education mérite une existence autonome. - L’absence de cohérence et d’harmonisation des interventions des NU et une certaine

confusion concernant les mandats des agences. Mais d’autres soulignent que beaucoup d’efforts ont été faits en matière d’harmonisation des interventions (par exemple les ex com: UNICEF, PNUD et UNFPA).

- Les réticences à la collaboration, surtout lorsqu’un domaine est traité par plusieurs agences. Les agences justifient ce manque de coordination par une approche divergente des problèmes.

- Une telle stratégie visant une réelle harmonisation au sein de la partie marocaine doit tendre au renforcement du dialogue entre toutes les parties prenantes incluant les acteurs étatiques autant que non-étatiques, comme les acteurs locaux, dans une démarche commune.

 28  

2.4. UNDAF et OMD A. Introduction L’UNDAF Maroc 2007-2011 avait prévu un produit spécifique sur les systèmes d’information pour le suivi et l’évaluation des plans d’actions nationaux et locaux, notamment des OMD (cf. produit E.1.4). La RMP nous a permis de constater ce qui suit :

- D’abord, la programmation et la planification des ressources nécessaires pour atteindre les résultats de l’UNDAF ne sont pas liées au système de suivi existant au Maroc des OMD.

- Ensuite, les partenaires nationaux ne se sont pas appropriés le cadre de l’UNDAF Maroc 2007-2011, particulièrement des OMD.

- Enfin, les liens stratégiques entre l’UNDAF, les OMD et l’approche droits humains – qui est l’un des cinq principes du CCA/UNDAF (élément-clé de la réforme des NU) - n’ont pas été suffisamment établis dans le Bilan commun de pays de 2005.

B. Principaux constats Constat 9 : Liens stratégiques entre UNDAF, OMD et approche droits humains Les liens stratégiques entre l’UNDAF, les OMD et l’approche droits humains – qui est l’un des cinq principes du CCA/UNDAF (élément-clé de la réforme des NU) - n’ont pas été suffisamment établis, particulièrement dans le Bilan commun de pays de 2005.  

S’il est vrai que les approches droits humains et genre ont été prises en compte dans la conception du CCA en 2005, ces approches n’ont pas donné lieu à des analyses approfondies en termes des capacités des titulaires des droits et, encore moins, à une évaluation de la capacité de l’Etat et des porteurs institutionnels d’obligations à veiller au respect des droits humains au Maroc. D’autre part, les liens entre résultats et produits de l’UNDAF et OMD sont traités de façon elliptique dans le CCA et sont limités au seul produit E 1.4 de la matrice des résultats de l’UNDAF. L’examen des documents stratégiques et programmatiques des agences révèle une intégration post facto des OMD au processus de l’UNDAF Maroc 2007-2011. Le tableau ci-après représente l’inscription des agences par OMD. Deux types constations peuvent être formulées :

- D’une part, trois concentrations d’agences par OMD se dégagent : (1) pauvreté (OMD 1), femmes (OMD 3) et développement durable (OMD 7) ; (2) VIH/sida (OMD 5) et

  29  

(3) éducation primaire (OMD 2)25, mortalité infantile (OMD 4) et santé maternelle (OMD 5).

- D’autre part, l’OMD 8 relatif au partenariat mondial pour le développement n’est pas renseigné compte-tenu de son caractère transversal.

Inscription  des  agences  par  OMD  

 Agences  

   OMD  

CEA  

FAO  

FIDA  

OIM

 

OMS  

ONUDI  

ONUSIDA  

PNUD  

UNFPA  

UNICEF  

UNIFEM

 

UNESCO

 

UNHCR

 

Objectif  1  :  Réduire    l’extrême  pauvreté  et  la  faim  

                         

Objectif  2  :  Assurer  l’éducation  primaire  pour  tous  

                         

Objectif  3  :  Promouvoir  l’égalité  des  sexes  et  l’autonomisation  des  femmes  

                         

Objectif  4  :  Réduire  la  mortalité  des  enfants  de  moins  de  cinq  ans  

                         

Objectif  5  :  Améliorer  la  santé  maternelle      

                         

Objectif  6  :  Combattre  le  VIH/SIDA,  le  paludisme  et  d’autres  maladies  

                         

Objectif  7  :  Assurer  un  développement  durable    

                         

Objectif  8  :  Mettre  en  place  un  partenariat  mondial  pour  le  développement    

                         

D’autres initiatives ont contribué à la coordination inter-agences et leurs contributions respectives aux OMD, notamment :

- la création du Fonds pour la réalisation des OMD (MDG-F) en décembre 2006, ce fonds a donné un nouveau souffle à la mise sur pieds d’actions conjointes : autonomisation des femmes, le patrimoine culturel et les industries créatives, etc. ;

- la programmation conjointe « plan d’appui des Nations Unies à la riposte nationale du Sida 2007-2011 ». Cet appui s’inscrit au plan mondial, dans la mise en œuvre des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) et dans la Déclaration d’engagement sur le VIH/sida (UNGASS) adoptée par les Etats membres en juin 2001. Au plan national, il s’inscrit en appui au plan stratégique national (PSN).

                                                                                                                       25 Selon l’UNESCO, les OMD ne tiennent pas compte des questions éducatives stratégiques liées à la qualité et la pertinence de l’éducation, de l’alphabétisation, l’éducation et la protection de la petite enfance, de la formation professionnelle, de l’enseignement supérieur et de la recherche…

 30  

Constat 10 : Le suivi des OMD La programmation et la planification des ressources nécessaires pour atteindre les résultats de l’UNDAF ne sont pas liées au système de suivi existant au Maroc des OMD. Le Haut commissariat au plan produit régulièrement les rapports nationaux sur l’état d’avancement de réalisation des OMD au Maroc (2003, 2005, 2007 et 2009). Exercice régulier, le rapport national exprime généralement les avancées enregistrées par le Maroc dans le domaine du développement humain et le rythme de réalisation des OMD. Conçu comme instrument de suivi des OMD, le rapport national n’a pas réussi à être un cadre de mobilisation coordonné pour relever les défis des OMD au Maroc. Ce constat est particulièrement vrai pour la société civile. Par ailleurs, il est vrai que plusieurs agences des NU ont été associées au processus d’élaboration du rapport national relatif aux OMD à travers l’appui financier et l’assistance technique apportés principalement au HCP dans le suivi institutionnel des OMD au Maroc. Cependant, cet instrument ne permet pas de rendre compte des activités de l’UNDAF car les indicateurs du plan de suivi et évaluation n’informent pas sur la contribution de ces produits à la réalisation des OMD. Constat 11 : L’appropriation des OMD par les partenaires nationaux Les partenaires institutionnels et sociaux ne se sont pas suffisamment appropriés le cadre de l’UNDAF Maroc 2007-2011, particulièrement la composante OMD. Seul le ministère de l’Education nationale a associé les Nations unies à un exercice sur les OMD spécifiques à l’éducation dans le cadre du lancement du Plan d’urgence Najah. Il faut reconnaître que l’ouverture du débat approfondi à ce sujet aurait permis une meilleure compréhension de la stratégie et méthodologies mises en place par l’Etat marocain pour la réalisation d’avancées significatives en matière d’éducation primaire (OMD 2). D’autre part, le CCA de 2005 n’a pas tenu compte de l’interdépendance sectorielle pour l’atteinte des OMD d’où la nécessité de la coordination entre différents départements aux niveaux national, régional et local. C. Synthèse Au-delà de l’exercice programmatique de l’UNDAF, les principaux défis posés par les OMD au Maroc sont :

6. L’intégration des OMD à une véritable stratégie globale d’intervention des pouvoirs publics qui servirait de référentiel au SNU et aux intervenants dans le domaine du développement au Maroc.

7. L’adoption d’une approche territoriale et multisectorielle pour la mise en œuvre des OMD au niveau régional selon une approche territorialisée.

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8. La cohérence des actions et programmes de développement des différentes agences des NU en mesure de contribuer réellement à l’atteinte des OMD.

9. La prise en compte de la contribution des ONG et du secteur privé en complément à l’action des pouvoirs publics, dans la conception, l’exécution et le financement des interventions destinées à favoriser la réalisation des OMD (éducation, santé, violence contre les femmes, etc.).

10. Le renforcement des capacités nationales en programmation, suivi et évaluation des OMD.

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2.5. Le cadre de S&E de l’UNDAF – Maroc 2007-2011 A. Introduction Le cadre de suivi & évaluation n’a pas été suffisamment développé pour permettre une mise en perspective adéquate des résultats et pour appuyer significativement le processus de l’UNDAF au cours de la période considérée par la RMP. L’analyse du cadre de S&E de l’UNDAF, prévue par les TdR de la RMP, nous a permis de faire les constats suivants :

- Le plan de suivi et évaluation est un point critique majeur de l’UNDAF - Maroc (depuis la mise en place du premier cycle de coopération en 1998) parce qu’il ne peut pas informer sur le suivi de la mise en œuvre et rendre compte des résultats de l’UNDAF et, encore moins, démontrer la contribution de ses différents produits aux OMD.

- Récemment implémentée au sein des agences des NU (à partir de 2007), la fonction de l’évaluation est encore insuffisamment institutionnalisée et opérationnelle.

- Les agences de SNU au Maroc utilisent des mécanismes hétérogènes de S&E de leurs activités avec des procédures différentes de reporting envers leurs sièges respectifs.

- La faiblesse des ressources financières et humaines rend le travail de S&E des résultats de l’UNDAF aléatoire pour ne pas dire difficile.

B. Principaux constats Constat 12 : Un plan de S&E de l’UNDAF – Maroc inutilisable S’il y bien un instrument qui n’a pas servi au cours de l’exercice du présent cycle de l’UNDAF - Maroc 2007-2011 c’est bien le plan de S&E des résultats et produits de programmes pays. Conçu sans plusieurs composantes élémentaires d’un véritable système de S&E, le Plan de S&E de l’UNDAF a été tout simplement inutilisable au cours de la période considérée par la RMP (2007-2009). D’abord, le plan de S&E a été conçu sans prise en compte de plusieurs éléments de base du suivi et de l’évaluation, notamment :

- Absence de situation de base (baseline) et de cibles précises (Target) ce qui rend difficile la mesure des résultats de l’UNDAF ;

- Définitions des indicateurs de suivi trop larges ou difficiles à obtenir et ne peuvent permettre d’apprécier les progrès des réalisations et leurs effets en termes de changements intervenus en cours d’action ou les résultats obtenus par rapport à ce qui a été planifié par le plan de S&E de l’UNDAF ;

- Absence d’indications sur les responsabilités des résultats de l’UNDAF (redevabilité) ;

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- Absence de calendrier de suivi-évaluation, ce qui n’incite pas les agences à fournir un reporting précis sur leurs propres contributions aux résultats de l’UNDAF ;

- Absence de revues annuelles.

Ensuite, les hypothèses et risques du plan de S&E ne reposent pas sur une analyse des risques précise et argumentée distinguant les facteurs favorisant l’atteinte des résultats (hypothèses de réussite) et les conséquences non voulues ou négatives (risques) pouvant nuire à la réalisation des résultats de l’UNDAF Maroc – 2007-2011. L’examen du plan de S&E permet de dégager quelques caractéristiques importantes relatives aux hypothèses et risques de l’UNDAF :

- La prépondérance des risques génériques sans fondement analytique crédible, tels que la volonté soutenue du gouvernement, la coordination développée pour une durabilité des acquis, les résistances sociales non aplanies, etc.

- La quasi absence d’hypothèses dégageant les facteurs contextuels du Maroc au moment de l’élaboration du CCA en 2005 ou d’autres analyses stratégiques sur le Maroc (différentes réformes politiques, économiques et sociales, INDH, etc.).

- L’absence de risques spécifiques aux problématiques structurelles (éducation, santé, etc.) et aux nouveaux défis (changement climatique, droits humains et libertés, démocratisation et participation) du Maroc.

Enfin, il convient de souligner que le plan de S&E de l’UNDAF ne permet pas de suivre la contribution des différents programmes des agences aux résultats de l’UNDAF et encore moins d’évaluer l’impact des programmes des agences des Nations unies. Constat 13 : Malgré la pratique régulière de l’évaluation au sein des agences des NU, la fonction du suivi-évaluation - en tant fonction de gestion et d’apprentissage - est encore récente au sein du SNU au Maroc L’implémentation de la fonction du suivi-évaluation au sein des agences des NU est encore récente et n’est pas suffisamment institutionnalisée et organisée. S’il est vrai que les agences planifient et réalisent régulièrement des évaluations de leurs activités, il est encore tôt de parler d’une fonction de suivi-évaluation axée sur les résultats en mesure d’informer sur les changements réels des programmes. L’analyse du cadre de S&E de l’UNDAF Maroc 2007-2011 a conduit à s’intéresser à la fonction de suivi-évaluation au sein des agences des Nations unies. Sur la base des analyses des documents mis à la disposition de l’équipe et des entretiens avec les différents responsables du S&E (UNFPA, PNUD, UNICEF et ONUSIDA), force est de constater que la mise en œuvre de la fonction du suivi-évaluation est trop récente et rencontre quelques difficultés. Nos interlocuteurs nous ont confirmé que la mise sur pied de la fonction du suivi-évaluation a été récemment implémentée au sein de leurs agences. C’est à partir de 2007 que ces agences ont mis en place leurs structures respectives.

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Nous restons convaincus que la pratique du suivi-évaluation au sein des agences des Nations unies contribuera positivement au système du S&E de l’UNDAF, sous réserve de créer les conditions propices pour une bonne pratique du S&E. Parmi ces conditions nous retenons les points suivants :

- Définir le rôle et les responsabilités de la coordination de l’UNDAF ; - Intégrer les revues annuelles des CPAPs dans les revues de l’UNDAF ; - Mettre en place des groupes de suivi des effets de l’UNDAF ; - Planifier les évaluations de projets ou d’effets de l’UNDAF ; - Suivre et réviser régulièrement les indicateurs de performance des

programmes/projets ; - Institutionnaliser les mécanismes de suivi des effets ; - Prévoir des formations en S&E des ressources humaines du SNU ; - Harmoniser les cadres de S&E (terminologie, référentiels, méthodes et approches,

etc.). Dans la même perspective, il convient de relever que l’ONUSIDA a contribué à l’élaboration d’un système national de suivi-évaluation, ainsi que la décentralisation du programme national dans le domaine de la lutte contre le sida dans cinq régions au Maroc. Cette expérience peut servir, après son évaluation, de modèle de l’appropriation nationale du S&E, particulièrement par les partenaires nationaux institutionnels et sociaux (MAEC, ministères techniques, ONG partenaires, secteur privé, etc.). Constat 14 : Des mécanismes et outils de S&E hétérogènes Les agences des NU fonctionnent avec leurs propres mécanismes de S&E de performance parallèles face à des partenaires institutionnels non pourvus de systèmes de S&E. Les agences des Nations unies au Maroc ont leurs propres mécanismes et outils de S&E, leurs procédures de reporting à destination de leurs sièges respectifs ce qui rend difficile toute initiative d’harmonisation du cadre de S&E de l’UNDAF. Il convient de préciser que la fonction évaluation est parfois centralisée comme c’est le cas de l'ONUDI et l’OIM. Pour proposer une lecture des dispositifs de S&E du SNU Maroc, nous avons procédé à la construction d’une matrice à double-entrée pour l’ensemble des agences à l’aide de cinq composantes essentielles du S&E :

- Cadre de résultats ; - Outils de suivi et de mesure de la performance ; - Reporting des résultats ; - Plan d’évaluation ; - Plan de dissémination et de communication des résultats.

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Les données du tableau ci-après nous renseignent sur l’état des dispositifs de S&E des agences des NU au Maroc. Trois types d’informations peuvent être retenus :

- L’ensemble des agences organisent leurs activités sur la base de cadres logiques de ressources et de résultats, planifient leurs évaluations et assurent un reporting régulier des résultats ;

- Plusieurs agences utilisent des outils de mesure de la performance (Enhanced Results Management Platform /PNUD, Plan intégré et Suivi-Evaluation/UNICEF, Plan de Suivi et Evaluation/UNFPA, Results Based Management/UNESCO, etc.) ;

- Les plans de dissémination et de communication des résultats des évaluations au sein du SNU ne sont pas encore systématisés.

Dispositifs  de  suivi-­‐évaluation  des  agences  du  SNU  

   

Agences    

Composantes  

CEA  

FAO  

FIDA  

OIM

 

OMS  

ONUDI  

ONUSIDA  

PNUD  

UNFPA  

UNICEF  

UNIFEM

 

UNESCO

 

UNHCR

 

Cadre  de  résultats    

Oui   Oui   Oui   N/A   Oui   Oui   Oui   Oui   Oui   Oui   Oui   Oui   Oui  

Outils  de  suivi  et  de  mesure  de  la  performance  

N/A   Oui   Oui   N/A   Oui   N/A   Oui   Oui   Oui   Oui   Oui   N/A   Oui  

Reporting    des  résultats    

Oui   Oui   Oui   Oui   Oui   Oui   Oui   Oui   Oui   Oui   Oui   Oui   Oui  

Plan  d’évaluation   N/A   Oui   Oui   Oui   Oui   Oui   Oui   Oui   Oui   Oui   Oui   N/A   Oui  

Plan  de  dissémination  et  de  communication  des  résultats  

N/A   N/A   N/A   N/A   N/A   N/A   N/A   Oui   Oui   Oui   N/A   N/A   N/A  

Cette dernière donnée nous interpelle car, de plus en plus, le S&E est désormais couplé à la dissémination et la communication des résultats des évaluations régulières. Il s’agit là d’insister sur la nécessité de développer les moyens et les modalités de communication et de partage des résultats des activités des agences des NU et leurs contributions aux résultats de l’UNDAF et, plus généralement, aux OMD. Constat 15 : Ressources humaines et financières dédiées au S&E inadaptées Les ressources humaines et financières pour assurer le suivi de tous les projets engagés dans le cadre de l’UNDAF Maroc 2007-2011sont insuffisantes et inadaptées en nombre et en qualification tant au niveau des agences des NU qu’au niveau de la coordination de l’UNDAF. Plusieurs agences des Nations unies au Maroc ne disposent pas d’un responsable de suivi-évaluation. Cette situation conduit à la fragilisation du suivi de la mise en œuvre des activités et de leur évaluation au sein des agences.

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Les ressources humaines et financières du bureau du coordonnateur résident (CR) en suivi-évaluation sont quasiment inexistantes. Cette situation ne permet pas de mener à bien le travail de S&E compte-tenu de la faiblesse de ses ressources financières et humaines. Enfin, il n’existe pas d’agence responsable de la mise en œuvre d’un résultat UNDAF, ou d’agence responsable de la mise en œuvre d’une matrice de programmation conjointe. Ces lacunes soulignent la faiblesse de la notion de redevabilité dans la gestion des programmes des agences (projet et assistance technique). C. Synthèse Il n’existe pas un cadre institutionnel global de suivi de la performance des résultats de l’UNDAF Maroc, parce que les partenaires nationaux n’ont pas été sensibilisés par le SNU sur le fait que le suivi de la performance de l’UNDAF Maroc représente une valeur ajoutée et pour le Maroc et pour les agences des NU. A ce niveau, les mécanismes d’évaluation des progrès réalisés des agences ne manquent pas, mais on ressent le besoin d’un système cohérent pour assurer la qualité des informations ; ainsi que des ressources humaines qualifiées et en nombre suffisant pour en garantir l’efficience. Il s’agit surtout d’éviter la multiplication des mécanismes et systèmes de S&E au SNU. Le SNU au Maroc aura aussi pour tâche de vulgariser l’idée d’un cadre stratégique de S&E au niveau du gouvernement pour mettre en place un dispositif d’évaluation des progrès des résultats de l’UNDAF Maroc et pour renforcer la responsabilité mutuelle entre les parties prenantes.  

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2.6. L’analyse des ressources des agences du SNU A. Introduction L’analyse des ressources prévue par les TdR de la RMP concerne les agences du SNU au cours de la période couverte par la RMP (2007-2009). Cette analyse repose, principalement, sur les données financières fournies par les différents répondants des agences des NU aux requêtes de l’équipe chargée de la RMP. Il convient cependant de relever ici les principales difficultés rencontrées par l’équipe chargée par la réalisation de la RMP :

- les modalités du traitement financier des ressources des différentes agences sont généralement disparates, ce qui s’est traduit par une difficulté supplémentaire pour l’équipe à traiter des informations financières non homogènes ;

- la faiblesse des données fournies par certaines agences comparativement à d’autres agences ;

- la réticence de certaines agences à mettre à la disposition de l’équipe leurs données financières, particulièrement les frais de l’administration générale ;

- la difficulté à relier les décaissements effectifs des agences aux réalisations au cours de la période considérée par la RMP.

Néanmoins, les données disponibles nous permettent d’apprécier les trois aspects suivants :

1. L’exécution financière des agences (décaissements effectifs) au cours de la période considérée par la RMP 2007-2009 ;

2. Les contributions financières mobilisées autres que le financement de base (ressources régulières des agences) ;

3. Les délais d’exécution des programmes et projets des agences. B. Principaux constats Constat 16 : Un taux d’exécution positif Le taux d’exécution budgétaire (décaissements effectifs) pour la période 2007-2009 par rapport aux budgets engagés est supérieur à 60 %. Comparativement au précédent cycle de l’UNDAF Maroc 2001-2006 dont l’exécution budgétaire était de l’ordre de 30%, les décaissements effectifs de l’ensemble des agences des NU a pratiquement doublé au cours des trois premières années du présent cycle de l’UNDAF Maroc 2007-2011. Le montant total des décaissements pour la période de programmation de l’UNDAF 2007 2009 (au 31 décembre) est estimé, selon les informations fournies par les agences, à 81 176 256 USD / 116 758 007 USD (montant des budgets planifiés). Ces données financières, recueillies auprès des agences des NU au Maroc, permettent une appréciation du

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suivi financier de la programmation mais ne permettent pas de désagréger les montants destinés aux résultats et aux produits de programmes de pays. Constat 17 : Une mobilisation de fonds additionnels importante Les contributions financières autres que le financement de base (ressources régulières des agences) représentent 66,12% pour la période 2007-2009. Le volume global des fonds mobilisé par l’ensemble des agences des NU au Maroc s’établissait à 77 210 104 USD au 31 décembre 2009. Le PNUD, l’UNICEF et l’UNFPA (Ex com) cumulent l’équivalent de 60,25% de fonds additionnels mobilisés, soit 46 525 052 USD. Constat 18 : Des délais supérieurs aux programmations Les délais de mise en œuvre sont généralement supérieurs aux programmations initialement prévues. Selon les informations disponibles, quatre situations sont à l’origine de ces retards :

- les difficultés liées à l’exécution des activités, notamment de la partie nationale ; - les difficultés inhérentes à l’harmonisation du travail entre les agences qui conduisent

à de nombreux retards ; - les différentes difficultés liées à la coordination des programmes conjoints, notamment

les modalités du reporting ; - le fonctionnement inégal des groupes thématiques.

C. Synthèse  

Concernant les ressources financières et leurs contributions aux résultats de l’UNDAF, l’équipe de consultants préconise ce qui suit :

- Harmoniser les modalités du traitement financier des ressources (budgets prévisionnels et décaissement) des différentes agences des NU au Maroc ;

- Lier les décaissements effectifs et les réalisations des agences et leurs contributions aux résultats de l’UNDAF Maroc 2012-2016 ;

- Mettre à jour périodiquement l’estimation des coûts des résultats de l’UNDAF Maroc pour le prochain cycle de l’UNDAF Maroc 2012-2016 ;

- Réduire les coûts de l’administration financière générale des agences à des taux raisonnables (inférieur à 14%). Il convient de souligner que les frais d’administration générale de l’UNHCR sont les plus bas au sein du SNU avec 9%.

 

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3. Conclusions et recommandations Sur la base des constats établis ci-dessus, les principales conclusions et recommandations de la RMP de l’UNDAF Maroc 2007-2011 sont présentées dans la présente section finale du rapport. D’autres sections du rapport comprennent des conclusions et suggestions complémentaires qui peuvent être utiles pour la période restante du cycle (2010-2011) et pour le quatrième cycle de l’UNDAF Maroc (2012-2016). 3.1. Conclusions

Il convient de rappeler que l’évaluation à mi parcours d processus du Plan-cadre de coopération entre le Maroc et les Nations unies a été conçue comme un exercice stratégique de l’ensemble des -activités des agences des NU, des conditions de mise en œuvre et de leur adéquation aux résultats attendus ou non, et des conditions de leur coordination. Ce sont aussi les méthodes de travail et les outils développés qui ont été questionnées et évaluées. L’évaluation conclut que : A. Des progrès significatifs ont été enregistrés entre 2007 et 2009 pour mieux unifier les

efforts des agences du SNU au Maroc en réponse aux priorités nationales majeures. Malgré les difficultés posées par la diversité des cadres de programmation des agences des NU, il faut reconnaître que les niveaux de coordination et de collaboration inter-agences se sont accrus depuis 2008, particulièrement au travers les modalités conjointes de travail (groupes thématiques, programmes conjoints, matrices conjointes). Ces niveaux de coordination constatés convergent avec les nouvelles exigences de la réforme des Nations unies, particulièrement de l’approche commune du SNU dans le monde pour plus de cohérence, d’efficacité et de pertinence (Delivering as One) de l’action de développement. B. Le bilan de la période examinée de l’UNDAF est, dans l’ensemble, positif pour ce qui

touche à la pertinence du Plan-cadre de coopération entre le Maroc et les Nations unies (2007-2011), la pertinence de ses champs prioritaires et ses résultats stratégiques déclinés en 2006.

De plus, l’évaluation a relevé que les programmes des agences mis en œuvre sont pertinents et répondent aux enjeux globaux du pays. La plupart des agences des NU sont aussi conscientes des résultats de leurs activités et, surtout, de la visibilité de leur coopération avec le Maroc. Beaucoup d’efforts sont faits par les agences pour mieux s’adapter aux évolutions contextuelles au Maroc, alors même qu’il apparaît que les stratégies sectorielles ne sont pas toujours cohérentes. C. Le bilan est plus critique lorsqu’il s’agit d’apprécier la cohérence et l’efficacité des

actions des agences dans le cadre de l’UNDAF au cours de la période 2007-2009.

 40  

La mise en œuvre des activités des agences des NU est encore caractérisée par des modes de fonctionnement cloisonnés et une coordination des résultats et produits de l’UNDAF pratiquement inexistante. D’autre part, il n’y a pas d’agence responsable de la mise en œuvre d’un résultat UNDAF, ou d’agence responsable de la mise en œuvre d’une matrice de programmation conjointe. Ces lacunes soulignent la faiblesse de la notion de redevabilité dans la gestion des programmes des agences (projets et assistance technique).

La faible qualité du cadre de S&E de la mise en œuvre de l’UNDAF a fortement fragilisé la capacité d’évaluer les actions des agences et d’avoir une bonne appréciation de la cohérence des interventions et de leur efficacité. En effet, s’il nous a été possible d’explorer les informations sur les résultats de certaines agences au cours de la période 2007-2009, notamment au travers de leurs revues à mi-parcours et annuelles (UNICEF, ONUSIDA, UNFPA), il n’existe que très peu d’information sur des aspects essentiels du système de S&E permettant de mesurer la performance des résultats et produits de programmes de pays de l’UNDAF. 3.2. Recommandations Dans la présente section du rapport de la RMP de l’UNDAF Maroc 2007-2011 nous présentons les recommandations, organisées selon les rubriques suivantes :

- Un retour sur les recommandations des précédentes évaluations de l’UNDAF ; - La nécessaire amélioration de la cohérence, l’efficacité et la pertinence de l’UNDAF ; - L’appropriation nationale du processus UNDAF ; - La mise en place du cadre du S&E des résultats ; - La feuille de route du prochain UNDAF 2012-2016.

3.2.1. Retenir des leçons du premier et second UNDAF Recommandations 1 : L’équipe chargée de la RMP de l’UNDAF recommande de prendre en compte les constats et les recommandations des précédentes évaluations des deux cycles de l’UNDAF Maroc afin de mieux se concentrer sur les résultats stratégiques du prochain Plan-cadre de coopération entre le Maroc et les Nations unies pour la période 2012-2016. Sur dix ans du cycle de coopération entre les Nations Unies et le Maroc (1998-2008), deux exercices d’évaluation de l’UNDAF ont été réalisés :

- en 2004, l’UNDAF 2002-2006 a fait l’objet d’une revue à mi-parcours26, la seule revue au cours de l’ensemble du cycle de coopération entre le Maroc et le SNU ;

                                                                                                                       26 Royaume du Maroc et Nations Unies, Plan-Cadre des Nations Unies pour l’Assistance au développement, UNDAF 2002-2006, Document de revue à mi-parcours, décembre 2004.

  41  

- en 2008, l’actuel UNDAF (2007-2011) a fait l’objet d’un état des lieux préliminaire des activités du SNU au Maroc27.

Sur la base des évaluations précédentes de l’UNDAF Maroc, il est possible de tirer quelques constats et enseignements : D’abord, la conception du document de l’UNDAF porte les marques de faiblesse d’un cadre stratégique difficilement utilisable parce que :

- (i) aucun des trois documents ne permet de travailler dans une perspective de résultats avec une situation de référence (baseline) et des cibles précises ;

- (ii) la formulation des indicateurs est trop générique : « indicateurs de résultats présentent de graves lacunes : définis de manière trop large ou difficiles à obtenir », et ne peut permettre d’apprécier les progrès des réalisations et leurs effets.

Ensuite, la mise en œuvre des activités le long de ce cycle de l’UNDAF (1998-2008) est caractérisée par :

- (i) des modes de fonctionnement cloisonnés qui rendent le dispositif général peu lisible : chacun pour soi, programmation post-facto, absence de cohérence des initiatives (doublons et redondances), rupture entre le cadre stratégique/institutionnel, et les opérations de terrain ;

- (ii) une coordination des activités de l’UNDAF problématique (faiblesse de la coordination à cause du manque de ressources financières et humaines, faiblesse de la notion de redevabilité dans la gestion des programmes).

Enfin, l’absence d’un véritable système de suivi & évaluation opérationnel et accepté par les différentes agences du SNU rend encore plus problématique la valeur ajoutée des activités de l’UNDAF au Maroc.

3.2.2. Améliorer la cohérence, l’efficacité et la pertinence La présente recommandation porte sur trois niveaux : Recommandation 2 : Le SNU au Maroc devrait poursuivre les efforts amorcés pour renforcer la cohérence des interventions des agences dans le cadre de l’UNDAF Maroc afin de démontrer sa valeur ajoutée et d’accroître sa visibilité et son influence. Une meilleure cohérence de l’UNDAF passe nécessairement par :

                                                                                                                       27 Nations Unies au Maroc, Etat des lieux des activités des Nations Unies au Maroc. Revue préliminaire de l’UNDAF, 2008-2009.  

 42  

- une prise en compte plus respectueuse des principes interdépendants de l’UNDAF et

des engagements du partenariat pour le développement de la DP ; - une mise en œuvre des activités des agences des NU moins cloisonnée et plus

coordonnée ; - une collaboration inter-agences plus consolidée au travers de l’harmonisation des

interventions des NU ; - une redevabilité dans la gestion des programmes des agences (projets et assistance

technique) et une large communication autour des résultats obtenus. - les matrices conjointes s’appuyant et ayant pour référentiel les stratégies nationales ; - une meilleure coordination et un fonctionnement efficace des groupes thématiques.

Recommandation 3 : Le SNU au Maroc devrait également poursuivre ses efforts dans l’amélioration des activités des agences pour soutenir l’efficacité de son action de développement au Maroc. De nombreuses activités ont été indéniablement entreprises par les différentes agences des NU au Maroc, certaines conjointement et d’autres individuellement. Mais pratiquement toutes les réalisations se concentrent encore sur les intrants et les extrants et moins sur les résultats intermédiaires (effets et impact). Cependant, il convient de poursuivre ces efforts pour une efficacité accrue des interventions en faisant certains ajustements :

- une programmation davantage stratégique, complémentaire et collaborative des activités inter-agences ;

- l’harmonisation et la simplification de leurs actions afin de permettre une plus importante efficacité collective dans le cadre de l’UNDAF ;

- la consolidation des concentrations financières et les synergies entres les activités des agences dans la perspective d’une efficacité plus importante (cas des programmes conjoints) ;

- la réduction du temps de prise de décision pour faciliter l’exécution des projets et en augmenter l’efficacité ;

- le développement des analyses, études et évaluations conjointes. Recommandation 4 : Recentrer l’UNDAF Maroc sur des interventions répondant de plus en plus aux priorités nationales en matière de développement humain. Plusieurs partenaires de développement considèrent les Nations unies comme étant le meilleur cadre pour coordonner l’aide au développement [Rassembler les gens]. Il s’agit là aussi d’un créneau unique pour le SNU au Maroc pour une meilleure coordination de nature à assurer plusieurs avantages : renforcement de l’efficacité, l’efficience, le plaidoyer et la mobilisation

  43  

des ressources. Mais c’est aussi et surtout le lieu pour faire la différence en termes de pertinence des activités et interventions qui répondent le plus aux enjeux globaux du pays. Pour consolider cet avantage, il serait opportun de mener une réflexion approfondie sur le portefeuille des stratégies d’intervention des agences et leurs partenaires nationaux dans le cadre du prochain UNDAF 2012-2016. Cette réflexion portera sur la clarification des mandats et stratégies des agences du SNU au Maroc et, de leurs réponses aux enjeux globaux et priorités nationales du Maroc. 3.1.3. L’appropriation nationale du processus UNDAF Dans ce cadre, il serait opportun que la partie nationale prenne une position proactive pour s’assurer que le processus de la mise en œuvre de l’UNDAF soit appuyé par une démarche de suivi et de communication au profit des autres acteurs institutionnels et sociaux. Cette initiative peut contribuer à l’émergence d’un véritable cadre d’intensification des discussions sur les moyens de parvenir aux résultats de développement du Maroc. Recommandation 5 : L’engagement du SNU à appuyer le rôle prédominant du Maroc et à l’aider à renforcer ses capacités à exercer le leadership dans l’appropriation du Plan-cadre de coopération entre le Maroc et les Nations unies. Les agences du SNU au Maroc sont convaincues que le MAEC doit assurer cette mission de leadership du processus de l’UNDAF (conception – validation – mise en œuvre – suivi & évaluation). Il est vrai que le processus n’est pas du tout simple ; et son accompagnement implique des changements importants. En effet, l’appropriation nationale du processus de l’UNDAF exige plusieurs initiatives et améliorations, notamment celles consistant à:

- mettre en place une action pertinente de vulgarisation de l’UNDAF Maroc auprès des départements ministériels stratégiques, du Parlement, des collectivités locales et des autres acteurs sociaux ;

- identifier les champs prioritaires de l’UNDAF où le SNU pourrait apporter au Maroc une contribution réelle de qualité et une valeur ajoutée ;

- élaborer un mécanisme conjoint de mise en œuvre, de suivi et d’évaluation des résultats du plan-cadre de coopération entre le Maroc et les Nations unies à l’instar de l’expérience Country Lead Evaluation (CLE) ;

- mettre au point un cadre national coordonné des priorités pour le renforcement des capacités nationales, notamment auprès des institutions administratives, des collectivités territoriales, des acteurs non-étatiques, des ONG, des associations locales et du secteur privé ;

- appuyer l’harmonisation des politiques nationales et sectorielles de développement, le suivi et l’évaluation de ces mêmes politiques ;

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- associer la partie nationale directement concernée par les travaux des groupes thématiques du SNU au Maroc ;

- organiser les revues annuelles de l’UNDAF. Ce processus devrait rassembler l’ensemble des agences ainsi que les partenaires nationaux clés en fin d’année.

3.1.4. Vers un cadre de S&E de la cohérence, de l’efficacité et de la pertinence des résultats Dès le lancement en 1998 du cycle de coopération entre les Nations unies et le Maroc, la mise en place du cadre de suivi et d’évaluation a été posée comme une exigence de la bonne mise en œuvre des activités des différents UNDAF (1998-2001, 2002-2006 et 2007-2011). Les agences des NU ont maintenu leurs propres mécanismes et outils de S&E parallèles, parce que le système de S&E de l’UNDAF leur apparaît encore faible et négligé. Mais il y a le besoin d’un système cohérent pour assurer la qualité des informations pour le S&E des résultats ; ainsi que des ressources humaines qualifiées et en nombre suffisant pour en garantir l’efficience. Il s’agit surtout d’éviter la multiplication des mécanismes et systèmes de S&E au SNU et être en cohérence avec les systèmes S&E nationaux. Etant donné l’urgence de la situation, deux recommandations sont proposées :

- la révision et la consolidation du cadre de S&E de l’UNDAF ; - la mise en place des composantes et les modalités du cadre de S&E CER.

Recommandation 6 : Le cadre de S&E de l’UNDAF doit être complètement revu et consolidé afin d’intégrer aux processus de suivi des agences une orientation fondée sur le S&E de la cohérence, de l’efficacité et de la pertinence des résultats du Plan-cadre de coopération entre le Maroc et les NU, allant au-delà du suivi financiers et du suivi de la réalisation des extrants. Le cadre de S&E de l’UNDAF proposé devrait prendre en compte les éléments suivants :

- renforcer le bureau de coordination du SNU au Maroc par un/une expert/e senior en S&E qui assumerait la charge de coordonner les responsables des produits UNDAF et aura la responsabilité du groupe thématique S&E.

- associer régulièrement la partie nationale concernée au suivi de la performance des résultats de l’UNDAF Maroc ;

- vulgariser l’idée d’un cadre stratégique de S&E au niveau du gouvernement pour mettre en place un dispositif d’évaluation des progrès des résultats de l’UNDAF Maroc et pour renforcer la responsabilité mutuelle entre les parties prenantes ;

- densifier le processus de S&E au travers : (i) la revue annuelle de l’UNDAF. L’UNCT est responsable du S&E des programmes tendant à atteindre les résultats de l’UNDAF. Cet exercice régulier devrait rassembler l’ensemble des agences ainsi que les partenaires nationaux clés en fin d’année.

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(i) la revue biannuelle des activités par groupe thématique permettra d’actualiser les changements des données.

Recommandation 7 : Le cadre de S&E CER adapté des documents de l’UNEG28 devrait comporter les composantes essentielles suivantes : (i) le cadre de résultats CER ; (ii) les outils de suivi et de mesure de la performance ; (iii) le reporting des résultats ; (iv) le plan de suivi & évaluation ; (v) le plan de dissémination et de communication des résultats. Le cadre S&E CER poursuit les trois finalités suivantes : D’abord, la mesure des résultats attendus du cadre de suivi CER au travers de :

- l’évaluation régulière des progrès vers les résultats (les matrices) ; - l’application des principes et droits humains dans la mise en œuvre des programmes ; - l’identification continue des besoins en capacité de développement des partenaires ; en

particulier la collecte des données, l’analyse, le suivi et le reporting ; - l’amélioration des reporting basés sur les résultats ; - l’amélioration de la cohérence, de l’efficacité, et de la pertinence du système des

Nations Unies dans le pays.

Ensuite, la mesure des résultats attendus de l’évaluation CER : - l’appréciation de la valeur des résultats et stratégies, et aussi d’alternatives qui auraient

pu utiliser plus efficacement les ressources de L’UNCT ; - l’amélioration du positionnement de l’UNDAF ; - les leçons apprises pour influencer le cadre de développement national ; - la contribution à l’analyse et à la planification du développement pays dans le

prochain cycle ; - l’utilisation effective des évaluations et études menées par les agences et les

partenaires pendant le cycle de l’UNDAF ; - les leçons tirées pour les opérations financières.

Enfin, le suivi des résultats par des indicateurs de performance SMART, essentiel pour le suivi, l’évaluation et le reporting des résultats :

- l’indicateur du suivi de performance indique la réalisation actuelle comparée au cible d’origine ;

- le plan de suivi & évaluation CER aide l’équipe du pays à décider de ce qui doit être suivi, avec qui, quand, comment, et également comment les données seront utilisées ;

- la coordination des différents types d'études et évaluations menées par les agences et les partenaires.

                                                                                                                       28 UNEG, M&E Guidelines for UN Coherence, Effectiveness, and Relevance (CER)

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Le cadre de S&E CER contribue aussi à orienter les activités du suivi & évaluation de l'UNCT et à s’aligner plus étroitement sur les mécanismes nationaux. Il devrait être conçu avec la pleine participation du gouvernement et d'autres partenaires.

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3.1.5. La feuille de route du prochain UNDAF La préparation du prochain CCA / UNDAF Maroc pour la période 2012-2016 a commencé au moment même où la présente RMP était en cours de finalisation. Le SNU devrait examiner le contenu de l’évaluation de processus (constats, conclusions et recommandations) et intégrer les recommandations pertinentes dans sa programmation du prochain Plan-cadre de coopération entre le Maroc et les nations unies. L’équipe d’évaluation a conclu que, même si l’UNDAF 2007-2011 était en général stratégiquement pertinent pour répondre à plusieurs enjeux et priorités nationales, et même si de nombreuses activités contribuaient à produire des changements qualifiés de « capillaires » au Maroc, plusieurs domaines pourraient être améliorés pour obtenir de meilleurs résultats. Le prochain UNDAF Maroc peut s’appuyer sur les trois orientations suivantes : D’abord, la préparation du CCA, processus d’analyse très utile, devrait être articulée à l’analyse des stratégies en cours et émergentes au Maroc examinées dans le livrable 4 de la présente RMP29. En se basant sur une analyse actualisée du contexte du développement du pays, l’équipe d’évaluation propose une analyse prospective comprenant des suggestions pour les priorités de l’UNDAF 2012-2016. Il convient de compléter cette analyse par d’autres études ou évaluations stratégiques réalisées au cours des dernières années.  Ensuite, le Maroc dispose d’un document de référence en l’occurrence le Rapport du cinquantenaire développement humain /RDH50. Les cinq nœuds (le savoir, l’économie, l’inclusion, la santé et la gouvernance) peuvent servir de cadre pour les ajustements programmatiques du prochain UNDAF 2012-2016 sans occulter les nouveaux défis posés par la crise financière, les changements climatiques, la migration, etc. Cependant, ce cadre a l’avantage d’avoir identifié les principaux enjeux globaux et priorités nationales du Maroc pour au moins une génération. Enfin, la gouvernance du processus de l’UNDAF doit être clarifiée au sein du SNU et avec la partie nationale. Si les représentations des agences des NU font preuve d’une conscientisation progressive du « delivering as one », la partie nationale est également davantage demandeuse de coordination et de cohérence des interventions. Le double leadership assumé - NU et gouvernement - est nécessaire pour conduire le prochain UNDAF vers des résultats stratégiques de développement.

                                                                                                                       29 Rapport d’analyse stratégique et prospective avec des recommandations pour les priorités de l’UNDAF Maroc 2012-2016.