LE SECRÉTARIAT DE MAIRIE : LA « BOITE NOIRE » DE LA

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Service : Conseil et Développement – 04/08/2014

Atelier Organisation et Classement

LE SECRÉTARIAT DE MAIRIE : LA « BOITE NOIRE » DE LA COMMUNE


Service : Conseil et développement – 04/08/2014

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SOMMAIRE

Introduction : Les enjeux du classement 3

1ère PARTIE 4

LES OBJECTIFS DE CLASSEMENT DÉCOULENT DES ATTRIBUTIONS DE LA COMMUNE 4 A- Un secrétariat à classer avec des contraintes particulières 4 C- De quoi est chargée la commune ? 5 D- Servir une population et un territoire avec des moyens propres 6

2ème PARTIE 8

LE SECRETARIAT DE MAIRIE, CENTRE ADMINISTRATIF DE LA COMMUNE 8

A- La mairie : un espace multifonctions ? 8 B- Le secrétariat de mairie : un lieu d’échanges d’informations 9 C- Les matériels de traitement de l'information (ou les processeurs de la "boîte noire"). 9

3ème PARTIE 10

RANGER DES DOSSIERS POUR LE MEILLEUR ET POUR LE PIRE 10

A- Classer ses idées pour retrouver ses dossiers 10 B- Deux logiques de rangement 11 C- Le risque d'engorgement 12 D- Quelques autres difficultés 13



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Introduction : Les enjeux du classement De toutes les institutions qui participent à l’organisation de notre pays, la commune est à la fois la plus ancienne et la plus proche de chacun de nous. Dans le monde rural, la mairie est souvent le seul service public présent. En droit toutes les communes sont égales, c'est à dire qu'elles ont toutes des compétences très étendues. Cependant les moyens modestes des "petites" communes rendent délicates leur gestion car leurs ambitions restent légitimement importantes. L’activité administrative consiste essentiellement à exploiter des informations. En commune rurale cela repose sur un professionnel souvent seul : le secrétaire de mairie. Pourtant les utilisateurs de la mairie sont aussi variés et presque aussi nombreux que dans les communes plus grandes. Par ailleurs on constate que les sources et les outils d’information se multiplient à grande vitesse sans que les moyens d’assimiler ses données ne suivent : on n’a toujours que deux yeux et deux oreilles... De plus aujourd’hui on ne dissocie plus les documents d’archives des documents administratifs courants. Tout document procédant de l’activité d’un organisme public est un document d’archives. Ainsi, courriers, factures, compte rendus et autres fichiers constituent un patrimoine public utile à la gestion courante, aux vérifications en cas de contestation ultérieure, et à la connaissance historique. La tenue des dossiers d’une commune rurale relève donc d’un double défi :

disposer d’informations précises concernant de très nombreux domaines de compétences avec peu de moyens

traiter ces données par un circuit complexe associant élus et agents pour répondre aux attentes de la population et aux besoins du territoire de la commune.

Dès lors on mesure combien le traitement de l’information en secrétariat de mairie doit être méthodique. Si l’on considère la mairie comme une « boîte noire » vers où convergent de multiples informations, le secrétaire en est l’opérateur central qui exploite ces données avant d’émettre vers de multiples destinataires le résultat de l’activité administrative municipale.



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1ère PARTIE

LES OBJECTIFS DE CLASSEMENT DÉCOULENT DES ATTRIBUTIONS DE LA COMMUNE

Les informations à réceptionner, exploiter et stocker à la mairie sont en lien étroit avec les missions de la commune : élus et habitants ont des attentes précises vis à vis du secrétariat, passage obligé pour les

activités administratives et la gestion des services publics locaux.

Avant d'envisager le classement, il convient donc d'étudier rapidement le rôle de la commune

A- Un secrétariat à classer avec des contraintes particulières Pour concevoir le plan de classement d’un bureau, il faut toujours raisonner à partir des attributions de son occupant. Les grandes missions déterminent la répartition des dossiers entre les différentes armoires ; les tâches précises suggèrent l’ordonnancement des éléments d’un fichier ou l’ordre des sous-chemises… Ces grands principes peuvent guider également une démarche de classement pour un secrétariat de mairie de commune rurale. Cependant, les données du problème sont plus complexes :

Les mêmes dossiers sont souvent partagés entre plusieurs secrétaires, le secrétaire de mairie est souvent assisté d’un ou plusieurs collègues sur tout ou partie de la durée hebdomadaire.

Les utilisateurs du classement sont multiples : d’autres personnes utilisent les informations du secrétariat à des moments en partie décalés par rapport aux heures de bureau : les élus.

La grande complexité des pièces à classer : la variété des affaires à traiter est très importante en lien avec la réglementation toujours changeante et les multiples décisions des élus (certaines activités découlent d’obligations nationales, d’autres de choix communaux).

Un bureau à la disposition du public : Le secrétariat est ouvert au public pendant la majeure partie des heures de bureau. Cela ajoute des exigences particulières de rapidité et d’efficacité du seul « service public » de la commune.

En un mot, ce n’est pas un secrétariat comme les autres ! C’est pourquoi avant d’aborder les dossiers du secrétariat de mairie, il convient de revenir rapidement sur des questions essentielles parfois négligées : à quoi sert une commune ? De quelle autonomie dispose-t-elle ? N’oublions pas qu’au sens littéral du terme, la « commune » appartient à tout le monde et s’occupe de tout. Le maire qui reçoit les requêtes très variées des habitants le sait bien. Commençons donc par situer le rôle de la commune au sein du système administratif français.

B- Qu’est-ce qu’une commune ? D’un point de vue juridique, la commune est une collectivité territoriale. C’est une “personne publique” ainsi définie par la constitution de la Ve République :

“Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les territoires d’Outre-Mer”. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi. Ces “collectivités s’administrent librement par des conseils élus dans les conditions prévues par la loi” …



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— La logique administrative La commune se place donc à l'intérieur d'une famille de collectivités territoriales emboîtées comme des poupées-gigognes. Au-dessus se situent la région (collectivité territoriale depuis 1982) et le département. Ces autres collectivités, partenaires actifs des communes rurales (développement économique et action sociale) n’ont cependant aucun “rôle hiérarchique”. Aux côtés des communes se placent des établissements publics qui ont un lien de dépendance (Centre Communal d’Action Sociale, Caisse des Écoles, Syndicat Intercommunal) et des associations loi 1901 (comité des fêtes, association foncière, Aide à Domicile en Milieu Rural ...). Par ailleurs, la commune est située aussi à la base de la pyramide administrative constituée par l'État. Elle constitue donc pour les citoyens le maillon le plus petit mais aussi le plus proche de la vie en société (État Civil, Élections, Renseignements divers...).

— Des origines à la décentralisation La commune est une institution qui remonte au Moyen Âge, mais c'est au XIXe siècle que le rôle du maire, alors nommé par l'Etat, s'est affirmé. Beaucoup de mairies ont été construites en même temps que l'école sous la IIIème République. Du code des communes de 1884, au Code Général des Collectivités Territoriales de 1996, les responsabilités locales ont notablement augmenté. Le mouvement de décentralisation qui a suivi la loi du 2 Mars 1982 a supprimé la tutelle a priori du Préfet, en lui substituant le contrôle de légalité a posteriori.

C- De quoi est chargée la commune ? La commune a une compétence générale, quelle que soit sa taille. Cela signifie qu'il n'existe pas de liste limitative des attributions de la commune. Autrement dit, le Maire et le Conseil Municipal peuvent entreprendre et décider de tout ce qui n'est pas expressément interdit par la loi. Il convient néanmoins de distinguer les compétences “obligatoires”, de celles qui peuvent être décidées localement, limitées uniquement par les contraintes de moyens.



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— Les missions obligatoires Ce sont l'ordre public (sûreté, sécurité, salubrité), la tenue de l'état civil, la révision des listes électorales et l'organisation des scrutins, la gestion du cimetière... Le Maire exerce ces missions au nom de l'État sous l'autorité hiérarchique du Préfet ou du Procureur de la République qui peuvent le sanctionner.

— Les missions facultatives Cela peut être la restauration scolaire, l'animation sportive, le logement des personnes âgées, l'ouverture d'un camping... Ces activités sont décidées par le Conseil Municipal (organe délibérant) et gérées par le Maire dans son rôle d'exécutif. La mise en œuvre des prestations peut être assurée par les services municipaux (régie directe) ou par des prestataires externes (concession, affermage...). Egales en droit, les communes se différencient beaucoup par leur taille. Près de 9 communes sur 10 sont rurales (au sens de l'INSEE, celles-ci ont moins de 2 000 habitants); pourtant, elles ne regroupent qu'un quart des Français.

D- Servir une population et un territoire avec des moyens propres Ce que désigne le mot “commune” en langage courant est un espace géographique délimité portant un nom et peuplé d’habitants formant une communauté de citoyens. Les moyens collectifs qu’ils se donnent (dirigeants élus, services municipaux ...) sont l’objet de la définition juridique de la commune comme collectivité territoriale. Reprenons chacun des éléments :

Le territoire est fixe (sauf échange amiable entre 2 communes). Il est détaillé par le cadastre, référence pour la gestion des affaires foncières.



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La population est déterminée par recensements. Le nombre d’habitants change en permanence du fait de naissances, de décès, d’arrivées et de départs. Ce nombre compte pour beaucoup dans l’application des lois et règlements. Les communes de moins de 2 000 habitants sont dites rurales.

Les moyens de la commune sont très divers. Ils sont humains (élus et agents), financiers (fiscalité, ressources propres), patrimoniaux (bâtiments, réserves foncières) ou techniques (informatique, engins mécaniques ...).

En résumé, la commune joue un rôle essentiel dans le quotidien de chaque habitant depuis la garde des jeunes enfants jusqu'à l'aide aux personnes âgées. Elle est en charge des coulisses de notre cadre de vie, nous fournissant l'indispensable (l'eau potable) comme l'agréable (loisirs sportifs et culturels), dans une perspective de longue durée (entretien des espaces et équipements, lutte contre la pollution et l'insécurité...).



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2ème PARTIE

LE SECRETARIAT DE MAIRIE, CENTRE ADMINISTRATIF DE LA COMMUNE Lorsque l'on pousse la porte de la mairie, on est d'emblée saisi par la masse d'informations qui s'y trouvent.

Ces données sont affichées, rangées, numérisées, archivées...ou entassées !

Les informations sont portées par les occupants permanents du secrétariat que sont les agents administratifs,

mais aussi tous les “utilisateurs” de la mairie.

Aussi, la localisation et le traitement de ces données dépendent de nombreux paramètres.

A- La mairie : un espace multifonctions ? Les multiples compétences d'une commune rurale s'exercent et se matérialisent entre les quatre murs de sa mairie. Les locaux administratifs municipaux se réduisent habituellement à quelques bureaux et à une salle du Conseil Municipal attenante ou non.

— Les locaux : des bureaux partagés Les bureaux peuvent être classés selon leur usage principal. On trouve en général :

Un bureau d'accueil ouvert sur l'entrée avec une "banque" de réception, un poste de travail, une photocopieuse...

Un bureau fermé soit pour les rendez-vous, soit dédié au Maire, et qui, le cas échéant, peut avoir un usage plus large (adjoints, affaires sociales).

Un bureau de gestion, s'il existe une troisième pièce, consacré au travail sur dossier par le/la secrétaire de mairie (finances, personnel, délibérations).

Un espace de réunions, dans la mesure où un quatrième local se dégage, généralement pour organiser les réunions d'élus, d'agents ou de partenaires, ainsi que pour tenir à disposition de ces acteurs de la documentation.

L'absence de "quatrième bureau" se fait durement ressentir lorsqu'il n'existe pas de lieu possible pour les réunions et l'information : la coordination du travail en pâtit.



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B- Le secrétariat de mairie : un lieu d’échanges d’informations

— Des occupants permanents au service de quatre familles de visiteurs Le secrétariat de mairie n’est pas le bureau du secrétaire de mairie. Aussi, la conception des locaux et le classement des dossiers doivent être adaptés non seulement au personnel administratif mais aussi aux autres utilisateurs du secrétariat de mairie.

C- Les matériels de traitement de l'information (ou les processeurs de la "boîte noire"). Depuis déjà plusieurs années les équipements de traitement de l'information se multiplient en communes rurales. L'utilisation de ces nouvelles technologies d'information et de communication (TIC) peut compenser la modestie des moyens humains, dans la mesure où elles sont utilisées à bon escient. Elles permettent aux "petites mairies" de disposer d'une capacité professionnelle de traitement de l'information.

Le téléphone-répondeur: le téléphone est depuis longtemps incontournable. C’est son mode d’utilisation qui pourra être questionné :

le standard donne-t-il satisfaction ?

le répondeur est-il branché pendant les absences ?

comment se concentrer sur un travail administratif alors que le téléphone sonne en permanence ?

comment rapidement joindre les autres agents répartis sur l’ensemble de la commune ? (les ouvriers polyvalents, les agents des écoles).

Le télécopieur/la messagerie internet : le "fax" et la messagerie internet depuis quelques années se sont généralisés dans toutes les communes, en remplaçant progressivement une partie du courrier postal. Ces modes de transmission de l’information sont-ils intégrés au circuit du courrier ?

Le photocopieur : lorsqu'il n'y a qu'un appareil de reprographie, il est souvent placé près de l'entrée pour être utilisé autant pour le public que pour le service administratif. Parfois, ces deux fonctions sont dissociées : un appareil à pièces à l’accueil et un gros « copieur » en local annexe, pouvant effectuer le tirage d’un journal municipal



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Les postes de travail informatique et la mise en réseau : Aux fonctions premières d'informatique de gestion (comptabilité, paie) se greffent de plus en plus d'utilisations qui justifient l'équipement de tous les bureaux et la connexion des matériels en réseau. Le champ d'intervention de l'informatique dans le milieu communal peut ainsi être présenté en quatre rubriques :

secrétariat ou bureautique (traitement de texte, routage, agenda),

gestion (comptabilité, budget, tableur),

administration (élections, Etat-Civil),

information ou aide à la décision (banque de données, simulation). Enfin la connexion des postes à internet permet d'accéder à de nombreuses sources d'information.

La dématérialisation : elle permet de transformer les supports d'informations matériels (souvent des documents papier) en fichiers informatiques. De plus en plus utilisée par les administrations d'État (on parle de e-administration), la dématérialisation peut servir à gérer de façon totalement électronique des données ou des documents qui transitent dans le cadre d'échanges avec les administrations (par exemple, les échanges par VPN avec la trésorerie), les fournisseurs (marchés publics), les usagers... Ce nouveau mode d'échanges d'informations impacte également l'organisation du secrétariat.

3ème PARTIE

RANGER DES DOSSIERS POUR LE MEILLEUR ET POUR LE PIRE

On ne choisit pas les informations qui arrivent en mairie. On hérite aussi souvent d'un stock de dossiers d'affaires en cours ou terminées. Le défi pour le secrétaire de mairie, professionnel du traitement de l'information, est pourtant d'adopter une attitude active face à cette montagne et ces avalanches de données. Les quelques illustrations qui suivent montrent ainsi l'intérêt de ne pas subir l'information.

A- Classer ses idées pour retrouver ses dossiers L'intérêt d'assimiler le secrétariat de mairie à une "boîte noire" provient qu'en matière de traitement de l'information on ne peut pas distinguer l'opérateur de son local de travail. Cela se vérifie bien dans le cas des communes rurales où l'opérateur est le secrétaire de mairie et le local le secrétariat de mairie. Les dénominations si proches révèlent une réalité dissociable.

— L'esprit (du secrétaire) Certes, on vient de voir que les bureaux peuvent être partagés et que de multiples acteurs investissent régulièrement le secrétariat de mairie. Cependant, le secrétaire de mairie est souvent le pivot du système pour plusieurs raisons :

il incarne la continuité du service : présent du matin au soir, il s'inscrit aussi dans la durée (titulaire de son poste),

il assure la coordination de l'ensemble du service municipal : que son rôle hiérarchique soit affirmé ou non, il est le responsable de la structure aux côtés du Maire,

il détient des compétences particulières : il est souvent seul à maîtriser les aspects juridiques et financiers des dossiers.

En résumé ce qui se passe dans la tête du secrétaire de mairie peut être aussi important que ce qui traverse le bureau. Des données peuvent se trouver indifféremment conservées dans la mémoire du secrétaire que transcrites dans un fichier...



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— La lettre (sur le bureau) De plus curieusement le local de travail a une action autonome sur le traitement de l'information (comme si parfois les murs travaillaient). C'est le cas de la décantation des informations dans les piles en attente : leur seul vieillissement peut les faire passer du statut "urgent" à celui "à jeter". Les bannettes de courriers (pour les adjoints par exemple) constituent également des mécanismes autonomes de traitement de l'information.

B- Deux logiques de rangement L'expérience montre que tout employé fonctionne en utilisant son bureau comme image de son monde professionnel et dans laquelle les dossiers, classeurs, piles ou boîtes d'archives représentent chacun une "partie du monde". En commune rurale, le secrétaire de mairie agit de même avec son armoire "affaires sociales", ses tiroirs comptabilité, ses clapets urbanisme et son étagère "conseil municipal".

— Où stabilité et actualité se côtoient : C'est la relative permanence de cette organisation qui permet à l'agent de s'y retrouver et d'effectuer convenablement son travail : "là, en haut c'est de la doc sur le statut (...) et puis sur la table ce sont les dossiers d'extension du réseau assainissement. Ici, c'est tout ce qui concerne l'Etat-Civil et là le courrier". Parallèlement à cette activité représentative des disciplines et interlocuteurs de l'employé, le bureau est également le lieu où les informations sont traitées. Dans le même espace - le bureau - l'agent effectue donc simultanément deux types de tâches. Le reflet de l’environnement : D'une part la représentation de son environnement professionnel, opération par laquelle il projette sur les différentes étagères sous une forme matérielle (documents, fichiers...) l'état de ses connaissances sur les matières qui lui sont confiées. Il s'agit aussi bien de la mise à jour des documentations que de la progression des différents dossiers (permis de construire successifs, exécution budgétaire...). Le résultat de l’action administrative : D'autre part, la matérialisation de son travail qui consiste à traiter des informations courantes. Cette seconde nature de tâches, lui permet, par la répartition des données dans un jeu de piles ou de dossiers disposés dans son bureau de savoir où il en est (ex : courrier en instance, note en cours de rédaction, titres de recettes à émettre, factures à vérifier...).



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— Deux logiques parallèles de classement En résumé le secrétaire accomplit inconsciemment deux fonctions distinctes en matière de classement :

Il entretient une vision exhaustive des affaires de la commune en positionnant des informations par thème et par affaire. Dans ce cas, il « court après » les modifications de l’environnement. Le classement s’efforce d’en maintenir toujours une image fiable.

Il contribue à l'avancement de certains dossiers en les faisant passer du stade "à faire" au stade "fait" en rangeant les données selon leur degré d'avancement. Dans ce cas, c’est le secrétaire qui modifie l’environnement en « renvoyant la balle » sur d’autres acteurs (il rend quelqu’un débiteur, il attribue une aide, il modifie l’affectation d’un terrain…).

C- Le risque d'engorgement Nous venons de voir que les étagères et tiroirs qui "tapissent" les murs d'un secrétariat de mairie contiennent toutes les matières nécessaires au travail comme un modèle réduit de l'environnement professionnel et institutionnel.

— Quand le classement n'est pas fiable. On conçoit alors que si le rangement ne reflète pas correctement les besoins, l'activité administrative en pâtira et que progressivement le désordre gagnera. Par exemple, une information mal classée ne sera pas retrouvée à temps, ce qui pourra entraîner une perte de subvention ou un défaut d'assurance... Par ailleurs, le bureau contient également, sous forme de piles de courriers et de chemises, une matérialisation des affaires en cours. La position des informations "dans ces différents tas" ne correspond pas à une logique fonctionnelle (action sociale, finances, urbanisme...), comme pour le classement général mais à une logique de traitement plus chronologique (en cours, urgent, à classer, etc...).

— Quand les logiques s'emmêlent. Or, dans des situations d'encombrement, ces deux types de rangement qui coexistent dans le même bureau en viennent à se chevaucher.



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Les informations ne sont pas classées à temps et un mélange de plus en plus critique se produit entre les données reflétant l'environnement et celles en instance : entre l'arrivée d'une information et la fin de son traitement par la mise à jour du dossier correspondant, le circuit s'allonge. Du coup, l'agent passera de plus en plus de temps à chercher les éléments plutôt qu'à traiter l'affaire. Bientôt, il sera "noyé" : convaincu que le classement n'est plus à jour, il ne s'y fiera plus. Tous les éléments seront "quelque part" dans la masse des instances.

— Le bureau enlisé Dans cette situation, l'agent sait bien qu'il devrait commencer par remettre les dossiers à jour, mais comme les informations continuent d'arriver, il n'ose pas le faire. Il se trouve comme le travailleur à la chaîne ayant pris tant de retard qu'il est tout entier occupé à refouler les pièces vers une aire de stockage...

D- Quelques autres difficultés

Beaucoup de problèmes de classement du secrétariat de mairie résultent des exigences particulières de ce « secrétariat pas comme les autres » :

— Quand l’activité est insuffisamment coordonnée…

Au sein de l’équipe administrative, on ne sait pas toujours qui fait quoi ? Le partage du travail se décide parfois au fur et à mesure suivant les disponibilités plutôt que selon un début de spécialisation…

Le suivi administratif des dossiers partagés avec les élus demande un échange d’information régulier et une répartition claire du rôle de chacun. Qu’en est-il réellement quand les élus sont surinvestis dans de multiples comités et les agents surchargés de travail ? La pression forte du quotidien ne passe-t-elle pas au travail au coup par coup sans partage d’information ?

Qu’attendent les élus des agents du secrétariat ? En fonction des équipes en place, le rôle qu’on voudra confier aux secrétaires pourra grandement influer sur leurs activités, sur les informations qu’on voudra bien ou non partager

— Quand l’intendance ne suit pas …

les locaux sont souvent trop petits (les attributions de la commune se multiplient sans que les murs ne s’écartent)

le mobilier est parfois inadapté et insuffisant : les dossiers débordent, on est obligé de se déplacer d’une armoire vers une autre, d’un local vers un autre

le matériel informatique est parfois sous-utilisé par manque de formation

— Comment être à la fois au four et au moulin ?

les heures d’ouverture de la Mairie sont larges, les sollicitations des habitants nombreuses alors que le travail de gestion, de tri de l’information exige du temps, de la concentration, de la réflexion.

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