Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelables

L ’ é t a t d u d é b a t

LES COLLECTIVITÉS AUTOCHTONESET LE DÉVELOPPEMENTDES RESSOURCESNON RENOUVELABLES

LES COLLECTIVITÉS AUTOCHTONESET LE DÉVELOPPEMENTDES RESSOURCESNON RENOUVELABLES

Table ronde nationale sur l’environnement

et l’économie

National Round Tableon the Environmentand the Economy

i

L a Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) a été créée pour jouerun rôle catalyseur dans la définition, l’interprétation et la promotion, pour tous les secteursde la société canadienne de même que pour toutes les régions du pays, des principes et de

la pratique du développement durable. Cet organisme a pour rôle particulier de définir les prob-lèmes qui ont des conséquences à la fois environnementales et économiques, d’analyser cesconséquences, et de tenter de définir des mesures qui permettront de trouver un juste équilibreentre la prospérité économique et la protection de l’environnement.

Les travaux de la TRNEE ont pour principal dessein d’améliorer la qualité de l’élaboration depolitiques environnementales et économiques en fournissant aux décideurs l’information nécessairepour qu’ils puissent effectuer des choix éclairés qui permettront d’assurer un avenir viable pour leCanada. La TRNEE tente de remplir son mandat comme suit :

• en indiquant aux décideurs et aux leaders d’opinion le meilleur moyen d’intégrer les considérationséconomiques et environnementales dans la prise de décisions;

• en sollicitant activement l’opinion des intervenants qui sont directement touchés par un problèmeet en offrant un lieu de rencontre neutre où ils peuvent tenter de résoudre les problèmes etsurmonter les obstacles qui entravent le développement durable;

• en analysant les faits et tendances de l’environnement et de l’économie dans le but de définirles changements qui favoriseront le développement durable au Canada;

• en recourant aux résultats de la recherche et de l’analyse, en particulier des consultations à l’échellenationale, pour tirer des conclusions quant à l’état du débat sur l’environnement et l’économie.

Les rapports de la nouvelle série de la TRNEE « L’État du débat » présentent une synthèse desrésultats des consultations menées auprès des intervenants sur les débouchés qui pourraient s’offrirau développement durable. Ils présentent également de manière sommaire l’ampleur du consensuset les motifs de divergence. Ils étudient en outre les conséquences de l’action ou de l’inaction, etpréconisent des mesures précises que certains intervenants peuvent prendre pour promouvoir ledéveloppement durable.

M a n d a tM a n d a t

iii

Président : Le Dr Stuart SmithPrésidentENSYN Technologies Inc.

Vice-présidenteLise LachapellePrésidente et Chef de la directionL’Association des produits forestiers du Canada

Vice-présidenteElizabeth MayDirectrice généraleSierra Club du Canada

Paul G. AntleVice-présidentOpérations ThermalM-I Drilling Fluids

Jean BélangerOttawa, Ontario

Lise BrousseauLa Prairie, Québec

Patrick CarsonNobleton, Ontario

Douglas B. DeaconPropriétaireTrailside Café and Adventures

Terry DuguidPrésidentManitoba Clean Environment Commission

Sam Hamad, ing.Vice-présidentIndustrieRoche Ltée, Groupe conseil

Michael HarcourtAssocié principalSustainable Development Research InstituteUniversity of British Columbia

Raymond E. IvanyPrésidentNova Scotia Community College

William H. JohnstoneMoose Jaw, Saskatchewan

Cindy Kenny-GildayYellowknife, Territoires du Nord-Ouest

Emery P. LeBlancPrésidentGroupe métal primaireVice-président exécutifAlcan Aluminium Limitée

Patricia McCunn-MillerDirectrice des affairesenvironnementales et réglementairesPanCanadian Petroleum Limited

Ken OgilvieDirecteur généralPollution Probe Foundation

Joseph O’NeillHanwell, Nouveau-Brunswick

Florence RobartPointe-du-Chêne, Nouveau-Brunswick

Angus RossScarborough, Ontario

Irene SoVice-présidente et gestionnaire-associée de portefeuilleRBC Dominion Securities

John WiebePrésident-directeur généralGLOBE Foundation of Canada et Président-directeur généralFondation Asie Pacifique du Canada

Judy G. WilliamsAssociéeMacKenzie Fujisawa Brewer Stevenson

Directeur général et premier dirigeantDavid J. McGuinty

L i s t e d e s m e m b r e sL i s t e d e s m e m b r e s

v

Mandat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .i

Liste des membres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .iii

Avant-propos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xi

Préface . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xiii

Groupe de travail de la TRNEE sur les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xiii

Sommaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xv

1. Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1

Mise en valeur des ressources non renouvelables dans les T.N.-O. — Ampleur des débouchés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6

Exploitation minière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7Le pétrole et le gaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9Résumé — Une ère nouvelle pour l’exploitation des ressources non renouvelables . . . . . . . . . .11

Les collectivités autochtones dans les T.N.-O. — Contexte environnemental, culturel,social et politique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13

Les collectivités autochtones et la terre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13Perspectives culturelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15Enjeux sociaux dans les collectivités autochtones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15Évolution politique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18Résumé — La mise en valeur des ressources non renouvelables dans la perspective des collectivités autochtones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19

Le Programme des collectivités autochtones et du développement des ressources non renouvelables — Origines, développement et objectif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19

2. Vers des collectivités autochtones viables — Une vision pour 2010–2025 . . . . .21

Récapitulation des indicateurs de durabilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23Rapport d’étape sur les indicateurs de durabilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24Le rôle du développement des ressources non renouvelables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26Éléments précis de la vision de la TRNEE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28Partenariats et coopération . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29Investissement stratégique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30Mise en œuvre de la vision — Contexte politique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32

T a b l e d e s m a t i è r e sT a b l e d e s m a t i è r e s

vi

3. Les Territoires du Nord-Ouest en transition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33

Les revendications territoriales et l’autonomie gouvernementale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36Dévolution de pouvoirs aux gouvernements Nordiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37Nécessité d’intervenir immédiatement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37

4. Gestion des impacts cumulatifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39

L’importance de la gestion des impacts cumulatifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42Obstacles à la gestion des impacts cumulatifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43Exigences d’une gestion fructueuse des impacts cumulatifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44

Coordination et regroupement des initiatives existantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44Respect des offices et mécanismes instaurés par la voie des ententes de règlement sur les revendications territoriales et mise en œuvre de la législation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44Intégration des connaissances autochtones traditionnelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45Étude des effets socio-économiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45Définition des objectifs, des critères et des seuils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45

Initiatives et propositions récentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45Mise en œuvre de la gestion des impacts cumulatifs dans les T.N.-O. — Recommandations de la TRNEE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47

Financement du Cadre d’évaluation et de gestion des effets cumulatifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47Assurer la continuité de l’étude West Kitikmeot/Slave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49

5. Le climat d’investissement pour l’exploitation des ressources non renouvelables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51

L’importance d’un climat favorable aux investissements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53Obstacles à l’investissement dans l’exploitation des ressources non renouvelables . . . . . . . . . . . . . .53Amélioration du climat d’investissement et de développement économique — Recommandations de la TRNEE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .54

Financement supplémentaire pour les offices en vertu de la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .54Renforcer la capacité du Nord en matière d’établissement de cartes géoscientifiques et géologiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58Nouvelle formule de financement pour l’aménagement des infrastructures . . . . . . . . . . . . . . . .60Dégrèvement fiscal pour les investissements dans le Nord — Divergences parmi les principaux acteurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62

6. Renforcement des capacités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67

L’importance d’accroître la capacité des Autochtones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69Obstacles au renforcement des capacités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .70Conditions de réussite du renforcement des capacités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71

Produire des inventaires de ressources humaines et des évaluations de besoins . . . . . . . . . . . . .71Définir les rôles et les responsabilités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71Assurer la prise d’initiatives de renforcement des capacités en temps et lieu . . . . . . . . . . . . . . .72Fournir un enseignement et une formation communautaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73

vii

Renforcer la culture autochtone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73Relier le renforcement des capacités aux exigences des avantages industriels . . . . . . . . . . . . . . .74Réaliser des investissements stratégiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74

Propositions et initiatives récentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75Regain de leadership pour le renforcement des capacités — Recommandations de la TRNEE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77

Un maître d’œuvre du renforcement des capacités autochtones à l’échelon territorial . . . . . . . .78Promouvoir le renforcement des capacités à l’échelon régional et communautaire par la voie du Forum intergouvernemental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .79Programme de sensibilisation visant à placer l’éducation et la formation sur un piédestal dans les collectivités autochtones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80Améliorer l’alphabétisation, l’éducation et la formation des adultes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82Forum de renforcement des capacités parrainé par la TRNEE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .83

7. Consultation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .85

L’importance de la consultation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .87Obstacles à une véritable consultation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88Exigences d’une consultation positive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88

Consulter tôt et consulter souvent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88Clarifier les attentes entre les parties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89Tenir compte des différences culturelles et linguistiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90Financer la participation des Autochtones à la consultation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90

Propositions et initiatives récentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90Financement de la participation aux mécanismes de consultation — Recommandations de la TRNEE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91

Poursuite du programme provisoire d’aide à la gestion des ressources (IRMA) . . . . . . . . . . . . .91Mécanisme de financement de consultation sur des projets d’envergure . . . . . . . . . . . . . . . . . .92

8. La viabilité des collectivités autochtones à long terme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .93

Répartition des retombées, diversification économique et épuisement des ressources . . . . . . . . . . .95La diversification économique et les avantages à long terme de l’exploitation des ressources non renouvelables — Recommandations de la TRNEE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .96

Fonds d’épargne et de diversification économique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .96Prise de participation des Autochtones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .98

9. Le système du « libre-accès » — Divergence parmi les principaux acteurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .103

Critique du libre-accès . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .106La réaction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .109Perspectives autochtones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .109Libre-accès — La position de la TRNEE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .110

10. Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111

Références photographiques

Page Références photographiques

4 Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest


7 Kevin O’Reilly, directeur de la recherche,Comité canadien des resources arctiques





16 Siobhan Arnott, conseillère en politiques,TRNEE

25 Siobhan Arnott, conseillère en politiques,TRNEE












viii

Annexes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .115

A : Participants du programme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .117B : Documents de recherche préparés pour la TRNEE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .123C : Initiatives complémentaires importantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .125

Notes de référence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129

61 Carolyn Cahill, conseillère en politiques,TRNEE







78 Joe O’Neill, membre de la TRNEE









Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelables

ix

Toward Sustainable Aboriginal Communities — A Vision for 2010–2025

xi

L a Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) a mis sur pied leProgramme des collectivités autochtones et du développement des ressources non renouvelablespour examiner les principaux enjeux concernant la viabilité des collectivités autochtones qui

participent à l’exploration des ressources minières, pétrolières et gazières, et au développement dansle Nord canadien, ou qui sont touchées par ces activités. À titre de président de la TRNEE, j’ai leplaisir de présenter ce rapport de la série « Débats », qui expose en détail les conclusions duProgramme. Ce rapport s’inspire de consultations auprès de plus de 300 acteurs principaux dans ledomaine et de recherches qui ont, d’une part, analysé l’ampleur des débouchés pour l’exploitationdes ressources minières, pétrolières et gazières dans les Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.) et,d’autre part, exploré les défis et possibilités, au sein des T.N.-O., sur le plan réglementaire, social,environnemental, stratégique et fiscal.

La TRNEE a eu recours à la méthode de l’étude de cas pour ce Programme, en se concentrantsur les T.N.-O., parce que ce territoire illustre particulièrement bien une série de questions complex-es qui touchent les collectivités autochtones dans l’ensemble du Canada. Cette méthode d’étude decas sert à orienter plus étroitement les travaux de la TRNEE, et non pas à en restreindre l’applicabil-ité. La TRNEE s’attend à ce que ses constatations et recommandations trouvent écho dans les troisterritoires du Nord et, en fait, partout au Canada où il existe des possibilités de promouvoir la dura-bilité économique, sociale, culturelle et environnementale des collectivités autochtones par la voie d’uneexploitation prudente des ressources non renouvelables. Grâce à une forte présence dans le Nord duCanada, ce pays pourra s’attaquer directement aux menaces à sa souveraineté en respectant sesengagements visant à protéger l’écosystème fragile de l’Arctique, à renforcer la sécurité dans le Nord,à promouvoir un développement économique durable dans cette région et à s’attaquer aux prob-lèmes sociaux auxquels se heurtent les populations autochtones du Nord.

La documentation de référence et les recommandations présentées visent à sensibiliser lelecteur aux problèmes environnementaux, économiques et sociaux auxquels les principaux acteursdevront s’attaquer au cours des 10 à 25 prochaines années pour contribuer à bâtir des collectivitésautochtones viables économiquement, tout en garantissant l’intégrité écologique de l’environnement, etla préservation intégrale de la culture et des structures sociales autochtones.

Stuart L. Smith, M.D.Président, TRNEE

A v a n t - p r o p o sA v a n t - p r o p o s

xiii

L e présent rapport, Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelables, constitue le sixième rap-port de la série « Débats » de la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE). Ce rapport,qui s’inspire des recherches et des consultations menées auprès des principaux acteurs dans les Territoires du

Nord-Ouest, expose cinq domaines stratégiques importants dans lesquels ces acteurs pourraient intervenir pour veiller àce que l’exploitation des ressources non renouvelables contribue à l’édification des collectivités autochtones durables aucours des 10 à 25 prochaines années. Le présent rapport se veut un outil de référence pour quiconque s’intéresse àl’élaboration des politiques et à la prise de décisions touchant l’exploitation des ressources non renouvelables et la viabil-ité des collectivités autochtones dans l’ensemble du Nord canadien.

Robbie KeithElora, Ontario

Pierre LeBlancDiavik Diamond Mines Inc.

L ynn LehrAgent foncier principalWestern Canada Business UnitChevron Canada Resources

Patricia McCunn-MillerDirectrice généraleAffaires environnementales et réglementairesPanCanadian Petroleum Limited

David J. McGuintyDirecteur général et premier dirigeant, TRNEE

James R. MooreSous-ministre adjointMAINC

Gabriela SparlingSous-ministre adjointeAffaires intergouvernementalesGouvernement des Territoires du Nord-Ouest

Harley TrudeauSous-ministre adjoint par intérimAffaires intergouvernementalesMinistère du Conseil exécutifGouvernement du Yukon

Leslie Whitby (suppléant)DirecteurDirection de l’environnement et des ressources renouvelablesMAINC

Doug Willy(ancien) Vice-présidentAffaires communautaires et gouvernementalesDiavik Diamond Mines Inc.Scott WoronuikDirecteur de l’exploitationBP Gas and Power Canada

PersonnelSiobhan ArnottConseillère en politiques

P r é f a c eP r é f a c e

Groupe de travail de la TRNEE sur les collectivités autochtones et ledéveloppement des ressources non renouvelablesCoprésidente du Groupe de travailCindy Kenny-GildayYellowknife, Territoires du Nord-Ouest

Coprésident du Groupe de travailJoseph O’NeillHanwell, Nouveau-Brunswick

Larry AknavagikPrésidentNunavut Environmental Impact Review Board

Ted BlondinNégociateur des revendications territorialesConseil des Dogrib assujettis au Traité no 11

Allan BruceAdministrateurOperating Engineer’s (Local 115)Joint Apprenticeship and Training Plan

Violet Camsell-BlondinContrôleur des financesConseil des Dogrib assujettis au Traité no 11

Bill CarpenterDirecteur régional des Territoires du Nord-OuestRégion arctiqueFonds mondial pour la natureCampagne pour les espèces menacées de disparition

Randy Dahlman(ancien) DirecteurExploration et développement — Bassin de la LiardChevron Canada Resources

Jim ExcellPrésidentEKATI™ Diamond Mine

Charlie FurlongChefBande indienne d’Aklavik

Andrew Gamble(ancien) Secrétaire du CabinetGouvernement des Territoires du Nord-Ouest

xv

S o m m a i r eS o m m a i r e

Sommaire


xvii

Sommaire

Les avantages économiques de l’exploitation desressources non renouvelables dans le Nord se feront sen-tir dans l’ensemble du Canada. Le potentiel d’emploisdirects, de débouchés économiques indirects, et l’apportde recettes publiques sont particulièrement importantspour la population des territoires Nordiques. Tandis quel’ampleur des débouchés n’est pas assez grande pourrésoudre tous les problèmes économiques du Nord, il nefait aucun doute que les ressources non renouvelablespeuvent susciter le développement économique dans unerégion du pays qui souffre d’un sous-développementchronique et qui dépend lourdement du secteur public.

Ces débouchés sont toutefois assortis de risques quipourraient s’avérer élevés. Ces risques sont particulière-ment effrayants pour les collectivités autochtones quicontinuent de subir la détérioration de l’environnement etla dislocation sociale provoquées par les projets passés etpar la forte expansion du secteur des ressources. Il arrivetrop souvent que les retombées profitent au Sud, alors quele coût à long terme continue d’accabler le Nord.

Les collectivités autochtones sont profondémentattachées à la terre, tant sur le plan social que culturel etspirituel. Un grand nombre d’Autochtones exploitent lesressources renouvelables et comptent sur la terre pourleur subsistance. Les collectivités autochtones prennentdonc très au sérieux la menace que représenteéventuellement l’exploitation des ressources non renou-velables pour l’environnement.

Dans une perspective culturelle, les collectivitésautochtones se sentent déchirées entre deux mondes, faceà la perspective d’une exploitation accrue des ressources nonrenouvelables. Les Autochtones considèrent leur culture,leurs traditions, leur langue et leur mode de vie commeuniques et précieux. La préservation des valeurs est indis-pensable au bien-être individuel et collectif. En mêmetemps, un grand nombre d’Autochtones souhaitent ledéveloppement et les débouchés qui l’accompagnent. Ilsressentent le besoin de retourner aux racines traditionnellespour y puiser des forces, tout en tentant de relever lesnouveaux défis qui découlent d’un contact économique,social et culturel plus étroit avec la société allochtone.

L a mise en valeur des ressources non renouvelables dans le Nord du Canada

présente des débouchés énormes pour les collectivités autochtones et les autres populations

Nordiques. Dans les Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.), par exemple, tout indique que les mines

de diamant et la production de gaz naturel ont ouvert une ère nouvelle d’exploitation des ressources.

Les conditions du marché et les richesses en ressources déjà découvertes et potentielles laissent

entendre que la production à long terme de ces deux produits de base est de l’ordre du probable.

Les mines de diamant seront tout particulièrement source d’emplois directs et indirects pour les

populations Nordiques. Le potentiel d’exploitation du gaz fera un autre bond en avant avec la

construction d’un pipeline qui permettra d’acheminer le gaz du delta du Mackenzie vers les marchés

du Sud. Le gaz et le diamant produiront des recettes de plusieurs milliards de dollars qui découleront

des taxes et des redevances au cours d’un échéancier de 10 à 25 ans.


xviii

Sommaire

Les Autochtones font également face à une sérieredoutable de défis sociaux quand ils envisagent unavenir qui comporte l’exploitation des ressources nonrenouvelables. Des collectivités autochtones souffrentde graves problèmes sociaux tels que la toxicomanie etl’alcoolisme, la passion du jeu, la violence conjugale etles mauvais traitements infligés aux enfants. Les niveauxd’alphabétisation et d’instruction de base sont de loininférieurs à la moyenne nationale. Le chômage est élevé,surtout chez les jeunes, et les niveaux de revenus baissentproportionnellement. Ces problèmes entravent sérieuse-ment la participation intégrale aux débouchéséconomiques qu’offre maintenant l’exploitation desressources non renouvelables. Ils sont aussi des symp-tômes de la perturbation sociale et culturelle, et de lamarginalisation économique provoquées par le contactavec la société allochtone.

En 1998, la Table ronde nationale sur l’environ-nement et l’économie (TRNEE) a lancé le Programmedes collectivités autochtones et du développement desressources non renouvelables. Ce programme avaitpour but d’explorer la relation entre les collectivitésautochtones et la mise en valeur des ressources nonrenouvelables dans la perspective du développementdurable. Le mandat de la TRNEE, qui consiste à définir,à expliquer et à promouvoir les « principes et pratiquesde développement durable » convenait bien, de toute évi-dence, aux aspirations des collectivités autochtones. Lescollectivités autochtones Nordiques sont là pour rester.Pour que les collectivités autochtones demeurent fidèlesà leurs origines et à leur destin, elles doivent être durables.Le défi auquel elles se heurtent maintenant consiste àatteindre la durabilité en tenant compte des réalitéssociales, économiques et politiques du Nord du Canada.Comme l’exploitation des ressources non renouvelablesjoue un rôle crucial dans la forme que prennent toutesces réalités, le défi du développement durable pour lescollectivités autochtones est indissociable de celui quiconsiste à définir comment elles sont liées à l’exploita-tion des ressources, maintenant et dans l’avenir.

L’examen que fait la TRNEE de l’exploitation desressources non renouvelables et de la viabilité des collec-tivités autochtones mise beaucoup sur l’expérience desAutochtones, des pouvoirs publics, des exploitants desressources et d’autres intervenants dans les T.N.-O. Lesquestions sous-jacentes ne se bornent pas néanmoins àune région du pays. Les T.N.-O. ont été retenus pour uneétude de cas parce qu’ils illustrent particulièrement bien

une série de problèmes complexes qui touchent les col-lectivités autochtones dans l’ensemble du Canada. Cetteoptique de l’étude de cas a été adoptée pour canaliserl’orientation des travaux de la TRNEE, et non pas pouren restreindre l’applicabilité. La TRNEE espère etcompte bien que ses conclusions et recommandationsauront un écho dans les trois territoires Nordiques, eten fait partout ailleurs au Canada où il existe des possi-bilités de promouvoir la viabilité économique, sociale,culturelle et environnementale des collectivités autochtonesgrâce à une exploitation prudente des ressources nonrenouvelables. Plus précisément, la TRNEE est d’avisque les principales questions traitées dans ce rapportsont tout aussi pressantes au Yukon et au Nunavut.Pour la quasi totalité des recommandations formuléesdans ce rapport qui ont trait aux T.N.-O., on peut arguerde manière convaincante qu’il faudrait prendre etfinancer des initiatives parallèles dans les deux autresterritoires. Enfin, on peut soutenir qu’en imposant uneforte présence dans le Nord, le Canada peut contrerdirectement les menaces à sa souveraineté en respectantses engagements de protéger l’écosystème de l’Arctique,si fragile, d’améliorer la sécurité dans le Nord, de favoriserle développement économique de cette région, et des’attaquer aux problèmes sociaux auxquels se heurtent lesAutochtones dans le Nord.

Pour la TRNEE, l’examen poussé de ces questionsqui revêtent une importance critique s’inspire de sa visionde collectivités autochtones viables. Cette vision définitla vitalité économique, l’intégrité environnementale, lebien-être social et culturel, l’équité et le contrôle exercésur les ressources naturelles comme indicateurs clés de ladurabilité. Si l’on évalue la situation actuelle des collectiv-ités autochtones dans le Nord du Canada à l’aide de cesindicateurs, le besoin de réaliser des progrès marquantsest manifeste.

La TRNEE a également examiné avec soin le rôledes ressources non renouvelables dans l’approfondisse-ment de son analyse de collectivités autochtones viables.L’exploitation des ressources non renouvelables n’estmanifestement pas une panacée pour le Nord en général,ni pour les collectivités autochtones en particulier. Lesinitiatives visant à promouvoir l’activité dans les secteursdes ressources non renouvelables devraient s’inscriredans une stratégie plus générale axée sur la diversifica-tion économique et dans une gestion minutieuse desrichesses précieuses du Nord — et éventuellementinépuisables — que constituent les ressources naturelles


xix

Sommaire

renouvelables. Néanmoins, la décision de la TRNEE dese pencher sur l’exploitation des ressources non renouve-lables sous-entend qu’elle croit qu’à ce stade de l’histoiredu Nord du Canada, les secteurs minier, pétrolier etgazier peuvent offrir un soutien économique essentiel àla viabilité à long terme des collectivités autochtones.

Si la mise en valeur des ressources non renouve-lables doit déboucher sur un avenir durable pour lescollectivités autochtones, des améliorations précises s’im-posent pour tous les indicateurs de durabilité de laTRNEE. Les recommandations de la TRNEE visent àatteindre cet objectif. De manière plus générale, ellesreflètent deux thèmes qui ont été évoqués à plusieursreprises tout au long des travaux du Programme des col-lectivités autochtones et du développement desressources non renouvelables. Premièrement, les condi-tions requises pour pouvoir bâtir des collectivitésautochtones viables ne peuvent être rassemblées que pardes efforts concertés des pouvoirs publics, desAutochtones, de l’industrie et d’autres acteurs principaux.Des partenariats officiels et une coopération officieuses’imposent. Deuxièmement, des investissementsstratégiques sont nécessaires dans plusieurs domainesclés. L’emploi de ce terme pour décrire les initiatives definancement n’est pas un hasard. Le potentieléconomique de l’exploitation des ressources non renou-velables et l’orientation vers des secteurs où desavantages tangibles peuvent se concrétiser devraientgarantir que les dépenses recommandées par la TRNEEseront source de profits nets pour les populationsNordiques et pour tous les Canadiens.

La vision qu’a la TRNEE des collectivitésautochtones viables fournit l’assise d’une série de recom-mandations précises. La TRNEE est pleinementconsciente que ces propositions doivent être envisagéessur la toile de fond de changements spectaculaires quis’opèrent dans le paysage politique des territoiresNordiques du Canada. L’évolution sur deux plans enparticulier définira le contexte dans lequel la vision de laTRNEE se concrétisera. Premièrement, la négociation etla mise en œuvre d’ententes d’autonomie et de règlementsur les revendications territoriales revêtent une impor-tance fondamentale pour les collectivités autochtonesdans l’ensemble de la région Nordique, et auront desconséquences politiques et économiques directes pourtoutes les populations Nordiques. Deuxièmement, deschangements de fond dans la gouvernance découlerontde la dévolution des pouvoirs par le gouvernement

fédéral aux gouvernements territoriaux et autochtones.La TRNEE appuie fortement l’orientation des initiativesactuelles dans ces deux domaines et incite toutes les par-ties concernées à effectuer ce travail aussi rapidementque possible. Ces changements en cours ne devraienttoutefois pas entraver l’intervention immédiate auchapitre de questions politiques ayant trait à la mise envaleur des ressources non renouvelables et à la viabilitédes collectivités autochtones. La TRNEE recommandeune intervention immédiate dans cinq domaines clés.

1. Gestion des effets cumulatifsAu cours des consultations de la TRNEE, la gestion deseffets cumulatifs a été définie comme étant indispensa-ble au développement durable des collectivitésautochtones dans les régions Nordiques du Canada. Lesrisques majeurs qui découlent de l’exploitation desressources non renouvelables dans l’avenir découlerontsans doute des incidences cumulatives environnemen-tales, sociales et culturelles des programmes multiplesd’exploration, des mines, des installations et despipelines de pétrole et de gaz, en même temps que duréseau routier et d’autres infrastructures nécessairespour soutenir ces projets. Assurer le développementdurable des collectivités autochtones exige une stratégieconcertée pour faire face à ces effets cumulatifs.

La gestion des effets cumulatifs n’est pas une tâchesimple. Par définition, elle exige une attention sur lesincidences des projets et activités multiples qui pourraientse dérouler dans une vaste région géographique au coursd’une longue période. Ces projets et activités sont à leurtour souvent soumis à une variété de mécanismes deplanification et de réglementation. Le manque de don-nées et l’incertitude scientifique qui entoure les relations decause à effet sont des problèmes courants dans la gestiondes effets cumulatifs. L’incertitude concernant les objectifsà atteindre est également fréquente. Les mécanismespermettant d’identifier et de concilier les intérêts parfoiscontradictoires qui pourraient être touchés par les décisionsde gestion n’existent peut-être pas.

La gestion des effets cumulatifs dans les T.N.-O.doit porter sur l’ensemble de ces problèmes généraux.En outre, la fragilité environnementale des régionsNordiques et les caractéristiques distinctives sociales etculturelles des T.N.-O. présentent des défis particulierspour la gestion des effets cumulatifs. Le contexte insti-tutionnel connaît également une évolution rapide. Denouveaux organismes et mécanismes de gestion des


xx

Sommaire

ressources ont été créés et ne font que commencer àdévelopper la capacité institutionnelle nécessaire pours’acquitter de leur mandat. De manière plus générale, lerèglement et la mise en œuvre des ententes de revendica-tions territoriales et des ententes d’autonomie, ainsi quela perspective d’une dévolution accrue des pouvoirsmodifient grandement la structure générale de la gou-vernance. Les T.N.-O. présentent ainsi un milieucomplexe et fertile en échanges pour la gestion deseffets cumulatifs.

Le succès de la gestion des effets cumulatifs dans leNord exigera des mesures pour coordonner et fusion-ner un vaste éventail de mécanismes et de programmesexistants ayant trait à la collecte des données de base, àla surveillance, à l’aménagement du territoire, à la ges-tion des ressources, et à la réglementation propre àcertains projets. En même temps, elle doit respecter lesdispositions institutionnelles et les mécanismes déci-sionnels établis par la voie des ententes d’autonomie etde règlement des revendications territoriales et la légis-lation régissant la mise en œuvre de ces ententes. Lesconnaissances traditionnelles autochtones doivent êtreintégrées à la gestion des effets cumulatifs, et il fautaussi se pencher sur les effets socio-économiques. Desobjectifs, des points de repère et des seuils s’imposentpour orienter la recherche, la surveillance et la prise dedécisions.

Plusieurs initiatives importantes ayant trait à la ges-tion des effets cumulatifs sont actuellement en coursdans les T.N.-O. Les plus importantes de ces initiativessont l’effort concerté des gouvernements fédéral et ter-ritoriaux, des organismes et gouvernementsautochtones, de l’industrie, des groupes de protectionde l’environnement, ainsi que de l’Office d’examen desrépercussions environnementales de la vallée duMackenzie pour élaborer le Cadre de gestion et d’évalu-ation des effets cumulatifs (CEAM Framework). Laconception de ce Cadre est en cours, avril 2001 étant ladate butoir pour sa mise en œuvre. La TRNEE, quiappuie fortement ce Cadre, formule deux recommanda-tions pour favoriser le succès de sa mise en œuvre :

Le gouvernement du Canada devraitaccorder, sur une période de six ans, la sommetotale de 25,8 millions de dollars au min-

istère des Affaires indiennes et du Nord canadienet au ministère de l’Environnement aux finsd’achever l’élaboration et la mise en œuvre d’uncadre stratégique intégré de gestion des effets cumulat-ifs dans les T.N.-O. Cette somme comprend :

i) une somme totale de 800 000 $ pour permettreau groupe de travail chargé de la gestion et del’évaluation des effets cumulatifs dans les T.N.-O.de présenter aux ministères des Affaires indienneset du Nord canadien et de l’Environnement unCadre d’évaluation et de gestion des effets cumu-latifs complet et global, et un plan d’action d’icià la fin de l’exercice financier 2001–2002;

ii) une somme totale de cinq millions de dollars paran pendant cinq ans pour permettre la mise enœuvre du cadre CEAM, notamment leProgramme de surveillance des effets cumulatifsde la vallée du Mackenzie (au coût annuel detrois millions de dollars), les plans d’action pourles régions de North Slave et du Deh Cho et desvérifications quinquennales (y compris des rap-ports sur l’état de l’environnement), ainsi quepour répondre aux besoins des organismes quijouent un rôle déterminant dans la surveillanceet la gestion des effets cumulatifs. Ce niveau definancement devrait être réévalué au bout decinq ans.

Les partenaires de l’étude de West Kitikmeot/Slave(WKSS) doivent assurer la poursuite destravaux de recherche en cours qui sont entre-

pris par la WKSS pour appuyer l’évaluation et lasurveillance des effets cumulatifs en fournissant lefinancement nécessaire pour soutenir toute mesureprovisoire qui sera mise en place pendant la périodede transition s’échelonnant entre la fin du mandat dela WKSS (avril 2001) et la relève d’un organisme oud’une initiative apte à poursuivre cette recherche. Lechoix de cet organisme ou initiative sera opéré par lavoie de consultations auprès des partenaires de laWKSS, du cadre CEAM et du Programme général desurveillance du Nunavut.

2. Le climat d’investissement pour lamise en valeur des ressources nonrenouvelables

La première difficulté pour une stratégie qui mise sur lamise en valeur des ressources non renouvelables aux finsde promouvoir la durabilité consiste à garantir que l’ac-tivité économique dans les secteurs des ressources sepoursuive à long terme. Il est vrai que la vigueur ducours des produits de base et le potentiel minier du

22

11


xxi

Sommaire

Nord ont été des incitatifs puissants pour l’exploration etle développement dans les secteurs du diamant, du pét-role et du gaz au cours des dernières années. Il n’endemeure pas moins que les régions Nordiques duCanada doivent se livrer à la concurrence sur un marchémondial pour trouver les capitaux d’investissementnécessaires à l’exploitation des ressources non renouve-lables. La TRNEE croit que des mesures stratégiquesimportantes peuvent et devraient être adoptées pourcontribuer à assurer le dynamisme soutenu des secteursdes ressources non renouvelables du Nord. La consid-ération finale est que, si les entreprises n’ont pas lavolonté d’investir dans le Nord, la promesse d’avantagesà long terme demeure une simple promesse.

Les interventions nécessaires pour surmonter lesobstacles actuels à l’investissement dans l’exploitationdes ressources non renouvelables sont de deux ordres.Premièrement, il faut de toute urgence que le gouverne-ment fédéral, les gouvernements territoriaux, lesorganismes et les gouvernements autochtones, l’industrieet d’autres intervenants conjuguent leurs efforts pouraméliorer l’efficacité et l’efficience des régimes réglemen-taires qui régissent l’exploitation des ressources nonrenouvelables dans le Nord du Canada. Deuxièmement,il faut uniformiser les règles du jeu dans plusieurs autresdomaines où le Nord est désavantagé par rapport auxautres territoires ou provinces quand il s’agit d’obtenirsa part des investissements. Pour régler ces questions,la TRNEE propose quatre recommandations visant àaméliorer le climat d’investissement dans les T.N.-O. etdans l’ensemble des régions Nordiques du Canada. Cerapport résume également des points de vue opposés surla cinquième option, à savoir la création d’un crédit d’im-pôt à l’investissement pour le Nord. Les quatrerecommandations de la TRNEE sont les suivantes :

Le gouvernement du Canada devrait octroyerau moins 2,2 millions de dollars par an (y com-pris 500 000 $ pour le financement de

participation) aux fins de permettre au ministère desAffaires indiennes et du Nord canadien d’assurer àl’Office d’examen des répercussions environnemen-tales de la vallée du Mackenzie un financement quis’échelonnerait sur plusieurs années et qui garantiraitque ledit Office puisse s’acquitter de son mandat etfournir un financement de participation au cours desévaluations environnementales et des études d’inci-dences environnementales. Ce niveau de financementdevrait être réévalué au bout de cinq ans.

Il y aurait lieu de modifier la Loi sur la gestion des

ressources de la vallée du Mackenzie pour y ajouter

une exigence propre au financement de participation.

Le gouvernement du Canada devrait s’en-gager à fournir une somme de dix millions dedollars, pendant dix ans, au ministère des

Ressources naturelles (Commission géologique duCanada) et au ministère des Affaires indiennes et duNord canadien (au profit du C.S. Lord NorthernGeoscience Centre), aux fins de créer une base dedonnées intégrée et accessible pour les T.N.-O.

Conscient qu’un investissement stratégiquedans les infrastructures du Nord profite nonseulement aux populations Nordiques, mais

aussi à l’ensemble des Canadiens, le gouvernementdu Canada ne devrait pas recourir à la formule parhabitant pour le financement des infrastructuresdans le but de répondre aux besoins urgents duNord. En particulier, la TRNEE recommande quele gouvernement du Canada réserve un bloc definancement qui serve à une allocations soumise àun seuil minimum et qu’il répartisse ensuite le resteselon une formule d’allocation par habitant.

3. Renforcement des capacitésLe renforcement des capacités est le défi majeur qui sepose aux collectivités autochtones du Nord. Les consul-tations de la TRNEE ont défini avec constance lemanque de capacités autochtones comme un obstaclemajeur à la maximisation des avantages découlant de lamise en valeur des ressources non renouvelables.

Le renforcement des capacités autochtones commencepar l’amélioration du niveau de base d’alphabétisation etdes progrès dans l’éducation. Les Autochtones ontégalement besoin de programmes de formation etd’apprentissage afin de tirer parti des nombreux débouchésofferts par les secteurs des ressources non renouvelables.Les compétences en administration, en gestion et enentreprenariat sont indispensables à l’autonomieéconomique, à l’autonomie politique et à la capacité degérer à la fois les débouchés et les risques associés à lamise en valeur des ressources. L’autonomie fonctionnelledans des domaines tels que la gestion de l’argent, l’ori-entation professionnelle et la communicationinterculturelle est également requise du fait que lesAutochtones font la transition vers une économie de

44

55

66

33


xxii

Sommaire

salaires. Enfin, la transférabilité et la diversification descompétences sont importantes pour garantir la capacitédes collectivités à long terme, surtout depuis que desprojets individuels ont une durée déterminée et que lessecteurs des ressources non renouvelables sont sujets àdes cycles de forte expansion et de récession, et que cen’est pas tout le monde qui veut travailler dans lessecteurs des ressources non renouvelables.

Le renforcement de la capacité des collectivitésautochtones dans le Nord se heurte à six obstaclesprincipaux. Le premier a trait au manque de coordinationentre les programmes et les initiatives. Deuxièmement,de nombreux programmes existants du renforcementdes capacités ne sont pas suffisamment axés sur lesdébouchés offerts par la mise en valeur des ressourcesnon renouvelables. Troisièmement, il arrive trop souventque les besoins et les circonstances des personnes quivivent dans les collectivités autochtones ne bénéficientpas d’une attention suffisante. Quatrièmement, les fondsconsacrés au renforcement des capacités ne suffisentpas à répondre aux besoins actuels et escomptés.Cinquièmement, nombre de collectivités autochtones etcertains chefs autochtones sous-estiment la valeur de laformation et de l’enseignement scolaires. Enfin, uneforte proportion de la population autochtone adulte n’apas le niveau d’instruction et d’alphabétisation de basequi lui permettrait d’être véritablement concurrentielledans l’économie des salaires, même pour des postes dedébutant.

Ces obstacles révèlent plusieurs aspects générauxoù il y aurait place à l’amélioration dans le renforcementdes capacités. Les inventaires de ressources humaines etles évaluations des besoins devraient être dressés àl’échelle régionale. Le rôle et les responsabilités desgouvernements, de l’industrie, des établissements d’en-seignement et des collectivités autochtones pourraientêtre mieux définis. Dans la mesure du possible, ilfaudrait offrir aux collectivités autochtones le finance-ment et l’accès à des programmes de formation avantl’amorce de l’exploitation des ressources non renouvelables.Il faudrait insister davantage sur l’éducation et la formationcommunautaires. Les programmes de renforcement descapacités devraient rehausser les valeurs de la cultureautochtone et contribuer à la transition vers l’économiedes salaires. Il faudrait également établir des liens entre lesinitiatives de renforcement des capacités des gouverne-

ments et les programmes du secteur privé créés en vertudes exigences relatives aux retombées des projets ou desententes socio-économiques.

Le Programme des collectivités autochtones et dudéveloppement des ressources non renouvelables de laTRNEE n’a pas tenté d’examiner l’éventail complet desproblèmes soulevés par le renforcement des capacités, et n’aguère plus élaboré une stratégie globale de renforcementdes capacités. La TRNEE propose néanmoins cinq initia-tives principales dans ce domaine pour promouvoir ledéveloppement durable des collectivités autochtones.Les recommandations de la TRNEE sont les suivantes :

Le Forum intergouvernemental, en consulta-tion avec l’industrie et les autres partiesintéressées, devrait nommer un maître d’œu-

vre indépendant pour un mandat de deux ans pourqu’il évalue l’état actuel du renforcement des capac-ités autochtones dans les T.N.-O., pour qu’ilfavorise une plus grande coopération et intégrationentre les programmes de renforcement des capacitéset, enfin, pour qu’il assure des synergies (c.-à-d. entermes de sources de financement existantes), et pourqu’il élabore et favorise de nouvelles initiatives.

Le Forum intergouvernemental devrait pro-mouvoir une optique communautaire etrégionale du renforcement des capacités dans

les T.N.-O. en jouant un rôle majeur de coordinationet de soutien dans l’élaboration et la mise en œuvrede plans régionaux de développement des ressourceshumaines.

Le gouvernement du Canada devrait octroyerla somme de cinq millions de dollars à la créa-tion d’un programme triennal de

sensibilisation, dirigé par le Premier ministre desT.N.-O., pour rehausser l’image de l’éducation et dela formation au sein des collectivités autochtonesdes T.N.-O. Le Premier ministre fera participer à ceprogramme de sensibilisation le Forum intergou-vernemental, le maître d’œuvre indépendant, laFondation nationale des réalisations autochtones(y compris 24 Autochtones de toutes les régions duCanada qui ont des réalisations remarquables à leurcrédit), ainsi que l’industrie et le milieu des affaires.

77

88

99


xxiii

Sommaire

Le gouvernement du Canada devrait octroy-er 60 millions de dollars à un programmedernier cri de formation pour adultes, qui

s’amorcerait dans le sillage du lancement du pro-gramme de sensibilisation que propose larecommandation no 9, aux fins d’améliorer l’al-phabétisation, le recyclage au niveau secondaire, laformation en informatique et les compétences debase des Autochtones, hommes et femmes, âgés de 18à 48 ans environ. Il faudrait confier la conception dece programme aux meilleurs formateurs autochtonesdu Canada, et son administration à des expertsemployés par le ministère de l’Éducation, de laCulture et de l’Emploi des T.N.-O., conformémentaux normes canadiennes les plus élevées qui s’ap-pliquent à l’alphabétisation et au niveau derendement scolaire secondaire.

La TRNEE devrait réunir un forum de ren-forcement des capacités dans les trois moissuivant la publication du présent rapport pour

rehausser l’image des questions de renforcement descapacités (notamment l’importance de l’alphabétisa-tion de base et de la formation des adultes), pourpromouvoir les partenariats et pour offrir une orien-tation précise au Forum intergouvernemental sur lemandat du maître d’œuvre indépendant du ren-forcement des capacités, sur les mesures à prendrepour soutenir la planification régionale dudéveloppement des ressources humaines et, enfin,pour repérer les sources de financement nouvelles oudéjà existantes.

4. ConsultationLe besoin d’une consultation efficace avec les collectivitésautochtones est une constante que l’on retrouve danstous les efforts visant à maximiser les avantages et àminimiser les risques de l’exploitation des ressourcesnon renouvelables. La consultation ouvre la porte àune participation significative des collectivités autochtonesdans la prise de décisions. Pour l’industrie et le gouverne-ment, la consultation avec les collectivités autochtonesest une exigence juridique et pratique de la mise envaleur des ressources non renouvelables dans le Nord.La consultation est également la première étape à

franchir pour instaurer la confiance et des partenariatsqui soient bénéfiques à toutes les parties intéresséesdans l’exploitation des ressources.

Une consultation efficace dans le Nord se heurte àplusieurs obstacles importants. La consultation intervientsouvent trop tard dans le mécanisme décisionnel de l’ex-ploitation des ressources et elle est trop précipitée, ce quiexerce des pressions indues sur les collectivitésautochtones et sape la confiance nécessaire à des relationsfructueuses. Ce problème est aggravé par le fait que lescollectivités autochtones manquent souvent de ressourceshumaines et financières nécessaires pour participer effi-cacement à la consultation. Le rôle et les responsabilitésde l’industrie, des pouvoirs publics et des organismesautochtones dans les mécanismes de consultation sontsouvent mal définis, ce qui donne lieu à de l’incertitude,des retards et du mécontentement. Enfin, la culture et lalangue autochtones ne sont parfois pas assez respectéesdans les mécanismes de consultation.

La TRNEE a défini quatre principes qui oriententune consultation fructueuse. Premièrement, la consultationdevrait se faire au début de la planification de la mise envaleur des ressources non renouvelables et devrait sepoursuivre régulièrement par la suite. Deuxièmement, lesparties devraient clarifier leurs attentes et leurs besoinsdès le départ. Troisièmement, les mécanismes de consul-tation doivent tenir compte des différences de langue etde culture. Quatrièmement, un financement suffisantpour la participation des Autochtones aux mécanismesde consultation est indispensable. Les recommandationsde la TRNEE, qui visent surtout ce quatrième principe,sont les suivantes :

Le ministère des Affaires indiennes et du Nordcanadien devrait maintenir l’InterimResource Management Assistance Program

jusqu’à ce que toutes les revendications territorialessoient réglées dans les T.N.-O. Le Ministère devraitprocéder à un examen et à un ajustement annuelsdu budget du programme pour garantir qu’il puisses’acquitter comme il se doit de son mandat qui con-siste à soutenir la participation autochtone auxconsultations et aux autres processus dans les régionsoù les revendications territoriales ne sont pasréglées.

1111

1212

1010


xxiv

Sommaire

Le gouvernement du Canada devrait instaur-er un mécanisme de financement, qui sechiffrerait à 15 millions de dollars et qui s’éch-

elonnerait sur trois ans, pour faciliter laparticipation des organismes et des gouvernementsautochtones aux consultations relatives aux vastesprojets d’exploitation des ressources non renouve-lables dans les trois territoires Nordiques. Cefinancement devrait être assuré avant le finance-ment de participation accordé en vertu del’évaluation et de la réglementation environnemen-tales qui s’appliquent à ces projets.

5. La viabilité des collectivitésautochtones à long terme

Les Autochtones envisagent leur relation avec la terrecomme avançant et reculant dans le temps au fil denombreuses générations. Pour garantir que les collec-tivités autochtones soient véritablement viables, il fautse placer dans une perspective à long terme. Tandisque les ressources non renouvelables offrent un poten-tiel énorme pour soutenir le développement descollectivités autochtones viables, les consultations dela TRNEE ont cerné trois préoccupations principales àplus long terme. Ces préoccupations portent sur larépartition des avantages, la diversification économiqueet l’épuisement des ressources.

Les indicateurs de viabilité des collectivitésautochtones établis par la TRNEE comprennent laréférence explicite à l’équité — la juste répartition descoûts et avantages à l’intérieur des collectivités et parmielles, entre les collectivités et les promoteurs, et parmi lesdivers intérêts économiques et les diverses générations.La mise en valeur des ressources non renouvelables necadre pas avec la vision qu’a la TRNEE de collectivitésautochtones durables si elle aboutit à la création decollectivités nanties et mal nanties, ou si les avantagesdu développement échappent à certains groupes ausein des collectivités autochtones. La justice exige desmesures pour répondre aux besoins de ceux qui nebénéficient pas des retombées économiques immédiatesdu développement.

La nécessité de diversifier l’assise économiquepour les collectivités autochtones est une deuxièmepréoccupation. Peu importe à quel point l’avenir sembleprometteur aujourd’hui pour les mines de diamant ainsique pour les secteurs pétrolier et gazier, une stratégie

étroite de développement durable est risquée à longterme. Les conditions économiques et commercialesévoluent au fil du temps, ce qui entraîne des cycles deforte expansion et de récession dans le secteur desressources non renouvelables. La TRNEE reconnaîtqu’il faudrait s’efforcer de diversifier l’assise économiquede la durabilité pour que le bien-être des collectivitésautochtones ne dépende pas entièrement d’un seul projetou d’un seul secteur. L’exploitation des ressources nonrenouvelables peut et devrait fournir un appui tangible àces efforts de diversification.

Une troisième préoccupation se résume à la questionsuivante : Que restera-t-il une fois que les ressourcesnon renouvelables auront disparu? Même si une forteéconomie et des conditions favorables du marché aucours de nombreuses décennies atténuent les soubre-sauts du cycle de forte expansion et de récession, en finde compte, les principaux dépôts miniers ainsi que lesréserves pétrolières et gazières vont s’épuiser. En fait, leregain d’intérêt pour le pétrole et le gaz dans le Nords’explique en partie par le déclin des réserves de l’Alberta.Plus le développement va se faire rapidement dans lesT.N.-O., plus vite ce déclin inévitable dans les réserves vas’amorcer.

Le Programme des collectivités autochtones et dedéveloppement des ressources non renouvelables de laTRNEE n’est doté d’aucun mandat pour s’occuper desquestions générales d’équité sociale ni pour proposer unestratégie générale de diversification économique pour lesT.N.-O. Les consultations et les recherches menées par laTRNEE ont néanmoins examiné des économies et desfonds de diversification économique, ainsi que la déten-tion d’intérêts autochtones dans les entreprises et lesprojets comme deux mécanismes qui présentent unpotentiel réel de garantir que les activités d’exploitationminière, pétrolière et gazière d’aujourd’hui assurerontune répartition équitable des bénéfices et favoriseront uneplus grande diversification économique dans l’avenir. Surcette base, la TRNEE recommande ce qui suit :

Toutes les parties du Forum intergouverne-mental devraient explorer les optionspermettant d’attribuer une partie des recettes

des ressources gouvernementales pour créer un fondsd’économies et de diversification économique, quiaurait pour but de favoriser la durabilité à longterme des collectivités autochtones et des T.N.-O.dans leur ensemble.

1414

1313


xxv

Sommaire

Le ministère des Affaires indiennes et du Nordcanadien devrait examiner tous les ans lademande de capitaux pour appuyer la partici-

pation financière des Autochtones dans l’exploitationdes ressources non renouvelables du Nord, y comprisdans les projets d’infrastructures, et devrait ajuster lesniveaux de financement disponibles en conséquencepour assurer que les collectivités autochtones puissentgarantir des participations en capital dans les projetsd’envergure.

Les recommandations de la TRNEE dans les cinqdomaines examinés ci-dessus reflètent un vaste consensusparmi les intervenants qui ont participé au Programmedes collectivités autochtones et du développement desressources non renouvelables. Dans un domaineimportant, toutefois, la TRNEE n’a pas réussi à atteindreun consensus. Le système de libre accès pour les activitésminières a fait l’objet d’un débat animé tout au long desconsultations de la TRNEE. Ce système, enchâssé dansle Règlement sur l’exploitation minière au Canada, établit lesprocédures selon lesquelles les prospecteurs peuventpénétrer dans la plupart des terres contenant des richessesminières appartenant à la Couronne, acquérir des droitsminiers par le jalonnement de claims, obtenir desdroits exclusifs de procéder à une exploration et à undéveloppement plus poussés dans la zone visée par lesclaims et, en fin de compte, obtenir des baux miniers siles procédures appropriées ont été respectées.

Le système de libre accès est critiqué par certainsorganismes autochtones et par certains groupes de pro-tection de l’environnement qui prétendent qu’il établitl’exploitation minière comme le mode de prédilectiond’utilisation des terres dans le Nord, qu’il élimine unebonne part de la latitude réglementaire dans l’explorationet le jalonnement des claims, qu’il assujettit les intérêts etles valeurs des collectivités autochtones à ceux de l’indus-trie minière, et qu’il ne cadre pas avec les droits depropriété et les droits issus de traités des Autochtones.Par contre, les partisans du libre accès, notammentdans l’industrie minière, y voient la pierre angulaire del’industrie minière dans le Nord et prétendent que lescritiques ne tiennent pas assez compte des implications durégime réglementaire général pour le secteur minier en cequi concerne les droits établis par la voie du libre accès.

Les participants autochtones aux consultations de laTRNEE ont exprimé un vaste éventail d’opinions sur laquestion du libre accès. Ce qui inquiète les Autochtones

dans le libre accès, comme dans tant d’autres aspects,ce sont les revendications territoriales. Les collectivitésautochtones dans les régions où les revendications ne sontpas réglées sont particulièrement vulnérables à l’explorationet au développement sur leurs terres traditionnelles.Lorsque les revendications sont réglées, les droits depropriété relatifs à la superficie et à l’exploitation dusous-sol sont garantis et les mécanismes sont mis enplace pour donner aux collectivités autochtones un rôleplus marqué dans la prise de décisions concernant l’explo-ration et le développement miniers. Il ne faut guères’étonner que les Autochtones qui critiquent le libre accèsviennent généralement des régions où les revendicationsterritoriales ne sont pas réglées.

La TRNEE reconnaît que certains organismesautochtones et d’autres intervenants dans le Nord sontfondamentalement opposés au système du libre accèspour l’exploitation minière qui est enchâssé dans leRèglement sur l’exploitation minière au Canada. En mêmetemps, la TRNEE a entendu les représentants de l’industrieappuyer fortement ce système. Face à cette divergencede vues quant à la manière de procéder, la TRNEE estincapable de présenter une recommandation faisant l’u-nanimité en ce qui concerne le système de libre accèspour les activités minières. De toute évidence, il faut quetoutes les parties intéressées continuent de tenter derésoudre de manière constructive les questions complexeset controversées que soulève le libre accès dans le Nord.

L’exploitation des ressources non renouvelablesdans le Nord peut engendrer des avantages économiquesimportants pour les Autochtones, pour les autres popula-tions Nordiques et pour l’ensemble des Canadiens.Néanmoins, les collectivités autochtones ne bénéficierontpas automatiquement de ces avantages. Les ressourcesnon renouvelables ne contribueront à la viabilité des collec-tivités autochtones que si ces dernières sont en mesurede tirer parti des débouchés qui découlent de l’exploita-tion des ressources.

La mise en valeur des ressources non renouvelablesne va pas sans risques importants. À moins que ledéveloppement ne soit bien géré, il risque de saper grave-ment les assises environnementales, sociales, culturelleset spirituelles des collectivités autochtones. Minimiser cesrisques s’impose donc de manière impérative si la miseen valeur des ressources non renouvelables et la viabil-ité des collectivités autochtones doivent coexister dansles T.N.-O. et dans l’ensemble des régions Nordiquesdu Canada.

1515


xxvi

Sommaire

Les recommandations énoncées ci-dessus visent àmaximiser les avantages et à minimiser les risques del’exploitation des ressources non renouvelables pourles collectivités autochtones. Elles visent à guider legouvernement, les collectivités autochtones, l’industrie etl’éventail complet des organismes intervenants sur une voiequi aboutira à la vision qu’a la TRNEE de collectivitésautochtones viables. La TRNEE exhorte tous ceux quis’intéressent à la mise en valeur des ressources nonrenouvelables dans le Nord à collaborer pour que cettevision devienne réalité.

1

C h a p i t r e u nC h a p i t r e u n

11

Introduction


3

Introduction

Les espoirs et les craintes des collectivités autochtonesdu Nord du Canada sont le plus souvent axés sur lesincidences de l’exploitation de ressources non renouve-lables. Le développement économique s’impose commeune nécessité indéniable. La pauvreté pèse lourd sur lesAutochtones, sur leurs familles et sur leurs collectivités.Ils n’ont pu retourner à l’autosuffisance en vivant dansla nature. Toutefois, un grand nombre d’Autochtonesdoivent encore trouver leur place dans l’économiedes salaires. La promesse de débouchés d’emploi etd’affaires dans l’industrie minière, pétrolière et gazièreoffre la perspective d’un meilleur avenir, un moyend’échapper à l’effet démoralisant du chômage et de lamarginalisation économique.

En même temps, l’expérience passée de l’exploitationdes ressources non renouvelables a été amère pour denombreux Autochtones. Les retombées ont trop souventprofité au Sud, en ne laissant rien d’autre qu’un troudans le sol, de nombreux dommages à l’environnementet une dislocation sociale en héritage. Les Autochtonesdemeurent fermement déterminés à conserver leursvaleurs et traditions culturelles qui sont liées aux activitéssaisonnières dans la nature. La chasse au caribou, lepiégeage du rat musqué et la pêche au corégone sontbeaucoup plus qu’un simple loisir pour les Autochtones.Ces activités font partie de la trame sociale et culturelle deleur vie. Un grand nombre d’Autochtones se demandents’ils peuvent maintenir et renforcer cette trame, tout en

L es collectivités autochtones du Nord du Canada font leur entrée dans le

XXIe siècle avec un mélange d’espoir et d’anxiété. Jamais le leadership et les organismes politiques

autochtones n’ont été aussi puissants, et pourtant, ils sont poussés au point de rupture parce qu’ils

se heurtent à une montagne de problèmes sociaux, économiques et politiques. Les ententes sur les

revendications territoriales et sur l’autonomie gouvernementale ont été ou sont en train d’être

négociées, et pourtant, l’objectif d’une participation significative aux décisions qui touchent leur vie

continue d’échapper à nombre d’Autochtones. Les jeunes Autochtones sont plus nombreux à fréquenter

l’école, et pourtant, la réussite scolaire au sein des collectivités autochtones se situe bien au-delà de la

moyenne nationale et l’analphabétisme demeure un problème pour tous les groupes d’âge. De nombreuses

collectivités ont amorcé le processus de guérison qui s’imposait pour surmonter le traumatisme social et

culturel des cent dernières années, et pourtant, l’alcoolisme, la toxicomanie, la violence et le désespoir

continuent de faire partie de la vie quotidienne de nombreux Autochtones. Même si leurs droits ont été

reconnus par les tribunaux et si leur image politique est rehaussée, surtout dans le Nord, les Autochtones

ne jouissent toujours pas du respect qu’ils méritent dans une bonne part de la société canadienne.

4

répondant aux exigences de l’emploi dans une économiemenée par l’exploitation des ressources non renouve-lables. Ils se demandent ce qui restera de leurs caribous,de leurs rats musqués et de leurs corégones une fois queles ressources non renouvelables auront disparu et queles promoteurs auront déguerpi.

En 1998, la Table ronde nationale sur l’environ-nement et l’économie (TRNEE) lançait le Programmedes collectivités autochtones et du développement desressources non renouvelables. Ce programme avait pourbut d’explorer la relation entre les collectivités autochtoneset l’exploitation des ressources non renouvelables dans laperspective de la durabilité. Le mandat de la TRNEE,qui consiste à définir, à expliquer et à promouvoir les« principes et pratiques du développement durable »,répondait particulièrement bien aux aspirations des collec-tivités autochtones. Ces collectivités Nordiques sont làpour longtemps. L’exploitation sauvage des ressources neprésente aucun attrait pour un peuple dont l’identitémême est inextricablement liée à la terre. Pour que lescollectivités autochtones demeurent fidèles à leurs origineset à leur destin, elles doivent être durables. Le défi auquelelles se heurtent actuellement consiste à atteindre ladurabilité en tenant compte des réalités sociales,économiques et politiques du Nord du Canada.Comme l’exploitation des ressources non renouvelablesjoue un rôle crucial dans la manière dont toutes ces réalitésprennent forme, le défi de la durabilité pour les collectiv-ités autochtones est indissociable de celui qui consiste àdéfinir comment elles sont liées à l’exploitation desressources maintenant et dans l’avenir.

Le présent rapport vient couronner l’examen intensifqu’a fait la TRNEE de ces questions cruciales. Il présenteune vision des collectivités autochtones durables qui

repose dans une large mesure sur une stratégie consistantà maximiser les avantages et à minimiser les risques del’exploitation des ressources non renouvelables. À l’issuede vastes consultations et recherches, la TRNEE aélaboré une série de recommandations précises pourconcrétiser la durabilité des collectivités autochtonesdans le cadre d’une économie primaire florissante.

L’examen qu’a fait la TRNEE de l’exploitation desressources non renouvelables et de la durabilité des col-lectivités autochtones s’inspire surtout de l’expériencedes Autochtones, des gouvernements, des exploitants desressources et d’autres grands acteurs dans les Territoiresdu Nord-Ouest (T.N.-O.). Les questions sous-jacentes icitraitées ne se bornent toutefois pas à une région du pays.Les T.N.-O. ont été retenus comme sujet d’une étudede cas parce qu’ils illustrent particulièrement bien unesérie de problèmes complexes dont souffrent les collec-tivités autochtones dans l’ensemble du Canada. Laméthode de l’étude de cas permet de mieux définirl’orientation des travaux de la TRNEE, et non pas à enrestreindre l’applicabilité. La TRNEE croit que lesrésultats présentés dans ce rapport auront un écho dansles trois territoires du Nord ainsi qu’ailleurs au Canada.Quoique les recommandations ci-après soient adaptéesdans bien des cas aux circonstances particulières desT.N.-O., elles visent à fournir des éclaircissementschaque fois qu’une exploitation prudente des ressources

Les inquiétudes relatives à l’intégrité environnementale

reflètent l’« héritage déficitaire » du passé qui découle

de l’exploitation des ressources et de l’engagement des

Autochtones et des autres habitants du Nord à veiller à

ce que ces erreurs ne se reproduisent pas.


5

Introduction

non renouvelables peut favoriser la durabilitééconomique, sociale, culturelle et environnementale descollectivités autochtones.

La TRNEE reconnaît que la mise en œuvre de cesrecommandations se traduirait par des hausses sensiblesdes dépenses pour diverses initiatives dans les T.N.-O.En aucune manière, toutefois, l’orientation de ces recom-mandations ne devrait être interprétée comme unjugement sur les avantages relatifs des initiatives definancement dans les T.N.-O. par rapport à celles quisont prises dans le Yukon et au Nunavut. En fait, leGroupe de travail sur les collectivités autochtones et ledéveloppement des ressources non renouvelables de laTRNEE comptait des représentants de chacun de cesdeux autres territoires, et ces porte-parole ont affirmésans ambages que les questions abordées dans ce rapportsont tout aussi pressantes dans leurs territoires respectifs.La TRNEE est d’avis que, dans la plupart sinon la tota-lité des questions abordées par les recommandations duprésent rapport, on peut démontrer avec force qu’ilfaudrait mettre sur pied et financer des initiatives paral-lèles au Yukon et au Nunavut. Cependant, de touteévidence, ces initiatives et les attributions de fondsdevraient chaque fois être adaptées aux besoins particuliersde chaque territoire. Comme le Programme des collectiv-ités autochtones et du développement des ressourcesnon renouvelables ne comportait aucun examen détailléde la situation du Yukon et du Nunavut, il fut impossibled’inclure des recommandations précises quant auxdépenses pour ces territoires dans le présent rapport.

Ce rapport se présente de la manière suivante. Lereste de la présente introduction examine l’ampleur desdébouchés offerts par l’exploitation des ressources nonrenouvelables dans les T.N.-O., ainsi que le contexteenvironnemental, culturel, social et politique dans lequels’effectue ce développement.

La partie II expose la vision générale qu’a laTRNEE du développement durable des collectivitésautochtones pour les 10 à 25 prochaines années. Quant àla partie III, elle résume les changements politiques pro-fonds qui s’opèrent actuellement dans les T.N.-O. Lapartie IV présente ensuite deux recommandations visantà assurer que les impacts cumulatifs du développementpassé, présent et à venir dans les T.N.-O. soient bien gérés.Il est primordial d’accorder de l’attention à cet aspect cru-cial si l’on veut que l’exploitation des ressources nonrenouvelables cadre avec la vision qu’a la TRNEE decollectivités autochtones durables.

La partie V porte sur une série de recommandationsprécises visant à améliorer le climat d’investissement etde développement économique dans les T.N.-O. Cesrecommandations reflètent que la TRNEE reconnaîtqu’une stratégie consistant à se servir de l’exploitation desressources non renouvelables pour assurer la durabilité àlong terme des collectivités autochtones dépend de lacapacité du Nord de concurrencer les investissementsdu secteur privé.

La partie VI présente les recommandations de laTRNEE sur le renforcement des capacités. Tout au longdu Programme des collectivités autochtones et dudéveloppement des ressources non renouvelables, cettequestion a été définie comme cruciale. La partie VIIporte sur l’importance de consulter les Autochtones etpropose deux mesures visant à soutenir la participationdes Autochtones aux mécanismes de consultation. Quantà la partie VIII, elle est axée sur deux recommandationsvisant à promouvoir la diversification économique et àassurer que les collectivités autochtones jouissent desretombées à long terme de l’exploitation des ressourcesnon renouvelables.

Les jeunes Autochtones sont plus nombreux

à fréquenter l’école, et pourtant, la réussite

scolaire au sein des collectivités autochtones

se situe bien au-delà de la moyenne nationale

et l’analphabétisme demeure un problème

pour tous les groupes d’âge.

Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelablesIntroduction

6

La partie IX, elle examine le débat sur le système delibre accès pour l’exploitation minière dans les T.N.-O.Enfin, la partie X présente de brèves conclusions. Leprésent rapport contient également des annexes quidressent la liste des participants au Programme descollectivités autochtones et du développement desressources non renouvelables, qui décrivent brièvementles rapports de recherche commandés par la TRNEEpour appuyer cette initiative, ainsi que des initiativescomplémentaires importantes.

Les résultats du Programme des collectivitésautochtones et du développement des ressources nonrenouvelables de la TRNEE sont loin de se borner à unesérie de propositions stratégiques. Il fait également appelà l’édification d’une nation, à une époque où les forcespolitiques et environnementales externes menacent lasouveraineté du Canada. Selon l’armée canadienne, lasouveraineté de ce pays est constamment menacée dansle Nord pour les raisons suivantes : le réchauffementplanétaire ouvre les eaux de l’Arctique, notamment lepassage du Nord-Ouest d’ici à l’an 2020; une croissancedu tourisme arctique intensifie la circulation de bateauxétrangers dans le passage du Nord-Ouest; on observeune présence accrue de bateaux ou d’avions étrangers derecherche et de l’armée dans la région; les richessesnaturelles du Canada (p. ex. eau, diamant) suscite uneforte recrudescence d’intérêt concurremment au déclindes ressources naturelles ailleurs dans le monde; l’arméecanadienne est de moins en moins apte à observer etcontrôler efficacement la région arctique. En outre,l’écosystème arctique fragile sera soumis à des pressionsconstantes et accrues au fur et à mesure que le trafics’accroîtra dans cette région.

La fondation du Canada reposait à l’origine sur unevision politique, économique et sociale qui, à l’instar duchemin de fer, reliait la population d’un océan à l’autre.Aujourd’hui, il est possible de miser sur cette vision, enl’étendant vers le Nord jusqu’à l’océan Arctique et enoffrant aux Autochtones leur juste place dans ce nou-veau rêve national. La TRNEE croit que des collectivitésautochtones durables peuvent et doivent exister dans leCanada de demain. Seule une forte présence dans leNord permettra au gouvernement canadien de protégerla souveraineté du Canada en respectant ses engagementsde préserver l’environnement arctique, de renforcer lasécurité des populations Nordiques, y compris lesAutochtones qui vivent dans l’Arctique, de promouvoirune croissance économique durable dans cette région et

de s’attaquer à des problèmes sociaux clés au sein descollectivités de l’Arctique, tel qu’exposé dans Le voletNordique de la politique étrangère du Canada1 (voir annexe C)et la récente Déclaration conjointe du Canada et de laFédération de Russie sur la coopération dans l’Arctique et leNord2.

Dans les T.N.-O. et ailleurs dans le Nord du Canada,l’exploitation des ressources non renouvelables offre l’as-sise économique la plus prometteuse pour la promotionde la durabilité à long terme. La vision large et lespropositions énoncées en détail ci-dessous visent à doterles Autochtones, les autres populations Nordiques ettous les Canadiens de l’inspiration et des instrumentsnécessaires s’ils veulent collaborer ensemble à la pour-suite d’un avenir durable pour les collectivités autochtoneset pour l’ensemble du Canada.

Mise en valeur des ressources nonrenouvelables dans les T.N.-O. —Ampleur des débouchésLes récentes découvertes de dépôts de diamant de classemondiale au Nord de Yellowknife et des grandes réservesde gaz naturel dans le Sud des T.N.-O. ont de nouveauattiré l’attention sur les ressources non renouvelablescomme assise du développement économique dans lesT.N.-O. L’activité qui y règne actuellement présente tousles signes d’une forte expansion des ressources.

La découverte de diamant à Point Lake en 1991 adéclenché la plus forte poussée de jalonnements jamaisobservée en Amérique du Nord. Dix ans plus tard, la mineEkati de la BHP en est à l’étape de production et lechantier de Diavik est en construction. D’autres projetsd’exploitation minière en sont à l’étape de planificationet devraient normalement se concrétiser au cours desprochaines années.

L’exploration de gaz la plus active se produitactuellement dans la région de Fort Liard, où 27 nou-veaux puits ont été forés entre le début de 1997 et août2000. Un consortium dirigé par Chevron a fait l’une desplus grandes découvertes de gaz de toute l’histoire del’Ouest du Canada. D’autres entreprises égalementactives dans la région ont repéré des réserves importantes.La construction d’un pipeline reliera ces réserves de gazaux marchés du Sud dans un proche avenir. On observeégalement un regain d’intérêt pour les réserves de gazdéjà découvertes et pour le potentiel considérable d’ex-ploration du delta du Mackenzie et de la mer deBeaufort. Le dynamisme de l’activité dans cette région


7

Introduction

dépend de la construction d’un pipeline, chantier quiproduirait à lui seul une croissance à court terme de l’ac-tivité économique dans les T.N.-O.

Il est crucial d’évaluer l’ampleur des débouchésofferts par les ressources non renouvelables si l’on veutcomprendre les avantages et les risques possibles de l’ex-ploration minière, pétrolière et gazière pour lescollectivités autochtones. Cette évaluation exige que l’onprenne du recul par rapport à l’activité en cours pourexaminer brièvement l’historique de l’exploration desressources non renouvelables dans les T.N.-O. et pourenvisager ces perspectives au cours des 10 à 25prochaines années. Voici ce qui ressort de la recherchecommandée par la TRNEE3.

Exploitation minièreLa production minière à l’échelon commercial dansles T.N.-O. a commencé au milieu des années 1930, avecl’exploitation des mines d’or dans la région deYellowknife et des mines de radium et d’uranium prèsdu Grand lac de l’Ours. Depuis lors, les T.N.-O. pro-duisent divers métaux dont de l’or, de l’argent, ducuivre, du plomb, du zinc, du tungstène, de l’uranium etdes granulats minéraux. L’exploitation aurifère estdepuis toujours l’épine dorsale de l’industrie minièredes T.N.-O., avec une production cumulative de plus de16 millions d’onces jusqu’à présent. Six milliards de kilosde zinc et deux milliards de kilos de plomb ont égale-ment été produits.

Trois facteurs détermineront l’ampleur des débouchésde l’exploitation minière dans les T.N.-O. au cours des 10à 25 prochaines années. Le premier a trait à la produc-tion continue des mines actuellement exploitées. Quantau deuxième, il s’agit de l’exploitation de dépôts connusmais pas encore exploités. Enfin, de nouveaux gisementspourraient être découverts et mis en exploitation à l’in-térieur de cet échéancier. L’importance de tous cesfacteurs sera bien sûr influencée par le cours desressources minières sur les marchés mondiaux. La proba-bilité de nouvelles découvertes importantes et de leur miseen exploitation dépend également des efforts d’explorationqui seront déployés au cours des prochaines années, descritères économiques de développement, du retard àfaire passer ces découvertes au stade de la production,et du contexte réglementaire.

Actuellement, les T.N.-O. ont deux mines d’or enexploitation, la mine Giant et la mine Con. Au cours deplus de 50 ans d’activité, la mine Giant a produit plus desept millions d’onces d’or et a créé un passif derégénération minière de plus de 250 millions de dollars,le fruit de 270 000 tonnes d’anhydride arsénieux entre-posées sur les lieux. L’ancien propriétaire de la mine adéclaré faillite en 1999. La propriété a été vendue au pro-priétaire de la mine Con pour une somme nominale plustard au cours de l’année. La mine Con, qui a produit prèsde cinq millions d’onces d’or, touche à sa fin. La produc-tion des mines Con et Giant est censée se poursuivrependant encore cinq ans environ au prix actuel de l’or,

L’exploitation des ressources non renouvelables

dans les T.N.-O. est à la fois porteuse de grands

débouchés et l’éventuel signe annonciateur d’influ-

ences sociales dévastatrices qui métamorphoseront à

jamais les collectivités autochtones traditionnelles.


8

quoique l’exploration en cours dans les deux mineslaisse espérer une expansion de l’évaluation desréserves. D’après les prévisions actuelles, à moins d’unehausse marquée du cours mondial de l’or, les perspec-tives d’une nouvelle production massive d’or dans lesT.N.-O. au cours des 10 à 25 prochaines années sontplutôt sombres.

Actuellement, les T.N.-O. n’exploitent aucune minede métaux communs. Le cours de ces métaux a suivi unetendance à la baisse en termes réels (c.-à-d. corrigé deseffets de l’inflation) au cours des 50 dernières années,et les gisements dans les T.N.-O. comportent des fraisd’exploitation plus élevés que dans n’importe quelle autrerégion du monde. On ne prévoit pour les métaux debase aucune exploitation dans les T.N.-O. au cours des10 à 25 prochaines années.

En ce qui concerne les diamants, la situation esttotalement différente. La mine d’Ekati est censéedemeurer en production pendant au moins 25 ans, et lamine Diavik, censée ouvrir en 2003 ou 2004, a uneespérance de vie de 20 ans. La production de diamantsur les terrains Winspear à Snap Lake est également cen-sée s’amorcer au cours des quatre prochaines années,d’autres projets devant se concrétiser au cours d’unéchéancier de 25 ans et au-delà.

Les perspectives de nouvelles découvertes de dia-mant dans les T.N.-O. sont également très nombreuses.Des travaux considérables d’exploration dudiamant sont en cours, et l’expé-rience et les données dans cetterégion demeurent limitées.Compte tenu du temps qu’il fautpour trouver, évaluer et exploiterdes gisements de diamant, lesretombées de nouvelles décou-vertes se feront sans doute sentirau-delà de l’échéancier de 25 ans.Il y a peu de raisons d’espérer ladécouverte de nouveaux gise-ments importants, comme celas’est produit tant de fois au coursde la dernière décennie. Cesprévisions dans le temps ouvrentla porte à un développement parétapes, assurant une activité con-tinue au cours d’une longuepériode et permettant une surveillance constante des effets

environnementaux, sociaux et culturels des mines de dia-mant dans les T.N.-O. Ceci laisse égalementsous-entendre qu’au cours des 10 à 25 prochainesannées, les débouchés découleront surtout de projets etde gisements déjà connus.

Ainsi, l’ampleur des débouchés de l’exploitationminière dans les T.N.-O. dépend fortement du diamant.D’ailleurs, une évaluation des travaux actuels d’explo-ration vient corroborer cette prévision. Quoique lesT.N.-O. se classent premiers au Canada au chapitre desdépenses d’exploration au cours des dernières années, 80p. 100 de l’ensemble des dépenses d’exploration dans lesT.N.-O. ont été consacrées au diamant. Par ailleurs, l’ex-ploration des gisements d’or et de métaux communs aété relativement restreinte et surtout axée sur les minesexistantes et les gisements connus mais qui ne sont pasencore au stade de production.

En termes d’argent et d’emploi, les débouchés dudiamant sont importants à tous points de vue. La valeurescomptée de la production de diamant dans les T.N.-O.dépassera 950 millions de dollars américains par an d’icià 2008; ce rythme de production devrait se maintenirpendant au moins une autre décennie. Les nouvellesdécouvertes devraient assurer une production substantiellebien au-delà de cette date. L’exploitation des mines dediamant est censée créer plus de 1 500 emplois directs aucours des 10 à 25 prochaines années. Dans ses discus-

sions avec la BHP, la TRNEE a découvert quela mine Ekati emploie 592 personnes,dont environ 396 membres de lapopulation Nordique (67 p. 100 dela main-d’œuvre), et dont 225 sontdes Autochtones (38 p. 100 de lamain-d’œuvre). Une fois opéra-tionnelle au cours de la premièrepartie de 2003, Diavik emploiera 450personnes. Elle compte recruterdeux tiers de sa main-d’œuvre dansle Nord (environ 300 personnes),dont 40 p. 100 seront desAutochtones du Nord4.

On prévoit également la créationde plusieurs emplois permanentsdans les industries secondaires de lataille et du polissage. À cela viennents’ajouter environ 300 à 400 emploisde l’exploitation aurifère au coursdes prochaines années. Si l’on tient

9

compte des retombées indirectes de l’emploi, l’industrieminière devrait créer et maintenir environ 4 000 emploisau cours des 25 prochaines années. D’après les estimationsactuelles, environ 80 p. 100 de ces emplois devraient êtreaccordés à des membres de la population Nordique,dont au moins la moitié seront des Autochtones.

Ce degré d’activité générera également des recettesfiscales et des revenus de redevances importants. Parexemple, la mine d’Ekati est censée produire au totalenviron 2,5 milliards de dollars en impôts et en redevances.Les bénéfices nets fiscaux prévus, dont les impôts per-sonnels sur le revenu et autres retombées fiscalesindirectes et induites, sont censés dépasser quatre milliardsde dollars. Les projections relatives à la mine de Diavikcomprennent une somme évaluée à 2,1 milliards de dol-lars en impôts et en redevances. L’ensemble des avantagesfiscaux découlant de l’exploitation des mines de diamantaugmentera au fur et à mesure que de nouveaux projetsseront lancés, quoiqu’en fin de compte, la fermeture desmines plus anciennes viendra contrebalancer ces gains.L’exploitation des mines de diamant constituera donc unapport fiscal important pour l’État au cours des 10 à 25prochaines années. En vertu des dispositions actuelles, legouvernement fédéral demeurera le principal bénéficiaire,des revenus très modestes étant octroyés au gouverne-ment des Territoires du Nord-Ouest. Les négociationssur le partage des revenus provenant des ressources pour-raient néanmoins se traduire par l’attribution d’une plusgrande proportion des avantages dont bénéficieraientdirectement le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest et les gouvernements autochtones dans l’avenir.

Le pétrole et le gazLa découverte de pétrole en 1920 à Norman Wells amarqué l’amorce de l’exploitation pétrolière et gazièredans les T.N.-O. Ce gisement de pétrole a été exploitépendant et après la Deuxième Guerre mondiale, une

activité plus récente ayant suivi la construction dupipeline de Norman Wells dans les années 1980.L’exploration intensive du gaz naturel dans les T.N.-O. acommencé dans les années 1960, avec le gisement gazierde Pointed Mountain près de Fort Liard qui est entré enphase de production en 1972. La recherche de pétrole etde gaz dans le delta du Mackenzie et la mer de Beauforta également commencé dans les années 1960. Le forageterrestre s’est surtout fait de 1968 à 1976, tandis qu’uneactivité sous-marine s’est déployée de la fin des années1970 jusqu’au milieu des années 1980. L’activité avaitcessé dès 1990, et seulement cinq puits ont été forésdans la région depuis lors. Des propositions de travauxmajeurs d’aménagement du pipeline en amont de la valléedu Mackenzie ont été mises de côté à l’issue du rapportde la Commission Berger en 1977. Il y a eu un regaind’intérêt récemment, mais aucune proposition officiellen’a été soumise jusqu’à présent.

L’ampleur des possibilités de l’activité du pétrole etdu gaz dépend de plusieurs facteurs, dont les conditionsdu marché Nord-américain et mondial, la disponibilitédes terres pour l’exploration et l’exploitation, et l’infra-structure des transports. L’achèvement d’un pipeline degaz reliant le delta du Mackenzie et d’autres réserves avecles marchés du Sud aurait une incidence significative surles secteurs pétrolier et gazier des T.N.-O. Compte tenude ces variables, il est assez difficile de prévoir, pour les10 à 25 prochaines années, le degré d’activité précis et lesincidences économiques.

De nombreux Autochtones font écho à un sentiment

qui résume leur éthique fondamentale en matière

d’environnement lorsqu’ils font face au développement :

« Nous voulons nos diamants et notre gaz naturel,

mais nous voulons aussi nos caribous. »


10

Les variations de l’emploi dans les activitéspétrolières et gazières sont également importanteslorsqu’on évalue les retombées économiques dans lesT.N.-O. En général, on observe une recrudescence del’emploi au cours de la phase intensive d’exploration et dela construction d’infrastructures telles que les pipelines.Une fois ces étapes franchies, toutefois, l’emploi directdans la production est relativement faible. En outre, ungrand nombre des emplois disponibles dans le secteur dupétrole et du gaz exigent des personnes très qualifiées, etl’horizon de planification pour l’exploration et l’exploita-tion est souvent relativement court, ce qui laisse peu detemps aux Autochtones et aux autres habitants du Nord dese positionner pour l’emploi. Les débouchés d’affaires etd’emploi à long terme pour les collectivités autochtonessont donc modestes quand on les compare à la valeurprévue de la production et au niveau général d’emploi etde dépenses dans les activités pétrolières et gazières.

La région de Fort Liard continuera d’être le foyerd’activités au cours des prochaines années, pendantlesquelles on s’attend à plus de travaux de construction depipelines, de forage et d’exploration sismique. On prévoitdes dépenses annuelles supérieures à 100 millions de dol-lars pendant plusieurs années. D’après les estimations, lesactivités d’exploration et d’exploitation sont censés avoircréé ou créer 372 nouveaux emplois pour la populationlocale. La création d’un autre pipeline pourrait égalementdonner lieu à la création de plusieurs autres postes. Cetélan imprimé à l’emploi local se maintiendra sans doutependant plusieurs années, mais l’activité est censée s’at-ténuer à l’issue de l’étape intensive d’exploitation. La bandede Fort Liard est en train de négocier une prise de par-ticipation dans cette exploration comme moyen d’obtenirune part du revenu des ressources et de prolonger l’apportd’avantages locaux.

Dans la région de Norman Wells, on prévoit uneactivité de forage et des dépenses plus modestes. Aucours des prochaines années, des dépenses supplémen-taires de près de 50 millions de dollars par anpermettraient de créer environ 93 emplois pour les habi-tants de la région, en supposant que la collectivité localesoit capable d’obtenir ces emplois. À plus long terme, leforage est censé se poursuivre au rythme de deux puitspar an, à raison de 16 millions de dollars de dépensesprévues. Une découverte majeure de pétrole dans larégion ou l’achèvement de la construction d’un pipelinede gaz naturel pourrait intensifier l’activité à NormanWells au cours des 10 à 25 prochaines années.

L’activité dans la région du delta du Mackenzie et dela mer de Beaufort est difficile à prévoir. Sans un projetde construction de pipeline, on ne peut s’attendre qu’àune activité d’exploration limitée. L’approbation de laconstruction d’un pipeline accélérerait pourtant sensible-ment l’exploration et l’exploitation. Un signe de l’impactpotentiel de la construction d’un pipeline sur l’intensitéde l’activité est l’engagement significatif du secteur privédans l’exploration qui a résulté de la vente des droitsd’exploitation du pétrole et du gaz dans la région dudelta au cours des dernières années. Le regain d’intérêtpour l’aménagement d’un pipeline de gaz dans le Nord,peut-être dans les dix prochaines années, a été un facteurdéterminant dans les offres qui ont été faites pour cesdroits d’exploitation du pétrole et du gaz. En 1999,l’industrie pétrolière et gazière s’est engagée à réaliserdes travaux de 183 millions de dollars en échange del’obtention de permis fédéraux d’exploration dans ledelta du Mackenzie. Des fonds supplémentaires de 466millions de dollars ont également été engagés en l’an2000 pour obtenir des permis fédéraux d’explorationdans le delta et dans la mer de Beaufort voisine. Cesengagements sont prévus pour des dépenses quinquen-nales. Toujours en l’an 2000, l’industrie a fourni auxInuvialuit 75 millions de dollars en échange de droitsd’exploration de deux parcelles de terre leur appar-tenant dans le delta.

Si les travaux de construction du pipeline se concré-tisent, les dépenses directes et indirectes inhérentes auxtravaux de forage du gisement et aux installations connexessont censées atteindre environ 1,1 milliard de dollarséchelonnés sur quatre ans. Ces dépenses généreraientenviron 2 540 emplois à temps plein pendant cette période.D’après l’expérience dans la région de Fort Liard, unmaximum de 20 p. 100 de ces postes seraient offerts à lapopulation Nordique. L’élan imprimé à l’activité d’ex-ploration gazière par l’approbation des travaux de laconstruction du pipeline est donc censé créer environ510 emplois à l’échelon local. À la fin de la période dequatre ans, un grand nombre de ces emplois disparaîtraientdu fait que l’exploration et l’exploitation reviendraient àun niveau plus modeste.

Outre le coût des puits, il faut également prévoir lesdépenses afférentes au réseau de collecte et à la con-struction d’une usine de transformation. D’après lesprévisions, une somme totale de 416 millions de dollarsd’activité économique produirait 208 années-personnesd’emplois, ce qui générerait environ 42 emplois sur place


11

Introduction

pendant la période de trois ans pour la construction desinstallations de collecte et de transformation. À l’issue dela phase de construction, on ne peut espérer un grandnombre d’emplois locaux que si l’on trouve sur placedes candidats dotés d’une formation en génie et en tech-nique.

La construction d’un pipeline le long de la vallée duMackenzie produirait à elle seule des retombéeséconomiques dans les T.N.-O. et ailleurs. D’après uneévaluation très approximative d’un projet de constructionde pipeline à 2,4 milliards de dollars, on pourrait s’attendreà 780 millions de dollars en dépenses de logistique et deconstruction directe. Le reste des frais comprendrait lestuyaux, les compresseurs, l’appareillage de mesure etd’autres matériaux importés de l’extérieur des T.N.-O.Les frais financiers feraient également partie du coût total.Les dépenses de 780 millions de dollars en logistique eten construction se traduisent par environ 1 014 millionsde dollars d’activité économique totale et par environ500 emplois au cours de la période de construction detrois ans. Les habitants du Nord récolteraient enmoyenne 100 emplois par an pendant trois ans, sousréserve de fluctuations annuelles et saisonnières quimarqueraient la construction. Selon le lieu qui serachoisi pour les installations de contrôle et le niveau d’au-tomatisation intégrée au système, l’emploi local pourraitêtre très restreint une fois que le pipeline sera en état defonctionnement.

Outre les débouchés d’affaires directs et indirectspour les collectivités autochtones et autres peuples duNord, la production pétrolière et gazière générera égale-ment un apport important de recettes fiscales et derevenus de redevances pour l’État. Compte tenu desincertitudes qui entourent la quantité et le prix du pétroleet du gaz qui seront produits au cours des 10 à 25prochaines années, il est difficile d’évaluer les recettestotales pour les coffres publics. Les avantages qu’enretireront à long terme les T.N.-O. en général et les collec-tivités autochtones en particulier dépendront de lamanière dont ce revenu issu des ressources sera attribué.

Résumé — Une ère nouvelle pour l’exploitation des ressources non renouvelablesLes prévisions exposés ci-dessus sous-entendent cinqconclusions importantes quant à l’ampleur des débouchésde l’exploitation des ressources non renouvelables dans lesT.N.-O. Ces conclusions appellent à la fois à l’optimismeet à la prudence.

En premier lieu, l’exploitation des mines de diamantet la production de gaz naturel semblent avoir ouvertune nouvelle ère d’exploitation des ressources dans lesT.N.-O. Les conditions du marché et la richesse réelle etpossible en ressources laissent espérer la production àlong terme de ces deux produits. Le diamant en parti-culier sera une source importante d’emplois directs etindirects pour les habitants du Nord. Quant au potentield’exploitation du gaz, il fera un autre bond en avant avecla construction d’un pipeline qui permettra d’expédier legaz du delta du Mackenzie ver les marchés du Sud. Aucours d’une période de 10 à 25 ans, tant le gaz que lediamant produiront des revenus d’impôts et de rede-vances qui se chiffreront à plusieurs milliards de dollars.Ainsi, la situation a changé de manière spectaculairedepuis l’époque où l’économie des ressources nonrenouvelables des T.N.-O. était dominée par l’exploita-tion des mines d’or, la production de métaux communs,et la production limitée de pétrole et de gaz à NormanWells et dans la région de Fort Liard.

En second lieu, l’élan économiqueimprimé par l’exploitation desressources dans le Nord se feraressentir dans l’ensemble duCanada. Selon les scénarios

Les valeurs culturelles

traditionnelles et le lien

profond avec la terre sont

une source de force et

de continuité qui peut

aider les collectivités

autochtones à s’adapter à

un nouveau mode de vie.


12

les plus optimistes quant aux débouchés d’affaires, l’em-ploi et les autres avantages pour les habitants du Nord, lesentreprises et les particuliers du Sud du Canada conti-nueront de jouer un rôle déterminant dans l’apport decapitaux, d’expertise, d’équipement et de fournituresnécessaires pour explorer et exploiter les ressources nonrenouvelables des T.N.-O. En conséquence, des retombéeséconomiques importantes profiteront inévitablement auSud. L’ensemble du Canada bénéficiera également del’augmentation des recettes provenant des redevances etdes impôts. L’ampleur des débouchés de l’exploitationdes ressources non renouvelables dans les T.N.-O. estdonc importante dans une perspective nationale.

En troisième lieu, les prévisions d’exploitation desressources et de retombées économiques connexesdevraient, comme toute prévision, être traitées avec unecertaine prudence. Un grand nombre de variablesinflueront sur l’exploitation des ressources non renouve-lables dans les T.N.-O. au cours d’une période de 10 à 25ans. Une forte proportion de ces variables, notamment lecours mondial des produits, échappent à l’emprise des peu-ples du Nord. Les prévisions mentionnées ci-dessuss’inspirent des recherches commandées par la TRNEE.Au cours des dernières années, d’autres études ontégalement prévu les retombées de l’exploitation desressources non renouvelables5. L’expérience passée,avec ses cycles d’expansion et de ralentissement, dansles secteurs des ressources vient rappeler le risque d’erreurdans toute prévision.

En quatrième lieu, d’après les projections mentionnéesci-dessus, les espoirs de retombées directes doivent êtreréalistes. L’exploitation des ressources non renouvelablesest censée produire plusieurs milliers d’emplois à longterme pour les habitants du Nord au cours des 10 à 25prochaines années. Un grand nombre de ces emploisauront trait à l’exploitation de mines de diamant,quoique les activités pétrolières et gazières stimulerontmodérément l’emploi à court terme. Il est frappant, parexemple, que le projet de construction d’un pipeline de2,4 milliards de dollars dans la vallée du Mackenzie nepuisse produire que 100 emplois locaux au cours de lapériode de construction de trois ans et pour ainsi direaucun emploi local par la suite. L’exploitation desressources non renouvelables représente ainsi un débouchééconomique important pour les habitants du Nord, maispas un pactole extraordinaire qui fournira rapidement del’emploi à l’ensemble de la population Nordique. Demême, des recettes se chiffrant à plusieurs milliards dedollars au cours d’un échéancier de 25 ans ne suffirontpeut-être même pas à financer toutes les dépenses ettransferts gouvernementaux dans les T.N.-O. et à pro-duire un excédent énorme. Il faudra donc ajustercertaines attentes en conséquence.

Enfin, les retombées économiques de l’exploitationdes ressources non renouvelables pour les collectivitésautochtones dépendront de la capacité des particuliers etdes entreprises dans ces collectivités à se positionnerpour saisir les débouchés qui seront offerts. Le rapportdu Joint Aboriginal-Industry Resource Development

La terre est au cœur de la culture, de la tradition

et de l’identité autochtones. Si l’on en prend

bien soin, la terre est une source inépuisable de

nourriture, d’eau et de renouvellement spirituel

pour les Autochtones.


13

Introduction

Workshop a conclu que les secteurs des ressources nonrenouvelables sont « le véhicule clé de création des emploispar les habitants du Nord6 » (trad. libre). Toutefois, à titrede mise en garde, ce rapport ajoute que « les tentativespassées de fournir de l’emploi aux Nordiques dansl’industrie minière, pétrolière et gazière ont connu unsuccès limité, surtout pour les Autochtones7 » (trad.libre). Les recommandations de la TRNEE présentéesci-dessous visent surtout à assurer que les collectivitésautochtones soient en mesure de bénéficier de l’exploitationdes ressources.

Les retombées économiques de l’exploration desressources non renouvelables dans les T.N.-O. se ferontsentir dans l’ensemble du Canada. Le potentiel d’emploisdirects, de débouchés économiques indirects et derecettes pour l’État est particulièrement important pourla population des T.N.-O. L’ampleur des débouchés n’esttoutefois pas assez grande pour que les secteurs minier,pétrolier et gazier puissent résoudre tous les problèmeséconomiques des T.N.-O. Les retombées sur le plan del’emploi et l’apport de revenus doivent être considéréespar rapport aux besoins des populations Nordiques engénéral et des Autochtones en particulier. Ces besoinssont énormes. En outre, les ressources non renouve-lables sont également source de frais et de risques dont ilfaut tenir compte dans toute analyse coûts-avantages.

Les collectivités autochtones dans lesT.N.-O. — Contexte environnemental,culturel, social et politiqueSelon les collectivités autochtones, l’exploitation desressources non renouvelables dans les T.N.-O. présenteune étude en contrastes. Elle est à la fois porteuse degrands débouchés et l’éventuel signe annonciateur d’influ-ences sociales dévastatrices qui métamorphoseront àjamais les collectivités autochtones traditionnelles. Lesdébouchés offerts par l’exploitation des ressources nonrenouvelables ne contribueront à la durabilité des collec-tivités autochtones à long terme que si le développementtient compte du contexte environnemental, culturel, socialet politique particulier des T.N.-O.

Les collectivités autochtones et la terreLa terre est au cœur de la culture, de la tradition et del’identité autochtones. Les Autochtones ont un senstrès fort du lieu, qui repose sur les modes quotidiens etsaisonniers d’activités liées à la terre qui ont été transmises

d’une génération à l’autre. La terre a nourri leursancêtres pendant des milliers d’années et continue àjouer un rôle important, tant sur le plan pratique quespirituel, dans la vie des Autochtones d’aujourd’hui. Denombreux foyers autochtones passent une partie de l’an-née dans la nature et continuent à compter sur lanourriture traditionnelle comme élément essentiel deleur alimentation, en trouvant dans leurs activités dechasse et de pêche l’essentiel de la viande et du poissondont ils ont besoin. La terre est également un héritagepour les générations à venir. Si l’on en prend bien soin,la terre est une source inépuisable de nourriture, d’eauet de renouvellement spirituel pour les Autochtones.

Cet attachement profond à la terre rend lesAutochtones particulièrement soucieux de protéger lepaysage physique et la diversité biologique des T.N.-O.Le caribou revêt une signification spirituelle et pratiqueparticulière. Toutefois, toutes les créatures vivantes sontappréciées pour la place qu’elles occupent dans leréseau complexe de la vie. Cet objectif de protégerl’environnement fragile et exceptionnel du Nord estbien sûr partagé par tous les autres Canadiens quiapprécient la splendeur et la richesse biologique de nosterres Nordiques.

Les T.N.-O. sont un territoire d’une beauté naturellesans pareille. Divisés en sept écorégions qui s’étendentdu 60e parallèle à l’océan Arctique, ils présentent une diver-sité géographique et climatique remarquable. La densitéde la forêt boréale au Sud cède la place au Nord desT.N.-O. à la toundra de l’écorégion arctique, où la végéta-tion se limite à des buttes de terre, du lichen et d’autresplantes basses. Les monts Mackenzie, si majestueux,qui délimitent le territoire à l’Ouest constituent le pro-longement au Nord de la ligne de partage des eaux. LeGrand lac de l’Ours et le Grand lac des Esclaves, lesquatrième et sixième plus grands lacs d’Amérique duNord, couvrent au total 60 000 kilomètres carrés. LeMackenzie, qui coule vers le Nord sur un parcours deplus de 4 000 kilomètres, est le plus long fleuve duCanada.

Cette vaste région abrite une variété et une abon-dance extraordinaires de faune. Le caribou de Peary, lebœuf musqué, l’ours blanc, le lièvre arctique et le bélugacomptent parmi les mammifères qui habitent l’extrêmeNord. De vastes troupeaux de caribous, y compris letroupeau de 350 000 caribous de la région de Bathurst,traversent la toundra lors de la migration annuelle. Lesmonts Mackenzie abritent le caribou des forêts, le mouton


14

de Dahl, les ours noir et grizzly, le lynx, la martre, l’aigleroyal et une variété de petits oiseaux et mammifères.L’embouchure du Mackenzie, l’un des plus grands deltasdu Canada, constitue un habitat important pour les ratsmusqués et la sauvagine nicheuse. À partir de là vers leSud, l’ensemble de la vallée du Mackenzie est un couloirde migration important. Dans le Sud de la forêt boréaleou taïga, on trouve l’orignal, le loup, le caribou desforêts, le lynx, le renard roux et plusieurs types de belettes.Les lacs et les rivières des T.N.-O. contiennent de nom-breuses espèces de poissons, notamment la truite, réputéepour son poids de 60 livres, et le corégone qui continueà occuper une place importante dans l’alimentation denombreux Autochtones.

Malgré quelques exemples frappants mais limitésgéographiquement de détérioration de l’environnement,les T.N.-O. demeurent en grande partie à l’état quasivierge. Les menaces extérieures à l’environnementNordique préoccupent toutefois grandement de nombreuxNordiques. Le réchauffement planétaire risque de modi-fier les écosystèmes Nordiques de manière spectaculaireà cause du changement des conditions atmosphériques,de la hausse du niveau des océans, du dégel du pergélisolet des packs marins, d’incendies de forêts et de nom-breux autres changements. L’activité humaine,notamment la dépendance envers les routes l’hiver pourdes besoins de transport vitaux, constitue également unrisque de sérieuses perturbations causées par le change-ment climatique. Le transport à grande distance desubstances polluantes organiques persistantes a déjàentraîné de fortes concentrations de substances chimiquestoxiques chez certaines espèces d’animaux arctiques etchez les personnes qui les mangent.

Les effets immédiats de l’exploitation des ressourcesnon renouvelables sont également très préoccupants,comme l’illustre le vif intérêt pour les études environ-nementales des mines de diamant de la BHP (Ekati) et deDiavik. Ces deux mines sont situées sur le parcours dutroupeau de caribous de la région de Bathurst. Cet animalest reconnu comme « la source culturelle et la source desubsistance la plus importante pour les peuples indigènesqui vivent dans l’Arctique ». Selon les chercheurs Wolfe,Griffith et Wolfe8, les études menées sur la réaction ducaribou au développement portent sur des individus ousur des groupes de caribous : 1) qui s’éloignent dessources de perturbation; 2) qui dépensent plus d’énergieet accroissent leur activité à cause de la perturbation;

3) qui retardent la traversée ou qui ne parviennent pas àtraverser des structures linéaires (p. ex. pipelines, routes,profils sismiques défrichés); 4) qui éloignent leur répartitiondes zones de développement extensif et intensif; 5) qui sefont tuer lors de collisions avec des véhicules ou par lachasse le long des routes. Pendant la saison de mise bas,les mères et les petits sont les groupes les plus facilementperturbés. C’est pendant la saison où les insectes font rageque les mâles en général et tous les caribous sont lesmoins susceptibles d’éviter les zones de développement.

Alors que l’empreinte physique de chaque chantierd’exploration de diamant est relativement restreinte, lesAutochtones s’inquiètent des impacts cumulatifs sur lecaribou et sur l’eau. Ils signalent que les impacts de ceschantiers doivent être évalués en même temps que ceuxde l’exploration minière en cours et du développementpotentiel de plusieurs autres mines et de structures con-nexes au cours des prochaines années. L’exploitation dugaz naturel dans la région de Fort Liard suscite d’autresinquiétudes quant aux impacts cumulatifs, comme leferait la construction d’un pipeline de gaz naturel et d’uncouloir de transport dans la vallée du Mackenzie. Pourmieux comprendre les implications de la perturbationdes activités humaines sur le caribou, par exemple, il fau-dra procéder à une évaluation des impacts cumulatifs àl’échelon régional, annuel et démographique. On trou-vera dans la partie IV du présent rapport une analyseplus détaillée de la nécessité de travaux d’évaluation desimpacts cumulatifs dans les T.N.-O.

Rien ne permet clairement de sous-entendre que lamise en valeur proposée des ressources non renouve-lables dans les T.N.-O. comportera nécessairement unprix environnemental inacceptable. En fait, un grandnombre d’Autochtones sont très favorables à cedéveloppement et croient que l’on peut protéger laterre en même temps grâce à une réglementation et àune surveillance appropriées. Néanmoins, ils ne sont pasprêts à troquer leur terre et l’avenir de leurs enfants contreune manne d’argent provenant d’un appauvrissementhâtif des ressources non renouvelables. De nombreuxAutochtones font écho à un sentiment qui résume leuréthique fondamentale en matière d’environnementlorsqu’ils font face au développement : « Nous voulonsnos diamants et notre gaz naturel, mais nous voulonsaussi nos caribous. »


15

Introduction

Perspectives culturellesLes collectivités autochtones se sentent déchirées entredeux univers quand elles font face à la perspective d’unaccroissement de l’exploration des ressources nonrenouvelables. Pour les Autochtones, leur mode de vie,leur langue et leur culture traditionnels sont quelquechose d’unique et de précieux. Préserver leurs traditionsest indispensable à leur bien-être individuel et collectif.En même temps, de nombreux Autochtones veulent ledéveloppement et les débouchés qui l’accompagnent. Ilsressentent le besoin de retourner aux racines tradition-nelles pour y puiser de la force, mais veulent aussi releverles nouveaux défis que comporte un contact culturel,social et économique plus étroit avec la société allochtone.

La culture autochtone est indissociable de la terre etd’un mode de vie traditionnel basé sur la chasse, lepiégeage, la pêche et la cueillette des richesses abon-dantes de la terre. Les aînés des collectivités autochtonessont les principaux détenteurs des valeurs culturelles etsont chargés de transmettre ces valeurs aux jeunesgénérations. Beaucoup d’aînés s’inquiètent de la santé etdu bien-être de leurs jeunes et de leurs perspectivesd’autonomie dans l’avenir. Un grand nombre d’aînéscraignent également une perte croissante de liens entreles jeunes et la terre. Comme le signale le rapport del’Economic Strategy Panel du gouvernement des T.N.-O. : «Si les jeunes ne connaissent pas la terre, ils risquent deperdre leur culture et de ne pas avoir ni la volonté ni lacapacité d’assumer la responsabilité de la terre en tantqu’adultes9 ». Pour certains aînés, la croissance de l’exploita-tion des ressources et l’influence des valeurs allochtonesrisquent de submerger la culture autochtone.

Par contre, les jeunes Autochtones parlent de manièreplus consciente d’un avenir qui comporte l’exploitationdes ressources non renouvelables. Beaucoup d’entre euxont déjà des amis ou des parents qui travaillent dans l’ex-ploitation minière, pétrolière ou gazière ou dans desindustries secondaires connexes. Ils sont attirés par le faitque des jeunes de 21 ans peuvent gagner de 60 000 à 70000 $ par an. Même s’ils ne veulent pas travailler directe-ment dans les industries des ressources nonrenouvelables, ils constatent que les avantages découlantdu développement peuvent ouvrir de nouveauxdébouchés dans des métiers et dans des professions telsque l’enseignement et la médecine. Toutefois, les jeunessont également conscients des énormes obstacles qu’ilsdoivent surmonter pour atteindre ces objectifs. Ils parlentde l’alcoolisme, de la toxicomanie et de la violence connexe

qui prédominent dans leurs collectivités. En outre, ils sig-nalent que le manque d’instruction, les problèmes desanté et la disparition de la langue et de la culture sontdes problèmes de taille.

Les collectivités autochtones envisagent l’exploitationdes ressources non renouvelables et les autres change-ments qui se produisent autour d’eux dans uneperspective de vulnérabilité culturelle. Beaucoup de gensne comprennent tout simplement pas ce qu’il advient deleur mode de vie traditionnel pendant cette période dechangement rapide et cahoteux. En même temps, lesvaleurs culturelles traditionnelles et le lien profond avec laterre sont une source de force et de continuité qui peutaider les collectivités autochtones à s’adapter à un nou-veau mode de vie. Le défi consiste à maintenir la trameculturelle de la société autochtone tout en développant sacapacité de gérer l’exploitation des ressources et la transi-tion vers une économie des salaires, et d’en bénéficier.

Enjeux sociaux dans les collectivitésautochtonesLes collectivités autochtones occupent une place impor-tante dans les T.N.-O. Ces collectivités se heurtent à denombreux problèmes sociaux complexes quand ellesenvisagent un avenir économique basé en partie surl’exploitation des ressources non renouvelables. Larecherche commandée par la TRNEE offre la perspec-tive suivante de ces dimensions sociales10.

Les T.N.-O. constituent un vaste territoire — 1,2million de kilomètres carrés — et une populationrestreinte. D’après le recensement de 1996, ils comptent39 672 âmes, dont 48 p. 100 sont des personnes d’ascen-dance autochtone. La majorité de ces Autochtones sontâgés de 25 à 44 ans.

Yellowknife, la capitale des T.N.-O., abrite 44 p. 100de la population du territoire et 18 p. 100 de sa popula-tion autochtone. Environ 24 p. 100 de la population vitdans trois localités qui comptent plus de 2 000 âmes (HayRiver, Inuvik et Fort Smith). La moitié de la populationde ces localités est d’ascendance autochtone, etreprésente 25 p. 100 de la population autochtone desT.N.-O. Un tiers des résidents des T.N.-O. et 57 p. 100 dela population autochtone vivent dans les 29 autres collec-tivités. À l’exception de Norman Wells, Fort Simpson etEnterprise, ces collectivités sont peuplées d’au moins 90p. 100 d’Autochtones. Un grand nombre d’entre ellessont petites et éloignées, et comptent moins de 500 âmes.

16

La majorité des Autochtones des T.N.-O. vivent ainsidans des petites localités dispersées sur un vaste territoire.Dans toutes les localités, à l’exception de Yellowknife,d’Enterprise et de Norman Wells, les Autochtonesreprésentent au moins la moitié de la population. Cesdonnées démographiques ne révèlent néanmoins qu’unepartie du contexte social à l’intérieur duquel s’effectuel’exploitation des ressources non renouvelables.

Le mouvement des Autochtones, à l’intérieur desT.N.-O., entre des résidences temporaires et saisonnièresdans la nature, et des collectivités permanentes tout aulong de l’année est relativement récent. Ce processus s’estvéritablement amorcé il y a trois ou quatre décennies, etla quasi-totalité des Autochtones vit maintenant dans descollectivités permanentes. La transition d’un mode de vietraditionnel et surtout autarcique basé sur des cellulesfamiliales vivant dans la nature a été, ce dont il ne fautguère s’étonner, une expérience traumatisante pour ungrand nombre d’Autochtones et de leurs collectivités. Ladislocation sociale causée par cette transition est accen-tuée par les influences extérieures liées au développementindustriel à grande échelle des ressources non renouve-lables.

Pendant près des trois quarts du XXe siècle, les collec-tivités autochtones des T.N.-O. n’avaient aucune mainmisesur l’exploitation des ressources non renouvelables. Cetteexploitation, assortie de pénurie de gibier et des politiquesdu gouvernement fédéral a :

• rompu le lien d’interdépendance économique qui exis-tait entre les Autochtones et les Allochtones dans lesactivités de collecte des ressources non renouvelables;

• rendu les collectivités autochtones moins aptes à assur-er la sécurité économique et sociale de leurs membres;

• provoqué une arrivée massive d’Allochtones dansles T.N.-O. et créé des collectivités dont les intérêts,les lois et les institutions sont différents de ceux desAutochtones;

• élargi le fossé entre les riches et les pauvres;

• contribué à miner le sens du lieu et de la sécurité ausein des collectivités autochtones;

• justifié les tentatives d’assimiler les Autochtones àcause de la pauvreté, de la marginalisation, de l’alié-nation et du désespoir qui hantaient les collectivitésautochtones.

Il en a résulté ce qu’un historien a décrit comme « lanaissance de deux solitudes Nordiques : deux économiesindépendantes, deux sociétés très différentes et un fortdéséquilibre des pouvoirs11 ».

Les effets de cette profonde dislocation culturelle etsociale ressortent clairement de plusieurs indicateurs debien-être individuel et collectif dans les collectivitésautochtones. Les Autochtones sont de plusieurs manièresmoins bien nantis que les Allochtones dans les T.N.-O. etdans le reste du Canada. À l’échelon individuel, les collec-tivités autochtones affichent un nombre plus élevé :

• de morts accidentelles, surtout à cause de blessureset d’empoisonnements;

Un développement économique basé en partie sur

des ressources non renouvelables devrait placer les

collectivités autochtones dans une meilleure position

pour s’attaquer aux problèmes sociaux, culturels et

environnementaux auxquels elles se heurtent.


17

Introduction

• de personnes atteintes de maladies du systèmerespiratoire, digestif et nerveux;

• de personnes souffrant de handicaps, notammentdu syndrome d’alcoolisme fœtal et des effets del’alcoolisme fœtal;

• de toxicomanes, d’alcooliques ou d’acteurs invétérés;

• d’enfants confiés à des services de garde — surtoutà cause de retards de développement, de mauvais par-ents, de négligence ou de mauvais traitements;

• d’infractions contre les biens et de crimes violents,notamment la violence entre conjoints et la violencesexuelle à l’endroit des enfants;

• d’habitations qui ont besoin de sérieuses réparationset de personnes dont les besoins en logement nesont pas satisfaits.

Cette panoplie effarante de problèmes sociaux constitueun défi majeur au moment où les collectivitésautochtones tentent de se positionner pour tirer parti desdébouchés que présente l’exploitation des ressources nonrenouvelables.

Ces problèmes viennent également rappeler cons-tamment l’héritage de la dislocation sociale et culturelleau sein des collectivités autochtones qui est liée, en partie,à l’exploitation des ressources non renouvelables. D’aprèsune étude récemment menée par PricewaterhouseCoopers dans la région de Fort Liard, des taux plusélevés de consommation d’alcool et de crimes liés à l’alcoolont été associés avec la croissance récente de l’activitééconomique12. L’exploitation des ressources non renou-velables doit, maintenant comme dans l’avenir, être géréed’une manière qui corrige plutôt que ne perpétue cethéritage.

D’autres indicateurs socio-économiques reflètent leseffets du soulèvement social et de l’isolation physique aumoment où les collectivités autochtones tentent des’adapter à un monde qui change rapidement autourd’eux. Alors que le niveau d’instruction augmente, moinsd’un quart des jeunes Autochtones finissent leurs étudessecondaires, par rapport à 81 p. 100 de la jeunesseallochtone dans les T.N.-O. Près d’un tiers des Autochtonesdu territoire n’ont pas achevé leur 9e année et sontconsidérés comme analphabètes. Or, parmi la populationallochtone, ce taux est de 3 p. 100.

Le taux de chômage chez les Autochtones révèle uncertain progrès, mais une difficulté constante à s’adapter àl’économie des salaires. Entre 1989 et 1999, la participation

des Autochtones à l’économie des salaires est passée de51 p. 100 à 61 p. 100 dans les petites localités. Ce taux adiminué à Yellowknife, soit de 78 p. 100 à 72 p. 100. Letaux de chômage chez les Autochtones tend à diminuer aufur et à mesure que le niveau d’instruction augmente13.Chez les Autochtones qui ont un niveau d’instructioninférieur à la 9e année, le taux de chômage est de 44 p.100. Chez ceux qui ont un diplôme d’études secondaireset une formation universitaire, il est de 14 p. 100 et 19p. 100, respectivement. Même parmi les Autochtones lesplus instruits, le taux de chômage demeure néanmoinsdeux fois supérieurs à la moyenne des T.N.-O. Chez lesjeunes, il est particulièrement élevé.

Le taux élevé de chômage chez les Autochtonesreflète tous les facteurs mentionnés ci-dessus. Le faibleniveau d’éducation de base et de compétences chez lesAutochtones limite les options de travail pour un grandnombre d’entre eux. Les débouchés économiques dansles petites collectivités sont peu nombreux. Par ailleurs,la migration vers un plus grand centre urbain perturbe lavie sociale et familiale. Certains Autochtones sont inca-pables de réussir cette transition. D’autres ne gardentpas leur emploi à cause de leur mauvais état de santéphysique et mentale. L’alcoolisme et la toxicomaniecausent ou accentuent souvent ces problèmes.

Il ne faut guère s’étonner que le revenu personnelmoyen des Autochtones soit généralement bas et qu’ilscomptent beaucoup sur le soutien du revenu. Certainséléments semblent prouver que les exigences d’admissi-bilité à l’assistance sociale constituent en fait unemesure de dissuasion pour l’emploi14. De nombreuxAutochtones comptent sur la pêche et la chasse de sub-sistance pour compléter leur revenu. Ces activités ontbien sûr une signification culturelle importante, outreleur valeur économique.

Malgré des problèmes sociaux complexes et perturbants, les perspectives pour les Autochtones etleurs collectivités dans les T.N.-O. sont loin d’être sombres.On compte beaucoup de cas de réussite individuelle. Leniveau scolaire est à la hausse, et les possibilités d’ob-tention de bourses d’études et d’emploi, qu’offrent lessecteurs des ressources non renouvelables, incitent lesjeunes à rester à l’école. Les difficultés demeurent néan-moins de taille et ne pourront être surmontées que grâceà des engagements, comme l’a fait récemment le Premierministre du Canada, visant à promouvoir activement lajustice sociale chez les Autochtones15.


18

Évolution politiqueAlors que les collectivités autochtones se heurtent à desproblèmes sociaux, culturels et environnementaux liés àl’exploitation des ressources non renouvelables, ils peu-vent trouver un grand réconfort en observantl’évolution politique remarquable qui s’est produite aucours des dernières décennies. Trois événementsmajeurs qui ont marqué les années 1970 témoignent del’amorce d’une nouvelle ère politique pour lesAutochtones dans les T.N.-O. :

• la création d’institutions politiques autochtones,telles que la Nation dénée;

• la reconnaissance juridique des intérêts des Dénéssur les 450 000 milles carrés de terres traditionnellesde la vallée du Mackenzie;

• la Commission Berger, mise sur pied pour enquêtersur les incidences éventuelles de la construction d’unpipeline de gaz naturel dans la vallée du Mackenziesur le plan social, économique et environnemental.

La Commission Berger est particulièrement impor-tante aux fins présentes parce qu’elle a constitué lepremier débat public sur l’exploitation des ressourcesnon renouvelables dans les T.N.-O. Le juge ThomasBerger a passé trois ans à faire la tournée de toutes lescollectivités des T.N.-O. Partout le message était le même: pas de pipeline tant que les revendications territorialesne seront pas réglées. Dans les années 1970, lesAutochtones ont énoncé clairement qu’ils voulaient desgaranties de propriété foncière, de protection de leurmode de vie et de protection de la terre, de la faune etde l’environnement avant que quelque développementmajeur ne puisse se faire.

Le juge Berger a publié son rapport en 1977. Saprincipale recommandation était la suivante : le projet deconstruction du pipeline de la vallée du Mackenzie ettout autre aménagement majeur devraient être reportés àdix ans. Le juge Berger a reconnu que l’enquête ne por-tait pas seulement sur l’aménagement d’un pipeline, maisaussi sur l’avenir du Nord et de son peuple. Même s’ilconsidérait le projet de construction d’un pipelinecomme faisable sur le plan environnemental, il prévoyaitce qui suit : « un pipeline dans la vallée du Mackenzie…si on le construisait maintenant… n’entraînerait que desretombées économiques limitées, son incidence socialeserait dévastatrice, et viendrait contrecarrer les objectifs desrevendications territoriales autochtones16 » (trad. libre).

Le règlement des revendications, conclut le jugeBerger, est nécessaire « pour instaurer un contrat socialqui repose sur une vision claire que les Autochtones sontun peuple distinct dans l’histoire » et leur offrir un choixd’avenir17. Si l’on avait permis l’aménagement despipelines dans les années 1970, on aurait écarté ce choix.

L’incidence à long terme de l’enquête Berger estdouble. Premièrement, le juge Berger a présenté avecforce et clarté l’argument selon lequel le développementdevrait se faire à un rythme que la région et son peuplepuissent suivre. En particulier, il déclare que lesAutochtones devraient être en position :

• de déterminer l’ensemble des incidences environ-nementales du développement;

• de créer de nouveaux programmes et institutions;

• d’assurer la diversification économique, notammentle soutien aux activités économiques autochtonestraditionnelles;

• d’assurer le règlement des revendications.

Ainsi, il a établi un lien direct entre, d’une part,l’acceptabilité de l’exploitation des ressources nonrenouvelables et, d’autre part, la capacité des Autochtoneset l’évolution politique.

Deuxièmement, l’enquête Berger a signalé et encour-agé une renaissance politique chez les Autochtones. Pourreprendre les propos d’un commentateur :

L ’impact le plus important de l’enquête Berger ne découlepeut-être pas des recommandations soumises au gouverne-ment fédéral pour le projet de construction d’un pipeline.L ’impact de l’enquête proprement dite, qui a donné librecours à l’expression de sentiments personnels, de problèmessociaux majeurs et de l’aspiration d’un peuple en éveil,pourrait être plus grand que celui de n’importe quellequantité de pipelines18.

Près de 25 ans plus tard, cet « éveil » s’est traduit parune série d’ententes sur les revendications territorialesdans les T.N.-O. et sur l’émergence d’une nouvellegénération d’institutions et de dirigeants autochtones.

Les conditions du développement énoncées par lejuge Berger sont maintenant en bonne voie de concréti-sation. Trois revendications territoriales dans les T.N.-O.sont désormais réglées : la Convention définitive desInuvialuit de l’Arctique de l’Ouest (1984), l’Entente surla revendication territoriale globale des Gwich’in (1992)et l’Entente sur la revendication territoriale globale des


19

Introduction

Dénés et Métis du Sahtu (1993). La Première nationDogrib a signé une entente de principe avec les autoritésfédérales et territoriales le 7 janvier 2000. Cette ententeinnove en combinant une entente sur des revendica-tions territoriales avec une entente d’autonomiegouvernementale. D’autres groupes des T.N.-O. en sont àdiverses étapes de négociation de leurs revendications.Ces groupes comprennent les Premières nations de la régiondu Deh Cho, les Métis du territoire d’Akaitcho (Traité 8)et les Métis de South Slave. L’Alliance métis North Slave,quoique non reconnue par le gouvernement fédéral, estégalement désireuse de régler des revendications territoriales.Plusieurs groupes autochtones sont en train d’essayer deconclure des ententes d’autonomie gouvernementale.

À ces progrès sur le plan des revendications territo-riales et de l’autonomie gouvernementale vient s’ajouterl’évolution rapide du leadership et des institutions poli-tiques au sein des collectivités autochtones. Alors queles ressources financières et humaines sont encorebeaucoup trop maigres, un grand nombre de collectivitésautochtones ont une capacité interne considérable et ontaccès à des experts externes. Aujourd’hui, les Autochtonesoccupent des postes importants au gouvernement etdans l’industrie, ainsi que dans leurs propres organismespolitiques. On a créé des sociétés de développementautochtone pour promouvoir la diversification économique.Les Autochtones et leurs conseillers sont en mesure desoumettre des projets d’exploitation des ressources à unexamen environnemental intensif, comme l’illustre le rôlequ’ils jouent dans l’examen des projets et les mécanismesréglementaires pour les mines de diamant de la BHP etde Diavik. En outre, le premier ministre des T.N.-O. estun dirigeant autochtone chevronné.

Cette évolution politique est peut-être la raisonessentielle pour laquelle de nombreux Autochtones sou-tiennent aujourd’hui l’exploitation des ressources nonrenouvelables dans les T.N.-O. Maintenant qu’ils ontétabli l’assise de leur autonomie politique, ils sont enposition d’évoluer vers une autonomie économique quis’impose s’ils veulent que leur autonomie politique soitvéritablement efficace.

Résumé — La mise en valeur des ressourcesnon renouvelables dans la perspectivedes collectivités autochtonesLes perspectives des Autochtones sur l’exploitation desressources non renouvelables dans les T.N.-O. reflètentle contexte environnemental, culturel, social et politique

décrit ci-dessus. Les préoccupations environnementaless’expliquent par le mode de vie traditionnel desAutochtones et par les liens étroits qu’ils entretiennentavec la terre. La culture autochtone dépend de la préser-vation de la terre et de la gestion des influences socialeset économiques qui accompagneront le développement.Le développement économique est la clé de la solutionde certains problèmes sociaux qui accablent les collecti-vités autochtones, mais il comporte également le risqued’une dislocation sociale encore plus importante. Enfin,les Autochtones sont convaincus que le renforcement deleur autonomie politique devrait servir à garantir quel’on favorise une autonomie et une diversificationéconomiques plus grandes par l’exploitation des ressourcesnon renouvelables.

Aujourd’hui, les collectivités autochtones sont plusconvaincues que l’exploitation des ressources non renou-velables présente des avantages et que les risques neconstituent pas un obstacle infranchissable. Toutefois,tant les avantages que les risques sont impossibles àprévoir. Le défi consiste à définir et à mettre en œuvre lesmesures qui s’imposent pour permettre que le développe-ment se fasse d’une manière qui tire le meilleur partipossible des avantages tout en minimisant les risques.En créant le Programme des collectivités autochtoneset du développement des ressources non renouvelables,la TRNEE a exprimé son intention de s’attaquerdirectement à ce défi.

Le Programme des collectivitésautochtones et du développement desressources non renouvelables —Origines, développement et objectifCindy Kenny-Gilday, membre de la TRNEE, a été lapremière, lors d’une séance plénière de la TRNEE en1997, à soulever les difficultés auxquelles se heurtent lescollectivités autochtones dans le Nord du Canada. Mme

Kenny-Gilday a exposé, à partir d’une expérienceacquise sur place, les incidences possibles de l’exploita-tion des ressources non renouvelables sur le mode de vietraditionnel de son peuple et sur l’environnement excep-tionnel du Nord. Elle a décrit un cas où les avantages dudéveloppement avaient afflué vers le Sud, ne laissantrien d’autre qu’un passif environnemental et une dislo-cation sociale. Mme Kenny-Gilday a également expliquéles espoirs d’une plus grande autonomie qui habitent lesAutochtones, et d’un meilleur avenir pour la jeune


20

génération. Les projets d’exploitation de mines de diamantet d’intensification de l’activité pétrolière et gazière dans lesT.N.-O. ont renforcé le sens de l’urgence de son message.

Après avoir entendu plusieurs chefs Nordiques,notamment Stephen Kakfwi, alors ministre desRessources, de la Faune et du Développementéconomique des T.N.-O., la TRNEE a appuyé la propo-sition formulée par Mme Kenny-Gilday de lancer unprogramme visant à examiner les intérêts opposés sur leplan environnemental, social et économique en matièred’exploitation des ressources non renouvelables des col-lectivités autochtones dans le Nord. Les premières étapesdu Programme des collectivités autochtones et dudéveloppement des ressources non renouvelables compre-naient la commande d’un document d’étude visant àdéfinir les questions essentielles et à entreprendre unesérie de réunions avec les principaux acteurs pour con-firmer l’orientation à prendre. Ces étapes se sontdéroulées à la fin de 1998 et au début de 1999 (voirliste des participants du programme à l’annexe A).

Un groupe de travail multipartite rassemblant lesmembres de la TRNEE et les principaux représentantsdes divers intérêts a ensuite été créé pour mener le pro-gramme et les consultations requises19. Le Groupe detravail a tenu sa première réunion en septembre 1999 etfixé l’objectif suivant pour le programme :

Déterminer les mesures que les Autochtones, l’industrie, legouvernement, les organisations non gouvernementales del’environnement et le milieu universitaire doivent mettre enœuvre pour veiller à ce que la mise en valeur des ressourcesnon renouvelables dans le Nord du Canada au cours des10 à 25 prochaines années contribue à la viabilité et àl’autonomie des collectivités autochtones sans compromettrel’intégrité écologique de l’environnement ou le maintien decultures et de structures sociales.

Tel que mentionné ci-dessus, l’orientation géographiquedu programme a été limitée aux T.N.-O. afin de faciliterla sélection des problèmes et des études de cas. Dès ledépart, la TRNEE avait néanmoins l’intention de veillerà ce que les leçons tirées de ce programme puissents’appliquer à l’ensemble du Nord.

On a retenu un échéancier de 10 à 25 ans pour deuxraisons. Premièrement, le Groupe de travail était d’avisqu’un grand nombre des mesures à prendre maintenant neproduiraient leur plein résultat qu’au cours de cette péri-ode. Une perspective à long terme s’imposait pour éviter la

tentation d’adopter des solutions de fortune à des prob-lèmes fondamentaux. Deuxièmement, le Groupe detravail voulait exclure l’examen des controverses poli-tiques immédiates et des problèmes propres à certainsprojets. Là encore, l’intention était de se placer dans uneperspective à long terme. Il faudrait souligner que la péri-ode de 10 à 25 ans est l’échéancier fixé pour atteindre lesrésultats recherchés et non pas pour prendre desmesures. Le Groupe de travail a reconnu dès le départ lecaractère immédiat des problèmes auxquels se heurtentles collectivités autochtones dans le Nord. Compte tenudu rythme actuel de l’exploitation des ressources nonrenouvelables, les pressions sont réelles et croissantes. LaTRNEE souligne le besoin urgent de réagir rapidementaux recommandations présentées dans ce rapport.

Pour mieux comprendre les questions complexesqui entourent la mise en valeur des ressources nonrenouvelables et des collectivités autochtones dans lesT.N.-O., le Groupe de travail a commandé une série dedocuments de recherche20 et entrepris de nombreusesconsultations. Le processus de consultation, en particulier,répondait à un double objectif. L’un d’eux consistait àrecueillir l’opinion des Autochtones, du gouvernement,de l’industrie, des organismes intervenants et d’autreshabitants du Nord sur le mandat du Groupe de travail.Toutefois, le rôle de ces réunions pour rehausser l’imagedu programme de la TRNEE et des questions surlesquelles il se penchait était tout aussi important. Lesmembres du Groupe de travail ont convenu qu’outre laformulation des recommandations, leurs travaux avaientpour objectif majeur de placer le Nord « sur l’écran duradar » des Canadiens en général et des décideursd’Ottawa en particulier.

À partir de cette recherche et des consultations, leGroupe de travail s’est réuni en juin 2000 pour déciderde ses recommandations finales. Le présent rapportreflète les opinions des membres du Groupe de travail etde l’ensemble de la TRNEE sur les mesures principalesqui s’imposent pour atteindre l’objectif de collectivitésautochtones durables dans le contexte de la mise envaleur des ressources non renouvelables dans les T.N.-O.

21

C h a p i t r e d e u xC h a p i t r e d e u x

22

Vers des collectivitésautochtones viables —Une vision pour2010–2025


23

Vers des collectivités autochtones viables — Une vision pour 2010–2025

Récapitulation des indicateurs dedurabilitéPour les collectivités autochtones, que veut dire êtredurable? De toute évidence, la durabilité ne se bornecertes pas à la capacité des collectivités de subsister aufil du temps. Une collectivité durable fait preuve de via-bilité économique, sociale, culturelle etenvironnementale à long terme. Si l’on adapte la défini-tion bien connue du développement durable qu’adonnée la Commission Brundtland, on peut direqu’une collectivité durable « répon[d] aux besoins duprésent sans compromettre la possibilité pour lesgénérations à venir de satisfaire les leurs21 ». La dura-bilité sous-entend une certaine qualité de viecommunautaire, pas seulement le fait de l’existenced’une collectivité.

Il n’existe aucune série universelle d’indicateurs quidéfinisse les collectivités durables. Les besoins desgénérations présentes et futures dans chaque collectivité

reflètent son propre contexte environnemental, culturel,social, économique et politique. Le Groupe de travail dela TRNEE a défini la liste récapitulative suivante desindicateurs de durabilité pour les collectivitésautochtones dans les T.N.-O.

Vitalité économique

• Climat d’affaires attrayant pour tous les investisseurs(p. ex. définition claire des règlements, accès auxdonnées géoscientifiques actuelles)

• Maintien des retombées à l’échelle locale (c.-à-d.dans le Nord)

• Équilibre des économies traditionnelles et nontraditionnelles (p. ex. salaires)

• Diversification économique (p. ex. ne pas dépendred’un seul secteur)

• Renforcement des capacités pour les Autochtones(p. ex. par la voie de l’éducation, des programmesd’alphabétisation, des cours de rattrapage secondaire,de la formation et des débouchés d’emploi)

C e rapport est axé sur les recommandations formulées par la TRNEE

d’initiatives précises visant à soutenir des collectivités autochtones durables. Avant de passer à

ces recommandations, il importe toutefois de décrire la vision plus large qui est ressortie du

Programme des collectivités autochtones et du développement des ressources non renouvelables

de la TRNEE. Cette partie du rapport expose les principaux éléments de cette vision. Elle commence

par une série d’indicateurs de durabilité pour les collectivités autochtones, pour ensuite présenter

l’état de ces indicateurs dans les T.N.-O. L’analyse passe ensuite au rôle de l’exploitation des

ressources non renouvelables dans la promotion de la durabilité. Ensuite, on y définit des éléments

précis de la vision qu’a la TRNEE de collectivités autochtones durables. Enfin, cette partie

explique pourquoi les partenariats et la coopération, de concert avec l’investissement stratégique

dans des initiatives clés, sont indispensables à la concrétisation de la vision qu’a la TRNEE

des collectivités autochtones durables.

Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelablesVers des collectivités autochtones viables — Une vision pour 2010–2025

24

Intégrité environnementale

• Maintien de la salubrité de l’écosystème intacte et àl’abri de tout risque

• Reconnaissance et intégration des connaissancestraditionnelles

• Minimisation de la pollution• Définition et atténuation des impacts cumulatifs (c.-

à-d. environnementaux, sociaux et culturels)

Mieux-être social et culturel

• Maintien des traditions, de la culture, de la langue etdu mode de vie autochtones

• Participation significative de la collectivité autochtone(c.-à-d. à toutes les étapes de l’exploration, del’exploitation et de la mise en œuvre d’un projet)

• Capacité au sein des collectivités autochtones des’attaquer aux problèmes sanitaires et sociaux

Équité

• Répartition équitable des coûts et avantages (p. ex. àl’intérieur des collectivités et parmi elles, entre lescollectivités et les promoteurs, et entre les diversintérêts économiques et générations)

Mainmise sur les ressources naturelles

• Un système clairement défini de gouvernance quirespecte les droits de tous les habitants du Nord etqui soutienne les règlements de revendications terri-toriales des Autochtones et leur mainmise sur lesressources naturelles

Ces indicateurs englobent les dimensions environ-nementales, économiques et sociales de la durabilité.L’importance de l’équité dans les relations entre individus,groupes et générations est également soulignée. Enfin,l’accent sur la gouvernance et la mainmise sur lesressources naturelles reflète l’histoire et les aspirationsparticulières des Autochtones au Canada.

Rapport d’étape sur les indicateurs de durabilitéLa recherche et les consultations menées par la TRNEEdémontrent clairement qu’il reste des progrès impor-tants à accomplir pour plusieurs indicateurs clés si l’onveut atteindre le développement durable des collectivitésautochtones dans les T.N.-O. L’état actuel de cesindicateurs est brièvement résumé ici.

Le regain d’activité dans les secteurs pétrolier etgazier, et la nouvelle activité dans l’exploitation desmines de diamant ont produit ce qui, aux yeux de nom-breuses collectivités autochtones, constitue la premièreoccasion majeure de tirer parti de l’exploitation desressources non renouvelables. Néanmoins, la vitalitééconomique à long terme des collectivités autochtones con-tinue à poser problème, pour les raisons suivantes :

• le climat des investissements demeure incertain,l’industrie percevant les T.N.-O. comme un territoireà risque et à coût élevé, et exprimant des inquié-tudes quant au processus réglementaire complexeet incertain, et aux exigences ponctuelles qui évolu-ent constamment;

• le manque d’infrastructures de transport dans lesT.N.-O. freine le développement économique —l’industrie trouve difficile de transporter les biens etservices (p. ex. les deux premières mines de diamantdu Canada, des industries qui se chiffrent en mil-lions de dollars, doivent compter sur la route d’hiverde Lupin, route de glace temporaire qui est ouvertependant deux mois et qui relie Yellowknife à la mine,pour transporter l’équipement et les fournitures), etles gens trouvent difficile d’avoir accès auxdébouchés d’emploi ou aux sites touristiques possi-bles;

• les collectivités autochtones retirent souvent desavantages insuffisants de l’exploitation desressources non renouvelables, avec un faible niveaud’alphabétisation et de compétences qui constitueun obstacle particulièrement important pour laparticipation des Autochtones dans les secteurs desressources non renouvelables;

• de nombreuses collectivités doivent atteindre unéquilibre entre les économies traditionnelles et leséconomies des salaires, du fait que les personnes sebattent pour s’adapter aux demandes de l’emploiindustriel tout en maintenant leur lien avec la terreet avec leur mode de vie traditionnel;

• la chute abrupte de l’exploration du pétrole et du gazdans le delta du Mackenzie et la mer de Beaufort pen-dant les années 1980 et la fermeture récente des minesd’or en réaction à la chute des cours mondiaux confir-ment que les collectivités autochtones demeurentvulnérables aux fortes fluctuations des industries desressources et à l’épuisement de gisements économique-ment viables dans des chantiers précis.


25


manière inégale, à moins qu’il n’existe des mécanismesde redistribution et de diversification économique. Fautede s’attaquer à ces questions, on s’expose à une divisionsociale lorsque certains groupes assument le coût dudéveloppement mais sont exclus des retombées. Le règle-ment des revendications territoriales et des ententes surles retombées des projets ont permis de répartir pluséquitablement ces retombées. Néanmoins, ces ententesprovoquent parfois des disparités si les retombéesimportantes bénéficient surtout aux collectivités qui sesituent près des grands chantiers. De manière plusgénérale, dans les T.N.-O., on croit généralement quel’apport de revenus de l’exploitation des ressources nonrenouvelables au gouvernement fédéral est une sourced’inéquité. Ces recettes, prétend-on, devraient demeurerdans le Nord pour favoriser l’autonomie et l’imputabilitécommunautaires, régionales et territoriales et pour pou-voir assumer le coût associé au développement.

La mainmise sur les ressources naturelles est l’indicateurfinal des collectivités autochtones durables. L’élément leplus déterminant du progrès dans ce domaine est l’état

Les inquiétudes relatives à l’intégrité environnementalereflètent l’« héritage déficitaire » du passé qui découle del’exploitation des ressources et de l’engagement desAutochtones et des autres habitants du Nord à veiller àce que ces erreurs ne se reproduisent pas. Des progrèssur ce plan sont manifestes dans plusieurs domaines. Lesmécanismes réglementaires et l’examen des projets sesont améliorés pour mieux protéger les écosystèmes etminimiser la pollution. La planification pour les mines dediamant de la BHP et de Diavik comportait plusieursétudes environnementales, et les deux projets sontsoumis à des exigences réglementaires détaillées et à desententes environnementales. La reconnaissance et l’inclu-sion des connaissances traditionnelles sont de plus enplus acceptées de manière générale, comme l’illustrel’étude West Kitikmeot/Slave22.

Toutefois, d’autres travaux s’imposent pour recueillirdes données de base et surveiller les effets à long termedu développement. L’intégrité environnementale estégalement menacée parce que les impacts cumulatifs desmultiples travaux d’aménagement ne sont peut-être pasbien traités par les mécanismes réglementaires propres àchaque projet. Au fur et à mesure que le rythme de l’acti-vité s’accroît, les impacts cumulatifs deviendront unproblème de plus en plus préoccupant.

L’analyse des questions sociales et culturelles dans lapartie précédente du présent rapport démontre claire-ment que l’exploitation des ressources non renouvelablescontinue d’avoir à la fois des effets positifs et négatifssur le bien-être social et culturel des collectivités autochtones.Alors que l’activité économique est indispensable pourcontrer les effets démoralisants de la pauvreté et dusous-emploi dans les collectivités autochtones, l’exploita-tion des ressources non renouvelables et la transitionvers l’économie des salaires déstabilisent souvent les struc-tures traditionnelles familiales, sociales et économiques.Le maintien des traditions et de la culture s’avère deplus en plus difficile. Les collectivités se heurtent aussi àdes obstacles importants quand elles tentent de s’occu-per des effets sociaux et culturels du développement enparticipant à la prise de décisions. De nombreuses collec-tivités autochtones n’ont pas les ressources humaines etfinancières pour participer efficacement à l’examen desprojets et aux mécanismes réglementaires, ainsi qu’auxconsultations et aux négociations qui entourent l’ex-ploitation des ressources.

L’équité suscite de plus en plus d’inquiétudes, parceque les coûts et avantages de l’exploitation des ressourcesnon renouvelables vont inévitablement être répartis de

Les Autochtones veulent manifestement

des programmes au sein de leurs propres

collectivités et apprécient le contact

constant avec la famille et les amis comme

un élément important de l’éducation.


26

d’avancement des revendications territoriales et de l’au-tonomie gouvernementale. Les Autochtones dont lesrevendications territoriales sont réglées ont des moyensofficiels d’exercer une mesure de contrôle sur le rythme etl’ampleur du développement dans les terres traditionnelles.Lorsque les revendications territoriales et les questionsd’autonomie gouvernementale ne sont pas encorerésolues, les collectivités autochtones exercent moinsde contrôle. Même là où les revendications sont réglées,cet aspect de la durabilité se heurte toujours à desobstacles majeurs.

Un grand nombre de résidents des T.N.-O. craignentqu’un pouvoir décisionnel important continue d’êtreconfié aux gouvernements et aux institutions en dehorsdu Nord et de ne pas relever directement des peuplesNordiques. Même si les décisions sont prises par cesderniers, des difficultés majeures demeurent. Par exemple,certaines nouvelles institutions Nordiques et autochtonesn’ont pas le personnel hautement qualifié et le finance-ment nécessaires pour s’acquitter de leurs responsabilitésde manière efficiente et efficace. La pléthore de commis-sions, d’agences et de mécanismes de gestion del’exploitation des ressources non renouvelables risqueaussi d’accentuer les problèmes tels que la complexitéréglementaire indue, l’inefficacité administrative etl’épuisement personnel. La capacité des Autochtonesd’exercer un contrôle plus grand sur l’exploitation desressources naturelles sera entravée si la prolifération deconsultations et de mécanismes décisionnels pèse troplourd sur les ressources humaines et financières limitéesdes collectivités autochtones.

Ce bref rapport d’étape sous-entend le besoind’initiatives stratégiques dans tous les domaines définispar les indicateurs de durabilité de la TRNEE. Demanière plus générale, il souligne la relation complexeentre la durabilité et les ressources non renouvelables.La TRNEE a évalué à la fois les débouchés et les risquesd’une stratégie visant à favoriser la durabilité à long termepar l’exploitation des ressources non renouvelables. Lespoints forts et les limites de cette stratégie ont fait l’objetd’un examen minutieux et d’un débat animé tout au longdes consultations, des recherches et des délibérations duGroupe de travail de la TRNEE. Ces débats ont abouti àun consensus voulant que les recommandations quivisent à améliorer l’état des indicateurs de durabilitésoient basées sur une évaluation réaliste du rôle que l’ex-ploitation des ressources non renouvelables peut jouerpour soutenir la vision qu’a la TRNEE des collectivitésautochtones durables dans les T.N.-O. et ailleurs dans leNord du Canada.

Le rôle de la mise en valeur desressources non renouvelablesLes débouchés de l’exploitation des ressources nonrenouvelables dans les T.N.-O. sont immenses. Tel quedécrit précédemment, plusieurs milliers d’emplois et mil-liards de dollars de revenus découleront sans doute dessecteurs de l’industrie minière, du pétrole et du gaz, ainsique des pipelines au cours des 10 à 25 prochainesannées. Les retombées économiques indirectes serontégalement importantes. La quantité précise de cesretombées directes et indirectes pour les T.N.-O. engénéral et pour les collectivités autochtones en particulierdépendra de la capacité des habitants du Nord de tirerparti des débouchés d’emploi et d’affaires de garder lamainmise sur une proportion importante des recettesprovenant des ressources.

Plusieurs milliers d’emplois et milliards de dollars

de revenus découleront sans doute des secteurs de

l’industrie minière, du pétrole et du gaz, ainsi que des

pipelines au cours des 10 à 25 prochaines années.

Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelables Vers des collectivités autochtones viables — Une vision pour 2010–2025

L’analyse précédente des questionssociales touchant les Autochtones montreque l’exploitation des ressources nonrenouvelables peut fournir des débouchéséconomiques et des possibilités d’emploiqui répondraient à un besoin criant. Si lesrisques sont bien gérés, l’exploitation desressources non renouvelables pourraitservir à préparer un avenir durable pourles collectivités autochtones.

La TRNEE est convaincue que sil’exploitation des ressources non renou-velables dans les T.N.-O. se fait avecsérieux, elle offrira des possibilitésexceptionnelles de générer une activitééconomique importante qui cadre avecles valeurs sociales, culturelles et environ-nementales sous-tendant la société autochtone. En fait, undéveloppement économique basé en partie sur desressources non renouvelables devrait placer les collectiv-ités autochtones dans une meilleure position pours’attaquer aux problèmes sociaux, culturels et environ-nementaux auxquels elles se heurtent. Ces troiséléments de la triade de la durabilité, soit l’économie, lasociété et l’environnement, sont étroitement liés et se sou-tiennent mutuellement. Tout particulièrement, un peupleappauvri économiquement devra à tout prix progressersur le plan social et environnemental.

L’optimisme de la TRNEE face au rôle desressources non renouvelables dans la durabilité nedevrait pas néanmoins être mal interprété. L’exploitationdes ressources non renouvelables ne résoudra pas tousles problèmes auxquels se heurtent les collectivitésautochtones, pas plus qu’elle ne répondra aux besoinsde toute la population Nordique.

Certaines collectivités autochtones seront loin deschantiers d’exploitation minière, pétrolière et gazière, etrecevront peu de retombées directes. Dans d’autres cas,l’activité économique des collectivités sera peut-être axéesur des activités traditionnelles telles que la chasse et lepiégeage de subsistance, ou sur les débouchés offerts parle tourisme, l’artisanat et l’exploitation commerciale deressources renouvelables. Certains membres des collec-tivités autochtones, comme dans le reste de la sociétécanadienne, n’aspireront pas à une carrière dans l’industrieminière, pétrolière et gazière ou à des entreprises connexes.D’autres ne réussiront peut-être pas, malgré tous leursefforts, à trouver de l’emploi dans ces secteurs.

Le secteur des ressources non renouve-lables est également marqué par des cyclesd’expansion et de ralentissement, comme leshabitants du Nord en sont bien conscientsd’après leur expérience directe et récente.Alors que certaines prévisions d’exploitationde diamant, ainsi que des réserves de pétroleet de gaz, laissent deviner un potentieléconomique important au cours de plusieursdécennies, il ne faudrait pas faire fi des mes-sages de mise en garde. Ces produits de basese négocient sur des marchés internationauxqui réagissent aux forces concurrentielles mon-diales et à des cartels puissants de producteurs.Ces deux caractéristiques du marché comportentdes risques éventuels. Les débouchés d’aujour-d’hui pourraient disparaître dans l’avenir à

cause d’un ralentissement économique général, d’unecroissance inattendue de l’offre mondiale, des change-ments dans les préférences des consommateurs, del’émergence de produits de substitution, de restrictionsréglementaires, de l’effondrement ou de l’érosion de lacapacité d’un cartel à discipliner les producteurs, parmibien d’autres facteurs. Les leçons de l’histoire sontclaires. Un brusque ralentissement dans les industries desressources non renouvelables n’est pas inévitable, maison ne peut jamais l’éliminer complètement.

L’importance relative des ressources non renouve-lables dans l’économie Nordique est un autre facteur dontil faut tenir compte. En 1999, environ 43 p. 100 desemplois des T.N.-O. se trouvaient dans le secteur du gou-vernement, de la santé et de l’éducation23. Le secteur desservices représentait également plus de 40 p. 100 del’emploi, qui se divisait entre le transport et les commu-nications, le commerce de détail et de gros, et d’autresservices. Par opposition, environ 6 p. 100 des emplois duterritoire se situaient dans l’industrie minière, d’autressecteurs primaires produisant moins de 1 p. 100. Ceschiffres correspondant à l’emploi direct ne font bien sûrpas état du pourcentage des emplois de la fonctionpublique et des services qui est soutenu par l’activitééconomique primaire. Il est tout aussi vrai que l’exploita-tion des ressources non renouvelables joue un rôledéterminant dans le secteur privé des T.N.-O. et qu’il estun puissant générateur de richesse. Néanmoins, lessecteurs public et privé continueront d’être de loin les plusgros employeurs dans les T.N.-O. Le potentiel que détientl’exploitation des ressources non renouvelables de trans-former l’économie Nordique est limité en conséquence.

27


28

Enfin, le fait que les ressources non renouvelables soientnon renouvelables comporte des implications évidentesquant à leur rôle dans le soutien de collectivités autochtonesviables. Les gisements miniers ainsi que les réserves depétrole et de gaz qui sont les plus accessibles et les plusviables économiquement s’épuiseront inévitablement aufil du temps. L’amélioration des conditions du marché, larareté mondiale des ressources clés et le potentiel minierénorme des T.N.-O. seront néanmoins peut-être suff-isants pour alimenter constamment de nouveaux projetsau cours de nombreuses décennies. Par conséquent, d’au-cuns considèrent les industries des ressources nonrenouvelables dans les T.N.-O. comme viables économique-ment à long terme. Si les incidences sociales etenvironnementales de ces industries s’avèrent gérables,elles respecteront peut-être des critères de durabilité plusgénéraux dans la perspective de décideurs qui s’inquiètentdes problèmes actuels sur le plan économique, social etpolitique. Les échéances auxquelles recourent lesdirigeants d’entreprises, les décideurs et les planificateursd’aujourd’hui ne sont toutefois pas les seules qui soientappropriées. Pour les collectivités autochtones dontl’engagement envers la terre se mesure au cours desept générations, un examen soigneux de ce qui va sepasser une fois que les ressources non renouvelables aurontdisparu est à la fois inévitable et souhaitable.

Pour toutes ces raisons, la TRNEE reconnaît que l’ex-ploitation des ressources non renouvelables n’est pas unepanacée pour les T.N.-O. en général ni pour les collectivitésautochtones en particulier. Les initiatives visant à promou-voir l’activité dans les secteurs des ressources nonrenouvelables devraient être situées dans une stratégie plusgénérale visant la diversification économique et une gestionminutieuse de la richesse précieuse — et éventuellementinépuisable — des ressources renouvelables dans les T.N.-O. Néanmoins, la décision de la TRNEE de se concentrersur l’exploitation des ressources non renouvelables reflèteun jugement selon lequel, à ce stade de l’histoire des T.N.-O., les secteurs minier, pétrolier et gazier peuvent fournir lesoutien économique essentiel pour la durabilité à longterme des collectivités autochtones.

Éléments précis de la vision de la TRNEELa vision qu’a la TRNEE de concrétiser le développementdurable des collectivités autochtones au cours des 10 à25 prochaines années comporte des améliorations précisesaux principaux indicateurs énoncés à la « Récapitulationdes indicateurs de durabilité » du présent rapport.

Ces améliorations sont axées, dans la plupart des cas,sur le lien entre la durabilité et l’exploitation desressources non renouvelables. Pour chaque domaine, lesobjectifs principaux se définissent comme suit :

Vitalité économique :

• un meilleur climat d’investissement suscité par laréduction des risques, du coût et des incertitudes del’exploration et de l’exploitation des ressources dansle Nord;

• une capacité accrue des habitants des collectivitésautochtones, pour qu’ils sachent lire et écrire, qu’ilsaient une instruction officielle, et la formation tech-nique et professionnelle, ainsi que les compétences enaffaires et le capital qui leur permettront de participerà tous les niveaux du développement;

• l’amélioration des mécanismes permettant demaximiser les débouchés d’emploi et d’affaires pourles Autochtones grâce à l’exploitation des ressources etde consacrer les revenus des ressources au renforcementdes capacités et à la diversification économique.

Intégrité de l’environnement :

• améliorer les données de base et la surveillanceconstante des effets du développement;

• évaluation systématique de projets individuels à l’aided’un cadre bien élaboré qui permettra de gérer lesimpacts cumulatifs et qui comprendra le recours auxconnaissances traditionnelles et scientifiques à la fois.

Bien-être social et culturel :

• un développement qui se produise à un rythme et àune échelle qui reflètent la volonté des collectivitésautochtones et des autres habitants du Nord quitentent de trouver un équilibre entre les objectifssociaux, environnementaux et économiques, en gardantà l’esprit les forces motrices de l’économie qui sous-tendent les décisions d’investissement de l’industrie;

• tenir compte des effets sociaux et culturels danstoutes les décisions prises en matière d’exploitationdes ressources, pour que les Autochtones puissentparticiper à l’exploitation des ressources non renou-velables tout en maintenant une vie sociale etculturelle stable dans leurs collectivités.

Équité :

• l’emploi des revenus des ressources pour soutenir l’au-tonomie territoriale, l’autonomie gouvernementale desAutochtones et leur capacité communautaire de faireface aux coûts et aux débouchés du développement;

Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelables Vers des collectivités autochtones viables — Une vision pour 2010–2025

29

• la diversification économique, la redistribution etl’échelonnement du développement pour étaler lesavantages du développement et garantir une stabilitééconomique et sociale pour les collectivités.

Mainmise sur les ressources naturelles :

• accroître l’autonomie des collectivités autochtones etdes autres habitants du Nord en localisant les pou-voirs décisionnels primaires et en imputant auxinstitutions Nordiques la responsabilité qui permettraun équilibre entre la gouvernance communautaire,régionale et territoriale, et en faisant participer davan-tage le Nord aux pouvoirs décisionnels existants;

• capacité autochtone de participer efficacement à tousles mécanismes relatifs à la planification, à l’appro-bation et à la mise en œuvre de l’exploitation desressources non renouvelables.

Les mesures de mise en œuvre de cette vision setraduiraient par des progrès sensibles pour les princi-paux indicateurs de durabilité définis par la TRNEE.Les recommandations décrites ci-après dans le présentrapport visent à atteindre cet objectif. Les éléments finauxde la vision qui sous-tend ces recommandations sontles deux thèmes essentiels qui ont été repris tout aulong des consultations de la TRNEE. Ces thèmes sont :1) l’importance des partenariats et d’une meilleurecoopération; 2) le besoin d’investissements stratégiquespour promouvoir l’exploitation des ressources nonrenouvelables et la durabilité des collectivités autochtones.

Partenariats et coopérationLes conditions requises pour les collectivités autochtones nepeuvent être mises en place que par des efforts concertésdes pouvoirs publics, des Autochtones, de l’industrie etd’autres acteurs clés. S’il fait cavalier seul, aucun de cesgroupes ne peut accomplir cette tâche. Des partenariatsofficiels et une coopération officieuse s’imposent.

Au niveau politique, un partenariat fort et constantentre les pouvoirs autochtones, territoriaux et fédérauxs’imposera au cours des prochaines décennies. Quels quesoient les progrès réalisés au chapitre de la dévolutiondes pouvoirs et de l’autonomie gouvernementale desAutochtones, les réalités juridictionnelles et financièressont telles qu’il sera inévitable que les trois ordres degouvernement jouent un rôle important pour concrétiserl’avenir prévisible. Si l’on gaspille les ressources financières

et le temps, ainsi que la bonne volonté par des rivalitésentre juridictions et par un manque de concertation del’action, on ne fera que miner les efforts visant à garantirun meilleur avenir aux collectivités autochtones et àl’ensemble de la population des T.N.-O. Le moment estvenu de créer un véritable partenariat parmi tous lespouvoirs publics en se servant de l’exploitation desressources non renouvelables comme outil qui permettrade bâtir des collectivités autochtones durables.

Un partenariat intergouvernemental fort ne suffitpas, cependant. L’industrie doit également jouer un rôleclé. L’investissement du secteur privé est la force motriced’une stratégie de durabilité basée sur les ressources nonrenouvelables. L’industrie possède à la fois l’expertise etles ressources financières qui lui permettent de contribuerde manière significative à tirer le meilleur parti possibledes avantages et à minimiser les risques du développe-ment pour les collectivités autochtones. Pour exploiter cepotentiel, on a besoin d’un partenariat qui facilite la com-munication, qui coordonne les initiatives et qui assurel’imputabilité. Surtout, il faudrait définir clairement lerôle et les responsabilités appropriés de l’industrie, dugouvernement et des organismes autochtones.

L’industrie possède à la fois l’expertise et

les ressources financières qui lui permettent

de contribuer de manière significative à tirer

le meilleur parti possible des avantages et à

minimiser les risques du développement pour

les collectivités autochtones.

30

Ce réseau de partenariats doit également comporterune palette d’autres acteurs importants, notamment lesreprésentants de la collectivité et les organisations nongouvernementales qui défendent divers intérêts au seinde la société. Ces particuliers et organismes détiennentune riche expertise sur des questions environnementales,sociales et culturelles, entre autres. Elles devraient offi-ciellement faire partie des consultations et desmécanismes décisionnels.

Les participants aux consultations de la TRNEE ontsouligné plusieurs avantages précis qui découlent despartenariats et de la coopération :

• miser sur les perspectives et l’expertise complémentaires;• éviter tout dédoublement d’efforts;• regrouper les ressources financières au profit

d’initiatives communes;• assurer la globalité et la transparence dans la prise

de décisions, notamment en réduisant la probabilitéde tractations dans les coulisses.

Les recommandations stratégiques de la TRNEE,qui seront abordées plus tard dans le présent rapport,illustrent concrètement la manière dont ces avantagespeuvent devenir réalité.

La TRNEE n’est pas la seule à se concentrer sur lepartenariat et la coopération. Ces thèmes sont mis enrelief dans la stratégie de développement durable duministère des Affaires indiennes et du Nord canadien(MAINC)24 et dans Rassembler nos forces : Le plan d’actiondu Canada pour les questions autochtones25. L’EconomicStrategy Panel du gouvernement des T.N.-O. a défini lapromotion de partenariats entre les groupes et sociétésautochtones et allochtones, entre le secteur public et lesecteur privé, et entre les collectivités et les régionscomme l’un de ses principes directeurs26. Le partenariatest la clé des ressources non renouvelables du gouverne-ment des T.N.-O.27.

Le rapport du Joint Aboriginal-Industry ResourceDevelopment Workshop a également souligné « le besoinpressant d’intégrer les efforts de tous les acteurs clés pour

veiller à ce que les groupes autochtones, tout commeles habitants du Nord, bénéficient au maximum desretombées de l’exploitation des ressources minières,pétrolières et gazières28 » (trad. libre). Ce rapport, qui sig-nale qu’il n’existe « aucune méthode concertée de créerdes programmes fédéraux et territoriaux de développe-ment économique auxquels participent activement lesprincipaux acteurs de l’industrie et du milieu autochtone» (trad. Libre), comprend un appel sans équivoque à unrenforcement de la coopération et des partenariats pourappuyer le développement économique du Nord29.

Dans le même esprit de coopération et de respectmutuel qui est ressorti clairement tout au long duProgramme des collectivités autochtones et dudéveloppement des ressources non renouvelables, laTRNEE croit fermement que des partenariats forts sontindispensables si l’on veut réaliser le développementdurable des collectivités autochtones dans les T.N.-O.Les principales recommandations stratégiques présentéesci-dessous reflètent toutes la nécessité d’un engagementconstant envers ces partenariats parmi les pouvoirspublics, l’industrie, les collectivités autochtones etd’autres acteurs importants.

Investissement stratégiqueLes partenariats et la coopération s’imposent si l’on veutconcrétiser la vision qu’a la TRNEE des collectivitésautochtones durables, mais ils ne suffiront pas toujours.Dans bien des cas, il faudra également des fonds.L’importance de saisir les occasions d’investissementstratégique fut un thème récurrent tout au long des con-sultations de la TRNEE et se reflète dans l’ensembledes recommandations politiques qui en découlent.

Les initiatives visant à promouvoir l’activité dans les

secteurs des ressources non renouvelables devraient être

situées dans une stratégie plus générale visant la diversi-

fication économique et une gestion minutieuse de la

richesse précieuse — et éventuellement inépuisable —

des ressources renouvelables dans les T.N.-O.


31


L’emploi de l’expression « investissement stratégique »n’est pas dû au hasard. Le financement devrait êtreconsacré de manière stratégique à des mécanismes et àdes initiatives stratégiques qui répondent à des besoinsprécis des collectivités autochtones dans le contexte del’exploitation des ressources non renouvelables. Lanécessité d’avoir une orientation stratégiqueclaire est expliquée comme suit dans lerapport du Joint Aboriginal-IndustryResource Development Workshop :

Dans la liste actuelle des pro-grammes gouvernementauxde développement, la mise envaleur des ressources nonrenouvelables n’a pas laplace qu’elle mérite, et cetteliste ne reconnaît pas l’im-portance stratégique desactivités d’exploitation minière,gazière et pétrolière pour la crois-sance économique future…Actuellement, les mesures adoptées parles pouvoirs fédéraux et territoriaux sont tou-jours axées sur un système où l’on tente de faire toutpour tous, et selon lequel les fonds publics ont été essen-tiellement consacrés aux « consommateurs de richesses »plutôt qu’aux « producteurs de richesses » . L’histoire adémontré que les programmes très généraux qui tententde servir tout le monde n’ont pas réussi, et que leur effetest éphémère30 (trad. libre).

Le dossier décevant de certaines initiatives passées— notamment celles qui visaient à renforcer l’économiedes petites collectivités — est également souligné dans lerapport de l’Economic Strategy Panel31. Ce rapportrecommande que l’on finance plusieurs initiativesstratégiques précises pour appuyer l’exploitation desressources non renouvelables, initiatives qui sont identiquesaux priorités de la TRNEE32.

La description de ces initiatives de financement sousla forme d’« investissement » est également fondamentaledans les recommandations stratégiques de la TRNEE.Dans tous les domaines où l’on propose un financementsupplémentaire, on peut démontrer par une solideanalyse de rentabilité que les dépenses n’entraîneront pasde rendements positifs importants pour l’ensemble desT.N.-O. et du Canada. Cette théorie repose sur quatrearguments principaux.

Premièrement, les dépenses dans des domaines cléspeuvent faciliter l’exploitation des ressources non renou-velables, ce qui entraînera directement un apport deredevances et d’impôts pour l’État. Des retombéeséconomiques indirectes importantes se poursuivrontégalement dans un avenir à long terme (p. ex. pro-

grammes de géosciences et aménagement desinfrastructure). D’autres initiatives qui seront

favorables au climat d’investissement,ainsi qu’aux collectivités autochtones,

sont proposées ci-dessous. Lesdépenses qui entraînent des résultatsfinanciers positifs nets pour legouvernement par la voie deredevances et d’impôts supplé-mentaires sont sans aucun douteun bon investissement.

Deuxièmement, un finance-ment stratégique peut produire un

dividende financier en réduisant lecoût de transaction du développement

— les frais non nécessaires encourus partoutes les parties à cause de mécanismes régle-

mentaires et négociés qui sont incertains et inefficaces.Par exemple, les dépenses consacrées à la consultation etla gestion des impacts cumulatifs devraient réduire lecoût dans ces domaines pour les pouvoirs publics, lescollectivités autochtones, l’industrie et d’autres acteursclés. Les économies ainsi réalisées dégageront des fondsà d’autres fins, ce qui se traduira par un rendement directdu capital investi.

Troisièmement, le financement d’initiatives essen-tielles permet maintenant de réduire les dépensescourantes et futures dans des domaines tels que l’assis-tance sociale. Par exemple, les dépenses d’éducation etde formation sont susceptibles d’engendrer des bénéficesnets si le résultat est synonyme d’emplois pour un nombreimportant de personnes qui autrement bénéficieraient del’assistance sociale. De manière plus générale, unestratégie concertée de promotion de la durabilité descollectivités autochtones pourrait réduire le coût à longterme associé à la pléthore de problèmes sociaux quisévit actuellement de manière si criante dans les T.N.-O.et dans l’ensemble du Nord du Canada.

Quatrièmement, on peut argumenter avec force queles dépenses stratégiques peuvent maintenant empêcherles problèmes sociaux et environnementaux qui, si on lesnéglige, seront beaucoup plus coûteux à régler dansl’avenir. L’« héritage déficitaire » de mines désaffectées


32

dans le Nord est une mise en garde sans équivoque ducoût à long terme de tout manquement à prendre desmesures préventives raisonnables. Les dépenses dans desdomaines tels que la gestion et la surveillance des impactscumulatifs peuvent contribuer à garantir que le développe-ment n’impose pas aujourd’hui un fardeau de dommagesenvironnementaux et d’un passif non capitalisé imposéaux générations futures.

L’aide financière du gouvernement et de l’industries’imposera si la vision qu’a la TRNEE des collectivitésautochtones durables est appelée à se concrétiser. L’apportde capitaux ne sera pas à sens unique, néanmoins. Lepotentiel économique de l’exploitation des ressourcesnon renouvelables et l’orientation vers des secteurs oùdes avantages tangibles peuvent se concrétiser appuientsolidement l’argument voulant que les dépenses recom-mandées par la TRNEE sont des investissementsstratégiques qui engendreront un rendement positif net.

Mise en œuvre de la vision —Contexte politiqueLa vision qu’a la TRNEE des collectivités autochtonesdurables au cours des 10 à 25 prochaines années con-stitue l’assise des recommandations précises présentéesdans ce rapport. La TRNEE est toutefois pleinementconsciente que ses propositions doivent être considérées

dans le contexte des changements énormes qui se pro-duisent dans le paysage politique des territoiresNordiques du Canada. L’évolution dans deux domainesen particulier définira le contexte dans lequel la visionde la TRNEE sera mise en œuvre. Premièrement, lanégociation et la mise en œuvre des ententes d’au-tonomie gouvernementale et de revendicationsterritoriales revêtent une importance fondamentalepour les collectivités autochtones de l’ensemble duNord et comporteront des conséquences politiques etéconomiques directes pour tous les habitants du Nord.Deuxièmement, la dévolution de pouvoirs par le gou-vernement fédéral aux gouvernements territoriaux etautochtones entraînera des changements profonds dansla gestion des affaires publiques. La prochaine partieoffre un bref aperçu des perspectives de la TRNEE surces deux éléments clés du contexte politique.

33

C h a p i t r e t r o i sC h a p i t r e t r o i s

33

Les Territoires du Nord-Ouest en transition


35


Cette période de transition dans les T.N.-O. a suscité unclimat stimulant et fertile en échanges pour le Programmedes collectivités autochtones et du développement desressources non renouvelables de la TRNEE. De plus, ilressort clairement que des changements fondamentauxse poursuivront au cours de l’échéancier de 10 à 25 ansfixé par le Groupe de travail de la TRNEE. Ce Groupede travail s’est heurté à un problème majeur, à savoircomment tenir compte de cette évolution politiquedans ses consultations et recommandations.

La présente partie du rapport souligne l’importancedes deux aspects essentiels de l’évolution politique desT.N.-O. pour la vision qu’a la TRNEE des collectivités

autochtones durables : le règlement et la mise en œuvred’ententes d’autonomie gouvernementale et de règlementsur les revendications territoriales et la dévolution depouvoirs aux gouvernements Nordiques. Sur ces deuxplans, on observe des signes de progrès concret et debonnes intentions. Toutefois, le rythme du progrès esttrop lent. La TRNEE est d’avis qu’il est impératif queles gouvernements et les organisations autochtones s’at-taquent à ces questions avec l’empressement voulu. Ceschangements fondamentaux dans la gestion des T.N.-O.ne devraient cependant entraver aucune interventionimmédiate sur des questions stratégiques précises ayanttrait à l’exploitation des ressources non renouvelables età la durabilité des collectivités autochtones.

L’évolution politique rapide des T.N.-O. comporte des implications profondes

pour l’exploitation des ressources non renouvelables et l’émergence de collectivités autochtones

durables. La création du Nunavut en 1999 a entraîné l’émergence de « nouveaux » T.N.-O. dans l’Arctique

occidental. Tel que mentionné précédemment, les T.N.-O. ont trois revendications territoriales qui sont

réglées, une revendication territoriale et un processus d’autonomie gouvernementale qui en sont à l’étape

de l’entente de principe, et plusieurs autres en voie d’achèvement. La dévolution de pouvoirs en matière

de ressources non renouvelables du gouvernement fédéral au profit des gouvernements territoriaux et

autochtones continue à faire l’objet d’un débat animé. En même temps, le cadre réglementaire dans les

T.N.-O. est en cours d’évolution et de maturation. La Loi sur la gestion des ressources de la vallée du

Mackenzie est en cours de mise en œuvre, et l’on se livre actuellement à des expériences relatives à

des ententes propres à certains projets sur des questions environnementales et socio-économiques.

Enfin, on tente toujours d’accorder une participation autochtone significative dans la prise de décisions

par la voie de la mise en œuvre, d’ententes sur les revendications territoriales et d’autres initiatives.

Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelablesLes Territoires du Nord-Ouest en transition

36

Les revendications territoriales etl’autonomie gouvernementaleLe règlement des revendications territoriales et la conclu-sion des négociations sur l’autonomie gouvernementalesont universellement perçus comme des événementscharnières pour l’exploitation des ressources non renou-velables et pour l’émergence de collectivités autochtonesdurables. Les ententes sur les revendications territorialeset l’autonomie gouvernementale en soi ne résolvent pas,certes, toutes les questions de gestion des affairespubliques. Néanmoins, elles établissent les droitsjuridiques, les ententes institutionnelles et le cadre poli-tique de base au sein desquels les collectivités autochtonesnoueront de nouvelles relations avec les pouvoirs publics,les exploitants des ressources et d’autres acteurs clés.

Les ententes sur les revendications territoriales revê-tent une importance particulière pour l’exploitation desressources non renouvelables et les collectivitésautochtones, du fait qu’elles déterminent l’ampleur de lapropriété des ressources autochtones et qu’elles établis-sent les institutions qui garantissent une participationsignificative des Autochtones à la prise de décisions. Àl’inverse, la présence de revendications non réglées créeun climat d’incertitude quant à la propriété et à la régle-mentation des terres et des ressources. On pourraitaméliorer sensiblement plusieurs indicateurs de durabil-ité de la TRNEE en achevant tout simplement lesprocessus de revendications territoriales et d’autonomiegouvernementale dans l’ensemble des T.N.-O.

L’importance de régler les revendications territori-ales de manière expéditive fut un thème récurrent toutau long des consultations de la TRNEE, tout commedans d’autres processus, d’ailleurs33. Les membres duGroupe de travail de la TRNEE se sont exprimés avecforce sur cette question. Certains prétendent que sans lerèglement des revendications, il sera difficile voireimpossible de réaliser des progrès importants sur ungrand nombre des questions auxquelles se heurtent lescollectivités autochtones. En même temps, l’urgence deces questions est telle que si l’on attend que toutes lesrevendications territoriales soient réglées avant de s’yattaquer, ce n’est pas là une option satisfaisante.

Un objectif essentiel dans l’évolution politique desT.N.-O. consiste à assurer la participation significativedes collectivités autochtones dans les processus sociaux,culturels, politiques et économiques qui les touchent.

Concrétiser une participation significative ne se bornepas à signer des ententes de revendications territoriales etd’autonomie gouvernementale. Cela exige aussi des effortsconstants pour assurer que ces nouvelles dispositionsfonctionnent comme prévu.

Plusieurs membres du Groupe de travail et d’autresparticipants aux consultations de la TRNEE ontexprimé leur mécontentement face à ce qui leur sembleêtre un manque de progrès dans la réalisation de cetobjectif. La frustration semble particulièrement grandelorsqu’on a conclu des ententes sur les revendicationsterritoriales et que d’autres initiatives ont été prises, maisque les attentes des parties autochtones n’ont pas étésatisfaites. Les Autochtones croient fermement que l’e-sprit et la lettre de ces ententes doivent être respectés.

La mise en œuvre concluante des ententes de règle-ment sur les revendications territoriales et d’autresdispositions visant à doter les Autochtones d’une plusgrande autonomie gouvernementale est un défi qu’il nefaut pas sous-estimer. Il faut déployer des efforts con-stants par la voie de la mise en œuvre pour éliminer lesambiguïtés inévitables dans ces ententes. La communica-tion interculturelle continuera de poser problème,puisque les mêmes mots peuvent revêtir des significa-tions très différentes selon le camp dans lequel on seplace. Les parties qui s’efforcent véritablement derespecter leurs obligations seront peut-être frustrées parle manque de ressources financières et humaines ou pard’autres circonstances qui leur échappent. Comme laresponsabilité de mettre en œuvre les ententes incomberarement à ceux qui les négocient, il se produit parfoisune évolution dans leur interprétation et leur applica-tion. Dans certains cas, les parties manquent toutsimplement à leurs obligations.

La TRNEE tient à souligner l’importance deprocéder rapidement à la conclusion des ententes derevendications territoriales et d’autonomie gouverne-mentale qui ne sont pas encore réglées. Il faudraégalement accorder une attention soutenue aux ques-tions de mise en œuvre. La TRNEE exhorte legouvernement fédéral, le gouvernement des T.N.-O. etles organismes autochtones à conjuguer leurs effortspour achever la négociation des ententes de revendica-tions territoriales et d’autonomie gouvernementale quine sont pas encore réglées, et pour assurer la mise enœuvre efficace de ces ententes partout dans les T.N.-O.


37


Dévolution de pouvoirs aux gouverne-ments NordiquesLa dévolution de pouvoirs en matière de ressources nonrenouvelables du gouvernement fédéral au profit desgouvernements territoriaux et autochtones est une ques-tion qui revêt une importance suprême pour les T.N.-O.Les consultations de la TRNEE révèlent que lesAutochtones et les autres membres de la populationNordique s’entendent en général pour dire que des pou-voirs importants, avec l’argent nécessaire pour lesexercer efficacement, devraient être transférés du gou-vernement fédéral, qui a son siège à Ottawa, aux T.N.-O.Un grand nombre de Nordiques sont d’avis que trop dedécisions concernant leur vie sont prises par des gensqui sont loin, qui ne sont pas tenus de leur rendre descomptes directement et qui ne comprennent pas ou neconnaissent pas vraiment les réalités du Nord de lamême manière que la population des T.N.-O.

Ces opinions ont reçu un fort appui d’un grandnombre des membres du Groupe de travail de la TRNEE,même si l’on a fait remarquer que le maintien du rôlepour certains organes décisionnels existants pourraitassurer un minimum de cette certitude, si précieuse auxyeux de l’industrie. Dans l’ensemble, toutefois, laTRNEE reconnaît que la dévolution de pouvoirs auxautorités Nordiques est à la fois souhaitable et inévitable.

Néanmoins, la meilleure manière de procéder à cettedévolution fait l’objet de divergences. Le gouvernementdes T.N.-O. est fortement en faveur de progrès rapidesau chapitre de la dévolution, surtout dans les questionsrelatives à l’exploitation des ressources non renouve-lables34. Certains organismes autochtones sont plusprudents, prétendant qu’il faudrait clarifier la place desgouvernements autochtones au sein d’un système de ges-tion des affaires publiques plus décentralisé avant que legouvernement fédéral ne transfère des pouvoirs impor-tants au gouvernement des T.N.-O. Ces deux points devue ont été exprimés au cours des consultations de laTRNEE et par les membres du groupe de travail. Legouvernement fédéral a déclaré sa volonté de procéder àla dévolution des pouvoirs, mais semble rechercher plusde preuves d’un consensus au sein des T.N.-O. avantd’aller de l’avant.

Les questions de financement des programmes et dupartage du revenu des ressources sont étroitement liéesaux questions juridictionnelles relatives à la dévolution depouvoirs. Les gouvernements Nordiques auront besoind’un financement accru pour les aider à assumer leurs

nouvelles responsabilités. En outre, l’exploitation desressources non renouvelables dans les T.N.-O. pourraitengendrer un excédent fiscal par la voie de redevances etd’impôts. L’allocation de cet excédent entre les ordres degouvernement fédéral, territorial et autochtone est unsujet de contentieux. Compte tenu de l’ampleur desrevenus escomptés des ressources au cours desprochaines décennies, les enjeux sont gros pour toutesles parties.

La TRNEE reconnaît l’importance de la dévolutiondes pouvoirs pour l’évolution politique qui est en train dese faire dans les T.N.-O. L’autonomie gouvernementaleet économique constitue une aspiration fondamentaledes Nordiques. La dévolution des pouvoirs laisse espérerun transfert plus grand de pouvoirs et d’imputabilité auxinstitutions Nordiques. La TRNEE est d’avis qu’un sys-tème plus décentralisé de gestion des affaires publiques,assorti des investissements nécessaires dans le renforce-ment des capacités, rendra les collectivités autochtonesplus aptes à réaliser la durabilité dans le contexte del’exploitation des ressources non renouvelables.

Ces questions importantes et épineuses sont actuelle-ment traitées par la voie du Forum intergouvernemental,nouvelle initiative majeure qui tente de définir l’avenirdes relations entre les autorités fédérales, territoriales etautochtones. La TRNEE croit fermement que la dévolutiondes pouvoirs en matière de ressources non renouve-lables au profit des T.N.-O. et des gouvernementsautochtones devrait être activement poursuivie par la voiede processus tels que le Forum intergouvernemental.

Nécessité d’intervenir immédiatementLa vision qu’a la TRNEE des collectivités autochtonesdurables cadre parfaitement avec l’évolution politiqueactuelle des T.N.-O. Alors que la TRNEE n’a pas exam-iné cette évolution en détail ni fourni derecommandations précises quant à la meilleure manièrede l’accomplir, l’importance d’achever le travail dans lesdomaines clés définis ci-dessus est claire aux yeux detous. La transition de fond qui se fait actuellement dansles T.N.-O. ne devrait pas néanmoins servir d’excuse àl’inaction dans les domaines stratégiques précis où l’onpeut promouvoir la vision de la TRNEE.

Le besoin d’intervenir immédiatement est bienreconnu. Lorsqu’il était ministre des Ressources, de laFaune et du Développement économique des T.N.-O.,Stephen Kakfwi a souligné ce point devant l’EconomicStrategy Panel. Ce groupe a rapporté ce qui suit :

Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelablesLes Territoires du Nord-Ouest en transition

38

Lorsque nous avons rencontré le ministre Kakfwi audépart en juin 1999, il a souligné l’importance de synchro-niser les événements. Les travaux d’exploitation desressources dans les secteurs pétrolier, gazier et minierexerçaient des pressions accrues sur le gouvernement territo-rial, le gouvernement fédéral, les gouvernements etcollectivités autochtones. Comme les événementséconomiques dépassaient la capacité de la population localede prendre des décisions éclairées sur son aveniréconomique, il fallait intervenir immédiatement.

Ceci était particulièrement vrai si nous voulions assurerl’avenir de nos jeunes. Dans de nombreuses collectivités, lechômage des jeunes est supérieur à 40 p. 100. Si nousattendions qu’un nouveau gouvernement passe à l’action,ou que les revendications territoriales soient réglées, ou quel’autonomie gouvernementale soit fermement établie, nousrisquerions de ne pas répondre aux besoins pressants decette génération35. » (trad. libre)

La TRNEE souscrit pleinement à ce message empreintde sagesse et d’urgence. Dans cet esprit, le reste duprésent rapport portera essentiellement sur des mesuresstratégiques précises qui peuvent être prises dès main-tenant — avec les instruments de gestion des affairespubliques actuellement en place — pour veiller à ce quel’exploitation des ressources non renouvelables des T.N.-O. fasse valoir la vision qu’a la TRNEE des collectivitésautochtones durables.

39

C h a p i t r e q u a t r eC h a p i t r e q u a t r e

44

Gestion des impacts cumulatifs

Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelables Gestion des impacts cumulatifs

41

La TRNEE reconnaît que la gestion des impacts cumu-latifs n’englobe pas l’ensemble de la gestion del’environnement. Des initiatives d’aménagement du ter-ritoire de plus grande envergure, telles que la Stratégiede zones protégées dans les T.N.-O., auront manifeste-ment des implications importantes pour l’exploitationdes ressources et la protection des écosystèmes dans lesT.N.-O. Le Programme des collectivités autochtones etdu développement des ressources non renouvelables dela TRNEE a défini la gestion des impacts cumulatifscomme une priorité particulière, compte tenu des pro-blèmes pressants d’ordre social et environnemental causéspar l’accroissement de l’activité dans les secteurs desressources non renouvelables des T.N.-O. Sans aucun

doute, toutefois, la Stratégie de zones protégées dans lesT.N.-O. et d’autres initiatives de gestion environnemen-tale et d’aménagement du territoire s’imposent si l’onveut maintenir un équilibre entre l’environnement, l’é-conomie et la société qui est l’emblème dudéveloppement durable.

La TRNEE signale également qu’en améliorant lagestion des impacts cumulatifs, on ne s’attaquera paspour autant à l’« héritage déficitaire » du passé. Cettequestion importante, qui a été cernée dès l’amorce duProgramme des collectivités autochtones et dudéveloppement des ressources non renouvelables, a étésoulevée à plusieurs reprises tout au long du processusde la TRNEE par des représentants des organismes

L a gestion des impacts cumulatifs a été définie tout au long des

consultations de la TRNEE comme indispensable à la durabilité des collectivités autochtones dans

le Nord du Canada. Les risques majeurs de l’exploitation des ressources non renouvelables dans

l’avenir sont susceptibles de découler des impacts cumulatifs sur le plan environnemental, social et

culturel des programmes multiples créés dans les domaines suivants : exploration, mines, installations

pétrolières et gazières, pipelines, routes et autres infrastructures nécessaires pour la réalisation de ces

projets. La gestion des impacts cumulatifs exige également que l’on porte attention, lors de la

planification d’un nouveau développement, aux incidences des projets passés et en cours. Les

Autochtones et autres peuples Nordiques devront faire le point sur l’état actuel de l’environnement

Nordique quand ils décideront quelle orientation ils veulent donner à l’exploitation des ressources non

renouvelables et comment atteindre au mieux leur objectif. Pour assurer la durabilité des collectivités

autochtones, il faut donc un cadre stratégique concerté pour faire face aux impacts cumulatifs.

Les recommandations de la TRNEE concernant la gestion des impacts cumulatifs visent à soutenir

des initiatives importantes qui sont en cours dans cette région.

Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelablesGestion des impacts cumulatifs

42

autochtones, des groupes de protection de l’environ-nement et du gouvernement. Les Autochtones etd’autres habitants du Nord s’inquiètent à juste titre desrisques actuels pour l’environnement et la santé humaineque comportent les chantiers d’exploitation desressources non renouvelables qui ont été abandonnéssans remise en état appropriée. La TRNEE reconnaît lebesoin urgent de s’occuper des lieux contaminés et dan-gereux dans le Nord et croit qu’il faut disposer d’unfinancement important pour régler ce problème. Toutparticulièrement, l’assainissement et la remise en état deces lieux exigera un engagement financier à long termede la part du gouvernement fédéral, engagement qui vabien au-delà du financement nécessaire à la réalisationd’études et à la compilation d’inventaires. La décisionde la TRNEE de ne pas élaborer de recommandationsprécises à ce chapitre reflète l’orientation première duProgramme des collectivités autochtones et du développe-ment des ressources non renouvelables sur les défis de lagestion du développement dans l’avenir. Cette décisionne devrait toutefois pas être interprétée comme uneapprobation de la situation actuelle quant aux lieuxcontaminés et dangereux dans le Nord. La TRNEE,très consciente de la gravité de ce problème, a demandéqu’on élabore une stratégie nationale concertée sur leslieux contaminés dans le cadre d’autres recommandations36.

L’importance de la gestion desimpacts cumulatifsLa réglementation environnementale qui régit les princi-paux chantiers d’exploitation des ressources nonrenouvelables dans les T.N.-O. s’est sensiblementaméliorée au cours des dernières années. Chaque projetest soumis à un examen plus minutieux que jamaisauparavant, comme l’illustrent les mécanismes de révisionpour les mines de diamant de la BHP et de Diavik. Il nefait aucun doute que les projets d’aménagement depipelines à grande échelle dans le Nord seraient égale-ment soumis à des études environnementales globales.Le public a l’occasion de donner son avis dans le cadrede mécanismes d’examen des projets, et le règlement desententes sur les revendications territoriales pose lesjalons d’un rôle accru des Autochtones dans la régle-mentation environnementale des chantiers d’exploitationdes ressources non renouvelables.

La remise en état est un autre domaine où les normesse sont améliorées. Les entreprises minières préparentmaintenant des plans de remise en état détaillés et

enregistrent des dépôts importants en cas de dommagespour veiller à ce que le coût de la remise en état soitsuffisamment financé dès le départ. Cette exigenceconstitue un contraste marquant avec les habitudes passéesdans les T.N.-O., comme l’illustrent les énormes passifsnon capitalisés créés par les mines Giant et Colomac.

Il est toujours possible d’améliorer la réglementationde chaque projet. Les changements qui se sont produits aucours des dernières années dans l’évaluation environnemen-tale et dans les mécanismes et exigences réglementairesont néanmoins réduit le risque de dommages environ-nementaux catastrophiques causés par un seul projet.Si l’on se tourne vers l’avenir de l’exploitation desressources non renouvelables dans le Nord, le plus grosdéfi qu’il reste à relever consiste à s’attaquer aux impactscumulatifs de projets multiples et des activités qui s’y rat-tachent. Même si les effets directs de chaque mine oupuits de gaz en production se situent à l’intérieur delimites acceptables, l’effet combiné de plusieurs projetsdans un certain domaine sera peut-être important.

Les impacts cumulatifs se manifestent lorsque lesincidences de projets ou d’activités isolées s’ajoutent lesunes aux autres, créant un effet global plus grand. Parexemple, si un grand nombre de petits déversements deproduits chimiques dans un lac ou une rivière tuentchacun quelques poissons, l’effet cumulatif sera peut-êtrel’élimination de l’ensemble de la population des poissons.Les impacts cumulatifs peuvent également se produirelorsque des impacts individuels entrent en interaction demanières qui créent de nouveaux effets plus importants.Les produits chimiques rejetés par deux ou plusieurssources peuvent se combiner dans l’environnement pourcréer un autre polluant plus toxique.

L’expression « gestion des impacts cumulatifs » est iciemployée pour regrouper plusieurs processus connexesqui visent à définir, surveiller et réglementer les impactscumulatifs du développement. L’évaluation des impactscumulatifs fait généralement référence à l’évaluation desimpacts cumulatifs dans la planification et l’évaluationenvironnementale qui s’appliquent à des projets isolés.La surveillance des impacts cumulatifs consiste dans lacollecte de données de base ainsi que dans des étudesconstantes pour définir les changements causés dansl’environnement par des impacts multiples.

La gestion des impacts cumulatifs comporte l’inté-gration de l’information, de l’évaluation et de lasurveillance dans les mécanismes décisionnels. Les déci-sions relatives aux impacts cumulatifs peuvent être prisesà toutes les étapes de l’exploitation des ressources non

Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelables Gestion des impacts cumulatifs

43

renouvelables, soit de l’aménagement du territoire audépart jusqu’à la réglementation et à la remise en état dechaque chantier.

Les entreprises qui tiennent à atténuer l’impact d’unpipeline et de son infrastructure connexe sur la populationde caribous, par exemple37, devront examiner commentla somme ou le produit de chaque perturbation peutentraîner des changements tels que ceux qui touchent laperformance de la population (p. ex. démographie, tailleet répartition). Certaines études ont démontré que le pas-sage de caribous est moins susceptible de se faire là oùles pipelines sont élevés (surtout en deçà d’une certainehauteur) et comportent des voies inférieures, plutôtque des tronçons souterrains, ou là où desrampes d’accès sont prévues pour perme-ttre le passage des caribous au-dessusdes pipelines. Toutefois, la taille dugroupe, le harcèlement desinsectes et la combinaison deroutes et de voies de circulationparallèles aux pipelines peuventcauser une interaction qui dis-suaderont les caribous detraverser les pipelines. Lafréquence du passage s’est avéréemoins grande lorsqu’il y a une routevoisine d’un pipeline et lorsque la cir-culation est intense. Les pipelines élevésqui longent de près les routes trèsfréquentées entravent le passage.

L’ampleur des débouchés d’exploita-tion des ressources non renouvelablesdans les T.N.-O. est assortie d’un risquecorrespondant : les projets et activitésmultiples produiront peut-être desimpacts cumulatifs. Les impacts possiblessur la faune et la qualité de l’eau préoccupent tout par-ticulièrement les collectivités autochtones. La gestion dudéveloppement pour minimiser ces impacts est néces-saire si l’on veut préserver l’intégrité environnementale etveiller à ce que les collectivités autochtones atteignent unéquilibre entre les économies des salaires et leur modede vie traditionnel basé sur la terre. La gestion desimpacts cumulatifs est donc indispensable si l’on veutprotéger des valeurs qui sont fondamentales pour lavision qu’a la TRNEE des collectivités autochtonesdurables.

Obstacles à la gestion des impacts cumulatifsLa gestion des impacts cumulatifs n’est pas tâche aisée.Par définition, elle exige que l’on prête attention auxincidences de projets et d’activités multiples qui peuventse dérouler dans une vaste région géographique au coursd’une longue période. Ces projets et activités sont souvent,à leur tour, soumis à divers mécanismes d’aménagementet de réglementation. L’insuffisance des données etl’incertitude scientifique quant aux liens de cause à effetsont des problèmes courants dans la gestion des impactscumulatifs. L’incertitude concernant les objectifs à attein-

dre est également fréquente. Il n’existe peut-êtrepas de mécanismes qui permettent de

définir et de concilier les intérêts sou-vent conflictuels que les décisions de

gestion peuvent toucher.La gestion des impacts

cumulatifs dans les T.N.-O. doits’attaquer à l’ensemble de cesproblèmes généraux. En outre,la vulnérabilité environnementaledes régions Nordiques et les carac-

téristiques distinctes sur le plansocial et culturel des T.N.-O. présen-

tent des difficultés particulières pour lagestion des impacts cumulatifs. Le contexteinstitutionnel connaît également une évo-lution rapide. On a créé de nouveauxorganismes et mécanismes de gestion desressources qui commencent tout juste àacquérir la capacité institutionnelle néces-saire pour s’acquitter de leur mandat. Demanière plus générale, le règlement et lamise en œuvre des ententes sur les reven-

dications territoriales et l’autonomie gouvernementale,ainsi que la perspective d’une dévolution accrue des pou-voirs apportent des changements importants à lastructure générale de la gestion des affaires publiques.Les T.N.-O. présentent donc un contexte complexe etfertile en échanges pour la gestion des impacts cumulatifs.

Les impacts possibles

sur la faune et la qualité

de l’eau préoccupent tout

particulièrement les

collectivités autochtones.

44

Exigences d’une gestion fructueusedes impacts cumulatifsLes consultations de la TRNEE et les recherches qu’ellea commandées ont donné lieu à plusieurs suggestionspour s’attaquer aux impacts cumulatifs de l’exploitationdes ressources non renouvelables dans les T.N.-O. Touteinitiative prise dans cette région devrait comporter uneétude des questions suivantes.

Coordination et regroupement des initiatives existantesLe succès de la gestion des impacts cumulatifs dépendde la coordination et de la fusion des initiatives exis-tantes. Ce rôle revêt une importance particulière dans lesT.N.-O. à cause de la prolifération de commissions, d’or-ganismes, de mécanismes et d’ententes qui se rattachentde diverses manières à la gestion des impacts cumulatifs.Par exemple, il existe peut-être des moyens de coordon-ner ou de fusionner des programmes de surveillancepropres à un projet, à l’échelle régionale et territoriale.

La coordination et la fusion des initiatives devraientse traduire par une gestion des impacts cumulatifsmeilleure et plus rentable. On pourrait réduire le dédouble-ment des efforts, cerner les lacunes d’information etregrouper les ressources en fonction d’autres objectifscommuns. Les exigences posées aux organismesautochtones, aux exploitants des ressources, aux fonc-tionnaires et à d’autres acteurs clés seraient ainsi plusfaciles à gérer. Un cadre stratégique intégré pour la gestiondes impacts cumulatifs contribuerait également à assurer laclarté de la réglementation en clarifiant le rôle de l’évalu-ation des impacts cumulatifs de chaque projet dans lecadre global de la gestion environnementale. Les don-nées et l’orientation stratégique qui découlent d’un cadrede gestion des impacts cumulatifs aideraient égalementles promoteurs d’un projet à remplir leurs obligations envertu de la législation sur l’évaluation environnementale.

La gestion des impacts cumulatifs offre ainsi l’occa-sion de canaliser et de renforcer la planification et laréglementation environnementales dans les T.N.-O. Ilfaudrait coordonner et, si possible, fusionner les étudesscientifiques, les programmes de surveillance, les méca-nismes de réglementation et de planification, et desinitiatives semblables dans le cadre créé pour la gestiondes impacts cumulatifs.

Respect des offices et mécanismes instauréspar la voie des ententes de règlementsur les revendications territoriales etmise en œuvre de la législationL’importance des impacts cumulatifs a été reconnuedans les ententes institutionnelles et les mécanismes déci-sionnels établis en vertu des ententes de règlement surles revendications territoriales et de la mise en œuvre dela législation. En particulier, les aspects de la gestion desimpacts cumulatifs s’inscrivent dans le cadre du mandatdes offices créés en vertu de la Loi sur la gestion des ressourcesde la vallée du Mackenzie, notamment les fonctions d’ex-amen des projets du Bureau d’examen des répercussionsenvironnementales de la vallée du Mackenzie. Les ques-tions relatives aux impacts cumulatifs sont égalementabordées dans la partie VI de la Loi sur la gestion desressources de la vallée du Mackenzie, qui prévoit une surveil-lance et des vérifications environnementales. Aux yeux desAutochtones, les institutions et les mécanismes basés surles revendications leur garantissent d’avoir véritablementvoix au chapitre dans la prise des décisions concernantla gestion foncière et la gestion des ressources. Cettevoix sera renforcée par la négociation et la mise en

La vulnérabilité environnementale des régions

Nordiques et les caractéristiques distinctes sur le

plan social et culturel des T.N.-O. présentent des

difficultés particulières pour la gestion des

impacts cumulatifs.


45


œuvre des ententes d’autonomie gouvernementale. Lagestion des impacts cumulatifs dans les T.N.-O. doit parconséquent respecter ces ententes et s’en inspirer.

Intégration des connaissancesautochtones traditionnellesLa reconnaissance de la valeur des connaissances tradi-tionnelles autochtones est un principe directeur essentielde l’étude de West Kitikmeot/Slave, initiative importantequi est décrite de manière plus détaillée ci-dessous, au point« Assurer la continuité de l’étude West Kitikmeot/Slave». Ce principe est également reconnu de manièregénérale dans les initiatives de gestion environnementaleet dans les examens de projets dans le Nord du Canada.Les connaissances traditionnelles devraient, tout comme lascience occidentale, être considérées comme un élémentessentiel de la gestion des impacts cumulatifs.

Étude des effets socio-économiquesLa vision qu’a la TRNEE des collectivités autochtonesdurables comprend à la fois l’intégrité environnementaleet le bien-être social et culturel. Si l’on veut minimiserles risques de l’exploitation des ressources non renouve-lables pour les collectivités autochtones, il faut porterattention à l’éventail complet des impacts cumulatifs.Les liens entre les effets sont particulièrement impor-tants pour les collectivités autochtones, parce que lesvaleurs sociales et culturelles sont indissociables de laterre et des activités traditionnelles basées sur la terre.L’intégrité environnementale n’est pas simplement unevaleur en soi; elle est également indispensable pourmaintenir le bien-être social et culturel. En conséquence,les impacts cumulatifs du développement sur le plansocial et culturel pour les collectivités autochtonesdevraient être traités parallèlement aux autres effetsenvironnementaux (p. ex. biophysiques) à l’intérieurd’un cadre intégré de gestion des impacts cumulatifs.

Définition des objectifs, des critères etdes seuilsLa gestion des impacts cumulatifs exige plus que desétudes scientifiques et des programmes de surveillance.L’objectif final consiste à se servir de l’information surles impacts cumulatifs pour prendre de meilleures déci-sions. Les objectifs, les critères et les seuils fournissentl’orientation essentielle aux promoteurs des projets, auxdécideurs et à d’autres parties intéressées lorsqu’on leurdemande d’intervenir à partir de l’information provenant

de l’évaluation et de la surveillance des impacts cumulat-ifs. Ces indicateurs sont également précieux pourorienter la surveillance et la recherche scientifiques. Lagestion des impacts cumulatifs doit porter essentielle-ment sur des questions qui peuvent véritablementchanger les choses, et elle doit éviter le piège de vouloirs’occuper de tout. Un des objectifs majeurs de la gestiondes impacts cumulatifs dans les T.N.-O. devrait doncêtre la définition des objectifs, des points de repère etdes seuils qui peuvent servir à orienter la recherche debase, la surveillance et les décisions de développement.

Initiatives et propositions récentesLa gestion des impacts cumulatifs est déjà un sujet depremier plan dans les T.N.-O. La Stratégie desressources non renouvelables du gouvernement desT.N.-O. comprend une proposition visant à « instaurerun régime de surveillance pour les milieux biophysiqueset socio-économiques à la fois » et souligne le besoin derecueillir des données de base, de mener des recherchessur les impacts cumulatifs et de surveiller ces impactscumulatifs38. Cette initiative a pour but de :

• permettre une meilleure coordination dans la collectedes données;

• cerner et combler les lacunes dans la surveillancerégionale et la collecte des données;

• faire mieux comprendre les liens importants de causeà effet qui ont trait aux activités de développement;

• faciliter l’établissement de seuils régionaux et propresà un site et de capacités limites.

Le régime de surveillance proposé contribuera égalementà l’examen cohérent et en temps opportun des proposi-tions de projets.

L’Economic Strategy Panel souligne également le« besoin urgent de créer un cadre global de surveillancedes effets cumulatifs », compte tenu du grand nombre deprojets d’aménagement qui pourraient s’amorcer dans lesT.N.-O.39. Il signale que les programmes actuels de sur-veillance sont généralement propres à un site et que lesdonnées de base sur les connaissances traditionnelles etenvironnementales souffrent de grosses lacunes. Cegroupe recommande la collecte de données de basenécessaires pour la surveillance des impacts cumulatifset déclare qu’il « faut mettre les données en communpour rendre les collectivités et les régions plus aptes àsurveiller les impacts40 ».


46

Plusieurs initiatives importantes relatives aux impactscumulatifs en sont déjà à l’étape de planification ou deréalisation dans les T.N.-O. Le Programme de surveil-lance des effets cumulatifs dans la vallée du Mackenzie,qui remonte aux ententes sur les revendications territorialesdes Gwich’in et des Sahtu, est imposé en vertu de la Loisur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie. Ce pro-gramme en est à l’étape de planification, le MAINCcoordonnant la conception du programme en collaborationavec un groupe de travail composé de fonctionnaires desgouvernements fédéral et territorial et de représentantsdes Gwich’in, des Inuvialuit et de la région de Sahtu,ainsi que du Conseil des Dogrib assujettis au Traité no

11, des Premières nations de la région du Deh Cho, legroupe akaitcho assujetti au Traité no 8, de l’Alliancemétis North Slave et du Conseil tribal de South Slave.

Environnement Canada étudie et élabore desapproches régionales pour l’évaluation et la gestion desimpacts cumulatifs dans le cadre de sa NorthernEcosystem Initiative. L’accent est mis sur la création departenariats visant à contribuer à la création de procé-dures et de protocoles qui pourraient servir à mettre surpied des cadres de gestion et d’évaluation régionale desimpacts cumulatifs partout dans le Nord.

Il existe aussi quelques initiatives plus étroitementciblées. L’étude West Kitikmeot/Slave, analysée ci-après,au point « Assurer la continuité de l’étude WestKitikmeot/Slave », a été mise sur pied pour comblerles lacunes dans l’information régionale de base concernantla province géologique des Esclaves et elle porte essen-tiellement sur des données qui peuvent servir à évaluer età observer les impacts cumulatifs du développement.L’Agence indépendante de surveillance environnementale,

créée en vertu de l’entente environnementale portantsur le projet de la BHP, est chargée de surveiller la gestionenvironnementale des effets, notamment des impactscumulatifs, de la mine de diamant Ekati. Le Programmede surveillance des eaux relativement aux effets cumulat-ifs dans la rivière Coppermine, mené par le MAINC,aborde la recherche et la surveillance dans une perspectivetransfrontalière basée sur le bassin hydrographique. Lesimpacts cumulatifs sont également une préoccupationmajeure dans l’aménagement du plan de gestion du cari-bou de la région de Bathurst.

L’initiative la plus importante dans la gestion desimpacts cumulatifs est l’élaboration d’un Cadre d’évalua-tion et de gestion des impacts cumulatifs pour lesT.N.-O. Le premier plan de travail pour cette initiative aété présenté en avril 2000. Ce Cadre a pour but :

… de permettre d’aborder de manière systématique et con-certée l’évaluation et la gestion des effets cumulatifs dansles T.N.-O., en reflétant les besoins des divers acteurs clés,sans nuire aux activités relatives aux revendications territo-riales ni aux lois en vigueur41.

On a créé un comité d’orientation qui superviseral’élaboration du Cadre et qui compte des représentantsdes autorités fédérales et territoriales, des organismes etdes gouvernements autochtones, de l’industrie, desgroupes de protection de l’environnement et du Bureaud’examen des répercussions environnementales de lavallée du Mackenzie. La date butoir pour la mise enœuvre du cadre d’évaluation et de gestion des effetscumulatifs est fixée à avril 2001.

La gestion des impacts cumulatifs n’est pas tâche aisée.

Par définition, elle exige que l’on prête attention aux

incidences de projets et d’activités multiples qui peuvent

se dérouler dans une vaste région géographique au cours

d’une longue période.


47


Il reste à mettre au point les détails de la conceptionet de la mise en œuvre. Toutefois, le plan de travail indiqueque le Cadre d’évaluation et de gestion des effets cumulatifspourrait comprendre six volets de base : vision, valeurset objectifs; évaluations propres à un projet; recherche etétudes régionales de base; surveillance; stratégies etmesures de gestion environnementale; vérification (ycompris rapports sur l’état de l’environnement).

Cette initiative a bénéficié de certains fonds du gou-vernement fédéral pour la première année, mais lefinancement à long terme n’a pas encore été obtenu. Lesautres questions sur lesquelles il faudra se pencher onttrait notamment à la structure institutionnelle pour la miseen œuvre du Cadre d’évaluation et de gestion des effetscumulatifs et aux liens avec les mécanismes décisionnelsau cas où l’on détecterait des impacts cumulatifs.

Mise en œuvre de la gestion desimpacts cumulatifs dans les T.N.-O. —Recommandations de la TRNEELa TRNEE est convaincue qu’un cadre intégré pour lagestion des impacts cumulatifs dans les T.N.-O. s’imposedès à présent si l’on veut assurer la durabilité des collec-tivités autochtones. Les recommandations de la TRNEEà ce chapitre visent à appuyer l’élaboration et la mise enœuvre du Cadre CEAM.

Financement du Cadre d’évaluation et degestion des effets cumulatifsCe Cadre permettrait de placer les T.N.-O. à l’avant-garde de la gestion des impacts cumulatifs au Canada. Ilne faudrait pas sous-estimer les difficultés auxquelles seheurte cette initiative, pas plus que la nécessité de labonne volonté et de la coopération de la part de tous lesparticipants. La TRNEE croit néanmoins que le Cadrefournit les moyens les plus prometteurs dont on disposeactuellement pour s’attaquer à de nombreux risques del’exploitation des ressources non renouvelables pour lescollectivités autochtones. En particulier, la TRNEEappuie la composition multipartite du comité d’orienta-tion créé pour élaborer le Cadre d’évaluation de gestiondes effets cumulatifs, et l’intention claire de créer uncadre stratégique intégré pour la gestion des impactscumulatifs dans les T.N.-O.

La TRNEE signale l’engagement du ministre desAffaires indiennes et du Nord canadien, pris le 6 décembre1999 : « Nous fournirons les ressources nécessaires pour

que les recommandations présentées à l’issue de l’atelierde décembre42 soient suivies avec diligence et qu’uneévaluation des effets cumulatifs et un cadre de gestionsoient élaborés d’ici avril 200143 ». Un document d’étudepublié en même temps que la déclaration du ministre estvenu confirmer l’engagement du MAINC etd’Environnement Canada d’octroyer les ressources néces-saires pour pouvoir donner suite aux recommandationsémanant de l’atelier.

Le plan de travail du Cadre d’avril 2000 découlaitdirectement de l’atelier multipartite tenu en décembre1999. Ce plan de travail exigeait un budget total de 780000 $, mais la somme accordée au groupe de travail duCadre d’évaluation et de gestion des effets cumulatifspour achever ce Cadre n’était que de 450 000 $. LaTRNEE craint que ce manque de financement ait minéles efforts du groupe de travail pour élaborer le Cadred’ici à la date limite d’avril 2001. Le groupe de travailchargé du Cadre a dû supprimer ou réduire un grandnombre d’activités qu’il avait prévues, notamment sonprojet de sessions de consultation, pour assurer qu’aumoins les volets prioritaires du plan de travail soienttraités d’ici à avril 2001. Selon le groupe de travail duCadre d’évaluation et de gestion des effets cumulatifs, lesajustements à apporter au plan de travail signifient que ledélai d’avril 2001 ne pourra être respecté même si lasomme requise de 300 000 $ est versée au cours de l’ex-ercice 2000–2001. D’après les estimations que leMAINC a fournies à la TRNEE, il faudra un délai d’unan et une allocation unique de fonds de 800 000 $ pourachever le Cadre d’évaluation et de gestion des effetscumulatifs — 450 000 $ pour le Cadre et 350 000 $ pourun volet essentiel de surveillance du Cadre, leProgramme de surveillance des effets cumulatifs dans lavallée du Mackenzie.

À long terme, une proportion substantielle dufinancement supplémentaire sera nécessaire pour élaboreret mettre en œuvre un cadre stratégique intégré pour lagestion des impacts cumulatifs dans les T.N.-O. et poursoutenir le processus multipartite indispensable à la réus-site de cette initiative. D’après le MAINC, la mise enœuvre du Cadre à lui seul coûtera deux millions de dollarspar an. Les évaluations du coût pour le Programme desurveillance des effets cumulatifs dans la vallée duMackenzie sont analysées ci-dessous.

La TRNEE croit fermement que la gestion des impactscumulatifs offre une occasion intéressante d’investissementstratégique de la part du gouvernement et de l’industrie.


48

L’argent investi maintenant contribuera à obtenir la based’information et le cadre stratégique nécessaires pouréviter des erreurs coûteuses dans l’exploitation desressources non renouvelables. Si l’on peut définir etatténuer les impacts cumulatifs du développement surle plan social, environnemental et culturel, on aurarépliqué à une menace majeure à la durabilité à longterme des collectivités autochtones.

Un investissement stratégique dans la gestion desimpacts cumulatifs contribuera aussi directement à assur-er la clarté de la réglementation, facteur essentiel pouraméliorer le climat d’investissement dans les T.N.-O. Lesoutien aux programmes de surveillance et de collectedes données de base réduira le coût de la planificationdes projets et de l’évaluation des impacts cumulatifs pourles promoteurs. Ces initiatives pourraient égalementempêcher la prolifération d’organismes propres à unprojet et de groupes d’experts scientifiques pour sur-veiller les impacts cumulatifs. Enfin, l’élaboration d’uncadre stratégique et de planification pour l’évaluation desimpacts cumulatifs atténuera l’incertitude qui entoureactuellement le rôle de ce processus dans la gestionenvironnementale et l’attribution appropriée de rôles etde responsabilités entre les promoteurs du projet et legouvernement.

Un investissement stratégique dans la gestion desimpacts cumulatifs entraînera des avantages directs pour lespouvoirs publics, les collectivités autochtones, l’industrie,les organismes de protection de l’environnement et d’autresacteurs clés. C’est l’ensemble de la population Nordiqueet du Canada qui bénéficieront des avantages indirects.

Enfin, les données de base sont l’élément essentielde la gestion des impacts cumulatifs. Actuellement,l’initiative la plus prometteuse dans ce domaine est leProgramme de surveillance des effets cumulatifs dans lavallée du Mackenzie présenté sous les « Initiatives etpropositions récentes ». Le groupe de travail de ceProgramme est en train de concevoir un programmede surveillance communautaire, qui était axé au départsur les zones de règlement des revendications des Gwich’inet des Sahtu. Ce programme portera en fin de comptesur l’ensemble de la vallée du Mackenzie. Une fois misesen œuvre, ces données qui portent sur l’ensemble de lavallée viendront s’ajouter aux autres données existantes,permettront de coordonner les programmes de surveil-lance et d’offrir une rétroaction aux collectivités. LeProgramme de surveillance des effets cumulatifs dansla vallée du Mackenzie pourra produire les données

environnementales de base, l’analyse et l’information surles connaissances traditionnelles dont ont besoin lespromoteurs de projets et quiconque s’intéresse aux ques-tions d’impacts cumulatifs.

La TRNEE est d’avis que le Programme de surveil-lance des effets cumulatifs dans la vallée du Mackenzie estun élément crucial de la gestion des impacts cumulatifsdans les T.N.-O. et qu’il constituera une contributionmajeure au volet de surveillance du Cadre CEAM.Cette initiative reflète également des engagements spé-cifiques pris dans les ententes sur les revendicationsterritoriales et par la voie de la Loi sur la gestion desressources de la vallée du Mackenzie. La TRNEE s’inquiètetoutefois du fait que cette initiative n’a pas encore faitl’objet d’un engagement financier suffisant. D’après lesévaluations que le MAINC a fournies à la TRNEE, unfinancement de trois millions de dollars par an est néces-saire pour donner de l’expansion et assurer la mise enœuvre du programme.

En bref, la TRNEE appuie l’élaboration du Cadred’évaluation et de gestion des effets cumulatifs et leProgramme de surveillance des effets cumulatifs dans lavallée du Mackenzie qui y est étroitement lié; elle croitégalement qu’ils sont essentiels à la création d’un cadreintégré pour la gestion des impacts cumulatifs dans lesT.N.-O. La TRNEE recommande donc ce qui suit :

Le gouvernement du Canada devraitaccorder, sur une période de six ans, la sommetotale de 25,8 millions de dollars au min-

istère des Affaires indiennes et du Nord canadien etau ministère de l’Environnement aux fins d’acheverl’élaboration et la mise en œuvre d’un cadrestratégique intégré de gestion des effets cumulatifsdans les T.N.-O. Ce montant comprend :

• un montant totale de 800 000 $ pour permettreau groupe de travail chargé de la gestion et del’évaluation des effets cumulatifs dans les T.N.-O. de présenter aux ministères des Affairesindiennes et du Nord canadien et del’Environnement un Cadre d’évaluation et degestion des effets cumulatifs complet et global, etun plan d’action d’ici à la fin de l’exercice fin-ancier 2001-2002;

• un montant total de cinq millions de dollarspar an pendant cinq ans pour permettre la miseen œuvre du cadre CEAM, notamment leProgramme de surveillance des effets cumulatifs

11


49


de la vallée du Mackenzie (au coût annuel detrois millions de dollars), les plans d’action pourles régions de North Slave et du Deh Cho, et desvérifications quinquennales (y compris des rap-ports sur l’état de l’environnement), ainsi quepour répondre aux besoins des organismes quijouent un rôle déterminant dans la surveillanceet la gestion des effets cumulatifs. Ce niveau definancement devrait être réévalué au bout decinq ans.

Assurer la continuité de l’étude WestKitikmeot/SlaveL’étude West Kitikmeot/Slave (WKSS) a été mise surpied en 1995 dans le cadre d’un partenariat entre lesorganismes autochtones et environnementaux, le gou-vernement et l’industrie. Elle a pour mandat de fournirde l’information de base, en recourant à la fois aux con-naissances scientifiques et traditionnelles, d’appuyer lesdécisions de gestion des ressources et d’évaluer les effetsdu développement dans la région qui s’étend du Grandlac des Esclaves à la côte arctique. Cette région couvredes parties des T.N.-O. et du Nunavut.

L’engagement financier initial envers la WKSS estcensé expirer le 31 mars 2001. Le Groupe de travail de laTRNEE, tout en reconnaissant que le destin de cetorganisme et ses travaux sont un enjeu important pour lagestion des impacts cumulatifs dans les T.N.-O., ne s’estpas entendu quant à savoir s’il fallait recommander lemaintien du financement pour la WKSS telle qu’elleexiste actuellement et lui donner un rôle accru dans lenouveau cadre de gestion des impacts cumulatifs.Quoique certains membres du Groupe de travail prônentavec force le maintien de la WKSS au-delà de son échéanceactuelle, d’autres se montrent inquiets quant à la formulede financement de l’étude. On remarque également quele Cadre CEAM est beaucoup plus large que le mandatactuel de la WKSS et que les leçons de la WKSS pour-raient être intégrées dans la nouvelle disposition degestion des impacts cumulatifs.

Les travaux d’importance entrepris par la WKSS etle succès qu’elle a remporté en tant que partenariat ontcependant été reconnus par l’ensemble des membres duGroupe de travail. Ce Groupe convient également del’importance de poursuivre des études essentielles à longterme, notamment en ce qui concerne les impacts del’exploitation des ressources sur le caribou. L’importance

du caribou pour le Nord et le besoin de poursuivre destravaux dans ce domaine ont été soulignés sous « Lescollectivités autochtones dans les T.N.-O. — Contexteenvironnemental, culturel, social et politique » et sous« L’importance de la gestion des impacts cumulatifs ».Quelle que soit la décision finale quant au financementde la WKSS, les études à long terme qu’elle a amorcées— telles que la recherche sur le caribou — devraient sepoursuivre dans le cadre de la collecte des données debase et de la surveillance qui sont indispensables à la ges-tion des impacts cumulatifs. En outre, un examen et uneévaluation des travaux entrepris par la WKSS devraient êtreamorcés pour que les leçons importantes que l’on a appris-es au cours des cinq dernières années puissents’appliquer à des initiatives futures. La TRNEE recom-mande donc ce qui suit :

Les partenaires de l’étude de WestKitikmeot/Slave (WKSS) doivent assurer lapoursuite des travaux de recherche en cours

qui sont entrepris par la WKSS pour appuyer l’éval-uation et la surveillance des effets cumulatifs enfournissant le financement nécessaire pour soutenirtoute mesure provisoire qui sera mise en place pen-dant la période de transition s’échelonnant entre lafin du mandat de la WKSS (avril 2001) et la relèved’un organisme ou d’une initiative apte à poursuiv-re cette recherche. Le choix de cet organisme ouinitiative sera opéré par la voie de consultationsauprès des partenaires de la WKSS, du cadreCEAM et du Programme général de surveillance duNunavut.

22

51

C h a p i t r e c i n qC h a p i t r e c i n q

55

Le climat d’investissementpour l’exploitation desressources non renouvelables

53

Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelables Le climat d’investissement pour l’exploitation des ressources non renouvelables

L’importance d’un climat favorable aux investissementsPour une stratégie qui compte sur l’exploitation desressources non renouvelables pour promouvoir la dura-bilité, un défi majeur consiste à garantir que l’activitééconomique dans les secteurs des ressources se pour-suive à long terme. L’exploration actuelle estindispensable si l’on veut garantir de nouvelles décou-vertes. Face au long échéancier des gros projets, leniveau actuel d’exploration sera un facteur absolumentdéterminant des débouchés économiques d’ici 10 à 25ans. Il faudrait également faciliter un développementsérieux, du fait que les réserves minières découvertesvont peut-être demeurer inexploitées pendant plusieursannées — peut-être même indéfiniment — si l’on trou-ve des sources d’approvisionnement moins coûteuses.

Il est vrai que la force des cours des produits debase et le potentiel minier des T.N.-O. ont été des incitat-ifs puissants à l’exploration et à l’exploitation dans lessecteurs du diamant, du pétrole et du gaz au cours desdernières années. Il n’en demeure pas moins que le Norddoit, sur un marché mondial, se livrer à la concurrencepour les capitaux d’investissement qu’exige l’exploitationdes ressources non renouvelables. La TRNEE croit quel’on peut et devrait prendre des mesures stratégiquesmajeures pour contribuer à garantir le maintien de lavitalité des secteurs des ressources non renouvelablesdans les T.N.-O. La dernière considération est que, sans

la volonté des entreprises d’investir dans les T.N.-O., lapromesse des avantages à long terme ne demeure qu’unesimple promesse.

Obstacles à l’investissement dans l’exploitation des ressources non renouvelablesTout au long des consultations de la TRNEE, lesreprésentants de l’industrie ont défini les problèmesréglementaires comme étant les principaux obstacles àl’accroissement des investissements dans les secteurs desressources non renouvelables des T.N.-O. L’industrieest mécontente d’un régime réglementaire qui ne cessed’évoluer et qui fait de chaque nouveau projet un voy-age dans des eaux inexplorées. La courte histoire del’exploitation des mines de diamant dans les T.N.-O.vient d’ailleurs illustrer ce problème. Les chantiers dela BHP et de Diavik ont tous deux été soumis à desrégimes d’évaluation environnementale différents, et lespropositions subséquentes d’aménagement serontsoumises à un processus entièrement nouveau en vertude la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie.À ces procédures réglementaires officielles viennent s’a-jouter des ententes sur les retombées des projetspropres à chaque chantier, des ententes socio-économiques et des ententes environnementales, dontles exigences ne sont pas spécifiées, ni dans une loi nidans une politique.

L e Programme des collectivités autochtones et du développement des

ressources non renouvelables de la TRNEE repose sur le principe voulant que les ressources

non renouvelables peuvent constituer un apport positif à la durabilité des collectivités

autochtones dans le Nord. La présente partie du rapport expose une série de recommandations

visant à assurer que l’investissement — la pierre angulaire de l’activité économique dans

ce secteur — continue à être octroyé aux T.N.-O.

Le climat d’investissement pour l’exploitation des ressources non renouvelables Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelables

54

Même l’amorce d’un processus réglementaire est uneperspective rebutante pour bien des promoteurs. Lesobligations et les procédures de consultation demeurenttrès imprécises, ce qui rend difficile de vérifier quidevrait être consulté et sur quelles questions. Lesinvestisseurs éventuels voient une multitude de com-missions, d’agences et de processus, dont beaucoup sontrelativement nouveaux et inexpérimentés.

La TRNEE est convaincue que la complexité etl’incertitude qui entourent la réglementation dans lesT.N.-O. constituent des menaces importantes à l’apportde capitaux d’investissement dans les secteurs desressources. Il est urgent que le gouvernement fédéral, legouvernement des T.N.-O., les organismes et les gou-vernements autochtones, l’industrie et d’autres acteursclés collaborent pour améliorer la clarté des régimesréglementaires qui régissent l’exploitation des ressourcesnon renouvelables dans les T.N.-O.

L’incertitude réglementaire est une complicationinutile dans la planification des projets et le développe-ment dans les T.N.-O., où les frais de développementsont élevés et où deux autres handicaps majeurs nuisentà la région quand il s’agit de se livrer à la concurrence pourtrouver les capitaux d’investissement. Premièrement,l’érosion de la capacité géoscientifique et la localisation asapé la capacité du Nord de générer des activités d’ex-ploration. Deuxièmement, le manque d’infrastructures detransport suffisantes raccourcit les échéanciers (p. ex. dufait qu’il faut compter sur des routes de glace pour letransport terrestre) et constitue un problèmeomniprésent dans le Nord du Canada. Dans ces deuxdomaines, les obstacles à l’investissement dans lessecteurs des ressources non renouvelables pourraientêtre éliminés si l’on plaçait le Nord sur un terrain d’égal-ité avec les autres territoires ou provinces.

Amélioration du climat d’investissementet de développement économique —Recommandations de la TRNEELa TRNEE a défini trois domaines où l’on pourrait pren-dre des initiatives pour améliorer le climatd’investissement de l’exploitation des ressources nonrenouvelables dans le Nord. Ces initiatives sont axéessur la capacité réglementaire, le soutien à la localisationgéoscientifique et géologique, et le financement de l’in-frastructure. En outre, la TRNEE a examiné de manièreassez détaillée une proposition visant à modifier le

régime fiscal des investissements dans le Nord duCanada, mais ne s’est pas entendue sur cette question.La TRNEE ne formule donc pas de recommandationsdans le domaine des mesures fiscales, mais les deuxpoints de vue divergents sont énoncés ci-dessous.

Financement supplémentaire pour lesoffices en vertu de la Loi sur la gestiondes ressources de la vallée du MackenzieLes T.N.-O. subissent des changements profonds quidéstabilisent inévitablement les régimes réglementaires.Cette incertitude sera en partie atténuée grâce auxententes sur les revendications territoriales et l’autonomiegouvernementale. Toutefois, une fois les ententes signées,une nouvelle période de transition et d’incertitudes’amorce. Il faut créer de nouvelles commissions de ges-tion des ressources et de la réglementation, et les laisseracquérir de l’expérience pratique. La mise en œuvre dela Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie(LGRVM) en est maintenant à cette étape de transition.Même si cette loi marque un pas en avant importantdans la création d’un régime intégré de gestion desressources et de la réglementation qui est basé sur lesrevendications territoriales dans la vallée du Mackenzie,il faudra déployer d’autres efforts pour garantir l’efficacitéet la prévisibilité dans la pratique.

Tout au long du Programme des collectivitésautochtones et du développement des ressources nonrenouvelables de la TRNEE, les principaux acteurs etchercheurs ont signalé le manque de financement pour lesoffices créés en vertu de la LGRVM comme un problèmemajeur. Ce qui inquiète le plus l’industrie, c’est que descommissions et des agences débordées de travail et n’ayantpas un personnel suffisant ne pourront pas s’acquitter deleurs responsabilités de manière efficiente, efficace, entemps et lieu. Sans un financement suffisant et un accès àl’expertise, ces nouveaux organes risquent d’être débordéspar le nombre, la taille et la complexité des projets d’ex-ploitation des ressources non renouvelables dans lesT.N.-O. Les retards et l’incertitude dans la planification etl’approbation des projets seront alors inévitables.

L’insuffisance de fonds pour ces commissions etagences inquiètent également les Autochtones et lesorganismes de protection de l’environnement. Lapromesse d’une plus grande participation à la prise dedécisions s’avérera vaine si les mécanismes mis en placepour faciliter cette participation ne peuvent fonctionnerde manière efficace.

55


On a défini deux problèmes systémiques qui con-tribuent aux difficultés de financement de ces nouvellescommissions. Premièrement, le financement est administrépar la voie du processus de mise en œuvre des revendica-tions territoriales du MAINC, qui n’est pas axé sur lesbesoins opérationnels des commissions de gestion desrèglements et des ressources. Certains acteurs clés ontrecommandé une entente de financement séparée « desservices votés » pour les commissions de la LGRVM.Deuxièmement, le financement de ces commissions sem-ble insuffisant, surtout à cause de la hausse de la chargede travail associée aux grands projets44. En fait, unepréoccupation souvent exprimée a trait au fait que lescommissions exigent à la fois un renforcement de leurcapacité de base et une plus grande latitude pour faireface au regain d’activités de développement.

Outre le financement de leurs activités internes, lescommissions de la LGRVM ont besoin de ressourcesfinancières pour faciliter la participation du public à leursprocessus. Ce besoin est particulièrement criant pour leBureau d’examen des répercussions environnementalesdans la vallée du Mackenzie, l’entité responsable de l’é-valuation environnementale en vertu de la LGRVM.Financer le soutien de la participation des groupes d’in-térêt public, des organismes autochtones et d’autresgroupes et particuliers aux études de projets est unprincipe d’évaluation environnementale généralementaccepté au Canada. Ce type de financement —couramment qualifié de financement de participation —reflète les valeurs de la participation publique et de laglobalité qui sous-tendent les mécanismes d’évaluationenvironnementale. Ces processus visent à définir desvaleurs et des intérêts opposés face aux aménagementsproposés et à soumettre les plans des promoteurs à unexamen minutieux. Quoique les organismes de réglemen-tation et les gestionnaires des ressourcesgouvernementales jouent souvent un rôle dans cesprocessus, l’expérience démontre que l’examen le plusminutieux des projets est souvent fait par les intervenantsnon gouvernementaux.

Toutefois, on reconnaît bien qu’un grand nombre departiculiers et d’organismes qui s’intéressent aux projetsproposés n’ont pas les ressources nécessaires pour par-ticiper à l’évaluation environnementale dans desconditions où ils seraient sur un pied d’égalité avec lespromoteurs des projets et les pouvoirs publics. Lesobstacles à une véritable participation sont particulière-ment gros lorsque les projets soulèvent des questionstechniques complexes et lorsque d’autres parties aux

évaluations environnementales ont accès à des conseilsjuridiques et à des témoins experts. Comme les participantsà l’évaluation environnementale doivent généralementjustifier leurs préoccupations en présentant des preuvesdirectes ou en contre-interrogeant les promoteurs surleurs déclarations d’impact environnemental, une connais-sance approfondie de ces problèmes et une capacité derassembler de l’information et des arguments de manièreefficace s’imposent. Pour un grand nombre d’intervenants,y compris les collectivités autochtones, surmonter cesobstacles exige temps et argent. Or, trop souvent, cesdeux éléments manquent.

Le financement de participation est mentionnédans certaines lois sur l’évaluation environnementale.Par exemple, La Loi canadienne sur l’évaluation environnemen-tale, contient une exigence explicite qui s’énonce commesuite : « Le ministre crée, pour l’application de laprésente loi, un fonds de participation du public auxmédiations et aux évaluations par une commission d’exa-men45. » Le financement de participation existe danscertaines provinces pour les mécanismes d’examen desprojets46.

L’industrie est mécontente

d’un régime réglementaire

qui ne cesse d’évoluer et

qui fait de chaque nouveau

projet un voyage dans des

eaux inexplorées.

56

Compte tenu de ces précédents, il est surprenant queles dispositions que contient la LGRVM sur l’évaluationenvironnementale n’exigent pas, voire ne prévoient pasla création d’un programme de financement de partici-pation. Il en résulte que les organismes autochtones etd’autres intervenants dans les mécanismes de révisionmenés par le Bureau d’examen des répercussions envi-ronnementales dans la vallée du Mackenzie doivent soittrouver le financement de participation auprès des pro-grammes gouvernementaux existants, négocier desententes de financement avec les promoteurs du projet,soit assumer eux-mêmes le coût de la participation.

Dans la pratique, les intervenants parviendront peut-être à obtenir une partie du financement dont ils ontbesoin auprès des programmes gouvernementaux etd’autres sources. Toutefois, la TRNEE croit que le principede financement de participation devrait être officielle-ment reconnu dans l’évaluation environnementale envertu de la LGRVM et que ce principe devrait s’appliquerpar la voie d’un mécanisme de financement spécifique.

Une fois ce principe accepté, une foule d’autresproblèmes sont soulevés. En quoi les pouvoirs publics etl’industrie sont-ils tenus de fournir du financement?Quels critères devraient déterminer l’admissibilité aufinancement et l’allocation de financement parmi lesintervenants admissibles? Quels mécanismes de contrôleet d’imputabilité faudrait-il créer? Devrait-il y avoir untribunal indépendant qui examinerait les conflits relatifsaux niveaux requis de financement? Ces questions, parmid’autres, devront être traitées au cours de la conceptiond’un programme de financement de participation envertu de la LGRVM. De toute évidence, ce mécanismede conception devrait comporter des consultations avecles organismes et gouvernements autochtones, l’industrieet d’autres groupes intéressés (p. ex. groupes d’intérêtpublic en environnement).

La TRNEE est convaincue qu’une participationautochtone efficace dans l’évaluation environnementaleest un moyen très important de faire participer les

collectivités autochtones à la prise de décisions sur l’ex-ploitation des ressources non renouvelables dans le Norddu Canada. Les mécanismes d’évaluation environnemen-tale devraient également faciliter l’intervention d’autresintéressés. Le financement de participation dans cesmécanismes est donc essentiel. Compte tenu des valeursimportantes qui sont en jeu, la TRNEE est d’avis que laméthode ponctuelle qui s’applique aujourd’hui pourfinancer les intervenants en vertu de la LGRVM est inac-ceptable.

La TRNEE a exploré tout particulièrement lesniveaux de financement actuels et les prévisions debesoins du Bureau d’examen des répercussions environ-nementales de la vallée du Mackenzie, l’Office des terreset des eaux de la vallée du Mackenzie et les autresbureaux créés en vertu de la LGRVM. Actuellement, lefinancement annuel du Bureau d’examen des répercus-sions environnementales de la vallée du Mackenzie est de1,1 million de dollars, soit plus que les 545 000 $ de l’ex-ercice 1999–2000 mais beaucoup moins que la sommede 1,7 million de dollars réclamée par le Bureau. Quant àl’Office des terres et des eaux de la vallée du Mackenzie,qui ne fonctionne que depuis avril 2000, il a reçu 2,1 mil-lions de dollars pour l’exercice 2000–2001. Les formulesde financement pour l’aménagement du territoirerégional et les offices des terres et des eaux figurentdans les documents de mise en œuvre des revendica-tions. Actuellement, ce financement s’échelonne entre131 000 $ pour l’Office d’aménagement du territoireGwich’in et 1,6 million de dollars pour l’Office des ter-res et des eaux de Sahtu.

Financer le soutien de la participation des groupes

d’intérêt public, des organismes autochtones et

d’autres groupes et particuliers aux études de projets

est un principe d’évaluation environnementale

généralement accepté au Canada.

57


L’information la plus précise concernant les besoinsen financement a été produite par le Bureau d’examendes répercussions environnementales de la vallée duMackenzie. Dans le document qu’il a soumis à la TRNEE,le Bureau a déclaré qu’il n’avait pas encore mené un exa-men approfondi des services votés pour ses besoins enfinancement et que cet examen devrait être entreprislorsque le temps et les ressources le permettront. Il anéanmoins indiqué que le Bureau a de toute évidencebesoin d’un financement supplémentaire pour s’acquitterde ses responsabilités réglementaires. Il y a deux ans, leBureau avait évalué à 1,7 million de dollars par an sesfrais d’exploitation, avant que ne se manifeste l’intérêtactuel pour le pétrole et le gaz dans le Nord et que leBureau fasse l’objet de demandes croissantes quant àses procédures. Cette somme est néanmoins la meilleureévaluation existante des besoins présents et futurs duBureau pour le financement de base. Le Bureau a égale-ment exprimé une préférence pour une financementpluriannuel qui ne soit pas lié à la mise en œuvre desrevendications territoriales (qui fixe le budget duBureau pour une période de dix ans).

La TRNEE a également examiné les exigences d’unprogramme de financement de participation. En particulier,elle a consulté le personnel du Bureau d’évaluation desrépercussions environnementales de la vallée du Mackenziepour déterminer le coût relatif aux interventions publiquesdans l’évaluation environnementale et les mécanismesréglementaires dans le Nord. Les évaluations produitespar le personnel du Bureau révèlent que les projets àpetite échelle peuvent exiger jusqu’à 100 000 $ definancement de participation, tandis que les projets àgrande échelle (p. ex. l’étude globale récemment achevéepour Diavik Diamond Mines Inc.) peuvent exiger aumoins 800 000 $ de financement de participation. À par-tir de ces évaluations, la TRNEE a conclu qu’uneallocation annuelle de 500 000 $ offrirait une baseraisonnable pour le programme de financement de par-ticipation requis. Ce chiffre, examiné par les membres duBureau d’examen des répercussions environnementalesde la vallée du Mackenzie, a été considéré comme justepour le moment.

Si le gouvernement fédéral veut respecter lesengagements — enchâssés dans les ententes sur lesrevendications territoriales et la loi — qu’il a pris enversles Autochtones et tous les Canadiens, il faut absolumentgarantir un financement suffisant pour appliquer laLGRVM. Les dépenses dans ce domaine favoriseront

une bonne gestion des ressources, en réduisant le risqued’erreurs coûteuses et de conflits inutiles. Si l’on accroîtle financement pour ces organes, on améliorera égale-ment le climat des investissements dans les T.N.-O. encontribuant à garantir que l’examen des projets et lesmécanismes réglementaires puissent fonctionner demanière efficiente, efficace et en temps opportun. En outre,une partie du financement supplémentaire pourraitservir à appuyer une initiative visant à coordonner et àcanaliser les mécanismes réglementaires dans les T.N.-O.,notamment par une coopération accrue entre les officescréés en vertu de la LGRVM et entre les mécanismes dela LGRVM et d’autres régimes réglementaires. Fournirdes ressources adéquates aux offices créés en vertu de laLGRVM constitue ainsi une mesure tangible qui peutêtre mise en œuvre immédiatement pour calmer lesinquiétudes omniprésentes quant à la clarté et à l’efficac-ité de la réglementation dans les T.N.-O. La TRNEEcroit fermement que le MAINC devrait réviser lesniveaux de financement pour tous les offices créés envertu de la LGRVM pour les raisons exposées ci-dessus.

Tout en reconnaissant le besoin d’examiner lesdispositions et les niveaux actuels de financement pourles bureaux créés en vertu de la LGRVM, la TRNEEhésite à présenter des recommandations précises pour lesautres offices sans mener des recherches plus appro-fondies quant aux futurs besoins de financement. Enoutre, il a été décidé qu’il serait prématuré que la TRNEErecommande un financement supplémentaire pour l’Officedes terres et des eaux de la vallée du Mackenzie, puisquecet office n’existe que depuis avril 2000.

La TRNEE croit toutefois que les besoins duBureau d’examen des répercussions environnementalesde la vallée du Mackenzie sont déjà assez clairs et pres-sants pour justifier une recommandation précise. Tant lebudget de base du Bureau que la création d’un pro-gramme de financement de participation s’imposent. Enoutre, il est souhaitable de doter le financement de par-ticipation d’une assise législative. La TRNEErecommande donc ce qui suit :

Le gouvernement du Canada devrait octroyerau moins 2,2 millions de dollars par an (ycompris 500 000 $ pour le financement de par-

ticipation) aux fins de permettre au ministère desAffaires indiennes et du Nord canadien d’assurer àl’Office d’examen des répercussions environnemen-tales de la vallée du Mackenzie un financement qui

33


58

s’échelonnerait sur plusieurs années et qui garantiraitque ledit Office puisse s’acquitter de son mandat etfournir un financement de participation au cours desévaluations environnementales et des études d’inci-dences environnementales. Ce niveau de financementdevrait être réévalué au bout de cinq ans.

Il y aurait lieu de modifier la Loi sur la gestion desressources de la vallée du Mackenzie pour y ajouterune exigence propre au financement de participation.

Renforcer la capacité du Nord en matière d’établissement de cartes géoscientifiques et géologiquesLes membres du Groupe de travail et les principauxacteurs du processus de la TRNEE ont recommandédes initiatives visant à améliorer l’établissement de cartesgéoscientifiques et géologiques. Une équipe d’interventionnommée par le Groupe de travail intergouvernementalsur l’industrie minérale (GTGIM)47 et par l’Associationcanadienne des prospecteurs et entrepreneurs48 asouligné la nécessité d’accroître les investissements dansces domaines partout au Canada. Ces deux groupes pré-tendent qu’il existe un lien direct entre les géosciences àl’échelon gouvernemental, l’investissement dans l’explo-ration minière et la découverte de gisements minierséconomiquement viables. Ils signalent également l’éro-sion constante du financement pour les géosciencesgouvernementales au Canada, ce qui fait que de vastesétendues du pays ne sont pas suffisamment car-tographiées et que le Canada perd sa positionconcurrentielle comme lieu d’investissement dans l’ex-ploration minière. Enfin, la restructuration de l’industriede l’exploration minière a signifié que la plupart despremiers travaux d’exploration à l’échelon local se faitmaintenant par des jeunes entreprises qui comptent surles bases de données géoscientifiques accessibles aupublic.

Dans les T.N.-O., on reconnaît de manière générale lanécessité d’investir dans les géosciences et la cartographie.Le rapport du Joint Aboriginal-Industry ResourceDevelopment Workshop signale que « l’établissement decartes géologiques est de loin l’incitatif le plus rentableque le gouvernement puisse offrir pour encouragerl’activité du secteur minier49 ». Une base de données géo-scientifiques qui soit à jour et accessible est vitale pour

l’exploration locale, dont la valeur a une fois de plus étédémontrée par la découverte de diamant dans les T.N.-O.L’Economic Strategy Panel a conclu que l’améliorationdes géosciences et de l’établissement des cartes s’imposesi l’on veut attirer constamment des investissements, etque « la récompense possible de cette activité esténorme50 ».

Outre les avantages directs qu’ils présentent pourl’industrie, la recherche et l’établissement de cartesgéoscientifiques, ils fournissent également des renseigne-ments précieux pour l’aménagement du territoire et lesstratégies des aires protégées. Quand on définit les zonesqui présentent un potentiel minier élevé ou faible, celaaide toutes les parties à aboutir à une entente sur desquestions plus générales d’aménagement du territoire.Dans l’immédiat, il en résultera un équilibre mieux dosédes considérations économiques, culturelles etécologiques dans les décisions relatives à l’aménagementdu territoire. En facilitant ainsi ces mécanismes d’aménage-ment du territoire, on renforce la certitude concernantl’accès aux territoires pour l’exploration et l’exploitation.L’utilisation des données et des cartes géoscientifiquesdans les mécanismes d’aménagement du territoire con-tribuera donc à améliorer le climat d’investissement pourles industries des ressources non renouvelables dans lesT.N.-O.

Malgré les arguments convaincants en faveur desinvestissements publics dans les géosciences et l’étab-lissement de cartes, la capacité du Nord dans cesdomaines a été sensiblement réduite au cours desdernières années. La Commission géologique duCanada s’est vue amputée d’une partie de son finance-ment, et son bureau de Yellowknife a fermé. Laconclusion de la dernière Entente de développementéconomique Canada-T.N.-O. a également éliminé unesource d’appui. L‘analyse présentée dans le rapport duJoint Aboriginal-Industry Resource DevelopmentWorkshop indique que les T.N.-O. ont reçu pour les géo-sciences un financement de beaucoup inférieur à celuiqui est attribué à des territoires comparables. Par exem-ple, en vertu de l’entente sur l’exploitation des ressourcesminières Canada-T.N.-O. 1987–1991, les T.N.-O. — ycompris ce qui constitue aujourd’hui le Nunavut —n’ont reçu que 5 p. 100 du financement national pour lesgéosciences, même s’ils couvrent environ un tiers du ter-ritoire canadien51.

44

59


Les résultats sautent aux yeux. Selon le rapport du JointAboriginal-Industry Resource Development Workshop :

D’après l’évaluation de l’entente d’exploitation desressources minières conclue entre le Canada et les T.N.-O.en 1991-1996 (Canada-NWT MDA), l’établissementde cartes géologiques ne portait que sur 40 p. 100 desT.N.-O. [et du Nunavut] à l’échelle de 1/250 000(généralement appliquée par l’industrie pour établir devastes objectifs d’exploration), et sur moins de 1 p. 100à l’échelle de 1/50 000 (généralement appliquée par l’in-dustrie pour explorer des lieux particuliers à l’intérieurdes vastes zones ciblées). À titre comparatif, en 1990, lacouverture des provinces était, en moyenne, de 80 p. 100à l’échelle de 1/250 000 et de 35 p. 100 à 1/50 000.Il ressort donc que même avec le financement de l’entented’exploitation des resources minières, l’État a consacré desdépenses moins importantes aux géosciences dans lesT.N.-O. qu’ailleurs au Canada52.

En même temps, l’industrie classe les T.N.-O. commel’un des premiers territoires du Canada quant aupotentiel minier53.

Récemment, on a proposé plusieurs améliorationsaux géosciences et à l’établissement de cartes dans le Nordet dans l’ensemble du Canada. L’équipe d’interventionnommée par le Groupe de travail intergouvernemental

sur l’industrie minérale a publié un rapport en 1999 danslequel elle recommande un budget de 49,9 millions dedollars échelonnés sur dix ans pour l’établissement decartes géologiques dans les T.N.-O.54. Cette proposition areçu l’appui de l’Association canadienne des prospecteurset entrepreneurs dans des documents récemment présentésaux ministres de l’Énergie et des Mines55. Le Comiténational des commissions géologiques a également, dansle cadre de la Conférence des ministres des Mines tenueà Toronto en septembre 2000, exprimé son appui pourles géosciences et l’établissement de cartes56. Ce documentréclame une stratégie de coopération pour l’établisse-ment de cartes géologiques dans chaque province etterritoire du Canada.

La TRNEE a consulté des représentants de laCommission géologique du Canada, du MAINC et leC.S. Lord Northern Geoscience Centre, institut établi àYellowknife qui est géré conjointement par le MAINC etle gouvernement des T.N.-O., la Commission géologiquedu Canada jouant un rôle consultatif. Dans une présenta-tion conjointe à la TRNEE, ces ministères soutiennentles recommandations du rapport du GTGIM (c.-à-d. 49,9millions de dollars échelonnés sur dix ans), mais fontremarquer que cette somme n’est consacrée qu’à l’étab-lissement de cartes de la roche de fond — le rapport duGTGIM estimait qu’une somme supplémentaire de 24millions de dollars serait nécessaire au cours des 20prochaines années pour produire les atlas des bassins au

Le financement des infrastructures jouera un rôle

crucial pour donner des chances égales à chacun alors

que le Nord est en concurrence avec d’autres territoires

ou provinces pour obtenir des fonds d’investissement.


60

profit de l’exploration d’hydrocarbones dans les bassinsde Beaufort et les bassins sédimentaires des régionscontinentales Nordiques. Les ministères signalent égale-ment que le coût du levé aéromagnétique a été évalué à 20millions de dollars dans la Stratégie des ressources nonrenouvelables du gouvernement des T.N.-O. Le simplecoût de l’achèvement de ce travail fondamental de levégéoscientifique serait d’environ 94 millions de dollars.Selon la présentation conjointe, cette somme totale necomprend pas les autres levés et recherches qui seraientsouhaitables, tels que les cartes de dépôts meubles, lesétudes de gisements miniers et les évaluations deressources. Le financement annuel nécessaire dépendraitdonc de la date prévue pour exécuter le niveau souhaitéde levé. Le rapport du GTGIM se base sur un échéancierde dix ans, ce qui laisserait entendre une exigence de basede près de dix millions de dollars par an. Actuellement,les dépenses du C.S. Lord Northern Geoscience Centreet de la Commission géologique du Canada se chiffrententre un et deux millions de dollars par an.

La TRNEE soutient fortement l’intensification desactivités géoscientifiques et de l’établissement de cartesgéologiques dans les T.N.-O. et dans l’ensemble du Norddu Canada. Tout investissement stratégique dans cedomaine stimulera l’exploration et facilitera l’aménage-ment du territoire, qui seront tous deux source deretombées importantes à long terme pour les collectiv-ités autochtones et l’ensemble de la populationNordique. Alors que le Programme des collectivitésautochtones et du développement des ressources nonrenouvelables était surtout axé sur les besoins des T.N.-O. dans ce domaine, la TRNEE croit fermement quel’accroissement du financement pour l’établissement decartes géoscientifiques et géologiques pourrait égalementêtre justifié dans le Yukon et le Nunavut. Pour les T.N.-O., la TRNEE recommande ce qui suit :

Le gouvernement du Canada devrait s’en-

gager à fournir une somme de dix millions de

dollars par an, pendant dix ans, au ministère des

Ressources naturelles (Commission géologique du

Canada) et au ministère des Affaires indiennes et du

Nord canadien (au profit du C.S. Lord Northern

Geoscience Centre), aux fins de créer une base de

données intégrée et accessible pour les T.N.-O.

Nouvelle formule de financement pourl’aménagement des infrastructuresLe manque d’infrastructures est un obstacle majeur audéveloppement économique dans les T.N.-O. et dansl’ensemble du Nord du Canada. Le coût du transportdes personnes, de l’équipement et des fournitures estélevé, certaines restrictions saisonnières s’appliquentparfois — comme dans le cas des routes de glace — et lesdistances à l’intérieur des T.N.-O. et entre les T.N.-O. etles marchés du Sud sont grandes. Le manque d’infra-structures désavantage les T.N.-O. par rapport àd’autres territoires dans bien des secteurs, notammentle tourisme, la fabrication et l’exploitation des ressourcesnon renouvelables.

Les besoins d’infrastructures pour l’exploitation desressources non renouvelables varient selon les produits.D’après les recherches menées par la TRNEE, lesbesoins d’infrastructures propres à chaque projet pourl’exploitation des produits de valeur élevée mais de faiblevolume tels que le diamant et l’or sont relativementmodestes. Une route d’hiver pour les fournitures en vracet une piste aérienne pour transporter les personnes etles produits sont tout ce dont on a besoin dans bien descas. En fait, le souci de sécurité est tel que le manqued’accès par une route praticable en toute saison estpeut-être un avantage pour les mines d’or et de diamant.

En ce qui concerne la production des métaux de base,une infrastructure plus importante est indispensable.En général, les routes praticables en toutes saisons etl’accès aux eaux de marée sont nécessaires pour que cesmines soient rentables. Dans le Nord du Canada, l’ex-ploitation de gisements de métaux de base importantsn’est pas viable économiquement sans des dépensesimportantes pour l’infrastructure des transports. Face auxcours actuel des métaux, toutefois, certains gisementsrisquent de demeurer non viables économiquement,même si les besoins d’infrastructures sont satisfaits pardes investissements publics.

Les besoins en infrastructures pour l’industriepétrolière et gazière consistent surtout dans des routesd’accès jusqu’aux puits et dans le transport par pipelinejusque dans les marchés du Sud. L’aménagement decouloirs de transport est un moyen de promouvoirl’exploitation de ces ressources. Les problèmes entourantla construction possible d’un ou plusieurs pipelines impor-tants qui permettraient d’acheminer le gaz de l’Arctiquejusqu’aux marchés du Sud revêtent une importanceénorme tant pour les T.N.-O. que pour le Yukon.

55

61


Enfin, il y a lieu de souligner que toutes ces indus-tries — quels que soient leurs besoins propres à chaqueprojet — comptent sur l’infrastructure générale destransports du Nord pour acheminer les fournitures et lespersonnes. Si cette infrastructure est insuffisante, le coûtd’exploitation pour l’industrie augmente et les problèmesd’encombrement et de sécurité publique risquent de s’ag-graver. Plusieurs membres du Groupe de travail de laTRNEE et autres acteurs clés ont exprimé leur inquié-tude quant à l’état général des routes dans les T.N.-O.Les questions de sécurité publique et de commodité sontmanifestement la préoccupation majeure de bien desgens. Selon la TRNEE, ces inquiétudes se rattachentdirectement au climat général d’investissement dans lessecteurs des ressources non renouvelables dans les T.N.-O., et sont également importantes pour la qualité de vie.

Quand on songe aux investissements dans l’infra-structure des transports dans le Nord, il faudraitégalement garder à l’esprit deux questions plus générales.Premièrement, le Canada a un intérêt stratégique à mieuxrelier ses vastes territoires Nordiques avec le reste dupays et à affirmer sa souveraineté dans cette région parune présence physique qui ne peut se faire qu’avec uneinfrastructure suffisante. Deuxièmement, le besoind’investissement d’infrastructure dans le Nord risque des’accroître sensiblement à cause des effets du change-ment climatique, dont certains sont déjà évidents. Plusparticulièrement, les routes d’hiver construites sur la neigeet la glace et les routes d’été construites sur le pergélisolrisquent de subir les effets négatifs du réchauffementplanétaire. La nécessité d’investir dans l’infrastructureNordique dans l’avenir risque donc de refléter des con-sidérations qui se situent au-delà des besoins des secteursdes ressources non renouvelables et des préoccupationsactuelles quant à la sécurité du public et à la commodité.

Le mécontentement que suscite le financement desinfrastructures dans le Nord du Canada est axé sur deuxquestions. Premièrement, l’attribution de l’argent se faitpar habitant. Comme le Nord est peu peuplé et qu’il a degros besoins en infrastructures, sa part du financementglobal des infrastructures est considérée comme insuff-isante par une forte proportion de la population. Ledeuxième problème a trait au potentiel de dépenses eninfrastructures comme investissement stratégique. Desdépenses importantes dans ce domaine pourraiententraîner un rendement financier encore plus grand si lerésultat consiste à permettre une exploitation importantedes ressources non renouvelables. Les programmes de

financement des infrastructures, soutient-on, ne tiennentgénéralement pas compte du rendement possible desinvestissements dans cette région.

Dans les derniers rapports, on a présenté despropositions précises d’aménagement des infrastructures.La Stratégie des ressources non renouvelables dugouvernement des T.N.-O. propose des investissementsstratégiques importants dans deux couloirs de transportdu Nord : un couloir routier dans la vallée du Mackenziequi relierait Wrigley aux routes Dempster et à l’océanArctique, et un couloir routier de la province géologiquedes Esclaves qui relierait Yellowknife à la frontière duNunavut57. On recommande également la remise en étatet l’amélioration des routes existantes. Le rapport duJoint Aboriginal-Industry Resource DevelopmentWorkshop propose également un aménagement majeurdes infrastructures dans les T.N.-O. et au Nunavut58. Demême, l’Economic Strategy Panel s’occupe égalementdes besoins en infrastructures et propose une améliora-tion générale du réseau routier et l’aménagement d’uncouloir de transport du Mackenzie qui comprendraitl’aménagement d’un pipeline59.

La capacité restreinte des collectivités

autochtones de saisir les avantages de

l’exploitation des ressources non renouvelables

laisse entendre que toute accélération du

développement risque de tout simplement

se traduire par des avantages accrus qui

échapperont au Nord.


62

La TRNEE reconnaît le besoin général d’aménagerdavantage les infrastructures dans les T.N.-O. et lesretombées précises que certains travaux d’infrastructureauraient pour les secteurs des ressources non renouve-lables. Toutefois, la TRNEE n’est pas en positiond’appuyer des projets précis ni de proposer des niveauxparticuliers de dépenses. Ces décisions devraient êtreprises par le gouvernement fédéral et le gouvernementdes T.N.-O., qui pourraient peut-être conjuguer leursefforts par la voie d’une entente ou d’un cadre bilatéralqui officialiserait une optique de coopération visant àdéfinir les priorités d’infrastructure et à attribuer lesfonds en conséquence.

En outre, la TRNEE est très consciente du faitque les projets d’infrastructure risquent de susciter lacontroverse. Prolonger les routes praticables en toutesaison et des couloirs de pipeline jusqu’à des régions desT.N.-O. précédemment éloignées comportera inévitable-ment des risques et des implications environnementalespour les collectivités autochtones. Tous les acteurs clésconviennent que des travaux majeurs d’infrastructuredoivent être soumis à une réglementation et à un examenstricts pour minimiser les impacts négatifs sur le planenvironnemental et social. Le soutien que la TRNEEaccorde aux dépenses d’infrastructure est assujetti à unebonne planification et à des contrôles environnementaux.

Alors que les détails des dépenses d’infrastructuredoivent être déterminés par autrui, la TRNEE a cernéun obstacle systémique à l’aménagement d’infrastructuresdans le Nord du Canada qui pourrait être surmonté par unchangement précis dans les politiques. La combinaisonde formules de financement par habitant et la populationrestreinte du Nord a entraîné un sous-financementchronique des infrastructures dans le Nord. Le momentest venu de corriger cette situation. Le financement desinfrastructures jouera un rôle crucial pour donner deschances égales à chacun alors que le Nord est en concur-rence avec d’autres territoires ou provinces pour obtenirdes fonds d’investissement. Compte tenu de l’impor-tance de cette question, la TRNEE recommande ce qui

suit :

Conscient qu’un investissement stratégiquedans les infrastructures du Nord profite non

seulement aux populations Nordiques, mais aussi àl’ensemble des Canadiens, le gouvernement duCanada ne devrait pas recourir à la formule parhabitant du financement des infrastructures pour

répondre aux besoins urgents du Nord. En particuli-er, la TRNEE recommande que le gouvernement duCanada réserve un bloc de financement qui serve àune allocations soumise à un seuil minimum et qu’ilrépartisse ensuite le reste selon une formule d’alloca-tion par habitant.

Dégrèvement fiscal pour les investissementsdans le Nord — Divergences parmi lesprincipaux acteursL’apport éventuel de modifications aux mesures fiscalesvisant à améliorer le climat fiscal des investissementsdans le Nord a fait l’objet de discussions du Groupe detravail de la TRNEE, de recherches commandées parcette dernière60 et de consultations avec les acteurs clés.Un objectif consistait à définir toutes les possibilitésd’offrir des chances égales à chacun pour l’exploitationdes ressources non renouvelables dans le Nord. La pos-sibilité de mesures fiscales et financières visant àaccroître l’ensemble des investissements dans le Nord,ce qui entraînerait des retombées économiques pour leshabitants du Nord en général et les collectivitésautochtones en particulier, a également été analysée.

En ce qui concerne l’uniformisation des règles dujeu, on s’entend généralement pour dire que les régimesde redevances pour l’exploitation minière, pétrolière etgazière dans le Nord soutiennent la concurrence face àceux du Sud du Canada. En fait, on signale que cesrégimes ont été précisément conçus pour refléter le coûtet les risques accrus de toute entreprise d’exploration etd’exploitation dans les régions pionnières qui sont mar-quées par des conditions climatiques hostiles, un manqued’infrastructures et de longues distances à parcourir pourrejoindre les principaux marchés. L’exploitation minièredans le Nord bénéficie aussi des mêmes dispositions dedéductions pour amortissement accéléré qui s’appliquentaux mines du Sud du Canada. Toutefois, l’exploitation dupétrole et du gaz dans le Nord bénéficie d’un traitementmoins favorable sur le plan de l’impôt sur le revenu que lesgrands chantiers de sables bitumineux en Alberta et lesprojets extracôtiers dans le Canada atlantique.L’exploitation des sables bitumineux bénéficie desmêmes déductions pour amortissement accéléré quel’industrie minière, alors que les entreprises qui sontactives au large de l’Atlantique reçoivent le crédit d’impôtà l’investissement de l’Atlantique (CIIA) sur leursinvestissements. Avec les gros travaux d’exploitationpétrolière et gazière qui sont actuellement envisagés

66

63


dans les T.N.-O., on pourrait avancer qu’il faudraituniformiser les règles du jeu dans ce domaine de lapolitique fiscale.

D’après les recherches et consultations menées parla TRNEE, un crédit d’impôt à l’investissement pour leNord (CIIN), semblable au CII dans la région del’Atlantique qui date de 25 ans, serait l’option la plusprometteuse pour l’amélioration du climat d’investisse-ment en modifiant la politique fiscale. Un CIINsignifierait qu’un pourcentage fixe des investissementsd’une société dans le Nord pourrait servir à réduire sonimpôt exigible sur le revenu. Par exemple, un CIIN de 15p. 100 permettrait aux sociétés de déduire 15 $ de leursimpôts fédéraux pour chaque tranche de 100 $ d’in-vestissement dans le Nord. Un CIIN uniformiserait lesrègles du jeu pour les chantiers d’exploitation pétrolière etgazière dans le Nord, et offrirait un incitatif régional àplus long terme pour attirer des investissements danstous les secteurs de l’économie du Nord.

La proposition d’un CIIN a suscité un fort appuidans certains quartiers et une opposition tout aussiforte dans d’autres. En outre, certains participants auprocessus de la TRNEE croient tout simplement qu’ilsn’avaient pas l’information nécessaire pour évaluerpleinement cette proposition et que, même si elleprésente des avantages en principe, le moment n’était pastrès bien choisi pour une initiative de ce type. En con-séquence, la TRNEE a décidé de ne pas recommander lacréation d’un CIIN. Le reste de cette partie expose l’étatactuel du débat sur cette question à la lumière desrecherches commandées par la TRNEE, des consulta-tions auprès des intervenants et, enfin, des discussionsdes membres du Groupe de travail et de l’ensemble dela TRNEE.

L’argument en faveur d’un CIIN repose en partiesur le précédent créé par le CIIA établi depuislongtemps. Le Nord, qui est la région la plus sous-développée du Canada, peut prétendre aussi fortementque le Canada atlantique à un régime fiscal favorablepour les investissements du secteur privé. Un CIIN,soutient-on, encouragerait des investissements qui s’im-posent de manière criante en compensant dans unecertaine mesure le coût élevé de toute exploitation dansles territoires Nordiques. Même si certains projets sontsusceptibles d’aller de l’avant sans incitatifs fiscaux, lesdéfenseurs d’un CIIN y voient un moyen d’accélérer lesdécisions d’investissement. Face au coût élevé du pét-role et du gaz actuellement, prétendent-ils, il est facile

de sous-estimer le degré d’incer-titude qui continue d’entourerl’exploitation des ressourcesNordiques. Un CIIN offrirait d’autres inci-tatifs pour les entreprises qui voudraient s’engagerfermement à investir dans le Nord du Canada.

Alors qu’il est applicable à tous les investissementsdu secteur privé, un CIIN présenterait des avantagesparticuliers pour l’exploitation des ressources nonrenouvelables. Non seulement uniformiserait-il lesrègles du jeu pour les chantiers pétroliers et gaziers,mais le CIIN réduirait également le péage pour lespipelines du Nord. Il en résulterait une hausse du prix àmarge garantie61 dans les champs gaziers, ce quiréduirait sensiblement les risques de développementtout en accroissant les redevances payables par les pro-ducteurs de gaz. L’atténuation du risque global seraitbénéfique aux entreprises privées en réduisant les fraisde financement.

Un CIIN présenterait plusieurs avantages pour lescollectivités autochtones. Les redevances payables auxpropriétaires autochtones des ressources souterrainesaugmenteraient. Un CIIN aurait pour effet à long termed’accroître la valeur de tous les droits autochtones d’ex-ploitation souterraine du pétrole et du gaz, et tendraitégalement à accroître la valeur des droits miniers souter-rains. Les sociétés de développement des affairesautochtones bénéficieraient d’un CIIN quand ellesferaient des investissements dans le Nord. Enfin, la con-tribution d’un CIIN à l’ensemble de l’activitééconomique aurait des retombées pour les Autochtoneset le reste de la population Nordique.

Les chefs autochtones

se heurtent à une liste

croissante de problèmes

qu’ils doivent régler et de

processus auxquels ils

sont censés participer.


64

Pour contrer ces arguments favorables au CIIN, laTRNEE a entendu des arguments très opposés de lapart des adversaires de cette proposition. Six préoccupa-tions majeures ont été exprimées.

Premièrement, on a soutenu que le CIIA n’avait pasété particulièrement concluant dans le Canada atlantique,et l’on peut donc se demander si un mécanisme semblabledevrait être mis en place dans le Nord. Tout particulière-ment, on soutient que les stratégies de développementrégional basées sur un avantage économique comparatif,tel que le rôle de chef de file joué par les ressources nonrenouvelables dans le Nord, doivent atteindre troisobjectifs principaux. Premièrement, elles doivent maxi-miser l’effet multiplicateur de l’investissement initial enencourageant par exemple la fabrication à valeur ajoutéeet en créant des incitatifs au développement d’un réseaulocal de fournisseurs pour l’activité économique primaire.Deuxièmement, elles doivent consacrer la technologieassociée au développement à grande échelle dans larégion, pour qu’un avantage économique comparatifpersiste tout au long des ralentissements cycliques quipourraient toucher le secteur de tête. Enfin, le capitalhumain (c.-à-d. une main-d’œuvre expérimentée etspécialisée) produit par le secteur de tête doit être ancrédans les collectivités locales et dans l’économie régionalepour demeurer si le secteur de tête marque un déclin.À partir de l’expérience du CIIA, certaines questionsont été posées quant à savoir si un CIIN permettraitd’atteindre ces trois objectifs dans le Nord. On suggère que,à tout le moins, il serait souhaitable, avant de mettre enœuvre un CIIN, de faire d’autres recherches et études surune série élargie d’instruments stratégiques.

Une deuxième inquiétude a trait à la contributiond’un CIIN à l’uniformisation des règles du jeu pour lesactivités pétrolières et gazières dans le Nord. On prétendque même si un CIIN égaliserait le régime fiscal deschantiers Nordiques, extracôtiers et des sables bitumineux,le résultat plus général consisterait à ancrer davantagedans le régime fiscal canadien le traitement préférentieldu développement de l’exploitation de l’énergie nonrenouvelable quand on la compare à l’énergie renouve-lable et à d’autres activités économiques. Un CIIN quiétablirait véritablement un régime fiscal préférentiel pourles activités pétrolières et gazières dans le Nord ne cadrepas avec la vision plus générale de la TRNEE, à savoirque des subventions implicites et explicites de ce typedevraient être éliminées dans l’ensemble du régime fis-cal62. Dans la mesure où les incitatifs fiscaux pour

l’énergie non renouvelable constituent des « incitatifspernicieux » dans une perspective plus générale de lapolitique environnementale, on peut soutenir que lesrègles du jeu du développement dans le Nord devraientêtre égalisées en éliminant les avantages fiscaux dontjouissent les exploitants des sables bitumineux et d’activitésextracôtières, en ne conférant pas ces mêmes avantagesaux projets du Nord.

Il faut également noter que le projet de CIINs’appliquerait à tous les investissements dans le Nord,et pas seulement aux investissements dans le secteurpétrolier et gazier. Ainsi, le CIIN ne constituerait pas unedépense fiscale à orientation étroite qui viserait tout par-ticulièrement le secteur de l’énergie non renouvelable.On a soutenu toutefois que les avantages de cette mesureprofiteraient surtout, dans la pratique, aux secteurs desressources non renouvelables, compte tenu de l’ampleurdes investissements escomptés dans ce domaine compar-ativement aux investissements probables dans l’énergierenouvelable et d’autres secteurs (c.-à-d. des petitesentreprises) dans le Nord.

Une troisième préoccupation concernant le projet deCIIN consiste à savoir s’il réaliserait véritablement lesobjectifs recherchés de stimuler de nouveaux investisse-ments et d’accélérer le rythme des investissements, ce quise produira probablement de toute manière. On a pré-tendu que les investissements les plus probables dans lesecteur des ressources non renouvelables des T.N.-O.seront affectés — avec ou sans un CIIN — aux mines dediamant et aux secteurs pétrolier et gazier. Les principauxacteurs dans ces secteurs sont les grandes entreprisesrentables. Les conditions actuelles du marché pour cesproduits sont telles que les incitatifs fiscaux qui encouragentl’investissement seront peut-être difficiles à justifier. Enbref, on soutient que des investissements importantsdans ces domaines se produiront même en l’absenced’un régime fiscal favorable. Selon ce scénario, les effetsprincipaux d’un CIIN se traduiraient par une véritableaubaine pour les sociétés, grâce aux investissementsqu’elles feront de toute façon, et à une baisse desrecettes fiscales ainsi disponibles à d’autres fins. On aégalement signalé que les principaux exploitants desressources dans le Nord n’ont pas exercé de pressionsassez fortes pour améliorer le régime fiscal, et que lerégime actuel de redevances, favorable, compense déjà,au moins dans une certaine mesure, le coût plus élevé detoute entreprise dans le Nord par rapport à d’autres ter-ritoires ou provinces.

65


Quatrièmement, la suggestion voulant qu’un CIINstimule le rythme, sinon la quantité finale, d’investisse-ments préoccupe certaines personnes. Dans uneperspective sociale, culturelle et économique, la TRNEEa entendu à plusieurs reprises que les collectivitésautochtones ont déjà de la difficulté à faire face aurythme actuel de l’exploitation des ressources non renou-velables. Les chefs autochtones se heurtent à une listecroissante de problèmes qu’ils doivent régler et deprocessus auxquels ils sont censés participer. La capacitérestreinte des collectivités autochtones de saisir les avan-tages de l’exploitation des ressources non renouvelableslaisse entendre que toute accélération du développementrisque de tout simplement se traduire par des avantagesaccrus qui échapperont au Nord. On a demandé, parexemple, si un développement plus rapide exigerait sim-plement que l’on importe un plus grand nombre detravailleurs du Sud, tout en imposant des pressionssupplémentaires aux collectivités autochtones. En outre,les mécanismes qui sont indispensables pour faire faceaux incidences écologiques d’une exploitation de plus enplus intense de ressources non renouvelables sont encoreen train d’être mis en œuvre dans le Nord. Si l’on stimu-lait davantage le développement, on intensifierait lespressions sur ces nouvelles institutions et mécanismesqui tentent d’assurer la durabilité des écosystèmesNordiques. C’est pour toutes ces raisons qu’un CIINqui a bel et bien réussi à accélérer le rythme actuel del’exploitation des ressources non renouvelables dansles T.N.-O. risquerait bien de produire des effets nonrecherchés qui ne cadrent pas avec les objectifs générauxdu Programme des collectivités autochtones et dudéveloppement des ressources non renouvelables dela TRNEE.

Un cinquième argument, connexe, qui va à l’encontred’un CIIN est que ce dernier ne constituera peut-êtrepas le meilleur moyen d’atteindre l’objectif global depromouvoir la durabilité à long terme des collectivitésautochtones. On a signalé, par exemple, qu’un CIIN nefavoriserait peut-être pas la diversification économique,du fait que les avantages fiscaux qui en découleraientprésenteraient généralement peu de valeur ou pas devaleur immédiate pour les petites entreprises locales,pour les entrepreneurs et pour les personnes engagéesdans des activités économiques plus traditionnelles etaxées sur la terre. Les adversaires d’un CIIN se deman-dent aussi si l’effet de retombées pour les collectivitésautochtones serait suffisant pour justifier l’abandon de

recettes fiscales. À ce chapitre, on a suggéré que lescritères qui permettraient de déterminer quels sont lesinvestissements qui peuvent prétendre au régime duCIIN pourraient comprendre des mesures de performancedirectement liées aux retombées pour les Autochtones.Par exemple, un investissement ne pourrait prétendre àce régime que si l’on peut démontrer qu’il a contribué àcréer des emplois ou des débouchés d’affaires pour lesAutochtones. L’option qui consiste à relier un CIIN auxexigences des retombées pour le Nord n’a toutefois pasété examinée en détail par le Programme des collectivitésautochtones et du développement des ressources nonrenouvelables de la TRNEE.

Enfin, le moment choisi pour un CIIN a fait l’objetd’un débat. Même parmi certaines personnes qui croientque cette idée pourrait bien présenter certains avantages,on a l’impression qu’il serait souhaitable de reporter cetteinitiative d’au moins quelques années. Une attitude atten-tiste comporterait trois avantages principaux.Premièrement, il sera peut-être plus facile dans quelquesannées de poser un jugement plus éclairé sur les effetsprobables d’un CIIN sur le comportement de l’industrieà long terme. Si le taux actuel d’investissement dans lessecteurs des ressources non renouvelables des T.N.-O.est « gonflé », les incitatifs fiscaux sont peut-être justifiésà plus long terme. Toutefois, il se peut aussi que lesforces du marché continuent d’alimenter l’investissementet de créer une masse critique de développementéconomique dans le Nord sans la moindre stimulation dela part du régime fiscal. Deuxièmement, les mesuresvisant à accroître le rythme du développemententraîneront peut-être des retombées plus grandes et desrisques moindres dans quelques années, une fois que lacapacité autochtone se sera accrue et que de meilleursinstruments de gestion environnementale seront enplace. Troisièmement, il semble nécessaire de mener destravaux supplémentaires pour analyser les variations dumodèle CIIN, pour explorer les effets positifs et négatifséventuels d’une telle dépense fiscale, et pour examinerdes initiatives complémentaires qui pourraient s’inscriredans une série plus large d’incitatifs. La TRNEE notequ’une évaluation globale de la proposition d’un CIIAoutrepassait le mandat du Programme des collectivitésautochtones et du développement des ressources nonrenouvelables, et que les recherches et consultationsentreprises par la voie de ce programme ont produit desévaluations incohérentes du coût direct d’un CIIN pourle Trésor fédéral.


66

Le débat sur la proposition d’un CIIN a suscitéplusieurs arguments et perspectives opposés, et révéléclairement la complexité du recours à un régime fiscalvisant à promouvoir la vision de collectivités autochtonesdurables qui a guidé le Programme des collectivitésautochtones et du développement des ressources nonrenouvelables de la TRNEE. L’état du débat sur cettequestion est tel que la TRNEE ne formule aucunerecommandation pour ou contre un CIIN. Toutefois, laTRNEE est d’avis que la recherche et le débat qu’il asuscités contribueront à l’examen en cours de cetteproposition stratégique dans d’autres forums.

67

C h a p o t r e s i xC h a p i t r e s i x

66

Renforcement des capacités


69


L’importance d’accroître la capacitédes AutochtonesAucune définition ne peut à elle seule englober tous lesaspects de la capacité. Les membres du Groupe de travailde la TRNEE ont défini la capacité comme « l’aptitudeà entreprendre le développement pour que la collectivitépuisse participer de manière significative » et « la capacitéde participer aux décisions, d’obtenir sa part des retombéeséconomiques et commerciales, et d’administrer ». Demanière plus générale, la capacité au sein des collectivitésautochtones est « la capacité de modeler, de contrôler etde prendre des responsabilités, c’est une question debien-être collectif63 ».

La capacité des collectivités autochtones dépend dubien-être physique, intellectuel, affectif et spirituel despersonnes et de la force de la trame sociale et culturellequi soutient les familles et les collectivités. La capacitéautochtone est sapée par des problèmes tels que latoxicomanie, le jeu, l’éclatement des familles et la vio-lence familiale qui sont des phénomènes fréquents danscertaines collectivités. L’objectif du renforcement descapacités pourrait donc englober également des mesuresvisant à relever l’ensemble des défis sociaux,économiques et culturels qui se posent aux Autochtones,à leurs familles et à leurs collectivités.

La TRNEE reconnaît pleinement l’importance d’uneperspective holistique en matière de renforcement descapacités dans les collectivités autochtones. LeProgramme des collectivités autochtones et dudéveloppement des ressources non renouvelables de la

TRNEE ne pouvait pas, cependant, élaborer des recom-mandations sur l’ensemble des enjeux qu’englobe uneperspective aussi large. Son orientation est donc un peuplus étroite. L’objectif ici consiste à définir des mesures derenforcement des capacités qui sont liées aux débouchéset aux défis présentés par la mise en valeur des ressourcesnon renouvelables. Tout en reconnaissant le contexte plusgénéral, la TRNEE s’attache surtout à la manière de tirerle meilleur parti possible des retombées des ressourcesnon renouvelables comme moyen d’atteindre ledéveloppement durable des collectivités autochtones.

Les collectivités autochtones doivent renforcer leurscapacités dans de nombreux domaines si elles veulentédifier un avenir durable sur l’exploitation des ressourcesnon renouvelables. Le problème est clairement définidans la Stratégie des ressources non renouvelables dugouvernement des T.N.-O. :

La population autochtone des T.N.-O. affiche un niveaud’instruction nettement inférieur à la moyenne nationale.Les emplois dans le secteur de l’exploitation des ressourcesne contribueront pas à remédier au chômage importantdans nos collectivités autochtones si la population localen’est pas armée pour tirer parti des débouchés qui seprésente64.

Pour renforcer les capacités autochtones, il fautcommencer par améliorer l’alphabétisation pour tousles groupes d’âge. La jeunesse autochtone doit rester àl’école plus longtemps aux niveaux primaire, secondaireet postsecondaire. Un enseignement de qualité, ainsi quedes normes scolaires rigoureuses et cohérentes s’imposent

L e renforcement des capacités est le plus gros défi que doivent relever

les collectivités autochtones du Nord. Les consultations de la TRNEE et les discussions du

Groupe de travail ont invariablement décelé chez les Autochtones le manque de capacités comme

l’obstacle majeur à la maximisation des retombées de l’exploitation des ressources non renouvelables.

La TRNEE propose donc cinq initiatives clés dans ce domaine pour favoriser le développement

durable des collectivités autochtones.

Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelablesRenforcement des capacités

70

si l’on veut s’assurer que les diplômes d’école secondaireobtenus par les Autochtones dans le Nord soientd’une valeur égale aux diplômes du Sud du Canada. LaTRNEE croit fermement que la viabilité des collectivitésautochtones dans le Nord du Canada, et en fait dansl’ensemble du pays, dépend d’un soutien accru à l’al-phabétisation et à l’enseignement en vue d’assurer qu’aucours des 25 prochaines années, les Autochtonesatteignent des niveaux d’instruction qui soient au moinséquivalents à ceux des Allochtones.

Les Autochtones ont également besoin d’une forma-tion axée sur les compétences et de programmesd’apprentissage pour pouvoir tirer parti des nombreuxdébouchés offerts par les secteurs des ressources nonrenouvelables. Les compétences en entreprenariat, engestion et en administration sont indispensables à l’au-tonomie économique, à l’autonomie politique et à lacapacité de gérer à la fois les débouchés et les risquesliés à l’exploitation des ressources. Des connaissancesélémentaires dans des domaines tels que la gestion dubudget, la planification de carrière et la communicationinterculturelle sont également requises pendant que lesAutochtones font la transition vers l’économie des salaires.Enfin, la transférabilité et la diversification des compé-tences sont importantes si l’on veut assurer la capacité àlong terme dans le domaine des affaires, surtout dufait que certains projets ont une durée de vie définie etque les secteurs des ressources non renouvelables sontsoumis à des cycles d’expansion et de ralentissement.

Obstacles au renforcement des capacitésDans ses recherches et consultations, la TRNEE a définisix obstacles majeurs au renforcement des capacités descollectivités autochtones dans les T.N.-O. Dans bien descas, ces problèmes ont également été soulignés dansd’autres rapports et études récents.

Le premier problème a trait au manque de coordina-tion entre les programmes et les initiatives. Une approchecomplexe et fragmentée du renforcement des capacitésaccroît les risques de dédoublement et de lacunes dansce que ces programmes englobent. La population descollectivités autochtones et d’autres habitants du Nordse heurtent également à des obstacles plus grands quandil s’agit de définir les programmes et le financement dontils ont besoin. L’Economic Strategy Panel a décrit leproblème dans les termes suivants :

Développement des resources humaines Canada, le min-istère de l’Éducation, de la Culture et de l’Emploi desT.N.-O., le MAINC, le Collège de l’Arctique, NWTCommunity Mobilization et les gouvernementsautochtones s’occupent tous de formation dans les T.N.-O. Et pourtant, nous souffrons d’une grave pénurie degens de métier et d’autres employés qualifiés. La pléthored’organismes rend la tâche encore plus difficile aux sta-giaires éventuels qui cherchent des programmesappropriés, et les organismes sont plus enclins à dédou-bler la programmation ou à accorder une aide financièreaux mêmes stagiaires65.

Une stratégie à l’échelon du territoire qui établiraitdes objectifs généraux, qui miserait sur les économiesd’échelle et qui éviterait tout dédoublement amélior-erait l’éducation, la formation et d’autres aspects durenforcement des capacités.

Un deuxième problème connexe est le manqued’orientation sur les débouchés offerts par l’exploitationdes ressources non renouvelables. Le rapport du JointAboriginal-Industry Resource Development Workshopréclame une amélioration du leadership et de la coordi-nation si l’on veut assurer que les initiatives d’éducationet de formation répondent aux besoins de l’industrieaujourd’hui et demain66. Il arrive trop souvent que la for-mation soit entreprise sans qu’on ait une idée claire desdébouchés d’emploi offerts. Il en résulte un gaspillage dubudget destiné à la formation et le mécontentement despersonnes qui suivent cette formation dont les espérancesd’emploi ne se concrétisent pas. Pour remédier à ceproblème, les programmes de formation devraienttenter davantage de préparer les gens à des emploisprécis dans les industries des ressources non renouve-lables et de faciliter leur transition du niveau destagiaire au niveau d’employé.

Troisièmement, les initiatives de renforcementdes capacités parviennent rarement à véritablementrépondre aux besoins et aux circonstances des personnesqui vivent dans les collectivités autochtones. Les pro-grammes qui ne tiennent pas compte du contexteculturel, des priorités et des besoins d’informationdes collectivités autochtones sont voués à l’échec. Letaux de décrochage augmente lorsque les Autochtonessont forcés de quitter leurs collectivités pour recevoirune formation ou un enseignement. Bien que tous lesprogrammes ne puissent pas être dispensés danschaque collectivité, il est indispensable d’être plus sensibleaux besoins de la collectivité si l’on veut réussir lerenforcement des capacités dans le Nord.


71


Quatrièmement, le manque de financement est, auxyeux de certains grands acteurs, un obstacle majeur aurenforcement des capacités. La capacité des collectivitésautochtones est nettement insuffisante aujourd’hui pourpouvoir tirer pleinement parti des débouchés qui serontofferts au cours des 10 à 25 prochaines années dans lessecteurs des ressources non renouvelables. Si l’on veutcombler cette lacune, cela coûtera cher. Face au degréactuel d’activité et aux prévisions de croissance majeuredans les mines de diamant et dans les secteurs pétrolier etgazier, il faut de toute urgence investir davantage dans lacapacité si l’on veut préparer les collectivités autochtonesau développement d’aujourd’hui et de demain.

Cinquièmement, la valeur de l’enseignement et de laformation scolaires demeure sous-évaluée dans de nom-breuses collectivités autochtones et chez certains chefsautochtones. Ces attitudes sont compréhensibles comptetenu de l’importance que la société autochtone accordeaux activités et aux connaissances axées sur la terre, desexpériences négatives de nombreux Autochtones dans lesystème d’éducation allochtone et du fait qu’un liendirect entre l’enseignement scolaire et les débouchésd’emploi n’est pas toujours évident aux yeux de nom-breux Autochtones. Néanmoins, les initiatives derenforcement des capacités ont peu de chances de réussirpleinement si l’on ne reconnaît pas de manière généralela valeur de l’enseignement et de la formation au sein descollectivités autochtones.

Enfin, une forte proportion de la populationautochtone adulte n’a pas le niveau d’instruction et d’al-phabétisation de base qui lui permettrait d’êtrevéritablement concurrentielle dans l’économie dessalaires, même pour des postes de débutant. Si l’on neprête pas attention à ces éléments fondamentaux, lesdépenses consacrées à des initiatives plus élaborées derenforcement des capacités n’atteindront peut-être pas lerésultat recherché d’accroître sensiblement la participa-tion des Autochtones dans la population active.

Conditions de réussite du renforcement des capacitésLes consultations de la TRNEE ont suscité de nom-breuses suggestions précieuses pour le renforcement descapacités dans les collectivités autochtones du Nord.Ces éléments devraient être pris en considération danstoute nouvelle initiative dans ce domaine.

Produire des inventaires de ressourceshumaines et des évaluations de besoinsIl faut recourir à une approche plus proactive pourprévoir les besoins et développer la capacité nécessairepour les satisfaire. Comme l’a noté l’Economic StrategyPanel, on peut prévoir avec une certitude assez grande lescompétences requises pour les gros projets d’aménage-ment qui se dessinent à l’horizon, et l’on pourraitconcevoir les programmes de formation en con-séquence67. La clé est de concilier les ressourceshumaines disponibles avec les débouchés offerts par l’ex-ploitation des ressources non renouvelables au cours des10 à 25 prochaines années. Les inventaires de ressourceshumaines territoriales et régionales et les évaluations debesoins fourniraient l’information nécessaire pour ce typede stratégie orientée de renforcement des capacités.

Définir les rôles et les responsabilitésDeux des obstacles clés au renforcement des capacitéssont le manque de coordination parmi les organismes etles programmes, ainsi que le manque d’orientation surl’exploitation des ressources non renouvelables. Onpourrait régler ces deux problèmes en fixant des prior-ités de renforcement des capacités, en fusionnant les

Tout en reconnaissant le contexte plus

général, la TRNEE s’attache surtout à la

manière de tirer le meilleur parti possible des

retombées des ressources non renouvelables

comme moyen d’atteindre le développement

durable des collectivités autochtones.


72

programmes et les initiatives, et en attribuant des fondsde manière plus stratégique. Une partie de ce processusconsisterait à définir plus clairement le rôle et lesresponsabilités des pouvoirs publics, de l’industrie,des établissements d’enseignement et des organismesautochtones. Si l’on veut qu’une stratégie de renforce-ment des capacités soit efficace et bien canalisée, il fautabsolument mieux définir les rôles. Préciser les obliga-tions respectives des pouvoirs publics, de l’industrie etdes organismes autochtones améliorera également laclarté de la réglementation, surtout en ce qui concerneles exigences relatives aux avantages d’ordre législatif etla négociation des ententes sur les retombées des projetset les ententes socio-économiques.

Assurer la prise d’initiatives de renforcement des capacités en temps et lieuLe financement nécessaire pour le renforcement descapacités parvient parfois trop tard pour permettre auxcollectivités autochtones de se préparer aux défis et auxdébouchés créés par l’exploitation des ressources nonrenouvelables. Les collectivités ont besoin de capacitéspour participer effectivement aux mécanismes décision-nels qui sont déclenchés par les propositions de projet.Le financement et l’expertise sont nécessaires à la foisau cours des mécanismes réglementaires et d’examendes projets, et dans la négociation des ententes propresà chaque projet telles que les ententes sur les retombéesdes projets.

Les collectivités autochtones ont également besoinde se préparer longtemps à l’avance si elles veulent tirerparti des débouchés d’emploi et d’affaires que créent lesprojets d’exploitation des ressources. Toutefois, trop sou-vent l’argent et le temps manquent. Surtout lorsque lesprogrammes de formation sont offerts par la voie d’unsoutien financier ou non de la part des exploitants desressources, le financement et les postes de formation neseront peut-être pas disponibles avant que les projets nesoient véritablement mis en marche. La population descollectivités autochtones se trouvera peut-être désavan-tagée immédiatement lorsqu’elle voudra obtenir lesemplois et les contrats pendant la phase de constructionet à l’amorce des activités. Même si ce désavantageconcurrentiel s’estompera peut-être avec le temps, l’in-capacité de tirer pleinement parti des débouchésd’emploi et d’affaires dès le départ constitue une occasionmanquée. Une stratégie proactive de renforcement descapacités pourrait corriger ce problème dans une cer-taine mesure en fournissant un financement et un accèsaux programmes de formation le plus longtemps possibleavant la concrétisation des projets d’exploitation desressources non renouvelables.

La capacité des collectivités autochtones dépend

du bien-être physique, intellectuel, affectif et

spirituel des personnes et de la force de la trame

sociale et culturelle qui soutient les familles et

les collectivités.


73


Fournir un enseignement et uneformation communautairesL’importance de l’enseignement etde la formation communautairesa été soulignée tout au long duProgramme des collectivitésautochtones et du développe-ment des ressources nonrenouvelables dans les présenta-tions des intervenants, dans lesdiscussions du Groupe de travailet dans les recherches commandéespar la TRNEE. Cinq points essentielsen sont ressortis.

Premièrement, il faut doter la collec-tivité d’une plus grande autonomie dansle renforcement des capacités. Les initia-tives et l’imputabilité communautairesdevraient être favorisées en offrant auniveau communautaire du financement,de l’expertise et des modèles de pro-grammes concluants et de mécanismesde production de rapports. Il faudraitégalement encourager la communication, la coordinationet les partenariats entre les organismes au sein descommunautés, et aux niveaux régional et territorial.

Deuxièmement, les programmes de renforcementdes capacités devraient être offerts le plus possible dansles collectivités. Les Autochtones veulent manifestementdes programmes au sein de leurs propres collectivités etapprécient le contact constant avec la famille et les amiscomme un élément important de l’éducation. L’expériencedémontre que les Autochtones sont plus susceptiblesd’achever leurs programmes de formation si on ne lesforce pas à s’en aller de chez eux. Le défi de la formationest alourdi par les tensions associées à la transplantationdans les grands centres urbains ou dans les mines. S’iln’est pas possible d’offrir un programme dans chaquecollectivité, il faudrait envisager de créer des centresrégionaux de formation.

Troisièmement, le renforcement des capacitésdevrait refléter les besoins particuliers des collectivités etdes régions. Il faudra peut-être faire appel à divers typesde compétences selon qu’une collectivité se trouve près deschantiers miniers, ou des lieux d’exploitation du pétroleet du gaz. Les collectivités qui connaissent déjà bienl’économie des salaires auront peut-être des besoinsdifférents de celles qui maintiennent un mode de vie plus

traditionnel. Dans le renforcement descapacités, il est donc crucial d’être sensible

aux besoins de la collectivité. Il faudrapeut-être modifier les formulesstandard de financement baséessur la population pour respecterles besoins particuliers despetites collectivités.

Quatrièmement, l’informationqui est cruciale pour le renforce-

ment des capacités est souventinsuffisante au sein des collectivités

autochtones. Il faudrait offrir demeilleurs renseignements sur les possibil-ités d’emploi et les options de carrière àlong terme. Les Autochtones ont égale-ment besoin d’information fiable et à jours’ils veulent tirer parti des programmes etdu financement qui leur sont offerts pourles aider sur le plan de l’éducation, de laformation, de l’orientation et d’autres typesde renforcement des capacités.

Enfin, tout renforcement des capacitésdoté d’une orientation communautaire devrait tenircompte de l’infrastructure de communications nécessairepour le télé-enseignement. Même si cette manière d’abor-der l’enseignement et la formation soulève ses propresproblèmes, les possibilités d’utiliser l’Internet commevéhicule de renforcement des capacités s’accroîtront sansdoute dans l’avenir.

Pour toutes les raisons exposées ci-dessus, le renforce-ment des capacités dans le Nord devrait insister davantagesur la satisfaction des besoins particuliers des collectivitésautochtones et devrait chercher à offrir des possibilitésd’enseignement et de formation communautaires.

Renforcer la culture autochtonePour les raisons mentionnées au début de cette partie,le Programme des collectivités autochtones et dudéveloppement des ressources non renouvelables de laTRNEE n’a pas pu élaborer une série complète derecommandations sur les aspects sociaux et culturelsdu renforcement des capacités dans les collectivitésautochtones. Toutefois, la TRNEE reconnaît qu’un sensmarqué de l’identité culturelle est indispensable à ladurabilité des collectivités autochtones et que le processusd’adaptation à l’économie des salaires risque d’éroder cesens de l’identité.

L’industrie doit jouer

un rôle clé dans le

renforcement des

capacités au sein des

collectivités autochtones.


74

Les initiatives de renforcement des capacités axéessur la participation à l’exploitation des ressources nonrenouvelables devraient donc inclure, chaque fois quepossible, des éléments visant à renforcer la cultureautochtone. La prestation de programmes en languesautochtones en est un exemple. Les programmes de ges-tion foncière pourraient également servir de lien entre laculture traditionnelle et les besoins actuels. Le renforce-ment des capacités devrait comprendre une formationinterculturelle qui renforcerait les valeurs de la cultureautochtone tout en facilitant la transition vers l’économiedes salaires. De bonnes bases en langue et en culturetraditionnelles et la capacité d’intégrer les connaissancestraditionnelles avec l’enseignement scolaire sont des pierresangulaires de la capacité des Autochtones.

Relier le renforcement des capacités auxexigences des avantages industrielsL’industrie doit jouer un rôle clé dans le renforcementdes capacités au sein des collectivités autochtones.Actuellement, les entreprises prennent de nombreusesinitiatives de renforcement des capacités, qui vont del’alphabétisation de base à la formation de pré-emploijusqu’à des programmes de perfectionnement spécialisé.Dans bien des cas, ces initiatives sont entreprises dans lesillage des engagements pris pour chaque projet, surtoutpar la voie de l’exigence de plans de retombées en vertude la législation régissant le pétrole et le gaz et par lavoie de la négociation des ententes sur les retombéesdes projets ainsi que des ententes socio-économiquespour les projets miniers.

La BHP est une des entreprises qui a reconnu lanécessité de faciliter la formation continue de ses employéset le manque de financement offert par le gouvernement.Le 8 novembre 2000, cette entreprise a annoncé la misesur pied d’un programme de formation sur place(Workplace Learning Program) de 750 000 $68 pour sesemployés de la mine de diamant Ekati dans les T.N.-O.Ce programme vise à améliorer les compétences desemployés dans le domaine de la lecture, de l’écriture, desmathématiques et de l’utilisation des documents. Ons’attend à ce que ce programme améliore la sécurité, lerendement et la satisfaction au travail. Ce programme,lancé sous forme de projet pilote de deux ans, est censése poursuivre pendant plusieurs années compte tenu dunombre d’employés de la BHP, de l’engagement qu’a prisl’entreprise de recruter la population Nordique, desententes de retombées des projets, et du temps nécessaire

pour réaliser des progrès marquants au chapitre de l’al-phabétisation. Ce programme aura des répercussionsimportantes non seulement sur les employés mais aussisur les localités dans lesquelles ils vivent.

Une stratégie de renforcement des capacités pourraitélargir le contexte de ces ententes propres à chaque projet,en améliorant leur efficacité et en offrant plus de certi-tude à l’industrie. On pourrait également adopter desmesures d’incitation précises pour favoriser de meilleursrégimes d’avantages sociaux. Par exemple, le mécanismed’appel d’offres pour attribuer les droits d’exploitation dupétrole et du gaz pourrait être modifié pour fournir à l’offrequi comportera le meilleur programme de renforcementdes capacités un avantage financier établi à l’avance.

Le Programme des collectivités autochtones et dudéveloppement des ressources non renouvelables de laTRNEE n’a pas élaboré une série complète de recomman-dations pour s’attaquer aux questions soulevées par lesententes sur les retombées des projets et par les régimesd’avantages sociaux. Néanmoins, la TRNEE reconnaît queces questions comportent des implications importantespour la contribution de l’industrie au renforcement descapacités et pour la clarté de la réglementation. Les effortsdéployés par le gouvernement et par les collectivitésautochtones pour renforcer davantage les capacités pour-raient être utilement intégrés à d’autres mécanismesréglementaires et négociés qui servent à acheminer directe-ment les avantages des promoteurs des ressources nonrenouvelables aux collectivités autochtones.

Réaliser des investissements stratégiquesTrois points relatifs au financement sont ressortis claire-ment des consultations de la TRNEE sur le renforcementdes capacités. Premièrement, il faudra engager des capitauximportants pour renforcer la capacité dont les collectivitésautochtones ont besoin si elles veulent tirer le meilleur partipossible des avantages qu’elles reçoivent de l’exploitationdes ressources non renouvelables. Deuxièmement, lesAutochtones et d’autres habitants du Nord croient forte-ment qu’une partie des revenus des ressources provenantde l’exploitation dans le Nord devrait être affectée directe-ment aux programmes de renforcement des capacités.Troisièmement, le financement du renforcement descapacités offre le potentiel de générer des revenus impor-tants pour chaque dollar investi.

Le renforcement des capacités offre ainsi une occa-sion d’investissement stratégique. Une main-d’œuvrelocale spécialisée réduira le coût de l’exploitation des


75


ressources dans le Nord, ce qui améliorera le climat d’in-vestissement et augmentera les revenus des ressourcesdisponibles à d’autres fins. Le coût des services sociauxdiminuera aussi au fil du temps si le renforcement descapacités augmente le nombre d’emplois d’Autochtonessans déstabiliser les collectivités. En fin de compte, il devraitêtre possible de réattribuer l’argent du budget des servicessociaux au profit de l’éducation, de la formation et d’autresaspects du renforcement des capacités.

Il est indispensable de disposer d’un financementsuffisant pour toute initiative visant à élaborer et à mettreen œuvre une stratégie de renforcement des capacités decoopération pour les T.N.-O. Même si le gouvernementdes T.N.-O. a des pouvoirs importants en matière d’édu-cation et de formation, son accès aux sources de revenuest limité comparativement aux besoins dans ce domaine.Le gouvernement fédéral devrait veiller à ce que l’onaccorde un financement suffisant au soutien du renforce-ment des capacités, notamment en investissant demanière stratégique une partie des revenus importantsqui proviennent de l’exploitation des ressources nonrenouvelables dans les T.N.-O.

Propositions et initiatives récentesL’importance du renforcement des capacités pour les col-lectivités autochtones et son lien avec la durabilité sontdes thèmes qui ont occupé une place de premier plandans les récents énoncés de politique du gouvernementfédéral sur les questions Nordiques et autochtones. Levolet Nordique de la stratégie de développement durabledu MAINC a pour objectif premier de « renforcer lescollectivités en facilitant le développement de capacités69

». Cette stratégie comporte une série d’objectifs, decibles et de mesures précises tendant vers cette fin70. Levolet Nordique de la politique étrangère du Canada souligneégalement le « besoin reconnu pour le renforcement descapacités dans les communautés de l’Arctique » etdéclare que « un appui à l’égard du renforcement descapacités du Conseil de l’Arctique » sera un élémentclé de la contribution du Canada au renforcement decette organisation71.

Le renforcement des capacités constitue égalementune priorité majeure de Rassembler nos forces — Le pland’action du Canada pour les questions autochtones surtout sousle thème « Le renforcement des collectivités et deséconomies, et le soutien aux gens ». Cette partie de lapolitique s’ouvre sous la déclaration suivante : « Renforcer

les collectivités autochtones pour que leur économie soitsaine et durable requiert de nouvelles façons de contribuerà habiliter les personnes et leurs collectivités.72 » Elleénumère ensuite les principales mesures de bien-être etobserve que ces facteurs « font également ressortirl’importance d’acquérir des compétences, à titre individuelet collectif73 ». Plus loin dans cette politique, référenceest faite aux initiatives de renforcement des capacitéstelles que la Stratégie de développement des ressourceshumaines autochtones et une nouvelle stratégie visantà « accroître les compétences des collectivités desPremières nations en matière de gestion des terres et desressources74 ». Se penchant maintenant sur le « Programmepour le Nord » du gouvernement fédéral, Rassembler nosforces souligne le besoin « d’assurer que les Autochtoneset les collectivités autochtones partagent les richesses etles avantages escomptés des grands projets de mise envaleur des ressources dans les Territoires du Nord-Ouest75

». Le renforcement des capacités autochtones est absolu-ment indispensable si l’on veut relever ce défi.

Les Autochtones et d’autres habitants

du Nord croient fortement qu’une partie

des revenus des ressources provenant de

l’exploitation dans le Nord devrait être

affectée directement aux programmes

de renforcement des capacités.

76

De récentes initiatives territoriales ont égalementporté sur le renforcement des capacités. La Stratégie desressources non renouvelables du gouvernement des T.N.-O.définit trois difficultés majeures au perfectionnement dela main-d’œuvre dans les T.N.-O. : « Il faut rehausser leniveau d’instruction de base; il faut former un plus grandnombre de Nordiques à des emplois professionnels ettechniques; il faut aussi créer plus d’emplois dans les col-lectivités plus petites76 ». Pour relever tous ces défis, legouvernement des T.N.-O. propose un programme dequatre ans visant à améliorer la formation relative auxemplois dans l’industrie minière, pétrolière et gazière.Les domaines prioritaires sont la planification desressources humaines, la promotion du perfectionnementprofessionnel et la formation axée sur une industrieparticulière et sur la carrière. Le budget total est de 17,86millions de dollars. Une autre initiative proposée consisteà promouvoir l’emploi maximal des habitants du Norddans les secteurs des ressources non renouvelables77. Leséléments clés de cette stratégie comprennent la compi-lation de la formation relative à la main-d’œuvre,l’orientation professionnelle, et les mesures visant leperfectionnement d’une main-d’œuvre plus souple etplus mobile.

L’Economic Strategy Panel a défini la capacité dansles termes suivants : « la capacité des gens de comprendreet de relever des défis et de s’adapter à l’évolution de leurmilieu78 ». Ce groupe a défini des besoins générauxpour l’éducation et l’acquisition des compétences, et asouligné le développement du leadership comme étant unsujet qui requiert une attention particulière. Ces recom-mandations précises avaient trait à un vaste éventail dequestions, allant des problèmes de toxicomanie et desnormes d’éducation à la mobilité de la main-d’œuvre et àla coordination des programmes de formation79.

Le renforcement des capacités était également unepriorité essentielle du Joint Aboriginal-Industry

Resource Development Workshop. Ce rapport recom-mandait des mesures visant à accroître la capacité desAutochtones dans le domaine des affaires, surtout parla voie de financement visant à aider les sociétés dedéveloppement autochtones à cerner les débouchésd’affaires, à créer des partenariats et des ententes decoentreprises, et à former la haute direction et les con-seils d’administration80. Un programme visant à assurerle leadership dans la mise sur pied d’initiatives d’éduca-tion et de formation a également été proposé81. Ceprogramme pourrait servir à assurer le soutien nécessaireà des comités tels que le Mine Training Committee. Cerapport suggère également que le financement pourraitservir à faciliter l’adoption dans les T.N.-O. d’un pro-gramme semblable au Multi-Party Training Plan de laSaskatchewan.

Au niveau national, la capacité autochtone faitactuellement l’objet de plusieurs initiatives. Le Comitéintergouvernemental fédéral-territorial-provincial-autochtone a créé un groupe de travail pour promouvoirla participation autochtone dans l’économie. Il existeégalement un groupe de travail tripartite (fédéral-provincial-territorial) qui s’occupe de la participationautochtone dans l’entente cadre d’union sociale. LaStratégie nationale de la jeunesse autochtone, élaboréepar un groupe de travail composé de représentants desautorités provinciales et territoriales, du gouvernementfédéral et de cinq organismes autochtones nationaux, estégalement digne de mention. Cette stratégie vise àcombler l’écart entre l’image actuelle de la jeunesseautochtone et des autres jeunes Canadiens selon une

Il faut doter la collectivité d’une plus grande

autonomie dans le renforcement des capacités.

Il faudrait également encourager la communication,

la coordination et les partenariats entre les

organismes au sein des communautés, et aux

niveaux régional et territorial.


77


série d’indicateurs. En particulier, elle reconnaît que lajeunesse autochtone doit être dotée des compétences,des aptitudes et de l’information nécessaires pour tirerparti de l’éventail complet de possibilités d’éducation,de formation et d’emploi. Les objectifs de la Stratégienationale de la jeunesse autochtone cadrent avec la con-viction de la TRNEE qu’au cours des 25 prochainesannées, les Autochtones du Nord devraient atteindre desniveaux d’instruction qui soient au moins équivalents àceux des Allochtones.

Le financement fédéral accordé au renforcement descapacités a été fourni par la voie de la Stratégie dedéveloppement des ressources humaines autochtones,lancée par Développement des ressources humainesCanada (DRHC). Dans le cadre de ce programme, leNord a reçu la somme totale de 23 millions de dollars aucours de l’exercice 2000–2001. Une somme supplémen-taire de huit millions de dollars pour le renforcement descapacités a été versée directement aux gouvernementsterritoriaux au cours de cet exercice dans le cadre desententes intergouvernementales de développement dumarché du travail. L’emploi de ces fonds est, il faut lesignaler, soumis à certaines restrictions. Par exemple, uneproportion importante de ce budget est réservée auxclients admissibles à l’assurance-emploi. Les fonds four-nis dans le cadre de la Stratégie de développement desressources humaines autochtones ont été distribués parla voie d’ententes de contribution aux organismes etcollectivités autochtones. Quoiqu’en fin de compteimputables au gouvernement fédéral, ces collectivités etorganismes sont chargés de dépenser ces fonds et decréer leurs propres programmes. La Stratégie dedéveloppement des ressources humaines autochtonesest maintenant bloquée pour les trois prochainesannées, à l’issue de l’adoption d’un modèle d’allocationnational pour la distribution du financement auxprovinces et aux territoires. Depuis la dévolution depouvoirs aux gouvernements provinciaux et territori-aux, DRHC n’assure plus directement la formation.

Tel que mentionné précédemment, les T.N.-O. dis-posent d’un grand nombre de programmes d’éducationet de formation visant à renforcer les capacitésautochtones. Certains de ces programmes sont offertspar les établissements publics d’enseignement, tandis qued’autres sont offerts directement par l’industrie. Leproblème ne tient pas à l’absence d’initiatives mais plutôtau manque d’orientation et de coordination entre cesinitiatives.

Regain de leadership pour le renforcement des capacités —Recommandations de la TRNEELe leadership et la coordination sont indispensables àtout renforcement efficace des capacités dans les T.N.-O. Il faudrait procéder à une évaluation approfondie desdivers aspects de la situation globale du renforcementdes capacités, notamment la pertinence générale del’éducation, de la formation à l’emploi et de l’améliora-tion des connaissances de base. Il faudrait mettre surpied des stratégies territoriales et régionales de renforce-ment des capacités, qui seraient particulièrement axéessur les débouchés offerts par l’exploitation des ressourcesnon renouvelables. On devrait définir les objectifscommuns, regrouper les ressources financières ethumaines et coordonner les programmes. Il faudraitenvisager les possibilités d’éliminer les dédoublementset de simplifier la prestation des programmes. Il y auraitégalement lieu de favoriser une étroite collaborationavec les collectivités autochtones et l’industrie pourveiller à ce que les programmes offerts répondent auxbesoins et aux attentes des Autochtones et desemployeurs éventuels. Il faudrait souligner le renforce-ment des capacités communautaires. Enfin, il y auraitlieu de réviser et d’ajuster le niveau actuel de finance-ment et les priorités particulières de financement.

Actuellement, personne n’est véritablement respons-able d’amorcer et de superviser ces initiatives quirevêtent pourtant une importance cruciale. Sans effortsconcertés dans ces domaines, les obstacles au renforce-ment des capacités définis ci-dessus, au point « Obstaclesau renforcement des capacités », risquent fort de demeur-er. Les cinq recommandations suivantes visent à éliminerces obstacles et à promouvoir un programme ambitieuxde renforcement des capacités dans le Nord duCanada. Ces recommandations sont axées sur deuxdomaines essentiels. La première est la création demécanismes d’évaluation de l’état actuel des initiatives derenforcement des capacités et d’intégration des initiativesexistantes et nouvelles dans une stratégie cohérente.Deuxièmement, les recommandations de la TRNEEvisent à renforcer l’assise de l’instauration d’un engage-ment renouvelé pour le renforcement soutenu descapacités au sein des collectivités autochtones. Cetteassise comporte la reconnaissance accrue au sein descollectivités autochtones de l’importance fondamentalede l’éducation et de la formation, et l’attention à l’al-phabétisation de base des adultes et à l’acquisition de


78

compétences nécessaires si l’on veut qu’un nombreimportant d’Autochtones fassent leur entrée dans l’é-conomie des salaires.

Un maître d’œuvre du renforcement des capacités autochtones à l’échelonterritorialLa TRNEE est d’avis qu’il faudrait nommer un maîtred’œuvre indépendant pour animer le programme de ren-forcement des capacités dans les T.N.-O. Cette personneassurerait une orientation et un leadership renouvelésaux initiatives de renforcement des capacités, tout enfavorisant la coopération entre le gouvernement, lesorganismes autochtones, les exploitants des ressourceset les établissements d’enseignement. Ce poste, quipourrait faire l’objet d’un mandat de deux ans, devrait êtrecréé pour maintenir l’orientation et assurer une interven-tion rapide dans des domaines critiques.

Ce défenseur du renforcement des capacités auraitpour responsabilités essentielles :

• d’explorer et de rapporter l’état actuel des capacitésautochtones et des initiatives de renforcement descapacités dans les T.N.-O. dans des domaines telsque l’alphabétisation des adultes, l’enseignementprimaire et secondaire, la formation à l’emploi, lagouvernance (p. ex. leadership et administrationcommunautaires) et les connaissances de base;

• de collaborer avec les ministères fédéraux et territori-aux, les organismes et gouvernementsautochtones, l’industrie et les établissements d’en-seignement aux fins de créer des partenariats,d’assurer des synergies (p. ex. en termes de finance-ment et de programmation existants), de définir denouvelles sources de financement, d’établir des pri-orités communes et de coordonner des initiativesde renforcement des capacités;

• d’élaborer et de promouvoir des propositions visantà améliorer l’efficacité des programmes de renforce-ment des capacités, en étant tout particulièrementaxés sur les débouchés présentés par l’exploitationdes ressources non renouvelables au cours des 10 à25 prochaines années;

• de prodiguer des conseils au Premier ministre desT.N.-O., au besoin, sur la création et la mise enœuvre d’une campagne triennale de sensibilisationà l’éducation;

• de fixer des objectifs provisoires et à long termepour les programmes de renforcement des capacités(p. ex. niveaux de prestation des programmes com-munautaires) et pour le degré de réalisation desobjectifs (p. ex. taux de réussite des programmes etpourcentage de diplômés des programmes quiobtiennent un emploi);

• de surveiller les progrès quant à la réalisation deces objectifs;

• de favoriser l’imputabilité et d’assurer une grandevisibilité pour des questions et initiatives ayant trait aurenforcement des capacités en publiant des rapportspublics sur l’état des programmes de renforcementdes capacités dans les T.N.-O., sur les obstacles à unrenforcement efficace des capacités et sur le succèsdes initiatives visant à surmonter ces obstacles.

Le maître d’œuvre indépendant du renforcement descapacités devrait collaborer étroitement avec les organ-ismes gouvernementaux, les organismes autochtones, lesétablissements d’enseignement et l’industrie. Parallèlement,il faudrait instaurer une relation indépendante de toutesces parties pour maintenir la crédibilité et l’impartialité

La Stratégie nationale de la jeunesse autochtone

reconnaît que la jeunesse autochtone doit être dotée

des compétences, des aptitudes et de l’information

nécessaires pour tirer parti de l’éventail complet de

possibilités d’éducation, de formation et d’emploi.


79


quand on traitera de questions complexes et d’intérêtsmultiples. Pour atteindre cet équilibre, la TRNEE recom-mande que ce maître d’œuvre soit nommé par le Forumintergouvernemental. Cet organe, qui rassemble deshauts dirigeants politiques des autorités fédérales, territo-riales et autochtones, offre un véhicule de coopérationentre les fonctionnaires. Le renforcement des capacitésest déjà un thème inscrit au programme du Forum inter-gouvernemental. Toutefois, une consultation étroiteavec l’industrie et d’autres parties intéressées (p. ex.établissements d’enseignement) s’imposerait dans leprocessus qui aboutirait à la nomination d’un maîtred’œuvre du renforcement des capacités par le Forumintergouvernemental.

Ce maître d’œuvre du renforcement des capacitésdevrait finalement rendre compte de ses actions auForum intergouvernemental à la fin de son mandat. Lemodèle d’imputabilité s’inspirerait toutefois des précé-dents créés par le Vérificateur général et le Commissaireà l’environnement et au développement durable du gou-vernement fédéral. Le mandat de ce maître d’œuvreserait défini par la voie d’une consultation menée par leForum intergouvernemental, mais il jouirait d’une grandeautonomie dans l’accomplissement de sa tâche. Pourassurer son indépendance, il faudrait absolument dispos-er d’un financement suffisant pour ce mandat de deuxans. C’est le Forum intergouvernemental qui détermin-erait les exigences précises en matière de budget et dedotation de personnel.

La TRNEE reconnaît que les initiatives qu’elle pro-pose exigeront des fonds. Elle prévoit également qued’autres recommandations relatives aux dépenses enmatière de renforcement des capacités découleront pro-bablement des travaux du maître d’œuvre indépendantdu renforcement des capacités et de la planification desressources humaines régionales évoquée ci-dessous. Ilfaut donc à tout prix que le rôle de ce championindépendant comporte la définition des sources definancement, avec le soutien du Forum intergouverne-mental et du forum de renforcement des capacitésproposé par la TRNEE (voir « Promouvoir le renforce-ment des capacités à l’échelon régional et communautairepar la voie du Forum intergouvernemental » et « Forumde renforcement des capacités parrainé par la TRNEE »).D’après les recherches préliminaires menées par laTRNEE dans ce domaine, il semble qu’il y ait des fondsimportants qui soient disponibles pour le renforcementdes capacités (p. ex. engagement quinquennal du gou-vernement fédéral de 1,6 milliard de dollars au profit de la

Stratégie de développement des ressources humainesautochtones). Toutefois, ces fonds ne sont pas nécessaire-ment utilisés de la manière la plus efficace qui soit. Il fautdéfinir l’ensemble des sources de financement existantesdestinées au renforcement des capacités, pour ensuiteévaluer leur attribution actuelle et les résultats pratiques.

La TRNEE est convaincue qu’un maître d’œuvreindépendant du renforcement des capacités servirait decatalyseur pour les initiatives qui s’imposent si l’on veutaméliorer la capacité des collectivités autochtones dans lesT.N.-O. Ce poste s’impose de manière particulièrementurgente face au degré actuel et prévu d’activité dans lessecteurs des ressources non renouvelables. Pour que lescollectivités autochtones puissent tirer pleinement partide cette activité, il faut absolument intervenir de manièredéterminante pour intensifier le renforcement des capac-ités. La TRNEE recommande donc ce qui suit :

Le Forum intergouvernemental, en consulta-tion avec l’industrie et les autres partiesintéressées, devrait nommer un défenseur

indépendant pour un mandat de deux ans pourqu’il évalue l’état actuel du renforcement des capac-ités autochtones dans les T.N.-O., pour qu’ilfavorise une plus grande coopération et intégrationentre les programmes de renforcement des capacitéset, enfin, pour qu’il assure des synergies (c.-à-d. entermes de sources de financement existantes), etélabore et favorise de nouvelles initiatives.

Promouvoir le renforcement des capacités à l’échelon régional et communautaire par la voie du Forum intergouvernementalLe Forum intergouvernemental est particulièrementbien placé pour s’attaquer aux principaux obstacles aux-quels se heurte le renforcement des capacités dans lesT.N.-O. Tel que mentionné ci-dessus, au point «Obstacles au renforcement des capacités », si l’on veutsurmonter ces obstacles, il faut améliorer la coordina-tion, accorder plus d’attention aux débouchés offertspar l’exploitation des ressources non renouvelables, etinsister davantage sur le renforcement des capacitéscommunautaires. La TRNEE est d’avis que le Forumintergouvernemental devrait soutenir et compléter latâche du maître d’œuvre indépendant du renforcementdes capacités dans ces domaines, en se concentrant toutparticulièrement sur l’élaboration de stratégies régionaleset communautaires de renforcement des capacités desAutochtones.

77


80

L’élaboration de plans globaux de développement desressources humaines à l’échelon régional permettrait derespecter grand nombre des exigences essentielles de laréussite du renforcement des capacités qui ont été définiesci-dessus, au point « Conditions de réussite du renforce-ment des capacités ». Ces plans comporteraient desinventaires des ressources humaines, l’évaluation desbesoins, l’établissement de priorités régionales, la presta-tion de programmes concertés et des initiativescommunautaires. La définition des rôles et des respons-abilités au niveau régional constituerait l’objectif essentiel.Les mécanismes de planification régionale proactiveseraient axés sur la définition précoce des besoins et despossibilités, pour que le financement et les programmessoient prêts à temps afin de permettre aux collectivitésautochtones de se préparer aux défis et débouchés de l’ex-ploitation des ressources non renouvelables. Cesmécanismes faciliteraient également la participation de lacollectivité et permettrait d’adapter les initiatives aux cir-constances particulières des collectivités autochtones, surle plan social, économique et culturel, dans diversesrégions des T.N.-O. Enfin, la planification régionale desressources humaines faciliterait l’intégration des initiativesde renforcement des capacités aux exigences relatives auxavantages industriels, puisque les exigences relatives auxavantages locaux pour les grands projets d’exploitation desressources non renouvelables ont souvent une orientationrégionale et visent des collectivités particulières.

La conception et la mise en œuvre de ces plansrégionaux exigeraient une étroite collaboration entre lesministères fédéraux qui participent au renforcement descapacités (p. ex. MAINC, DRHC), le ministère de l’É-ducation, de la Culture et de l’Emploi des T.N.-O., lesorganismes et gouvernements autochtones, les orga-nismes d’aide sociale et les représentants de l’industrie.Le Forum intergouvernemental, de concert avec le maîtred’œuvre indépendant du renforcement des capacités,pourrait jouer un rôle clé en créant les partenariatsnécessaires et en appuyant l’élaboration de plansrégionaux de développement des ressources humaines.Il pourrait également prêter son concours quand il s’agirade relier ces plans aux programmes nationaux et territoriauxplus vastes, et d’assurer une orientation communautairechaque fois que c’est possible.

La TRNEE croit qu’une orientation régionale de laplanification des ressources humaines est la mieux adaptéeaux modes autochtones de gouvernance, de mise envaleur des ressources, ainsi qu’aux circonstances socio-

économiques et à la diversité culturelle des T.N.-O.Des plans régionaux auraient pour avantage de permettred’aborder le renforcement des capacités d’une manièreplus orientée et concertée, tout en reconnaissant des dif-férences quant aux besoins, priorités et débouchés quiexistent dans l’ensemble des régions des T.N.-O. Face aunombre d’acteurs concernés par ces processus, le Forumintergouvernemental pourrait offrir un appui valablesous la forme d’expertise et de modèles qui serviraient àla préparation et à la mise en œuvre de ces plans. LaTRNEE recommande donc ce qui suit :

Le Forum intergouvernemental devrait promou-voir une optique communautaire et régionale durenforcement des capacités dans les T.N.-O. en

jouant un rôle majeur de coordination et de soutiendans l’élaboration et la mise en œuvre de plansrégionaux de développement des ressources humaines.

Programme de sensibilisation visant àplacer l’éducation et la formation sur un piédestal dans les collectivitésautochtonesLe Programme des collectivités autochtones et dudéveloppement des ressources non renouvelables de laTRNEE était particulièrement axé sur les possibilités depromouvoir la durabilité à long terme en exploitant demanière prudente les ressources non renouvelables duNord. Pour tirer pleinement parti des avantages de l’ex-ploitation des ressources, il faut recourir à des initiativesparticulières, telles que les deux qui sont proposées ci-dessus, pour aider les Autochtones à s’intégrer àl’économie des salaires. La capacité accrue des collectiv-ités autochtones qui s’impose de manière urgente pourconcrétiser la durabilité ne dépend pas toutefois que del’amélioration de la coordination et de la prestation desprogrammes d’enseignement et de formation ou de lamise en œuvre de la planification des ressourceshumaines. Les vastes travaux de consultation et derecherche qui ont été entrepris dans le cadre du pro-gramme de la TRNEE ont convaincu les membres duGroupe de travail qu’un engagement accru envers lerenforcement des capacités chez les Autochtones doitaller de pair avec une nouvelle assise économique pourles collectivités autochtones durables. La TRNEE croitqu’il faut permettre aux collectivités autochtones demieux comprendre et apprécier la valeur de l’éducationet de la formation si l’on veut que les initiatives de ren-

88


81


forcement des capacités, telles que celles qui sont pro-posées ci-dessus, entraînent les résultats escomptés.

La plupart des jeunes femmes autochtones accordentrelativement peu d’importance à l’enseignement scolaire.Pour des raisons sociales, culturelles et historiques, denombreux Autochtones ne voient pas très bien pourquoiil faut terminer ses études secondaires et acquérir descompétences solides en lecture, en écriture et en infor-matique. L’enseignement scolaire ne faisait pas partie dela société traditionnelle autochtone, puisque la vie dans lanature faisait appel à une série de compétences sensible-ment différentes de celles qu’exige l’économie dessalaires. Dans de nombreuses collectivités, il existe peu demodèles de rôles pour montrer aux jeunes la valeur del’éducation. En outre, l’expérience de l’éducationallochtone s’est avérée négative pour de nombreuxAutochtones. Le souvenir de la transplantation forcéed’enfants dans des pensionnats à des centaines de kilo-mètres de chez eux a laissé des cicatrices qui sont encorefraîches dans de nombreuses collectivités et famillesautochtones.

En outre, il y a eu trop peu d’incitatifs à la réussitescolaire chez les Autochtones. Dans de nombreusescollectivités autochtones, l’enseignement scolaire n’estgénéralement pas perçu comme un moyen d’obtenir unemploi intéressant et recherché, ni d’améliorer la vie indi-viduelle, familiale ou collective. Les Autochtones serendent souvent compte trop tard que leur formation etleur éducation ne les ont pas équipés de manière à cequ’ils puissent faire concurrence à d’autres Canadiens et

immigrants pour tirer parti des débouchés d’emploi etd’affaires dans le Nord. La valeur de l’éducation en termesnon économiques n’est pas suffisamment appréciée.Les Autochtones ne voient souvent aucun lien entre lemaintien de leur culture et l’enseignement scolaire.L’importance de l’éducation et de la formation pour lesuccès de l’autonomie gouvernementale, et pour la crois-sance de l’indépendance et de l’autonomie économiquesn’est pas reconnue de manière générale.

La TRNEE croit fermement que des efforts con-certés s’imposent pour venir à bout de l’attituded’indifférence envers l’éducation qui prévaut dans denombreuses collectivités autochtones. À cette fin, laTRNEE recommande la création d’une initiative deprestige qui placerait l’éducation et la formation surun piédestal dans les 35 collectivités autochtones desT.N.-O. Cette initiative s’inspire d’un programme trèsconcluant qui a été mené par le Premier ministre duNouveau-Brunswick, Frank McKenna, et qui faisait la pro-motion de l’autonomie, de l’éducation, de la formation etde la technologie.

La TRNEE propose un programme triennal pourles T.N.-O. qui se composerait d’expositions, de journéesd’orientation, de festivals, d’activités de reconnaissance etd’activités promotionnelles de prestige auxquels par-ticiperaient le Premier ministre, le Cabinet des T.N.-O.,les chefs autochtones, les dirigeants politiques fédéraux,les représentants de l’industrie et d’autres personnalités.Pour donner à cette initiative la notoriété et la crédibiliténécessaires, c’est le Premier ministre Kakfwi qui devraitassurer le leadership général. Ce dernier ferait participerà la fois le Forum intergouvernemental et le maître d’œu-vre indépendant à cette initiative, puisque la clé de laréussite de cette dernière serait le soutien solide des gou-vernements autochtones, des politiciens et fonctionnairesterritoriaux et fédéraux. La Fondation nationale des réali-sations autochtones pourrait offrir des conseils précieuxet pourrait aider à obtenir la participation des 24Autochtones de toutes les régions du Canada qui ont desréalisations remarquables à leur crédit pour servir demodèles et pour transmettre les messages essentielsdirectement aux collectivités autochtones. Les dirigeantsd’entreprises et de l’industrie assureraient également unleadership. D’après les consultations menées dans leNord et si l’on examine l’expérience d’autres initiatives,la TRNEE croit que le gouvernement fédéral devraitaccorder cinq millions de dollars pour lancer cette ini-tiative triennale (c.-à-d. 1,7 million de dollars par an).

Accorder de l’attention au

recyclage des adultes est

un moyen non négligeable

d’offrir un modèle aux

jeunes Autochtones.


82

À titre de comparaison, la somme dépensée pour leslangues autochtones dans les T.N.-O. en 1999 se chiffraitau total à 2,6 millions de dollars82.

Renforcer les capacités autochtones pour assurer ladurabilité à long terme des collectivités autochtonesnécessite un changement révolutionnaire dans la manièredont un grand nombre d’Autochtones conçoivent lavaleur de l’éducation et de la formation pour eux-mêmes,pour leurs enfants et pour leurs collectivités. L’éducationet la formation devraient être placées sur un piédestal,ce qui indiquerait clairement la place qu’elles occupentparmi les aspirations les plus élevées des Autochtonesquant à la manière dont ils envisagent l’avenir. À titre demesure concrète pour rehausser l’image de l’éducation etde la formation au sein des collectivités autochtones, laTRNEE recommande ce qui suit :

Le gouvernement du Canada devrait octroyerla somme de cinq millions de dollars à la créa-tion d’un programme triennal de

sensibilisation, dirigé par le Premier ministre desT.N.-O., pour rehausser l’image de l’éducation et dela formation au sein des collectivités autochtonesdes T.N.-O. Le Premier ministre fera participer à ceprogramme de sensibilisation le Forum intergou-vernemental, le maître d’œuvre indépendant, laFondation nationale des réalisations autochtones(y compris 24 Autochtones de toutes les régions duCanada qui ont des réalisations remarquables à leurcrédit), ainsi que l’industrie et le milieu des affaires.

Améliorer l’alphabétisation, l’éducationet la formation des adultesIl ne fait aucun doute que l’éducation et la formationdes jeunes Autochtones est cruciale si l’on veut ren-forcer les capacités autochtones au cours des 10 à 25prochaines années. Toutefois, la TRNEE croit que l’at-tention accordée à l’alphabétisation et au recyclage desadultes devrait également être un élément clé de lastratégie générale de renforcement des capacités. Il y aquatre raisons pour lesquelles une initiative de renforce-ment devrait viser précisément les 7 000 hommes etfemmes autochtones âgés de 18 à 48 ans environ.

Premièrement, ce groupe constitue le bassin actueld’employés et d’entrepreneurs autochtones potentielsdans les T.N.-O. Si l’on veut que les Autochtonesjouent un rôle marquant dans les travaux d’exploitation

des ressources qui sont en cours ou prévus au cours desdix prochaines années, un grand nombre des membresde ce segment de la population doivent y participeractivement. Il ne faut pas se contenter de former unenouvelle génération d’Autochtones à des emplois dansles secteurs des ressources non renouvelables et dansl’économie Nordique plus diversifiée de l’avenir. D’ici àce que cette nouvelle génération soit prête à prendre sa placedans l’économie des salaires, des occasions importantesauront déjà été manquées.

Deuxièmement, un grand nombre d’adultesautochtones n’ont pas les compétences de base en lecture,en écriture, en mathématiques et en informatique qui sontindispensables pour des postes de débutants. Un niveaud’alphabétisation de base est généralement requis mêmepour les emplois non spécialisés, ne serait-ce que pourassurer la sécurité en milieu de travail et pour faciliter laformation sur le tas. Parmi les Autochtones adultes quiont un certain degré d’instruction, un nombre relative-ment restreint ont terminé leurs études secondaires ouont un diplôme d’études secondaires qui soit d’une valeuréquivalente à ceux des autres territoires ou provinces.Des initiatives coûteuses de renforcement des capacitésrisquent de s’avérer vaines si l’on ne s’attaque pas auxéléments fondamentaux de l’alphabétisation et de l’édu-cation parmi les bénéficiaires recherchés de ces programmes.Outre la lecture, l’écriture et les mathématiques, ces com-pétences fondamentales comprennent maintenant uncertain contact avec le monde de la technologie informa-tique et des communications mondiales qui est en pleineévolution. Si l’on ne prête pas attention à ces élémentsfondamentaux, les Autochtones seront incapables de selivrer à la concurrence dans l’économie des salaires et seheurteront à des obstacles insurmontables quand ils ten-teront de trouver un équilibre entre les influences de lasociété traditionnelle et allochtone sur leur vie quotidienne.

Troisièmement, il faut promouvoir la valeur de laformation continue au sein des collectivités autochtoneset ancrer ce principe dans le système d’éducation desT.N.-O. Dans le monde industrialisé, on reconnaît deplus en plus la nécessité d’une optique de formationcontinue, surtout face aux changements rapides qui seproduisent dans la technologie de l’information. Comptetenu de la position relativement désavantageuse des collec-tivités autochtones dans le domaine de l’alphabétisationet de l’éducation de base, une optique continue de la for-mation est un élément particulièrement important durenforcement des capacités à long terme. La formation

99


83


continue exercera sans doute moins de pressions sur latrame sociale et culturelle des collectivités autochtonesque, par exemple, une approche axée exclusivement surla formation intensive des jeunes, dont certains voletscomportent peut-être des programmes spécialisés quiexigent des absences prolongées de la collectivité et,dans bien des cas, des T.N.-O. La mise sur pied d’uneinitiative d’alphabétisation et de recyclage des adultesmarquerait le point de départ d’un soutien plus grand àla formation continue dans les T.N.-O.

Enfin, accorder de l’attention au recyclage desadultes est un moyen non négligeable d’offrir un modèleaux jeunes Autochtones. Si les adultes autochtonesdémontrent l’importance de l’éducation et de la forma-tion tant dans leurs gestes que dans leurs paroles, leursenfants seront plus aptes à reconnaître la valeur de laréussite scolaire. En fait, ramener les adultes à l’écoleserait un moyen efficace d’encourager les plus jeunes àrester à l’école. L’éducation et la formation seraient alorsconsidérées comme un élément de la vie communautaireet familiale qui serait partagé par un grand nombre, et passimplement comme une obligation imposée à la jeunesse.

C’est pourquoi la TRNEE recommande la créationdans les T.N.-O. d’un programme d’éducation desadultes de dix ans axé sur l’alphabétisation, le recyclageau niveau secondaire, la formation informatique etd’autres compétences de base. Ce programme s’inscriraitdans le sillage du lancement réussi du programme triennalde sensibilisation proposé ci-dessus dans la recomman-dation no 9. Les éducateurs pour adultes qui réussissentle mieux au Canada joueraient un rôle clé dans la con-ception de ce programme en consultation avec les chefsautochtones des T.N.-O., les représentants du gouverne-ment territorial, les directeurs d’entreprises et leséducateurs. Il faudrait faire preuve d’une certaine sou-plesse pour s’adapter aux conditions particulières, auxniveaux d’alphabétisation et aux attitudes diverses danschacune des 35 collectivités autochtones des T.N.-O. Ilfaudrait recourir aux ressources communautaires, telles queles bibliothèques, et les renforcer. Cette optique nova-trice miserait sur la culture et les traditions autochtoneset instillerait des valeurs de fierté et d’autonomie.

Le ministère de l’Éducation, de la Culture et del’Emploi des T.N.-O. devrait administrer ce programme,en recourant à des administrateurs et à des instructeursexpérimentés, d’un niveau qui les placerait en bonneposition pour briguer des postes semblables dans le Suddu Canada, afin de respecter les normes les plus élevées

possible de taux de réussite en alphabétisation et auniveau secondaire au Canada. D’après les consultationsde la TRNEE, ce programme nécessiterait un budgetde 60 millions de dollars échelonnés sur dix ans (soitsix millions de dollars par an). Il est à noter que dans lesT.N.-O., la somme actuellement dépensée pour l’éducationde base des adultes est de 257 000 $ par an par rapport àsix millions de dollars par an pour l’apprentissage dufrançais (chiffres de 1999)83.

Face aux forts arguments en faveur d’une interven-tion immédiate pour améliorer la capacité des adultesautochtones dans le Nord, la TRNEE recommande cequi suit :

Le gouvernement du Canada devrait octroy-er 60 millions de dollars à un programmedernier cri de formation pour adultes, qui

s’amorcerait dans le sillage du lancement du pro-gramme de sensibilisation que propose larecommandation no 9, aux fins d’améliorer l’al-phabétisation, le recyclage au niveau secondaire, laformation en informatique et les compétences debase des Autochtones, hommes et femmes, âgés de 18à 48 ans environ. Il faudrait confier la conception dece programme aux meilleurs formateurs autochtonesdu Canada, et son administration à des expertsemployés par le ministère de l’Éducation, de laCulture et de l’Emploi des T.N.-O., conformémentaux normes canadiennes les plus élevées qui s’ap-pliquent à l’alphabétisation et au niveau derendement scolaire secondaire.

Forum de renforcement des capacitésparrainé par la TRNEELes membres du Groupe de travail de la TRNEE, lesprincipaux acteurs et les chercheurs ont, tout au long duProgramme des collectivités autochtones et dudéveloppement des ressources non renouvelables, insistésur le besoin urgent d’intervenir pour renforcer les capac-ités autochtones. Actuellement, un grand nombre decollectivités autochtones ne sont pas préparées à misersur les débouchés et à gérer les risques associés auxniveaux d’activité actuels et prévus dans les secteurs desressources non renouvelables des T.N.-O. L’ampleur desprojets actuels et proposés a exercé des pressions consid-érables sur les collectivités et sur les programmes derenforcement des capacités. Il faut actuellement amorcerun dialogue et créer des partenariats si l’on veut surmonter

1010


84

les obstacles au renforcement des capacités et si l’on veutdoter les collectivités autochtones des instrumentsdont elles ont besoin pour devenir des participants à partentière dans l’exploitation des ressources non renou-velables. Si l’on n’intervient pas immédiatement, le coûtsera élevé en termes d’occasions manquées, et l’onverra peut-être se perpétuer l’héritage malheureux, sur leplan social et économique, du développement qui s’estfait dans le passé pour les collectivités autochtones duNord du Canada.

Les membres du Groupe de travail de la TRNEE,conscients de l’urgence du problème de renforcement descapacités, craignent que l’on perde un temps précieux sil’on tarde à intervenir pour surmonter cette difficulté enattendant que le Forum intergouvernemental nomme unmaître d’œuvre du renforcement des capacités et adoptedes mesures pour appuyer la planification régionale dedéveloppement des ressources humaines. La planificationet la concrétisation de l’initiative proposée par laTRNEE pour promouvoir la valeur de l’éducation et dela formation demanderont également un certain temps,tout comme la mise en œuvre d’un programme completde recyclage et d’alphabétisation des adultes. LaTRNEE est donc disposée à prendre l’initiative de réu-nir, dans les trois mois qui suivront le lancement officieldu présent rapport, un forum de renforcement descapacités qui regroupera les principaux représentants dugouvernement fédéral, du gouvernement des T.N.-O.,des gouvernements et organismes autochtones, del’industrie, des établissements d’enseignement etd’autres groupes intéressés.

Ce forum de renforcement des capacités comporteradeux objectifs généraux. Le premier consistera à rehauss-er l’image du renforcement des capacités comme enjeucrucial pour les collectivités autochtones et tous les habi-tants du Nord. Le deuxième consistera à contribuer à lacréation de partenariats parmi les principaux acteurs quisont indispensables à la résolution de ce problème. Unrôle de leadership quant à ces objectifs s’inscrit bien dansle mandat et les principes directeurs de la TRNEE etconstitue un prolongement naturel du Programme descollectivités autochtones et du développement desressources non renouvelables de la TRNEE.

Le forum de renforcement des capacités serviraégalement à imprimer un élan aux initiatives essentiellesrecommandées par la TRNEE. On demandera aux parti-cipants du forum de formuler des conseils au Forumintergouvernemental sur trois plans : 1) le mandat précisdu maître d’œuvre indépendant du renforcement descapacités; 2) les mesures qu’il faudrait prendre pourappuyer la planification régionale du développement desressources humaines; 3) la définition des sources definancement pour assurer la mise en œuvre de ces deuxinitiatives. De manière plus générale, le forum s’emploieraà élaborer un programme commun de renforcement descapacités dans les T.N.-O. et dans l’ensemble du Nord duCanada. Reflétant les priorités définies par la TRNEE, ceprogramme comportera une sensibilisation à l’impor-tance de l’éducation et de la formation au sein descollectivités autochtones et l’adoption de mesures visantà promouvoir l’alphabétisation et le recyclage des adultes.À ce titre, le forum de renforcement des capacités con-tribuera directement à la mise en œuvre des deuxrecommandations finales de la TRNEE dans ce domaine.

La TRNEE considère le renforcement des capacitéscomme essentiel à sa vision des collectivités autochtonesdurables. Comme contribution tangible et immédiate àla promotion de cette vision, la TRNEE propose ce quisuit :

La TRNEE devrait réunir un forum de ren-forcement des capacités dans les trois moissuivant la publication du présent rapport pour

rehausser l’image des questions de renforcement descapacités (notamment l’importance de l’alphabétisa-tion de base et de la formation des adultes), pourpromouvoir les partenariats et pour offrir une orien-tation précise au Forum intergouvernemental sur lemandat du maître d’œuvre indépendant du ren-forcement des capacités, sur les mesures à prendrepour soutenir la planification régionale dudéveloppement des ressources humaines et, enfin,pour repérer les sources de financement nouvelles oudéjà existantes.

1111

85

C h a p i t r e s e p tC h a p i t r e s e p t

77

Consultation


87

Consultation

L’importance de la consultationAux yeux des collectivités autochtones, une consultationintégrale et en temps opportun est une condition préalablefondamentale pour l’exploitation des ressources nonrenouvelables. La consultation manifeste du respectenvers les Autochtones lorsqu’on envisage l’aménage-ment de leurs terres traditionnelles. Elle leur fournitl’information et les mises en garde nécessaires pourqu’ils puissent cerner les risques et les avantages possi-bles des propositions de développement et y réagir.

Les avantages de la consultation entre lesAutochtones et l’industrie vont dans les deux sens. Lesexploitants des ressources qui consultent véritablementles collectivités autochtones parviennent à mieux com-prendre les besoins et intérêts des gens qui sont les plusdirectement touchés par leurs projets. La planificationdes projets peut ensuite se faire d’une manière quirespecte les valeurs et les besoins des deux parties. Laprobabilité de conflits majeurs à l’étape réglementaire etlors de l’examen des projets est par conséquent réduite.

Les entreprises qui établissent des relations de « bonvoisinage » avec les collectivités autochtones dans larégion où elles sont actives sont en bonne position pourrécolter des avantages importants lorsqu’elles entreprennentl’exploration et l’exploitation courantes.

L’assise juridique de la consultation à laquelle par-ticipe le gouvernement est le devoir fiduciaire de laCouronne envers les Autochtones. La consultation estégalement une question de bonnes mesures stratégiqueset de bonnes politiques. La consultation véritable avec lesAutochtones est une condition préalable à toute initiativegouvernementale concluante en matière d’exploitationdes ressources non renouvelables dans le Nord.

La consultation peut prendre de nombreuses formeset se produit dans de nombreux contextes. Partout,toutefois, elle tente à promouvoir une participation véri-table des Autochtones dans la prise de décisions. Laconsultation est la clé d’une compréhension mutuelle, dela coopération et de partenariats qui sont indispensablessi l’on veut que l’exploitation des ressources non renou-velables contribue à la durabilité des collectivitésautochtones.

L e besoin d’une véritable consultation avec les collectivités autochtones

est une constante dans tous les efforts visant à tirer le meilleur parti possible des avantages et à

minimiser les risques de l’exploitation des ressources non renouvelables. La consultation ouvre la porte

à une véritable participation des collectivités autochtones dans la prise de décisions. Pour l’industrie

et le gouvernement, la consultation avec les collectivités autochtones est une exigence juridique et

pratique dans l’exploitation des ressources non renouvelables du Nord. La consultation marque aussi

la première étape de l’instauration de la confiance et de partenariats qui soient bénéfiques à

quiconque participe à l’exploitation des ressources. Par conséquent, la TRNEE formule une série

de recommandations sur la consultation, dont l’objectif consiste à appuyer la participation

des Autochtones dans ces mécanismes.

Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelablesConsultation

88

Obstacles à une véritable consultationLa TRNEE a défini quatre obstacles principaux à unevéritable consultation :

• la consultation intervient souvent trop tard dans lesprises de décisions relatives à l’exploitation desressources et elle est souvent précipitée, ce quiimpose des pressions indues aux collectivitésautochtones et sape la confiance nécessaire à desrelations fructueuses;

• les collectivités autochtones ont rarement lesressources humaines et financières nécessaires pourparticiper véritablement à la consultation;

• les rôles et responsabilités de l’industrie, du gou-vernement et des organismes autochtones dans lesmécanismes de consultation sont souvent maldéfinis, et sont source d’incertitude, de retard etde mécontentement;

• dans les mécanismes de consultation, on n’accordepas toujours un respect suffisant à la culture et à lalangue autochtones.

Des mesures s’imposent pour surmonter ces obstacles.

Exigences d’une consultation positiveLe Programme des collectivités autochtones et dudéveloppement des ressources non renouvelables de laTRNEE a défini quatre principes qui devraient orienterune consultation positive. Premièrement, la consultationdevrait se faire au début de la planification de l’exploita-tion des ressources non renouvelables et devrait sepoursuivre fréquemment par la suite. Deuxièmement,les parties devraient clarifier leurs attentes et leursbesoins dès le départ. Troisièmement, les mécanismesde consultation doivent tenir compte des différenceslinguistiques et culturelles. Enfin, il est indispensableque la participation des Autochtones aux mécanismesde consultation bénéficie d’un financement suffisant.

Consulter tôt et consulter souventLe message essentiel en matière de consultation est sim-ple. La consultation devrait s’amorcer dès les premièresétapes de l’exploration des ressources non renouvelableset devrait se poursuivre à intervalles réguliers tout aulong de l’exploitation des ressources et jusqu’à ce que laremise en état soit achevée.

Les collectivités autochtones éprouvent à juste titredu ressentiment lorsqu’elles sont consultées tard sur desprojets qui peuvent avoir des implications énormes surleur terre, leur culture et leurs collectivités. Elles ontégalement besoin de temps pour étudier les documentstechniques complexes et obtenir des avis d’experts sinécessaire. Une longue période de discussion et d’étab-lissement d’un consensus est souvent nécessaire au seindes collectivités avant que les chefs autochtones puissentparler au nom de leur peuple de questions importantes.

La consultation qui se fait tardivement dans la pla-nification des projets accroît les pressions qui s’exercentsur les ressources humaines et financières des collectivitésautochtones qui sont souvent limitées. Une consultationtardive est souvent précipitée à cause des délais que lespromoteurs imposent aux projets. Les possibilités d’inter-vention significative des Autochtones dans les décisionsrelatives à l’échéancier et à la conception des projets sontlimitées. Il ne faut guère s’étonner que les collectivitésautochtones risquent de répliquer par une longue liste deconditions qu’elles imposent au développement. Lemécontentement des deux côtés est inévitable.

Ce mécontentement aiguise la tentation pour lesparties de tenter de recourir à des moyens politiquesdétournés dans le processus de consultation. Les ministressubissent alors des pressions pour prendre une décisionpolitique sur des questions qui devraient se régler par lavoie de négociations entre les parties. La politisation duprocessus vient encore saper le degré de confiance entre lescollectivités autochtones, l’industrie et le gouvernement.

Même les consultations qui s’amorcent tôt exigentun renouvellement constant tout au long des travauxd’exploitation des ressources non renouvelables. De nou-velles questions importantes surgiront inévitablement.L’évolution des circonstances exigera peut-être un réexam-en de la compréhension de la situation et des attentesantérieures. Des conflits inattendus risquent de surgir,tout comme des possibilités d’avantages mutuels qu’onn’avait pas envisagées.

La consultation est une relation, et pas seulementune série d’obstacles à surmonter sur la route qui mèneà l’approbation du projet. Le respect et la confiancemutuels sont la clé de cette relation. Le respect et laconfiance doivent tous deux s’exprimer et se gagnergrâce à une consultation précoce et fréquente. Leprincipe « consulter tôt et consulter souvent » devraitéclairer les interventions du gouvernement, de l’industrieet des collectivités autochtones à toutes les étapes de


89

Consultation

l’exploitation des ressources non renouvelables. Lesexploitants des ressources et les gouvernements qui fontfi de cette maxime le font à leurs risques et périls.

Clarifier les attentes entre les partiesLa consultation est souvent un processus complexe etincertain. L’expérience passée démontre qu’elle estsemée d’embûches pour les imprudents. Les exploitantsde ressources qui sont nouveaux dans le Nord ont peut-être des attentes irréalistes quant au temps et àl’argent qu’exigent de bonnes consultations. Les collec-tivités autochtones ne savent peut-être pas très bien si laconsultation se traduira par une participation véritabledans la prise de décisions ou si c’est seulement uneoccasion d’écouter et de faire des commentaires.L’encouragement à la consultation de la part du gou-vernement masque peut-être une ambiguïté sur ce quiest véritablement requis. Toutes les parties neperçoivent peut-être pas clairement leurs rôles et leursresponsabilités dans ce mécanisme de consultation.

Les mécanismes de consultation ne peuvent passuivre de règles ou procédures strictes. Chaque projetsoulèvera des problèmes distincts. Toute relation entreles parties aura sa propre singularité sous certains angles.Néanmoins, l’incertitude qui entoure actuellement lesexigences fondamentales de la consultation est un terrainpropice à des attentes déçues et au mécontentement.

Même si aucune formule ne s’avérera efficace entoutes circonstances, les parties qui amorcent une con-sultation devraient se pencher sur plusieurs questions,telles que :

• Quel est le but de la consultation?

• Qui doit être consulté?

• Comment les mécanismes de consultationdevraient-ils être conçus pour atteindre les collec-tivités appropriées et tous les divers groupes ausein de ces collectivités (p. ex. personnes âgées,jeunes, gens d’affaires, chasseurs et trappeurs tradi-tionnels, femmes)?

• Quels sont les responsabilités et les rôles respectifsde l’industrie, de l’État et des collectivitésautochtones dans ce processus?

• Quelles sont les règles de base nécessaires pourassurer que la consultation se déroule de manièrejuste et efficace?

• Quel est le lien entre la consultation et la participationdans la prise de décisions?

• Comment la consultation est-elle liée à une étudeofficielle de projets et à des mécanismes réglementaires?

• La consultation suppose-t-elle un droit de veto surcertains types de décisions?

• Qu’est-ce qui constitue un consensus dans unmécanisme de consultation?

• Qu’advient-il des mécanismes de consultationlorsqu’on ne parvient pas à un consensus?

Les réponses à ces types de questions devront êtreélaborées tout au long d’un mécanisme de collaborationauquel participeront les organismes autochtones, l’industrieet le gouvernement. Il ne peut pas y avoir des réponsesclaires dans tous les cas. Pour chaque mécanisme deconsultation, les parties voudront peut-être tracer leur

La consultation est la clé d’une compréhension

mutuelle, de la coopération et de partenariats

qui sont indispensables si l’on veut que

l’exploitation des ressources non renouvelables

contribue à la durabilité des collectivités

autochtones.


90

propre voie. Alors qu’il n’y a pas de réponse « correcte »à chacune de ces questions, les parties devraient aumoins s’assurer qu’elles s’entendent sur ces questionsessentielles lorsqu’elles amorcent une consultation.

Tenir compte des différences culturelleset linguistiquesLes différences culturelles sont un obstacle majeur à unevéritable consultation. Lorsque les parties arrivent à latable avec des valeurs et une expérience de vie fonda-mentalement différentes, la communication est difficilemême si elles parlent la même langue. Cette divisionculturelle est souvent accentuée par une traduction défi-ciente lorsque les exploitants des ressources parlent avecla population des collectivités autochtones. Un grandnombre d’Autochtones — surtout les personnes âgées etceux qui vivent dans les localités plus éloignées — se sen-tent plus à l’aise quand ils peuvent parler leur proprelangue. La sensibilité aux différences culturelles et lerespect de l’importance des langues autochtones sont tousdeux indispensables au succès d’une consultation dans leNord. L’importance de ce message a souvent été rappeléeà la TRNEE lorsqu’elle a consulté les Autochtones dans lecadre du Programme des collectivités autochtones et dudéveloppement des ressources non renouvelables.

Financer la participation desAutochtones à la consultationLes collectivités autochtones doivent pouvoir véritable-ment participer si l’on veut que la consultation atteigneles résultats escomptés. La capacité des Autochtones estégalement indispensable si l’on veut que les mécanismesde consultation se déroulent de manière efficace etexpéditive. Les représentants des organismesautochtones et de l’industrie conviennent tous deux quele manque de capacité autochtone à s’engager dans lesconsultations constitue un problème majeur.

La consultation gruge de plus en plus les ressourceshumaines et financières limitées des collectivitésautochtones, ressources qui dans bien des cas sont déjàétirées au maximum. Les chefs politiques des collectivitésautochtones doivent mener le processus de consultation.La présence de négociateurs s’impose pour une partici-pation directe aux discussions. L’expertise techniquedans un vaste éventail de domaines est tout aussiindispensable. Enfin, les mécanismes de consultationsont en soi coûteux, surtout si le financement est nécessairepour que les membres des collectivités éloignées puissentassister aux réunions.

L’accès à une expertise indépendante revêt une impor-tance particulière lorsque les collectivités autochtonesse heurtent à un déferlement d’information de la partdes exploitants des ressources et du gouvernement. Lescollectivités doivent avoir confiance qu’elles peuventparticiper aux consultations le plus possible sur un piedd’égalité avec les sociétés et les ministères gouvernemen-taux, beaucoup plus puissants, qui sont autour de latable. Le financement et l’aide non financière du gou-vernement et de l’industrie sont donc indispensables sil’on veut garantir que les collectivités autochtones puis-sent participer efficacement à la consultation.

Il existe divers programmes gouvernementaux pouraider les Autochtones à participer aux consultations. Enoutre, l’industrie soutient la consultation par des ententesprécises de participation et de financement avec lesorganismes et les collectivités autochtones. Toutefois, cefinancement souffre de certaines lacunes. On a égale-ment besoin de directives concernant les obligationsrespectives du gouvernement et de l’industrie de financerles mécanismes de consultation. L’industrie est disposéeà faire sa part mais veut connaître dès le départ le coûtde son engagement. Dans l’ensemble, les initiatives definancement devraient viser à assurer que les collectivitésautochtones puissent participer de manière significative àl’éventail complet des mécanismes de consultation relat-ifs à l’exploitation des ressources non renouvelables dansle Nord du Canada.

Propositions et initiatives récentesL’Economic Strategy Panel a signalé que l’incertitudeliée à la consultation complique la planification del’exploitation des ressources non renouvelables84. Ce Panela conclu qu’en imposant des exigences de consultationplus clairement définies, on contribuerait à attirer et àretenir les investissements. En particulier, il a cerné unbesoin de prodiguer plus de conseils quant à qui doit êtreconsulté et quant à l’ampleur souhaitée de la consultation.

Le MAINC mène actuellement deux initiatives visant àaméliorer la consultation dans les T.N.O. Les directivesqui s’appliquent aux mécanismes de consultation et unecompilation des pratiques optimales sont toutes deux encours de publication. En outre, tel que mentionné ci-dessus, il existe divers programmes gouvernementaux etententes avec des entreprises privées par la voiedesquels les entreprises autochtones peuvent obtenir uneaide financière à la consultation.


91

Consultation

Financement de la participation auxmécanismes de consultation —Recommandations de la TRNEELes parties à certaines consultations sont les mieuxplacées pour répondre à grand nombre d’exigences deconsultation efficace mentionnées ci-dessus. Alors queles exigences juridiques et l’orientation stratégique ontun rôle à jouer quand il s’agit de doter les consultationsde la structure et de l’élan nécessaires, elles ne peuventse substituer à la bonne foi, à l’expérience pratique et àun effort soutenu de la part de tous les participants àces processus. Le financement de la participationautochtone dans les consultations est toutefois undomaine où la TRNEE croit que le gouvernement doitintervenir de toute urgence. À cette fin, la TRNEE adéfini deux recommandations précises pour appuyer laparticipation efficace des Autochtones dans les méca-nismes de consultation en matière d’exploitation desressources non renouvelables.

Poursuite du programme provisoire d’aideà la gestion des ressources (IRMA) Les collectivités autochtones dont les revendicationsterritoriales ne sont pas réglées se heurtent à des diffi-cultés particulières quand il s’agit de trouver lesressources nécessaires pour participer efficacement auxconsultations. Pour répondre à ce besoin, le MAINC etle ministère des Ressources, de la Faune et duDéveloppement économique des T.N.O. ont mis surpied le programme provisoire d’aide à la gestion desressources (Interim Resource Management AssistanceProgram) en 1997. Ce programme quadriennal vise àcontribuer à renforcer la capacité des collectivitésautochtones, dans les régions des T.N.O. où les revendi-cations territoriales ne sont pas réglées, à participer à lagestion des terres et des ressources qui ont trait auxzones d’aménagement du territoire qui les entourent.Les mécanismes visés par l’IRMA comprennent :

• les consultations liées aux mécanismes réglemen-taires (p. ex. baux fonciers, permis d’exploitationforestière, permis d’utilisation du sol, concessionsd’eau et attribution de droits d’exploitation du pétroleet du gaz);

• les consultations et la participation aux évaluationsenvironnementales ayant trait aux projets ou activitésproposés;

• les consultations relatives aux mesures et à la législa-tion de gestion des ressources.

Le programme IRMA dispose d’un budget annuel de1,5 million de dollars. Le gouvernement fédéral y contribueà raison de 1,125 million de dollars et le gouvernementdes T.N.O. à raison de 375 000 $. Le financement estassuré de deux manières. Le financement de base, qui sechiffre à un million de dollars, est accordé aux bénéfici-aires selon une formule de financement par habitant. Lereste, soit 500 000 $, constitue un « fonds de réserve » quipeut servir dans les cas où des projets de grande enver-gure exigent plus d’études et d’examens intensifs et oùl’on peut clairement démontrer que le financement debase est insuffisant compte tenu de l’ampleur des amé-nagements proposés.

Aux yeux de la TRNEE, le Programme IRMA joueun rôle précieux pour soutenir la participation desAutochtones aux mécanismes de consultation. Elle permetaux collectivités autochtones qui se heurtent à des con-traintes de ressources particulièrement dures de participeraux mécanismes de gestion des terres et des ressourceslors des étapes cruciales. À ce titre, le Programme IRMAcontribue de manière importante à une participationréelle des Autochtones à la prise de décisions concernantl’exploitation des ressources non renouvelables dansles T.N.O.

Toutefois, le Programme IRMA suscite deux préoc-cupations majeures qui ont été portées à l’attention de laTRNEE. Premièrement, ce Programme est censé expirerle 31 mars 2001. Deuxièmement, le budget courant de 1,5million de dollars semble insuffisant pour répondre auxbesoins des demandeurs admissibles à ces fonds. Face ausuccès du Programme IRMA et des besoins courants qu’ilcomble, la TRNEE recommande ce qui suit :

Le ministère des Affaires indiennes et du Nordcanadien devrait maintenir l’Interim ResourceManagement Assistance Program jusqu’à ce

que toutes les revendications territoriales soientréglées dans les T.N.O. Le Ministère devrait procéderà un examen et à un ajustement annuels du budgetdu programme pour garantir qu’il puisse s’acquittercomme il se doit de son mandat qui consiste àsoutenir la participation autochtone aux consulta-tions et aux autres processus dans les régions où lesrevendications territoriales ne sont pas réglées.

1212


92

Mécanisme de financement de consultationsur des projets d’envergureLes consultations relatives aux gros projets d’exploita-tion des ressources non renouvelables dans le Nord sontextrêmement exigeantes pour tous les participants. Desprojets tels que les mines de diamant et les pipelinessont de par leur nature complexes et controversés. Laconsultation s’amorce dès les premières étapes de laplanification et se poursuit tout au long de l’examen duprojet et des mécanismes réglementaires jusqu’à la phaseopérationnelle. Les mécanismes de consultation liés àces projets menacent d’écraser les organismes qui s’oc-cupent de l’exploitation des ressources nonrenouvelables et de questions connexes.

Les organismes et les gouvernements autochtones seheurtent à des difficultés particulières quand ils tententde participer à la multitude de mécanismes officiels et denégociations officieuses ayant trait aux projets d’envergure.L’accès à l’expertise dans divers domaines est indispensa-ble s’ils veulent comprendre l’énorme quantité dedocuments techniques qui accompagnent les demandesde projet et y répondre. La politique plus générale et lesquestions stratégiques soulevées par ces projets imposentégalement de lourdes demandes au leadershipautochtone. Toutes ces demandes passent avant les ques-tions de routine qui, dans bien des cas, ont déjà épuisé lacapacité des Autochtones.

Le financement de participation lors de l’évaluationenvironnementale et les initiatives particulières telles que lapoursuite du Programme IRMA contribueraient à combler

certains des besoins des collectivités autochtones dans lecas de projets d’envergure. Les mécanismes de consulta-tion pour ces projets vont toutefois bien au-delà de laparticipation directe aux audiences des évaluationsenvironnementales. En outre, le besoin qu’ont les col-lectivités autochtones d’un appui supplémentaire dans cecontexte ne se limite en rien aux régions où les reven-dications territoriales ne sont pas réglées.

Des projets d’envergure sont d’une importancevitale pour l’exploitation des ressources non renouve-lables dans le Nord. Les ministères et les collectivitésautochtones ont une expérience récente avec deux minesde diamant; d’autres mines, d’autres projets d’exploita-tion pétrolière et gazière ainsi que l’aménagement depipelines se profilent à l’horizon. La TRNEE craint queles ressources de base existantes ne suffisent pas à appuy-er les efforts de consultation qui s’imposent pour cesprojets. Elle recommande donc ce qui suit :

Le gouvernement du Canada devrait instaurerun mécanisme de financement, qui se chiffr-erait à 15 millions de dollars et s’échelonnerait

sur trois ans, pour faciliter la participation des organ-ismes et des gouvernements autochtones auxconsultations relatives aux vastes projets d’exploita-tion des ressources non renouvelables dans les troisterritoires Nordiques. Ce financement devrait êtreassuré avant le financement de participation accordéen vertu de l’évaluation et de la réglementation envi-ronnementales qui s’appliquent à ces projets.

1313

93

C h a p i t r e h u i tC h a p i t r e h u i t

88

La viabilité des collectivitésautochtones à long terme


95

La viabilité des collectivités autochtones à long terme

Répartition des retombées, diversification économique et épuisement des ressourcesLes indicateurs des collectivités autochtones durablesdéfinis par la TRNEE comprennent une référenceexplicite à l’équité — c’est-à-dire la juste répartition descoûts et avantages au sein des collectivités et entre elles,entre les collectivités et les promoteurs, et parmi les dif-férents intérêts économiques et les différentesgénérations. L’exploitation des ressources non renouve-lables ne cadre pas avec la vision qu’a la TRNEE descollectivités autochtones durables si elle aboutit à lacréation des collectivités « nanties », d’une part, et «démunies », d’autre part, avec des retombées destinéesuniquement à celles qui sont géographiquement prochesdes projets ou qui sont le plus à même de tirer parti desdébouchés au détriment des autres. L’équité exige desmesures qui permettront de répondre aux besoins deceux qui ne bénéficient pas des retombées économiquesimmédiates du développement.

Les questions de répartition peuvent également avoirdes applications politiques très pratiques. Les groupesqui se sentent exclus des retombées de l’exploitationdes ressources non renouvelables seront sans doute soitindifférents, soit hostiles aux propositions de projets.Si ces projets imposent aux groupes exclus un coût

important, les réactions hostiles sont inévitables. Toutmanquement à tenir compte de ces questions d’équitéminera donc le soutien général pour l’exploitation desressources non renouvelables parmi les collectivitésautochtones. Les pouvoirs publics seront soumis à despressions intenses de la part des partisans et des ennemisdu développement. Il en résultera des tensions sociétales,et le climat de l’investissement sera inévitablement touché.

La nécessité de diversifier l’assise économique pourles collectivités autochtones est une deuxième préoccupa-tion. Peu importe dans quelle mesure l’avenir sembleprometteur aujourd’hui pour l’exploitation des mines dediamant et pour le secteur pétrolier et gazier, unestratégie exclusive de développement durable est risquéeà long terme. Les conditions économiques et marchan-des évoluent au fil du temps, ce qui engendre des cyclesd’expansion et de ralentissement dans les secteurs desressources non renouvelables. La TRNEE reconnaîtqu’il faudrait s’efforcer de diversifier l’assiseéconomique de la durabilité pour que le bien-être descollectivités autochtones ne soit pas entièrement tribu-taire d’un seul projet ou secteur. L’exploitation desressources non renouvelables peut et devrait fournir unappui tangible à ces efforts de diversification.

Une troisième préoccupation se résume à la questionsuivante : Que reste-t-il une fois que les ressources nonrenouvelables ont disparu? Même si une économie

L es Autochtones envisagent leur relation avec la terre comme s’étendant

sur sept générations. Donc, pour garantir une véritable viabilité des collectivités autochtones,

il faut une perspective à long terme. Tel que mentionné sous « Le rôle de la mise en valeur des

ressources non renouvelables », la vision qu’a la TRNEE des collectivités autochtones durables repose

sur une évaluation réaliste du rôle que doivent jouer les secteurs minier, pétrolier et gazier. Alors que

ces secteurs offrent un potentiel énorme actuellement, les consultations de la TRNEE et les discussions du

Groupe de travail ont défini trois inquiétudes majeures à plus long terme. Ces préoccupations ont trait à

la répartition des retombées, à la diversification économique et à l’épuisement des ressources.

Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelablesLa viabilité des collectivités autochtones à long terme

96

dynamique et des conditions favorables du marchépendant de nombreuses décennies atténuent lessoubresauts des cycles économiques, les principauxgisements miniers et les réserves pétrolières et gazièresfiniront par s’épuiser. En fait, le regain d’intérêt pourle pétrole et le gaz dans le Nord s’explique par labaisse des réserves en Alberta. Plus le développementse fait rapidement dans les T.N.-O., plus vite le déclininévitable des réserves va s’amorcer.

La diversification économique et lesavantages à long terme de l’exploitationdes ressources non renouvelables —Recommandations de la TRNEELe Programme des collectivités autochtones et dudéveloppement des ressources non renouvelables de laTRNEE n’a pas de mandat pour traiter des questionsgénérales d’équité sociale ou pour proposer une stratégiegénérale de diversification économique pour les T.N.-O.Les consultations et les recherches de la TRNEE ontnéanmoins examiné deux mesures qui permettent réelle-ment d’assurer que l’activité minière, pétrolière et gazièreaujourd’hui produise une répartition équitable desretombées et favorise une plus grande diversificationéconomique dans l’avenir. Ces mesures sont la créationd’un fonds d’épargne et de diversification économique,et la création de mécanismes qui permettront la prise de

participation des Autochtones à l’exploitation desressources non renouvelables, notamment aux travauxd’aménagement d’infrastructures.

Fonds d’épargne et de diversificationéconomiqueL’idée qui sous-tend le fonds d’épargne et de diversifi-cation est simple. Un fonds de réserve pour les tempsdifficiles ou pour l’avenir s’accumule au fil du temps àmême une partie du revenu des ressources non renouve-lables normalement affecté au paiement des dépensespubliques courantes. Le fonds est alors géré pour atteindreun ensemble d’objectifs qui peuvent comprendre, parexemple : 1) la création et la conservation des immobili-sations; 2) la répartition des avantages de l’exploitationdes ressources non renouvelables de manière généraledans l’ensemble de la société ou au profit de certainsgroupes ou initiatives; 3) la promotion de la diversifica-tion économique; 4) l’assurance d’un apport de revenupour l’avenir.

Tout comme les particuliers épargnent et investis-sent pour s’assurer une sécurité économique et un choixde mode de vie après leur retraite, les pouvoirs publicspeuvent mettre de côté une partie du revenu courant pourle jour où ces revenus ne seront plus aussi abondants.Le cas des épargnes est particulièrement convaincantlorsque les recettes sont produites par des ressourcesqui ne sont pas inépuisables. L’épargne en des tempsd’excédent économique contribue également à empêcherles particuliers et les pouvoirs publics de s’habituer à vivreau-dessus de leurs moyens. Une économie agrippée aurevenu des ressources non renouvelables risque de souffrirde graves symptômes de sevrage si l’apport de revenudiminue de manière substantielle. Si l’on attribue dessommes à un fonds d’épargne et de diversificationéconomique, cela rappelle à chacun que les ressourcesnon renouvelables et les booms économiques ne sontpas éternels.

Le revenu des ressources non renouvelables a permisde créer des fonds d’épargne et de diversification. Cesdispositions sont parfois qualifiées de « fonds en fiducie», ce qui sous-entend une gestion soigneuse des actifs àdes fins précises ou pour des bénéficiaires particuliers.Les gestionnaires des fonds sont parfois assujettis à des

97

restrictions officielles. Les critères d’investissement et lesbuts pour lesquels le capital et le revenu peuvent servirvarient d’un cas à l’autre. L’argent affecté à ces fondspeut être investi directement dans des projets précis pourpromouvoir la diversification économique et être destinéaux bénéficiaires voulus, ou les fonds peuvent servir àcréer un portefeuille d’investissements qui présententun potentiel à long terme de production de revenu et deplus-value. Selon ce modèle, le capital est conservé au fildu temps et seul le revenu du fonds — après avoir misces fonds à l’abri des effets de l’inflation — sert à desinitiatives précises.

Il n’est pas de formule unique pour les fonds d’épargneet de diversification. Chaque modèle comporte des avan-tages et des inconvénients. Par exemple, l’importance delimiter le pouvoir discrétionnaire des gestionnaires de fondsfait l’objet de divergences. Si l’on élimine la tentationd’utiliser les fonds à des fins politiques à court terme,cela risque d’entraîner des restrictions que les pouvoirspublics et d’autres organismes sont réticents à accepter.Avant de choisir un modèle précis pour les T.N.-O., ilfaudra mener d’autres recherches sur les options possibles,et étudier en détail l’expérience d’autres territoires.

Le fonds d’épargne et de diversification économiquesuscite un appui croissant dans les T.N.-O. L’EconomicStrategy Panel a proposé la création d’« un fonds desT.N.-O., provenant des revenus futurs des ressources,pour contribuer à la diversification de l’économie desT.N.-O.85 ». La Stratégie des ressources non renouve-lables du gouvernement des T.N.-O. recommande « l’élaboration d’options pour détourner une partie durevenu des ressources non renouvelables au profit derégimes d’épargne à long terme86 ». Le gouvernementdes T.N.-O. justifie cette proposition selon les arguments suivants :

Les Territoires du Nord-Ouest abondent en ressourcesminières et pétrolières. Toutefois, si l’on axe le développe-ment sur le secteur des ressources non renouvelablesuniquement, notre économie sera à la merci de forces dumarché mondial d’un petit nombre de produits de base. Ilfaut également assurer un patrimoine financier aux généra-tions futures, une fois que les ressources minières serontépuisées. Un vaste éventail de secteurs, qui demandent uneattention soutenue si l’on veut assurer la stabilité et lacroissance à long terme, offrent des débouchés. Laprospérité à long terme de notre économie sera directementliée à notre capacité de tirer le mieux possible parti desavantages offerts par un secteur des ressources dynamique,tout en donnant le ton à une croissance mieux équilibréedans d’autres secteurs87.

La stratégie du gouvernement des T.N.-O. cite égale-ment les recommandations récentes de la Canada WestFoundation qui « soulignent le besoin de réaliser desépargnes publiques à même le revenu des ressource, etde se servir de ces épargnes pour instaurer un climatéconomique favorable à la croissance88 ». Le HeritageSavings and Trust Fund de l’Alberta et le PermanentFund de l’Alaska sont également signalés comme desmodèles possibles. Le gouvernement des T.N.-O.recommande que l’on mène d’autres recherches sur l’expé-rience d’autres territoires et conclut que « toute formed’investissement des revenus provenant des ressourcesdans un fonds d’épargne public devra se faire en parte-nariat avec les pouvoirs autochtones, afin de déterminersi les formules de coopération sont optimales89 ».

La TRNEE est pleinement consciente du caractèreépineux de la question du revenu des ressources nonrenouvelables dans les T.N.-O. La répartition du revenu des


98

ressources entre le gouvernement fédéral, le gouvernementdes T.N.-O. et les gouvernements autochtones est unsujet particulièrement controversé. Les bénéficiairesautochtones en vertu des ententes de règlement sur lesrevendications territoriales se heurtent également à desproblèmes très complexes quand il s’agit de déterminercomment répartir le revenu des ressources non renouve-lables aujourd’hui et dans l’avenir. Toute propositionsur l’utilisation particulière du revenu des ressourcesexige un examen soigneux.

Néanmoins, la TRNEE appuie fortement la créationd’un fonds d’épargne et de diversification comme moyende régler les problèmes importants tels qu’une réparti-tion équitable, la diversification économique etl’épuisement des ressources, auxquels il faut s’attaquer sil’on veut que les ressources non renouvelables contribuentà la viabilité des collectivités autochtones. Dans le climatpolitique actuel, la TRNEE souligne que cette proposi-tion porte sur la manièredont le revenu est utilisé à longterme, et non pas quant à qui les reçoit en premier lieu.Les questions soulevées par la proposition d’un fondsd’épargne et de diversification économique sont par con-séquent distinctes de la controverse politique actuellesur le partage du revenu des ressources.

La possibilité d’attribuer une portion de lapart du revenu des ressources nonrenouvelables à un fonds d’épargneet de diversification économique enest une que les trois ordres degouvernement dans les T.N.-O. pourraient envisager dans lecadre de leurs pourparlersactuels. La TRNEE recom-mande donc ce qui suit :

Toutes les parties duForum intergouverne-mental devraient explorer

les options permettant d’attribuerune partie des recettes des ressourcesgouvernementales pour créer unfonds d’économies et de diversifica-tion économique, qui aurait pour butde favoriser la durabilité à longterme des collectivités autochtones etdes T.N.-O. dans leur ensemble.

Prise de participation des AutochtonesLa prise de participation des Autochtones dans lesgrands projets d’exploitation des ressources — notammentles pipelines — et dans les entreprises qui fournissentdes biens et services aux exploitants de ressources estun moyen prometteur d’assurer des avantages à longterme de l’exploitation des ressources non renouvelables.L’expérience de la prise de participation s’intensifie dansle Nord. Les grands projets, tels que les pipelines reliantle gaz de l’Arctique aux marchés du Sud, offriraient denouveaux débouchés énormes. Le Programme des col-lectivités autochtones et du développement desressources non renouvelables de la TRNEE a confirméun appui général pour une prise de participation accruedes Autochtones dans l’exploitation des ressources nonrenouvelables du Nord.

Plusieurs sociétés et coentreprises autochtonesprospères sont déjà actives dans les secteurs minier,pétrolier et gazier. L’aménagement des pipelines est unautre secteur où la prise de participation est croissante.La Première nation Acho Déné Koe, à Fort Liard, aobtenu des parts dans deux projets d’aménagement depipeline par la voie de partenariats avec le Liard ValleyProducers Group, dirigé par Chevron, et avec Paramount

Resources pour le projet du pipeline de Shiha.L’Inuvialuit Regional Corporation est parte-

naire du projet d’exploitation gazière deIkhil, qui approvisionne la ville d’Inuvik

en gaz naturel.La prise de participation signifie

que les Autochtones seront directe-ment propriétaires de l’exploitationdes ressources non renouvelables.En termes juridiques et financiers, lapropriété signifie une participation

directe dans les entreprises et lesprojets. De manière plus générale,

toutefois, la participation autochtonesous-entendra l’engagement, l’implication et lepartenariat direct avec les autres parties del’exploitation des ressources non renouve-lables dans les T.N.-O. Les collectivitésautochtones feront partie du processus, etpas simplement les bénéficiaires de ce dernier.

La jeunesse autochtone

doit rester à l’école plus

longtemps aux niveaux

primaire, secondaire et

postsecondaire.

1414


99


La prise de participation n’est toutefois pas exemptede risques : les capitaux investis dans les projets ou lesentreprises ne produiront pas toujours un rendementpositif. Ce que la participation fournit en capital, c’est depouvoir prétendre directement aux bénéfices financiersdécoulant de l’exploitation des ressources non renouve-lables et d’avoir son mot à dire dans la manière dontl’exploitation se fait. Ce type de participation est partic-ulièrement alléchant pour des projets, tels quel’aménagement de pipelines, qui présentent un potentielà long terme de création de richesse et qui sont suscepti-bles de fournir relativement peu de débouchés d’emploiet d’affaires pour les Autochtones et les autres habitantsdu Nord après la phase de construction.

Le revenu et les avantages plus intangibles quidécoulent de la prise de participation doivent soutenir laviabilité à long terme des collectivités autochtones dedeux manières principales. Premièrement, les fondsprovenant de la participation en capital des Autochtonesdans des projets et des entreprises pourraient servir à assur-er une répartition plus large des avantages découlant del’exploitation des ressources non renouvelables, à promou-voir la diversification économique et les investissementsfinanciers (p. ex. fonds d’épargne et de diversificationéconomique) qui pourraient offrir une assise financière àdes collectivités autochtones durables après l’épuisementdes ressources non renouvelables. La prise de participationconstitue ainsi un moyen de s’attaquer aux trois problèmesde juste répartition, de diversification économique etd’épuisement des ressources qui sont soulevés quand oncompte sur l’exploitation des ressources non renouvelablespour assurer la durabilité à long terme.

Deuxièmement, l’expérience pratique de la participa-tion au capital est susceptible de renforcer et dediversifier la capacité des Autochtones en matière d’entre-prenariat, de finances, de gestion et d’administration. Lescompétences en affaires qui sont acquises par la partic-ipation au capital dans l’exploitation des ressources nonrenouvelables pourront se transposer à d’autres secteurs.Les collectivités autochtones acquerront de l’expertiseet un sens accru de la confiance en soi et de l’autonomieéconomique grâce à leur expérience avec les sociétés, lescoentreprises et les participations autochtones dans lesgrands projets. La prise de participation offre ainsi auxcollectivités autochtones un autre véhicule qui leur per-mettra d’assurer la viabilité à long terme en renforçantles capacités par la voie de l’exploitation des ressourcesnon renouvelables.

Toutefois, l’accroissement de la prise de participa-tion des Autochtones dans l’exploitation des ressourcesnon renouvelables se heurte à de sérieux obstacles.L’accès au capital est un problème de taille. L’expertiseest également nécessaire pour aider les collectivités et lesorganismes autochtones à structurer les aspects juridiques,fiscaux et les aspects de gestion des affaires publiques dela prise de participation. D’autres recherches sur lesstructures collectives et novatrices et sur les dispositionsfinancières s’imposent également.

Le gouvernement doit jouer deux rôles d’une impor-tance cruciale. Premièrement, il devrait offrir un cadrestratégique clair pour soutenir la prise de participationaccrue des Autochtones dans l’exploitation desressources non renouvelables. Deuxièmement, il devraitindiquer l’ampleur du financement direct, des garantiesde prêt ou d’autres formes d’aide qu’il fournira pourfavoriser cet objectif de manière tangible. Le cadrestratégique et le soutien financier du gouvernement à laprise de participation des Autochtones devraient certesêtre élaborés en collaboration étroite avec l’industrie ainsiqu’avec les gouvernements et organismes autochtones.

Plusieurs rapports récents ont recommandé la prise departicipation des collectivités autochtones et des autreshabitants du Nord aux projets d’exploitation desressources non renouvelables. L’Economic Strategy Panelsignale que la prise de participation dans l’aménagementd’un pipeline de la vallée du Mackenzie pourrait offrir à lapopulation des T.N.-O. une source substantielle de recettestarifaires. Il a également défini la promotion de la prise departicipation comme un moyen essentiel de tirer le meilleurparti des bénéfices de l’exploitation des ressources nonrenouvelables pour les habitants du Nord90.

Le Joint Aboriginal-Industry Resource DevelopmentWorkshop a recommandé un programme majeur visant àaccroître la capacité collective des Autochtones91. Ceprogramme comporte un soutien financier qui seraitoffert aux sociétés de développement autochtones pourdes études de faisabilité et pour la planification desaffaires, pour la création de partenariats et de coentre-prises avec des exploitants des ressources, et pourl’évaluation expéditive des propriétés minières,pétrolières et gazières. Ces mesures rendraient les organ-ismes autochtones plus à même de prendre uneparticipation dans les entreprises et les projets liés auxsecteurs des ressources non renouvelables. Le budgetrequis est d’environ cinq millions de dollars au cours descinq prochaines années.


100

minière et forestière commencent à se mettre sur pied,dont beaucoup se font à l’intérieur des terres et terri-toires traditionnels.

Les Premières nations et les Inuit vont participer active-ment aux projets. Donc pourquoi ne devraient-ils pasaussi profiter du type d’avantages que nous associons à laprise de participation? Non seulement les collectivités enbénéficieraient financièrement, mais le climat de stabilitéattirerait d’autres investissements.

D’après les discussions que j’ai eues avec les dirigeants desPremières nations et des Inuit, je crois qu’ils recherchentplus que des retombées économiques lorsque l’exploitationdes ressources se fait sur leurs terres traditionnelles.Tandis que des ententes sur les débouchés d’emploi, lasous-traitance et la formation sont les bienvenues, elles neconstituent qu’une partie du tableau. Je crois que nousavons besoin d’intensifier nos efforts pour que lesPremières nations et les Inuit puissent devenir partenairesdans le véritable sens commercial du terme. Autrementdit, il faudrait qu’ils puissent prendre des participationsdans les projets d’exploitation94.

Comme contribution concrète à la réalisation de cetobjectif, le ministre Nault a confirmé l’existence, parla voie du Fonds pour la création de possibilitéséconomiques du MAINC, de 10,5 millions de dollarspour l’exercice 2000–2001 aux fins de soutenir laprise de participation autochtone. Le Ministre a égale-ment promis un financement supplémentaire pour lesannées subséquentes.

La TRNEE félicite le ministre Nault de sa vision etde son initiative dans la création d’un programme nationalpour promouvoir la participation des Autochtones.Toutefois, la TRNEE craint que les fonds disponiblesdans le Nord ne suffisent pas pour répondre aux besoinsprévus. La prise de participation peut contribuer demanière substantielle à la durabilité à long terme descollectivités autochtones dans le Nord du Canada. Lesprojets d’aménagement de pipelines semblent offrir desdébouchés particulièrement prometteurs pour le moment,comme le démontre l’expérience dans la région de FortLiard et les travaux préliminaires de l’AboriginalPipeline Group. Avec plusieurs projets d’aménagementde pipelines et d’exploitation des ressources à grandeéchelle à l’horizon, un soutien financier substantielpour la prise de participation des Autochtones dans

La Stratégie des ressources non renouvelables dugouvernement des T.N.-O. comprend une initiative dequatre ans visant à « soutenir la création de richesse àlong terme par la prise de participation du Nord dansles infrastructures pétrolières et gazières92 ». L’objectifpremier consiste à aider l’Aboriginal Pipeline Group àobtenir une prise de participation dans le projet d’amé-nagement du pipeline gazier de la vallée du Mackenzie.Cette initiative vise à :

• offrir un soutien financier dès les premières étapespour évaluer les conseils techniques, juridiques etcommerciaux;

• entreprendre des recherches pour mieux compren-dre des ententes semblables dans d’autres territoireset pour favoriser des pratiques optimales dans laprise de participation;

• collaborer avec l’industrie pour mieux comprendrele climat des affaires dans le Nord et les avantagesfiscaux actuels offerts aux Nordiques;

• examiner des dispositions novatrices de financementet de péage pour contribuer à faciliter la prise departicipation des Autochtones dans l’aménagementdes infrastructures de pipeline93 ».

Le gouvernement des T.N.-O. propose un budgetquadriennal de 1,6 million de dollars.

Le ministre des Affaires indiennes et duDéveloppement du Nord, Robert Nault, a confirméque la prise de participation accrue des Autochtonesdans l’exploitation des ressources et dans d’autresopérations commerciales à risque est une priorité pourle gouvernement du Canada. Dans un discours pronon-cé à Winnipeg le 18 mai 2000, le ministre Nault a décritles difficultés et les débouchés relatifs au développe-ment économique des Autochtones. Il a signalé enparticulier que les collectivités autochtones n’ont pas lesressources nécessaires pour devenir de véritables parte-naires d’affaires dans un développement à grandeéchelle. Le Ministre a alors exposé l’orientationstratégique suivante :

Alors que l’économie du Canada continue de croître,je crois que ces collectivités auront de nombreusesoccasions de devenir des partenaires financiers dansdes entreprises importantes. Ceci est particulièrementvrai du secteur des ressources, où un grand nombre deprojets d’envergure d’exploitation pétrolière, gazière,


101


l’exploitation des ressources non renouvelables dans leNord s’impose dès à présent. La TRNEE recommandedonc ce qui suit :

Le ministère des Affaires indiennes et du Nordcanadien devrait examiner tous les ans la demande

de capitaux pour appuyer la participation financièredes Autochtones dans l’exploitation des ressources nonrenouvelables du Nord, y compris dans les projets d’in-frastructures, et devrait ajuster les niveaux definancement disponibles en conséquence pour assurerque les collectivités autochtones puissent garantir desparticipations en capital dans les projets d’envergure.

1515

103

C h a p i t r e n e u fC h a p i t r e n e u f

99

Le système du « libre-accès »— Divergence parmi les principaux acteurs

105

Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelables Le système du « libre-accès » — Divergence parmi les principaux acteurs

Les principes de base du libre-accès en vertu duRèglement sur l’exploitation minière au Canada s’appliquentdans l’ensemble des T.N.-O., sauf là où les ressourcesminières souterraines appartiennent aux Autochtones.Lorsque les revendications territoriales sont réglées, lesdroits de surface et les dispositions d’accès des ententessur le règlement des revendications territoriales l’empor-tent sur les dispositions d’indemnisation du détenteurdes droits de surface dans le Règlement sur l’exploitationminière au Canada.

On dit parfois du système du libre-accès qu’il garantitun « droit d’exploitation minière ». Il permet en fait à desparticuliers et à des compagnies d’acquérir des droits depropriété dans des ressources minières souterraines et desdroits exclusifs d’entreprendre l’exploration et l’exploita-tion à l’intérieur de claims miniers jalonnés. Le détenteurd’un bail minier n’est toutefois pas autorisé à procéderautomatiquement à la production sans satisfaire à d’autresexigences réglementaires. Le détenteur d’un bail minierest soumis à toutes les lois d’application générale,

L e système du « libre-accès » a fait l’objet d’un débat vigoureux tout

au long des consultations et des discussions du Groupe de travail du Programme des collectivités

autochtones et du développement des ressources non renouvelables. Ce système, établi en vertu

du Règlement sur l’exploitation minière au Canada, s’applique à l’accès au territoire et aux dispositions

du régime foncier pour l’exploitation minière. En particulier, il fixe les règles d’acquisition d’un

titre aux ressources minières domaniales. Les quatre éléments clés du système du libre

accès s’énoncent comme suit :

• le droit des prospecteurs de pénétrer sur la plupart des terres contenant des ressources

minières de l’État afin d’entreprendre une exploration minière;

• le droit des prospecteurs d’acquérir des droits miniers en jalonnant véritablement un

claim et en le faisant inscrire auprès du conservateur des registres miniers;

• le droit exclusif du détenteur du claim de mener d’autres travaux d’exploration et

d’exploitation dans la zone couverte par le claim;

• le droit du détenteur du claim d’obtenir un bail minier — l’instrument de tenure requis

pour entreprendre une production minière — à condition d’avoir respecté les procédures

et exigences appropriées.

Le système du « libre-accès » — Divergence parmi les principaux acteurs Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelables

notamment les droits de gestion des ressources et del’environnement. Pour faire passer une mine à l’étape deproduction, il faut soumettre la proposition de projet àune évaluation environnementale et obtenir une conces-sion d’eau et un bail de surface. D’après la pratiquerécente, pour les projets d’envergure, les exploitants desressources doivent également négocier une entente environ-nementale avec les organismes de réglementation, uneentente socio-économique avec le gouvernement desT.N.-O., ainsi que des ententes sur les retombées desprojets avec les organismes autochtones.

Le débat sur le libre-accès est axé sur les implications,pour les collectivités autochtones, des « droits » établisen vertu de ce système. Les opinions divergent quant à lanature de ces droits et à leurs conséquences pratiquespour le contrôle des Autochtones sur les activitésd’exploration et sur l’exploitation des ressources nonrenouvelables dans les terres traditionnelles.

Critique du libre-accèsLes critiques du système du libre-accès y voient unobstacle majeur à la mainmise des Autochtones sur lesactivités dans leurs terres traditionnelles. La plus forteopposition à ce système vient de certains organismesautochtones et environnementaux. Ils prétendent que lelibre-accès :

• établit l’exploitation minière comme le mode deprédilection d’utilisation des terres dans les T.N.-O.,en faisant fi de toute autre loi et politique telles que

les plans d’aménagement du territoire, la désignationdes aires protégées et les régimes de gestion de lafaune;

• restreint pour les autorités gouvernementales laliberté d’exercer leur pouvoir discrétionnaire pourcontrôler l’activité d’exploration et le jalonnementdes claims, et élimine tout pouvoir discrétionnairevisant à empêcher le détenteur de droits miniersd’obtenir un bail minier de plein droit;

• ne produira peut-être pas un loyer économiquesuffisant aux propriétaires des terres et ressourcesdomaniales et autochtones, puisque l’attribution desdroits en vertu du système du libre-accès est baséesur la priorité de jalonnement dans le temps et netient pas compte des écarts de prix qui reflètent soitle potentiel minier des claims révélé par l’informationfinancée par l’État (p. ex. fournie par la Commissiongéologique du Canada), soit la valeur escomptée duterrain pour les particuliers ou les compagnies quijalonnent les claims;

• a pour effet de subordonner les intérêts et lesvaleurs des collectivités autochtones en matièred’aménagement du territoire aux intérêts d’uneindustrie minière;

• ne cadre pas avec les droits autochtones ni avec leprincipe de la participation autochtone à la prise dedécisions en matière d’exploitation des ressources,parce qu’elle ne comporte aucune exigence de con-sultation auprès de collectivités autochtones aucours de l’acquisition et de l’exercice de droits d’ac-cès à la terre et de propriété minière.

Les principes de base du libre-accès en vertu du Règlement

sur l’exploitation minière au Canada s’appliquent dans

l’ensemble des T.N.-O., sauf là où les ressources minières

souterraines appartiennent aux Autochtones.

107


Pour les critiques du libre-accès, il est indis-pensable de se pencher sur les carencesqu’ils voient dans ce système si l’onveut promouvoir le développementdurable et assurer la mainmise desAutochtones sur l’utilisation de laterre et des ressources. Les argu-ments voulant que le libre-accèsne cadre pas avec les principesfondamentaux de la durabilité etde l’autonomie gouvernementaledes Autochtones sont au cœur deleur critique.

Les arguments relatifs au développe-ment durable se résument en termesd’équilibre comme suit. Le développementdurable, depuis qu’on en parle, a tenté detrouver un équilibre entre l’économie etl’environnement. Il n’est pas question de laprimauté d’une seule ressource et de sonutilisation. Or, le libre-accès est l’antithèsede l’équilibre, parce qu’il établit, dès ledépart, la primauté de l’exploration et del’exploitation minières dans la hiérarchiede l’exploitation de la terre et des ressources.Actuellement, la seule façon de rectifier ce déséquilibreconsiste à retirer les terres de l’utilisation industrielle parun décret du gouvernement fédéral — instrument quiest aussi brutal que le système du libre-accès proprementdit. L’existence de systèmes respectifs qui s’annulentmutuellement cadre avec une vision du maintien d’untype d’exploitation des ressources au détriment desautres, plutôt que d’accorder une attention juste et biendosée à l’éventail complet des divers modes d’utilisationdes terres. Cet éventail devrait comprendre celles qui sontdurables, telles que le piégeage, la récolte de subsistance,le tourisme, l’écotourisme, la pourvoirie, l’observation dela nature et des oiseaux, qui dépendent d’écosystèmes etde populations fauniques sains. Actuellement, presquetoutes les terres sont ouvertes à l’exploitation minièrenon pas parce qu’elles devraient l’être mais parce quec’est, par défaut, la seule réponse du gouvernement envertu du système du libre-accès. Le développementdurable, prétend-on, exige une approche plus nuancée.

La critique du libre-accès en matière d’autonomiegouvernementale des Autochtones est surtout axée sur lebesoin qu’ont ces derniers d’exercer un contrôle plusgrand sur l’exploitation des ressources afin de protéger

les valeurs de l’utilisation de la terre qui sontimportantes à leurs yeux. Dans des

exposés présentés par les membresdu Groupe de travail de la TRNEEet d’autres acteurs clés, il a étéavancé que le fait de ne pas réus-sir à faire participer des intérêtsautochtones légitimes à toutesles phases de l’exploration et del’exploitation minières a posé un

problème sérieux. En particulier,les intérêts autochtones sont trop

souvent absents à la première phased’exploration de l’aménagement d’unprojet. Les revendications territorialesont dans une certaine mesure tenté derégler ces problèmes. Toutefois, il estindispensable de maintenir une perspec-tive plus large quand on considère lesimpacts du développement sur lesintérêts autochtones.

Les critiques du libre-accès signalentque l’activité industrielle, que ce soit surles terres autochtones ou allochtones, a

depuis toujours fragmenté les paysages et perturbé lesprocessus de l’écosystème. Les collectivités autochtoness’intéressent grandement à un avenir qui comprenne uneexploitation viable des ressources renouvelables. Lesapproches écosystémiques de la planification des projets,l’identification et la gestion des impacts, ainsi que lasurveillance, l’évaluation et l’atténuation de ces effetss’imposeront donc pour la gestion des terres et desressources. Les problèmes ayant trait à la fragmentationdes terres, à la migration faunique et à la qualité dubassin versant ne peuvent être réglés effectivement qu’àl’échelon de l’écosystème. La coexistence du libre-accès etdes ententes sur le règlement des revendications territo-riales ne répond pas, prétend-on, aux besoins de la gestionbasée sur l’écosystème. Le contrôle des Autochtones surseulement une partie des terres et des eaux est bien peuréconfortant face aux dommages causés à l’ensemble del’écosystème, puisque les ressources renouvelables peuventêtre aussi facilement menacées par le libre-accès aux terresallochtones qu’aux terres autochtones. En conséquence,les régimes réglementaires réactifs et ne s’appliquant qu’àun seul site pour l’exploitation minière — y comprisle système du libre-accès — devraient être remplacéspar d’autres dispositions qui faciliteraient l’autonomie

Il est indispensable de

maintenir une perspective

plus large quand on

considère les impacts du

développement sur les

intérêts autochtones.


108

gouvernementale des Autochtones, notamment dans ledomaine de la protection des valeurs qui s’appliquent àl’ensemble de l’écosystème et qui pourraient être menacéespar l’exploration et l’exploitation minières.

Non seulement les critiques du libre-accès exprimentdes inquiétudes fondamentales quant au développementdurable et à l’autonomie gouvernementale desAutochtones, mais ils soulignent également plusieurslacunes précises du système du libre-accès et de sa relationavec la gestion des terres et des ressources. Ils suggèrentdonc des solutions pratiques. Les critiques prétendentpar exemple que les analyses juridiques des dispositionsdu libre-accès et la jurisprudence concernant les droitsautochtones renforcent la certitude quant à la tenure et àl’accès, sujet de préoccupation majeure pour l’industrieminière, les collectivités autochtones et d’autres acteursclés. Il serait de l’intérêt de tous, soutient-on, de clarifierces questions en procédant à un examen intégral, ouvert

Les régimes réglementaires réactifs et ne

s’appliquant qu’à un seul site pour l’exploitation

minière — y compris le système du libre-accès

— devraient être remplacés par d’autres

dispositions qui faciliteraient l’autonomie

gouvernementale des Autochtones.

et limpide du système du libre-accès. Les critiquesprétendent également qu’une réforme plus généraledu système du libre-accès et d’autres lois ayant trait àl’économie, à l’environnement et à l’aménagement duterritoire s’impose, notamment pour établir unmécanisme d’aménagement du territoire qui soit biendosé, qui ait valeur exécutoire et qui tienne comptede toutes les valeurs et tous les intérêts avant que l’onne prenne des décisions en matière d’aménagementdu territoire. Les défauts du libre-accès sont, selon lescritiques, aggravés par les carences de l’ensemble durégime de gestion des terres et des ressources.

Enfin, les critiques du libre-accès signalent que d’autresterritoires ont recours à des variations de ce système.Par exemple, Terre-Neuve et le Labrador recourent aujalonnement. Le jalonnement sur une carte, qui demeurecertes une variante du libre-accès, évite les impacts dujalonnement des terres, qui peuvent être considérableslors de poussées de piquetage comme on en a observérécemment dans les T.N.-O., au Nunavut et au Labrador.Le Nunavut est désormais doté d’un système dedélivrance de permis en vertu duquel les entreprises et lesparticuliers désignent des zones réservées à l’explorationminière. Ce système dote les collectivités autochtonestouchées par l’exploration minière du pouvoir d’étudierles zones désignées avant d’accorder des approbations.L’Australie a adopté un système de « concession » commemoyen de doter le gouvernement de plus grands pouvoirsdiscrétionnaires sur l’attribution de terres minières.

Dans leurs exposés présentés à la TRNEE et dansleur participation aux discussions du Groupe de travail,les critiques du libre-accès ont préconisé une série d’ini-tiatives précises visant à poser les jalons de modificationsaux dispositions d’accès et de tenure de la législationrégissant l’exploitation minière au Canada. Une propositionconsistait à comparer les dispositions d’accès et detenure dans les lois sur le pétrole et le gaz avec celles deslois minières. Les objectifs consisteraient à explorer lesconséquences de chaque régime pour les collectivitésautochtones et pour l’environnement, et à justifier lesopinions des collectivités autochtones sur ces questions.On recommande une analyse des stratégies de mise enœuvre pour des formules de rechange du système delibre-accès. Enfin, les critiques du libre-accès soutiennentqu’un examen national intégral de l’attribution des terresminières, particulièrement axé sur le système de libre-accès, devrait être entrepris aussitôt que possible par unorgane indépendant. On a défini un mandat général,

109


l’ouverture à la participation et la transparence duprocessus comme les éléments clés de la réussite decet examen.

La réactionLes partisans du libre-accès répondent aux critiques dedeux manières. L’industrie minière, en particulier, sou-tient que le système du libre-accès est fondamental pourl’industrie minière dans les T.N.-O. L’industrie considèreles droits établis en vertu du Règlement sur l’exploitationminière au Canada comme instaurant la confiance et lesincitatifs nécessaires pour que l’industrie puisse exercerses activités dans les T.N.-O. Le libre-accès est considérécomme assurant une certaine mesure de certitude quantà l’accès et à la tenure. Il maintient également la diversitédans l’industrie en encourageant les prospecteursindépendants et les jeunes entreprises.

Voici un autre argument en faveur du système dulibre-accès : les critiques ne comprennent pas bien sasignification dans le régime réglementaire global del’exploitation minière, et ils exagèrent la portée et lesimplications des « droits » qu’il établit. Les partisans dulibre-accès prétendent ce qui suit :

• la signification pratique des droits établis en vertudu Règlement sur l’exploitation minière au Canada ne peutêtre jugée que si l’on examine l’ensemble de la régle-mentation environnementale et d’autres exigences quirégissent les diverses étapes de l’exploration et del’exploitation minières dans les T.N.-O.;

• les procédures de déclaration d’inaliénabilité desterres permettent aux autorités gouvernementalesd’empêcher l’exploration et l’activité minières si ellesles jugent inappropriées;

• à l’étape d’exploration, l’obtention de permis d’amé-nagement du territoire qui est imposée pour touteactivité allant au-delà de la prospection initialeentraîne un examen des activités par les collectivitéstouchées et par les organismes gouvernementaux;

• le droit d’acheminer une propriété minière à l’étapede production dès la délivrance d’un bail minier estun faux raisonnement, parce que l’obtention d’uneautorisation d’exploiter une mine exige une vasteconsultation du public, l’achèvement concluantd’études environnementales globales, l’obtention depermis pour des activités spéciales (p. ex. usages deseaux) et la négociation d’ententes sur les retombées

socio-économiques et environnementales — commel’illustrent les récentes expériences de la BHP et de laDiavik quand elles ont tenté d’obtenir l’autorisationpour les mines de diamant dans les T.N.-O.;

• toute inquiétude des Autochtones quant au systèmedu libre-accès est, en tout cas, réglée par la voie desrevendications territoriales, selon lesquelles il n’y aplus lieu de modifier le Règlement sur l’exploitationminière au Canada pour résoudre ces questions.

À partir de ces arguments, les partisans du systèmeactuel rejettent la nécessité d’initiatives visant à modifierles dispositions fondamentales de libre-accès du Règlementsur l’exploitation minière au Canada.

Perspectives autochtonesTel que mentionné ci-dessus, certains organismesautochtones ont exprimé une très forte opposition ausystème du libre-accès dans les T.N.-O. Ces opinionsont été exprimées avec force par des représentants desPremières nations Deh Cho et par la Première nationLutsel K’e Déné. Une inquiétude particulière a trait à lacapacité des prospecteurs de pénétrer dans des terrestraditionnelles et d’acquérir des claims miniers sansconsulter les Premières nations. Dans les consultationsmenées dans le cadre du Programme des collectivitésautochtones et du développement des ressources nonrenouvelables de la TRNEE, les chefs autochtones duconseil tribal Deh Cho, de la bande dénée de Lutsel K’eet des représentants d’autres régions où les revendica-tions territoriales ne sont pas réglées ont exprimé leurmécontentement face au manque de contrôle qu’ils peu-vent exercer sur la délivrance de permisd’aménagement du territoire par le MAINC. LesAutochtones, soutiennent-ils, devraient avoir un pouvoirdécisionnel direct quant à la disponibilité des terres pourle jalonnement. Ils attribuent leur incapacité à contrôler laprospection et l’exploitation minières sur les terres tradi-tionnelles en partie aux droits et procédures établis parle système du libre-accès. De manière plus générale, ilsjugent le système du libre-accès incompatible avec letitre autochtone et leurs droits issus du traité. Les pres-sions exercées en faveur de la réouverture ou del’exploitation des mines viennent renforcer le caractèred’urgence des inquiétudes que leur cause le système delibre-accès. Le système du libre-accès est considérécomme contribuant au rythme de développement, parfoistrop rapide selon les Autochtones.


110

Les consultations de la TRNEE et les discussions duGroupe de travail ont néanmoins révélé que les préoccu-pations que suscite le libre-accès ne sont pas partagéespar tous les organismes autochtones. Certains représen-tants des Autochtones considèrent que ce problème n’estpas une priorité et que, en tout cas, on peut le réglercomme il se doit par la voie des revendications territorialeset du régime réglementaire. D’autres soutiennent qu’unemeilleure consultation avec les collectivités à l’étaped’exploration et tout au long de l’exploitation desressources atténuerait les causes principales de frictionssans qu’il faille modifier la loi sur l’exploitation minière.Il faut également mentionner que les revendicationsterritoriales réglées dans le Nord ont reconnu et protégéles éléments fondamentaux du système de libre-accès,ce qui laisse à l’industrie un accès quasi illimité dans lamesure où les droits d’exploiter les ressources minièressont accordés.

Le degré d’inquiétude que suscite le libre-accès chezles Autochtones est lié, comme bien d’autres choses, auxrevendications territoriales. Les collectivités autochtonesdans les zones où les revendications territoriales ne sontpas réglées sont particulièrement vulnérables à l’explo-ration et à l’exploitation sur leurs terres traditionnelles.Là où les revendications sont réglées, toutefois, les droitsautochtones de propriété souterraine et de surface sontassurés, et certains mécanismes en place permettent auxcollectivités autochtones d’intervenir suffisammentdans la prise de décisions concernant l’exploration etl’exploitation minières.

Par conséquent, la position des Autochtones dans ledébat sur le libre-accès n’est pas unifiée. LesAutochtones sont unis quand il s’agit de rechercher uncontrôle plus grand sur l’exploitation des ressources nonrenouvelables dans leurs terres traditionnelles. Par con-tre, ils divergent quant à savoir si le Règlement surl’exploitation minière au Canada et le système du libre-accès tel que pratiqué actuellement dans les T.N.-O. sontdes obstacles à la réalisation de cet objectif.

Libre-accès — La position de la TRNEELa TRNEE reconnaît que certains organismesautochtones et d’autres acteurs clés dans le Nord sontfondamentalement opposés au système du libre-accèspour l’exploitation minière qui est enchâssé dans leRèglement sur l’exploitation minière au Canada. Ces préoc-cupations ont été exprimées très clairement etlogiquement dans les consultations et les discussions duGroupe de travail tout au long du Programme des collec-tivités autochtones et du développement des ressourcesnon renouvelables. En même temps, la TRNEE a observél’expression d’un fort appui pour ce système de la partdes représentants de l’industrie. Au sein des autoritésgouvernementales, une réforme majeure du Règlement surl’exploitation minière au Canada ne semble pour ainsi direpas susciter le moindre appui pour le moment. LaTRNEE signale également que les préoccupations quesuscite le libre-accès ne sont pas partagées par tous lesorganismes autochtones.

Face à cette divergence de points de vue quant àla manière de procéder, la TRNEE est incapable deprésenter une recommandation qui fasse l’unanimitéquant au système du libre-accès pour l’industrie minière.Manifestement, il semble que tous les intéressés doiventcontinuer à travailler vers une résolution constructivede questions controversées et complexes que soulève lelibre-accès dans le Nord.

111

C h a p i t r e d i xC h a p i t r e d i x

1010

Conclusion


113

Conclusion

L’exploitation des ressources non renouvelables estégalement assortie de risques importants. À moins quele développement ne soit bien géré, il peut gravementsaper l’assise environnementale, sociale, culturelle etspirituelle des collectivités autochtones. Il est donc indis-pensable de réduire ces risques au minimum si l’on veutque l’exploitation des ressources non renouvelables etle développement durable des collectivitésautochtones puissent coexister dans les T.N.-O. et dansl’ensemble du Nord du Canada.

Les recommandations énoncées ci-dessus visent àtirer le meilleur parti possible des avantages et à minimiserles risques de l’exploitation des ressources non renouve-lables pour les collectivités autochtones. La stratégieproposée comporte cinq volets principaux.Premièrement, l’élaboration et la mise en œuvre d’uncadre stratégique intégré pour la gestion des impactscumulatifs s’imposent si l’on veut s’attaquer aux risquesque présentent pour les collectivités autochtones les mul-tiples projets d’exploitation des ressources et leurinfrastructure connexe. Deuxièmement, si l’on veutgarantir l’assise économique nécessaire pour assurer unavenir durable, il faudrait améliorer le climat des investisse-ments dans les secteurs des ressources non renouvelables

du Nord. Troisièmement, il faut tenter de répondre auxbesoins des collectivités autochtones dans le domaine durenforcement des capacités qui revêt une importancecruciale. Quatrièmement, la participation desAutochtones aux mécanismes de consultation devrait êtreappuyée, puisque ces mécanismes sont la clé d’une partic-ipation significative à la prise de décisions en matièred’exploitation des ressources non renouvelables. Enfin,il faudrait prendre des mesures précises pour veiller à ceque l’exploitation des ressources non renouvelables offreune assise à la viabilité à long terme.

Le présent rapport reflète la sagesse et les idées pra-tiques recueillies lors des vastes travaux de recherche etde consultation entrepris par le Programme des collecti-vités autochtones et du développement des ressourcesnon renouvelables de la TRNEE. Les recommandationsprésentées visent à guider le gouvernement, les collectivitésautochtones, l’industrie et tous les acteurs clés sur unevoie qui conduise à la vision de collectivités autochtonesdurables élaborée par le Groupe de travail multipartitedu Programme de la TRNEE. La TRNEE exhortequiconque intéressé à l’exploitation des ressources nonrenouvelables dans le Nord à travailler en partenariat afinque cette vision devienne réalité.

L’exploitation des ressources non renouvelables dans le Nord pourrait être

source d’avantages économiques importants pour les Autochtones, pour d’autres habitants du Nord

et pour l’ensemble des Canadiens. Ces avantages ne bénéficieront toutefois pas automatiquement

aux collectivités autochtones. Les ressources non renouvelables ne contribueront à la durabilité

des collectivités autochtones que si ces collectivités peuvent tirer parti des débouchés

qui découlent de l’exploitation des ressources.

115

A n n e x e sA n n e x e s

117

Conseil de développement des ressources humainesautochtones du CanadaHall, Craig : directeur général, Stratégies de partenariat

ADK Holdings Ltd.Parrish, Shane : directeur général

Akita DrillingHunt, R.J. (Rob) : vice-président, Vente et commercialisation

Bande indienne d’AklavikFurlong, Charlie : chef (membre du Groupe de travail desAutochtones, TRNEE)

Assemblée des Premières nationsArnott, Siobhan : directrice par intérim, Programme d’en-vironnement (aujourd’hui conseillère en politiques,TRNEE)Booth, Dale : (anciennement) premier dirigeant etdirecteur général, Développement économique Fontaine, Phil : (anciennement) chef nationalMcGregor, Alexandra : analyste des politiques,Environnement et Santé

Collège Aurora Evans, Maurice : président

Begade ShotagotineMendo, Maurice

Première nation Behdzi Ahda’Kochon, Richard : chef

Berkley Petroleum CorporationWalsh, Ann

Calvin D. Helin Personal Law CorporationHelin, Calvin D. : avocat

Canadian Aboriginal Mining AssociationMatthews, Hans : présidentMcGregor, Larry : agent de l’environnement

Comité canadien des ressources arctiquesKeith, Robbie : directeur général (retraité) (membre duGroupe de travail des Autochtones, TRNEE)O’Reilly, Kevin : directeur de la recherche

Canadian Association of Oilwell Drilling ContractorsHerring, Don : directeur général

Association canadienne des producteurs pétroliersAlvarez, Pierre : présidentManning, David : président (sortant)Nepinak, Michael : directeur, Affaires autochtonesPierce, Chris : vice-président, Planification stratégique

Conseil canadien des ressources humaines de l’industrie de l’environnementTrump, Grant S. : directeur général et premier dirigeant

Association Canadienne des Pipelines de Ressources ÉnergétiquesStowkovy, Bonnie : directrice, Environnement et Transport

Canadian Energy Research InstituteCoad, Leonard : vice-président, North American NaturalGas & ElectricityTanner, Jim : attaché de recherche, Environnment & Energy

Association canadienne d’évaluation environnementaleArseneau, Jean : directeur, Analyse des politiques (main-tenant à Industrie Canada)Saunders, Kurt : (anciennement) Direction de l’analyse despolitiquesSherhols, Peter : directeur, Analyse des politiques

Institut canadien du droit des ressourcesDonihee, John : attaché de rechercheKennett, Steve : attaché de recherche

Agence canadienne de développement internationalBreault, Guy : analyste principal en politiques,Coordination des politiques / Division JDCCroal, Peter : spécialiste en évaluation, Évaluation environnementale

Remarque : Ce programme s’est échelonné sur plusieurs années, et certains organismes ou titres des participants ont peut-être changé en cours de route.

Participants du programme

AAA n n e x eA n n e x e

Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelablesAnnexe A

118

Fédération canadienne de la natureMacNamee, Kevin : directeur, Programme des milieuxhumides

Chevron Canada ResourcesLehr, Lynn : agent foncier principal, Western CanadaBusiness Unit (membre du Groupe de travail desAutochtones, TRNEE)

COMINCO Ltd.Parker, David : directeur, Affaires publiques et réglementaires

Compass ConsultingKer, Alexandra : consultante

Congrès des Peuples AutochtonesPalmater, Frank : vice-président

Conseil des Dechi Laot’iJudas, Joseph : chef

Conseil tribal de la région de Deh ChoNadli, Mike : vice-chef régional

Première nation de DelineBayha, Danny

Denendeh Development CorporationBekale, John : président

Nation dénée — Bureau national de DenendehArmstrong, Allison : coordonnatrice des affaires environnementalesBailey Hopf, Greg : coordonnateur, Programme des loisirset de la jeunesse Erasmus, Bill : chef national

Membres du Comité des jeunes de DenendehReprésentants du groupe Akaitcho :Beaver, Regan : Fort SmithGuild, Travis : Fort ResolutionMarlowe, Veronica : Lut’sel’keReprésentants de la région de Deh Cho : Ekanalie, Hanna : Lac Trout Jumbo, Caroline : Lac TroutJumbo, Rebecca : Lac TroutReprésentants des Dogrib :Football, Adeline : Snare LakeLamoulle, Jasper : RaeRabesca, Charlene : RaeReprésentants des Gwich’in : Gardlund, Inga : AklavikMcLeod, Kristine : InuvikPascal, Jackie : Fort MacPherson

Représentants de la région du Sahtu : Edgi, Audrey : Fort Good HopePierrot, Judith : Fort Good HopePierrot, Verna : Fort Good Hope

Première nation de Deninu K-ueBoucher, Maurice

Ministère des Affaires étrangères et du Commerce internationalBrennan, Patrick : analyste en politiques, Affairesautochtones et circumpolairesLord, Wayne : directeur, Affaires autochtones et circumpolaires

Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadienArcand, George : directeur général régional associé, régionde l’Alberta Atiomo, Emmanuel : conseiller en gestion des ressourcesBannon, Peter : (anciennement) directeur, Politiques etplanification, région des T.N.-O.Beaubier, Hiram : directeur général, Ressources naturelleset EnvironnementBecker, Brenda : spécialiste des terres, Négociations desrevendications, région des T.N.-O.Brant, Dan : (anciennement) conseiller principal en politiques, Affaires autochtonesDecary, Michel : adjoint exécutif, ministre du MAECIFortier, Mimi : directrice, Ressources pétrolières et gazières du NordGreenall, Wayne : spécialiste en matière d’avantages sociaux, Ressources pétrolières et gazières du NordHearn, Kate : directrice, Ressources pétrolières et gazièresdu Nord, région des T.N.-O.Hume, Valerie : coordonnatrice des politiques, Divisionde la planification et de la conservation des ressourcesLivingstone, David : directeur, Direction de l’environnement et des ressources renouvelables,région des T.N.-O.Matthews, Lorne : conseiller en exploitation desressources minérales, région des T.N.-O.McIvor, Elaine : spécialiste de l’environnement,Environnement et Conservation, région des T.N.-O.McKinstry, Paul : adjoint spécial (Affaires du Nord),Cabinet du MinistreMoore, James R. : sous-ministre adjoint, Affaires du Nord(membre du Groupe de travail des Autochtones,TRNEE)Murphy, Dan : directeur par intérim, Services fonciers etfiduciaires


119

Annexe A

Paget, Doug : chef, Projets spéciaux, Direction desressources minéralesRelf, Carolyn : géologue en chef, Division de la géologiedes T.N.-O., codirecteur, C.S. Lord NorthernGeoscience CentreRobb, Malcolm : directeur, Exploitation des ressourcesminières, région des T.N.-O.Sacha, Fred : directeur, Développement économique etPAEASeale, Lorraine : spécialiste de l’environnement (Diavik),région des T.N.-O.Serafini, Shirley : sous-ministreWhitby, Leslie : directeur, Direction de l’environnementet des ressources renouvelables (remplaçant — membredu Groupe de travail des Autochtones, TRNEE)Williams, Cynthia : sous-ministre adjoint, Secteur des pro-grammes et des politiques socio-économiques

Diavik Diamond Mines Inc.Leblanc, Pierre : directeur de projets (membre du Groupede travail des Autochtones, TRNEE)Prest, Stephen : présidentWilly, Doug : vice-président sortant, Affaires communautaires et gouvernementales (membre duGroupe de travail des Autochtones, TRNEE)

Conseil des Dogrib assujettis au Traité no 11Blondin, Ted : négociateur des revendications territoriales(membre du Groupe de travail des Autochtones,TRNEE)Camsell-Blondin, Violet : contrôleur des finances (remplaçante — membre du Groupe de travail desAutochtones, TRNEE)Rabesca, Joe : grand chef

Dominion Energy CanadaCrowe, Carole : conseillère, Affaires autochtones et gou-vernementales

Ecology NorthO’Brien, Chris : chercheur

Ekati™ Diamond MineDawe, Anne Marie : coordonnatrice de la formationExcell, Jim : président (membre du Groupe de travail,TRNEE)Hanks, Chris : spécialiste de l’environnementWilliams, W. Scott : directeur, Environnement,Ressources et Planification

Elizabeth Mackenzie Elementary SchoolMatthews, Dave : (anciennement) directeur

Enbridge Pipelines Inc.Byrne, Bill : directeur, région du NordMilne, Greg : directeur, Sécurité et environnementRoyer, Lorraine : directrice, Relations gouvernementales

Environnement CanadaColeman, Tim : directeur, Affaires corporatives du Nord,Bureau régionalOgilvie, Carey : coordonnateur de l’évaluation environnementale, Bureau régionalShea, Elizabeth : analyste principal de politiquesSimon, Linda : directeur, Affaires autochtonesWilson, Peigi : (anciennement) analyste principal de politiques, Affaires autochtones

Ernie McDonald Land CorporationLennie, Winter : président

Finances CanadaArabackyj, Stephane : économisteMcCuaig-Johnston, Margaret : directeur général,Développement économique et finances intégréesPotter, Mark : chef, Ressources, Énergie etEnvironnementPryce, Valerie : analyste en politiques, PolitiqueautochtoneToms, Bill : chef principal, Impôt sur les ressources

Bande de Fort FitzgeraldBenwall, Howard

Société foncière de l’Association locale no 54 desMétis de Fort Good HopeMcNeely, Winston : président

Association locale no 58 des Métis de Fort McPhersonFirth, Ernest : président

Association locale no 57 des Métis de Fort ProvidenceLafferty, Jr., Richard : membre du conseil

Association locale no 52 des Métis de Fort SimpsonRodh, Albertine : présidente par intérim

Franklin GeosciencesFranklin, James : géologue conseil

Gouvernement des Territoires du Nord-OuestBailey, Robert : sous-ministre adjoint, Opérations,Ressources, Faune et Développement économique(RWED)Emmett, Katherine : directrice, Politiques, RWEDHandley, Joe : ministre des FinancesKakfwi, Stephen : Premier ministre et ministre des RWED


120

Kube, Phil : conseiller financier principal, FinancesLatrides, Gloria : coordonnatrice, Alphabétisation,Formation des adultes; Éducation, Culture et EmploiLawrance, James : conseiller spécial, RelationsautochtonesMatthews, Doug : directeur, Ressources minières, pétroleet gazMcLeod, Bob : sous-ministre, RWEDPaquin, Emery : directeur, Service de la protection del’environnement, RWEDParker, Chuck : coordonnateur, projet d’aménagement dela vallée du Mackenzie, RWEDSparling, Gabriela : sous-ministre adjointe, Affaires intergouvernementales, ministère de l’Exécutif (membredu Groupe de travail des Autochtones, TRNEE)Stroeder, Celina : surintendante régionale, RWED

Gouvernement du NunavutMcMullen, Jane : conseillère en exploitation minière àl’échelon communautaire, ministère du Développementdurable

Gulf Heavy OilBachynski, Terry : directeur, Terres (maintenant chezCanadian Forest Oil Ltd.)

Conseil tribal des Gwich’inRoss, Peter Snowshoe, Norman

Réserve des Dénés de Hay River Cardinal, DouglasLamalice, Shirley

Santé CanadaJones, Catherine : agente chargée des questions liées auxprogrammes, Direction générale des services médicauxLennon, Keith : consultant, projet de l’an 2000

Chambre des communesBlondin-Andrew, Ethel : secrétaire d’État (Enfance etJeunesse)Thorne, Jackie : adjointe exécutive

Développement des ressources humaines CanadaMoore, Jeff : directeur général, Affaires autochtonesOliver, Reine : agente chargée de programmes, Relationsavec les Autochtones

Pétrolière Impériale RessourcesAnderson, D.J. (Don) : directeur régional, Norman WellsOperationsSteinhauer, Roy : directeur des Affaires autochtones,Projets et Services techniques

Conseil des ressources indiennesFox, Roy : président

Conférence circumpolaire inuitFenge, Terry : directeur de recherche

Inuit Tapirisat du CanadaBraidek, Alan : directeur généralLoring, Eric : chercheurRujas, Aluk : adjoint de direction

Association locale no 62 des Métis d’InuvikMcNeil, Bernie : président

Inuvik Native BandGreenland, Barry

Conseil international des métaux et de l’environnementNash, Gary : secrétaire général

J.A. Pirie & Associates Inc.Pirie, James : directeur

Jacques Whitford Environment LimitedGriffiths, Angela : analyste principal des questions environnementales

Jean Marie River BandSanguez, Stanley

Première nation de Ka’a’gee TuChicot, Lloyd : chef

Première nation de Liidli KoeAntoine, JonasCli, Rita : chef

Lutra Associates Ltd.Little, Lois : consultante, associée principale

Bande dénée Lutselk’eCatholique, Florence : Comité de la faune, des terres et del’environnementLockhart, Felix : vice-chef régional — territoire Akaitcho,et chef, Première nation dénée de Lutselk’eParlee, Brenda : chercheur

Office d’examen des répercussions environnementalesde la vallée du MackenzieKlein, Heidi : directeur général

Ralliement national des MétisIves, Peter : adjoint de la direction

Association minière du CanadaGratton, Pierre : vice-président, Affaires publiques etcommunicationsPeeling, Gordon : président et chef de la direction


121

Annexe A

Mining Watch CanadaKneen, Jamie : coordonnateur de campagneKuyek, Joan : coordonnatrice nationale

Monopros LimitedJoyce, Joe : président et chef de la directionMcKinlay, Todd : chef de division — Ouest

Bande de Nahanni Butte Marcellais, Peter : chef

Office national de l’énergieStewart, John : conseiller en environnement,WEI/TMPL/BC-ALTA

Ressources naturelles CanadaBurns, Martin : conseiller en politiquesCameron, Ric : sous-ministre adjoint, Secteur de l’énergieCampbell, Jim : directeur, Analyse économique et fiscale,Secteur de l’énergieClark, Al : directeur, Gestion des régions pionnièresClausen, Scott : Intégration de la politique du développement durableJohnstone, Rob : Politique concernant les ressourcesminières et les métaux, Intégration de la politique dudéveloppement durableLucas, Stephen : directeur général par intérim, Politiquestratégique et initiatives régionalesPearson, Mark : directeur, Division du développementdurable et de l’environnementSeekings, Dan : conseiller en politiques, Cabinet duMinistreSmith, Duncan R. : conseiller, Hydrocarbures, Gestiondes régions pionnièresThompson, Julie : Politique concernant les ressourcesminières et les métaux, Intégration de la politique dudéveloppement durable

Alliance métis North SlaveCamsell, Ernie : aîné, Rae EdzoDowdall, Robert (Bob) : directeur généralPaul, Clem : présidentStevenson, Mark : professeur, University of Alberta, etconseiller de l’Alliance métisTurner, Bob : directeur, Terres et Ressources

Northern Canada ConsultingFunston, Bernie : consultante

Société de développement des Territoires du Nord-OuestKoe, Fred : président et chef de la direction

Commission du Nunavut chargée de l’examen desrépercussions environnementalesPokok Aknavigak, Larry : président (membre du Groupede travail des Autochtones, TRNEE)

NWT Chamber of MinesVaydik, Mike : directeur général

NWT Community Mobilization PartnershipBrown, Barb : conseillère en chefVan Tighem, Gordon : directeur général

Bande dénée de Pehdzeh Ki Moses, Albert

Peter Eglington Associates Ltd.Eglington, Peter : directeur

Petroleum Services Association of CanadaSoucy, Roger : président

Cabinet du Premier ministreLoveys, Marjory : conseillère en politiques,Développement économique, Politiques et Recherche

Conseil privé du CanadaCaron, Fred : sous-ministre adjoint, Affaires autochtonesStagg, Jack : sous-ministre adjoint, Développementéconomique et régionalThompson, Paul : agent de politiques, Développementéconomique et régionalVincent, Pierre : agent de politiques, Affaires autochtones

Association canadienne des prospecteurs et entrepreneursAndrews, Tony : directeur général

Queen’s UniversityDoggett, Michael : directeur du programme d’explorationminière, Département des sciences géologiques

Représentant communautaire des Métis de Rae EdzoDouglas, Sholto

Bande Dogrib de Rae LakesWetrade, Archie : chef

Première nation de Salt River Beaver, Raymond

Conseil tribal métis de South SlaveHeron, Tim

Suncor EnergyAllan, Randi : directeur, relations avec les intervenantsByl, Margaret : directrice, exploitation du pétrole lourd


122

Syncrude Canada LimitedLoader, Robert : directeur, Services d’intervention en casd’urgence et d’administration des chantiers

Conseil Gwich’in de TelitFirth, William George

Bande de Lac TroutDeneron, Dennis : chef

Association locale no 63 des Métis de TssigehtchicClark, Mavis : président

Étude de West Kitikmeot/SlaveMcCullum, John : directeur de l’étude

Première nation de West Point Cayen, WendyThomas, Karen : chef

Fonds mondial pour la natureCarpenter, Bill : directeur général, programme del’Arctique (membre du Groupe de travail desAutochtones, TRNEE)

Hummel, Monte : présidentIacobelli, Tony : gestionnaire principal, Aménagement etconservation du paysage, programmes de l’Arctique etde l’Amérique du Nord (remplaçant — membre duGroupe de travail des Autochtones, TRNEE)

Première nation dénée de Yellowknives (Dettah)Crapeau, RachelEdjericon, Richard : chef

Première nation dénée de Yellowknives (Ndilo)Liske, Peter : chef

Gouvernement du YukonTrudeau, Harley : SMA par intérim, Affaires intergou-vernementales, Bureau du Conseil exécutif (membre duGroupe de travail des Autochtones, TRNEE)

123

BBA n n e x eA n n e x e

Documents de recherche préparés pour la TRNEE

Arnott, Siobhan (TRNEE), “Aboriginal Communitiesand Non-renewable Resource Development IssueIdentification Paper”, (ébauche de travail) 3 mars 2000.

Coad, Len, Jim Tanner et Isak Lurie (Canadian EnergyResearch Institute), “Oil and Gas Activity in theNorthwest Territories”, 23 mars 2000.

Doggett, Michael (Michael Doggett and Associates),“Aboriginal Communities & Non-renewable ResourceDevelopment : The Magnitude of Opportunity (mining)”,mars 2000.

Eglington, Peter (Peter Eglington Associates Limited),“Fiscal Report : Some recommendations for encourag-ing investment and Aboriginal participation in theeconomy of the NWT”, juillet 2000.

GeoNorth Ltd., “Aboriginal Communities and Non-renewable Resource Development. Roundtable/Workshop: Doing It Right — Building Positive Links BetweenNorthern Communities and Non-renewable ResourceProjects”, (rapport de l’atelier des 29–30 mars 2000,Explorer Hotel, Yellowknife), mai 2000.

Griffiths, Dr Angela (Jacques Whitford EnvironmentLimited), “Cumulative Effects Assessment andManagement in the Northwest Territories”, juillet 2000.

Ker, Alex (Compass Consulting in association withMichael Doggett and Associates), “Impact BenefitAgreements as Instruments for Aboriginal Participationin Non-renewable Resource Development”, mars 2000.

Ker, Alex (Compass Consulting en association avecMichael Doggett and Associates), “The Legal,Regulatory and Policy Framework for Non-renewableResource Development in the Northwest Territories”,mars 2000.

Little, Lois et Bob Stephen (Lutra Associates Ltd.), “Potential Social Effects of Non-renewable ResourceDevelopment on Aboriginal Communities in theNWT”, juillet 2000.

L a TRNEE tient à exprimer sa reconnaissance à tous ceux et celles qui ont contribué au Programme des collectivités autochtones et du

développement des ressources non renouvelables, en particulier Steve Kennett, attaché derecherche, l’Institut canadien du droit des ressources, qui a regroupé tous les travauxentrepris par le Groupe de travail au cours des deux dernières années afin de rédiger le

présent rapport de la série « Débats ».

125

Initiatives complémentaires importantes

CCA n n e x eA n n e x e

Le Programme des collectivités autochtones et du développe-ment des ressources non renouvelables de la TRNEE a eu recoursà un processus multipartite et à de vastes consultations, et a com-mandé des recherches pour élaborer des recommandations quivisent les secteurs public, privé et non gouvernemental. On espèreque ce programme de la TRNEE viendra compléter les autresétudes, les mécanismes intergouvernementaux et les initiativesstratégiques qui ont porté ou qui sont en train de porter sur lesquestions relatives aux ressources non renouvelables et aux collec-tivités autochtones dans les T.N.-O. et dans l’ensemble du Norddu Canada. On trouvera ci-dessous plusieurs exemples de ces ini-tiatives complémentaires.

Forum intergouvernementalLe Forum intergouvernemental rassemble les autoritésfédérales, territoriales et autochtones aux fins de discuterde questions qui sont de portée territoriale. Lors de lapremière réunion du Forum intergouvernemental à HayRiver le 5 mai 2000, les dirigeants ont convenu de colla-borer en matière d’aménagement de pipelines, dedévolution de pouvoirs et de renforcement des capacitéspour les gouvernements autochtones en attendant laréunion intergouvernementale de l’automne. Cetteoptique intergouvernementale particulière permettraun dialogue constant entre les parties sur des questionstelles que la dévolution de la mainmise sur les ressourcesNordiques et d’autres préoccupations communes. Legouvernement des T.N.-O. engage du personnel à pleintemps pour s’occuper de ce processus et fournit le sou-tien financier nécessaire pour assurer la participation desautorités autochtones au Forum. Plusieurs recommanda-tions de la TRNEE visent particulièrement le Forumintergouvernemental ou sont censées éclairer sestravaux.

Towards A Better Tomorrow:A Non-renewable Resource Strategyfor the Northwest TerritoriesLe rapport intitulé Towards a Better Tomorrow: A Non-renewable Resource Development Strategy for the NorthwestTerritories énonce les investissements nécessaires poursusciter un climat propice à la mise en valeur desressources dans le Nord, à gérer le développement demanière efficace et à garantir que la population Nordiqueobtienne des retombées maximales. Il souligne la néces-sité que tous les acteurs principaux qui ont des intérêtsdans la mise en valeur des ressources non renouvelablescollaborent. La stratégie détaillée a été présentée auxministres fédéraux des Affaires indiennes et du Nordcanadien, et des Finances, aux organismes autochtonespar la voie du Forum intergouvernemental, et auxreprésentants de l’industrie. Cette stratégie propose uninvestissement de 340 millions de dollars au cours desquatre prochaines années, dont 100 millions de dollarsseront fournis par le gouvernement des T.N.-O. Dansplusieurs domaines d’importance, la TRNEE a abouti àdes conclusions et élaboré des recommandations quicadrent avec les orientations stratégiques proposées dans laStratégie des ressources non renouvelables du gou-vernement des T.N.-O.

Economic Strategy PanelL’ancien ministre des Ressources, de la Faune et duDéveloppement économique des T.N.-O., StephenKakfwi, a créé l’Economic Strategy Panel en janvier1999 pour examiner les débouchés et les défis qui seprésentent aux T.N.-O. Ce groupe, qui représentait unvaste échantillon d’intérêts dans les T.N.-O., était dirigépar Richard Nerysoo, de la Société de développementdes Gwich’in, et de Daryl Beaulieu, de la Société deDehton Cho. Grâce à la diversité des intérêts représen-tés au sein de ce groupe, on a pu cerner de manière

Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelablesAnnexe C

126

générale et éclairée ce qu’il fallait faire pour stimuler ledéveloppement et améliorer la situation pour la popula-tion des T.N.-O. Une série de recommandationsgénérales, qui présente en détail comment le gouverne-ment des T.N-O. devrait orienter ses efforts dedéveloppement économique, figure dans un rapport intit-ulé Common Ground: NWT Economic Strategy 2000. Cerapport a été déposé au cours de la troisième session dela 14e Assemblée législative des T.N.-O., le 20 juin2000. Certaines parties du rapport ayant trait au ren-forcement des capacités, à la terre et àl’environnement, ainsi qu’aux ressources non renouve-lables cadrent particulièrement bien avec l’optique de laTRNEE.

Joint Aboriginal-Industry ResourceDevelopment ProgramLe comité d’orientation du Joint Aboriginal-IndustryResource Development Workshop a mis sur pied unprogramme de mise en œuvre « pour développer l’industrieminière, pétrolière et gazière dans les T.N.-O. et auNunavut ». Ce programme est décrit dans le rapportintitulé Gathering Our Strengths: A New Way of DevelopingNorthern Resources (juin 1999). Les principales prioritésdu programme comprennent des mesures visant à ren-forcer la capacité des Autochtones sur le plan des affaires,à faciliter la réalisation de travaux d’infrastructure, àaccélérer les activités géoscientifiques, à aider le trans-port du matériel et de la main-d’œuvre, et à assurer leleadership dans la mise sur pied d’initiatives de forma-tion et d’éducation pour l’industrie minière, pétrolière etgazière. Ce rapport propose une structure indépendantede prestation des programmes, un budget précis et unplan de mise en œuvre. Les recommandations de laTRNEE portent également sur les besoins dans plusieursde ces domaines.

Stratégie de développement durabledu MAINCLe ministère des Affaires indiennes et du Nord canadiena publié le document Vers le développement durable en 1997.Cette stratégie a pour thèmes principaux la poursuite dutransfert des programmes aux Premières nations et auxterritoires, la mise en œuvre du droit inhérent à l’au-tonomie gouvernementale, et l’amélioration desconditions sociales et économiques dans les collectivitésdes populations autochtones et des habitants du Nord.

La partie qui traite du rôle du MAINC dans le Nord duCanada aborde des questions essentielles relatives auxmenaces à l’environnement, à l’exploitation desressources et à l’économie, aux nouvelles institutions depouvoirs publics, à la capacité, aux connaissances scien-tifiques et traditionnelles, ainsi qu’à la consultation et auxpartenariats. Elle définit ensuite les six objectifs suivants :1) renforcer les collectivités en facilitant le développe-ment de capacités; 2) faciliter l’instauration et le maintiende partenariats efficaces; 3) intégrer le développementdurable aux processus décisionnels ministériels et inter-ministériels; 4) maintenir et soutenir la santé desenvironnements; 5) instaurer et maintenir de solidesrégimes de gestion des ressources naturelles; 6) respecterles obligations internationales du Ministère en matièrede développement durable. Ce rapport définit ensuitedes mesures, cibles et objectifs précis. Les objectifsgénéraux du MAINC, ainsi qu’un grand nombre des ini-tiatives particulières énoncées dans Vers le développementdurable cadrent avec les recommandations de la TRNEEqui sont présentées dans le corps principal de ce rap-port.

Rassembler nos forces — Le plan d’action du Canada pour les questions autochtonesEn 1998, le gouvernement du Canada faisait part de saréaction à la Commission royale sur les peuplesautochtones. Rassembler nos forces — Le plan d’action duCanada pour les questions autochtones présente une optiquestratégique générale et à long terme qui vise à améliorerla qualité de vie pour les Autochtones et pour favoriserleur autonomie. Ce plan d’action du gouvernement estaxé sur son engagement à répondre aux besoins des col-lectivités en établissant un véritable partenariat avec lesAutochtones. Les quatre principaux objectifs de ce plans’énoncent comme suit : 1) renouveler les partenariats;2) renforcer l’exercice des pouvoirs par les Autochtones;3) établir une nouvelle relation financière; 4) renforcerles collectivités et les économies, et appuyer les gens.Rassembler nos forces porte sur plusieurs questions qui serattachent directement à la conception qu’a la TRNEEdes collectivités autochtones et de la mise en valeur desressources non renouvelables. En ce qui concerne lerenforcement des capacités, il souligne la nécessité derenforcer le perfectionnement professionnel desAutochtones dans la gestion des terres, de l’environ-nement et des ressources. La Stratégie de


127

Annexe C

plus particulièrement des habitants du Nord et desAutochtones » et « promouvoir la sécurité humaine deshabitants du Nord et le développement durable del’Arctique ». Une des idées maîtresses de cette politiquea trait aux questions transfrontalières et circumpolaires.Toutefois, cette politique est fortement ancrée dans « l’expérience du développement d’institutionsNordiques, du renforcement des communautés et de lacollaboration avec les populations autochtones et lesautres habitants du Nord », notamment les approchesnovatrices de l’exercice des pouvoirs et de la gestion desressources naturelles qui ont vu le jour dans le Nord duCanada. L’objectif de cette politique qui consiste àrenforcer le Conseil arctique, par exemple, reflète « unbesoin reconnu pour le renforcement des capacités dansles communautés de l’Arctique et une quête pour trouverdes moyens d’assurer une croissance économiquedurable alors que les économies traditionnelles décli-nent, tout en mettant l’accent sur la protection del’environnement ». Cette politique signale également cequi suit : « Il est très important que la politiqueétrangères du Canada pour le Nord fasse la promotiontant de l’analyse que de l’élaboration de régimes de ges-tion/suivi/application. » Ces objectifs correspondentétroitement à plusieurs priorités définies par leProgramme des collectivités autochtones et dudéveloppement des ressources non renouvelables de laTRNEE.

développement des ressources humaines autochtones yest également présentée. L’accès à des capitaux propreset de capitaux d’emprunt est défini comme un problèmemajeur pour les entreprises autochtones et pour ledéveloppement des collectivités. Il faudra favoriserdavantage l’accès aux terres et aux ressources par la voied’initiatives visant à renforcer les mécanismes de coges-tion, à accélérer la participation des Autochtones dans ledéveloppement axé sur les ressources, et à améliorerpour ces collectivités les retombées du développement.Dans une partie consacrée tout particulièrement auProgramme pour le Nord, Rassembler nos forces cerne lebesoin d’« assurer que les Autochtones et les collectiv-ités autochtones partagent les richesses et les avantagesescomptés des grands projets de mise en valeur desressources dans les Territoires du Nord-Ouest ».

Volet Nordique de la politiqueétrangère du CanadaLe ministère des Affaires étrangères et du Commerceinternational a publié le Volet Nordique de la politiqueétrangère du Canada en juin 2000. Cette politique reposesur l’engagement du Canada à exercer un leadershipdans les questions Nordiques, dans les partenariats ausein du gouvernement et à l’extérieur de ce cadre, etd’un dialogue constant avec les Canadiens, surtout lespopulations Nordiques. Deux des objectifs clés consistentà « accroître la sécurité et la prospérité des Canadiens,

129

N o t e s d e r é f é r e n c eN o t e s d e r é f é r e n c e

1 Ministère des Affaires étrangères et du Commerceinternational, Le volet nordique de la politique étrangère duCanada (Ottawa, juin 2000).

2 Ministère des Affaires étrangères et du Commerceinternational, Déclaration conjointe du Canada et de laFédération de Russie sur la coopération dans l’Arctique et leNord, 2000, à l’adresse suivante : www.dfait-maeci.gc.ca.

3 La description suivante s’inspire essentiellement dedeux documents commandés par la TRNEE : MichaelDoggett (Michael Doggett and Associates), AboriginalCommunities & Non-renewable Resource Development: TheMagnitude of Opportunity (mining), non publié, 2000; LenCoad, Jim Tanner et Isak Lurie (Canadian EnergyResearch Institute), Oil and Gas Activity in the NorthwestTerritories, non publié, 2000.

4 Les chiffres concernant l’emploi proviennent dewww.diavik.ca (7 décembre 2000).

5 Voir, par exemple : Gouvernement des Territoires duNord-Ouest, Towards a Better Tomorrow: A Non-renewableResource Strategy for the Northwest Territories (Yellowknife, 15mai 2000), p. 25, et annexe B, « Potential Resources andBenefits »; Steering Committee of the Joint Aboriginal-Industry Resource Development Workshop, GatheringOur Strengths: A New Way of Developing Northern Resources(Yellowknife, 1999), annexe 1, « Development Potentialof the Mineral/Oil/Gas Industry ».

6 Gathering Our Strengths, p. 2.


8 Les précisions sur le comportement du caribou sonttirées de S.A. Wolfe, B. Griffith et Carrie A.G. Wolfe, «Response of reindeer and caribou to human activities »,Polar Research 19 (1) (2000), p. 1–11.

9 Economic Strategy Panel, Common Ground: NWTEconomic Strategy 2000, non publié, 2000, p. 33.

10 Cette partie du rapport s’inspire surtout de LoisLittle et Bob Stephen (Lutra Associates Ltd.), PotentialSocial Effects of Non-renewable Resource Development onAboriginal Communities in the NWT, non publié, juillet2000.

11 K. Abel, Drum Songs: Glimpses of Dene History(Montréal : McGill-Queen’s University Press, 1993), citédans Potential Social Effects, p. 10.

12 Towards a Better Tomorrow, annexe C, ManagingDevelopment, Strategy #9, p. 3.

13 Ces chiffres, tirés de Common Ground (p. 37), s’in-spirent d’une Étude sur la main-d’œuvre des T.N.O.menée en 1999.

14 Common Ground, p. 41.

15 Assemblée des Premières nations, National ChiefMatthew Coon Come Welcomes the Prime Minister’sCommitment to Social Justice, communiqué, 8 décembre2000.

16 Thomas R. Berger, Le Nord : terre lointaine, terre ances-trale : Rapport de l’enquête sur le pipeline de la vallée duMackenzie. Vol. I & II, p. XXVI-XXVII (Ottawa :Ministre de l’Approvisionnement et des Services, 1977).

17 Le Nord: terre lointaine, terre ancestrale, p. XXII.

18 Donald Wood, Canada North Almanac (Yellowknife:Research Institute of Northern Canada, 1976), cité dansPotential Social Effects, p. 11.

19 Voir à la page xiii la liste des membres du Groupede travail.

20 Ces documents figurent dans l’annexe B.

21 Commission mondiale sur l’environnement et ledéveloppement, Notre avenir à tous (Montréal : Édition dufleuve, 1988), p. 10.

22 West Kitikmeot/Slave Study Society, WestKitikmeot/Slave Study Annual Report 1999–2000(Yellowknife, 31 mars 2000).

23 NWT Bureau of Statistics, 2000 NWT Socio-EconomicScan, rapport publié à l’adresse suivante :www.stats.gov.nt.ca/Statsinfo/Generalstats/Scan/scan.html

24 Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien,Vers le développement durable (Ottawa, 1997), p. 47.

25 Gouvernement du Canada, Rassembler nos forces : Leplan d’action du Canada pour les questions autochtones (Ottawa,1998), p. 7–9.


27 Towards a Better Tomorrow, p. 7, 11.





Les collectivités autochtones et le développement des ressources non renouvelablesNotes de référence

130

32 Common Ground, p. 67 à 72.

33 Exemple : Initiative minière de Whitehorse,Leadership Council Accord, Final Report (Ottawa, octobre1994), p. 25; et Agence canadienne d’évaluation environ-nementale, NWT Diamonds Project: Report of theEnvironmental Assessment Panel (Ottawa, juin 1996), p.11–14.

34 Towards a Better Tomorrow, annexe C, « Creating theRight Environment for Development », Strategy #1, p.1–3.


36 TRNEE, Recommandations pour le budget 2001 (Ottawa,novembre 2000).

37 Response of reindeer, p. 3–4.




41 Groupe de travail sur l’évaluation et la gestion deseffets cumulatifs dans les T.N.-O. (mené par le ministèredes Affaires indiennes et du Nord canadien, etEnvironnement Canada), CEAM Framework Work PlanSummary (Yellowknife, 13 avril 2000), p. 3.

42 Atelier sur l’évaluation et la gestion des effets cumu-latifs — Developing a Blueprint for a CoordinatedApproach in the NWT, 7–9 décembre 1999,Yellowknife.

43 Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadi-en, Le gouvernement s’engage à élaborer un cadre d’évaluation etde gestion des effets cumulatifs dans les T.N.-O., communiqué1–99171, 6 décembre 1999.


45 Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, art. 58(1.1).

46 Par exemple, les dispositions relatives à l’allocationdes frais pour les « intervenants locaux » à l’article 31 dela Energy Resources Conservation Act de l’Alberta.

47 Groupe de travail intergouvernemental sur l’indus-trie minérale, équipe d’intervention, Funding GovernmentGeological Surveys: How Much Is Enough?, rapport aux min-istres des Mines, 56e Conférence des ministres desMines, Charlottetown, Î.-P.É., septembre 1999.

48 Association canadienne des prospecteurs et entre-preneurs (ACPE), The Investment Climate for Exploration inCanada — With an Emphasis on Land Access and LandTenure Issues, mémoire présenté à la Conférence des min-istres des Mines et de l’Énergie, Charlottetown, Î.-P.É.septembre 1999; ACPE, The Investment Climate forExploration in Canada, mémoire présenté à la Conférencedes ministres des Mines et de l’Énergie, Toronto, sep-tembre 2000.





53 Towards a Better Tomorrow, p. 2; Common Ground, p. 67.(Les deux documents citent des levés des entreprisesminières canadiennes effectués par l’Institut Fraser.)

54 Funding Government Geological Surveys, p. 15 (annexeC).

55 The Investment Climate for Exploration in Canada — Withan Emphasis on Land Access and Land Tenure Issues, 1999, p.14. L’ACPE a réitéré la nécessité d’un engagement à longterme au profit du financement des géosciences auCanada dans The Investment Climate for Exploration inCanada, 2000, p. 9–11.

56 Comité national des commissions géologiques,Cooperative Geological Mapping Strategies Across Canada,présentation à la 57e Conférence des ministres desMines, Toronto, septembre 2000.


58 Gathering Our Strengths, p. 8–11.


60 Peter Eglington (Peter Eglington AssociatesLimited), Fiscal Report: Some recommendations for encouraginginvestment and Aboriginal participation in the economy of theNWT, non publié, juillet 2000, 1re partie, « InvestmentIncentives (tax reductions) ».

61 Le prix qu’un producteur de gaz reçoit pour le gazau champ gazier. Le prix à marge garantie est déterminépar la déduction des frais de transport par pipeline (duchamp jusqu’aux marchés) du prix du marché du gaz,qui dans ce cas est le prix du gaz en Alberta.


131

Notes de référence

62 TRNEE, Recommandations du budget de l’an 2000 —Créer un patrimoine de bien-être écologique, communautaireetéconomique (Ottawa, octobre 1999).

63 InfoLink Consulting, notes d’une réunion duGroupe de travail des collectivités autochtones et dudéveloppement des ressources non renouvelables de laTRNEE, Ottawa, 28–29 juin 2000, p. 10–11.

64 Towards a Better Tomorrow, p. i.




68 BHP Diamonds Inc. Announces the Workplace LearningProgram, communiqué, 8 novembre 2000 (www.bhp.com).

69 Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien,Vers le développement durable, vol. 1 (Ottawa, 1997), p. 47.

70 Vers le développement durable, p. 48–49.

71 Le volet nordique de la politique étrangère du Canada, p. 13.

72 Rassembler nos forces — Le plan d’action du Canada pourles questions autochtones, p. 25.




76 Towards a Better Tomorrow, annexe C, « Creating theRight Environment for Development », Strategy #5, p. 12.

77 Towards a Better Tomorrow, annexe C, « ManagingDevelopment », Strategy #13, p. 1–2.


79 Common Ground, p. 38–42.



82 Ministère de l’Éducation, de la Culture et del’Emploi des T.N.-O. Towards Excellence ’99. A Report onEducation in the Northwest Territories (Yellowknife, 1999) p.16.

83 Towards Excellence, p. 16.

84 Common Ground, p. 70–71.


86 Towards a Better Tomorrow, annexe C, « MaximizingBenefits », Strategy #18, p. 13.








94 Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien,Robert D. Nault, discours prononcé lors de la conférenceVision Quest 2000, Winnipeg, Manitoba, 18 mai 2000.