21
ENGREF ECOLE NATIONALE DU GENIE RURAL DES EAUX ET DES FORETS SYNTHESE TECHNIQUE LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES RESSOURCES EN EAU : BILAN DES EVALUATIONS EXISTANTES SUR CERTAINS OUTILS LEBOUCHER Bertrand E-mail: [email protected] Janvier 2006 ENGREF Centre de Montpellier B.P.44494 – 34093 MONTPELLIER CEDEX 5 Tél. (33) 4 67 04 71 00 Fax (33) 4 67 04 71 01 Ministère de l’Ecologie et du Développement Durable 20 avenue de Ségur - 75302 Paris 07 SP Tél. (33)1.42.19.20.21 ENGREF Centre de Montpellier B.P.44494 – 34093 MONTPELLIER CEDEX 5 Tél. (33) 4 67 04 71 00 Fax (33) 4 67 04 71 01

LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

Embed Size (px)

Citation preview

Page 1: LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

ENGREFECOLENATIONALE DU GENIERURAL DES EAUX ET DES FORETS

SYNTHESE TECHNIQUE

LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DESRESSOURCES EN EAU : BILAN DES EVALUATIONS

EXISTANTES SUR CERTAINS OUTILS

LEBOUCHER Bertrand

E-mail: [email protected]

Janvier 2006

ENGREF Centre de MontpellierB.P.44494 – 34093 MONTPELLIER CEDEX 5Tél. (33) 4 67 04 71 00Fax (33) 4 67 04 71 01

Ministère de l’Ecologie et duDéveloppement Durable20 avenue de Ségur - 75302Paris 07 SPTél. (33)1.42.19.20.21

ENGREF Centre de MontpellierB.P.44494 – 34093 MONTPELLIER CEDEX 5Tél. (33) 4 67 04 71 00Fax (33) 4 67 04 71 01

Page 2: LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

2

MOTS-CLE

Eau, ressource, gestion quantitative, arrêtés préfectoraux, arrêtés cadre, SAGE, GestionVolumétrique, redevances, contrats de milieu

RESUME EN FRANÇAIS

En année moyenne, les ressources françaises en eau semblent suffisantes, exception faitede quelques zones localisées où depuis les années 80 les prélèvements (principalementagricoles) excèdent les ressources disponibles. Cependant, comme en témoignent les crisessurvenues lors des périodes d’étiage 2003 et 2005, les acteurs de l’eau peuvent êtreconfrontés durant les années « sèches » à de graves difficultés qui se traduisentgénéralement par des mesures de restrictions drastiques. Ces épisodes de crise semblentmontrer les limites des outils de gestion (quantitative) des ressources en eau actuellementutilisés en France.Cette étude a pour objectif de dresser un premier bilan des évaluations de ces outils, qu’ilsvisent à prévenir les situations de crise (redevances, contrats de nappe ou rivière, SAGE…)ou à en limiter l’impact lorsqu’elles sont avérées (protocoles de gestion quantitative, arrêtéspréfectoraux…).L’échelle d’intervention locale (bassin versant) semble judicieuse et la consultation fréquenteentre acteurs, portés par des élus motivés, apparaît nécessaire au bon déroulement duprojet de gestion de la ressource.Enfin, plus que concurrents, les différents outils de gestion abordés dans cette synthèsesemblent complémentaires, certains définissant un cadre réglementaire, d’autres permettantde concrétiser les mesures adoptées au sein du plan d’action.

KEY WORDS

Water resource, quantitative management, prefect’s order, arrêtés cadre, SAGE, Volumetricmanagement, toll charges, river contract, water table contract

ABSTRACT

Apart from specific agricultural areas, French water resources seem sufficient to handle theaverage needs within a common year. However, during specially dry years (e.g. 2003 and2005), a real imbalance between water resources and their uses forced some very restrictivemeasures to be applied. These crisis showed the limits of the current instruments used in thequantitative management of water resources in France.This work is a short summary of existing evaluations of some instruments used to managewater resources. Some management instruments try to avoid crisis either encouragingpeople to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g.SDAGE, SAGE, PGE, quantitative management of water resources), whereas others try tolimit the impact of situations of crisis when they have already started (quantitativemanagement of water resources, prefect’s order…).Managing water resources on a local scale (watershed) seems to be a good idea. Gatheringfrequently the people related to the management of the resources with highly motivatedelected officials appears to be a necessity for the project to move forward quickly.Finally, the different instruments used in the quantitative management of water resourcesseem to be more complementary than competitors. In fact, some of them define a regulationframe whereas the others put in concrete form the measures set in the schedule.

Page 3: LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

3

INTRODUCTION

Depuis plusieurs années, nous assistons à des déséquilibres entre demande et ressourcedisponible en eau. Un exemple flagrant est l’étiage de 2003: la raréfaction des précipitationscumulée à une période caniculaire intense a entraîné des étiages exceptionnels des coursd’eau et une forte baisse des nappes. Cet épisode a permis de mettre en évidence la forteimplication des pouvoirs publics (77 départements concernés par des restrictions d’usage del’eau) mais aussi les limites des outils de gestion quantitative de l’eau actuellement utilisés.En France, la gestion quantitative de la ressource en eau passe par différents outils :

Des instruments réglementaires : arrêtés préfectoraux… Des instruments économiques : redevances… Des instruments de gestion participatifs et locaux : SAGE, contrats (nappe, rivière…)…

Alors que certains outils visent à prévenir les situations de crise en incitant à l’économied’eau (redevances), et en planifiant les prélèvements (SDAGE, SAGE, PGE) sur du longterme, d’autres outils visent à limiter l’impact des situations de crises lorsqu’elles sontavérées (arrêtés préfectoraux).

Cette étude se propose de dresser un bilan des évaluations existantes de certains de cesoutils, permettant ainsi de mieux comprendre leurs limites, leurs conditions d’application, etd’évaluer leurs intérêts et leurs efficacités. Bien que quelques rappels soient faits sur ladéfinition des outils abordés, aucune présentation précise de ces outils n’est présente dansce rapport.

Page 4: LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

4

ARRETES PREFECTORAUX

Dans ce chapitre nous abordons deux outils de gestion de la ressource en eau : les arrêtéspréfectoraux et les arrêtés cadre. Ces deux outils réglementaires sont étroitement liés.

O BREF RAPPEL SUR LES ARRETES PREFECTORAUX ET LES ARRETES CADRE:

Arrêtés Préfectoraux

L’article 9 de la loi sur l’eau du 3 janvier 1992 et son décret d’application du 24 septembre1992 (n° 92-1041), donnent au Préfet de département, ou aux Préfets des départementsintéressés si la zone concernée englobe plusieurs départements, la possibilité de limiter oususpendre des usages de l’eau pour faire face à des menaces de sécheresse. Ces mesuressont nécessairement provisoires.Lorsqu’il l’estime nécessaire, le Préfet de bassin peut constater par arrêté la nécessité demesures coordonnées sur plusieurs départements. Dans ce cas, les Préfets desdépartements concernés doivent prendre des arrêtés conformes à celui du Préfet de bassin.

L’arrêté préfectoral est un outil réglementaire très largement utilisé. L’épisode de lasécheresse de 2003 illustre bien cette tendance : sur les 77 départements concernés pardes restrictions effectives d’usage de l’eau, plus de 800 arrêtés préfectoraux ont étédénombrés sur l’ensemble de la période d’étiage. De même, dans le cas plus récent de lasécheresse de 2005, 72 départements avaient déjà pris des mesures de limitation desusages de l’eau au 30 Août 2005, et plus de 600 arrêtés préfectoraux avaient été prononcéssur le territoire avant le 16 septembre.

Fig. 1 : arrêtés préfectoraux en vigueur au 30 août 2005 (MEDD, 2005)

En général, les arrêtés préfectoraux sont établis suite à des réunions de cellules appelées« cellules sécheresse » réunissant les différents acteurs de l’eau de la zone concernée.

Le respect des mesures prises dans le cadre de l’arrêté préfectoral est assuré par descontrôles de terrain effectués par les services de police de l’eau tels que DDE, DDAF,brigades du Conseil Supérieur de la pêche. Ces derniers ont aussi un rôle decommunication ; en effet, leur présence sur le terrain au contact des usagers facilite lacompréhension des mesures adoptées. (DIREN, 2004)

Aucun arrêtéNéant

Mesures de limitation des usages non effectives mais desmesures ont été planifiées à long terme en cas de nécessité(arrêtés cadre)

Mesuresplanifiées

Mesureseffectives

Niveau 1: mesures limitées: toute mesure de limitation des usagesinférieures ou égales à 1j/7 ou à 15% du volume sur au moins unbassin

Niveau 1: mesures fortes: mesure de limitation des usagessupérieures ou égales à 1j/7 sur au moins un bassin versant maisinférieures à 7j/7

Niveau 3: restrictions totales: restriction totale sur au moins unbassin versant

Page 5: LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

5

Il est à remarquer que certaines collectivités renforcent les mesures prises à l’échelondépartemental en adoptant des arrêtés municipaux. Ceux-ci ont pour objectif soit d’imposerdes restrictions d’usage de l’eau plus sévères que les arrêtés préfectoraux, soit de prendreen compte des spécificités locales. Généralement, ces arrêtés municipaux permettent derépondre à des inquiétudes portant sur des ruptures d’alimentation en eau potable.

Arrêtés Cadre

Les arrêtés cadres de limitations d’usages interdépartementaux ou interrégionaux, sont prisen application du décret 92-1041 du 24 septembre 1992.Ils sont établis à l’échelle de bassins ou sous-bassins hydrographiques et définissent àl’avance les règles et les seuils de déclenchement des mesures de restriction.D’une grande transparence vis-à-vis des acteurs de la ressource en eau, les arrêtés cadrepermettent de faciliter la gestion « à chaud » de la crise. Ils assurent aussi une coordinationdes mesures prises entre les différents départements concernés, c'est-à-dire une cohérencedes actions basée notamment sur le principe de solidarité amont-aval.Il est important de noter que contrairement aux arrêtés préfectoraux, les arrêtés cadre nesont pas limités dans la durée. En revanche, ils sont passibles d’évolution.

O BILAN DES RETOURS ET EVALUATIONS DES ARRETES PREFECTORAUX ETARRETES CADRE

Le retour d’expérience sur la gestion de l’étiage de l’année 2003 a montré que l’utilisationmême extensive des arrêtés préfectoraux et celle des arrêtés cadre n’a pas donné derésultats satisfaisants en terme de gestion quantitative de la ressource en eau (DIREN,2004). Par exemple, le phénomène d’assecs en 2003 a été d’une ampleur très supérieure àune année normale (on peut citer à titre d’exemple le département du Doubs avec 300 kmd’assecs, ou encore celui de la Loire avec 340 km d’assecs). Il convient donc d’analyser etévaluer ces outils afin de mieux comprendre les améliorations nécessaires.

Evaluation des outils de gestion (leur bon fonctionnement, leur applicabilité)

Remarques générales :

Il ressort un rôle positif de la « cellule sécheresse ». Ses réunions régulières permettent auxdifférents acteurs de la ressource eau de mieux se comprendre. En général y sont présentsdes représentants des agriculteurs, les administrations concernées, Météo France, EDF, lesélus (Conseils Généraux, maires), les gestionnaires d’ouvrages, les syndicats d’eau potableet les compagnies de distribution d’eau. Les fédérations de pêche et les associations deprotection de la nature sont aussi généralement associées. Cependant, il apparaîtfréquemment un déséquilibre dans la composition de la cellule, ce qui oriente le débat dansla direction du « parti d’acteurs» le mieux représenté.En dehors de la cellule sécheresse, le bilan de l’étiage 2003 montre un manque de diffusionà la population des mesures prises et à prendre en cas d’aggravation de la crise. La mise enplace d’un arrêté cadre permet d’améliorer cette diffusion car les seuils de déclenchementainsi que les mesures à prendre sont pré-établis.Les contrôles de terrain ont aussi souvent permis une meilleure diffusion de l’information enplus d’un respect de l’application des mesures (en 2004, il y a eu 2500 contrôles dont 95%ont montré un respect des arrêtés (MEDD, 2005). Cependant, la multiplicité des ressourcesutilisées ainsi que les nombreux cas de dérogation rendent l’exercice des contrôles difficile.Pour le rendre plus efficace, certains départements, comme la Vienne, ont élaboré avec leParquet un plan de contrôle avant la campagne.

Page 6: LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

6

Enfin, l’absence de coordination interdépartementale occasionne parfois des conflits entreles usagers de différents départements concernés utilisant la même ressource en eau maissoumis à des règles d’usage différentes.

Arrêtés préfectoraux :

En général, les arrêtés préfectoraux se traduisent par des tours d’eau de plus en plusrestrictifs, pouvant déboucher sur une interdiction totale de prélèvement. L’expérience del’étiage de 2003 a montré que les mesures sont en général prises tardivement par rapport àla situation. Ceci est du aussi bien à une gestion de données (pluviométrie, hauteur desnappes et cours d’eau…) faite dans la précipitation qu’à la faible popularité des mesures àprendre par le Préfet. Ainsi, une gestion anticipée de la sécheresse semblerait plus efficace.

Arrêtés cadre :

L’évaluation des mesures effectivement appliquées dans les départements où un arrêtécadre était instauré en 2003 montre une tendance nette à l’inertie. Cette dernière se traduitaussi bien par des décisions de mise en œuvre tardives en période de crise (notammentpour la première mesure de restriction et la mesure d’interdiction totale de prélèvement) quepar des mesures adoptées moins sévères que celles prévues.

Evaluation des résultats obtenus suite à l’application des arrêtés:

Il est légitime pour tous les acteurs de se demander si les mesures restrictives adoptées sontefficaces.Evaluer l’impact des mesures restrictives adoptées dans le cadre d’arrêtés est un exercicedifficile. Par exemple, dans le cas des tours d’eau, le suréquipement peut rendre inefficacecette mesure de restriction dans la mesure où il permet d’accroître les débits prélevés et des’affranchir ainsi des contraintes de temps imposées. D’autres phénomènes interfèrentaussi : lors de la période d’étiage de 2003, les mesures d’interdiction totale de prélèvementd’eau semblent avoir eu un impact sur les débits des grands cours d’eau. Cependant il estdifficile de faire la part entre l’effet de ces mesures et l’arrêt «naturel » progressif del’irrigation à partir du mois d’août.En conclusion, bien qu’il soit difficile de quantifier l’efficacité des arrêtés préfectoraux etcadre, on a pu identifier les facteurs les plus important pour garantir un effet positif desmesures adoptées : l’anticipation des mesures ainsi qu’une solidarité amont-aval,notamment dans un souci d’équité entre usagers. Ainsi, il semble essentiel de promouvoirarrêtés cadres qui définissent à l’avance les mesures d’intervention les, ainsi que leurs seuilsd’application qui seront adoptés par les arrêtés préfectoraux en cas de crise avérée, etprennent mieux en compte le principe de solidarité amont-aval car ils sont définis sur latotalité d’un bassin versant hydrographique.Dans un souci d’optimiser l’outil d’arrêté cadre, il apparaît primordial d’améliorer l’anticipationdes mesures prises, d’assurer leur simplicité et leur progressivité en définissant peu deseuils mais à des intervalles adaptés, et de s’assurer du bon respect de la solidarité amont-aval à l’échelle d’un même bassin.

Le premier bilan de la gestion de l’étiage 2005 montre une nette amélioration par rapport à2003 en terme de gestion de crise. Ceci se traduit notamment par une meilleure anticipationdes mesures à prendre par les départements (notamment, plus de départements disposaientd’un arrêté cadre, voir Fig. 2) et une plus grande réactivité (les arrêtés préfectoraux derestrictions sont mis en place plus rapidement qu’en 2003 et l’intensité des mesures est plusadaptée) (MEDD, 2005).

Page 7: LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

7

Aucun arrêté

Mesures de limitation des usages non effectives mais desmesures ont été planifiées à long terme en cas de nécessité(arrêtés cadre)

Mesures planifiées

Néant

Etat des arrêtés de limitation des usages

Fig. 2 : Départements français ayant fait des arrêtés cadre en 2005 MEDD, 2005)

Page 8: LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

8

OUTILS DE GESTION PARTICIPATIVE (CONTRATS DE MILIEUX, SAGE)

Dans cette partie sont abordés uniquement les contrats de rivière et les SAGE. D’autresoutils de gestion participative existent tels que les PGE (Plan de Gestion des Etiages) mis enplace en Adour-Garonne. Faute de temps, ces derniers ne sont pas abordés dans ce travail.

O PRESENTATION DES CONTRATS DE MILIEUX ET SAGE

Les SAGE1 et les contrats de milieux2 sont des outils de gestion de l’eau qui associent laconcertation, la planification et la réglementation (le volet réglementation n’est pas toujoursprésent pour les contrats de rivière) sur des périmètres d’interventions cohérents.(ROUSSEAU Cécile, 2005)Compte tenu de leur complexité et de leur apparente ressemblance, ces outils sont souventmal connus voire même confondus par des acteurs de la gestion locale des ressources eneau. Le tableau ci-dessous rappelle succinctement les caractéristiques de ces outils.

SAGE Contrat de milieuPrincipes Outil de planification à pouvoir

réglementaire(pour l’instant nonopposable aux tiers mais projet deloi modifiant cela en cours)

Gestion intégrée à l’échelle dubassin versant

Outil d’interventionprévoyant desaménagements et leur financement

Gestion essentiellement du cours d’eau,de la nappe ou de la baie en question

Duréed’application(approx.)

10 ans 5 à 7 ans

Périmètre Bassin hydrographique périmètredéfini (en général) par le SDAGE etarrêté par le préfet

Bassin hydrographique

Domainesd’intervention

Gestion quantitative et qualitativedes ressources en eau superficielleet souterraine

Gestion des écosystèmesaquatiques

Préservation des zones humides

Gestion quantitative et qualitative desressources en eau superficielle etsouterraine

Gestion des écosystèmes aquatiques

Préservation des zones humides

Pilotage CLE (Commission Locale de l’Eau)(arrêtée par le Préfet)

Comité de rivière

Tutelle Préfet et comité de bassin Préfet et comité de bassinPartenariat Pas d’engagement financier des

partenairesPartenariat quadripartite :Etat / Région et Département / Agencede l’eau / Syndicats intercommunauxporteurs du projet

Duréed’élaboration

Très longue (2 à 4 ans environ) Longue (éventuellement simplifiée si elleest faite suite à un SAGE)

Alors que le SAGE a pour principal objet de formaliser un projet assorti de règles communessur la gestion de l’eau, le contrat de milieu est un accord technique et financier sans portée

1 Créés par la loi sur l’eau du 3 janvier 19922 Institués par la circulaire du ministre de l’écologie du 5 février 1981

Page 9: LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

9

juridique définissant des objectifs communs entre acteurs et dont l’expression est unprogramme d’actions (études, travaux…).Aujourd’hui contrat et SAGE tendent à se rapprocher, à se compléter. En effet, l’expériencesemble montrer qu’un SAGE est facilité par la présence d’un contrat de milieu qui traduit defaçon concrète les orientations du SAGE sur tout ou partie de son territoire (ROUSSEAUCécile, 2005). Ainsi, dans le cas de la Drôme, non seulement la mise en place du SAGE,approuvé par le Préfet en 1997, a été facilitée par la présence d’un premier contrat de rivières’étalant de 1990 à 1997, mais un second contrat de rivière a été signé en 1999 pouraccompagner les préconisations du SAGE. Cette tendance de coupler SAGE et contrats seconfirme par le souci actuel du Ministère de l’Ecologie et Développement Durable depromouvoir les SAGE opérationnels (BOURDAT Eva, DESPORTES Geoffroy, PARESébastien, 2002). En particulier, les contrats de milieu faisant suite à un SAGE bénéficientde taux bonifiés.A l’inverse, les mesures concrètes d’un contrat de milieu se retrouvent consolidées avecl’élaboration d’un document plus général à portée juridique comme le SAGE.

O EVALUATION DES OUTILS DE GESTION

Les contrats de milieu :

Dans cette partie, pour illustrer les évaluations des contrats de milieu, nous traitons plusparticulièrement du cas des contrats de rivière. Les remarques ci-dessous se basentprincipalement sur des retours d’expérience dans le Nord-Pas-de-Calais, en Rhône-Alpes etdans l’Hérault.L’étude «AScA, ADAGE environnement, 2001», dont l’objectif était l’analyse des 57démarches de contrats de milieu en cours ou en projet en Rhône-Alpes en 2001, a définiquatre critères d’évaluation des contrats: Leur pertinence (comparaison objectifs/enjeux) Leur cohérence (comparaison actions/objectifs) Leur efficacité (comparaison résultats/objectifs) Leur efficience (comparaison moyens mobilisés/résultats)

Pertinence des contrats :Selon l’étude «AScA, ADAGE environnement, 2001», les objectifs des contrats sont bien enadéquation avec les enjeux qui ont motivés la mise en place de cet outil de gestion.Cependant, le niveau de réalisation visée pour les objectifs du contrat n’est généralementpas assez clair. Les objectifs consistent souvent à « restaurer la rivière », « protéger lespopulations contre les crues »…. Le manque de précision des objectifs rend particulièrementdifficile le travail d’évaluation.De plus, l’équilibre des efforts mis en oeuvre pour atteindre les différents objectifs du contratn’est pas toujours assuré. Les thèmes de la qualité de l’eau et de la lutte contre lesinondations concentrent beaucoup d’efforts au détriment des actions prévues pour la luttecontre les pesticides, la gestion quantitative de l’eau ou encore la protection et larestauration du bon fonctionnement écologique des cours d’eau. (ROUSSEAU Cécile, 2005)

Cohérence des contrats :La cohérence d’un contrat est un sujet qui n’est pas assez abordé avant signature (DIRENRhône-Alpes, 2004). Ceci repose sans doute sur une mauvaise connaissance de la part desacteurs des outils de gestions (BOURDAT Eva, DESPORTES Geoffroy, PARE Sébastien,2002).Dans le domaine de la gestion quantitative de ressources en eau, qui tient davantage à ladéfinition de règles d’usages partagés, l’outil contrat seul sans appui réglementaire apparaîtsouvent inadapté pour atteindre des objectifs fixés. Par exemple, dans le cas d’un objectif desoutien d’un débit d’étiage, il est fréquent de devoir faire appel à des règles de gestion entreusagers. Cela peut nécessiter la mise en place d’un outil de gestion réglementaire type

Page 10: LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

10

SAGE. En ce sens, les deux syndicats en charge de la rivière Orb et de la nappe astiennedans l’Hérault souhaitent chacun mettre en place un SAGE en complément de leurs contratsde rivière ou de nappe, afin d’améliorer la gestion des débits de l’Orb dans un cas etd’imposer des règles aux prélèvements privés dans la nappe (ROUSSEAU Cécile, 2005).

Efficacité des contrats :L’évaluation de l’efficacité des contrats en terme de gestion quantitative de la ressource eneau est rendu particulièrement difficile, voir impossible, par le manque de précision dans ladéfinition des objectifs du contrat et l’absence d’indicateurs ou de suivi de certaines actions.

Efficience des contrats :Les contrats sont des outils particulièrement adaptés aux opérations hydrauliques et auxtravaux de rivière. En effet, ils sont basés sur un mode de gestion concertée à l’échelle d’unbassin versant, et permettent ainsi de réaliser des économies d’échelle.Cependant, un de leur principale point faible est l’absence de scénarii optionnels voir dedébat sur les priorités en terme d’action. Ceci ne permet pas de garantir que les actionsengagées sont les plus adaptées en terme d’efficience.

Fig. 3 : Etat d’avancement des contrats de rivière au 01/12/05 (Office International de l'Eau, 2005)

Bien que l’outil contrat de rivière semble toujours avoir un intérêt potentiel dans la gestion deressource en eau (AScA, ADAGE environnement, 2001), il n’est pas forcément le plusjudicieux. En particulier, le contrat de rivière n’a pas de valeur réglementaire. Ainsi, il sembleincapable de garantir à lui seul une véritable association des riverains à la gestion du milieu(DIREN Rhône-Alpes, 2004).

Page 11: LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

11

Dans le cas de la gestion quantitative, le rôle des contrats se situe principalement dans laconstruction d’ouvrages pour assurer le maintien du débit d’étiage (c’est par exemple le casdu contrat Doux où une retenue collinaire a été construite pour le maintien du débit d’étiage).Cependant, les résultats obtenus paraissent peu significatifs (par exemple, échec dans lecas de Doux où les acteurs s’orientent maintenant vers un SAGE). Ceci est renforcé par unproblème de durabilité du contrat. En effet, le contrat est établi pour 5 ans non renouvelable,et doit donc pendant ce laps de temps mettre en place une pérennité d’état pour la rivière.Or, souvent, la durabilité n’est pas atteinte en fin de contrat, et le financement ne suivantplus, l’entretien de la rivière est interrompu (BOURDAT Eva, DESPORTES Geoffroy, PARESébastien, 2002). La mise en œuvre d’outils réglementaires permettant la gestion desusages de la ressource en eau (par exemple : SAGE) s’avère indispensable (DIREN Rhône-Alpes, 2004).En conclusion, l’évaluation des contrats est rendue difficile par le manque d’indicateurs desuivi et souvent le manque de données sur l’état initial de la ressource. La démarche decontrat est fortement attractive pour les acteurs d’un point de vue financier (le département,la région et surtout l'État et les agences de l'eau, contribuent fortement à son financement).Cependant, elle semble limitée dans le cas d’une gestion quantitative lorsque celle-ci faitappel à des problématiques de conflits d’usage ou d’aménagement du territoire. Un outilréglementaire semble alors nécessaire. Il peut être intéressant de le coupler avec un contrat.Dans le cas où la solution « contrat » est retenue par les acteurs, la réussite de ce dernierrepose principalement sur (DIREN Rhône-Alpes, 2004) :

Une formalisation des objectifs et des actions avec des définitions aussi précises quepossibles et une hiérarchisation des actions

Un bon fonctionnement du comité de rivière (périodicité des réunions, représentativitédes acteurs et du tissu économique et social du territoire, vrais débats entre acteurspendant les réunions)

Une bonne coordination des actions pendant toute la durée du contrat Un suivi du contrat permettant de l’évaluer et ainsi de le modifier si besoin est et devérifier l’équilibre entre les différents volets.

Se pose alors la question de la capacité de l’Etat à suivre cette tendance, aussi bien du pointde vue des moyens financiers que techniques et humains.

Le SAGE :

La loi sur l’eau du 3 janvier 1992 est à l’origine de la procédure SAGE.« Dans un groupement de sous-bassins correspondant à une unité hydrogéographique ou àun système aquifère, un Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux fixe les objectifsgénéraux d’utilisation, de mise en valeur et de protection quantitative et qualitative desressources en eau superficielle et souterraine et des écosystèmes aquatiques ainsi que depréservation des zones humides » (article 5 de la loi sur l’eau du 3 janvier 1992).Dès sa création, le SAGE a été présenté comme un instrument « miracle », capable derésoudre à une échelle pertinente de sous bassins ou de systèmes aquifères tous lesproblèmes de gestion de la ressource en eau (ALLAIN Sophie, 2003).La carte représentant l’état d’avancement des SAGE au 1er décembre 2005, soit treize ansaprès leur création, nuance cet engouement. En effet, seulement 26 SAGE sont mis enœuvre.

Page 12: LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

12

Fig.4: Etat d’avancement des SAGE au 01/12/2005 (Office International de l'Eau, 2005)

Il convient donc de s’intéresser aux raisons d’un si faible nombre de SAGE mis en œuvreaujourd’hui.L’évaluation de cet outil de gestion de la ressource en eau est délicate. Tout d’abord, lesmesures adoptées varient fortement d’un SAGE à l’autre, ce qui rend difficile une conclusiontranchée sur l’efficacité de l’instrument à résoudre les problèmes liés à la ressource en eau.De plus, les résultats d’évaluations et les retours d’expérience sont très limités. Par exemple,l’étude bilan et l’évaluation du premier SAGE de France, le SAGE Drôme approuvé par lePréfet en 1997, n’est pas encore effectuée. La Communauté de Communes du Val deDrôme a publié le cahier de charges de cette étude en octobre 2005 (Communauté deCommunes du Val de Drôme, 2005). Selon ses prévisions, le Bureau d’Etude en charge decette évaluation devrait rendre les résultats fin 2006.Enfin, il est important de signaler qu’un nouveau projet de loi sur l’eau et les milieuxaquatiques (adopté en première lecture au Sénat le 14 avril 2005) prévoit de modifier lesSAGE. En particulier, ce projet de loi permettrait aux SAGE de définir des dispositionsimmédiatement applicables et fixer des dispositions opposables aux tiers dans certainsdomaines (ROUSSEAU Cécile, 2005).

Page 13: LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

13

Ainsi, la prochaine loi sur l’eau pourra obliger3 les SAGE approuvés d’ici là à être révisés.De même, les SAGE en cours d’élaboration devront prendre en compte les évolutionsnécessaires. Ces évolutions de l’outil de gestion SAGE peuvent en partie nuancer lesconclusions issues de son évaluation dans cette partie.Avant d’analyser les points positifs et négatifs des SAGE, il est important de spécifier ledomaine d’application de cet outil. Un SAGE se justifie dans le cas d’un problème complexede gestion de la ressource en eau (problèmes multiples) et en particulier lorsqu’il existe desconflits d’usage entre plusieurs usagers. Dans le cas d’une problématique plus simple, parexemple qui ne concerne que deux acteurs, des outils plus simples tels qu’une conventionbilatérale ou un contrat de rivière peuvent être plus efficaces, plus rapides à mettre enœuvre, moins chers… ( SHF, 2003).Selon M. Yves CORTES ( FRANCOIS-PONCET Jean, OUDIN Jacques, 2001), après un vifessor au cours des années qui ont suivi leur création, les procédures de SAGE ont connu unessoufflement. Ce ralentissement s’explique notamment par la complexité de la procédured’élaboration d’un tel outil de gestion. Il est difficile d’entretenir la motivation des acteurs dela gestion de l’eau lorsque les délais de création d’un SAGE dépasse les six ans (trois ansen moyenne pour l’émergence et l’instruction du SAGE (i.e. délimitation du périmètred’application, constitution de la CLE…) et au moins trois autres années pour la phased’élaboration. cela dépend du niveau de connaissance initial des ressources en eau dupérimètre et de la complexité des problèmes à résoudre. (ALLAIN Sophie, 2003). Cettelenteur s’explique par la lourdeur de la procédure mais aussi dans certains cas par l’absenced’implication politique. C’est par exemple le manque d’élus moteurs qui a forcél’administration à ralentir la procédure dans le cas du SAGE Marne aval (MATE, 1998). Lalenteur d’élaboration crée aussi un problème de pérennité de la procédure du SAGE. Eneffet, une élection pendant cette période peut entraîner un changement des élus membresde la CLE et ainsi retarder la procédure et ce d’autant plus si les nouveaux élus de la CLE nesont pas motivés par la mise en place du SAGE. A cette lenteur se rajoute un manque desouplesse du processus ; par exemple, pour M. Yves CORTES, président de la Commissionlocale de l’eau du SAGE de la Mayenne, « le quorum […] avec sa règle des 2/3, est souventdifficile à obtenir » (FRANCOIS-PONCET Jean, OUDIN Jacques, 2001).Se posent aussi fréquemment des problèmes de manque de crédit car la loi ne prévoit pasde financement précis pour la procédure SAGE, et de non opposabilité des mesures duSAGE aux tiers.

Problèmes de coûts :M. Hugues GEIGER, en tant que conseiller régional d’Alsace a déclaré (FRANCOIS-PONCET ; OUDIN, 2001) « Je constate que les SAGE sont extrêmement lourds et délicats àmettre en œuvre. Du reste, nous ne disposons en Alsace que de très peu de moyens pourmener à bien cette procédure. Suite à ce constat, la nécessité de dégager des moyensbudgétaires supplémentaires m’apparaît de plus en plus forte. Seuls ces moyens permettrontà la loi française d’être en cohérence avec la directive européenne».La CLE du SAGE Nappes profondes de Gironde a trouvé une solution pour disposer d’unfinancement pérenne afin d’assurer l’animation de la mise en œuvre du SAGE. Elle a mis enplace un principe de « solidarité des usagers » ; elle fait participer au financement de la miseen œuvre du SAGE les personnes ayant rendu les travaux nécessaires ou y trouvant unintérêt (i.e. tous les utilisateurs des nappes profondes de Gironde). La CLE a égalementsouhaité que ce volet recette constitue une incitation, même symbolique, afin que lesusagers réalisent mieux la rareté de la ressource eau. (EPTB, 2004)

Problème de non opposabilité aux tiers :

3 « Art. L. 212-10. - Les schémas d'aménagement et de gestion des eaux adoptés à la date de la promulgation dela loi n° du sur l'eau et les milieux aquatiques sont complétés dans un délai de cinq ans par lerèglement prévu au II de l'article L. 212-5-1, qui est adopté selon la procédure fixée par l'article L. 212-6. »

Page 14: LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

14

Le problème de non opposabilité aux tiers des mesures prises par un SAGE peut porteratteinte à l’efficacité de l’outil de gestion.C’est par exemple le cas du SAGE PetiteCamargue Guardoise, où cela se traduit par des problèmes de capacité d’action du SAGEface aux endiguements des particuliers qui souhaitent ainsi s’assurer un niveau d’eau.Cependant, le nouveau projet de loi sur l’eau devrait renforcer le pouvoir juridique des SAGE(leur opposabilité aux tiers dans certains cas).Au-delà des remarques générales faites ci-dessus sur la complexité de la procédure duSAGE ainsi que sur son cadre technique, financier et juridique « mal défini » (CORTESYves, 2001), l’évaluation du SAGE est délicate tant cet outil dépend de sa zone d’applicationgéographique, des acteurs qui interviennent et des problèmes à résoudre.Néanmoins, les expériences des différents SAGE, notamment de leurs procéduresd’élaboration, ont mis en évidences des conditions facilitant leur réussite.

La volonté de concertation des acteurs :Le SAGE n’étant pas un outil obligatoire de gestion de la ressource en eau, la volonté desacteurs de cette ressource à se concerter pour mettre en place la procédure est primordiale.Les situations de crise, telle que sécheresse, inondation…, et de conflit s’avèrent être unmoteur essentiel, voire indispensable, de la concertation et de la prise de conscience de lasituation en terme de ressource en eau. (France Nature Environnement, 2003). A contrario,l’absence de conflit peut entraîner, comme dans le cas des SAGE Canche et Authie, uneinertie de la part des élus.Par ailleurs, il est primordial de ne pas esquiver les termes du conflit, ce que font certainesCLE afin d’éviter des situations «explosives », le rôle du SAGE étant notamment de passerd’une situation de conflit à une situation de concertation. A ce titre, il est essentiel pour laréussite du SAGE d’aborder les problèmes en considérant le plus grand nombre possibled’avis de solution. Par exemple, dans le cas du SAGE Nappes profondes de Gironde,l’absence d’a priori sur les réponses à apporter aux problèmes soulevés est apparu commeun élément ayant largement facilité la concertation des acteurs (SHF, 2003).Cependant, il semble que le SAGE atteigne ses limites en terme de concertation dans dessituations de conflits exacerbés, en particulier lorsqu’ils présentent de très forts enjeuxéconomiques. C’est par exemple le cas du SAGE Basse Vallée de l’Ain où les mesuresprônées par la CLE faisaient intervenir en amont du périmètre du SAGE des ouvrageshydroélectriques (EDF) ; un dialogue entre l’Etat et EDF a abouti à une non mise en place deces mesures ( Agence de l'Eau RMC, 2002). De même, le rapport réalisé par France NatureEnvironnement avec le soutien du MEDD « SAGE et Participation du Public » conclut :« l’élaboration d’un SAGE […] dépend en toute chose de la volonté politique des acteurslocaux, à commencer par les élus, et du rapport de force politique établi. De ce fait, le SAGE,notamment dans des situations de conflits exacerbé, n’est pas nécessairement la bonnesolution au problème posé » (SAGE et Participation du Public, 2003).Enfin, un travers à éviter impérativement est de concevoir un SAGE dont le but est de faire« passer un projet ». Il n’y a alors pas de réelle concertation entre acteurs et ceci mènesouvent à des situations de blocage comme le montre le SAGE Mayenne. En effet, cedernier, clairement lié au projet de barrage de Saint Calais du Désert, a vu sa phase d’étatdes lieux s’éterniser du fait des premières études qui remettaient en cause le bien fondé dubarrage. (France Nature Environnement, 2003).

La capacité à impliquer tous les acteursLa capacité à impliquer tous les acteurs du SAGE dans une dynamique locale dès le débutde la procédure (y compris en amont des arrêtés officiels de la constitution de la CLE) estessentielle pour aboutir à un programme de mesures concertées. Plus la réflexion est menéeen amont de la procédure d’élaboration du SAGE, plus il possible de sensibiliser les acteurset en particulier les élus sur les problèmes de gestion de la ressource en eau à l’échellelocale. Cette antériorité de la réflexion peut, par exemple, passer par un contrat de rivièrecomme dans le cas du SAGE Drôme (approuvé en 1997) où un premier contrat a étéengagé en juillet 1990. Ce contrat a permis d’initier des actions en parallèle à l’élaboration du

Page 15: LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

15

SAGE Drôme. Il a ainsi initié une dynamique antérieure au SAGE, qui s’est vu prolongée parle SAGE et un second contrat de rivière (dont le but est la mise en œuvre des préconisationsdu SAGE Drôme).La présence d’une structure porteuse pérenne, légitime et financièrement stable joue aussiun rôle essentiel dans la réussite d’un SAGE (La SAGE, une chance pour la politique del’eau, 2003). Selon l’enquête «SAGE et Participation du Public » (2003) effectuée parFrance Nature et Environnement, la dynamique de la structure porteuse influe directementsur l’avancement de l’élaboration du SAGE. En particulier, une présidence commune à laCLE et à la structure porteuse peut faciliter l’élaboration du SAGE, à condition que cetteprésidence soit dynamique.Ainsi, l’implication de tous les acteurs, en particulier des élus, est essentielle pour la réussited’un SAGE. Elle permet de mieux les sensibiliser, d’éviter que certains «sujets qui fâchent »soient éludés pour prévenir des conflits, et ainsi de mieux définir les actions du SAGE. Lastratégie d’évitement déboucherait sur un SAGE vidé de son sens et donc inapte à résoudreles problèmes réels liés à la gestion de la ressource en eau. De même, des actions tropvagues définies dans le SAGE peuvent nuire à son efficacité. Ainsi, sur le forum du sitewww.sitesage.org, à la question « l’outil de gestion SAGE est-il efficace? », Bruno deGRISSAC a répondu: « oui sous réserve que les mesures du SAGE fixent des objectifsquantitatifs clairs et précis ». De leur côté, les associations investies dans les SAGEs’avouent globalement déçues par leur contenu. Elles les accusent d’être peu ambitieux surle plan légal et de donner des recommandations souvent vagues avec des modalitésd’applications non détaillées. (France Nature Environnement, 2003).Enfin, l’implication des services de l’Etat et des Agences de l’eau semble importante pourstimuler l’initiative du projet de SAGE, et ce au-delà d’un simple rôle de financeur (parexemple, fournir de moyens humains, techniques,…) (Le SAGE, une chance pour lapolitique de l’eau, 2003).

Le caractère global et équilibré de la réflexion impliquant une prise en compte despréoccupations du bassin concerné et des interactions légitimes avec les territoireslimitrophes, en particulier quand il y a échange d’eau avec ces territoires:

Le choix du périmètre d’un SAGE influe énormément sur sa réussite. Les SAGE auxpérimètres restreints sont réputés plus maniables et plus efficaces lorsque la volontéd’aboutir existe (SHF, 2003). Cependant, comme l’illustre le SAGE Basse Vallée de l’Ain,les logiques amont-aval peuvent être fortes et sont donc à prendre en compte. Le périmètrede ce SAGE ne couvre pas les barrages EDF à l’amont du bassin auxquels est fortement liésla gestion des débits de la Basse Vallée. Ainsi, les actions de la CLE dépendent de décisionsprises à l’amont par EDF (Agence de l'Eau RMC, 2002). Bien que voté par la CLE, lechapitre du SAGE relatif aux débits a été retiré par l’Etat lors de l’approbation du SAGE, etce « suite vraisemblablement à une négociation bilatérale avec EDF » (France NatureEnvironnement, 2003).Ainsi, on pourrait penser qu’il est préférable de définir les SAGE sur de larges périmètres quienglobent au maximum toutes les logiques amont-aval régissant la ressource en eau.Cependant, comme l’illustre le SAGE Vilaine (près de 11000 km2 sur 6 départements), unlarge périmètre pose le problème d’agir au plus près du terrain tout en prenant en compte latotalité du bassin.Une solution consiste à créer plusieurs SAGE de périmètres restreints et à en organiserl’articulation (SHF, 2003). Là encore, une concertation des acteurs le plus en amont possiblelors de la mise en place des différents SAGE est indispensable et influence largement laréussite du projet.

En conclusion, les outils de gestion participative tels que les contrats de milieu (rivière,nappe…) et les SAGE semblent être en mesure de résoudre certains problèmes liés auxressources en eau. En particulier, leur échelle locale de mise en œuvre paraît judicieuse carelle permet à l’outil de s’adapter aux spécificités à la fois du bassin versant et de ses acteurs.

Page 16: LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

16

L’efficacité de ces outils de gestion dépend beaucoup de la motivation et de l’implication desacteurs. Il est notamment essentiel que la procédure de mise en place de l’outil soit portéepar des élus très motivés et fédérateurs.Les deux types d’outils, contrat et SAGE, sont très différents; le SAGE apporte un supportréglementaire alors que le contrat est plus opérationnel. Ainsi, il est primordial que le choixde l’outil de gestion repose sur une réelle concertation entre acteurs afin d’identifier lesproblèmes à résoudre. Cependant, plus que deux outils de gestion « concurrents », SAGE etcontrats semblent complémentaires, le SAGE permettant de définir un contexteréglementaire et un programme de mesures à adopter, et le contrat agissant comme le« bras armé » du SAGE. De plus, l’expérience montre que la mise en place d’un SAGE estplus aisée lorsqu’un contrat est déjà en cours et vice versa.Enfin, les retours d’expérience sur ces deux outils de gestion ont mis en évidence quelquesunes de leurs lacunes : la longueur et la complexité des procédures de mise en place, lesproblèmes de pérennité de l’outil… Notamment, il est essentiel que SAGE et contrat soienten mesure d’anticiper les évènements majeurs de leur territoire (augmentationdémographique, programmation des grandes infrastructures, la place de l’agriculture…).

Page 17: LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

17

REDEVANCES :

Les bases essentielles du dispositif des redevances ont été posées par la loi n° 64-1245 du16 décembre 1964 (article 14), loi à l’origine de l’institution des Comités de Bassin et desagences de l’eau (alors appelées agences financières de bassin).Initialement, le rôle prioritaire des redevances était d’assurer le financement de programmesd’actions et non pas de jouer le rôle d’instrument d’incitation à la modification descomportements des usagers. Bien que la loi, en particulier celle du 16 décembre 1964,définisse assez précisément les redevances liées à « la détérioration de la qualité de l’eau»,elle est restée très floue au sujet des autres redevances. Le décret n°66-700 du 14septembre 1966 précise, dans son article 18, que « des redevances peuvent être réclaméesaux personnes publiques ou privées qui rendent l’intervention de l’agence nécessaire ouutile :

- soit qu’elles contribuent à la détérioration de la qualité de l’eau;- soit qu’elles effectuent des prélèvements sur la ressource en eau;- soit qu’elles modifient le régime des eaux dans tout ou partie du bassin.

Des redevances peuvent également être réclamées aux personnes publiques ou privées quibénéficient de travaux ou ouvrages exécutés avec le concours de l’agence.»

De manière générale, les redevances pollution et prélèvement sont calculées de la façonsuivante (Agence de l'eau RMC, 2005) :

R=A x C x T

Où : R=redevanceA=assiette (quantité de pollution, volume d’eau prélevé, nombre de kilomètres asséchés,etc.…)C=coefficients (zone, collecte pour la pollution domestique, coefficient de débit pour ladérivation, etc.…)T=taux (€/ unité d’assiette)Cependant, il n’existe pas de réelle précision en ce qui concerne les modalités de calcul desassiettes sur lesquelles les « redevances prélèvement » peuvent être estimées.

Les redevances perçues par les agences de l’eau sont actuellement fixées par les conseilsd’administration des agences de l’eau dans le cadre de programmes pluriannuelsd’intervention. Les comités de bassin, constitués à 40% d’élus locaux, 40% de représentantsdes usagers et 20% de représentants désignés par l’Etat, donnent un avis conforme sur lestaux des redevances.Ainsi, des différences existent quant aux niveaux des redevances sur les six grands bassinsfrançais (tableau 1).

Bassin Redev. Pollution(1) Total redevances(1)

Total(2) €/hab. Total(2) €/hab

Adour-Garonne 104 16 138 21,2Artois-Picardie 96 20,8 117 25,5Loire-Bretagne 184 15,9 236 20,3Rhin-Meuse 122 30,4 139 34,8Rhône-Méd.-Corse 296 21 346 24,5Seine-Normandie 551 31,7 646 37,1France métropol. 1353 23,2 1622 27,9(1) valeurs moyennes des produits 2000-2002(2)en millions d’eurosTableau 1 : redevances dans les six grands bassins français (données issues de FLORY Jean-Claude, 2003)

Page 18: LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

18

Cette disparité géographique peut rendre difficile la comparaison et ainsi l’analyse de latrentaine d’années d’expérience acquise sur le système des redevances. Malgré cela, lerapport du Commissariat général au Plan de 1997 portant sur l’évaluation du dispositif desAgences de l’eau met en avant certaines critiques sur l’efficacité du dispositif, notamment leniveau trop bas des redevances pour leur conférer un réel pouvoir incitatif : « les redevancessont en moyenne trop faibles pour être incitatives (…) Plutôt que le principe pollueur-payeur,c’est en définitive le principe pollueur-sociétaire qui gouverne le dispositif. Les usagers del’eau se constituent en quelque sorte en mutuelles, et ils escomptent, sur la longue période,un juste retour de leur cotisation ».Le projet de loi sur l’eau introduit une harmonisation nationale des taux plafond deredevance (en première lecture, le Sénat a fixé ce plafond pour l’irrigation à 0,02 €/m3 dansles zones où la ressource en eau est à l’équilibre et à 0,03 €/m3 lorsqu’elle est endéséquilibre) (OLIN Nelly, 2005).Le système des redevances montre aussi un large déséquilibre entre les différents usagers(tableau 2). Ce tableau donne des valeurs lissées car moyennées sur 1997-2002.Cependant, il apparaît clairement que la contribution des collectivités locales (environ 80%)est très largement supérieure à celle des agriculteurs (environ 1 à 2%). Ce résultat choquantau premier abord l’est moins lorsqu’on sait que les aides allouées aux collectivitésreprésentent environ 80% des aides totales (FLORY Jean-Claude, 2003). Il n’en demeurepas moins que le ratio « aides/redevances » est globalement supérieur à 6 pour l’agriculture(et 3 si on se limite au domaine de la ressource). Même si un rééquilibrage total n’est paspossible, l’idée d’un rééquilibrage partiel est admis par tous les acteurs de l’eau (y comprisagriculteurs) (FLORY Jean-Claude, 2003).

Redevancesémises en M€(moyenne1997-2002)

Redevancesémises enrépartition %(moy. 1997-2002)

Aides enéquivalent-subventionversées (moy.1997-2002)

Aides verséesen répartition% (moyenne1997-2002)

CollectivitésPollution 932 70 642 65,1Ressource 189 14,2 123 12,4

S/Total 1121 84,2 765 77,5Industries

Pollution 138 10,4 110 11,2Ressource 57 4,2 18 1,8

S/Total 195 14,6 128 13Agriculture

Pollution 2 0,2 59 5,9Ressource 13 1 35 3,6

S/Total 15 1,2 94 9,5Ensemble

Pollution 1072 80,6 811 82,2Ressource 259 19,4 176 17,8

S/Total 1331 100 987 100

Tableau 2 : redevances et aides en fonction des secteurs (collectivités, industries, agriculture) (données issuesde FLORY Jean-Claude, 2003)

Un autre point de déséquilibre des contributions est celui de la situation comparée de la« pollution » et des « prélèvements » (tableau 2). En effet, la lutte contre la pollutionreprésente à elle seule environ 80% des redevances et des aides. Bien que le ratio« aide/redevance » soit ici environ égal à un, le déséquilibre quantitatif entre pollution etressource est préoccupant. Il est à surveiller pour éviter que les agences de l’eau ne se porte

Page 19: LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

19

de façon excessive sur les problèmes de pollution et ce au détriment des problèmes deressources en eau.

Enfin, une critique importante du système des redevances est son caractère excessivementcomplexe qui en fait un outil difficilement compréhensible pour les non experts (FLORYJean-Claude, 2003). Bien que le principe fondateur soit assez aisé à apprécier, les modalitésde mise en œuvre sont beaucoup plus opaques. Ce manque de simplicité peut susciter desquestions, en particulier sur l’équité du système pour toutes les catégories d’acteurs. Ilentraîne aussi un manque de lisibilité qui permet difficilement aux acteurs de déchiffrer lesalertes véhiculées par les redevances sur la rareté de la ressource.

Pour que le système des redevances ait un pouvoir incitatif, il est nécessaire que lademande en eau, par exemple celle des agriculteurs dans le cas de l’irrigation, soit élastiquec'est-à-dire qu’elle varie en fonction du prix de l’eau (MONTGINOUL Marielle, 1997). Dans lecas contraire, le système des redevances n’a pas d’effet incitatif. Une alternative peut alorsêtre de mettre en place un système de quotas, ou de combiner les deux outils.Il est important de noter qu’en période de crise telle que la pénurie de la ressource, lescultures sont souvent en place et les agriculteurs sont prêts à irriguer à n’importe quel prixpour les sauver (MONTGINOUL Marielle, 1997). La demande en eau pour l’irrigation estalors inélastique et un système de redevances seul ne permet pas de rationner lesagriculteurs. La mise en place de quotas peut alors s’avérer bien plus efficace.

Page 20: LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

20

BIBLIOGRAPHIE

Agence de l'Eau RMC, 2002. SAGE MODE D’EMPLOI N°2. Bassin Rhône MéditerranéeCorse, Premiers retours d’expérience en complément du SAGE MODE D’EMPLOI édité enmars 1997. Lyon, Agence de l'Eau RMC. 82 p.

Agence de l'Eau RMC, [mise à jour 2005]. Les redevances. [en ligne]. Disponible sur Internet: http://www.eaurmc.fr/nos-metiers/redevances.php. (Consulté le 10 janvier 2006)

ALLAIN Sophie, 2003. La Procédure de SAGE : chance ou chimère ? IN : Le SAGE unechance pour la politique de l’eau. Colloque SHF-Cercle Français de l'Eau, Paris, 19 mai2003.

AScA, ADAGE environnement, 2001. Etude du fonctionnement des procédures de contratsde rivière, lac et milieu en région Rhône-Alpes, synthèse et propositions, 35 p. Disponible surInternet : http://www.gesteau.eaufrance.fr/contrats/situation.php. (consulté le 9 janvier 2006)

BOURDAT Eva, DESPORTES Geoffroy, PARE Sébastien, 2002. Bilan de la gestion de l’eaudans le Nord-Pas-de-Calais. Rapport de TGE. Paris, ENGREF, 46 p

Communauté des communes du Val de Drôme, 2005. Cahier des charges. Etude bilan,évaluation et prospectives du contrat de rivière Drôme Haut Roubion n°2 et du SAGEDrôme, 27p.

CORTES Yves, 2001. Pour une relance de la politique des SAGE. IN : FRANCOIS-PONCETJean, OUDIN Jacques, 2001. La réforme de la loi sur l'eau. Rapport d'information n° 146(2000-2001) du 14 décembre 2000, fait au nom de la commission des Affaires économiqueset du Plan. Paris, Le Sénat, p.53-58. Disponible sur : http://www.senat.fr/rap/r00-146/r00-146.html. (Consulté le 10 janvier 2006)

Direction de l’eau, 2005. Sécheresse 2005, Premier bilan provisoire de l’étiage 2005 au 16septembre 2005. Paris, MEDD, 10 p.

DIREN, 2004. Bilan national de l'étiage 2003. Paris, Ministère de l'Ecologie et duDéveloppement Durable, 33 p. Disponible sur Internet :http://www1.environnement.gouv.fr/IMG/eau/GB291_Bilan_national_secheresse2003.pdf.(Consulté le 9 janvier 2006)

DIREN Rhône-Alpes, 2004. 20 ans d’expérience sur les contrats de rivière en Rhône-Alpes,11 p

EPTB (Etablissements Publics Territoriaux de Bassin), 2004. La gestion équilibrée de laressource en eau à l'échelle des bassins versants. Actes des Rencontres TechniquesNationales, 6 octobre 2004, Clermont-Ferrand. 117 p. Disponible sur Internet :http://www.eptb.asso.fr/dyn/eptb-asso/fichiers/actesclermont.pdf. (Consulté le 10 janvier2006).

FLORY Jean-Claude, 2003. Les redevances des agences de l’eau. Paris, Ministère del'Ecologie et du Développement Durable, 182 p. Disponible sur Internet :http://www2.environnement.gouv.fr/dossiers/eau/pages/politique/gouvernance/loi_eau/Rapport-flory.pdf (consulté le 10 janvier 2006)

France Nature Environnement, 2003. SAGE et Participation du Public, Analyse del’élaboration concertée et de la mise en œuvre des Schémas d’Aménagement et de Gestion

Page 21: LES OUTILS DE GESTION QUANTITATIVE DES … · people to spare water (e.g. toll charges), or planning their taking away long in advance (e.g. ... une gestion anticipée de la sécheresse

21

des Eaux. Paris, Fédération Française des Associations de Protection de la Nature et del’Environnement. 22 p.

FRANCOIS-PONCET Jean, OUDIN Jacques, 2001. La réforme de la loi sur l'eauRapport d'information n° 146 (2000-2001) du 14 décembre 2000, fait au nom de lacommission des Affaires économiques et du Plan. Paris, Le Sénat, 82 p. Disponible sur :http://www.senat.fr/rap/r00-146/r00-146.html. (Consulté le 10 janvier 2006)

MATE (Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement), Agences de l’eau,Conseil Supérieur de la Pêche, 1998. Schémas d’Aménagement et de Gestion des Eaux.Premiers retours d’expériences. Actes du séminaire national des 4 et 5 novembre 1997,Saint-Ouen.

MONTGINOUL Marielle, 1997. Une approche économique de la gestion de l’eau d’irrigation:des instruments, de l’information et des acteurs. Thèse en sciences économiques:Université de Montpellier I, 262 p.

Office International de l'Eau, 2005. Etat d'avancement des contrats de rivière au 01/12/2005.[En Ligne]. Disponible sur Internet : http://www.gesteau.eaufrance.fr/contrats/situation.php.(Consulté le 9 janvier 2006).

Office International de l'Eau, 2005. Etat d'avancement des SAGE au 01/12/2005. [En Ligne].Disponible sur Internet : http://www.gesteau.eaufrance.fr/sage/situation.php . (Consulté le 9janvier 2006.)

OLIN Nelly, 2005. Les actions du gouvernement pour la gestion quantitative de l’eau.Communiqué de la Ministre de l’Ecologie et du Développement durable le mardi 9 août 2005.[En Ligne]. Disponible sur http://www.ecologie.gouv.fr/article.php3?id_article=4517.(Consulté le 12 décembre 2006).

ROUSSEAU Cécile, 2005. Etat des lieux des structures de gestion des milieux aquatiquesdans l’Hérault, Propositions d’amélioration. Mémoire de Stage de Fin d'Etude. Montpellier,ENGREF, 87 p

SHF, 2003. Le Sage, Une chance pour la politique de l’eau. Colloque SociétéHydrotechnique Française-Cercle Français de l'Eau, Paris, 19 mai 2003. 39 p.