Les quatre dimensions de l’action publique

Eléments pour un référentiel évaluatif des politiques publiques

Par Xavier LABORDEConseil Régional de Lorraine, Pôle Audit Contrôle Qualité

La question de « l’évaluabilité »1- Le cas des services publics

- Définition :

Prestation de service non marchand et/ou non concurrentiel à un usager identifié

- Référentiel simple à définir :

- Niveau de service délivré / attentes de l’usager (mesurables par enquête) satisfaction

- Niveau de service délivré / normes spécifiques de qualité (charte qualité ou normes réglementaires) conformité

- Rapport coût / niveau de service

La question de l’évaluabilité2- Le cas des politiques publiques

• Définition : Production d’un système politique (élément organique) destiné à répondre à un enjeu social (élément intentionnel) par des instruments juridiques et financier (élément matériel)

• Référentiel complexe et difficile à établir :

- Des « Clients » multiples et parfois non identifiés (bénéficiaires individuels ou « intérêt général », contribuables, citoyens, élus…)

- Objectifs souvent implicites et non formalisés- Difficulté à apprécier la pertinence des objectifs dans un système

démocratique- Aucun référentiel technique incontestable (autre que juridique), ni

méthodologiques (processus de conception), ni qualitatif (normes de qualité)

La méthode classique consistant à comparer les résultats aux effets attendus ne fonctionne pas dans la plupart des cas.

Exemple d’un « Contrôle qualité » embryonnaire des politiques publiques

La censure partielle par le Conseil constitutionnel de la loi TEPA

Extrait de la décision 2007-555 du 16 Août 2007

• « 19. Considérant qu'il ressort des travaux parlementaires que le crédit d'impôt résultant de la construction ou de l'acquisition d'une habitation principale postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi tend à favoriser l'accession à la propriété et répond ainsi à un but d'intérêt général ; que son objet, sa nature, sa durée ainsi que les conditions mises à son octroi constituent des critères objectifs et rationnels au regard du but poursuivi par le législateur ; que son montant ne représente pas un avantage fiscal manifestement disproportionné par rapport à cet objectif ;

• 20. Considérant qu'il ressort des travaux parlementaires que le crédit d'impôt résultant de la construction ou de l'acquisition d'une habitation principale antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi tend à soutenir la consommation et le pouvoir d'achat ; que, toutefois, en décidant d'accroître le pouvoir d'achat des seuls contribuables ayant acquis ou construit leur habitation principale depuis moins de cinq ans, le législateur a instauré, entre les contribuables, une différence de traitement injustifiée au regard de l'objectif qu'il s'est assigné ; que cet avantage fiscal fait supporter à l'État des charges manifestement hors de proportion avec l'effet incitatif attendu ; qu'il en résulte une rupture caractérisée de l'égalité des contribuables devant les charges publiques ; »

Exemple d’un « Contrôle qualité » embryonnaire des politiques publiques

La censure partielle par le Conseil constitutionnel de la loi TEPA

• Un contrôle de la cohérence formelle entre les objectifs (implicites) de la loi et le dispositif voté.

Mais

- Un contrôle du respect du principe d’égalité devant la Loi (constitutionnel) et non du principe de qualité des politiques publiques (non constitutionnel)

- Pas de contrôle de la pertinence de l’objectif de promouvoir l’accession à la propriété (but d’intérêt général)

- Pas de contrôle de l’adéquation du dispositif technique (crédit d’impôt) au regard des objectifs. Efficacité potentielle de la mesure pourtant contestée par des économistes, ainsi que par le gouvernement 3 ans plus tard.

- Rationalité du législateur mise en défaut : Une mesure fiscale sans rapport avec l’objectif d’intérêt général.

- Problème démocratique : engagement explicite de campagne approuvé par le suffrage universel.

Le référentiel utilisé par le juge n’est manifestement pas complet, illustration de la possibilité d’un tel type de contrôle

Approche par le système politique

• Considérer la politique publique comme le produit d’un système politique.

• Analyser les diverses finalités du système politique pour en déduire un référentiel universel.

• Intégrer l’impact des processus démocratique, y compris dans leur dimension irrationnelle.

• Tenter de définir une « multidimensionnalité » des systèmes politiques :

Différents « clients » Différentes conception du pouvoir politiqueDifférente conception de la démocratie

Plusieurs référentiels coexistant

Les quatre dimensions des systèmes politiques

1- La dimension technocratique

2- La dimension idéologique

3- La dimension démocratique

4- La dimension politicienne

1- La dimension « technocratique »

• Le « Client » : l’ensemble des phénomènes sociaux appréhendés par l’autorité publique, la « réalité sociale »

• Philosophie politique : libérale = neutralité idéologique et morale de l’Etat.

• Finalité des politiques publiques : Garantir le bon fonctionnement de la société (paix civile) de l’économie de marché (croissance) des droits et libertés des individus (émancipation de l’individu)

• Conception de la démocratie : Pouvoir sanctionner des « dirigeants-manageurs » au vu de leurs résultats.

Le référentiel technocratique

• Diagnostic objectif d’un dysfonctionnement économique ou social réel

• Définition d’objectifs de correction

• Dispositifs techniques de nature à remédier au problème constaté

• Action publique réellement conforme aux objectifs de correction

• Résultats conformes au effets attendus

• Appréciation coût / résultats

Référentiel technocratiqueContrôle de la cohérence entre 4 phases successives

Phase administrative Mise en œuvre des dispositifs

Phase politique

Phase scientifique Observations du problème, analyse des enjeux, prospective …

Phase technocratique Conception des dispositifs juridique et financiers. Ingénierie des politiques publiques

Diagnostic Orientations

Evaluation Mesures d’impact

Dispositifs, procédures, règlements, budgets …

2- La dimension idéologique

• Client : le citoyen, le « code culturel » dominant du corps politique

• Philosophie politique : républicaine (ou évolutionniste) : L’intérêt général est distinct de la somme des intérêts particuliers, la société et l’individu évoluent sous l’effet de l’action du politique, le politique est porteur de valeurs.

• Finalité des politiques publiques : Diffuser dans la réalité sociale le système de valeurs et de croyance (code culturel) dominant dans la société considérée (variable selon les nations et les territoires)

• Conception de la démocratie : Moyen de dégager la « volonté générale », permet de résoudre les éventuels conflits de systèmes de valeurs existant au sein d’une société.

Le référentiel idéologique

• Un principe axiomatique clair définissant une certaine idée du « bien » incontestable de manière rationnelle

• Adhésion réelle et forte du corps politique à ce principe axiomatique

• Objectifs des politiques publiques définis en termes de finalités et non de moyens (Exprimer un principe axiomatique sous forme de moyens fragilise la proposition politique dans la mesure où cela l’expose à une critique rationnelle issue de la dimension technocratique)

• Recherche des meilleurs leviers pour transformer la réalité sociale selon les exigences du code culturel dominant

• Une réalité sociale conforme au code culturel dominant. Satisfaction du citoyen qui reconnaît ses valeurs dans la réalité sociale dans laquelle il évolue.

3- La dimension démocratique

• Client : le bénéficiaire en tant que « citoyen-consommateur » de l’action publique qui recherche son intérêt particulier

• Philosophie politique : Démocratique, le gouvernement du peuple, par le peuple, pour le peuple (voire populisme, démagogie ou clientéliste dans une version exacerbée ou pervertie)

• Finalité des politiques publiques : Répondre à la demande sociale, obtenir la satisfaction des bénéficiaires.

• Conception de la démocratie : recherche de légitimation des gouvernants par l’adhésion de la majorité du corps électoral à la politique des gouvernants. Concrètement « faire la politique de ses électeurs »

Le référentiel démocratique

• Une demande sociale établie par des techniques d’écoute : sondages d’opinion, procédures de concertation, démarches participatives …

• Des objectifs politiques répondant à une attente réelle de bénéficiaires-électeurs

• Des résultats produisant de la satisfaction pour les bénéficiaires et pas trop de frustration chez les non bénéficiaires.

• Un coût des politiques acceptables pour le contribuable

4- La dimension politicienne• Client : L’élu ou les partis en compétition dans le champ électoral

• Philosophie politique : « Démocratie de marché » ou « électoralisme » ; la politique est un marché à part entière où des « entreprises électorales » sont en compétition pour des postes et des positions. Elle est régie par la loi de l’offre et de la demande ainsi que par le principe de concurrence.

• Finalité des politiques publiques : Constituer un support pour un discours politique permettant de construire une offre politique adaptée à la clientèle électorale visée et originale dans la concurrence.

• Conception de la démocratie : L’adhésion à la personne de l’élu et aux valeurs qu’il véhicule prévaut sur les résultats de l’action publique. La politique est un « marché des opinions » où le vote s’assimile à un « acte d’achat » de certaines valeurs.

Le référentiel politicien

• Nécessité préalable que le politicien sache quelle image il veut construire et renvoyer de lui-même.

• Une action (proposition, réforme…) qui permet de communiquer (visibilité ou construction de discours) L’action publique doit être un vecteur de valeurs.

• Une action qui illustre un positionnement ou une volonté politique. Elle doit correspondre aux valeurs de l’élu et participer à la construction de son offre politique

• Une bonne lisibilité dans le champ médiatique,

• Une action qui vise à la visibilité et à la différenciation du politicien dans le champs politique,

• Une action-discours qui valorise le politicien et renforce sa popularité auprès de ses clientèles électorales cibles.

Une application cumulative des 4 référentiels

• L’action publique ou la proposition politique doit satisfaire cumulativement à tout ou partie des 4 référentiels. Possibilité d’attribuer des notes particulières agrégées dans une note globale)

• La satisfaction à un seul référentiel suffit à établir la légitimité de l’action publique

• La non satisfaction à un seul référentiel suffit à contester la qualité de la politique ou du discours qui l’accompagne

• La politique qui ne répond à aucun des quatre référentiels (dont on ne peut attendre aucun effet positif, qui est en contradiction avec le code culturel dominant, qui est rejetée par la majorité du corps politique et qui donne du gouvernant une mauvaise image) doit être considérée comme une mauvaise politique.

Application de la méthode « d’évaluation multidimensionnelle »

• Pour l’évaluation d’une politique publique ou d’une proposition politique (grilles de lectures déterminant des questions évaluatives)

• Pour des démarches de type RGPP destinées à resserrer le périmètre de l’action publique autour de priorités

• Pour élaboration un projet politique : Rechercher des réponses aux enjeux nationaux ou locaux afin d’y répondre, refléter le code culturel dominant (ou du parti) et les valeurs montantes, satisfaire à la demande sociale de l’électorat cible, approche en termes de marketing électoral.

Exemple n°1 : Soutien aux énergies renouvelables

Questions évaluatives

Technocratique : Le dispositif d’aide est-il nécessaire pour déclencher l’investissement ? L’aide est-elle strictement incitative ? Le bilan carbone est-il positif ? Va t-on sauver la planète en réduisant les émissions de GES ? Quel est le coût comparatif de la tonne de Co2 économisée ?

Idéologique : Le code culturel dominant inclut-il la croyance en la nécessité de réduire la consommation d’énergies fossiles ?

Démocratique : Les bénéficiaires sont-ils satisfait du montant de l’aide ? Constituent-ils des électeurs potentiels ? Les non bénéficiaires acceptent-ils ces aides dont ils ne peuvent bénéficier ?

Electoraliste : L’action assure t-elle la visibilité de la collectivité/élu ? Le positionnement écologique est-il intéressant pour l’élu ?

Exemple n°2 :

Déploiement d’un système de vidéo-surveillance Questions évaluatives

Technocratique : L’insécurité a-t-elle été cartographiée ? Les caméras ont-elles été placées aux endroits les plus criminogènes ? Les informations sont-elles correctement exploitées ? Les libertés individuelles sont-elles préservées ? La vidéo-surveillance fait-elle baisser les chiffres de la délinquance ?

Idéologique : Le code culturel accepte t-il la surveillance des individus par l’autorité publique ?

Démocratique : L’insécurité est-elle une préoccupation forte de la population électorale ciblée ? La vidéo-surveillance est-elle de nature à atténuer le sentiment d’insécurité ?

Electoraliste : Le positionnement « sécuritaire » est-il opportun pour le Maire ou le candidat à la Mairie ?

Exemple n°3

La réforme des retraites Questions évaluatives

Technocratique : L’augmentation de la demande de travail entrainera t-elle une augmentation de la quantité globale de travail ? Les mesures d’âges vont-elle permettre de résorber le déficit ? La réforme va-t-elle rassurer les agences de notations ?

Idéologique : Le code culturel dominant inclut-il la croyance en l’inexorabilité de la réduction de la générosité de l’Etat providence dans un contexte de mondialisation et de vieillissement ?

Démocratique : Y a-t-il plus de bénéficiaires de la réforme (retraités, salariés qualifiés et bien insérés) que de perdants (jeunes actifs et personnes précarisées) dans l’électorat du pouvoir en place ?

Electoraliste : La réforme participera t-elle à l’image de « réformateur déterminé et courageux qui ne plie pas face à la rue » que souhaite se construire le président ?

Exemple n°4

Le Revenu de Solidarité Active Questions évaluatives

Technocratique : Le nombre de Rmiste s’explique t-il par une insuffisante incitation à travailler ou par d’autres causes ? Le complément de revenu pour les travailleurs à temps partiel va-t-il inciter à rechercher du travail ? Ne peut-on pas inciter à la reprise du travail par d’autres moyens moins coûteux ? Ce mécanisme ne risque t-il pas d’entraîner des effets pervers du type multiplication des emplois à temps très partiels ? Ne va-t-il pas conduire l’Etat a devoir compenser l’insuffisance de revenus tirés du travail, y compris pour des salariés à temps plein.

Idéologique : le code culturel dominant permet t-il de considérer que les chômeurs sont les premiers responsables de leur situation ou considère t-il qu’ils sont des victimes du système économique ? Comment cette réforme va-t-elle être perçue par l’opinion ? Comme une mesure sociale, une incitation au travail ou une extension de l’assistanat ?

Démocratique : La mesure va-t-elle être appréciée par les bénéficiaires ou jugées «de droit » ou insuffisante ? Constitue t-il l’électorat du pouvoir en place ? Les électeurs non bénéficiaires vont-il juger cette mesure ?

Electoraliste : Le caractère quasi-consensuel est-elle favorable à la construction de l’image présidentielle, ou doit-il plutôt privilégier les mesures segmentantes ? Quel discours tenir pour accompagner la mesure afin qu’elle véhicule les "bonnes valeurs ?